Manual Curso Operaciones de Emergencias Nivel i

MANUAL DEL PARTICIPANTE

CURSO: OPERACIONES DE EMERGENCIAS,

NIVEL I

Oficina Nacional de Emergencia

Ministerio del Interior y Seguridad Pblica

Academia de Proteccin Civil.

2013

PROGRAMA PRESENCIAL EN PROTECCION CIVIL

2


Gobierno de Chile Ministerio del Interior y Seguridad Pblica Oficina Nacional de Emergencia ONEMI Academia de Proteccin Civil Programa Presencial en Proteccin Civil Curso de Operaciones de Emergencia, Nivel I 6 Edicin Revisada y Actualizada, 2013.

3


INDICE

I.- Introduccin.. 5

II.- Captulo 1: Marco Conceptual en Proteccin Civil.. 7

1.1 Fundamentos. 9

1.2 La Proteccin Civil 10

1.3 La Evolucin del Concepto de Desastres 12

1.4 Conceptualizacin del Riesgo.. 15

1.5 La Gestin del Riesgo y la Reduccin del Riesgo de Desastres 17

1.6 El Ciclo de Manejo del Riesgo.. 19

1.7 El Concepto de Desarrollo dentro de la Gestin del Riesgo.. 23

1.8 Emergencias, Desastres y Catstrofes. 26

III.- Captulo 2: Sistema Nacional de Proteccin Civil. 31

2.1 La Gestin del Riesgo en el mbito Nacional. 33

2.2 El Plan Nacional de Proteccin Civil. 34

2.3 Sistema Nacional de Proteccin Civil 36

2.4 Accionar del Sistema Nacional de Proteccin Civil. 37

2.5 Marco Normativo Legal del Sistema Nacional de Proteccin Civil 38

2.6 La Gestin Integrada en el Sistema Nacional de Proteccin Civil 40

2.7 Informes de Emergencia. 41

2.8 Metodologas y Herramientas del Plan Nacional de Proteccin

Civil

42

IV.- Captulo 3: Comit de Proteccin Civil y Comit de Operaciones de

Emergencia

45

3.1 Fundamentos. 47

3.2 Coordinacin en los Comits de Gestin en Proteccin Civil 49

3.3 Comits de Gestin en Proteccin Civil. 51

3.4 Comit de Proteccin Civil. 52

3.5 Comit de Operaciones de Emergencia. 54

3.6 Gestin y Operacin del Comit de Operaciones de Emergencia 58

3.7 Mando Tcnico, de Coordinacin y de Autoridad 59

3.8 Funciones de un Director de Proteccin Civil y Emergencias 62

V.- Captulo 4: Metodologa para la Elaboracin de un Plan de

Emergencia

65

4.1 Fundamentos.... 67

4.2 El Plan de Emergencia 68

4.3 Diagnstico de Riesgos y Recursos: La Metodologa AIDEP.. 71

4.4 Elaboracin de un Plan de Emergencia: La Metodologa

ACCEDER

74

4.5 Niveles de Planificacin en Emergencias.. 87

4.6 Estructura para un Plan Comunal de Emergencia.. 89

4


VI.- Captulo 5: Sistema de Evaluacin de Daos y Necesidades: Plan

DEDO$

93

5.1 Fundamentos.. 95

5.2 Plan DEDO$.. 96

5.3 Informes de Emergencia.. 97

5.4 Instrumentos del Plan DEDO$.. 99

5.5 Flujo de la Informacin 101

5.6 Anexos, Sistema de Evaluacin de Daos y Necesidades: Plan

DEDO$

106

VII.- Captulo 6: Administracin de Recursos de Emergencia 135

6.1 Fundamentos.. 136

6.2 Recursos. 137

6.3 Recursos Humanos. 138

6.4 Recursos Financieros. 139

6.5 Recursos Tcnicos 139

6.6 Recursos Materiales 140

VIII.- Glosario. 147

IX.- Bibliografa. 158

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MANUAL CURSO DE OPERACIONES DE EMERGENCIAS, NIVEL I

I.- INTRODUCCIN

Chile es un pas expuesto constantemente a amenazas de origen geolgicas, a lo largo de nuestra

historia, constantemente se nos recuerda que somos uno de los pases con mayor sismicidad en el

mundo, por lo que no estamos ajenos a la ocurrencia de desastres o incluso catstrofes como la

ocurrida el 27 de Febrero del 2010. Como pas, hemos tenido que afrontar diversos momentos

crticos, los cuales ponen de manifiesto la necesidad de estar preparados, y de contar con un

Sistema, que planifique y brinde respuesta ante las emergencias, desastres o catstrofes que

puedan ocurrir.

Frente a esta realidad, es que en nuestro pas, se aprueba mediante el Decreto Supremo N 156

del 2002, el Plan Nacional de Proteccin Civil. Este plan, sienta las bases tcnicas y operativas que

dan sustento y articulacin al Sistema Nacional de Proteccin Civil, el cual tiene por fin ltimo la

proteccin de las personas, sus bienes y el medio ambiente. Este sistema, requiere de una

operacin coordinada, eficiente y oportuna para las labores de planificacin y respuesta frente a la

ocurrencia de emergencias, desastres o catstrofes.

Es importante destacar, que una de las bases del Sistema Nacional de Proteccin Civil, son los

niveles locales, ya que es a nivel local o Municipal, en donde se requiere que la respuesta

entregada, sea oportuna y eficiente, por ello la importancia de que el nivel local cuente con las

herramientas y conocimientos para la gestin y coordinacin de las Operaciones de Emergencias y

Desastres dentro del nivel local. Se requiere entonces fortalecer y desarrollar las acciones de

planificacin que consideren la Reduccin del Riesgo de Desastre, como tambin, el

fortalecimiento de acciones de respuesta coordinada y oportuna frente a la ocurrencia de evento

o incidente adverso.

Frente a esta necesidad, es que la Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior y

Seguridad Pblica- ONEMI-, organismo tcnico del Estado, a cargo de la coordinacin del Sistema

Nacional de Proteccin Civil en Chile, mediante su Academia de Proteccin Civil -unidad que se

encarga de realizar las capacitaciones al Sistema Nacional de Proteccin Civil en nuestro pas- se

ha propuesto como misin la implementacin de un programa de capacitacin presencial en

Proteccin Civil.

El presente programa de capacitacin se encuentra dividido en dos cursos, el primero de ellos,

tiene por ttulo: Operaciones de Emergencias, Nivel I, tiene como principal objetivo, el

fortalecimiento de las capacidades de coordinacin y gestin en torno al correcto y oportuno

despliegue del Sistema de Proteccin Civil, como tambin de la eficaz articulacin de los recursos

asociados a la respuesta en Emergencias, Desastres y Catstrofes. A su vez el curso posibilita la

contextualizacin del capacitado en torno al marco conceptual que sustenta y articula al Sistema

de Proteccin Civil, permitiendo la incorporacin de un lenguaje comn utilizado en la gestin de

Emergencia y Desastres.

6


El segundo curso tiene por ttulo: Escenarios de Riesgo, Nivel II, busca entregar contenidos que

les permita a los capacitados identificar los distintos escenarios de riesgos presentes en nuestro

pas, con el objetivo de desarrollar e implementar acciones que tengan como base una gestin

preventiva en el nivel local, apoyndose para ello en la identificacin de los riesgos, tomando en

consideracin el anlisis de las Amenazas, Vulnerabilidades y Capacidades locales.

Cada uno de estos cursos, concluye con un taller de ejercitacin de los mdulos de trabajo,

propiciando un correcto manejo de los diversos contenidos entregados por cada curso,

consolidando un conocimiento integrado tanto de las operaciones de emergencias como de el

anlisis de amenazas, deteccin de vulnerabilidades y capacidades del contexto local

Esperamos que esta instancia formativa, le permita al capacitado desarrollar y fortalecer sus

capacidades de gestin, basados en la principal labor del Sistema Nacional de Proteccin Civil, la

proteccin de las personas, sus bienes y el medio ambiente.

7


Captulo 1: Marco Conceptual en Proteccin Civil

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9


CAPTULO 1: MARCO CONCEPTUAL EN PROTECCIN CIVIL

PRESENTACIN

En el presente mdulo se abordar el marco conceptual que sustenta y articula de manera terica

y prctica a la proteccin Civil en Chile, elaborando a su vez, una visin integrada de diversos

conceptos y trminos que permitan comprender el contexto en donde opera el Sistema Nacional

de Proteccin Civil.

Los principales contenidos a revisar son: concepto y breve historia de la Proteccin Civil, la

evolucin del concepto de Desastre, el concepto de evento o incidente, la conceptualizacin del

Riesgo, amenaza, vulnerabilidad, la Gestin del Riesgo, la Reduccin del Riesgo de Desastres, el

concepto de Desarrollo dentro de la gestin del Riesgo, la Gestin Correctiva y Prospectiva del

Riesgo de Desastres, el Concepto de Cultura Preventiva y Resiliencia, el ciclo de Manejo del Riesgo

como un modelo de gestin integral y sus fases, la conceptualizacin de las Emergencias,

Desastres y Catstrofes y sus conceptos asociados, Niveles de coordinacin y Capacidad de

Respuesta.

Al finalizar la revisin de estos contenidos, los participantes sern capaces de:

1. Identificar el marco conceptual utilizado en la Proteccin Civil de nuestro pas.

2. Aplicar una terminologa comn en base al marco conceptual entregado durante el

desarrollo del programa de capacitacin, destacando la utilizacin de los conceptos de

Riesgo, Amenaza, Vulnerabilidad, Emergencias, Desastres, Catstrofes, Ciclo de Manejo

del Riesgo y Capacidad de Respuesta.

1.1.- FUNDAMENTOS

En cada una de las actividades humanas sustentadas en un mtodo, el marco conceptual permite a

distintas personas interactuar en funcin de un mismo objetivo, con mucha mayor eficacia,

eficiencia y efectividad. En suma, permite a un grupo humano concebir cada accin en su justo

contexto, relacionndose cada uno de sus integrantes a partir de una misma concepcin de la

realidad, desde un mismo idioma y concretar su labor desde lo general a lo especfico.

En el mbito de la proteccin civil que se ejerce a partir de la conformacin de redes que

comparten variados recursos- este marco conceptual es clave. En la proteccin civil se conjugan

los esfuerzos de diversos actores y organismos que a veces manejan distintos lenguajes tcnicos.

Asumir un lenguaje comn, en virtud de una clara comprensin de su significado y caractersticas,

posibilita a un equipo humano delimitar en forma concreta acciones especficas para una efectiva

coordinacin en funcin del fin ltimo: la seguridad y proteccin integral de la comunidad.

La instalacin de un marco conceptual y metodolgico, un lenguaje y formas de proceder

comunes, constituyen el primer paso para una eficaz, eficiente y efectiva gestin del riesgo.

10


1.2.- LA PROTECCIN CIVIL

La proteccin civil se puede definir, en general como el sistema por el que cada pas proporciona

proteccin a las personas, sus bienes y el medio ambiente ante situaciones de emergencia,

desastre o catstrofe.

Histricamente la Proteccin Civil tiene su origen en las conflagraciones blicas y de manera

especfica en el contexto de las dos guerras mundiales.

Es as que se plantea que la proteccin civil nace el 12 de agosto de 1949, en el marco de la

actualizacin del Tratado de Ginebra: Proteccin a las vctimas de los conflictos armados

internacionales

Durante las dcadas anteriores a la fecha existi una creciente preocupacin por el desamparo en

que quedaban los militares heridos en los campos de batalla. En 1864, en Suiza, 16 pases firmaron

el tratado de Ginebra lo que gener la conformacin del Comit Internacional de la Cruz Roja

cuya misin consista en proporcionar la asistencia mdica requerida.

Con el paso de los aos, los Comits de la Cruz Roja, pasan a ocuparse tambin de los civiles

afectados por los conflictos blicos. Es entonces cuando en 1949, se firman los protocolos

adicionales al tratado original, en uno de los cuales se define por primera vez la proteccin civil, su

identificacin y mbito de aplicacin. Sealando lo siguiente:

Se entiende por Proteccin Civil el cumplimiento de algunas o de todas las tareas humanitarias

que se mencionan a continuacin., destinadas a proteger a la poblacin contra los peligros de

las hostilidades y de las catstrofes y a ayudarla a recuperarse de sus efectos inmediatos, as

como a facilitar las condiciones necesarias para su supervivencia1

A partir de entonces, un triangulo equiltero azul sobre un fondo naranja deba identificar la

infraestructura, el personal y el material de las distintas organizaciones nacionales de proteccin

Civil.

1 Comit Internacional de la Cruz Roja (1996).La Proteccin Civil en el Derecho Internacional Humanitario.

Recuperado de: www.icrc.org

http://www.icrc.org/

11


Si bien histricamente la Proteccin Civil tiene su origen en los conflictos blicos, las

organizaciones, estructuras y sistemas conformados para cumplir con su misin original, se

mantuvieron por parte de los estados como instrumentos eficaces para hacer frente a otros tipos

de sucesos de emergencias, desastres o catstrofes.

Actualmente a nivel internacional, la proteccin civil se relaciona con la gestin permanente del

riesgo, es decir, con el manejo sistemtico de decisiones administrativas, de organizacin, de

capacidad tcnica y de responsabilidades para la aplicacin de polticas, estrategias y otras

acciones para la reduccin de los riesgos, con la finalidad de brindar proteccin de las personas sus

bienes y el ambiente, pudiendo ser definida de de la siguiente manera:

Es un Sistema, mediante el cual cada pas proporciona proteccin a las personas, sus bienes y el

ambiente, ante situaciones de emergencia, desastre y catstrofe.2

Otra definicin dada a la proteccin civil es la que define la Organizacin Internacional de

Proteccin Civil, entendida sta como:

La estructura o cualquier otra entidad del estado establecida con el objetivo de prevenir

desastres y mitigar los efectos de estos desastres en las personas, la propiedad y el ambiente3.

En rasgos generales podemos concretar que la proteccin civil es la gestin de los servicios de

emergencias de un pas, extendida a todos los niveles, e involucrando a todas las partes. As pues,

son proteccin civil el bombero que interviene en la extincin de un incendio y el rescate de las

vctimas, el sanitario que atiende a los heridos y los traslada al hospital, el polica que controla el

acceso de vehculos y personas a una zona siniestrada, el operador telefnico que atendi la

llamada de emergencia, y el operador de radio que la transmiti al correspondiente servicio.

Tambin son proteccin civil el ciudadano que avisa a los servicios de emergencias, el que con

conocimientos vlidos para la ocasin realiza la primera intervencin hasta que llegan los servicios

especializados. Incluso el que sin conocimientos ayuda en lo que se le requiera tambin es

proteccin civil.

Durante los ltimos aos, frente a los distintos desastres y catstrofes ocurridos en los distintos

pases del mundo, la comunidad internacional ha consensuado la necesidad de reducir la

vulnerabilidad en el periodo previo al evento o incidente (mitigacin y preparacin o reduccin de

riesgo de desastres, RRD) como una inversin racional de la sociedad y altamente efectiva en

trminos de coste-beneficio en l largo plazo.

En base a esta realidad, es que la temtica de la proteccin civil actual, ha requerido de incorporar

un enfoque integrado de poltica y economa, ya que estas disciplinas nos permiten evaluar de

manera integral e integrada los diversos aspectos relacionados a los impactos, daos y prdidas de

2 ONEMI. (2010). Manual Curso Coordinacin de Operaciones de Emergencia. Programa de Formacin en

Proteccin Civil. 3 Organizacin Internacional de Defensa Civil. (2000). Framework Convention on Civil Assistance.

Recuperado de: www.icdo.org

file:\\10.13.19.55\Academia%202013\AREA%20ACADMICA%202013\Programa%20Presencial%20en%20Proteccin%20Civil%202013\Curso%20Gestion%20de%20Emergencias%20y%20Desastres%20NIVEL%20I\Manual%20Nivel%20I\www.icdo.org

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los eventos extremos, ya sean desastres o catstrofes, proporcionando de esta manera, nuevos

aportes para la reduccin de riesgo de desastres en el contexto internacional actual.

Ahora bien, en nuestro pas, como se profundizar en el siguiente mdulo, la Proteccin Civil es

asumida por un Sistema, que integran organismos, servicios e instituciones, tanto del sector

pblico como del privado, incluyendo a las entidades de carcter voluntario y a la comunidad

organizada, bajo la autoridad del Ministerio del Interior y Seguridad Pblica y la coordinacin de su

organismo especializado, la Oficina Nacional de Emergencia ONEMI, a este sistema le llamamos en

nuestro pas: el Sistema Nacional de Proteccin Civil.

Nuestro sistema de proteccin civil, debe asumir la tarea de ir integrando e incorporando las

nuevas conceptualizaciones a nivel internacional, de manera de ir avanzando en la temtica de la

reduccin del riesgo de desastres.

1.3.- LA EVOLUCIN DEL CONCEPTO DE DESASTRE

Como se ha comentado anteriormente, ha ocurrido una evolucin en torno a la proteccin civil,

pasando desde un modelo centrado principalmente en la respuesta, centrado en el caos, mando y

el control del evento, hacia un modelo de gestin integral para la reduccin de Riesgos de

desastres, lo cual implica a su vez que ha habido un cambio en torno al concepto de desastres,

incorporando una visin de continuidad, coordinacin y cooperacin.

A partir de lo anterior, se puede puntualizar que histricamente, el ser humano y las sociedades

que componen se han preocupado en cierto grado de la gestin del riesgo en sus sistemas

tecnolgicos, infraestructuras urbanas y cosmologa. En Per por ejemplo, la cultura Chim

represento los impactos sociales y econmicos del El Nio en enormes tapices de adobe en la

ciudad costera de Chan Chan. (Informe de Evaluacin Global sobre la Reduccin del Riesgo de

Desastres, GAR 2011)

Se plantea que durante el siglo XIX, es cuando se comenzaron a incorporar conceptos de las placas

tectnicas, lo cual gradualmente fue aceptado por la comunidad cientfica, y paulatinamente se

comenzaron a entender las amenazas fsicas de la naturaleza, de manera que fueron

incorporadas como amenazas, con potencial de convertirse en riesgos de desastres.

Una visin complementaria a la anteriormente planteada, nos indica que las sociedades han

enfrentado los desastres de diferentes maneras, principalmente de acuerdo a la forma en que

stos han sido comprendidos, y si bien existen tantas definiciones de desastres como autores que

han escrito sobre ellos, es posible identificar tres grupos de definiciones, relacionadas a tres

momentos de la evolucin del concepto:

El Desastre como fenmeno sobrenatural: Etimolgicamente la palabra desastre proviene del

latn des, que significa dificultad o anomala e indica negatividad, y de astre, que significa astro o

estrella, asociados en pocas antiguas a las divinidades. El desastre es concebido entonces como

producto de la voluntad divina, generalmente un castigo por el comportamiento errado del ser

13


humano, frente a lo cual, la posibilidad de intervencin de las comunidades se reduce a la

realizacin de ceremonias y rituales en busca de la compasin y del perdn.

El Desastre como fenmeno natural: Con el comienzo del estudio cientfico de stos, el desastre

deja de ser concebido como producto de la voluntad divina y pasa a ser considerado como una

expresin de la naturaleza, resulta inevitable, impredecible e impacta azarosamente a las

comunidades. Frente a ello, la intervencin de las comunidades enfatiza la reaccin, la atencin y

respuesta inmediata de los afectados.

El desastre como construccin social: Slo a partir de la segunda mitad del siglo XX, se puede

observar un anlisis ms estructurado respecto de la relacin entre los fenmenos de la

naturaleza y las condiciones de vida de las personas. Particularmente en las dos ltimas dcadas,

se ha hecho evidente que:

Las caractersticas de la sociedad pueden minimizar o magnificar el impacto de un

fenmeno natural.

La distribucin de los daos producidos en los desastres no es homognea ni azarosa.

La capacidad de recuperacin de las diversas comunidades afectadas es diferente para

unas u otras comunidades.

A partir de esto, surge una comprensin de las situaciones de desastre distinta a las anteriores. Los

desastres hasta ah conocidos como naturales, se comprenden mas bien como producto de una

construccin social.

Si bien se reconoce la existencia de fenmenos naturales potencialmente peligrosos, estos

constituyen ms bien amenazas, de modo que un fenmeno natural no origina necesariamente un

desastre. Para que ste se materialice, hace falta una comunidad propensa a sufrir dao, es decir,

vulnerable.

Como se ver ms adelante, la vulnerabilidad se conceptualiza como un producto social, como una

condicin o situacin en la cual hay una propensin a sufrir dao, lo cual se va a traducir en la

capacidad o no de una comunidad de anticipar, sobrevivir, resistir y recuperarse del impacto de

una situacin de desastre. En este sentido, la relacin que se da entre amenaza y vulnerabilidad,

habla ms bien de una probabilidad o riesgo de ocurrencia del desastre.

A lo anterior, se le suma el concepto de capacidad, la cual es definida por la Oficina de las

Naciones Unidas para la Reduccin del Riesgo de Desastres UNISDR- como:

La combinacin de todas las fortalezas, los atributos y los recursos disponibles dentro de una

comunidad, sociedad u organizacin que pueden utilizarse para la consecucin de los objetivos

acordados4.

4 Oficina de las Naciones Unidas para la Reduccin del Riesgo de Desastres-UNISDR-.(2009). Terminologa

sobre la Reduccin del Riesgo de Desastres.2009. UNISDR. Recuperado de:www.unisdr.org

http://www.unisdr.org/

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De este modo, la capacidad se encuentra directamente relacionada con la vulnerabilidad y la

amenaza, en trminos de que posibilitan o no, una mejor respuesta del sistema (comunidad,

instituciones) frente a la ocurrencia de un evento o incidente con impacto negativo hacia las

personas, sus bienes y el medio ambiente.

La capacidad puede incluir la infraestructura y los medios fsicos, las instituciones y las habilidades

de afrontamiento de la sociedad, al igual que el conocimiento humano, las destrezas y los

atributos colectivos tales como las relaciones sociales, el liderazgo y la gestin. La capacidad

tambin puede describirse como aptitud. La evaluacin de las capacidades es un trmino para

describir un proceso en el que se revisan las capacidades de un grupo en comparacin con los

objetivos deseados, y se identifican brechas relativas a las capacidades con el fin de tomar

acciones posteriores.

Esta forma de comprender los desastres ha sido expresada y ampliamente difundida como:

Esta expresin, muestra que el riesgo de ocurrencia de desastre est dado por una relacin

compleja entre amenaza y vulnerabilidad.

Junto con la evolucin en el modo de comprender los desastres, la Proteccin Civil, fue

desarrollando y profundizando su modalidad de accin:

Desde un modelo de administracin de Caos Mando Control, se asume de manera

progresiva en el mundo el modelo de Continuidad Coordinacin Cooperacin.

Paulatinamente se van fortaleciendo los sistemas de proteccin civil de las naciones, y la gestin

realizada en relacin a stos, ya no se reduce a los meros preparativos y respuesta para controlar

los eventos destructivos. Se comienza a instalar un enfoque preventivo e integral, que promueve

la gestin permanente y la integracin de recursos para evitar la ocurrencia de dichos eventos, y

de ser posible, para reducir al mnimo su impacto.

Es a partir de ello que se habla de una Gestin del Riesgo de Desastres, y la Estrategia

Internacional para la Reduccin de Desastres- EIRD-, lo ha definido de la siguiente manera:

El conjunto de decisiones administrativas, de organizacin y conocimientos operacionales

desarrollados por sociedades y comunidades para implementar polticas, estrategias y fortalecer

sus capacidades a fin de reducir el impacto de amenazas naturales y de desastres ambientales y

tecnolgicos consecuentes. Esto involucra todo tipo de actividades, incluyendo medidas

estructurales y no-estructurales para evitar (prevencin) o limitar (mitigacin y preparacin) los

efectos adversos de los desastres. 5

5 Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres - EIRD- las Amricas. (s/a). Terminologa: Trminos

principales relativos a la reduccin del Riesgo de Desastres, Recuperado de: http://www.eird.org/esp/terminologia-esp.htm

RIESGO=AMENAZA*VULNERABILIDAD CAPACIDAD

http://www.eird.org/esp/terminologia-esp.htm

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A nivel internacional ha existido una creciente preocupacin ante esta situacin. La Asamblea

General de las Naciones Unidas decret el periodo 1990 1999 como el Decenio Internacional

para la Reduccin de Desastres Naturales (DIRDN), con el propsito de promover las acciones de

prevencin ante estos. Ms tarde se establece la Estrategia Internacional para la Reduccin de

Desastres (ERID) como sucesora de la DIRDN, cuyo principal objetivo es implementar un cambio

conceptual como base para el desarrollo de sociedades ms seguras ante los desastres.

La iniciativa internacional ha logrado una mayor concientizacin acerca de la importancia de

reducir el riesgo de desastres: han sido 168 los pases que han adherido a la estrategia, entre ellos

Chile, comprometindose a garantizar que la reduccin del riesgo de desastres sea una prioridad

nacional, utilizando el conocimiento y la educacin para crear una cultura de la seguridad y

proteccin.

En la actualidad, se esta trabajando en base al Marco de Accin de Hyogo, sucesor de la Estrategia

de Yokohama, la cual fue aprobada en 1994, y se constituye como un plan de accin que ofrece

una orientacin para reducir los riesgos y el impacto de los desastres. El Marco de accin de Hyogo

adopta las cinco prioridades siguientes:

1.- Velar por que la reduccin de los riesgos de desastre constituya una prioridad nacional y local

dotada de una slida base institucional de aplicacin.

2.- Identificar, evaluar y vigilar los riesgos de desastre y potenciar la alerta temprana.

3.- Utilizar los conocimientos, las innovaciones y la educacin para crear una cultura de seguridad

y de Resiliencia a todo nivel.

4.- Reducir los factores de riesgo subyacentes.

5.- Fortalecer la preparacin para casos de desastre a fin de asegurar una respuesta eficaz a todo

nivel.

Hyogo plantea un trabajo por parte de los pases que adheridos, implica una incorporacin en sus

polticas pblicas y accionar institucional, una gestin para la Reduccin del Riesgo de Desastres y

en ese sentido, nuestro pas a travs del Sistema Nacional de Proteccin Civil y la Oficina Nacional

de Emergencia ONEMI, han ido incorporando esta temtica dentro de su accionar.

1.4.- CONCEPTUALIZACION DEL RIESGO

Como se ha comentado anteriormente el riesgo de ocurrencia de desastre esta dado por la

relacin entre amenaza y vulnerabilidad.

El riesgo es la probabilidad de exceder un valor especfico de daos sociales, ambientales y

econmicos en un lugar dado y durante un tiempo de exposicin determinado. El valor especfico

de daos se refiere a las perdidas que la comunidad esta dispuesta a asumir, y se conoce como

riesgo aceptable. Esto debido a que resulta impensado concebir un sistema social absolutamente

carente de riesgo, ya que se plantea que el Riesgo cero no existe.

16


Como ya se ha visto, el riesgo est relacionado con la probabilidad de que un sistema sufra dao,

lo que no est determinado slo por la ocurrencia de un evento o incidente externo (amenaza),

sino tambin por la susceptibilidad del sistema frente a este, (vulnerabilidad) esta relacin propicia

una visin general, en donde el riesgo puede ser visto como causa, y su efecto vendra siendo la

ocurrencia de emergencias, desastres y catstrofes.

Lo anterior plantea un trabajo en el cual se considere un anlisis tanto de las amenazas como de

las vulnerabilidades, de manera que sea una labor integrada entre estos elementos, a su vez se

debe considerar la capacidad de respuesta que una comunidad (sistema) tenga para hacer frente a

los riesgos en su integralidad.

AMENAZA

La amenaza se concibe como un factor externo de riesgo, representado por la potencial ocurrencia

de un suceso en un lugar especfico, con una intensidad y duracin determinadas, no predecible.

Algunos ejemplos de amenaza son los siguientes: el desborde de un ro; un derrame txico; un

sismo, etc.

Si bien la amenaza se define como un factor externo en relacin a un sistema, es necesario sealar

que las amenazas pueden provenir tanto de la naturaleza como de la organizacin del sistema

mismo, es decir, se pueden clasificar como amenazas de origen natural o como amenazas

producto de la actividad humana o antrpica.

Estas ltimas son las generadas en la medida que el ser humano es precursor de ciertos procesos o

eventos que pueden provocar daos. Ejemplos de amenazas de origen natural son todos los

procesos asociados a la dinmica geolgica, geomrfica, atmosfrica y oceanogrfica, mientras

que las explosiones, derrames de sustancias peligrosas y contaminacin ambiental, constituyen

ejemplos de amenazas de origen humano.

Junto con la clasificacin de acuerdo al origen, las amenazas tambin pueden ser clasificadas de

acuerdo a su forma de manifestacin:

De manifestacin lenta: son aquellos elementos de lento desarrollo, que por su duracin,

extensin y severidad, terminan traducindose en daos materiales y/o humanos con

caractersticas de emergencia, desastre o catstrofe. Se caracterizan por el dao

sistemtico producido por un periodo de tiempo. Por ejemplo: sequas, contaminacin

ambiental, desertificacin, entre otras.

De manifestacin sbita: son aquellos eventos de desarrollo intempestivo, las ms de las

veces violentos generando daos materiales y humanos con caractersticas de

emergencia, desastre o catstrofe. Por ejemplo: terremotos, tsunamis, entre otros.

VULNERABILIDAD

La vulnerabilidad se concibe como un factor interno de riesgo de un sistema expuesto a una

amenaza, que corresponde a su disposicin intrnseca a ser daado. Algunos ejemplos de

17


vulnerabilidad son los siguientes: asentamientos en la ribera de un ro, inadecuada manipulacin

de sustancias peligrosas; construcciones no sismo resistentes en reas ssmicas, entre otros.

La vulnerabilidad se conceptualiza como un producto social que se refiere a la propensin o

susceptibilidad, derivada de la estructura y funcionamiento de un sistema social, a sufrir dao, lo

cual se va a traducir en la capacidad o no de una comunidad de anticipar, sobrevivir y resistir y

recuperarse del impacto de una situacin de desastre.

Algunos de los factores o variables que configuran la vulnerabilidad son los siguientes:

Factores geogrficos y climticos: Relacionados a condiciones intrnsecas de la zona,

como por ejemplo, la erosin.

Factores estructurales: Caractersticas de asentamientos humanos, construcciones y redes

de servicio, acceso a medios de transporte y comunicacin, entre otros.

Factores econmicos: Incapacidad de mantener los procesos productivos, escasez,

desorganizacin o deficiente utilizacin de los recursos econmicos, poca capacidad de

reserva, es decir, de acumular excedentes para enfrentar los periodos de escasez.

Factores socio-culturales: Caractersticas de las relaciones humanas y de sus

organizaciones, participacin de la comunidad, relacin con las autoridades, actitud de la

poblacin y modo en que enfrenta la situacin crtica.

De esta manera, el riesgo, producto de la interrelacin de amenazas y vulnerabilidades es una

construccin social, dinmica y cambiante, diferenciada en trminos territoriales y sociales, la cual

si no es abordada en mayor o en menor medida, pudiese generar la ocurrencia de emergencias,

desastres u catstrofes.

1.5.- LA GESTIN DEL RIESGO Y LA REDUCCIN DEL RIESGO DE DESASTRES

Como se ha mencionado anteriormente, el riesgo es el resultado entre la interaccin de amenazas

y vulnerabilidades, la interrelacin de estos elementos como ecuacin fundamental del riesgo,

genera un abordaje en trminos de acciones que tanto los estados, como las instituciones y

sistemas debiesen abordar, a esta accin se le denomina la Gestin del Riesgo, la cual, puede ser

definida como:

El enfoque y la prctica sistemtica de gestionar la incertidumbre para minimizar los daos y

las prdidas potenciales6

Este enfoque abarca la evaluacin y anlisis del riesgo (interrelacin e interaccin entre amenazas

y vulnerabilidades), como tambin la ejecucin de estrategias y acciones especficas para

controlar, reducir y transferir el riesgo.




18


Esto implica que la gestin del riesgo es una labor que debiese ser incorporada en todo proceso de

planificacin territorial y proceso de desarrollo de los estados, de manera de reducir los impactos

negativos a todo nivel frente la ocurrencia de emergencias, desastres o catstrofes. Por lo tanto

implica un enfoque que incluya a todos los sectores de la sociedad, y principalmente la labor de los

estados o gobiernos como garantes de la seguridad de la poblacin y del medio ambiente.

Tal como lo plantea Allan Lavell (Lavell, 1996): La gestin del riesgo no es solo la reduccin del

riesgo, sino la comprensin que en trminos sociales se requiere de la participacin de los diversos

estratos, sectores de inters y grupos representativos de conductas y modos de vida (incluso de

ideologas y de perspectivas del mundo, la vida, la religin) para comprender como se construye

un riesgo social colectivo, con la concurrencia de los diversos sectores de una regin, sociedad,

comunidad o localidad concreta. La gestin del riesgo no es simplemente bajar la vulnerabilidad,

sino la bsqueda de acuerdos sociales para soportar o utilizar productivamente los impactos, sin

eliminar la obtencin inmediata de beneficios.

La gestin del riesgo como enfoque y prctica debe ser transversal a todos los procesos y

actividades humanas, como eje integrador de las fases del ciclo de manejo del riesgo, el cual se

analizar ms adelante.

En la actualidad, la gestin del riesgo se ve complementada con la visin planteada por el trmino

de la Reduccin del Riesgo de Desastres (RRD), la cual puede ser definida como:

El concepto y la prctica de reducir el riesgo de desastres mediante esfuerzos sistemticos

dirigidos al anlisis y a la gestin de los factores causales de los desastres, lo que incluye la

reduccin del grado de exposicin a las amenazas, la disminucin de la vulnerabilidad de la

poblacin y la propiedad, una gestin sensata de los suelos y del medio ambiente, y el

mejoramiento de la preparacin ante los eventos adversos7

Esto incluye la reduccin del grado de exposicin de las amenazas, como tambin la disminucin

de la vulnerabilidad. Se plantea que estas acciones pueden ser de orden poltico, tcnico, social o

econmico. La reduccin del riesgo de desastres puede revestir formas tan variadas como el

asesoramiento en la definicin de polticas, legislacin, planes de preparacin ante catstrofes,

proyectos agrcolas, planes de seguros, entre otros. Este enfoque hace posible que las personas

reflexionen y se esfuercen en toda la sociedad, para asegurarse que todos (desde gobiernos hasta

los individuos), tomen las decisiones correctas para reducir el riesgo y los efectos de los desastres.

Como ya se ha mencionado, estas acciones deben ser cuidadosamente dirigidas, frente a lo cual

surge la necesidad de adoptar o considerar diversas etapas para el manejo del riesgo, y para

responder a esta necesidad se plantea el ciclo de manejo del riesgo, como herramienta

fundamental del trabajo en proteccin civil.




19


1.6.- EL CICLO DE MANEJO DEL RIESGO

La comprensin de los desastres como producto de una construccin social, sitan el concepto de

riesgo como el eje fundamental en el anlisis de este tipo de situaciones, as como tambin en la

bsqueda de esquemas de intervencin, que permitan reducir la probabilidad de su ocurrencia.

Esto implica desarrollar estrategias para la transformacin de ciertas condiciones que subyacen al

riesgo, principalmente a la vulnerabilidad.

Se ha visto que la gestin del riesgo se entiende como el esfuerzo de deteccin y evaluacin del

mismo, con el fin de prevenir su derivacin en eventos destructivos, (emergencias, desastres o

catstrofes), o bien, frente a los inevitables, responder minimizando las prdidas y potenciando las

capacidades de recuperacin ante sus consecuencias.

Para lograr lo anterior, el ciclo de manejo del riesgo, presenta un modelo de accin, que

sistematiza las acciones a implementar frente a los riesgos en diferentes instancias, en relacin a

la ocurrencia de un evento o incidente adverso, logrando una gestin integral del riesgo, para la

efectiva reduccin de la vulnerabilidad existente.

Las etapas del ciclo de manejo del riesgo, pueden ser sintetizadas en tres grandes fases: Fase de

Prevencin, Fase de Respuesta y Fase de Recuperacin. La fase de prevencin, est compuesta por

tres etapas interrelacionadas: prevencin propiamente tal (tambin llamada supresin),

mitigacin y preparacin. La fase de recuperacin, en tanto, est compuesta por dos etapas:

rehabilitacin y reconstruccin.

20


Fase de Prevencin

La prevencin involucra todas aquellas actividades previas a la ocurrencia de un evento o

incidente adverso, a fin de evitarlo o suprimirlo definitivamente y, de no ser posible, reducir al

mximo los efectos que sobre las personas, los bienes y el ambiente pueda llegar a provocar.

Esta fase considera las etapas de prevencin propiamente tal, mitigacin; preparacin,

comprendiendo todas aquellas actividades destinadas a evitar o reducir la vulnerabilidad asociada

a determinadas amenazas, y, por ende, las consecuencias adversas que se pudiesen ocasionar a

partir de un evento. A su vez considera la implementacin de la alerta, como medida precautoria,

la cual se explicar ms adelante.

Prevencin propiamente tal (Supresin): Son todas aquellas actividades destinadas a

suprimir o evitar, en forma definitiva, que sucesos naturales o generados por la actividad

humana causen dao. Por ejemplo: erradicacin de viviendas de lugares de riesgo; sistema

de cierre automtico de vlvulas para evitar escapes de sustancias qumicas.

Mitigacin: Son todas aquellas actividades tendientes a reducir o aminorar el riesgo,

reconociendo que en ocasiones es imposible evitar la ocurrencia de un evento. Por

ejemplo: cdigos de construccin sismo-resistente de edificios; obras de represamiento o

encauzamiento de ros; construccin de vas exclusivas para transporte de carga peligrosa.

Preparacin: Conjunto de medidas y acciones previas al evento o incidente destructivo,

destinadas a reducir al mnimo la prdida de vidas humanas, y otros daos, organizando

las medidas y procedimientos de respuesta y rehabilitacin para que stas sean oportunas

y eficaces. Por ejemplo: elaboracin y ejercitacin de planes de emergencia; inventario de

recursos humanos y financieros; capacitacin de los equipos humanos de emergencia y de

la comunidad.

Alerta: Resulta importante mencionar que parte de la etapa de preparacin, es la Alerta.

sta como ya se ha mencionado anteriormente, es un estado declarado de atencin, con

el fin de tomar precauciones especficas, debido a la probable y cercana ocurrencia de un

evento incidente adverso.

21


La activacin del sistema de Alertas debe realizarse solamente una vez que es validado el aviso

sobre la probable ocurrencia o ya registrado un evento o incidente adverso. El aviso de alerta

puede provenir desde un comunicado, o bien, ser recibido por un organismo tcnico competente

del Sistema de Proteccin Civil.

A partir de la validacin se movilizan de manera inmediata los recursos comunales habituales que

se determinen necesarios. El que quede activado el sistema de Alerta, implica mantener atentos

los recursos adicionales, por si fuese necesario activarlos

La declaracin de alerta debe ser clara y comprensible; accesible, vale decir, difundida por el

mximo de medios; inmediata, sin demora, puesto que cualquier retardo puede sugerir que el

evento o incidente no es ni probable ni cercano, coherente, sin contradicciones, oficial y

procedente de fuentes autorizadas validadas.

Se tipifican distintos tipos de alertas segn gravedad e intensidad del evento o incidente ocurrido,

estas se exponen a continuacin:

Alerta verde: se define como el estado permanente que implica la vigilancia contina de la

situacin general del pas para advertir con la mxima prontitud una situacin de riesgo. Al

advertirse una situacin de riesgo que pudiera desencadenar un evento o incidente

destructivo, esta Alerta Verde se proyecta al Sistema de Proteccin Civil como Alerta

Temprana Preventiva.

Alerta Temprana Preventiva: constituye un estado de reforzamiento de las condiciones de

vigilancia y atencin. Constituye un estado de anticipacin (en los trminos y condiciones

factibles), a posibles situaciones de emergencia, e implica el monitoreo riguroso de las

condiciones de riesgo advertidas. A su vez, implica determinar estrategias bsicas para la

movilizacin de recursos y actividades para guiar y apoyar los esfuerzos locales de

administracin de la situacin.

Alerta Amarilla: Se establece cuando una amenaza crece en extensin y severidad, que no

podr ser controlada con los recursos locales habituales, debiendo alistarse los recursos

necesarios para intervenir, de acuerdo a la evolucin del evento o incidente destructivo.

Alerta Roja: Se establece cuando una amenaza crece en extensin y severidad,

requirindose la movilizacin de todos los recursos necesarios y disponibles, para la

atencin y control del evento o incidente destructivo. Una alerta roja de acuerdo al tipo de

evento o incidente destructivo podr establecerse de inmediato, sin que medie

previamente una alerta amarilla.

El establecimiento de una Alerta debe contemplar la extensin de esta misma, sobretodo

pensando en los recursos comprometidos y el rea de aplicacin de una Alerta, por lo que sta

extensin se encuentra definida por la Amplitud y por la Cobertura.

Amplitud: Puede abarcar a todos los servicios y organizaciones del Sistema de Proteccin

Civil o limitarse slo a aquellos ms directamente involucrados en el evento.

22


Cobertura: Factor territorial, pudiendo declararse para una o ms comunas, una o ms

provincias, una o ms regiones.

Cabe sealar, que la alerta no debe ser confundida con la alarma. La Alarma es la percepcin

directa o seal emitida que indica que se ha producido o iniciado un evento o incidente

potencialmente destructivo, para la activacin inmediata de los respectivos planes de emergencia

o contingencia y corresponde ms bien a la fase de respuesta del Ciclo de Manejo del Riesgo.

Fase de Respuesta

Corresponde a las actividades propias de atencin y control de un evento o incidente destructivo.

Estas actividades se llevan a cabo inmediatamente de iniciado u ocurrido el evento o incidente, y

tienen por objetivo salvar vidas, reducir el impacto en la comunidad afectada y disminuir las

prdidas. Ejemplos de acciones de respuesta son la bsqueda y rescate, asistencia mdica,

evacuacin.

Fase de Recuperacin

Son las actividades destinadas a recuperar, en una primera etapa las condiciones bsicas de vida,

como tambin, en una segunda etapa volver al estado de desarrollo previo y, si es posible, superar

ese nivel. Considera las etapas de Rehabilitacin y Reconstruccin.

Rehabilitacin: Corresponde al perodo de transicin comprendido entre la culminacin

de las acciones de respuesta o control y el inicio de las acciones de reconstruccin. La

Rehabilitacin consiste en la recuperacin, en el corto plazo, de los servicios bsicos e

inicio de la reparacin del dao fsico, social y econmico. Apunta a proveer a las

comunidades afectadas al menos, seis elementos sustantivos: alimento, agua, abrigo, luz,

refugio y comunicacin.

Reconstruccin: Consiste en la reparacin y/o reemplazo, a mediano y largo plazo, de la

infraestructura daada y, en la restauracin y/o perfeccionamiento de los sistemas de

produccin. Por ejemplo: construccin de viviendas y edificios pblicos; reparacin de

carreteras y aeropuertos; recuperacin agrcola; pavimentacin de carreteras;

reordenamiento de la comunidad y del ambiente fsico.

Existe una estrecha interdependencia entre las actividades de cada etapa y de cada fase. Por un

lado, esta situacin dificulta delimitar con exactitud cundo una actividad corresponde a una

etapa o a otra, de all que el modelo final sea un ciclo. Por otro, implica que la gestin realizada en

una etapa, debe ser realizada pensando en las etapas siguientes, en especialmente, pensando en

la prevencin. De este modo las decisiones en la etapa de respuesta deben promover una

rehabilitacin rpida; o bien, la reconstruccin debe ser diseada con un enfoque preventivo. De

hecho, el ciclo se conforma por s solo frente a cada reconstruccin emprendida con enfoque

preventivo, con el fin de evitar que ste vuelva a registrarse y, de no ser ello posible, al registrarse,

el impacto sea mucho menor.

23


Ahora bien, todas las gestiones que se puedan desarrollar en cada una de las etapas, llevan

integrado el concepto de Desarrollo, entendido como el aumento acumulativo, durable y

sostenible en cantidad y calidad de bienes, servicios y recursos de una comunidad, unido a

cambios sociales, en funcin de una mejor seguridad y calidad de la vida, sin comprometer los

recursos de las generaciones futuras.

De esta manera, el Ciclo de Manejo del Riesgo, proporciona una orientacin acerca de cmo

intervenir el riesgo, propicia una gestin iniciada en la prevencin, pero si ello no es posible,

tambin advierte como oportuna la gestin iniciada a partir del evento o incidente destructivo o

de la reconstruccin.

1.7.- EL CONCEPTO DE DESARROLLO DENTRO DE LA GESTIN DEL RIESGO

Cuando nos referimos al desarrollo dentro de la gestin del riesgo, necesariamente tenemos que

referirnos nuevamente al concepto de amenaza, entendida esta como un factor externo de riesgo,

representado por la potencial ocurrencia de un suceso de origen natural o generado por la

actividad humana, que puede manifestarse en un lugar especfico, con una intensidad y duracin

determinada. Relacionado a este punto, cabe destacar que podemos encontrar amenazas que

remiten al mbito ms social del ser humano, como son las industrias, transporte, actividades

agrcolas, mineras y pesqueras, localizacin de asentamientos humanos, crecimiento urbano,

calidad de la administracin y gestin pblica, infraestructura existente, etc., los que en trminos

generales constituyen manifestaciones del proceso productivo de las sociedades.

Estas manifestaciones del proceso productivo pueden expresarse de dos modos, por un lado, un

proceso o elemento de desarrollo puede pasar a convertirse en un factor externo de riesgo, vale

decir una amenaza particular, por otro lado, estos mismos procesos o elementos tambin se

manifiestan como elementos o condiciones de vulnerabilidad para la sociedad en general.

En trminos muy sencillos, esta relacin puede graficarse de manera directa con un ejemplo: Si en

una determinada zona existe un volcn activo y en su entorno un asentamiento poblacional, se

est en frente a una zona de riesgo: la amenaza es el volcn y la vulnerabilidad son las personas y

sus bienes. Si no existen personas, ni bienes, el volcn deja de ser una amenaza, siendo slo un

fenmeno de la naturaleza. Por lo tanto, no hay riesgo volcnico en esa zona especfica, pues se ha

eliminado el factor de vulnerabilidad.

Desde esta perspectiva, es clave tener en cuenta que frente a las dinmicas propias de la

naturaleza, la gestin del riesgo es mucho ms factible desde el manejo de la vulnerabilidad, para

evitar o mitigar la ocurrencia de emergencias, desastres o catstrofes.

Siempre, y en todo contexto y actividad humana, confluyen determinados factores de amenaza y

vulnerabilidad, tal vez en su mayora controlables con una gestin profunda y sostenida, pero no

eliminables en su totalidad. En relacin a esto y teniendo en cuenta el mismo ejemplo anterior

sobre el volcn, cuando se traslada a la poblacin, se elimina la condicin de vulnerabilidad frente

24


al volcn activo, pero la poblacin puede igualmente recibir la influencia de otros factores de

amenaza o del mismo volcn, pero en un grado mucho menor.

Es por este motivo que hoy en el mundo se plantea de manera racional la reduccin del riesgo

como rea formal de la gestin, particularmente en funcin de la reduccin de la vulnerabilidad

humana.

Es aqu donde se requiere de un enfoque ms moderno de la gestin en Proteccin Civil,

centrando su preocupacin fundamental en que el proceso de desarrollo al que esta abocada la

sociedad, se vaya cumpliendo bajo ntidas y efectivas condiciones de proteccin y seguridad

integral para las personas, sus bienes y el medio ambiente. Ello sin duda, otorga efectivas

condiciones de sustentabilidad a este proceso de desarrollo, donde el manejo de las

vulnerabilidades pasa a ser el cimiento de la gestin de riesgos.

La existencia de condiciones de riesgo en las distintas naciones del mundo, es reflejo de

determinadas opciones de desarrollo, las ms de las cuales no ha logrado incorporar

adecuadamente equilibrios de relacin y equidad entre los seres humanos y la naturaleza, lo que

ha dado lugar a un incremento de la vulnerabilidad de la sociedad frente a los cambios de su

entorno.

Es as, que el concepto de desarrollo toma vital relevancia dentro de este contexto de la gestin de

riesgos, para destacar su importancia, se utilizar el concepto de desarrollo empleado por el

Programa de Capacitacin y Asistencia Tcnica de USAID/OFDA para la Amrica Latina:

Desarrollo es el aumento acumulativo y durable de cantidad y calidad de bienes, servicios y

recursos de una comunidad, unido a cambios sociales, tendiente a mejorar la seguridad y calidad

de la vida humana, sin comprometer los recursos de las generaciones futuras8

Complementando la definicin anterior de desarrollo, se plantea en la actualidad el concepto de

desarrollo sostenible, entendido este como:

Un Proceso de transformaciones naturales, econmicas, sociales, culturales e institucionales,

que tienen por objeto asegurar el mejoramiento de las condiciones de vida del ser humano, la

proteccin de bienes y prestacin de servicios, sin deteriorar el ambiente natural ni

comprometer las bases de un desarrollo similar para las futuras generaciones.9

8 Sarmiento J.P. El Desafo de la Gestin de Riesgos como Estrategia de Intervencin Multisectorial y

Participativa al Servicio del Desarrollo. 9 Lavell, Allan. (s/a). Sobre la Gestin del Riesgo: Apuntes Hacia una Definicin.

25


En base a las descripciones mencionadas anteriormente acerca del desarrollo, cabe destacar el

concepto que se contextualiza en torno a la gestin del riesgo como parte fundamental del

desarrollo sostenible, esta ltima se puntualiza como:

La gestin de riesgo es un componente esencial e integral de desarrollo humano sostenible, en

el marco de una agenda universal que busca incrementar el bienestar de las mayoras10

Cabe destacar que la gestin del riesgo debe estar centrada en el trabajo sobre las amenazas,

sobretodo a las amenazas que remiten al mbito ms social del ser humano, las cuales se

constituyen manifestaciones del proceso productivo (industrias, transporte, actividades agrcolas,

mineras y pesqueras, localizacin de asentamientos humanos, entre otras.) las cuales pueden

expresarse de dos modos:

Como un proceso o elemento de desarrollo puede pasar a convertirse en un factor

externo de riesgo, vale decir una amenaza particular

Se pueden manifestar como elementos o condiciones de vulnerabilidad para la sociedad

en general.

Es clave tener en cuenta que frente a las dinmicas propias de la naturaleza, la gestin del riesgo

es mucho ms factible desde el manejo de la vulnerabilidad, para evitar o mitigar la ocurrencia de

emergencias, desastres o catstrofes.

En torno a lo anteriormente sealado es que actualmente se han incorporados dos enfoques que

tienden a propiciar un trabajo integral en la gestin del riesgo:

Uno se encuentra centrado en la Gestin Correctiva o Compensatoria: la cual se entiende por ser

aquella accin que pretende reducir los niveles existentes de riesgo, revirtiendo procesos

negativos consolidados en el tiempo o interviniendo en la vulnerabilidad, que por lo general

requieren de una alta inversin econmica. Ejemplo de aquello sera el traslado de una comunidad

en riesgo, la reconstruccin de edificaciones vulnerables y la recuperacin de cuencas degradadas,

entre otros.

10

Sarmiento J.P. El Desafo de la Gestin de Riesgos como Estrategia de Intervencin Multisectorial y Participativa al Servicio del Desarrollo. (Pagina 16)

26


Sumando a la anterior se encuentra la Gestin Prospectiva: definida por ser aquella accin que

busca evitar y controlar el riesgo dentro del desarrollo econmico y territorial de una comunidad o

estado. Requieren de un alto grado de conciencia, preocupacin y compromiso con la reduccin

del riesgo. Ejemplo de aquello seria la normativa sobre el uso del suelo urbano y rural, el uso de

materiales y mtodos de construccin seguros, la reforma de malla curricular escolar, y los usos

productivos alternativos para terrenos peligrosos, entre otros.

En definitiva, estos enfoques que se encuentran contextualizados a los desafos actuales de la

gestin de riesgos, que buscan por un lado, incrementar las capacidades de resiliencia de las

comunidades y generar un cultura preventiva. Y por otro lado, buscan generar un cambio de

conciencia de la poblacin, las instituciones y autoridades, en torno a la importancia que toma la

gestin de riesgos, al ser incorporada en las polticas pblicas, como parte de un trabajo integral

que se direcciona hacia un desarrollo sostenible real, lo cual implica un esfuerzo, como ya se ha

mencionado, de todos los actores involucrados en la sociedad.

Cabe destacar que por Resiliencia se entiende como la capacidad de resistir o de resurgir de

un choque, contextualizada en el grado en que una comunidad cuenta con los recursos necesarios

y es capaz de organizarse tanto antes como durante los momentos apremiantes. A su vez refiere a

la capacidad de un sistema, comunidad o sociedad, expuestos a una amenaza para resistir,

absorber, adaptarse y recuperarse de sus efectos de manera oportuna y eficaz, lo que incluye la

preservacin y la restauracin de sus estructuras y funciones bsicas.

Sumado a lo anterior, se entiende por cultura preventiva como la toma de conciencia por parte de

las autoridades, de los organismos que trabajan en el plano de las emergencias, y de los

ciudadanos como clave del xito para enfrentar el impacto de los procesos naturales o aquellos

que pueden ser provocados por el hombre, logrando una cultura de prevencin y mitigacin.

1.8.- EMERGENCIAS, DESASTRES Y CATSTROFES

Cuando se habla de situaciones de emergencia, desastres y catstrofes, en general se est

hablando de eventos adversos o destructivos. Estos ltimos se definen como alteraciones intensas

en las personas, los bienes y el medio ambiente causadas por un suceso natural o generado por

la actividad humana que pueden exceder o no la capacidad de respuesta del sistema afectado.

La capacidad de respuesta es la accin de articular y gestionar los recursos humanos, materiales,

tcnicos y financieros, con que cuenta una comunidad en un territorio determinado, de acuerdo a

lo establecido en un plan de emergencia o respuesta ante situaciones de emergencia o desastre.

La capacidad de respuesta de un sistema o comunidad frente a un evento o incidente adverso, es

fundamental para determinar si, este ltimo se constituye o se identifica como emergencia,

desastre o catstrofe.

Un Evento o Incidente es definido como un acontecimiento, ya sea de origen natural o producto

de la accin humana, que requiere de una respuesta para proteger la vida, los bienes y el medio

27


ambiente. Que un evento o un incidente derive en una emergencia, desastre o catstrofe,

depende de la capacidad de respuesta de la comunidad afectada. Los eventos o incidentes pueden

contemplar; incendios forestales y estructurales, inundaciones, derrames con materiales

peligrosos, accidentes nucleares, accidentes de aeronaves, sismos y tsunamis y otros eventos que

requieren de una respuesta de emergencia

A continuacin se presentan las definiciones operativas de las emergencias, desastres y

catstrofes:

Para una mejor comprensin a continuacin se sealan, las definiciones operativas utilizadas en

proteccin civil para los conceptos mencionados de Emergencias, Desastres y Catstrofes.

Emergencia: Es un evento o incidente causado por la naturaleza o por la actividad humana

que produce una alteracin en un sistema, la cual no excede o supera su capacidad de

respuesta

Desastre: Es una interrupcin grave del funcionamiento de una comunidad o sociedad

que puede causar prdidas humanas, materiales, econmicas o ambientales

generalizadas, que exceden la capacidad respuesta utilizando los propios recursos.

Catstrofe: Es una situacin de una alteracin tal que resultan insuficientes los medios y

recursos del nivel nacional, siendo requerido el aporte de la comunidad internacional.

Esto implica que slo una evaluacin objetivada de los daos registrados y de las necesidades

producidas, permite establecer si la capacidad de respuesta de la comunidad afectada ha sido

superada o no, determinndose si se est frente a una emergencia, un desastre o una catstrofe.

En busca de una comprensin y entendimiento acerca de las emergencias, desastres y catstrofes,

nos encontramos con conceptos asociados que permiten medir objetivamente el dao causado

por estos fenmenos.

Daos: Corresponde a los perjuicios o efectos nocivos cuantificables, ocasionados por la

emergencia. Lo anterior puede constatar en efectos en la propia comunidad (lesionados,

heridos, muertos), en la infraestructura (cada de murallas u otros daos), comunicaciones

(suspensin del servicio telefnico, suspensin del trnsito, entre otros).

Impactos: Corresponde a los cambios o modificaciones que, a partir del evento o incidente

adverso, se producen en las condiciones de vida de las personas, en sus interacciones

habituales, en su entorno, en su habitabilidad, en su lugar de trabajo, en su estado

psicolgico, vale decir, son los desequilibrios que se producen en su habitualidad. Estos,

no siempre pueden ser cuantificados.

Necesidades: Este aspecto apunta directamente a satisfacer las demandas de las personas

de acuerdo a la situacin creada. Pueden generarse necesidades de primeros auxilios,

albergues, habilitacin de rutas alternativas, rescate, traslado a centros asistenciales,

entre otros. La prioridad debe centrarse en las necesidades bsicas de vida de las

personas: techo, alimentacin, luz, agua y abrigo.

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Prdidas: Concepto asociado a un flujo econmico negativo, percibido tras el evento o

incidente adverso que se mantiene por un periodo de tiempo, se relaciona al concepto de

dao, ya que estos necesitan ser cuantificados, se realiza mediante:

o Medicin del factor econmico disminuido o afectado en torno a: Ingresos

econmicos perdidos, produccin no realizada, reduccin del empleo, dficits

presupuestarios asociados a la emergencia post desastre, altos gastos de

recuperacin y reconstruccin, as como los ingresos fiscales disminuidos.

o Prdidas de vidas humanas y lesiones provocadas por los eventos adversos,

o Prdidas en trminos sociales y comunitarios, generando una ruptura en los lazos

sociales, afectando la estructura familiar y comunitaria.

Respecto de la coordinacin en torno al evento, o en efecto si ste se convierte en emergencia,

desastre o catstrofe, surge la necesidad de aclarar el concepto de manejo de evento y manejo de

la emergencia la cual se presenta a continuacin:

Manejo del Evento o Incidente: este implica la tipificacin del evento, (si es un evento o incidente

destructivo producto de un sismo por ejemplo) la aplicacin de procedimientos especficos de

contencin, control y extincin por parte de los organismos especializados, (como en el caso de

CONAF para el manejo de incendios forestales) la aplicacin de planes de contingencia especficos.

A su vez se debe monitorear el estado de situacin del evento, evaluando y analizando la

capacidad de respuesta respecto a los recursos involucrados, se debe a su vez definir los nuevos

cursos de accin si fuese procedente acorde al control o avance del evento, y el establecimiento

de las zonas de gestin operativas y otras acciones que permitan un correcto y efectivo manejo de

la situacin.

Manejo de la Emergencia: corresponde al desarrollo de una gestin integral que involucra: el

control del evento, sus impactos en la poblacin, bienes y entorno, el establecimiento de alertas,

la evacuacin, la coordinacin y movilidad de recursos, la evaluacin de daos y necesidades y la

permanente informacin a la autoridad superior y a la comunidad, entre muchas otras acciones.

De acuerdo a lo anterior, un mismo evento o incidente adverso puede constituir una emergencia

para un sistema y desastre para otro. Por otro lado, lo que para un sub sistema como el nivel local

puede constituir un desastre, debido a que super su capacidad de respuesta, para el macro

sistema como el nivel nacional puede constituir una emergencia.

La capacidad de respuesta en relacin a los daos, las prdidas y el impacto, son los nicos

factores objetivos que permiten determinar, en el mnimo tiempo posible, la dimensin de un

evento, con el fin de priorizar y disponer las acciones ms efectivas para el control de la situacin.

Para una mayor claridad en la delimitacin entre situaciones de emergencias, desastres o

catstrofes, se han establecido cuatro niveles, en relacin a la capacidad de respuesta:

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Nivel I: Situacin que es atendida con recursos locales habitualmente disponibles para

emergencias en un territorio en particular. Por ejemplo: el rompimiento de una matriz de

agua es atendido por el servicio de emergencia propio de la empresa de agua potable

respectiva; el incendio de una o dos viviendas es combatido por la Compaa de Bomberos

del sector y Carabineros de la Tenencia local estable un permetro de seguridad en el rea

del siniestro.

Nivel II: Situacin que es atendida con recursos locales adicionales o reforzados,

dispuestos para emergencias, sin exceder su capacidad. Normalmente se establece una

coordinacin a nivel comunal. Por ejemplo: ante el rompimiento de una matriz de agua

potable cuya reparacin tardar algunos das, el Municipio debe contratar camiones

aljibes en la misma localidad, para abastecer a la poblacin.

Nivel III: Situacin que sobrepasa la capacidad local de respuesta. Se establece una

coordinacin a nivel provincial o regional. Por ejemplo: para el combate de un incendio

forestal de grandes proporciones, se solicita apoyo a la Intendencia Regional para

coordinar operativos (Bomberos, CONAF, entre otros.) y para la contratacin de aviones

cisterna.

Nivel IV: Situacin que sobrepasa la capacidad regional, requirindose el apoyo de

recursos dispuestos y/o coordinados por el nivel nacional. Por ejemplo: terremoto, cuyos

efectos sobrepasan siempre la capacidad regional de respuesta, ante lo cual se debe

establecer una coordinacin superior para las operaciones multisectoriales que permitan

superar la situacin.

Generalmente, los eventos destructivos de los niveles I y II se asocian con el concepto de

emergencia y los niveles III y IV con el concepto de desastre, cabe destacar que respecto al nivel IV

tambin esta pudiese ser catalogada como catstrofe.

Como parte del proceso de respuesta frente a las emergencias, desastres o catstrofes, en nuestro

pas, el Sistema Nacional de Proteccin Civil, implementa el sistema nacional de alertas, que ante

la presencia o la posible ocurrencia de una emergencia o desastre, se ponen en sobre aviso

mediante una seal de alerta, la que determina una accin conjunta, bajo una coordinacin

superior orientada por los principio de ayuda mutua y uso escalonado de los recursos.

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Captulo 2: Sistema Nacional de Proteccin Civil

32


33


CAPTULO 2: SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIN CIVIL

PRESENTACIN

En el presente mdulo se abordar la manera en que se compone y la forma en que funciona y

opera el Sistema Nacional de Proteccin Civil, el cual se articula en nuestro pas, bajo el marco

normativo/legal plasmado en el Plan Nacional de Proteccin Civil, DS N 156 del 12 de Marzo del

2002. Este Plan, se constituye como un instrumento indicativo de un mtodo de gestin integral

para cada una de las fases y etapas del ciclo de manejo del riesgo.

Los principales contenidos a revisar son: la Gestin del Riesgo en el mbito Nacional, el Plan

Nacional de Proteccin Civil, el Sistema Nacional de Proteccin Civil, el accionar del Sistema

Nacional de Proteccin Civil, la coordinacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil, el

organigrama del Sistema Nacional de Proteccin Civil, el marco normativo legal del Sistema

Nacional de Proteccin Civil, la gestin Integrada en Proteccin Civil, los roles y funciones del

Sistema Nacional de Proteccin Civil, los informes de Emergencia, las herramientas del Plan

Nacional: AIDEP, ACCEDER, Plan DEDO$, los instrumentos que constituyen el Plan DEDO$.

Al finalizar la revisin de estos contenidos, los participantes sern capaces de:

1. Identificar el contexto Nacional en donde se enmarca y estructura el Sistema Nacional de

Proteccin Civil, segn lo estipulado en los contenidos del presente mdulo.

2. Indicar la manera en que se estructura y funciona el Sistema Nacional de Proteccin Civil,

tomando en consideracin los contenidos entregados en el presente mdulo.

3. Identificar los roles y funciones a realizar dentro del Sistema, acorde a los contenidos

revisados en el presente mdulo.

4. Identificar las metodologas y herramientas del Plan Nacional de Proteccin Civil, en base a

los conceptos abordados en el presente mdulo.

2.1.- LA GESTIN DEL RIESGO EN EL MBITO NACIONAL

Las situaciones de desastre en Chile, a lo largo de su historia, han sido recurrentes. Las

caractersticas geofsicas del territorio, es decir, la gran cantidad de volcanes, la extensa zona

costera, la ubicacin sobre una de las reas ms ssmicas del planeta, entre otras, hacen que

nuestro pas est permanentemente expuesto a situaciones de riesgo.

El manejo sistemtico de este tipo de situaciones, encuentra su fundamento en La Constitucin

Poltica de la Repblica de Chile en su Art. 1, Cap. I., la cual dispone que:

Es deber del Estado resguardar la seguridad nacional, dar proteccin a la poblacin y a la

familia....11

11

Biblioteca del Congreso Nacional. (2003). Constitucin Poltica de la Repblica de Chile, texto actualizado al 07 de Mayo del 2003.Recuperado de: www.bcn.cl

file:\\10.13.19.55\Academia%202013\AREA%20ACADMICA%202013\Programa%20Presencial%20en%20Proteccin%20Civil%202013\Curso%20Gestion%20de%20Emergencias%20y%20Desastres%20NIVEL%20I\Manual%20Nivel%20I\www.bcn.cl

34


Es entonces deber del Estado, ejercer la funcin de proteccin a las personas, sus bienes y el

ambiente frente al riesgo, funcin denominada como ya se ha revisado, Proteccin Civil.

Para la implementacin de acciones relacionadas a ejercer dicha funcin, se han asignado

competencias y otorgado facultades a diversos rganos de la Administracin del Estado, mediante

disposiciones legales dictadas en diferentes pocas.

En el contexto de la destruccin provocada a partir de los terremotos de Valdivia en 1960 y de

Valparaso en 1965, surgi la necesidad de contar con una legislacin que permitiera tomar las

medidas necesarias frente a este tipo de situaciones, lo que motiv y dio inicio a la generacin de

normas, programas y polticas pblicas en materia de desastres, hasta que se consider la

necesidad de crear un organismo especializado en la planificacin y coordinacin de recursos y

acciones destinados a prevenir o solucionar los problemas derivados de stas.

As, en 1974 mediante el D.L. N 369, se cre la Oficina Nacional de Emergencia ONEMI, como

servicio de carcter pblico, centralizado y dependiente del Ministerio del Interior. ONEMI

constituye el organismo articulador y referente de las polticas pblicas en materia de Proteccin

Civil y Gestin del Riesgo de desastres. Tiene la misin de planificar, articular, impulsar y ejecutar

acciones de prevencin, respuesta y recuperacin frente a situaciones de riesgo.

Ahora bien, el marco conceptual y metodolgico que sustenta el modelo de gestin del riesgo en

Chile, se plasma en el documento llamado Plan Nacional de Proteccin Civil, promulgado como

Decreto Supremo N 156 el 12 de Marzo de 2002 y publicado en el Diario Oficial N 37.282 de 13

de Junio del mismo ao.

En ste, se entiende la Proteccin Civil como la proteccin a las personas, sus bienes y el

ambiente, lo que se lleva a cabo a travs de la Gestin del Riesgo, es decir, la deteccin y

dimensionamiento de riesgos, para prevenir su degeneracin en eventos destructivos, o bien,

frente a los inevitables, responder minimizando las prdidas y acrecentando las capacidades de

recuperacin ante sus efectos.

2.2.- EL PLAN NACIONAL DE PROTECCIN CIVIL

Como se ha mencionado anteriormente, el Plan Nacional de Proteccin Civil otorga el marco

conceptual y metodolgico para la gestin de riesgos en nuestro pas, el cual es aplicable paso a

paso, de acuerdo a las realidades especficas de distintas reas geogrficas.

A su vez, se constituye como una estrategia de planificacin multisectorial de proteccin civil,

destinada al desarrollo de acciones permanentes, para la prevencin y atencin de emergencias,

desastres o catstrofes en el pas, a partir de una visin integral de manejo de riesgos como factor

de sustentabilidad del desarrollo.

El Plan Nacional de Proteccin Civil, como modelo de gestin, constituye:

Un marco de accin global para abordar de manera sistmica las distintas etapas del ciclo

del riesgo.

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Una base de estructuracin para las coordinaciones entre los distintos sectores y actores.

Una gua para la delimitacin de responsabilidades tanto polticas, legales, cientficas,

tcnicas, como tambin operativas del Sistema Nacional de Proteccin Civil, en cada una

de las etapas del ciclo del manejo del riesgo.

Un marco nacional de gestin en Proteccin Civil que, bajo una perspectiva de

administracin descentralizada, sirva de base estructurada para las planificaciones

regionales, provinciales y comunales, segn las respectivas realidades de riesgos y

recursos.

Una conjuncin de herramientas para la normalizacin de los elementos bsicos a

considerar en un Plan de Respuesta ante emergencias, desastres o catstrofes.

En suma, el Plan Nacional responde a una evolucin del mundo frente al fenmeno del desastre,

en donde se ha ido imponiendo una visin preventiva, desde un enfoque ms integral,

denominado Gestin para la Reduccin del Riesgo de Desastres, RRD, y se basa en un enfoque

sistmico,- El cual opera en base a los conceptos de la Proteccin Civil de Coordinacin,

Cooperacin y Continuidad-. Que se encuentra dado por la relacin establecida entre las distintas

variables de Riesgo a abordar, los mtodos y herramientas dispuestas para la gestin y la

estructura organizacional de soporte.

Lo anterior implica, que el Plan Nacional de Proteccin Civil da respuesta y se adeca al ciclo

metodolgico para el manejo de riesgos, utilizando metodologas especficas de gestin. A su vez

conlleva un ordenamiento que otorga institucionalidad al Sistema Nacional de Proteccin Civil,

estructurndolo de acuerdo a la organizacin administrativa del pas.

A continuacin se analizar en detalle como se compone y articula dinmicamente este Sistema

Nacional de Proteccin Civil.

Sistema Nacional

Proteccin Civil

Coordinacin

CooperacinContinuidad

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2.3.- SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIN CIVIL

La Proteccin Civil es asumida en Chile por un Sistema que integran las autoridades y servicios

pblicos y privados, el mundo de la ciencia y la tecnologa y la comunidad organizada, bajo la

responsabilidad del Ministerio del Interior y Seguridad Pblica y de la coordinacin de su

organismo especializado, la Oficina Nacional de Emergencia, ONEMI, del Ministerio del Interior y

Seguridad Pblica.

Cabe destacar que dentro del marco normativo legal vigente, en donde por medio del D.L. N 369,

de 1974, que crea la Oficina Nacional de Emergencia, se pone de manifiesto el rol coordinador de

la ONEMI del Sistema Nacional de Proteccin Civil.

En este Sistema, todos sus integrantes mantienen su propia estructura y tienen plena libertad para

adecuar su organizacin, con el objetivo de lograr mxima eficiencia en el cumplimiento de sus

tareas preventivas, de respuesta y rehabilitacin en relacin a la ocurrencia de un evento o

incidente destructivo, concurriendo cada uno con sus recursos humanos especializados en forma

coordinada segn corresponda, ya sea por mandato, capacidad, competencia, inters o vocacin,

pueden aportar a la gestin de emergencias.

De esta manera, el Sistema de Proteccin Civil es la organizacin de diversos organismos que

comparten la meta de contribuir a la seguridad de las personas sus bienes y el medio ambiente.

Dada la envergadura de esta tarea, se coordinan los recursos humanos, econmicos y tcnicos y se

establecen protocolos de coordinacin.

El funcionamiento del Sistema Nacional de Proteccin Civil, se basa en dos principios bsicos:

Ayuda Mutua y Uso Escalonado de Recursos.

Ayuda Mutua: Es la prestacin de asistencia humana, tcnica y material entre entidades

miembros del Sistema de Proteccin Civil, tanto para la accin preventiva mancomunada,

como frente a una emergencia que sobrepase las posibilidades individuales de operacin,

o amenace con hacerlo.

A partir del proceso de modernizacin de la gestin nacional de proteccin civil en Chile, el

concepto ha evolucionado hacia la accin integrada de organismos, bajo una lnea de coordinacin

tambin en los aspectos preventivos, radicados en investigaciones, estudios e intervenciones

preventivas.

Uso Escalonado de Recursos: Se refiere al empleo racional y ordenado de medios

disponibles para una efectiva y eficiente accin integral en Proteccin Civil. La aplicacin

de este principio al momento de ocurrido un evento o incidente destructivo, implica un

uso o movilizacin gradual de recursos humanos, tcnicos y materiales por parte de los

distintos niveles del Sistema, de acuerdo a las necesidades que ste genera. En la medida

que los recursos locales no son suficientes, se deben ir anexando, de acuerdo a

prioridades, los recursos del nivel inmediatamente superior y as sucesivamente (Nivel

Comunal Provincial Regional Nacional).

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Al igual que el principio de Ayuda Mutua, que ha ampliado su rango de influencia, el principio de

Uso Escalonado de Recursos, tambin se aplica a la Gestin del Riesgo de Desastres a partir de

evaluaciones de los niveles de riesgo a que estn expuestas las comunidades y sus respectivos

bienes en determinados territorios, segn sus caractersticas naturales y en relacin a sus

actividades productivas.

2.4.- ACCIONAR DEL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCION CIVIL

Respecto de la accin del Sistema Nacional de Proteccin Civil, esta se ejecuta y desarrolla en los

subsistemas a nivel Comunal, Provincial, Regional y Nacional, y cada uno de estos es presidido por

su respectiva autoridad; es decir que para el nivel Nacional este subsistema ser presidido por el

Ministro del Interior, a nivel Regional por su Intendente, a nivel Provincial por su Gobernador y

finalmente a nivel Comunal se encontrara presidido por su Alcalde.

En cuanto a la coordinacin de estas instancias, estarn a cargo de los Directores de Proteccin

Civil y Emergencia en sus respectivos niveles; Regionales, Provinciales y Comunales.

Cada subsistema, bajo esta presidencia y coordinacin, se expresa en una plataforma de gestin,

que por un lado se conforma en un Comit de Proteccin Civil, el cual es para la gestin integral

del manejo del riesgo. Y por otro lado que en situaciones de emergencia, se conforma el Comit

de Operaciones de Emergencia, este ultimo bajo Decreto N 38 del 18 de marzo de 2011, ambos

comits sern abordados con mayor profundidad en el siguiente mdulo.

Para una eficiente y efectiva gestin en emergencias, desastres o catstrofes, los niveles

regionales, provinciales y comunales deben trabajar coordinadamente con los organismos de

proteccin civil de su respectiva rea jurisdiccional, a travs del funcionamiento permanente de

Comits de Proteccin Civil.

Lo anterior, a su vez implica coordinarse por medio de mandos, los cuales se definen de la

siguiente manera:

Mando de Autoridad: Autoridad Administrativa respectiva; Ministro del Interior; Intendente Regional, Gobernador Provincial, Alcalde.

Mando de Coordinacin: Director Nacional ONEMI, Director Regional ONEMI y Directores

de Proteccin Civil y Emergencia de Gobernaciones Provinciales y Municipios.

Mando Tcnico: De acuerdo al tipo de evento o incidente y sus derivaciones.

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Organigrama del Sistema de Proteccin Civil

2.5.- MARCO NORMATIVO LEGAL DEL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIN CIVIL

El Sistema Nacional de Proteccin Civil involucra a variadas instituciones, organizaciones,

estamentos estatales de base, que en conjunto se deben articular y coordinar para realizar un

trabajo tanto preventivo como de respuesta, y para que ello ocurra, es necesario contar con un

marco normativo legal que sustente este accionar. Dicho marco legal considera a su vez una

evolucin en trminos histricos, los cuales se presentan como hitos en la historia de la proteccin

civil en nuestro pas, estos se presentan a continuacin:

Decreto de Ley N369 del 22 de Marzo de 1974, Crea la Oficina Nacional de Emergencia

A la fecha, se contaba con la necesidad de crear un organismo que planificara y coordinara el

empleo de los recursos humanos y materiales de las entidades y servicios pblicos o privados para

evitar o aminorar los daos derivados de sismos, catstrofes o calamidades pblicas. Nace as, la

Oficina Nacional de Emergencia, la cual es un servicio pblico dependiente del Ministerio del

Interior y Seguridad Pblica.

Decreto Supremo N509 del 11 de Noviembre de 1983, del Ministerio del Interior

Establece el reglamento para la aplicacin del D.L. N369 de 1974, que crea la Oficina Nacional de

Emergencia.

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Decreto Supremo N156 del 13 Junio del 2002, Aprueba el Plan Nacional de Proteccin

Civil

El Plan Nacional de Proteccin de Proteccin Civil se establece como un Instrumento Indicativo

para la gestin del riesgo en Chile, visto como una realidad dinmica y controlable, que apoya el

proceso de desarrollo sostenible mediante el fortalecimiento de las condiciones de seguridad,

como factor de mejoramiento de la calidad de vida y para el desarrollo sustentable.

Decreto N38 del 18 de Marzo de 2011, Determina la constitucin de los Comit de

Operaciones de Emergencia (COE)

Se indica mediante esta ley que Deber constituirse un Comit Nacional de Operaciones de

Emergencia, cuando se registren emergencias, desastres o catstrofes que provoquen daos de

consideracin en las personas y/o bienes, que afecten a todo o parte del territorio nacional,

entendindose por tal cuando se vean involucradas una o dos ms regiones del pas, o bien, en el

caso que, afectndose a una o ms comunas de una misma regin, el Ministro del Interior resuelva

que el siniestro provoca un alto impacto en la poblacin, atendida la magnitud del mismo.

Ley N 18.415 del 14 de Junio de 1985, Orgnica Constitucional sobre Estados de

Excepcin Constitucional

En una situacin de emergencia, donde se ven sobrepasadas las capacidades de las autoridades

para proveer el orden y seguridad pblica, se podr declarar la zona afectada en un estado de

Excepcin Constitucional, en donde el ejercicio de los derechos y garantas que la Constitucin

Poltica asegura a todas las personas, slo puede ser afectado en las situaciones en que sta lo

autoriza y siempre que se encuentren vigentes los estados de excepcin que ella establece.

Ley N 19.175 del 8 de Agosto de 2005, Orgnica Constitucional sobre Gobierno y

administracin Regional

Esta ley dispone en su Art.4, letra e) y Art. 16, letra f), que ser funcin general del Gobierno

Regional, mediante la figura de los Intendentes y Gobernadores, adoptar las medidas necesarias

para enfrentar situaciones de emergencia o catstrofe y desarrollar programas de prevencin y

proteccin ante situaciones de emergencia o catstrofe.

Ley N 18.695 del 9 de Mayo del 2006, Orgnica Constitucional de Municipalidades

En el Art. 4, letra i), se designa como funcin del municipio la prevencin de riesgos y la

prestacin de auxilio en situaciones de emergencia.

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Ley N 16.282 del 28 de Julio de 1965, Fija Disposiciones permanentes para casos de

sismos o catstrofes

Esta ley promulgada por el Ministerio de Hacienda, fija las dispo

Manual Curso Operaciones de Emergencias Nivel i

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