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Metodología aceptada por el Consejo Consultivo

de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (CCERP),

con recomendación de aprobación para el Gabinete Social,

en sesión ordinaria del 12 de julio de 2007.

Redacción:

Evelyn Hernández (SNV)

Marlin Óscar Ávila (CNA)

Jorge Irías (Banco Mundial)

Diseño y edición: Comunica

Primera edición: septiembre de 2007

Impresión: Distrido

Tiraje: 2,250 ejemplares

Impreso y hecho en Honduras

2

Organizaciones que participaron en el proceso de consulta para la elaboración de este

documento:

Agencias de Cooperación Internacional (ACI)

Asociación de Organismos No Gubernamentales (ASONOG)

Banco Mundial (BM)

Centro de Investigación y Promoción de los Derechos Humanos (CIPRODEH)

Comisión de Acción Social Menonita (CASM)

Comisionado Presidencial de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza

Comisionado Nacional de los Derechos Humanos (CONADEH)

Comisiones Ciudadanas de Transparencia (CCT)

Consejo Hondureño del Sector Social de la Economía (COHDESSE)

Consejo Nacional Anticorrupción (CNA)

Escuela de Auditoría Social de Occidente

Espacio de Concertación Regional de Intibucá

Federación de Organizaciones Privadas de Desarrollo de Honduras (FOPRIDEH)

Foro Social de Deuda Externa y Desarrollo de Honduras (FOSDEH)

Fundación Popol Nah Tun

Grupo de Sociedad Civil del Consejo Consultivo de la Estrategia para la Reducción

de la Pobreza (GSC-CCERP)

INTERFOROS Centro

Pastoral Social Caritas de Honduras

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Proyecto Norte de Copán

Secretaría de Gobernación y Justicia (SGJ)

Servicio Holandés de Cooperación al Desarrollo (SNV)

Servicio Alemán de Cooperación Social-Técnica (DED)

Tribunal Superior de Cuentas (TSC)

Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH), Carrera de Desarrollo Local

3

ÍNDICE INTRODUCCIÓN CAPÍTULO I MARCO CONCEPTUAL DE L A AUDITORÍA SOCIAL

1. ¿Qué entendemos por auditoría social?

1.1 La auditoría social como modalidad de participación ciudadana 1.2 La auditoría social como ejercicio propio y autónomo de la ciudadanía 1.3 La auditoría social como derecho y como deber 1.4 La auditoría social como proceso de vigilancia, monitoreo y evaluación: El ámbito de la auditoría social 1.5 La auditoría social como ejercicio que busca efectos sobre lo público: Los objetivos de la auditoría social 1.6 La importancia de la auditoría social 1.7 La auditoría social es una práctica consecuente con los principios que defiende

2. Conceptos relacionados con la auditoría social

2.1 Rendición de cuentas Objetivos de la rendición de cuentas Tipos de rendición de cuentas. ¿Ante quién se rinde cuentas? Alcance de la rendición de cuentas Relación entre rendición de cuentas y auditoría social

2.2 Transparencia organizativa

CAPÍTULO II RECURS OS DIS PONIBLES Y RETOS PARA LA AUDITORÍA S OCIAL EN HONDURAS

1. Los recursos disponibles

1.1 Los auditores sociales 1.2 Las instancias de coordinación 1.3 Las instancias nacionales de apoyo

Organismos de Sociedad Civil Organismos del Estado

1.4 Órganos contralores 1.5 Las instancias internacionales de apoyo 1.6 Los recursos en el marco legal

Poder delegado Derechos reconocidos Los deberes de los funcionarios públicos para el cumplimiento de los

derechos La adecuación de la estructura del Estado y la creación de condiciones

culturales para el cumplimiento de los derechos

2. Los retos de la auditoría social

4

CAPÍTULO III PROPUESTA DE METODOLOGÍA DE AUDITORÍA S OCIAL DE LA ERP

1. Objetivos de la Metodología 2. Ámbitos de aplicación

Niveles de la ERP en los que se puede aplicar la metodología Ámbito geográfico y temporal en el marco de la metodología Dimensiones de la metodología

3. Los destinatarios 4. El papel de los actores 5. Momentos 6. Supuestos o condiciones mínimas que se requieren para implementar la metodología 7. Medios de los que dispone la metodología 8. Evaluación del proceso de implementación de la estrategia 9. ¿Qué sigue?: Las tareas pendientes

CAPÍTULO IV CAJA DE HERRAMIENTAS : GUÍA DEL US UARIO

1. Guía de uso de las herramientas para cada momento de la auditoría social 2. Tabla de contenidos del CD: Herramientas de Auditoría Social

PÁGINAS AMARILLAS

BIBLIOTECA

GLOSARIO

BIBLIOGRAFÍA BÁSICA

ANEXOS

5

Introducción

Es indudable que existe una preocupación generalizada sobre el destino de los recursos

para reducir la pobreza en Honduras, que se ejecutan en el marco de las políticas

nacionales e internacionales vinculadas con la Estrategia para la Reducción de la Pobreza

(ERP).

Un grupo de instituciones nacionales y organismos internacionales, al observar que uno de

los vacíos más notorios es la falta de concretización y unificación de conceptos y

parámetros sobre qué es y cómo desarrollar la auditoría social, tomó la iniciativa de buscar

soluciones al problema.

De ahí que se diera a la tarea de elaborar una propuesta de metodología de auditoría

social, con el objetivo de poner a disposición de la sociedad hondureña una propuesta

metodológica de auditoría social a la gestión de lo público, especialmente a la ERP, y así

contribuir a la generación de consensos conceptuales y metodológicos, y a un mayor

impacto de las políticas, programas y proyectos monitoreados por la ciudadanía.

Este documento ha sido preparado a partir de una serie de consultas realizadas con diversos

actores de sociedad civil, cooperación internacional y gobierno. El proceso de consulta se

orientó hacia el concepto de auditoría social y temas relacionados; características que

debía ofrecer la metodología de auditoría social a la ERP; puntos de partida y de llegada; y,

condiciones mínimas necesarias para su implantación exitosa, con la identificación de

obstáculos y desafíos a superar en el corto y mediano plazo.

Luego se integraron dos equipos de trabajo. Uno para elaborar el marco conceptual y la

metodología, y otro para recopilar y ordenar los medios, recursos y herramientas que deben

aplicarse en el trabajo de campo de la auditoría social.

La estructura de este documento se corresponde con los temas de la consulta. Es así como,

en el primer capítulo, se desarrolla el marco conceptual de la auditoría social; y, en el

segundo, se presentan los recursos legales, institucionales y sociales con los que se cuenta en

Honduras para llevarla a cabo. Dentro de estos recursos, destacan los auditores y las

auditoras sociales que impulsan esta práctica en el espacio local, regional y nacional.

El tercer capítulo incluye la propuesta de auditoría social, que ya fue aprobada por el

Consejo Consultivo de la ERP y Gabinete Social y, el cuarto, ofrece una guía para el uso de

la Caja de Herramientas.

En la parte final se incluye información adicional de mucha utilidad para las instancias de

control social y, como complemento obligado, se adjunta un CD con información puntual

sobre la ERP y la Caja de Herramientas que se puede aplicar a los distintos ámbitos de la

auditoría social.

Finalmente, es preciso decir que esta es una metodología flexible y abierta que, sin duda,

podrá modificarse y enriquecerse con la práctica de los auditores sociales y el diálogo

constante.

7

CAPÍTULO I Marco conceptual de la Auditoría Social

En este capítulo se plantea una reflexión sobre lo que se entiende por auditoría social en

Honduras, los conceptos relacionados y algunos problemas relevantes para su aplicación

práctica.

1. ¿Qué entendemos por

auditoría social?

En Honduras, auditoría social es el término más utilizado para referirse a una serie de

prácticas ciudadanas de monitoreo de lo público. Veamos qué términos se usan en otros

países para prácticas similares, y cómo los conceptualizan. Veamos también cómo

enuncian el concepto de auditoría social.

Control social: Constituye una forma de participación

ciudadana que se expresa como crítica y vigilancia

sobre lo público, cuyo primer atributo es la

autonomía. Este atributo condiciona la autenticidad

del control social. Un segundo atributo es el ejercicio

de poderes para que, efectivamente, pueda

traducirse en consecuencias sobre los actores

públicos. Este atributo condiciona su eficacia… Los

contenidos del control social hacen referencia a

actividades ciudadanas de vigilancia, fiscalización,

seguimiento, evaluación, crítica y sanción (Nuria

Cunill, Colombia, 2002, 2007).

Es un ejercicio autónomo de

la ciudadanía, que busca

consecuencias en los

actores públicos.

Contraloría Social: Conjunto de acciones de control,

vigilancia y evaluación que realizan las personas, de

manera organizada o independiente, en un modelo

de derechos y compromisos ciudadanos, con el

propósito de contribuir a la gestión gubernamental

para que el manejo de los recursos públicos se realice

en términos de transparencia, eficacia y honradez

(México).

Se realiza en un modelo de

derechos y compromisos

ciudadanos.

8

Control social: Proceso a través del cual los

ciudadanos (organizados o individualmente) realizan

acciones de monitoreo, verificación y evaluación

cualitativa y cuantitativa de la gestión pública, con el

objeto de realizar recomendaciones y propuestas que

garanticen la provisión de servicios públicos eficientes

y satisfactorios de acuerdo a sus demandas sociales y

planes de desarrollo (González de Asís y Acuña,

2003).

Tiene como objeto

garantizar servicios públicos

eficientes y satisfactorios.

Auditoría social: Participación de la sociedad civil

organizada para verificar, monitorear y controlar la

implementación de los proyectos financiados con

recursos públicos, vigilando que éstos sean

ejecutados con transparencia y eficiencia, con el

objetivo de que los destinatarios reciban los

beneficios en tiempo y forma (Manual Auditoría

Social, Nicaragua, 2005).

Vigila que los fondos sean

ejecutados con

transparencia y eficiencia, y

que los destinatarios reciban

los beneficios en tiempo y

forma.

Auditoría social: Es el control que ejercen los

ciudadanos sobre la administración estatal, sus

gobernantes y sobre cualquier otra institución que

maneja recursos públicos, es decir, que provienen del

Estado. El control se hace de varias maneras:

pidiendo información, estudiándola, detectando

problemas y generando propuestas para

solucionarlos; verificando que se cumplen leyes y

normas en la realidad; verificando que las “políticas

públicas” (traducidas en programas, proyectos,

planes, obras públicas) realmente se concretan y

benefician a la gente, garantizando el acceso a

servicios públicos de calidad y protegiendo sus

derechos. La auditoría social es una forma de

participar de lo público, es decir, de lo que es de

todos (Argentina, 2005).

Es una forma de participar

de lo público; es decir, de lo

que es de todos.

9

En Honduras, los actores vinculados a esta práctica han retomado aspectos de la

experiencia internacional para desarrollar sus propias visiones y conceptos de auditoría

social. Desde tal perspectiva, se trata de una serie de iniciativas ciudadanas, locales y

nacionales, con mucha vida propia, bastante extendidas geográfica y temáticamente, y

con una buena dosis de compromiso social que, según sus actores, se fundamenta en dos

motivaciones principales: el cansancio ante el poco impacto de la gestión pública y los altos

niveles de corrupción que muestra el país; pero, es también una apuesta por cambiar esta

situación. Vista así —como cansancio ante la situación actual y como apuesta ciudadana

para intentar un cambio—, es que se ha venido realizando la práctica denominada

auditoría social que, poco a poco ha desarrollado, y continúa haciéndolo, sus contenidos

conceptuales y metodológicos. Veamos cómo se ha conceptualizado en Honduras.

Auditoría social: Proceso mediante el cual la población

se involucra de manera directa en los asuntos públicos

y toma de decisiones, ejerciendo el derecho de pedir

cuentas a las autoridades de lo que están haciendo en

su nombre, entendiendo que éstas tienen la obligación

de darle pronta respuesta, perfeccionando de esta

manera la administración pública, mejorando su

eficiencia en el manejo de los recursos y la eficacia en

los resultados obtenidos (CONADEH, Proyecto PAS,

20021).

La auditoría social mejora la

eficacia en los resultados

obtenidos.

Contraloría social: Consiste en la participación

sistemática, objetiva y voluntaria de la población

organizada para velar que los procesos de

planificación y ejecución de proyectos beneficien a

sus comunidades y se realicen en condiciones de

calidad, tiempo y costos convenidos; caso contrario,

propiciar la aplicación de acciones correctivas por

parte las autoridades (Contraloría General de la

República, 1995).

Propicia acciones

correctivas por parte de las

autoridades.

1 Después del huracán Mitch, dos instancias del Estado y una de sociedad civil generaron conceptos y

propuestas de trabajo sobre auditoría social. El CONADEH creó el Programa de Auditoría Social (PAS), y

estimuló esta práctica a nivel local mediante la figura de las Instancias de Autogestión en Derechos

Humanos; facilitó iniciativas de auditoría social a fondos de reconstrucción que ejecutaba el gobierno

central, y contribuyó a la popularización del término. La Contraloría General de la República creó un

Programa de Contraloría Social que promovió la creación de los Contralores Sociales, que llegaron a

funcionar como tales en relación con varias iniciativas de la gestión pública local y nacional. Por parte de

sociedad civil, Interforos presentó un mecanismo de auditoría social al Plan Maestro de Reconstrucción y

Transformación Nacional, a partir del cual se hicieron algunos ejercicios puntuales.

10

Auditoría social: Nivel de participación ciudadana,

entendida como derecho y como deber que supone

un proceso cuyo objetivo es evaluar, monitorear o dar

seguimiento a un proyecto, programa, política,

proceso o institución pública o privada que recibe

fondos públicos, para ofrecer recomendaciones desde

la ciudadanía, organizada o no, que tiendan a la

mejora en términos de eficiencia, eficacia, calidad y

transparencia, en un marco de gobernabilidad

democrática e interés por el bien común (Evelyn

Hernández, en Foro Auditoría Social, ACI- ERP, RDS).

Incluye a instituciones

privadas que reciben fondos

públicos.

Auditoría social: Proceso de participación ciudadana,

realizado por personas de la población que realizan

acciones de seguimiento a políticas públicas,

programas o proyectos, instituciones públicas u

organizaciones de la población; proceso de sumo

interés para la ciudadanía, con la finalidad explícita de

mejorar y democratizar los procesos a los cuales da

seguimiento y/o contribuir a la lucha contra la

corrupción (Situación Actual y Perspectivas de la

Auditoría Social en Honduras, SNV, FOSDEH, AMHON,

2004, p. 13).

Tiene la finalidad explícita

de mejorar lo que audita y

contribuir a la lucha contra

la corrupción.

Auditoría social: Procesos a través de los cuales los

ciudadanos y ciudadanas, organizados o

individualmente, establecen mecanismos por medio

de los cuales exigen a la administración pública

provisión de servicios de manera eficiente, de calidad,

humanizada y satisfactoria a sus demandas y acorde

con los compromisos asumidos en políticas o planes de

desarrollo (CIPRODEH, 2003).

Mecanismos para exigir

servicios eficientes, de

calidad, humanizados y

acordes con las demandas

de la población.

Auditoría social: Es la concreción de un proceso

evaluativo ejercido por la ciudadanía, organizada o

no, a la acción y el ejercicio administrativo de un ente

privado o público, destinado a producir un servicio de

interés social o colectivo, con recursos del Estado y/o

de la comunidad internacional (Oscar Ávila, 2003).

Puede aplicarse a ente

privado que preste un

servicio de interés social o

colectivo.

11

Auditoría social: Proceso de control y vigilancia por

parte de la población organizada del uso de los

recursos de las municipalidades para garantizar que los

mismos sean administrados con transparencia y que

produzcan los resultados que se esperan de ellos

(Comisión de Transparencia de Sabanagrande).

Busca garantizar que los

recursos sean administrados

con transparencia y que

produzcan los resultados

esperados.

A partir de las definiciones anteriores, de la experiencia del país en el tema, y de

ejercicios similares en el ámbito internacional, proponemos el siguiente concepto:

Auditoría social: Modalidad de participación ciudadana basada en el ejercicio de

derechos humanos, que consiste en la vigilancia, el monitoreo y la evaluación de la

gestión de lo público, sea esta estatal o privada, con la finalidad de lograr cambios

en términos de eficiencia, eficacia y transparencia, y de contribuir a la prevención,

identificación y sanción de la corrupción. Todo lo anterior, desde una perspectiva

ciudadana autónoma e independiente.

De este concepto, destacamos los siguientes aspectos:

1.1 La auditoría social como modalidad

de participación ciudadana

La participación ciudadana se define, comúnmente, como la intervención de

actores sociales en el proceso de información, consulta, adopción y control de

decisiones de los organismos públicos o de la actividad gubernamental (Groisman,

2001).

La participación ciudadana está, además, concebida como un proceso mediante el

cual el ciudadano/a ejerce su derecho a participar, en forma individual o colectiva,

en el manejo de la información, la toma de decisiones, la fiscalización, control y

coejecución de las acciones en los asuntos públicos que lo afectan directa o

indirectamente, para permitirle su pleno desarrollo como ser humano y el de la

comunidad en que se desenvuelve (González Ballar, 2000).

Vista así, la participación ciudadana pone al ciudadano frente al Estado, y supone

relaciones de diferente tipo entre ambos en todo el proceso de la gestión pública. En

el marco de este proceso, podemos identificar cinco modalidades de participación,

que se presentan en el gráfico siguiente:

12

A continuación se desarrollan estas cinco modalidades de participación.

a. Información

Es la acción de exigir de los gobernantes la información que generan o poseen sobre

sus decisiones y actuaciones en el manejo de lo público. Esta modalidad de

participación se materializa a través de muchas formas: desde la simple solicitud

verbal de información que está en poder de una instancia pública, hasta procesos

más complejos y permanentes, como el diálogo e incidencia hacia los entes públicos

sobre la cantidad y calidad de información que debería estar accesible a la

ciudadanía, aún sin ser solicitada2; el monitoreo de la respuesta a demandas de

información; la presión para que se sancione a los funcionarios que no cumplen sus

deberes relacionados con la transparencia y facilitación de información pública; y el

reconocimiento a los entes y funcionarios públicos que sí la facilitan y practican una

relación más democrática con los y las ciudadanas. La información es la condición

para cualquier otra forma de participación ciudadana, a fin de que los agentes

públicos la instrumentalicen lo menos posible, y contribuya a procesos de

construcción y crecimiento del ciudadano como actor en la vida pública

(participación informada). Su fundamento es el derecho ciudadano de acceso a la

información pública.

2 Como se plantea en el capítulo I, sección 2.1 (Alcance de la Rendición de Cuentas) y capítulo II, sección 1.6,

cada vez existe más consenso y normativa nacional e internacional sobre buenas prácticas con relación al

mínimo y la calidad de información que debe estar disponible para la ciudadanía, en términos de pertinencia,

claridad y actualidad. Esto supone la obligatoriedad de los funcionarios y administradores de información

pública de ofrecerla, y sanciones ante la falta de cumplimiento de la normativa.

13

Desde las instituciones públicas, esta forma de participación ciudadana se facilita a

través de mecanismos como cabildos abiertos, audiencias públicas, oficinas de

acceso a información en cada dependencia, gacetas informativas y tecnologías de

la información y comunicación.

b. Consulta

Consiste en la presentación de inquietudes, opiniones y propuestas de los

ciudadanos en los espacios de consulta abiertos por el gobierno para tal fin. El ente

público que hace la consulta recopila las inquietudes ciudadanas y decide al

respecto. Para que la consulta tenga sentido, debe incorporarse una parte

importante de las opiniones de los ciudadanos y las ciudadanas en la decisión final;

se debe informar a la población sobre cuál fue la decisión final, y explicar por qué no

se tomaron en cuenta algunas opiniones, si es el caso. También se debería informar a

la población, lo mejor posible, sobre los alcances de lo que se está consultando y

sobre los derechos ciudadanos que afecta la decisión final. Así se puede reducir la

brecha informativa entre la institución pública y los consultados, y lograr que la

participación tenga un mínimo de calidad.

En la práctica, esta forma de participación sólo influye en la decisión final si hay

voluntad política de la institución que hace la consulta para incluir la opinión de la

ciudadanía, y si esta tiene algún poder para lograr que sus opiniones sean tomadas

en cuenta.

c. Decisión

En esta modalidad, los entes públicos y la ciudadanía deciden conjuntamente sobre

uno o varios aspectos de la gestión pública; por ejemplo, la priorización de

proyectos, la distribución de la inversión presupuestaria o la prestación de servicios

públicos, responsabilizándose ambos por las debilidades y virtudes de tales

decisiones. Supone un proceso muy activo de las ciudadanas y ciudadanos para

hacer peticiones, proponer iniciativas, dialogar con los miembros de las

organizaciones involucradas y generar debate público.

d. Cogestión autoridad-comunidad

Es la participación de la comunidad en la gestión y ejecución de proyectos de obras

y servicios, y en la supervisión del uso de bienes y servicios públicos. Implica un alto

grado de corresponsabilidad entre las autoridades y la ciudadanía, ya que no sólo se

comparte la decisión, sino que también la ejecución.

14

e. Control

Consiste en el ejercicio del derecho y el deber que asiste a la ciudadanía de

monitorear, fiscalizar, vigilar y evaluar a sus servidores públicos a través del

seguimiento y verificación de la ejecución de proyectos, programas, políticas,

procesos, presupuestos y, en general, de la acción gubernamental.

La auditoría social se ubica en esta modalidad, y supone que los ciudadanos y las

ciudadanas que participan en los procesos de control y vigilancia no deberían

participar en los demás niveles —excepto el de información y consulta—, pues no se

podría actuar con objetividad si se es parte de la toma de decisiones o de la

coejecución.

Existe un consenso generalizado sobre la pertinencia de que las personas que

participan en la toma de decisiones, o en la ejecución de un servicio público, se

abstengan de participar en la auditoría social que se le aplica a ese servicio o a la

institución responsable del mismo; esto, para evitar conflicto de intereses. Por

ejemplo, si una asociación de pobladores administra la prestación de un servicio de

agua potable, lo recomendable es que la auditoría social la haga un grupo distinto

al de los coejecutores (M. Oscar Ávila). “La cogestión es irreconciliable con el

control”3.

Esto sugiere que las organizaciones ciudadanas que participan en la cogestión

debieran permitir y facilitar —al igual que las instituciones del Estado—, que otras

organizaciones (o personas individuales) puedan hacer auditoría social de sus

actuaciones, y asumirla como una contribución a su desempeño.

En resumen, la auditoría social es una modalidad de participación ciudadana,

referida al monitoreo o vigilancia de la gestión de lo público, que excluye la toma de

decisiones y la cogestión. Es decir, que los actores sociales involucrados en estas dos

formas de participación no deberían participar en el control social y viceversa.

3 Nuria Cunnill, Responsabilización por el Control Social, 2003, p. 21.

15

1.2 La auditoría social como ejercicio

propio y autónomo de la ciudadanía

La auditoría social es un ejercicio exclusivo de la ciudadanía y sus

organizaciones

Lo distintivo de la auditoría social, en relación con otras formas de monitoreo y

control, es que la realizan ciudadanos y ciudadanas, en tanto que sujetos portadores

de derechos.

Ante la pregunta, ¿quién realiza la auditoría social?, la respuesta es única y definitiva:

La población, la ciudadanía. Esta respuesta excluye al Estado y a cualquiera de sus

agentes como autores de procesos de auditoría social. El Estado cuenta con una

institucionalidad para hacer el control, auditoría y monitoreo de sí mismo, pero esto

es diferente a lo que estamos entendiendo por auditoría social. Ampliamos este

punto, retomando la experiencia internacional, en el capítulo I, sección 2.1.

Ahora que ya tenemos claro que, por definición, el ciudadano es el único que puede

hacer la auditoría social, es necesario hacer algunas precisiones.

La primera es que la auditoría social la puede hacer un ciudadano común en forma

personal, o la puede realizar a través de un grupo u organización social. Una persona

que, sin más metodología ni herramientas, pregunta a una institución pública cómo

ha actuado en una determinada situación, con la intención de reaccionar frente a

esa información; o un grupo de ciudadanos organizados en una comisión de

transparencia, aplicando una herramienta como la libreta de calificaciones a un

servicio público, son igualmente casos de auditoría social. En ambas situaciones

estamos frente a una modalidad de participación ciudadana que busca controlar lo

público.

En cuanto a las organizaciones, cualquier tipo de agrupación social puede hacer

control social: una organización de vecinos agrupada espontáneamente y sin

personería jurídica, un grupo de jóvenes en una comunidad, una organización

permanente como un patronato, una cooperativa, una comisión de transparencia o

una ONG, cualquiera que sea su área de trabajo. El principio es doble: mediante la

auditoría social se ejercen derechos humanos que no se pueden restringir a nadie; y

la administración pública es de interés general; en consecuencia, todos pueden

revisarla, monitorearla, auditarla socialmente.

16

Sea que la auditoría se haga en forma personal o colectiva, que se haga a través de

una u otra organización, el doble principio debe mantenerse: no se debe poner

ningún límite o impedimento para que cualquier ciudadano o cualquier organización

pueda practicar la auditoría social.

Esto quiere decir que ninguna organización puede otorgarse el derecho de ser la

única con legitimidad para realizar la auditoría social4. Hay organizaciones que sólo

se dedican a esto, como las comisiones de transparencia o las ONG especializadas

en temas de monitoreo de lo público o anticorrupción. Estas tienen la ventaja de

contar con mucha experiencia por lo que, además de hacer auditoría social, les

corresponde ayudar al resto de organizaciones y personas a realizar este trabajo, con

el fin de aportar a la construcción de espacios democráticos, lo cual significa nuevas

relaciones entre la ciudadanía y la administración pública. Corresponde a toda la

población exigir una nueva forma de relación entre servidores públicos y ciudadanos,

hacia la cual se avanza, en parte, con la auditoría social. Por tanto, esta práctica

debe estar abierta a todas las personas y organizaciones.

No existe el ciudadano ni la organización con capacidad para monitorear o dar

seguimiento a toda la gestión pública. Por tal motivo, el monitoreo de lo público

debería de distribuirse entre la mayor cantidad posible de ciudadanos y

organizaciones que deseen sumarse a esta vigilancia cívica. Por las mismas razones

prácticas, es más fácil que las organizaciones monitoreen las políticas, proyectos o

manejo de recursos que hace el Estado en las áreas que ya conocen o les afectan

directamente. Por ejemplo, es más fácil que la sociedad de padres de familia y un

comité de estudiantes hagan auditoría social del cumplimiento de las Metas del

Milenio relacionadas con educación en su comunidad. O, como ha sucedido en

Honduras, que los campesinos organizados monitoreen los proyectos productivos de

la ERP. Lo mismo cabe para cada tipo de organización: de microempresarios,

cooperativas, empresas sociales, de mujeres, de niños y niñas, de la tercera edad, de

discapacitados, etc. Con esto se puede lograr que sus recomendaciones sean más

atinadas y oportunas para el ámbito de la gestión de lo público que auditan.

En otras palabras, lo que se está proponiendo es que todas las organizaciones

sociales incorporen a su trabajo cotidiano, de manera permanente, la auditoría

social a los aspectos relacionados con su quehacer; y, por otro lado, que las

organizaciones que se dedican a temas de transparencia —sin abandonar su trabajo

específico de auditoría social—, puedan compartir su experiencia y acompañar a las

demás. Esto permitiría dar mayor cobertura a la gestión estatal desde la perspectiva

ciudadana, alcanzar mayores impactos en términos de contribuir a la eficiencia

4 La experiencia internacional sugiere que la institucionalización de procesos de auditoría social no debe

llevar a la nominación de determinadas organizaciones como las responsables de esta tarea, en detrimento

del derecho de toda la ciudadanía, y cualquiera de sus organizaciones, para hacer directamente procesos de

auditoría social. Este tema se aborda en el capítulo I, sección 1.5

17

estatal y a la prevención de la corrupción, y aportaría a la democratización del

mismo trabajo de control social.

Vale precisar que es sólo para fines prácticos que se plantea que las organizaciones

podrían hacer auditoría social sobre los temas que conocen o que las afectan

directamente, pues se mantiene la amplitud de la respuesta inicial: cualquier

ciudadano y cualquier organización social tiene el derecho de hacer auditoría social

de cualquier aspecto o ámbito de la gestión de lo público incluidos, por supuesto, los

destinatarios de los proyectos o los directamente involucrados: “El control social,

pareciera que no puede circunscribirse a los públicos directamente concernidos…

incumbiría a las organizaciones sociales, a los ciudadanos, como actores

directamente interesados o no”5.

Los usuarios de los servicios

Las usuarias y usuarios de un servicio público están, por supuesto, en una posición

privilegiada para hacer auditoría social, pues su experiencia cotidiana les permite

pronunciarse con más propiedad sobre el mismo. Sin embargo, no hay que olvidar

que la categoría más importante que legitima el ejercicio de la auditoría social es la

de ciudadana o ciudadano portador de derechos.

Los usuarios son ciudadanos que tienen una condición que les facilita el trabajo de

auditoría social, pero no son los únicos que pueden participar, ni su condición de

usuarios es la más importante para realizarla. “Concebir a los ciudadanos como

usuarios debilita el potencial simbólico y político de la auditoría social. En efecto, la

auditoría social sólo puede ser entendida en el marco de derechos, como parte

integral de la formación de la ciudadanía en su sentido más amplio”6.

La autonomía de la auditoría social frente el Estado y los partidos

políticos

La auditoría social, además de ser una tarea exclusiva de la ciudadanía —que

excluye por definición al Estado—, debe ser independiente de éste. Por autonomía

de la auditoría social frente al Estado se entiende que ésta no forma parte de

ninguna estructura estatal, que todo el proceso es liderado por los ciudadanos que

5 Nuria Cunill, op. cit., 2003, pp. 18 y 20. Esta autora también incluye a los medios de comunicación como

actores directos que deberían sumarse al trabajo de la auditoría o control social en el mismo nivel que los

ciudadanos y las organizaciones sociales.

6Alberto Olvera, Lecciones Preliminares Derivadas de los Estudios de Caso, en: Voz, Ojos y Oídos Auditoría

Social en América Latina, 2003, p. 15.

18

se asumen como los autores de la misma, sin depender de ninguna instancia del

Estado, y que en todo momento mantienen la voz sobre los resultados obtenidos. Una

de las características de la auditoría social es que confiere voz a los ciudadanos

comunes sobre la gestión pública.

Por tanto, el liderazgo ciudadano implica que ellos y ellas son los que toman las

decisiones en todos los momentos del proceso: la modalidad organizativa que lo

impulsará, el aspecto de la gestión pública que se someterá a la auditoría, las

herramientas que utilizarán, el tipo de diálogo que establecerán con el Estado y el

resto de la población, el análisis de los datos recabados, el uso final de los resultados,

los mecanismos para hacer el seguimiento de las recomendaciones, etc.

La autonomía es otro de los rasgos distintivos de la auditoría social, que se debe

asegurar y fortalecer en el proceso mismo. En la literatura sobre el tema se reconoce

que, un grado mayor de autonomía, implica una mayor autenticidad y legitimidad

de las instancias de auditoría social7. “La dependencia política de los organismos

civiles anularía la legitimidad de los esfuerzos de auditoría social”8.

Por otro lado, se destaca que esta autonomía también debe darse con respecto a

los partidos políticos, como un factor esencial para el éxito: “Un prerrequisito para la

existencia misma de las formas civiles de la auditoría social es la autonomía de los

grupos que la promueven”9.

La independencia se refiere al Estado en su conjunto; tanto de los organismos a los

que se practica la auditoría social, como de los encargados del control, monitoreo y

sanción de las infracciones. Sabemos que, en la práctica, ambos tipos de

organismos, y sobre todo los últimos, han generado programas para apoyar o

trabajar con las instancias de auditoría social. La experiencia internacional al

respecto señala la necesidad de una agenda de trabajo conjunto y de la

coordinación respetuosa entre las instancias de auditoría social y los organismos del

Estado encargadas del control y la sanción de los responsables de casos de

corrupción.

A veces es difícil establecer la línea divisoria entre los organismos de auditoría social y

los órganos oficiales de control, dado que éstos disponen de más recursos, personal

7 “La eficiencia del control social es directamente dependiente de la independencia y autonomía que

mantengan los sujetos sociales con respecto a los actores estatales. Por ende, el control social requiere ser

externo a la Administración Pública… La autonomía es un atributo que condiciona la autenticidad del control

social” (Nuria Cunill, op. cit., 2003, p. 21 y, La Rendición de Cuentas y el Control Social. Una aproximación conceptual, 2007, p. 6). 8 Alberto Olvera, op. cit., p. 13.

9 Ídem.

19

técnico e información y, en algunas ocasiones, financian las actividades de la

ciudadanía. Por eso se ha planteado que el tema de la independencia no se

resolverá completamente, sino que es una tensión que los actores deberán enfrentar

de manera permanente. “Hay que esperar que la tensión entre dependencia e

independencia no se resuelva jamás, ya que en última instancia, hace parte de las

tensiones de la relación entre el Estado y la Sociedad”10.

No obstante, debe mantenerse el principio de la autonomía como rasgo distintivo de

la auditoría social y como condición básica de su autenticidad y legitimidad. Lo

anterior llama a la necesidad de un esfuerzo constante de las instancias de control

social para conservar y fortalecer cada vez más su independencia frente al Estado;

asimismo, es necesario el autocontrol de los órganos del Estado para establecer

relaciones de respeto y horizontalidad con las instancias de auditoría social,

estimulando explícitamente su autonomía; el diseño cuidadoso de recursos

institucionales de tipo legal que fortalezcan los procesos y que, al mismo tiempo,

promuevan su independencia y la evaluación objetiva de avances o retrocesos y la

discusión amplia de los resultados.

1.3 La auditoría social como derecho y como

deber

La auditoría social supone, necesariamente, el ejercicio de derechos humanos

jurídicamente reconocidos. Este es el fundamento legal de la auditoría social. Los

principales derechos que se ejercen en los procesos de control social, son:

Derecho de petición

Derecho a la libertad de expresión y pensamiento

Derecho de acceso a la información pública.

En el capítulo II, sección 1.6 se explica como están consignados en la legislación

nacional. Estos derechos, además de tener importancia en sí mismos, contribuyen a

garantizar el ejercicio de otros derechos humanos, dependiendo de las prácticas de

auditoría social. El control social de un proyecto de educación, por ejemplo,

contribuirá a garantizar el derecho a la educación de las personas vinculadas con el

proyecto. Así, los tres derechos anotados son una especie de “derechos puerta” al

cumplimiento de otros derechos.

10 Nuria Cunnil, op. cit., 2003, p. 21.

20

La auditoría social, como deber, se refiere a la responsabilidad ciudadana de

ejercerla, dado que ésta contribuye al fortalecimiento de la democracia y al

desarrollo social (ver importancia de la auditoría social en capítulo I, sección 1.6).

Si garantizar el bienestar social es un deber fundamental del servidor público, exigir su

cumplimiento es, igualmente, un deber primordial de la ciudadanía. Hacer funcionar

la democracia con equidad y justicia, sin impunidad, es una responsabilidad política

del votante como del contribuyente, del trabajador como del empresario, del

poblador como del estudiante, del profesional y del religioso. Igual es la

responsabilidad de combatir la corrupción y vigilar el buen funcionamiento del

Estado (M. Oscar Ávila).

1.4 La auditoría social como proceso de vigilancia,

monitoreo y evaluación:

El ámbito de la auditoría social

Ámbito temático, geográfico y temporal de la auditoría social

La auditoría social implica un proceso de vigilancia, monitoreo y evaluación

cualitativo y cuantitativo que realiza la ciudadanía sobre la gestión pública y sobre

las acciones hacia la colectividad de entes privados que utilizan recursos públicos.

Esta gestión pública adopta distintas formas: políticas, programas, proyectos, planes,

legislaciones, instituciones o procesos.

Por otro lado, cada uno de estos segmentos se orienta a determinados temas:

educación, salud, producción, medio ambiente, infraestructura, emigración,

comercio y otros. A estos segmentos, asociados a los temas que abordan, es lo que

denominamos ámbito temático de la auditoría social.

Existen procesos generales de planificación pública que abarcan una serie de

políticas, programas, proyectos e instituciones. Por ejemplo, las estrategias para la

reducción de la pobreza, los planes nacionales o regionales de desarrollo y los planes

sectoriales. La auditoría social de estos grandes segmentos es más compleja, por lo

que requiere de la contribución y acuerdos entre amplios sectores de la ciudadanía

y del Estado mismo.

Desde el punto de vista geográfico, la auditoría social puede referirse al ámbito local,

municipal, regional, nacional o internacional, como cuando se auditan tratados de

libre comercio o proyectos que se ejecutan en varios países.

21

Desde una perspectiva temporal, la auditoría social puede aplicarse a procesos que

se encuentran en la etapa de planificación, que están en marcha o ejecución, o

que ya terminaron. Así, la auditoría social es flexible en tiempo, en cobertura y en el

número de personas que la aplican. Cada factor varía, dependiendo del objeto a

evaluar y de los criterios que definan los auditores sociales.

La auditoría de cualquiera de estos ámbitos necesita de herramientas particulares,

en función de sus características. Por eso, este documento incluye una Caja de

Herramientas ordenadas por segmentos: políticas, programas, proyectos, planes,

legislaciones, instituciones y procesos. El capítulo IV contiene una guía para el uso de

estas herramientas.

Por otro lado, la auditoría social de ciertos aspectos requiere de capacidades

técnicas particulares. Para ello, el grupo auditor puede contratar los servicios

privados de una firma consultora o de una persona. El resultado de ese estudio

técnico se une a la información de los demás aspectos que ha recabado el grupo

auditor, con lo que se logra un diagnóstico integral del objeto auditado.

En Honduras, algunas Comisiones Ciudadanas de Transparencia contratan a un

asistente técnico o a un consultor por un determinado tiempo para hacer una tarea

precisa. Muchas veces, esto no sólo obedece a la necesidad de apoyo técnico, sino

que a la poca disponibilidad de tiempo de los integrantes del grupo auditor. No

obstante, es recomendable hacer este tipo de contrataciones sólo para casos

especiales. Si se mantiene personal técnico de manera permanente, se corre el

riesgo de que, en el trabajo de auditoría social, predomine lo técnico sobre lo político

y social... (M. Oscar Ávila).

La auditoría social aplicada a entes privados

Fuera de la gestión pública, la auditoría social también puede aplicarse a

programas, proyectos y procesos que ejecutan entes privados con fondos públicos,

nacionales o extranjeros. Esto incluye el trabajo social y de desarrollo que realizan

ONG, iglesias y fundaciones11, y la prestación de servicios públicos en educación,

salud, agua, etc., que antes prestaba el Estado, pero que ahora ha trasladado a la

empresa privada, a empresas mixtas (de capital público y privado) y hasta a agentes

comunitarios.

11 En Honduras, varias comisiones de transparencia han realizado acciones de auditoría social a ONG, iglesias

y organizaciones comunitarias que manejan fondos de la población, como los patronatos.

22

El fundamento para aplicar la auditoría social a este tipo de organismos es que

administran fondos o bienes públicos para brindar servicios destinados a satisfacer

derechos de los que el Estado no puede desentenderse, y la ciudadanía no puede

dejar de exigir. Por tal razón, el Estado ha creado instancias para regular y monitorear

la prestación de estos servicios. De ahí la pertinencia de la auditoría social tanto para

los organismos del Estado que regulan los servicios, como a los servicios mismos.

“Surge la demanda de control social asociada a las nuevas agencias reguladoras de

los servicios privatizados… El control social requiere también ser desplegado sobre los

servicios públicos privatizados“12.

En resumen, el ámbito de la auditoría social se refiere, en principio, a toda la

gestión pública, la cual se expresa en políticas, programas, proyectos, planes,

legislaciones, instituciones y procesos. Estos segmentos, más los temas que abordan,

constituyen el ámbito temático de la auditoría social.

Desde el punto de vista geográfico, el ámbito de la auditoría social puede ser local,

regional, nacional o internacional. Desde el punto de vista temporal, puede aplicarse

a procesos que están por iniciar, que están en marcha, o que han concluido. La

auditoría social también puede aplicarse a las intervenciones sociales de entes

privados que ejecutan recursos públicos, sin importar su origen, o que prestan

servicios públicos.

La decisión sobre la cobertura que tendrá una auditoría social dependerá de los

actores involucrados, de sus intereses y capacidades. ¿Qué interesa vigilar y

modificar? ¿Qué ámbito de lo público tendrá más impacto sobre el grupo auditor y

sobre la ciudadanía en general? ¿Con qué capacidades técnicas, políticas y

logísticas cuenta o puede contar el grupo que realizará la auditoría social? Estas son

algunas de las preguntas que se hace un grupo en la etapa de planificación, para

decidir el ámbito temático, geográfico y temporal de su proceso de auditoría social.

12 Nuria Cunill, op. cit., 2003, pp. 23-24.

23

1.5 La auditoría social como ejercicio que busca

efectos sobre lo público:

Los objetivos de la auditoría social

Como ya se dijo, la auditoría social coloca a los ciudadanos y ciudadanas frente al

Estado para ejercer control sobre la gestión pública, con la finalidad de modificarla,

incidir sobre ella y mejorarla, desde una perspectiva ciudadana.

¿Qué aspectos de la gestión pública busca mejorar la auditoría social?

Veamos a continuación al menos ocho dimensiones sobre las cuales busca influir la

auditoría social:

1) El logro de los objetivos propuestos por cualquiera de las formas que adopta

la gestión de lo público: políticas, programas, proyectos, instituciones,

procesos, presupuestos. Es decir, la eficacia.

2) La correspondencia adecuada entre los costos de la gestión pública y los

resultados que genera, especialmente en la amplitud del beneficio social. Es

decir, la eficiencia.

3) La calidad, oportunidad y mínimo costo posible con que se prestan los

servicios públicos; o sea, la austeridad con calidad en el servicio: la

economía.

4) La participación de la población en todo el proceso de gestión de lo público,

y las respuestas a las demandas planteadas por la población. En otras

palabras, la participación ciudadana.

5) La aplicación del principio de máxima publicidad de todos los actos de las

instituciones públicas. O sea, la transparencia.

6) El cumplimiento del marco legal establecido para la gestión pública

evaluada. Es decir, la legalidad.

7) La identificación de recursos públicos utilizados con propósitos proselitistas.

8) El uso adecuado, no ilícito, de recursos públicos O sea, la prevención,

identificación y sanción de la corrupción.

Con respecto a la última dimensión, vale aclarar que la auditoría social no es una

práctica que busca identificar prácticas corruptas a toda costa y en todas las

situaciones. Las dimensiones sobre las cuales busca influir incluyen, pero no se agotan

con el combate a la corrupción. Identificar y sancionar la corrupción, es uno de sus

objetivos y, en caso de detectar prácticas corruptas, la auditoría social asume

posiciones firmes para que se tomen medidas dirigidas a sanear la gestión y para que

se establezcan las sanciones del caso.

Una de las características de la auditoría social —además de observar y pronunciarse

sobre la gestión de lo público—, es que también busca modificarla. Y en esto radica

24

uno de sus principales retos, ya que, en buena medida, deja de tener sentido si no

logra este cometido. La definición que hemos planteado propone, precisamente, el

cambio de la gestión pública como el objetivo final de la auditoría social.

La superación de este reto tiene que ver con los poderes de que dispone la auditoría

social para hacer obligatorias sus recomendaciones, y para conseguir que se

sancionen las conductas fraudulentas e ineficientes. Los estudiosos de este tema han

identificado los siguientes poderes:

El poder del número: Es decir, la cantidad de personas que se van

sumando al proceso de la auditoría social, en especial durante la etapa

del diálogo para que las instituciones auditadas y otros actores vinculados

a las mismas, pongan en práctica las recomendaciones13.

El poder del símbolo: Los actores de la auditoría social son ciudadanos

que, por el trabajo que realizan, ocupan un lugar central en la vida social

y política; frecuentemente, manejan temas claves para la sociedad, con

un alto poder simbólico: medioambiente, equidad económica y social,

género, derechos humanos y justicia, entre otros. Incluso los nombres que

adopta la tarea asumida tienen, en sí mismos, un alto poder simbólico:

auditoría social, control social, veeduría ciudadana, vigilancia social.

El poder comunicativo: Consiste en la capacidad de movilizar la opinión

pública, a fin de persuadir a los poderes públicos para que tomen en

cuenta las opiniones de quienes realizan la auditoría social. Este poder

depende, en gran parte, de la medida en que las instancias auditoras,

usando los poderes del número y el símbolo, logren atraer a los medios de

comunicación para poner en la mesa de discusión los temas levantados

por los procesos de control social.

Poderes contemplados en la legislación: Son los recursos establecidos en

la legislación que la ciudadanía puede redescubrir y utilizar; a diferencia

de los otros poderes, tienen un carácter mandatario. Es decir, que son de

cumplimiento obligatorio. Por ejemplo, el derecho de petición, de acceso

a la información pública, y las mismas instituciones contraloras y judiciales

que están obligada por ley a atender las denuncias de los auditores

13 Es muy importante considerar cómo aumentar este poder durante todo el proceso de planificación y

ejecución de la auditoría social. Esto tiene que ver con la forma en que la instancia auditora se relaciona con

el resto de la población a lo largo del proceso para sumarla al mismo, comenzando por la decisión de los

aspectos a auditar o monitorear, la comunicación sobre el trabajo de auditoría social, la amplia difusión de

los resultados y el logro de compromisos tanto de los funcionarios como de los ciudadanos en relación con las

recomendaciones. Es decir, remite a un trabajo público, abierto a la ciudadanía y con una amplia capacidad

de diálogo y convocatoria por parte de las instancias de auditoría social.

25

sociales. El capítulo II, sección 1.6 presenta estos recursos legales e

institucionales.

Nuevos poderes de sanción a disposición del control social: Se trata de

nuevos recursos institucionales que se están ensayando en América Latina

y otros países; están formalmente reconocidos en el marco jurídico y

pueden ser utilizados directamente por los ciudadanos, sin depender de la

burocracia estatal. Por ejemplo, el poder formalmente atribuido a la

ciudadanía para revocar o remover autoridades, para dotar o suspender

recursos financieros o materiales a las autoridades, o para dar el visto

bueno a un proyecto o presupuesto antes de su aprobación. Estos

poderes convierten en mandato, para la gestión pública, las disposiciones

que adoptan las y los ciudadanos, lo que representa un recurso muy

importante para el control social. Aunque los poderes tradicionalmente

disponibles en la legislación están siendo mejorados, “cobra especial

importancia la necesidad de complementarlos con recursos de poder

directo... La eficacia del control social no sólo puede depender de las

sanciones que se impongan desde el Estado, sino de la medida en que la

sociedad disponga de recursos directos para imponer sanciones a la

administración pública o para influenciar sus decisiones, además, que está

dada la posibilidad real del escrutinio público”14.

Utilizando los tres primeros poderes (número, símbolo y comunicación), los

ciudadanos tienen capacidad de imponer sanciones simbólicas a los

funcionarios corruptos, ineficientes, opacos o cerrados a la participación

ciudadana. Estas pueden influir en la gestión de lo público y en la cultura

política en general, por lo que no son nada despreciables.

Recurriendo a los últimos dos (legales y constitucionales, y los nuevos poderes

directos) se pueden lograr sanciones administrativas o jurídicas, de carácter

obligatorio, sobre funcionarios públicos corruptos, ineficientes o poco

transparentes.

En vista de la debilidad institucional de nuestros países, estos poderes, para ser

efectivos, tienen que complementarse. La institucionalidad no se mueve por sí

sola para actuar con la independencia y prontitud que le manda su propio

marco jurídico, y requiere de presión social para actuar en ese sentido.

Para que realmente se hagan efectivos los recursos legales e institucionales,

como los nuevos recursos que se vienen otorgando a los ciudadanos, es

necesario que éstos utilicen sus poderes comunicativos, simbólicos y de

14 Nuria Cunill, op. cit., 2003, p. 46.

26

número. De lo anterior se deriva que el funcionamiento mínimo de la

democracia y la posibilidad de cambios reales continúa reposando, en

buena medida, en la ciudadanía.

Existe una valoración positiva hacia estos nuevos poderes, pero también hay

prevenciones y lecciones importantes a tomar en cuenta: Es necesario que

sean cuidadosamente diseñados para minimizar sus efectos. Por ejemplo, el

poder para suspender recursos públicos mal administrados ha llevado a

congelar, en ocasiones por largos periodos, servicios que son importantes

para la población, y esto ha tenido más efectos adversos que los responsables

de las infracciones15.

Otro problema es que estos poderes tienen que establecerse formalmente,

provienen de la institucionalidad y se corre el riesgo de la pérdida de

autonomía. Así, se puede ganar en reconocimiento formal, institucionalización

y otorgamiento de poderes, pero perder autonomía. Estos son problemas

nuevos, abiertos a la discusión y que exigen respuestas creativas adecuadas

a cada contexto.

A partir del estudio de casos a nivel internacional, es recomendable que el

reconocimiento legal e institucionalización de los procesos de auditoría social

se refieran lo menos posible a las figuras organizativas desde las cuales se

hace el control social y a su ámbito de actuación; la idea es dejar lo más

abiertas posible estas áreas, y que el enfoque se oriente hacia la dotación de

recursos institucionales, legales y logísticos para que la ciudadanía emprenda

su trabajo de control social16.

Contribuir a mejorar la gestión de lo público también implica identificar

buenas prácticas en cada una de las dimensiones anotadas; lograr el

reconocimiento de las instituciones y funcionarios públicos vinculados a las

mismas; la formulación de recomendaciones para profundizar estas prácticas,

y su seguimiento.

En resumen, para que la auditoría social logre su cometido de impactar la

gestión de lo público, se requiere fortalecer la institucionalidad de control y

sanción del Estado para que sea independiente y eficiente, así como los

procesos de auditoría social, dotándolos de los poderes necesarios.

15 Ibíd., p. 41.

16 El CNA ha estudiado este tema para el caso de Honduras, y someterá a discusión una propuesta sobre la

institucionalización de las prácticas de auditoría social que enfrente los riesgos señalados.

27

Si en su momento, el control social surge en parte como reacción a las

deficiencias del control estatal, esto no favorece su avance en el futuro. El

control social no se fortalece a partir de las debilidades del sistema oficial; por

el contrario, también se debilita, debido a que una parte de la información

que produce la auditoría social termina en la institucionalidad contralora y el

sistema de justicia, de los que se necesitan respuestas ágiles.

Los recursos legales e institucionales a disposición de la auditoría social son

recursos a su favor, sólo si funcionan bien, con la independencia y la agilidad

requerida. El fortalecimiento de la democracia, en los términos planteados,

requiere procesos de fortalecimiento del control que realizan las instituciones

del Estado, como del que realizan los ciudadanos a través de la auditoría

social. Ambos deben fortalecerse y funcionar bien.

Al respecto, las tareas abiertas para la ciudadanía son: ejercer presión social

para el funcionamiento independiente y eficiente de las instituciones de

control y sanción, incluido el Poder Judicial; utilizar los recursos legales

disponibles para aplicar la auditoría social: derecho de acceso a información

pública, Ley de Transparencia, cabildos abiertos, etc.; exigir nuevos poderes

que no dependan de la burocracia estatal, cuidadosamente diseñados y

adecuados a cada contexto.

1.6 La importancia de la auditoría social

La importancia de la auditoría social radica en su potencial para contribuir al

fortalecimiento de la democracia y el desarrollo social y económico:

1. La auditoría social tiene la particularidad de dar voz a los ciudadanos y

ciudadanas sobre la gestión de lo público; esto la convierte en un instrumento

importante para la construcción de ciudadanía y el fortalecimiento de la

democracia. En opinión de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,

“…es esencial que el Estado garantice el acceso a la información de interés

público, ya que al permitir el ejercicio de ese control democrático, se

fomenta una mayor participación de las personas en los intereses de la

sociedad”17.

17Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Claude Reyes versus el Estado de Chile.

Párrafo 86, 87.

28

2. Contribuye a mejorar la gestión de lo público. Al permitir que los ciudadanos

hagan recomendaciones sobre la gestión de lo público, existe la posibilidad

de mejorar su calidad. El supuesto aquí es que la ciudadanía, al indagar sobre

la gestión, monitorearla y pronunciarse sobre ésta, no la estropea, sino que

contribuye a mejorarla.

3. Ayuda a garantizar derechos económicos y sociales y al desarrollo

económico y social. Al ser la gestión pública un vehículo para garantizar los

derechos económicos, sociales y culturales de la población, y la auditoría

social una forma de mejorarla, ésta contribuye a la vigencia de derechos

humanos básicos, ayudando así al desarrollo económico y social.

4. Activa el marco legal, ayuda a ponerlo en práctica. Al ser la auditoría social

una práctica que implica el ejercicio de los derechos humanos de petición,

libertad de expresión y acceso a información pública, y al plantearse como

objetivo modificar prácticas ineficientes, opacas o corruptas, contribuye a

activar el cumplimiento del marco legal y el funcionamiento de la

institucionalidad pública de manera independiente, eficiente y a favor del

bien común. Por tanto, significa una contribución importante al

funcionamiento del Estado de Derecho.

5. Contribuye a modificar la cultura política. La auditoría social coloca a la

población frente a la gestión pública en calidad de ciudadanos y

ciudadanas con derechos y deberes, y a los agentes del Estado en calidad

de servidores públicos. Esto cambia la relación tradicional de autoridad a

subordinado, y promueve la cultura de participación, el ejercicio de

derechos, la transparencia y rendición de cuentas.

Todo lo anterior hace del control social una práctica con enormes

potencialidades para la democracia, el desarrollo social y el fomento de una

nueva cultura política.

No obstante, todos los aportes mencionados están en calidad de contribuciones

y posibilidades, lo que indica que no se debe exagerar su capacidad para logar,

por sí sola, los avances anotados.

La auditoría social contribuye, pero no logra por sí sola el desarrollo político. Esta

tiene que acompañarse de políticas y actuaciones que, explícitamente, se

propongan esos avances; y, en reconocimiento de su potencial, se le debería

fortalecer, estimular su ampliación a todo el tejido social, reforzar su

independencia, y dotarla de los recursos y poderes para que logre su objetivo:

mejorar la gestión de lo público desde la ciudadanía.

29

1.7 La auditoría social es una práctica consecuente

con los principios que defiende

Cerramos este apartado conceptual con algunas características que la auditoría

social debe estimular en sí misma. Aquí, como en buena parte de los temas ya

planteados, los aportes vienen de los mismos actores, que los han manifestado en

varias discusiones al respecto.

Según éstos, la auditoría social debe tener por lo menos cinco características, y

desarrollar mecanismos para autoevaluar el fortalecimiento de las mismas en el

trabajo cotidiano:

Debe ser objetiva. No debe basarse en rumores, sino en información lo más

objetiva posible sobre la gestión de lo público.

En la búsqueda de la objetividad, no debe tener compromisos con la

actividad política partidaria ni con grupos de interés económico.

Debe ser consecuente con el discurso que predica: transparencia, probidad,

rendición de cuentas. Debe buscar formas explicitas para practicar estos

principios.

Debe ser democrática. Si busca contribuir con la democracia a nivel general,

ella misma debe ser democrática en la forma que se toman las decisiones, y

en ceder y promover la voz de la mayor cantidad de actores de la

ciudadanía.

Debe ser respetuosa de todos los actores con los que se relaciona:

ciudadanos y ciudadanas, instituciones públicas, funcionarios, medios de

comunicación.

2. Conceptos relacionados con la

auditoría social

La auditoría social forma parte de una familia de conceptos a los que siempre se

alude cuando se habla del tema, y que es importante tener claros. Nos referimos a la

rendición de cuentas y la transparencia.

30

2.1 Rendición de cuentas

¿Qué implica el proceso de rendición de cuentas?

La rendición de cuentas se define como la obligación del funcionario público, o

cualquier persona con poder, que actúa por delegación de terceros, de responder

por la responsabilidad que le fue conferida.

Incluye varios elementos:

a) La obligación de tomar la iniciativa para informar sobre sus decisiones y

actuaciones por iniciativa propia, sin que nadie se lo solicite;

b) La obligación de responder al derecho de pregunta que tiene el propietario de la

responsabilidad conferida (ciudadanía);

c) La obligación de explicar y fundamentar las decisiones tomadas;

d) Responder personalmente por lo actuado, incluso con su patrimonio personal por

las acciones realizadas o las decisiones tomadas. Esto supone la posibilidad real de

ser sancionado en caso de infracciones o incumplimientos.

“Ejercicios de rendición de cuentas que nada más exponen una conducta

inapropiada sin imponer los castigos correspondientes… se quedan a mitad del

camino”18.

Los tres elementos constitutivos del concepto de rendición de cuentas son:

información, justificación y sanción, aunque no en todos los casos se presentan los

tres con la misma fuerza. En cada caso concreto, tienen intensidades y énfasis

diferentes.

Por ejemplo, la pura presentación de información, con el suficiente nivel de detalle y

claridad, constituye un caso legítimo de rendición de cuentas. En este caso, tienen

menos perfil, los otros dos elementos, pero deben estar presentes: La justificación a

través de la apertura real y explícita, con mecanismos mínimos para que los

ciudadanos puedan seguir indagando sobre la información presentada; y la sanción

debe estar presente como posibilidad: si se detectan irregularidades en los hechos

investigados, habrá sanciones establecidas y mecanismos para imponerlas.

Cuando la rendición de cuentas sigue un procedimiento adecuado, crea

certidumbre tanto para el que la brinda como para el que la recibe. Además,

18 Ver: GAP, La auditoría social. Gobernabilidad, Empoderamiento e Inclusión Social, 2004; y, Andreas

Schedler. ¿Qué es la Rendición de Cuentas?, 2007, pp. 12, 13 y 16.

31

permite ir construyendo una percepción de credibilidad y confianza hacia la gestión

pública y las acciones de las autoridades, lo que a su vez posibilita un mayor grado

de colaboración entre servidores públicos y ciudadanía.

Objetivos de la rendición de cuentas

En este sentido, la rendición de cuentas tiene por objetivos:

En resumen, la rendición de cuentas, además de referirse al manejo correcto de los

fondos públicos, implica que los funcionarios también deben responder por el

cumplimiento de las metas de políticas previamente definidas, así como dar

respuestas, por medio de las políticas públicas, a las necesidades específicas de la

población, especialmente las de aquellos que, con más urgencia, requieren de los

servicios públicos.

Tipos de rendición de cuentas

La rendición de cuentas puede dividirse en tres categorías:

1. Rendición de cuentas sobre las finanzas: centrada en la contabilidad

financiera; es decir, la forma en que se llevan los libros y se gasta el dinero, o

se hace la ejecución presupuestaria.

2. Rendición de cuentas sobre el cumplimiento de las normas éticas, políticas y

administrativas que garantizan el Estado de Derecho y un trato justo y

equitativo a todos los ciudadanos; y,

3. Rendición de cuentas sobre los resultados: centrada en la consecución de los

resultados planificados con base en políticas, programas, presupuestos y

proyectos del gobierno (R. Behn, 2001).

32

Existe la rendición de cuentas hacia adentro del sistema administrativo

gubernamental, o endógena, y la rendición de cuentas hacia fuera del sistema

institucional del Estado, o exógena, que está dirigida a la ciudadanía. La tendencia

internacional es generar más mecanismos legales para otorgar carácter obligatorio a

ambos tipos de rendición de cuentas, reconociendo las particularidades y

contribuciones de cada una para el mejoramiento de la gestión pública.

La rendición de cuentas de organismos internacionales, bilaterales y multilaterales,

debe funcionar igualmente. Una rendición de cuentas interna hacia las instancias

que los integran, y otra hacia afuera, dirigida a la población.

Otra clasificación que desarrolla la anterior, separa la rendición de cuentas

horizontal, que es la que realiza una institución estatal a otra instancia del Estado, de

la rendición de cuentas vertical, que es la que hacen las instituciones del Estado

hacia la ciudadanía (O’Donnell, 1999; Ackerman, 2003). Estas dos categorías pueden

subdividirse como a continuación se explica:

1. Rendición de cuentas vertical electoral: se refiere específicamente a las

elecciones directas, formales y periódicas de funcionarios públicos; es decir, al

ejercicio del sufragio con todas sus cualidades legales.

El sufragio es un ejercicio de rendición de cuentas en el sentido que la

administración saliente informa sobre lo actuado; debe hacer sus mejores

esfuerzos para justificar sus actuaciones y resultados, y recibir una sanción o

premiación de la ciudadanía a través del voto. Se ha hablado mucho sobre

la imperfección de este mecanismo de rendición de cuentas y la necesidad

de complementarlo con otros mecanismos de rendición de cuentas hacia la

ciudadanía, durante todo el ejercicio de la gestión pública.

2. Rendición de cuentas vertical directa: es la que realizan las instituciones del

Estado ante la ciudadanía y sus organizaciones. Con el avance de la

legislación nacional e internacional sobre el acceso a la información pública,

se regula mejor este tipo de rendición de cuentas. Cada institución del Estado

y cada organización de desarrollo o empresa privada que maneja recursos

públicos, está obligada a rendir cuentas a la ciudadanía.

3. Rendición de cuentas horizontal, impulsada por el Estado: Es la que realizan las

instituciones públicas hacia otras instituciones estatales debidamente

autorizadas y facultadas para ejercer este control y aplicar sanciones. Entre

ellas se encuentran los organismos anticorrupción; las comisiones de

investigación del órgano legislativo; los tribunales de cuentas o contralorías;

los tribunales administrativos, y otros que los poderes del Estado consideren

convenientes. Por ejemplo, las municipalidades rinden cuentas a las

33

secretarías de Gobernación y Justicia, de Finanzas y ante el Tribunal Superior

de Cuentas.

4. Rendición de cuentas horizontal, impulsada por la sociedad civil: También la

realizan las instituciones públicas hacia otras instituciones del Estado que

tienen el mandato de actuar a favor o representación de los ciudadanos;

para el caso, el Comisionado Nacional de los Derechos Humanos. Mediante

estas instancias, el mismo Estado crea canales para que los ciudadanos

ejerzan presión sobre las instituciones públicas para que informen sobre su

gestión, dependiendo del interés general o específico que manifieste la

ciudadanía en su solicitud.

¿Ante quién se rinde cuentas?

Las últimas dos clasificaciones responden la pregunta sobre a quién deben rendir

cuentas los funcionarios públicos o terceros que ejecutan proyectos con recursos

públicos:

1) A las instituciones del Estado que tienen competencia para este fin y,

2) A los ciudadanos y ciudadanas19.

Ambas, la rendición de cuentas a las instituciones del Estado (horizontal) y la

rendición de cuentas a los ciudadanos (vertical), son obligatorias; son parte de las

responsabilidades de los funcionarios públicos y terceros que reciben fondos públicos

o ejecutan proyectos de bienestar colectivo.

Existe más apertura y tradición en las instituciones y funcionarios públicos para el

primer tipo de rendición de cuentas (la horizontal) y menos apertura y hasta

resistencia ante la que deben hacer a la ciudadanía (vertical). Esto tiene que ver con

lo novedoso de los procesos de rendición de cuentas y auditoría social, tanto como

demandas sociales de la población para controlar lo público, como desarrollo

reciente del marco jurídico para garantizar derechos humanos no tan nuevos, y los

deberes de los funcionarios públicos asociados a esos derechos. También tiene que

ver con el pasado de relaciones autoritarias entre funcionarios públicos y

ciudadanos.

Lo anterior plantea el doble reto de hacer efectivos los recursos legales que tornan

obligatoria la rendición de cuentas hacia los ciudadanos, como lo hace la Ley de

Transparencia y Acceso a la Información Pública (LTAIP) aprobada recientemente, y

19 El capítulo II, sección 1.4, presenta los organismos del Estado de Honduras con competencia para recibir

la rendición de cuentas y hacer el control respectivo.

34

hacer cambios en la cultura política de los funcionarios públicos como de la

ciudadanía, ambos acostumbrados a estas formas no democráticas del ejercicio del

poder.

Finalmente, para cada proceso de rendición de cuentas de una institución estatal o

un servidor público, hay otro actor que la recibe y ejerce el control, monitoreo o

auditoría correspondiente. Aquí entra en juego la doble cara de la moneda de estos

procesos, que ampliaremos más adelante: por un lado, la rendición de cuentas de la

institución que informa, justifica su accionar y está sujeta a sanciones; y, por otro, el

control, monitoreo o auditoría por parte del actor que recibe esta información y que

tiene la responsabilidad de procesarla y pronunciarse sobre ella.

La rendición de cuentas horizontal ya tiene identificadas, en el marco legal de cada

país, las instituciones que cumplen esta función contralora y de monitoreo de la

gestión pública. La rendición de cuentas hacia la ciudadanía es más amplia; no

existe uno o varios organismos que, en principio, deban ser los únicos con legitimidad

para recibir la rendición de cuentas y hacer el control, monitoreo o auditoría social.

Se han presentado problemas de exclusión cuando se ha querido “normar” o

legitimar a algunos ciudadanos u organizaciones para esta tarea. Por esta razón, la

rendición de cuentas hacia la ciudadanía debe ser lo más amplia y abierta posible,

en sus destinatarios y contenido, garantizando el derecho de acceso a la

información para toda la población.

La amplitud con la que debe hacerse la rendición de cuentas a la ciudadanía es lo

que aborda el siguiente apartado.

Alcance de la rendición de cuentas

¿Hasta qué grado debe rendir cuentas un funcionario o una institución sobre sus

decisiones y actuaciones?

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su primera sentencia sobre el

derecho de acceso a información, ha respondido a esta pregunta de la siguiente

manera: Tratándose de información pública, debe informarse hasta el grado

máximo. La máxima divulgación es la regla y la reserva de información es la

excepción: “La Corte observa que en una sociedad democrática es indispensable

que las autoridades estatales se rijan por el principio de máxima divulgación, el cual

establece la presunción que toda información es accesible, sujeto a un sistema

restringido de excepciones”20.

20 Sentencia CIDH. Caso Claude Reyes contra el Estado de Chile, 2009, párrafo 92.

35

Una rendición de cuentas planteada con este amplio alcance de máxima

divulgación, es la que se requiere para desarrollar los procesos de auditoría social

que, como ya se señaló, tienen un ámbito igualmente amplio: toda la gestión

pública, incluyendo las políticas, planes sectoriales, programas, proyectos,

instituciones públicas de todo el aparato estatal, incluidos los tres poderes e

instituciones independientes, o procesos de gran interés para la ciudadanía, como

las elecciones.

Relación entre rendición de cuentas y auditoría social

El objetivo 3 de la rendición de cuentas presentado arriba, plantea la relación entre

rendición de cuentas y auditoría social. Es una relación de doble vía; por un lado, la

auditoría social requiere, como condición, la rendición de cuentas de los

responsables de la gestión pública. Es muy difícil hacer control social si los funcionarios

no rinden cuentas, al inicio y durante todo el proceso de la auditoría social. Por otro

lado, se espera que los procesos de rendición de cuentas realizados por las

instituciones y funcionarios públicos, se acompañen de procesos de auditoría social

para verificar la eficiencia, eficacia, calidad, transparencia y legalidad en la gestión

pública que está rindiendo cuentas.

Rendición de cuentas y auditoría social son dos caras de la misma moneda, pero

deben diferenciarse, ya que cada una tiene su propia dinámica y actores. La

primera corresponde, como obligación, a los funcionarios públicos (y terceros que

reciben fondos públicos); la segunda corresponde a los ciudadanos y ciudadanas en

su calidad de sujetos portadores de derechos, que se hacen efectivos

consustancialmente en los procesos de auditoría social21. Así, “las obligaciones de

unos son los derechos de otros” (Schedler, 2007, p. 11). A los derechos de petición, de

libertad de expresión y pensamiento, y de acceso a la información pública, ejercidos

por las y los ciudadanos, como parte del proceso de auditoría social, corresponde el

deber de los servidores públicos de informar sobre sus decisiones y actuaciones, y de

justificarlas.

La fórmula empleada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos para estas

dos caras de la moneda, es la siguiente:

21 En inglés hay un término que reúne los conceptos de rendición de cuentas y auditoría social:

Accountability. Este se ha traducido al español como responsabilidad, pero no ha tenido mayor aceptación.

Esto plantea la necesidad de mantener separados los dos conceptos, rendición de cuentas y auditoría social,

estableciendo las diferencias y la necesaria relación entre ambos.

36

“Toda persona tiene derecho a solicitar información bajo control del Estado y

este tiene la obligación positiva de suministrarla”22.

Una veedora social expresa esta misma relación de la siguiente manera:

“La Rendición de Cuentas a la ciudadanía, por parte de la Administración, es

uno de los eventos más genuinamente democráticos, pues es a partir del

examen público de la gestión que los ciudadanos pueden, no solamente

evaluar los resultados de un período de gobierno, sino, sobretodo, someter a

la crítica los avances con relación a la gestión pública, para determinar si se

hace cierta la participación ciudadana como una forma más avanzada, más

moderna y más incluyente de democracia. Permite, igualmente, someter a

examen en términos de la transparencia, los diversos procesos contractuales

que se adelantan con los dineros de la comunidad” (María Consuelo Del Río

Mantilla, Veedora Distrital, Colombia).

2.2 Transparencia organizativa

Contrario a las características de ocultamiento, omisión, discreción y secreto, la

transparencia implica visibilidad, apertura y acceso a la información.

En principio, la palabra transparencia se refiere a la cualidad física de un objeto a

través del cual se puede ver lo que existe al otro lado del mismo. En ciencia de la

política pública se refiere a la ética pública. Se le asocia, o está íntimamente

relacionada con el derecho a la información, el cual es un requisito para la

participación. Se refiere a la apertura de las instituciones públicas hacia la

ciudadanía para que ésta conozca y vea la gestión que los funcionarios deciden y

realizan para el bienestar común.

No obstante, delimitada desde el ámbito público, conceptualizamos la transparencia

como el ambiente de confianza y garantías de sinceridad entre los distintos agentes

que administran los bienes y la comunidad para la cual laboran o que los eligió y que

es de incumbencia de todos sus habitantes, donde las responsabilidades,

procedimientos y normas están establecidas de antemano. Estas se cumplen, se

informa de manera sencilla, directa y clara, y los ciudadanos son parte del proceso

mediante mecanismos que les permiten el acompañamiento, la auditoría social y el

derecho a demandar de sus autoridades el cumplimiento de sus obligaciones,

22 Sentencia del 19 septiembre, párrafo 77. Y la Corte agrega: “en caso de denegarla, el Estado debe

garantizar un recurso judicial sencillo, rápido y efectivo para determinar si hubo vulneración de este

derecho y la restitución del mismo si este es el caso” (Párrafo 137).

37

buscando entre todos elevar la calidad de vida, fortalecer las instituciones

democráticas y mejorar la gobernabilidad.

De igual forma, cuando el concepto transparencia se refiere a una organización

pública, se intenta calificar un diseño administrativo que, siguiendo diversas

estructuras y procedimientos, se encuentra abierto, espontánea y

permanentemente, a la sociedad a la cual se debe (Morón Urbina, 2000).

La transparencia administrativa significa, pues, que las responsabilidades,

procedimientos y reglas que regulan el desempeño de las diferentes entidades que

administran lo público se establecen, realizan e informan de manera clara y abierta a

la participación y al escrutinio ciudadano.

Una administración transparente supone, entonces, un conjunto de políticas,

programas, actitudes y acciones de autoridades y funcionarios destinado a orientar

una gestión pública con ciertas características como:

1. Gobernar sin tener nada que ocultar.

2. Responsabilizarse públicamente por acciones y omisiones en el ejercicio

del cargo.

3. Informar a las autoridades, a la sociedad civil organizada y a los

ciudadanos sobre sus gestiones.

4. Esforzarse por buscar la calidad en los servicios para responder

positivamente a las demandas ciudadanas.

5. Estar dispuesto a someterse a control en cualquier momento.

6. Rendir cuentas, incluso sin que nadie lo solicite.

7. Capacitar al ciudadano en el uso de la información pública.

8. Respetar las decisiones tomadas con la ciudadanía (Manual GAP, 2004).

La transparencia de la gestión pública es, al igual que la rendición de cuentas, una

condición indispensable para la auditoría social.

39

CAPÍTULO II Recursos disponibles y retos para la auditoría social en

Honduras

En este capítulo anotamos los principales recursos sociales, institucionales y culturales

que tiene el país para hacer la auditoría social, así como los retos que enfrenta esta

práctica en Honduras. Ambos elementos: recursos y retos, son el punto de partida

para presentar la propuesta de metodología que se incluye en los capítulos III y IV.

1. Los recursos disponibles

1.1 Los auditores sociales

El principal recurso que tiene el país para plantearse acciones de auditoría social es

la sociedad misma, que ha mostrado una gran vitalidad para realizar esta tarea en el

ámbito local, regional y nacional. Hoy podemos hablar de auditoría social en

Honduras y de la posibilidad de avanzar en este tema, gracias a un significativo y

variado conglomerado de ciudadanos y organizaciones que se han comprometido

con el tema y lo han llevado adelante.

Se trata de 230 comisiones de transparencia organizados en igual número de

municipios, de diversas organizaciones comunitarias (UNICORAS en la zona del

Aguán y comités de contraloría social vinculados a proyectos FHIS, entre otros), de

cinco redes de Comisiones de Transparencia, cinco foros regionales vinculados a la

ERP que se plantean acciones de control social en el ámbito regional, cerca de

veinte ONG, y coaliciones de sociedad civil que realizan auditoría social a diferentes

ámbitos de la gestión pública a escala nacional.

Este es el tejido social en Honduras que ha crecido de manera espontánea, no

necesariamente articulado entre sí, y que constituye un movimiento cívico cuyo

común denominador es la lucha contra la corrupción y por mejores niveles de

desarrollo en sus comunidades y en el país.

Los actores que han impulsado estos procesos plantean un radical cansancio ante la

situación de corrupción del país y ante el poco el impacto en sus comunidades de

los anunciados recursos y programas públicos; pero, con igual radicalidad, han

40

apostado por cambiar esta situación y miran en la auditoría social un medio para

hacerlo. Así lo plantean claramente los actores directos del control social en los foros

que los reúnen y en los trabajos de sistematización que se han realizado sobre el

tema (Ávila, 2006; SNV, FOSDEH, AMHON, 2004; Paula Gallego Hernández, 2006).

Algunos de los temas abordados hasta ahora por los procesos de auditoría social en

el país son:

Auditoría social a instituciones, servicios públicos o marcos legales

A las corporaciones municipales, su presupuesto, funcionamiento

organizativo, servicios públicos ofrecidos y cumplimiento del marco legal,

realizada por las Comisiones de Transparencia.

Al Congreso Nacional, la agenda legislativa, la producción anual de leyes, la

capacidad propositiva de los diputados, realizada por el Centro de

Investigación y Promoción de los Derechos Humanos (CIPRODEH) y la

Fundación Democracia Sin Fronteras (FDsF).

Al Tribunal Superior de Cuentas, su funcionamiento y cumplimento de su

mandato institucional, realizada por el Consejo Nacional Anticorrupción

(CNA).

A organizaciones de sociedad civil, realizada por la Comisión de

Transparencia de Santa Rosa de Copán, otras comisiones de transparencia y

el Centro Hondureño de Promoción para el Desarrollo Comunitario

(CEHPRODEC).

Al proceso de impartición de justicia y la credibilidad de los ciudadanos

hacia el mismo, realizada por FOPRIDEH y la Federación de Asociaciones

Centroamericanas para el Fortalecimiento del Estado de Derecho.

Al cumplimiento de los derechos económicos y sociales y los servicios

públicos, realizada por CIPRODEH.

Al cumplimento de la Ley de Transparencia, realizadas por RETHO y el CNA, y

la FDsF.

Auditoría social a presupuestos o recursos públicos

A los recursos públicos que llegan a las corporaciones municipales,

provenientes del 5% del presupuesto nacional y de los fondos

descentralizados de la ERP, realizada por las comisiones de transparencia

con apoyo del CONADEH, la Secretaría de Gobernación y Justicia,

FOPRIDEH y COHDESSE.

Al comportamiento del Presupuesto General de la República y de la ERP,

realizada por FOSDEH y el Grupo de Sociedad Civil del Consejo Consultivo

de la ERP.

A los subsidios que entregan los diputados a las comunidades, realizada

por las comisiones de transparencia y FDsF.

41

Al gasto público destinado a la niñez a nivel local y nacional, realizada por

FOSDEH y Save the Children.

Auditoría social a procesos de sumo interés para la ciudadanía

Al proceso electoral 2005, realizada por una amplia alianza de

organizaciones de sociedad civil a nivel local, regional y nacional, y

FOPRIDEH.

A los gastos realizados en publicidad por los partidos políticos durante la

campaña 2005, por la Asociación para una Sociedad Más Justa.

Al proceso de quiebra y liquidación de bancos en Honduras, por el CNA.

Al proceso seguido en los municipios para la toma de decisiones y

ejecución de los fondos de la ERP, por las comisiones de transparencia,

redes de comisiones de transparencia y foros regionales.

Auditoría social a proyectos de desarrollo social y económico.

Al funcionamiento local y regional de proyectos como PROHECO,

Paquete Básico de Salud, PRONADERS, a cargo del FOSDEH y el Consejo

Asesor de Sociedad Civil, BID Honduras, Espacios Regionales y comisiones

de transparencia23.

Estas prácticas de auditoría social, que abarcan buena parte de la gestión pública,

reflejan los aspectos que más preocupan a la ciudadanía y representan una

experiencia acumulada en varios temas y prácticas, que se plasman en productos y

materiales educativos, algunos de los cuales se reseñan a continuación:

Los materiales educativos empleados en los procesos de capacitación

están orientados a varios actores: ciudadanos, servidores públicos,

instancias de auditoría social. Estos van desde presentaciones en power

point hasta impresos, y están abiertos para ser retomados en nuevos

proceso de auditoría social.

Los currículum de tres escuelas de auditoría social que están funcionando

en Occidente, Aguán y Centro; esta última escuela ya lleva cuatro

promociones.

Las herramientas empleadas para hacer auditoría social.

Los informes de auditoría social producidos por cada experiencia.

Varios esfuerzos de sistematización y análisis, algunos concluidos y otros en

marcha.

23 El anexo 1 incluye un listado, no exhaustivo, de informes de auditoría social presentados en los últimos

siete años.

42

Varios de estos materiales están disponibles en las páginas Web de los organismos

que han realizado las experiencias, de la Red de Desarrollo Sostenible (RDS-HN), del

CNA y del Grupo de Sociedad del Consejo Consultivo de la ERP (ver direcciones en la

sección Páginas Amarillas de este docuento).

1.2 Las instancias de coordinación

En apoyo a este tejido social, se han conformado una instancia regional y dos

instancias nacionales de coordinación entre instituciones de Sociedad Civil, Gobierno

y Cooperación Internacional, que respaldan procesos de auditoría social:

Escuela de Auditoría Social en Occidente. Fue creada hace unos cuatro

años. En ella participan cuatro ONG, un organismo de cooperación

(PNUD) y dos organismos de gobierno. Coordina todas las actividades de

sus miembros en materia de auditoría social; ha apoyado el diálogo y la

coordinación de las comisiones de transparencia a través de la Red de

Comisiones de Transparencia; ha preparado una propuesta de currículo

para formar auditores sociales a nivel local, y ha realizado procesos de

sistematización de las prácticas de auditoría social en la región (Paula

Gallego Hernández, 2006).

El Grupo Núcleo de Auditoría Social. Se creó en 2006, y es el autor de esta

propuesta de metodología de auditoría social, alrededor de la cual ha

desarrollado un diálogo con instancias nacionales y locales. Reúne dos

organizaciones cúpula de sociedad civil: el Grupo de Sociedad Civil del

CCERP y el CNA; tres organismos estatales: Comisionado de la ERP,

Secretaría Gobernación y Justicia, y CONADEH; y, cuatro organismos de

cooperación: ACI-ERP, DED, SNV y Banco Mundial.

Mesa de Transparencia. Recientemente conformada a iniciativa de la

Secretaría de Gobernación y Justicia, integra las principales

organizaciones de gobierno, sociedad civil y cooperación que trabajan

en el tema; coordina su agenda con el Grupo Núcleo, en tres áreas:

socialización de la metodología de auditoría social, sistematización y

movilización de hallazgos, y apoyo a procesos de auditoría social en

materia de presupuesto.

43

1.3 Las instancias nacionales de apoyo

Organismos de Sociedad Civil

Alrededor de quince ONG y coaliciones de sociedad civil prestan apoyo a iniciativas

locales de auditoría social. La mayoría, además, realiza acciones de auditoría social

a políticas, procesos e instituciones nacionales; estas son:

1. ACI Participa

2. ASONOG

3. Caritas

4. CASM

5. CIPRODEH

6. COHDESSE

7. Consejo Nacional Anticorrupción

8. C-Libre

9. FOSDEH

10. FOPRIDEH

11. FUNDEMUN

12. Grupo de Sociedad Civil del Consejo Consultivo de la ERP

13. Popol Nah Tun

14. OCDIH.

Organismos del Estado

Cinco instituciones del Estado ofrecen apoyo de diferente tipo a las instancias locales

de auditoría social:

1. Secretaría de Gobernación y Justicia. Apoya 130 comisiones de transparencia

para la realización de auditorías sociales en los espacios locales, y lleva un

inventario de comisiones de transparencia que actualiza trimestralmente. Ha

iniciado una línea de trabajo de coordinación de sus acciones con el resto de

instituciones estatales y sociedad civil que trabajan en este tema a través de

la Mesa de Transparencia, de reciente creación.

2. Comisionado Nacional de los Derechos Humanos (CONADEH). Apoya las

comisiones de transparencia a través del Programa de Auditoría Social (PAS)

que funciona desde hace siete años. Ha coordinado, con la Secretaría de

Gobernación y las comisiones de transparencia, la auditoría social de las

transferencias del 5% en 140 de los 298 municipios del país.

44

3. Comisionado Presidencial de la ERP. Ha generado procesos de sensibilización

sobre rendición de cuentas y auditoría social entre los gobiernos locales; ha

propiciado la creación de espacios legales para las comisiones de

transparencia en los reglamentos para el uso de los fondos descentralizados

de la ERP; produce informes regulares sobre el proceso de asignación de

estos fondos, y facilita la información al respecto para procesos de auditoría

social.

4. Tribunal Superior de Cuentas (TSC). Ha generado una experiencia piloto de

participación ciudadana en las auditorías formales que realiza; ha creado

una ventanilla para que los ciudadanos e instancias de auditoría social

denuncien situaciones irregulares en la administración pública; y cuenta con

una dependencia para coordinar el diálogo y la colaboración con sociedad

civil: la Dirección de Participación Ciudadana.

5. Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS). Ha generado un mecanismo de

auditoría social de sus proyectos y produce materiales educativos al respecto.

1.4 Órganos contralores

A continuación presentamos los principales órganos del Estado que hacen algún tipo

de control sobre toda o parte de la gestión pública. Ante estos órganos, las

instituciones públicas tienen la responsabilidad de rendir cuentas de forma horizontal.

Tribunal Superior de Cuentas

Naturaleza

del

organismo:

Principal ente contralor del país. Cumple funciones

constitucionales. Creado por el Congreso Nacional en 2002.

Enlace oficial del país con la OEA para la implementación de la

Convención Interamericana contra la Corrupción.

Carácter mandatario de sus recomendaciones.

Ámbito del

control:

Toda la gestión pública, incluidos los tres poderes del Estado, las

instituciones descentralizadas y todas las instituciones estatales

creadas mediante ley, decreto o acuerdo ejecutivo.

Los funcionarios públicos individuales.

Los entes privados que administren recursos del Estado, ofrecen

servicios públicos, reciben colectas públicas o gozan de

exoneraciones o dispensas, sólo en cuanto al uso de estos

recursos.

45

Entre otro tipo de controles, le corresponde ejercer:

El control financiero para verificar la correcta recepción

de los ingresos y ejecución del gasto.

El control de gestión y resultados para garantizar el uso

eficiente y eficaz de los recursos públicos y el

cumplimiento oportuno de políticas, programas,

prestación de servicios, adquisición de bienes y

ejecución de proyectos. Este control puede combinarse

con el control financiero.

Instrumentos

utilizados

para el

control:

Auditorías financieras

Auditorías operacionales o de gestión

Auditorías de regularidad para el control de la legalidad

Auditorías concurrentes o especiales

Visitas e inspecciones

Supervisión de la auditoría interna de las entidades públicas

Supervisión de los procesos de adquisición de bienes

Fiscalización concurrente de obras públicas y suministro de

bienes y servicios

Recepción y examen de la Declaración Jurada de Bienes que

le presentan los servidores públicos

Investigación de indicios de enriquecimiento ilícito

Informe de la liquidación del Presupuesto de la República, con

la visión del Tribunal sobre la eficiencia y eficacia alcanzada

por el sector público

Mecanismos de participación de la ciudadanía que

contribuyan con la transparencia de los servidores públicos.

Este control lo ejecuta el Tribunal a través de su personal o de firmas

privadas de auditoría.

Salida al

público

de la

información

sobre su

trabajo:

El TSC ha publicado en su página Web las auditorías financieras

y de gestión que ha realizado desde su creación, en 2002.

46

Dependencias de Auditoría Interna del Sector Público

Naturaleza del

organismo:

Oficina en cada dependencia pública, independiente de la

misma.

Ámbito del

control:

La gestión pública en cada institución. Todas las instituciones

públicas deben tener su dependencia de auditoría interna.

Les corresponde:

Proteger los recursos públicos contra cualquier

pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o dato

ilegal.

Procurar la eficiencia, efectividad y economía de las

operaciones del sector público y en los servicios que

ofrece.

Instrumentos

para el control:

Sistemas de control interno, aplicado por cada institución,

basados en normas emitidas por el TSC

Plan anual de auditoría

Aplicación de controles preventivos para impedir la

consumación de actos irregulares

Informe obligado al titular de la entidad, o al TSC, de hechos

que pueden generar responsabilidades administrativas, civiles

o penales, según el caso (al TSC en los últimos dos casos).

Comisionado Nacional de los Derechos Humanos

Naturaleza del

organismo:

Creado por el Congreso Nacional en 1995, cumple

funciones constitucionales. Ejerce la figura de Ombudsman.

Controla los actos y resoluciones de las instituciones públicas

en cuanto al cumplimiento de los derechos humanos.

Obligatoriedad de las instituciones para ofrecer la

información solicitada por el Comisionado, incluidos los

documentos declarados secretos o reservados, no así para

ejecutar sus recomendaciones. No puede anular actos o

resoluciones administrativas, ni sentencias judiciales.

Ámbito de

control:

Todos los poderes públicos, incluida la administración

pública y órganos judiciales.

Funcionarios públicos individuales

Entidades privadas que presten servicios públicos.

Todos los anteriores en cuanto a:

Ejercicio ilegítimo, arbitrario, abusivo, defectuoso, o

47

discriminatorio.

Violaciones a derechos humanos en su más amplio

concepto.

Salida al

público

de la

información

sobre su trabajo

de control:

El CONADEH presenta un informe anual de sus actuaciones

al Congreso Nacional que es de conocimiento público.

Tiene la responsabilidad de informar al interesado de sus

actuaciones y de la respuesta de los funcionarios

implicados.

Secretaría de Gobernación y Justicia

Naturaleza del

organismo:

Secretaría de Estado del Poder Ejecutivo,

contemplada en la Constitución de la República.

Entre otras funciones, realiza la coordinación,

enlace, supervisión y evaluación de los regímenes

departamental y municipal.

Ámbito de control: Ejerce algún tipo de control sobre:

Los gobiernos locales, que deben entregarle su

presupuesto anual y la liquidación anual y trimestral

del mismo.

Salida al público

de la información

sobre su trabajo de

control:

Mantiene una lista en su página Web de las

corporaciones municipales que han presentado la

documentación completa y ofrece, en forma

electrónica, los presupuestos y liquidaciones que

éstas le entregan y que logra procesar en el Sistema

Nacional de Evaluación Municipal.

Comisionado Presidencial de los Derechos Humanos

Naturaleza del

organismo:

Creado mediante Decreto Presidencia en 2006

Ámbito de control: Ejerce algún tipo de control sobre los recursos que

reciben los municipios por parte de la ERP (700

millones de lempiras anuales), asegurando que

cumplen con las condiciones del Reglamento

establecido para tal fin.

Ofrece apoyo, recomendaciones y sensibilización a

48

los gobiernos locales en el cumplimiento de dichos

requisitos.

Salida al público

de la información

sobre su trabajo de

control:

Publica informes periódicos sobre su trabajo.

También existen instituciones y organismos que aportan normativa y regulaciones a

procesos de transparencia y rendición de cuentas, como la Secretaría de la

Presidencia, con su Oficina Normativa de Compras y Contrataciones del Estado

(ONCAE).

Además están los organismos que manejan los sistemas públicos de información,

cuyo principal rol es garantizar el acceso a la información pública que corresponde a

su función, y asegurar que ésta se presenta a los auditores sociales de forma clara,

sencilla, veraz y oportuna:

o La Unidad de Apoyo Técnico (UNAT), que maneja el Sistema de

Información de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (SIERP).

o La Secretaría Finanzas, responsable del Sistema Integrado de

Administración Financiera (SIAFI).

1.5 Las instancias internacionales de apoyo

Fondo ACI-ERP

Es un fondo multidonantes24, diseñado para facilitar la participación de diversas

fuerzas sociales en el proceso de la ERP. Realiza convocatorias trimestrales para que

organizaciones nacionales, regionales y locales de la sociedad civil puedan

presentar solicitudes de financiamiento con dos modalidades: hasta 30,000 dólares

para proyectos de un año y 150,000 dólares para proyectos de tres años.

El Fondo inició en agosto de 2004 y, a la fecha, ha financiado 32 iniciativas de

auditoría social25. Además, facilita la asistencia técnica y el intercambio entre las

organizaciones que reciben los fondos, así como el posicionamiento, ante el

24 Cooperantes que aportan al Fondo: DFID, ACDI, Irish AID, DANIDA, Unión Europea.

25 Ver lista de iniciativas de auditoría social apoyadas por el fondo en el anexo 9 del CD ajunto a este

documento.

49

gobierno y la cooperación internacional, de los productos de las iniciativas

apoyadas.

ONG internacionales

Las 27 ONG internacionales que forman parte de la ACI (Agencias de Cooperación

Internacional) también apoyan por separado las instancias nacionales, regionales y

locales de sociedad civil para tareas de control social en diferentes temas. Buena

parte de las auditorías sociales mencionadas, han sido apoyadas financiera y

técnicamente por estas organizaciones.

El G-16 y sus mesas de trabajo

Los organismos bilaterales y multilaterales —que se constituyeron en el Grupo de

Seguimiento a la Declaración de Estocolmo, y organizados en el G-16—, mantienen

el tema de transparencia como una sus prioridades. Cuentan con tres mesas

permanentes de trabajo que dan seguimiento a procesos de auditoría social y otros

relacionados: Transparencia y Buen Gobierno, ERP y Justicia.

1.6 Los recursos en el marco legal

Los recursos del marco legal para la auditoría social se refieren a la naturaleza del

poder político y la democracia participativa que manda la Constitución de la

República; a los derechos reconocidos en este marco; y, a los deberes de los

funcionarios públicos vinculados a esos derechos.

Poder delegado

La auditoría social se basa en el reconocimiento constitucional de que el poder

ejercido por los funcionarios públicos no les pertenece, sino que es un poder

delegado que emana del pueblo. Que dicho ejercicio debe sustentarse en la

democracia participativa, y que los agentes del Estado, más que funcionarios, son

servidores públicos con el mandato de asegurar a los habitantes el goce de la

justicia, la libertad, la cultura y el bienestar económico y social (artículos 1, 2, 5 y 59

de la Constitución de la República).

Los ciudadanos, por tanto, tienen derechos respecto a la administración del poder

delegado. En el reconocimiento y ejercicio de estos derechos se basa la auditoría

social.

50

Derechos reconocidos

La legislación nacional reconoce, básicamente, tres derechos en los que se basa la

auditoría social: derecho de petición, derecho a la libertad de expresión y

pensamiento, y derecho de acceso a la información pública:

Derecho de

petición:

Se define como el derecho de toda persona o

asociación de personas de presentar peticiones a las

autoridades, ya sea por motivo de interés particular o

general, y obtener respuesta en el plazo legal

(Constitución de la República, Art. 80).

En el ámbito municipal, la legislación profundiza este

derecho al reclamo contra los actos, acuerdos o

resoluciones de la municipalidad y deducirle

responsabilidades, si fuere procedente (Ley de

Municipalidades, Art. 24).

Derecho a la

libertad de

expresión y

pensamiento:

Se define como el derecho de toda persona de

buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de

toda índole, ya sea oralmente, por escrito, o en

forma impresa o artística, o cualquier otro

procedimiento de su elección (Convención

Americana sobre Derechos Humanos, Art. 13).

Aplicado a las relaciones del ciudadano con el

Estado, como las que se ponen en práctica con la

auditoría social, la Corte Interamericana de Derechos

Humanos ha establecido que el artículo 13 arriba

citado protege el derecho que tiene toda persona

de solicitar el acceso a la información bajo control

del Estado y la obligación de éste de suministrarla

(Sentencia Corte IDH, 19 de septiembre 2006).

En la legislación nacional, este derecho se conoce

como el derecho a la libre emisión del pensamiento

(Constitución de la República, Arts. 72 y 74).

Derecho de

Acceso a la

Información

Pública:

Es el derecho de todo ciudadano para acceder a la

información generada, administrada o en poder de

las instituciones obligadas por la Ley (Ley de

Transparencia y Acceso a la Información Pública,

LTAIP, Art. 3, numeral 3 y Art. 4).

51

El derecho de acceso a la información define la calidad y cantidad de información

que debe estar disponible para la ciudadanía:

Calidad de la información: La información debe ser completa, veraz,

adecuada y oportuna: “…toda persona natural o jurídica tiene derecho a

solicitar y recibir de las Instituciones Obligadas, información completa, veraz,

adecuada y oportuna en los límites y condiciones establecidos en esta Ley”

(LTAIP, Art. 4).

Cantidad de la información: Se sigue la misma fórmula de divulgación máxima

de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Es información pública

“todo archivo, registro, dato, comunicación contenida en cualquier medio,

documento, registro impreso, óptico, o electrónico u otro que no haya sido

clasificado como reservado, se encuentre en poder de las Instituciones

Obligadas y que pueda ser reproducida…” (LTAIP, Art. 3, numeral 5).

Son Instituciones Obligadas todas las instituciones públicas, los tres poderes del

Estado, las instituciones autónomas, las municipalidades y los entes privados

que reciban o administren fondos públicos, nacionales o extranjeros. Como la

palabra lo indica, están obligadas por la Ley a ofrecer la información con las

características señaladas de calidad y cantidad (LTAIP, Art. 3, numeral 4 y Art.

5).

Para facilitar el acceso a la información, las Instituciones Obligadas deben

publicar un mínimo de información obligatoria (información de oficio). La

información que están obligadas a publicar por su propia iniciativa, por los

medios que tengan a su alcance, es la siguiente:

Mandato, estructura y funcionamiento: Funciones, estructura orgánica ,

atribuciones de cada unidad, procedimientos, empleados

Marco legal: Leyes, reglamentos, circulares.

Instrumentos operativos y servicios que ofrece: Políticas, planes,

programas, proyectos, actividades, servicios que presta, requisitos y

formatos para acceder a los mismos, mecanismos de participación

ciudadana, nombre, teléfono y dirección electrónica del servidor

público (Oficial de Información Pública) encargado de resolver las

solicitudes de información.

Manejo de recursos: Presupuesto, estados financieros, informe trimestral

y anual de la ejecución presupuestaria, liquidaciones presupuestarias

trimestrales por programa, información catastral, remuneración

mensual de los servidores públicos por puesto, incluyendo otros pagos

52

asociados a su desempeño; convocatorias a concursos, licitaciones

de obras públicas y suministros, contratos de consultoría, actas de

apertura de ofertas y adjudicación, ampliaciones, prórrogas;

concesiones y declaratorias de compras directas, así como sus

resultados.

Y, en general, todos los registros públicos de cualquier naturaleza.

La información de oficio es el punto de partida del ciudadano o

ciudadana para ejercer su derecho de acceso a información; con base

en ésta puede hacer solicitudes de información para profundizar en los

aspectos que considere necesario.

La Ley de Municipalidades asume los derechos antes enunciados, y los especifica de

la siguiente manera:

Hacer peticiones por motivos de orden particular o general y obtener

pronta repuesta, así como reclamar contra los actos, acuerdos o

resoluciones de la municipalidad y deducirle responsabilidades, si

fuere procedente;

Participar de los programas y proyectos de inversión y a ser informados

de las finanzas municipales;

Pedir cuentas a la corporación municipal sobre la gestión municipal,

tanto en los cabildos abiertos por medio de sus representantes, como

en forma directa.

Los deberes de los funcionarios públicos para el cumplimiento de los

derechos

Los funcionarios facilitan la información pública desde la perspectiva de la rendición

de cuentas a la ciudadanía, ya que se pretende “hacer efectivo el cumplimiento de

la rendición de cuentas por parte de las entidades y servidores públicos” (LTAIP, Art. 2,

numeral 5).

De los derechos reconocidos para el ejercicio de la auditoría social —de petición,

libertad de expresión y pensamiento, y acceso a la información pública—, se derivan

las siguientes obligaciones o deberes para las entidades y servidores públicos:

Dar a conocer la información sobre sus funciones, atribuciones,

actividades y administración de los recursos.

Rendir cuentas de sus actos y decisiones.

53

Ajustar su conducta al derecho que tienen los ciudadanos de ser

informados sobre su actuación.

Sistematizar la información que generen, administren o se encuentre en su

poder, y prestar un servicio abierto de consulta a la ciudadanía.

Motivar las resoluciones, providencias o acuerdos que dicten.

En caso de denegar información, señalar claramente la circunstancia

legal que se lo impide (LTAIP, Art. 3, numeral 2, y Arts. 4, 5; y, Código de

Ética del Servidor Público, Arts. 6, 9 y 7 numeral 1).

La noción de obligaciones también conlleva las sanciones de tipo administrativo, civil

o penal, establecidas para los infractores en el marco legal.

La legislación también regula el tipo de relación que debe establecerse entre el

servidor público y el ciudadano en la prestación del servicio de acceso a la

información y en las relaciones en general. Se establece que el servidor público debe

ser diligente, justo e imparcial en sus relaciones con los ciudadanos y público en

general, y que por ninguna razón discriminará a una persona o grupo de personas, ni

abusará del poder que le ha sido delegado (Código de Ética del Servidor Público,

Art. 6, numeral 10 y Art. 11).

La adecuación de la estructura del Estado y la creación de

condiciones culturales para el cumplimiento de los derechos

Reconociendo que no sólo se trata de establecer un marco legal, sino de crear una

cultura de transparencia y acceso a la información, se define una serie de acciones

que se deben producir en el ámbito social y cultural, y en la estructura del Estado

mismo:

1. Las Instituciones Obligadas deberán capacitar a su personal en los temas

de transparencia de la gestión pública y cultura de acceso a información

(LTAIP, Art. 6 y Código de Ética del Servidor Público).

2. Se asigna al Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP) la

responsabilidad de promover y difundir el derecho de acceso a la

información y realizar, junto con el Poder Ejecutivo, Tribunal Superior de

Cuentas, y Consejo Nacional Anticorrupción, campañas de difusión sobre

responsabilidad y transparencia pública, ética e integridad (LTAIP, Art. 11

numeral 9; y, Código de Ética del Servidor Público, Art. 30).

3. Se instruye a la Secretaría de Educación, las instituciones privadas de

enseñanza primaria y secundaria, las universidades públicas y privadas e

instituciones de educación no formal para incluir temas sobre cultura de

54

acceso a información, probidad y ética públicas en sus planes de estudio

(LTAIP, Art. 6; y, Código de Ética del Servidor Público, Art. 30).

4. Se obliga a cada institución pública a crear una partida presupuestaria

para garantizar el derecho de acceso a la información (LTAIP, Art. 5).

5. Se invita a las instituciones públicas a crear códigos de ética atendiendo a

sus particularidades, discutir sobre los mismos dentro de las instituciones, y

crear instancias de funcionarios públicos (Comités de Probidad y Ética

Pública) encargadas de promover el tema dentro la institución, y aplicar

parte de las sanciones establecidas en el Código de Ética (Código de

Ética del Servidor Público, Art. 30; y, Ley del TSC, Art. 53).

Las directrices anteriores buscan crear condiciones sociales, culturales y en la

estructura del Estado que, en términos generales, favorecen los procesos de auditoría

social. Estas también requieren de apoyo, monitoreo y presión ciudadana para su

cumplimiento.

Otro recurso legal se encuentra en la Ley del Tribunal Superior de Cuentas, que

reconoce la auditoría social en la definición de “contraloría social”:

Artículo 61. Contraloría social. Se instituye la contraloría social como una

instancia de colaboración para propiciar y estimular la participación

ciudadana en las tareas atribuidas por esta Ley al Tribunal, con el objeto que

mediante la acción organizada de los diferentes sectores de la sociedad civil,

se logre la creación de un mecanismo idóneo de vigilancia, que coadyuve a

la correcta, ética, honesta y legal aplicación de los recursos y bienes del

Estado y al debido cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades de

los servidores públicos y de los particulares en sus relaciones patrimoniales con

el Estado. El Reglamento determinará los alcances y formas en que se

practicará la contraloría social. El Tribunal tendrá una oficina de Contraloría

Social encargada, especialmente, de recibir, tramitar y dar respuesta a las

quejas o denuncias de buena fe formuladas por personas naturales o

jurídicas. Esta oficina deberá coordinar su actuación con el Consejo Nacional

Anticorrupción y con otras instancias de la sociedad civil que se dediquen a

combatir la corrupción.

55

2. Los retos de la auditoría social

El contexto nacional no sólo ofrece recursos a favor, sino que también presenta

limitantes. Como se verá, algunos aspectos que se presentaron como recursos en el

apartado anterior en este se incluyen como limitantes, debido a la falta de

cumplimiento y puesta en práctica. Los retos de la auditoría social giran alrededor de

“cuellos de botella” relacionados con algunas debilidades internas, y con obstáculos

del contexto.

Los siguientes cuellos de botella se han extraído de algunas sistematizaciones sobre el

tema, reflexiones del Grupo Núcleo y planteamientos verbales de los auditores

sociales. Las respectivas fuentes se indican con un número entre paréntesis, que se

corresponde con el listado que aparece en la nota de pie de página26.

1. Dispersión de las iniciativas de auditoría social, que fortalece estos procesos en la

medida que existe un número importante, pero también los debilita en la medida

que son aisladas y tienen poco impacto27.

1.1 Hay una gran proliferación de iniciativas; sin embargo, no existe una

visión sistémica que permita institucionalizar los procesos de auditoría

social (2).

1.2 Muchos espacios y poca coordinación (2, 3, 4). Falta de alianzas,

división del trabajo y más sinergia entre los actores vinculados al tema

(2, 3). Tensiones al interior de la sociedad civil (nacional, regional y

local) y falta de un flujo ordenado de información entre

representantes locales, regionales y nacionales de sociedad civil y

gobierno (3, 4).

1.3 Los resultados de la auditoría social a nivel local no llegan a los

tomadores de decisiones a nivel central. Poco impacto en cambios de

políticas y proyectos a escala nacional (1, 3). Se pierde la oportunidad

de lograr impactos que vayan más allá de un proyecto específico (2).

No se juntan los resultados de las diferentes auditorías sociales para

que haya más impacto (1).

26 Las fuentes y sus respectivos números son:

(1) Grupo Núcleo Metodologia Auditoría Social, 2006.

(2) Peter Sollis, Natalia Zinder, noviembre 2006.

(3) Emma Grant y Katherine Bain, julio 2006.

(4) Planteamiento de auditores sociales. 27 La Mesa de Transparencia ha incluido en su agenda la sistematización y movilización de hallazgos de

auditoría social que, en principio, podría contribuir significativamente a superar varias limitantes del

numeral 1. El Grupo Núcleo, por su parte, ha tomado en cuenta estos cuellos de botella en la formulación de

la metodología en los capítulos II y IV.

56

1.4 Falta más vinculación entre la auditoría social realizada a nivel

nacional por las organizaciones de sociedad civil, con mayores

capacidades técnicas, y las que realizan los actores locales, tanto a lo

largo del proceso como en el uso de los resultados por parte de los

actores locales (1).

1.5 Existe el riesgo, en el ámbito local, de reducir el trabajo de auditoría

social a la pura recolección de información, y que la toma de

decisiones, diseño de herramientas, análisis y presentación de

resultados, y los procesos de incidencia, sean asumidos por las

instituciones que apoyan las prácticas de auditoría social,

desnaturalizando así los procesos de construcción de ciudadanía en

los espacios locales (4).

1.6 Faltan mecanismos para dar seguimiento a los procesos de auditoría

social y medir su impacto: cómo ayudan o no a lograr cambios en el

acceso y la calidad de servicios, y en la consolidación de procesos

democráticos a escala local y nacional (2).

1.7 Hay zonas y municipios donde hay concentración de experiencias de

auditoría social y otros en los que hay poco trabajo al respecto (1).

2. De manera particular, hay pocos impactos de la auditoría social en la sanción de

la corrupción y de actos irregulares.

2.1 Los auditores sociales no siempre entregan la información a los

órganos contralores y, cuando lo hacen, no le dan seguimiento. Es

necesario auditar más a los auditores.

2.2 Los órganos contralores piden mucha información que a ellos

corresponde obtener. Debe haber más diálogo entre auditores

sociales y órganos contralores con el fin de que éstos:

Tomen en cuenta los informes de auditoría social que reciben,

como fuente para iniciar intervenciones preventivas y punitivas.

Faciliten el seguimiento ciudadano a su trabajo, especialmente

en lo relacionado con las denuncias que presenta la

ciudadanía (1).

2.3 Se necesita mejorar la capacidad de los órganos contralores y de

justicia para investigar y sancionar actos de corrupción, identificados

tanto en el control oficial como en el social (1).

2.4 La auditoría social necesita que los órganos contralores y el sistema de

justicia funcionen bien, como condición para desarrollarse. La

auditoría social debería presionar cada vez más, de manera

sistemática, para que el control oficial y el sistema de justicia

funcionen bien (1).

3. No se generan consensos sobre aspectos básicos: términos o conceptos de

auditoría social, herramientas, papel de cada actor (Estado, Sociedad Civil y

57

Cooperación Internacional); hacia dónde va el tema, legislación mínima

requerida.

3.1 Hay confusión y falta de consensos en todos los niveles (altos funcionarios

del gobierno central, técnicos, cooperación internacional, gobiernos

locales y población) sobre qué es auditoría social, qué aportes hace,

hacia dónde camina o apunta y cómo se complementa con el control o

seguimiento oficial (1,4).

4. Poca cultura de rendición de cuentas. Poca voluntad real para apoyar la

auditoría social desde los organismos auditados, a nivel local y nacional.

4.1 No se ofrece la información que necesitan las auditoras y los auditores

sociales para su trabajo. En algunos casos, la auditoría social no puede

ni iniciar por la falta de transparencia administrativa (1,4).

4.2 Se desconoce por qué es necesario rendir cuentas ante los

ciudadanos; sólo se hace ante los órganos contralores. Esto incluye, en

algunos casos, a organismos no estatales: ONG, iglesias, cooperativas,

fundaciones (1, 4).

4.3 Falta de acceso a información oportuna para la auditoría social. Se

necesita fortalecer el sistema oficial de información en materia de

presupuesto, resultados e impacto (3).

4.4 Falta de un flujo ordenado de información entre sociedad civil y

gobierno (3).

4.5 Se plantea el riesgo de que las instancias de auditoría social cedan a

los intentos de los funcionarios públicos o de los partidos políticos para

cooptarlas, mediatizarlas o utilizarlas para sus fines particulares y

político-partidarios.

5. Falta de capacidades técnicas, de recursos financieros y reconocimiento legal

para la auditoría social

5.1 Falta de capacidades en técnicas de seguimiento, incluido el

seguimiento a presupuestos, local y nacional. Se necesita hacer

accesible un conjunto de herramientas para el seguimiento participativo

(2, 3).

5.2 Se necesita más reconocimiento oficial para las instancias de auditoría

social (1, 4).

5.3 Falta implementar mecanismos de protección a denunciantes de actos

de corrupción, tal como lo señalan los convenios internacionales de los

que Honduras es parte (1, 4).

5.4 En general, se espera bastante de la auditoría social, pero no se le ofrece

el apoyo logístico que requiere. No se han puesto a disposición de la

ciudadanía los fondos establecidos por ley para realizarla. No se brinda el

58

apoyo que requieren las instancias locales y nacionales de auditoría

social en recursos financieros para el ejercicio del control ciudadano,

movilización, encuentros entre auditores sociales para conocer

experiencias y trabajo conjunto, ni para el funcionamiento de redes

regionales (1, 4).

5.5 Hay un desbalance entre los recursos financieros disponibles para los

organismos gubernamentales y de sociedad civil que apoyan el tema y

para las iniciativas locales de auditoría social (4).

5.6 Falta difundir más las experiencias existentes (2).

59

CAPÍTULO III Propuesta de Metodología de Auditoría Social a la ERP

En este capítulo se retoman los conceptos y contenidos planteados en los capítulos

anteriores para aplicarlos a una propuesta de metodología de auditoría social a la

gestión de lo público en Honduras, especialmente a la Estrategia para la Reducción

de la Pobreza (ERP). Esta propuesta —construida a partir de la experiencia generada

en el país sobre el tema— es flexible, y puede ser mejorada y enriquecida

constantemente, como producto del diálogo con los participantes.

1. Objetivos de la Metodología

Objetivo general:

Poner a disposición de la sociedad hondureña una propuesta

metodológica de auditoría social a la gestión de lo público,

especialmente a la ERP, a fin de contribuir a la generación de

consensos conceptuales y metodológicos, y a un mayor impacto de

las políticas, procesos, programas y proyectos monitoreados por la

ciudadanía.

Objetivos específicos:

1. Mejorar las políticas y la gestión pública enfocadas en la

reducción de la pobreza, a partir de los procesos de auditoría

social.

2. Contribuir al diálogo entre ciudadanos, tomadores de decisión,

ejecutores, entes contralores, organismos estatales de monitoreo y

evaluación, y donantes, sobre las políticas, programas, proyectos y

procesos vinculados con la ERP y su impacto.

3. Contribuir a la lucha contra la corrupción, y a la construcción de

una nueva ética gubernamental de servicio a la ciudadanía y una

cultura de rendición de cuentas.

4. Construir ciudadanía, dando voz real a la población sobre la

ejecución de la ERP, a través de la auditoría social a las políticas,

programas, proyectos, procesos y presupuestos planteados en el

contexto de esta estrategia.

5. Contribuir al diálogo e intercambio de experiencias entre los

actores responsables de acciones de auditoría social a nivel

60

nacional, para mejorar sus procesos metodológicos y generar

propuestas cada vez más integradoras.

6. Contribuir a mejorar la calidad de vida de la población, sobre todo

de los que viven en pobreza y extrema pobreza.

2. Ámbitos de aplicación

A continuación presentamos la propuesta del ámbito de aplicación de la

metodología en sus diferentes niveles, cobertura geográfica y temporal, y

dimensiones a considerar.

1. Niveles de la ERP en los que se puede aplicar la

metodología

La metodología puede aplicarse a toda la gestión pública y, dentro de ésta, el

énfasis estaría en la ERP, en los siguientes niveles:

1.1 Auditoría social a políticas de la ERP

La ERP es, en sí misma, una política pública que amerita procesos de auditoría social

tanto en su conjunto como en las particularidades adoptadas para enfrentar la tarea

de reducir la pobreza.

Este ámbito se refiere al contenido conceptual y enfoque de la ERP. Atendiendo a la

versión actualizada, se relaciona con el nuevo marco conceptual que se propone, y

61

los conceptos de integralidad, enfoque de activos, derechos humanos y la relación

de éstos con la parte más concreta de la estrategia: el marco operativo,

programático y el presupuesto.

Este ámbito también acepta el análisis, desde una perspectiva ciudadana, de la

relación y complementariedad entre la ERP, como principal política pública, y el

resto de políticas económicas y sociales. Asimismo, el análisis de factores del

contexto que pueden afectar la ERP, como las políticas energéticas y los tratados de

libre comercio, entre otros.

1.2 Auditoría social a los planes vinculados a la ERP

Básicamente se refiere a los planes sectoriales de mediano plazo que ha desarrollado

el país y que buscan articularse a la ERP. Actualmente existen tres planes de este tipo.

1.3 Auditoría social a programas y proyectos de la ERP

Históricamente, la ERP ha mantenido un promedio de 77 programas y proyectos. La

decisión de a cuáles proyectos hacer auditoría social, dependerá del acceso a la

información básica de los mismos, comenzando por el texto de formulación y los

informes que se hayan producido sobre su ejecución. El anexo 4 presenta un listado

actualizado de los proyectos de la ERP.

1.4 Auditoría social a instituciones públicas y marcos legales

En este ámbito corresponde el análisis ciudadano del marco institucional de la ERP en

su conjunto y de cada institución en particular, así como el cumplimiento del marco

legal, como leyes y reglamentos, que se han aprobado en función de la Estrategia.

El marco institucional de la ERP incluye, en este momento, a cerca de 50 instituciones

públicas y privadas nacionales, más los 298 gobiernos locales, que se han

involucrado ya sea en calidad de ejecutores de programas y proyectos, como

organismos de control o monitoreo, o instituciones de diálogo y concertación, como

el Consejo Consultivo de la ERP. Todos estos organismos pueden ser sujetos de

auditoría social, según esta propuesta metodológica.

62

1.5 Auditoría social al presupuesto de la ERP

Aquí se ubica la auditoría social al presupuesto global de la ERP, y su vínculo con el

Presupuesto General de República. También caben análisis más específicos de

ejecución presupuestaria en determinados sectores o proyectos como educación, el

programa de la Red Solidaria, el 5% del presupuesto que se asigna a las

municipalidades, los 700 millones u otros fondos descentralizados de la ERP que se

canalizan a través de las municipalidades.

Como se puede observar, todos los niveles están estrechamente relacionados.

Primero, porque todo se hace en el marco de una misma política: la ERP. Segundo,

porque no es posible aislar completamente un nivel del otro. Cuando se decide

auditar un proyecto determinado, también se tendría que ver algo de la institución

que lo ejecuta, las políticas en las que se inscribe el proyecto, si forma parte de un

programa más general, y su presupuesto. Por tanto, la elección de un ámbito es

también la elección de un énfasis o foco de la auditoría social.

2. Ámbito geográfico y temporal en el marco de la

metodología

En el contexto de la ERP, la auditoría social puede realizarse en el espacio local

(comunidad y municipio); regional (mancomunidad, departamento y región), o

nacional.

El ámbito geográfico está en relación con los actores que realizan la auditoría social.

Las instancias locales de auditoría social, como los comisionados municipales, las

comisiones de transparencia, los contralores sociales y las organizaciones

comunitarias, pueden auditar programas, proyectos y planes de la ERP ejecutados

localmente; el presupuesto de la Corporación Municipal y, dentro de éste, los

recursos de la ERP que se descentralizan a los municipios, como el 5% de asignación

presupuestaria, los 700 millones y el Plan de Inversión Municipal.

En el ámbito regional, los foros regionales, los espacios de concertación, las

organizaciones sociales regionales y las de las mancomunidades, pueden auditar

programas, procesos o presupuestos mancomunales o regionales, y ampliar la visión

de lo que sucede con un programa o proyecto a partir de la auditoría social en el

ámbito local.

63

En el ámbito nacional, las organizaciones de sociedad civil y los sectores organizados

que tienen cobertura nacional, el CNA y el Grupo de Sociedad Civil del Consejo

Consultivo de la ERP, pueden auditar políticas y planes sectoriales, programas y

proyectos que se ejecutan a escala nacional, el presupuesto general de la ERP y su

vínculo con el Presupuesto General de la República. También pueden generar

visiones más amplias sobre la ejecución de programas y proyectos a partir de las

auditorías que realicen local y regionalmente, y pueden canalizar la voz de actores

locales y regionales hacia tomadores de decisiones a nivel central.

Finalmente, el ámbito temporal, tiene que ver con el momento en se encuentra la

política, proyecto o presupuesto que se somete a auditoría social. Los grupos que

realizan la auditoría social a la ERP tienen diferentes opciones, ya que la estrategia

contiene procesos de gestión pública en los tres momentos: concluidos, en ejecución

y por iniciar. En la práctica, las instancias de auditoría social tienden a inclinarse por

los últimos dos momentos, debido a que esto les posibilita conocer e incidir en los

procesos de gestión pública desde el inicio y durante su ejecución.

Estos ámbitos se aplican a la ERP, pero son igualmente válidos para la gestión de lo

público en general. El esquema siguiente ilustra el ámbito de la auditoría social, en

consonancia con esta propuesta metodológica.

65

3. Dimensiones de la metodología

Otro aspecto son las dimensiones que se aplican a las políticas, programas o

proyecto que son objeto de la auditoría social. Se proponen doce dimensiones:

1. Eficacia: logro de los objetivos propuestos.

2. Eficiencia: correspondencia entre los costos con los resultados generados.

3. Economía: condiciones de calidad de los servicios, de manera oportuna y al

mínimo costo posible.

4. Calidad. Satisfacción de los destinatarios: alude al aspecto cualitativo de un

servicio o beneficio público, que también deben valorar los destinatarios o

usuarios de una política, institución, programa, proceso o proyecto.

5. Transparencia: publicidad de la información de los actos de las instituciones

obligadas y acceso de los ciudadanos a esa información.

6. Ejecución de lo presupuestado en el ámbito local (descentralización): grado

en que lo presupuestado realmente llega al territorio.

7. Orientación hacia los pobres: grado en que los proyectos, servicios y recursos

se orientaron hacia los pobres. Si no es bajo criterios de pobreza, ¿con qué

criterios se ejecutan los proyectos, servicios o recursos?

8. Equilibrio de la inversión social, productiva y gobernabilidad: grado en que

existe inversión para estas áreas. Grado en que se articulan las tres áreas.

9. Legalidad: cumplimiento del marco legal durante todo el proceso de

producción de resultados, servicios entregados y en el funcionamiento

institucional.

10. Participación de la población: grado en que sectores ciudadanos se

involucran en los diferentes momentos de un proceso, incluida la toma de

decisiones.

11. Orientación de los proyectos en el marco de las políticas: hacia dónde van

los proyectos en el mediano y largo plazo, cuáles son sus principios, qué

marco teórico los sustenta.

12. El uso adecuado, no ilícito, de recursos públicos; es decir, la prevención,

identificación y sanción de la corrupción.

Al igual que los niveles, las dimensiones se proponen como opciones. Es decir, cada

instancia determina cuál dimensión o dimensiones incluirá en su auditoría social, y se

asegura de contar con las herramientas que le brinden información sobre las que le

parecen más apropiadas. La Caja de Herramientas que se incluye en esta

metodología ofrece ejemplos para cada uno de los niveles y dimensiones.

Este es un aspecto muy importante, ya que ofrece unidad a las diferentes

experiencias y a sus respectivas recomendaciones.

66

3. Los destinatarios

¿Adónde va, finalmente, la información que se genera en los procesos de auditoría

social? Veamos:

A la población, para seguir fortaleciendo los procesos de construcción de

ciudadanía.

La población, especialmente la vinculada a los procesos auditados, debe

ser una destinataria privilegiada de la información durante todo el

proceso. Esto cumple con varios objetivos:

Sensibilizar y capacitar a la población sobre la ERP, los procesos

auditados, la auditoría social y la rendición de cuentas. Así, la

auditoría social se convierte en un proceso de capacitación

“en el camino”.

Discutir amplia y abiertamente sobre los resultados y

recomendaciones, y contribuir a enriquecerlos.

Dar sostenibilidad social a los procesos de auditoría social.

Evitar que ésta se convierta en tema exclusivo de un pequeño

grupo.

En resumen, aumentar el poder numérico, comunicativo y simbólico de la

auditoría social, propiciando así las condiciones para alcanzar el objetivo

de impactar la gestión pública.

Hacia los ejecutores de los procesos auditados, públicos y privados, para

contribuir a mejorar la calidad de los mismos en función de las

dimensiones ya planteadas.

La difusión de información clave sobre el proceso, y el diálogo constante

con los ejecutores, también cumple un papel educativo hacia éstos en

temas de rendición de cuentas, deberes de los funcionarios y cultura de

transparencia.

Hacia los órganos contralores, para contribuir con la identificación y

sanción de la corrupción, en caso de que se detecte información de esta

naturaleza.

Hacia los sistemas de información, para que incluyan las perspectivas de

los ciudadanos en la información que manejan sobre la marcha de la ERP.

Hacia el Consejo Consultivo de la ERP, como organismo que puede

escuchar y canalizar las recomendaciones de la auditoría social.

Hacia la cooperación internacional, para que esté informada sobre los

procesos, apoye los cambios recomendados y haga las adecuaciones

que le correspondan a partir de las recomendaciones.

67

Esta metodología se orienta a la construcción de un sistema ciudadano de

información que, promoviendo la autoría y la voz de los actores directos de

cada experiencia, produzca, trimestralmente, resultados de hallazgos

comunes, con base en las dimensiones propuestas.

4. El papel de los actores

En el capítulo anterior identificamos los actores como recursos con los que cuenta el

país para impulsar los procesos de auditoría social. En este apartado los retomamos

para definir su papel en el desarrollo de estos procesos. Existen tres actores clave:

Sociedad Civil, Gobierno y Cooperación Internacional.

4.1 En el grupo de Sociedad Civil encontramos:

Las organizaciones que realizan la auditoría social en el ámbito local

(municipal), regional o nacional: comisiones ciudadanas de

transparencia, consejos anticorrupción, ONG, organizaciones privadas de

desarrollo, CNA, GSC-CCERP, y sectores de sociedad civil cuyo rol es

organizarse, capacitarse, planificar, gestionar apoyos y realizar auditorías

sociales de acuerdo a su interés, capacidad y ámbitos territoriales,

sectoriales o temáticos. A ellos les corresponde liderar y llevar la voz de las

auditorías sociales que realizan, así como buscar la coordinación para

sumar esfuerzos.

Son el eje de la auditoría social, pues son quienes deciden sobre el ámbito

de ésta. Con la información general de políticas, planes, programas,

proyectos y presupuesto de la ERP, determinan a cuál de estos aspectos

aplicarán la auditoría social, en que ámbito geográfico, qué alcance

darán a los resultados y cómo harán el seguimiento. Estas tareas, por

supuesto, requieren de acompañamiento técnico, papel que

corresponde al grupo de organizaciones que incluimos a continuación.

Las organizaciones que promueven, organizan, capacitan y dan soporte técnico a las que

realizan la auditoría social: ONG, organizaciones privadas de desarrollo, y organizaciones

que tienen autonomía del gobierno, como el CNA y el GSC-CCERP, cuyo rol es apoyar los

procesos de auditoría social, respetando la independencia y autonomía de los auditores

sociales. Aunque es innegable la importancia del papel que cumplen estas

organizaciones, esto no debe llevarlos a sustituir la voz de los actores locales, ni a

reemplazarlos en la toma de decisiones.

4.2 En el Gobierno, tienen un rol importante los siguientes actores:

Los ejecutores de programas, proyectos, políticas y presupuestos públicos,

cuyo papel es dar acceso a la información pública, rendir cuentas y

68

garantizar su funcionamiento con eficacia, eficiencia, calidad, ética y

transparencia, con un enfoque de servicio a la ciudadanía.

Los organismos que hacen control o fiscalización horizontal, cuyo rol es —

de acuerdo con las atribuciones y funciones que la ley les otorga— recibir

los informes de auditoría social y, a partir de ellos, planificar y ejecutar

intervenciones que comprueben las presunciones de faltas o delitos; estos

son:

Tribunal Superior de Cuentas (TSC), a través de sus direcciones de

Auditoría, Control y Enriquecimiento Ilícito.

Ministerio Público, a través de la Fiscalía Especial contra la

Corrupción, para investigar y procurar el castigo penal de quienes

incurren en delitos contra el Estado y la administración pública.

Procuraduría General de la República (PGR), a través de las

acciones civiles que debe ejercer para procurar el resarcimiento

del Estado cuando se ha cometido un delito en su contra.

Las instituciones y organismos que aportan normativa y regulaciones a

procesos de transparencia y rendición de cuentas, cuyo papel es brindar

capacitación y asistencia técnica a las autoridades para asegurar el

conocimiento, manejo y cumplimiento de la normativa, reglamentos y

leyes en la materia:

o Secretaría de Gobernación y Justicia, en relación con los

procesos horizontales y verticales de rendición de cuentas de

los gobiernos municipales.

o Secretaría de la Presidencia, con su Oficina Normativa de

Compras y Contrataciones del Estado (ONCAE).

o Tribunal Superior de Cuentas, a través de la Dirección de

Probidad y Ética.

Los organismos que administran los sistemas públicos de información, cuyo

principal rol es garantizar el acceso a la información pública que

corresponde a su función, y asegurar que se presenta a los auditores

sociales en forma clara, sencilla, veraz y oportuna:

o La Unidad de Apoyo Técnico (UNAT), con el Sistema de

Información de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza

(SIERP).

o La Secretaría de Finanzas, responsable del Sistema Integrado

de Administración Financiera (SIAFI).

• Las instituciones que promueven o apoyan la auditoría social cuyo rol, en

primera instancia, es promover la creación de entes o cuerpos de

auditoría social, capacitar a la ciudadanía sobre el tema y, cuando se

69

requiera —del CONADEH, exclusivamente—, dar apoyo técnico en la

ejecución de las auditorías sociales:

o Secretaría de Gobernación y Justicia (SGJ) y Tribunal Superior de

Cuentas (TSC) a través de sus respectivas Direcciones de

Participación Ciudadana.

o Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS).

o Comisionado Nacional de los Derechos Humanos (CONADEH).

o Comisionado Presidencial de la ERP.

Al igual que las organizaciones de sociedad civil, no se puede negar el papel

importante que cumplen estas instituciones del Estado en el proceso de la

auditoría a nivel local, no obstante el mismo no debe llevar a sustituir los

procesos de toma de decisiones y la voz de los actores locales. También les

corresponde a ambos, junto con las instancias de coordinación de los mismos

actores y miembros de cooperación internacional, facilitar procesos de

diálogo y consenso sobre aspectos conceptuales y metodológicos, así como

de articulación de acciones.

La Cooperación Internacional:

Su rol principal es brindar apoyo técnico y financiero a los procesos de auditoría

social. Si financia proyectos, programas, presupuestos, instituciones o procesos

públicos que han sido auditados socialmente, también le corresponde analizar,

discutir, investigar y tomar medidas, si es del caso, a partir de los informes de auditoría

social que le presenten. Aquí se encuentran dos categorías de actores:

Grupo de cooperantes bilaterales y multilaterales que integran el G-16.

Grupo de Agencias de Cooperación Internacional (ACI).

En el esquema se resume el papel propuesto para cada uno de los actores.

71

5. Momentos

En este apartado se presentan los ocho momentos o pasos que, normalmente, se

realizan cuando se hace una auditoría social. El orden en que se ejecutan

dependerá del contexto en que se realiza el control social. Estos no son pasos con un

orden rígido, sino grandes momentos que, a veces, se mezclan o traslapan con otras

etapas del proceso.

Por ejemplo, la capacitación, aunque está al inicio porque se supone que es cuando

más se necesita, en realidad debe estar presente en todos los pasos, y puede

intensificarse en ciertos momentos, como en la preparación del informe.

Otro ejemplo es el seguimiento e incidencia, que está casi al final, pero lo cierto es

que toda la auditoría social es un proceso de incidencia hacia el organismo

auditado, demás instituciones del Estado, los medios de comunicación y hacia el

resto de la sociedad. La incidencia inicia desde que nos acercamos por primera vez

al organismo seleccionado para proponerle la auditoría social.

1. Capacitación28

En este momento buscamos aprender sobre la auditoría social, buscamos información y materiales

que nos ayuden, nos contactamos con otras organizaciones que están interesadas en el tema y con las

que podemos unir esfuerzos. El capítulo siguiente presenta una propuesta de los contenidos mínimos

sobre los que debemos capacitarnos.

Existen varias publicaciones sobre estos temas, elaborados por diferentes

organizaciones que han desarrollado estos contenidos en forma didáctica. También

están funcionando tres escuelas de auditoría social que han desarrollado programas

de estudio sobre el tema y llevan a cabo varios eventos a lo largo del año.

Esta metodología se acompaña de una Guía para Comisiones de Transparencia y

Gobiernos Locales. En las Páginas Amarillas están las direcciones de estos organismos.

2. Planificación

En esta etapa tomamos las decisiones importantes sobre el proceso que vamos a

seguir. Nos contestamos estas preguntas:

¿Qué problema o tema es el que nos convoca a trabajar juntos en

auditoría social?

28 Algunas guías sobre este proceso indican un paso previo: la organización de los ciudadanos para hacer la

auditoría social, o la definición de la figura organizativa a través de la cual se realizará. Este es un momento

necesario, por lo que aquí partimos de que este paso ya se ha dado.

72

¿Qué vamos a auditar? ¿En qué nivel de la ERP se encuentra? ¿Es un

programa, proyecto, presupuesto o proceso?

¿Qué dimensión o dimensiones vamos a tomar en cuenta?29

¿Qué resultados esperamos lograr?

¿Qué herramientas vamos a utilizar?

¿Cómo sumamos más personas y organizaciones a este esfuerzo?

A partir de todo lo anterior, hacemos nuestro plan de auditoría social.

3. Diálogo

En este momento hacemos un primer contacto con la institución, organismo, área o

departamento que vamos a auditar. Esto supone un trabajo de convencimiento

sobre la importancia y las ventajas del control social y la rendición de cuentas para el

buen gobierno, el marco legal en que se basa, el proceso que se piensa desarrollar y

el apoyo que se espera del organismo. Es ideal que los acuerdos obtenidos se

plasmen en un convenio de trabajo.

4. Ejecución de la auditoría social

Ahora ponemos en práctica las herramientas que hemos seleccionado o elaborado

para recolectar la información, y hacemos ajustes sobre la marcha siguiendo el plan

que nos propusimos al inicio. Es deseable el acompañamiento de un organismo con

experiencia, que ayude a garantizar la calidad de la información. Los auditores

sociales también deben ser garantes de la calidad.

5. Redacción del informe

En este momento estudiamos la información recopilada; plasmamos los hallazgos en

un informe, y elaboramos recomendaciones. Contactamos a organizaciones que nos

pueden brindar asesoramiento técnico para entender y aprovechar mejor la

información recolectada. Y no olvidemos que la falta de respuestas también es un

hallazgo.

29 Eficacia, eficiencia, economía, satisfacción de los destinatarios finales, transparencia, ejecución de lo

presupuestado a nivel local (descentralización); orientación hacia los pobres; equilibrio de la inversión: social,

productiva, gobernabilidad; cumplimiento del marco legal, participación de la población, uso adecuado de los

recursos públicos.

73

6. Socialización de los resultados

Este es uno de los momentos centrales de la auditoría social. Dependiendo de la

naturaleza de la auditoría y los hallazgos, se presentará al órgano auditado, otros

organismos del gobierno vinculados al tema, la comunidad o población, otras

instancias locales, nacionales o internacionales de auditoría social, donantes,

órganos contralores, otros organismos de sociedad civil que pueden apoyar la

aplicación de las recomendaciones y la gestión ante los órganos contralores, medios

de comunicación locales y nacionales, y otros que la instancia de auditoría social

considere pertinentes. Dos actores a los que es obligatorio presentar los resultados

son: el organismo auditado y la población.

7. Seguimiento e incidencia

En este momento hacemos un monitoreo o seguimiento a las recomendaciones

incluidas en el informe; definimos acciones de incidencia para presionar por los

cambios propuestos. Si hemos entregado información a los órganos contralores,

también damos seguimiento al trámite aplicado a nuestra información en tales

órganos. El propósito es no quitar el dedo de los expedientes abiertos por los órganos

contralores, dar seguimiento a la ruta de los casos y demandar respuestas, tanto de

los órganos contralores como del sistema de justicia. Cuando hacemos esto,

empezamos a hacer auditoría social a los auditores y al sistema de justicia.

8. Revisión del proceso

Finalmente, revisamos el plan de acción inicial y volvemos al paso 2 (Planificación)

para definir cómo seguir con un nuevo proceso de auditoría social. Buscamos

generar la reflexión en la instancia de auditoría social y otros actores acompañantes

sobre el proceso, los errores, aciertos, logros y lecciones aprendidas.

A continuación se pueden visualizar estos grandes momentos en un diagrama de flujo del

proceso:

74

Flujo del proceso de la auditoría social

Capacitación En auditoria social, concepto, metodología,

herramientas

Planificación Nos respondemos preguntas claves

Plan Auditoría Social

Diálogo Con el organismo que vamos a auditar.

Sensibilización. Acuerdos

Ejecución Ejecución del Plan. Aplicación de herramientas

Redacción del Informe

Socialización de los resultados

Seguimiento e incidencia

Revisión del Proceso

Manuales de

capacitación

para Sociedad

Civil

¿Qué problema nos convoca?

¿Qué auditar?

¿Qué resultados esperamos?

¿Qué herramientas? ¿Como sumamos esfuerzos?

SAERP Caja Herram. Guía

Ente auditado y población

Otros sectores: OSC, Medios

comunicación, Entes

contralores, Cooperación

Internac.

Informes de

seguimiento

Informe Auditoría Social

Elaboración: EDHM

1

2

3

4

5

6

7

8

75

Es recomendable que, durante los ocho momentos, se cuente con el acompañamiento de

un organismo con más experiencia en el tema. La práctica en el país demuestra que el

compromiso y la disponibilidad de las instancias auditoras locales produce mejores

resultados si se complementan con acompañamiento técnico, y apoyo logístico y político.

El apoyo logístico se requiere, sobre todo, cuando se realiza la capacitación (momento 1);

cuando se aplican las herramientas, se procesa la información y se produce el informe de

auditoría social (momentos 4 y 5).

El apoyo político es necesario, principalmente, cuando se dialoga con el organismo a

auditar para obtener su apoyo al proceso y se presentan los informes a varios actores,

incluidos los órganos contralores, si fuera el caso (momento 3).

El acompañamiento a las instancias locales es importante para el éxito del proceso. Sin

embargo, éste requiere de límites claros, en el sentido de respetar las dinámicas locales,

garantizar y fortalecer progresiva y rápidamente su independencia y capacidad para tomar

decisiones sobre las diferentes etapas, y no sustituir la voz de los actores locales en la

presentación de los resultados de las auditorías realizadas.

Es decir, ser apoyo, no conductores ni sustitutos de las iniciativas locales.

6. Supuestos o condiciones mínimas que se

requieren para implementar la metodología

Además de la estructura organizativa ya existente, la experiencia generada en múltiples

iniciativas, la estructura institucional de apoyo, y los fundamentos legales que se han

presentado, para aplicar con éxito esta metodología se necesitan ciertas condiciones

mínimas30:

Información y cultura de transparencia

Que las Instituciones Obligadas pongan a disposición de la ciudadanía información

sobre la situación a auditar; en este caso, la ERP.

Actitudes y prácticas de apertura de los servidores públicos durante la realización y al

final de la auditoría social, para escuchar y tomar en cuenta las recomendaciones.

Actitud positiva hacia una cultura de rendición de cuentas.

30 El CNA, junto con otras instancias, está generando un espacio de discusión para llegar a propuestas

concretas sobre varias de estas condiciones mínimas: Aspectos técnico-metodológicos, apoyo logístico y

financiero, y legislación.

76

Que los aspectos legales y normativos en que se basa la auditoría social sean

complementados con valoraciones morales y éticas, como parte de una cultura de

la rendición de cuentas, la democracia y el diálogo.

Que los resultados de la auditoría social sobre el problema o cuestión auditada sean

propositivos.

Apertura y colaboración de los medios de comunicación hacia el trabajo de la

auditoría social, sus resultados, hallazgos y recomendaciones.

Amplia difusión del proceso y resultados de la auditoría social.

Desarrollo de capacidades

Conocimiento conceptual y metodológico de la auditoría social por parte de la

sociedad civil.

Actitudes incluyentes, tolerantes y estimuladoras de la participación de los más

diversos sectores sociales. Apertura hacia una cultura democrática y de diálogo.

Aceptar que otros grupos sociales del mismo ámbito también pueden hacer

auditoría social.

Disposición a ser también auditados sobre la gestión como auditores sociales.

Recursos legales e institucionales

Fortalecer el marco jurídico nacional, a fin de que se sancionen administrativa, civil y

penalmente las faltas y delitos cometidos por particulares y funcionarios públicos, y

que se evidencien en los informes de auditoría social durante la puesta en marcha

de la metodología.

Fortalecer los recursos legales e institucionales disponibles para los procesos de

auditoría social.

Apoyo logístico y financiero

Disponibilidad de apoyo logístico y financiero para los auditores sociales. Contar con

información sobre los costos reales de estos procesos en los diferentes ámbitos, para

no cargarlos a los auditores sociales, quienes, además de aportar su trabajo

voluntario, en muchas ocasiones tienen que financiar buena parte de la actividad.

77

7. Medios de los que dispone la metodología

Subrayamos que el principal medio son las experiencias en este campo con que cuenta

el país, con sus dinámicas, conocimientos y recurso humano. De todo ello, precisamente,

se nutre esta metodología.

Como recursos de apoyo a las experiencias existentes, esta propuesta metodológica

pone a disposición de los auditores sociales los siguientes medios:

1. Una caja de herramientas para hacer auditoría social a:

o Proyectos ERP: productivos, sociales e institucionales.

o Programas ERP: desarrollo rural, de equidad de género, educativos, de

extensión y mejoramiento de servicios básicos, etc.

o Políticas de la ERP: crecimiento y desarrollo económico, acceso a servicios

básicos de los más pobres y grupos vulnerables, medio ambiente

sostenible, descentralización, transparencia, etc.

o Presupuesto de la ERP: fondos de alivio de deuda, fondos de inversión

social, fondos ejecutados por el gobierno central, instituciones autónomas

y descentralizadas, fondos de transferencias a las municipalidades, etc.

o Procesos y normativas a cumplir en el marco de la ERP: priorización de

proyectos, elaboración de planes de inversión, procesos de rendición de

cuentas, de compras y contrataciones, etc.

o Instituciones dedicadas a implementar la ERP.

Un principio de la metodología es la flexibilidad, lo cual se aplica al uso de la caja de

herramientas. La instancia de auditoría social selecciona qué auditar; las dimensiones

que tomará en cuenta y las herramientas que necesita para lograrlo.

La caja de herramientas ha recopilado una buena cantidad de instrumentos a partir

de la experiencia nacional e internacional. Sin embargo, no pretende ser completa,

ni ofrecer la herramienta precisa que cada situación amerita; por ello, es muy

probable que el grupo auditor necesite modificar las herramientas presentadas o

diseñar nuevas. Las nuevas herramientas se van introduciendo en el sistema para que

cualquier persona interesada las pueda utilizar.

2. Una guía para el uso de la Caja de Herramientas que se incluye en el capítulo IV y en

forma electrónica en el CD adjunto. La Guía desarrolla los ocho momentos de la

auditoría social y enlista las herramientas disponibles para cada cual.

78

3. Un Manual de Capacitación a comisiones de transparencia.

4. Un Manual de Capacitación a gobiernos locales.

5. Una propuesta de programa de formación, capacitación y acompañamiento

técnico mínimo para que las y los participantes conozcan el marco conceptual,

legal e institucional del Sistema de Auditoría Social de la ERP (SASERP), y sean

capaces de aplicar la metodología y herramientas con el propósito de monitorear y

dar seguimiento a las políticas, programas y proyectos de la ERP, que contribuyen al

logro de las metas establecidas para el año 2015. El programa ha acreditado 75

horas de capacitación y asistencia técnica, y se incluye en el anexo 7.

6. Una propuesta de programa de capacitación para gobiernos locales, que se

enmarca en la Política Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica Municipal de

la SGJ, y que incluye las características deseables de un programa de capacitación

a autoridades municipales:

• Vinculación de la capacitación con recepción de fondos.

• Exigencia de que las mismas personas participen en todo el proceso.

• Capacitación diferenciada por categoría de municipio.

7. Bibliografía sobre auditoría social disponible en varias páginas Web y en centros de

documentación del país. Ver listado de materiales en la sección de Biblioteca.

8. Una plataforma tecnológica, que está en proceso de preparación, para acceder a

la caja de herramientas y para recibir los informes de las auditorías sociales que

podrían ser entregados, según el caso, a:

• Ejecutores (para mejorar lo auditado).

• Tomadores de decisiones (para modificar proyectos, programas y políticas).

• Entes contralores y fiscalizadores (para que se investigue y sancione).

• Cooperación internacional (para fortalecer alianzas, generar y profundizar la

investigación, mejorar y modificar políticas de cooperación).

Lo anterior, sin perjuicio de que los informes sean entregados directamente a estos

actores por los mismos auditores sociales.

79

8. Evaluación del proceso de implementación

de la metodología

La evaluación de la metodología se realizará a partir de tres grandes aspectos:

Avances en el logro de los objetivos planteados

Avances en el cumplimiento de las resultados esperados

Contribución de la metodología para avanzar en la superación de los cuellos de

botella identificados.

En el primer año de ejecución de la metodología, se privilegiarán los siguientes aspectos

para la evaluación:

1) Aplicación de las herramientas

2) Impactos sobre los organismos auditados

3) Vínculo entre organizaciones de sociedad civil locales, regionales y nacionales

4) Respuesta de órganos contralores

5) Apoyo logístico para las instancias de auditoría social y fuente de los recursos. Costos materiales y

sociales, y apoyos institucionales y legales.

A partir de los resultados de la evaluación, se introducirán correctivos. La metodología se

realizará mediante los siguientes mecanismos:

Una evaluación semestral a nivel del Grupo Núcleo, Grupo Ampliado, Mesa de

Transparencia y Redes de Comisiones de Transparencia. La primera evaluación

semestral se realizará en diciembre de 2008.

Una evaluación anual externa que involucre a estos actores en julio de 2009.

9. ¿Qué sigue?

Las tareas pendientes

A continuación se proponen las acciones que siguen después de la presentación pública

del presente documento:

1) Continuar el dialogo y búsqueda de consensos entre todos los actores intervinientes sobre

concepto, metodología, papel de los actores y consecuencias prácticas después de los

informes de auditoría social, en todos los espacios creados para este fin: Redes, Mesas

Regionales, Mesa de Transparencia, Grupo Núcleo, Congreso Nacional sobre Auditoria

social.

2) Realizar eventos para discutir la metodología a nivel regional

80

3) Sistematizar las lecciones aprendidas a partir de la aplicación total o parcial de la

metodología.

4) Hacer adecuaciones constantes a la metodología en base a las discusiones y los resultados

que se van obteniendo, informar ampliamente de los cambios que se van introduciendo y

publicar versiones mejoradas en julio de cada año.

5) Elaborar y difundir un manual popular del presente documento para el ciudadano común

6) Preparar contenidos y metodología de aspectos importantes del presente documento para

su uso en la educación primaria y secundaria

7) Contar con programas semanales de radio abiertos a la población, a nivel nacional y local,

para hablar sobre auditoria social en un lenguaje del pueblo: Concepto, marco legal, casos,

eventos, denuncias, ejemplo de buenas prácticas de los funcionarios públicos.

8) Sistematizar los informes sobre auditoria social producidos hasta ahora, y los que se van

generando, para promover, junto con los actores directos de los mismos, la puesta en

práctica de las recomendaciones, en los niveles que corresponden.

9) Completar y poner a disposición de las instancias de auditoría social, la plataforma virtual de

la metodología para compartir los resultados de sus informes.

10) Elaborar indicadores de las 12 dimensiones de la metodología

11) Crear un buzón de consultas sobre casos o situaciones difíciles que pueda ser consultado por

las distintas iniciativas de auditoría social. Publicar las consultas, las respuestas ofrecidas y los

resultados obtenidos.

12) Consensuar e incorporar de manera más explícita los conceptos de transparencia, rendición

de cuentas y auditoria social en la Ley de Municipalidades.

13) Actualizar permanentemente la caja de herramientas de auditoría social que acompañan

este documento. Hacer un cierre de la caja en diciembre y julio de cada año, anunciando

las nuevas herramientas que se ponen a disposición de las instancias de auditoría social

14) Divulgar un informe semestral de los avances en cada una de las acciones anteriores.

81

CAPÍTULO IV Caja de Herramientas: Guía del usuario

En este capítulo hemos incluido dos cosas:

1) Una guía que explica con más detalle los ocho momentos de la auditoría

social, e identifica las herramientas que se pueden usar en cada uno.

2) Un listado o índice de las herramientas para cada aspecto de la ERP,

comenzando con una herramienta general para el ejercicio del derecho a la

información; herramientas para auditoría al presupuesto, a instituciones públicas y

marcos legales; para planes, programas, proyectos y servicios públicos; para

procesos, y concluimos con herramientas de apoyo al proceso de auditoría

social: para planificarlo, para llegar a acuerdos o convenios con el organismo

auditado, para incidencia, y para elaborar los informes.

También hemos incluido este capítulo completo en el CD adjunto, como un

documento que puede usarse por separado.

® Usamos este símbolo a lo largo del capítulo para indicar las herramientas que se anexan en

el CD.

1. Guía de uso de las herramientas para cada momento de la auditoría

social

G

MOMENTO 1: Capacitación

Aprender sobre la auditoría social

Para poder ejercitar la auditoría social necesitamos capacitarnos, aprender. Por eso aquí se

propone un programa de capacitación y algunos temas mínimos sobre los cuales debemos

prepararnos.

Qué es auditoría social: Conceptos más usados, qué no es auditoría social, para qué

nos sirve, qué podemos esperar de la auditoría social, cómo es una buena auditoría

social.

82

Otros conceptos con los que se relaciona la auditoría social: Rendición de cuentas,

transparencia, corrupción, derechos humanos.

Las bases legales para la auditoría social: En qué nos basamos para hacer la

auditoría social, cuál es el marco jurídico nacional e internacional que respalda la

auditoría social.

El proceso para hacer auditoría social y algunas condiciones mínimas, según la

experiencia en el país.

Los momentos que se siguen para hacer auditoría social, desde el inicio, hasta llegar

al informe y el monitoreo de las recomendaciones.

Algunas herramientas para hacer auditoría social.

Elementos básicos a tomar en cuenta para registrar y sistematizar el trabajo que se va

realizando. Cómo prepararse para la evaluación de la experiencia, para aprender

de los aciertos y errores, y para compartirla cuando finalice.

La incidencia y la formación de coaliciones como parte de nuestro trabajo de

auditoría social.

¿De qué se trata el proceso de auditoría social?

Hablamos de proceso porque la auditoría social no es una acción única o aislada. Como podemos ver

en el Mapa de Ruta, este proceso consiste de varios pasos. En la base de estos procesos está la

convicción de los ciudadanos y las ciudadanas de que es posible hacer realidad sus derechos y

mejorar su calidad de vida.

Actividades sugeridas

Nos contactamos con otras organizaciones con experiencia en auditoría social.

Organizamos reuniones y talleres de capacitación (ver en Páginas Amarillas las

organizaciones que imparten cursos de auditoría social).

Organizamos una pequeña biblioteca con documentos básicos; por ejemplo, el Manual de

Auditoría Social para Comisiones Ciudadanas de Transparencia y otros documentos útiles

(ver la lista sugerida en Biblioteca).

Conocemos nuevos grupos y organizaciones interesados en hacer auditoría social, y

conversamos para ver si podemos unir fuerzas y trabajar juntos (Sección 6 del CD: Guía para

la construcción de coaliciones y redes).

83

MOMENTO 2: Definiendo el plan

2.1 ¿Para qué hacemos auditoría social?

2.2 ¿Qué herramientas utilizaremos?

2.3 ¿Cómo sumamos esfuerzos? El trabajo para las coaliciones

2.4 Entonces, ¿cómo hacemos el plan de trabajo?

En primer lugar, respondemos a las siguientes preguntas. Si se considera conveniente, este

momento puede realizarse al mismo tiempo que nos capacitamos.

2.1 ¿Para qué hacemos auditoría social?

¿Qué queremos auditar?

Partimos de un problema o tema puntual que afecta a nuestro grupo u organización. Por

ejemplo, problemas en la entrega de medicamentos a través de un programa del gobierno

municipal o nacional; falta de acceso a servicios públicos (agua, electricidad, teléfono);

problemas en los colegios públicos (no hay útiles escolares, faltan maestros, etc.);

inactividad en una obra pública que debería haber comenzado o retrasos en una que ya

comenzó; mala calidad y falta de mantenimiento en obras realizadas con fondos

municipales o nacionales; o necesitamos verificar si existen recursos para ayudar a ciertos

grupos como jubilados, discapacitados y niños, entre otros.

Nos hemos organizado en una instancia para hacer auditoría social, una Comisión Ciudadana

de Transparencia, por ejemplo, y no estamos seguros de por dónde empezar. Tenemos

varias opciones que podemos analizar con la ayuda del Manual para Comisiones Ciudadanas

84

de Transparencia. Podemos comenzar por averiguar acerca del presupuesto que llega al

municipio y cómo se distribuye en áreas y programas; o nos concentramos en un

departamento u organismo municipal, las políticas (normas y procedimientos que regulan el

accionar de dicho departamento u organismo); o en un programa que se desprende de esa

política. En resumen, vamos de lo general a lo particular, para lograr una visión

panorámica de la inversión municipal, o trabajamos directamente sobre un ámbito

específico.

¿Cómo decidimos esto?

Decidimos qué vamos a auditar en forma participativa y democrática. Esto se hace

organizando una o varias reuniones con la comunidad, ya sea de vecinos en uno o

varios barrios y colonias, o grupos específicos afectados por un problema; si se trata

de una Comisión Ciudadana de Transparencia, la convocatoria puede ser abierta a

toda la comunidad, usando canales de difusión como las escuelas, las radios

comunitarias y otros medios locales.

Construimos colectivamente un listado de problemas y temas que se desprenden de

estos problemas, o partimos de un problema sobre el que hay consenso en que es el

más importante y que urge de una solución.

A partir de lo anterior, elegimos cual es el ámbito (organismo, área o

departamento, política, norma, reglamento, programa, proyecto, presupuesto) que

queremos auditar.

¿Qué resultados esperamos lograr?

Es importante responder a esta pregunta para precisar muy bien nuestros objetivos y resultados

esperados. Así podremos evitar que el proceso de auditoría social se convierta en algo vago y sin

rumbo, y termine en un informe de poca utilidad.

Al definir los objetivos y resultados esperados, debemos ser concretos; es mejor tener una visión de

pequeños cambios que nos llevarán a cambios más grandes.

85

Ejemplo:

Objetivo Resultados esperados

Verificar la transparencia y la eficiencia en

la implementación del programa x de

atención a la salud de los niños,

dependiente del Departamento de Salud del

municipio x.

1. El programa x entrega en forma

eficiente, completa y a tiempo los

medicamentos a la población de niños de 0

a 5 años del municipio x.

2. Los beneficiarios del programa x reciben

información clara y oportuna sobre los

procedimientos y beneficios del mismo.

3. La información sobre el programa x (listas

de beneficiarios, presupuesto del programa,

nombres y puestos de funcionarios públicos

responsables y de organizaciones

intermediarias) está disponible al público y

es accesible en forma rápida y clara.

En el ejemplo anterior, el objetivo general de la auditoría social podría ser:

Lograr transparencia y rendición de cuentas en la administración municipal y los

funcionarios públicos responsables de administrar el programa x; o: Transparentar el

programa x a través de la rendición de cuentas de sus responsables.

En conjunto, las respuestas a estas preguntas son la estrategia de auditoría social de la organización

o grupo. Esta estrategia da un ―norte‖ para saber hacia dónde moverse, para no perder de vista los

objetivos y resultados esperados, para corregir el rumbo si fuese necesario, y para hacer ajustes y

modificaciones en función de lo que vaya ocurriendo a lo largo del trabajo.

Definiendo la estrategia

Usemos como guía las preguntas incluidas en este paso, como actividad inicial del plan de

auditoría social.

Es importante que la decisión sobre qué queremos auditar sea tomada democráticamente y

que no esté contaminada de inclinaciones político-partidarias. Esto le resta credibilidad y

legitimidad a los esfuerzos de auditoría social.

Definir los objetivos también es importante para tener un norte, al igual que es clave definir

los resultados esperados, de manera concreta y medible, evitando las expresiones

abstractas y declarativas.

86

En la sección 6 del CD hay varios formatos para hacer el Plan de Trabajo.

2.2 ¿Qué herramientas utilizaremos?

Una vez definidos los objetivos y resultados esperados, necesitamos elegir las herramientas. Las

herramientas incluidas en el CD se han ordenado en seis secciones, de la siguiente manera:

1. Herramienta para el ejercicio del derecho a la información

2. Herramientas para auditoría del presupuesto

3. Herramientas para auditoría social a instituciones públicos y marcos legales

4. Herramientas para auditoría social a planes, programas, proyectos y servicios públicos

5. Herramientas para auditoría social de procesos

6. Herramientas de apoyo al proceso de auditoría social: para planificarlo, para llegar a

acuerdos o convenios con el organismo auditado, para incidencia, para elaborar los

informes.

Herramienta para el ejercicio del derecho a la información

Diríjase a la sección 1 del CD: Guía para el ejercicio del Derecho de Acceso a la

Información, para entender cómo se ejerce este derecho y ver ejemplos de cartas de

solicitud de información. En esta sección también se ofrece una guía sencilla para

utilizar la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

Auditoría social a presupuestos públicos

Control de los fondos públicos. Abarca desde el Presupuesto General de la República, hasta

presupuestos municipales por sector, programas y proyectos, así como fondos especiales (por

ejemplo, los provenientes del Fondo Hondureño de Inversión Social, FHIS) e incluso fondos

públicos administrados por empresas privadas. También se puede enfocar en el proceso de

definición del presupuesto; por ejemplo, el Plan de Inversión Municipal. El presupuesto destinado

a la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP) es uno de los ámbitos más importantes de la

auditoría social, aunque no el único.

Diríjase a la sección 2 del CD: Guía para entender el presupuesto, incluyendo el

destinado a la ERP. En esta sección también encontrará herramientas para hacer

seguimiento a proyectos, programas y planes de gobierno, transferencias recibidas

87

del gobierno nacional y de otros organismos, y para verificar la correspondencia

entre las asignaciones y las ejecuciones presupuestarias.

Auditoría social a organismos e instituciones

Observar cómo funciona una institución, si cumple con lo que la ley le ordena, si posee un

reglamento que favorece la transparencia en la gestión, si sus procesos internos (como la selección

y nombramiento de servidores públicos) se ajustan al reglamento, si su estructura (organigrama,

cargos, funciones) responde a las necesidades del municipio y sus habitantes son, entre otras,

actividades de la auditoría social. Podemos monitorear el funcionamiento de la Corporación

Municipal en su conjunto, o de áreas específicas, como el Departamento de Contabilidad y

Auditoría, o el de Políticas Sociales.

Diríjase a la Sección 3 del CD: Guía para el monitoreo de organismos e

instituciones. Se incluyen también herramientas para la auditoría social de la

Corporación Municipal y sus diversas áreas. Esta sección también ofrece

herramientas para verificar el grado de cumplimiento del marco legal que rige a la

Corporación Municipal.

Auditoría social a proyectos, programas, planes y servicios públicos

Es la orientada al conjunto de acciones y actividades destinadas a cumplir los objetivos y metas

establecidos por el Estado en las políticas públicas (de salud, inclusión escolar, nutrición infantil,

empleo, medio ambiente, transparencia, etc.), a fin de mejorar la calidad de vida de los

ciudadanos, garantizando y protegiendo sus derechos. Las políticas públicas se traducen en

proyectos, programas, planes y servicios públicos; en estos ámbitos, la auditoría social está dirigida

a verificar la transparencia, eficiencia y calidad de su funcionamiento.

Diríjase a la Sección 4 del CD: Guía para implementar ―boletines de calificaciones

comunitarios‖, que evalúan la gestión de proyectos, programas, planes y servicios

públicos desde la percepción de los usuarios. La sección incluye, además, un modelo

de encuesta a usuarios de servicios públicos.

88

Auditoría social a procesos

Se concentra en verificar la transparencia y el respeto a las reglas en procesos donde se toman

decisiones que afectan el uso de fondos públicos, así como procesos que afectan la calidad de las

instituciones públicas, la calidad de la representación política y la calidad de los servicios a que

tiene derecho la ciudadanía. Por ejemplo, cómo se financian las campañas electorales; cómo se

seleccionan y nombran los servidores públicos en el municipio; la contratación de empresas de

servicios públicos; los procesos de compras municipales, etc.

Diríjase a la Sección 5 del CD: Herramientas para la auditoría social a procesos de

asignación de fondos ERP, y a procesos de formulación e implementación de

proyectos ERP y otros fuera de la ERP. Esta sección también ofrece guías para la

auditoría social al financiamiento de campañas electorales, con bases de datos de

candidatos a puestos de elección y de funcionarios públicos; y una guía para llevar a

cabo ―pactos de integridad‖ (acuerdos de transparencia en procesos de compras y

licitaciones públicas).

¡Importante! En la práctica, diferenciar los ámbitos sirve para entender adónde concentraremos

nuestros esfuerzos de auditoría social. Pero también hay que tener claro que estos ámbitos

están relacionados y, por tanto, es posible que debamos actuar sobre distintos ámbitos,

combinando el uso de herramientas.

Herramientas de apoyo al proceso de auditoría social: para planificarlo, para llegar a

acuerdos o convenios con el organismo auditado, para incidencia, para elaborar los

informes.

En esta sección se incluyen herramientas de incidencia ciudadana, que son todas las acciones y

estrategias posibles para incidir en la toma de decisiones que afectan a la ciudadanía, el ejercicio

de sus derechos y el uso de los recursos públicos que pertenecen a la colectividad.

Las herramientas de incidencia abarcan una amplia gama de acciones: desde el uso de los medios de

comunicación, la construcción de coaliciones, actividades educativas sobre derechos y problemas

públicos, las marchas y movilizaciones y el cabildeo legislativo, entre otras.

En la Sección 6 del CD encontrará una Guía de Incidencia Ciudadana (Herramienta 19); una

Guía para el Uso de Medios de Comunicación (Herramienta 20); y, una Guía para la

Construcción de Coaliciones y Redes (Herramienta 21).

89

Resumiendo

El CD ofrece distintos tipos de herramientas, según el propósito de la auditoría social. Por

ejemplo, si el objetivo es transparentar un programa de salud y se ha decidido comenzar por

auditar el presupuesto asignado, elegiremos las herramientas de auditoría social de

presupuestos. Ahora bien, si es necesario obtener información sobre la administración del

programa, es decir, cómo se organiza su gestión, adaptaremos una herramienta de auditoría

social a instituciones para auditar el departamento o área que administra el programa. En

síntesis, debemos tener una visión panorámica de las herramientas disponibles y

complementarlas, si es necesario.

Además, en nuestro plan debemos incluir acciones para asegurar el impacto de la auditoría

social. En algunos casos necesitaremos convocar a la comunidad a participar y expresar sus

opiniones, o aplicar herramientas para incidir sobre los tomadores de decisiones, a partir de los

hallazgos y recomendaciones que surjan del proceso.

Eligiendo las herramientas

Reunido con su grupo u organización, diríjase a la tabla de contenidos del CD que se

encuentra al final de esta guía. Partiendo del ámbito que han seleccionado para comenzar a

trabajar, revisen las herramientas que se incluyen en el CD.

Elijan las herramientas que consideran útiles para su plan de auditoría social. Conversen

sobre la necesidad de adaptarlas a su contexto. Discutan las modificaciones y distribuyan las

responsabilidades para preparar las herramientas.

El punto siguiente los guiará para organizar el trabajo en equipo.

2.3 ¿Cómo sumamos esfuerzos? La construcción de coaliciones

Construir coaliciones y redes

Durante la preparación de la auditoría social, es importante estar abiertos a la posibilidad de sumar

esfuerzos de otros grupos y organizaciones. La forma en que se acuerden los apoyos puede variar:

desde redes permanentes para compartir información y experiencias, coaliciones permanentes o

temporales para compartir los esfuerzos que implican las actividades de auditoría social, hasta

coaliciones para una actividad puntual.

90

La construcción de coaliciones y redes nos fortalecerá y, a la vez, nos brindará protección. Cuanto

más amplia sea la red de organizaciones involucradas, mas difícil se torna para el poder político

señalar o acusar a una persona u organización en particular; en otras palabras, las REDES nos dan un

PODER DIFUSO; o sea, que está disperso en todas las personas y organizaciones que forman parte de

la iniciativa.

Sección 6 del CD: Herramienta 21 ―Construcción de Coaliciones y Redes‖.

2.4 Entonces, ¿cómo hacemos el plan de trabajo de la auditoría

social?

La auditoría social lleva tiempo y planificación. Por eso es clave dedicar tiempo a la organización de

este esfuerzo con un grupo de gente comprometida. Durante la fase de organización del equipo,

debemos ponernos de acuerdo sobre:

1. Actividades y acciones: ¿Qué necesitamos hacer para preparar la etapa de ejecución de la

auditoría social? Redacción y envío de cartas, llamadas telefónicas, elaboración de entrevistas y

encuestas, solicitud y realización de entrevistas o encuestas; solicitud, preparación y realización

de reuniones, solicitud y análisis de información, etc.

2. Calendario de actividades: ¿Con qué tiempo contamos? Con un calendario frente a nosotros,

organizamos el proceso semana a semana, y mes a mes. Si la auditoría social se aplicará a una

campaña electoral, entonces contamos con un tiempo limitado por la fecha de las elecciones;

en otros casos no tenemos una fecha límite, pero podemos definirla nosotros. Esto nos obligará

a rendir cuentas sobre el proceso de auditoría social, y a revisar nuestra estrategia después de

un periodo.

3. Distribución de tareas: ¿Cómo dividimos las tareas? Debemos asignar responsables y formas de

comunicación entre nosotros. Evitemos la formación de ―sub-comisiones‖ o ―sub-equipos‖, salvo

que las tareas sean muy concretas. Si no, suele suceder que estos grupos se tornan burocráticos

y lentos.

91

Ejemplos de formatos de Plan de Trabajo están disponibles en la Sección 6 del CD,

Herramienta 27.

Una parte del plan de trabajo es el presupuesto de la auditoría social. Es decir, ¿cuál es el costo de

la auditoría social que realizamos? Como la mayoría del trabajo lo hemos realizado de manera

voluntaria, no hemos sentido la necesidad de elaborar un presupuesto. Esto quiere decir que, en

buena parte de los casos, no solo ponemos a disposición del trabajo de auditoría social nuestro

tiempo, sino también nuestros recursos personales. O sea, que nos ha tocado financiar la auditoría

social. Las instancias de auditoría social han puesto este tema en la mesa de discusión porque

significa un costo personal, familiar y social demasiado alto y es necesario encontrar salidas al

problema. Una de las formas de encontrar soluciones es identificar los costos de nuestro trabajo,

presupuestando la auditoría social.

La sección 6 del CD tiene un formato de presupuesto de auditoría social.

Para hacer una planificación efectiva:

Destine suficiente tiempo para preparar la auditoría social. Tenga en cuenta que esto puede

llevar más de una reunión antes de iniciar las actividades.

Utilice las tablas que se encuentran en la sección 6 del CD (Herramienta 26) para volcar el

producto de la planificación que haya acordado el grupo.

Incluya como una actividad adicional la realización de encuentros para hacer el seguimiento

de los avances a lo largo del proceso de auditoría social.

MOMENTO 3: Diálogo

El contacto inicial

Conforme al plan de trabajo, es probable que una de las primeras actividades sea ponernos en

contacto con el organismo a auditar. Solicitamos la reunión a través de un canal formal (carta o

llamada); nos reunimos con el funcionario o funcionarios responsables del organismo, y lo ponemos

al tanto de nuestros objetivos.

92

Antes de asistir a la reunión, es importante acordar si vamos a proponer la firma de un convenio, o

si preferimos realizar la auditoría social sin firmarlo. Es posible, también, que el organismo no tenga

interés en hacerlo.

Sección 6 del CD, para ver un modelo de convenio de cooperación entre el

municipio y organizaciones haciendo auditoría social; y, Sección 3, Herramienta 8.

Lo más importante en este momento es comunicar en forma clara nuestros objetivos y hacerlo de

manera constructiva, con cordialidad y mostrando disposición al diálogo.

Es probable que necesitemos información del organismo y por eso debemos ir a la reunión

preparados para solicitarla (si antes no hemos enviado una carta al respecto), y conversar sobre el

tema con la persona responsable de facilitar la información.

Si no obtenemos respuesta ante las solicitudes de reunión e información, entonces podemos hacer

una solicitud de acceso a la información apoyándonos en la Ley de Transparencia y Acceso a la

Información Pública (Sección 1 del CD).


Ir preparados a la reunión: comunicar en forma clara nuestros objetivos y las

actividades previstas.

Acordar con la institución una fecha para el seguimiento a los avances de la

auditoría social. Poner en agenda la fecha de la próxima reunión.

Si nos comprometemos a devolver algún tipo de información a la institución, cumplir

con la promesa y hacerlo lo antes posible. Esto da cuenta de la seriedad de nuestros

esfuerzos.

MOMENTO 4: Ejecución

Manos a la obra: poniendo en práctica la auditoría social

Este momento consiste en poner en práctica la auditoría social a través de las herramientas

seleccionadas. Todo depende de lo que hayamos decidido hacer, de la estrategia y los objetivos de

nuestro plan, de las herramientas que escogimos, y de los instrumentos diseñados para recolectar la

información. Por eso no es posible predecir o generalizar lo que ocurrirá en este momento, pero

veamos algunas posibilidades:

93

Entrevistas y reuniones: Si vamos a auditar el funcionamiento de un organismo, probablemente

solicitaremos entrevistas y reuniones. Como se explicó, es necesario preparar estos encuentros con

anticipación y llevar un registro de los mismos.

Solicitudes de información: Se realizan a través de peticiones formales con base en la Ley de

Transparencia y Acceso a la Información Pública, aunque también puede darse un diálogo con el

ente a auditar, en el que se solicite la información, sin necesidad de enviar una nota. De todas

formas, es bueno aclarar por escrito el tipo de información que se está solicitando; si el contacto es

directo con los funcionarios responsables, también conviene entregar el pedido por escrito.

Sección 1 del CD: Ejercicio del derecho de acceso a la información

Visitas de campo: En otros casos, haremos visitas de campo. Por ejemplo, para verificar si un

proyecto está siendo ejecutado y ver el avance de la obra; verificar que un programa está

funcionando y entregando los servicios para el cual fue creado, como entrega de insumos en la

comunidad (medicamentos para madres embarazadas, vacunación de niños, entrega de alimentos,

acceso a servicios de agua o electricidad, transferencias de subsidios, etc.).

Sección 2 del CD: Herramienta 5

Encuestas: Posiblemente hagamos alguna encuesta con los beneficiarios de los proyectos, u

organicemos una reunión participativa para construir un ―boletín comunitario de calificaciones‖

sobre un servicio público, entre otras acciones.



Otros instrumentos de recolección de información: El CD ofrece distintos tipos de instrumentos para

recoger y analizar información; los instrumentos varían, dependiendo de si la auditoría social se

realiza sobre un presupuesto, una institución, un programa, plan, proyecto o servicio público, o un

proceso.

Esta etapa es central, porque es la que ―da vida‖ al proceso de auditoría social. Es preciso tener en

cuenta que puede ser más larga de lo que planeamos pues, durante su ejecución, se lograrán

avances pero también se sufrirán retrocesos.


94

Revisar objetivos y actividades en forma periódica, identificar problemas y buscar

formas de resolverlos

Actualizar el calendario

Registrar el proceso

¡Buscar ayuda!

¡No dejar que las acciones se congelen o paralicen! Pensar caminos alternativos, no

quedarse con el NO de un funcionario.

MOMENTO 5: Informe

Este momento está muy conectado con el anterior; a lo largo de la ejecución vamos recolectando

información que volcaremos en el informe. Por lo general, antes de hacer esto, analizamos y

discutimos la información que vamos encontrando con nuestro equipo de trabajo.

Muchos informes intentan ser propositivos; en otras palabras, presentan propuestas y

recomendaciones para mejorar el funcionamiento de un organismo, o señalan problemas en

proyectos y programas, o informan de qué manera cierta ley o norma se está incumpliendo.

El informe reúne toda esta información: debe estar bien escrito, en forma clara y práctica, ser

detallado, y consignar los datos de contacto de nuestro grupo u organización.

® Utilice como guía los Modelos de Informe en Sección 6 del CD: Recursos de apoyo

MOMENTO 6: Socialización

Este momento consiste en dar a conocer los resultados del informe, o el producto de nuestra

auditoría social. El informe sólo sirve si se difunde y se le da seguimiento (ver próximo paso). Es

conveniente haber trabajado una estrategia de socialización ANTES de llegar a este paso, como

parte del Momento 2 (Plan de Auditoría Social, punto 2.3 Planificación). La socialización no se limita

a enviar el informe a los funcionarios públicos o a otras organizaciones locales y nacionales.

También consiste en construir relaciones de confianza con medios de comunicaciones locales y

nacionales.

95

® Sección 6 del CD: Herramienta 20, Guía para el Uso de los Medios de Comunicación

MOMENTO 7: Seguimiento e Incidencia

Más allá del Informe de Auditoría Social

Este es el momento de dar seguimiento a los hallazgos y recomendaciones contenidos en el Informe

de Auditoría Social. Con su grupo u organización, respondan a las siguientes preguntas:

¿Qué acciones vamos a llevar adelante para lograr las mejoras y los cambios que

proponemos?

¿Cómo vamos a presionar a los funcionarios públicos que tienen poder de decisión en

el tema que nos convoca?

¿Cómo vamos a construir alianzas con otras organizaciones y grupos que ayuden a

que nuestra voz sea más fuerte?

¿Cómo continuaremos con nuestra estrategia de comunicación con los medios de

prensa para mantenerlos informados de las novedades respecto a nuestra auditoría

social?

Las respuestas a estas preguntas sirven como guía para definir las acciones necesarias para lograr

cambios, reformas, mejoras en el ámbito sobre el que nos propusimos actuar. Esto significa dar

continuidad a los esfuerzos de auditoría social, que no se agotan con solicitudes de información y

elaboración de informes.

Ahora bien, esto requiere un compromiso mayor por parte del grupo impulsor de la auditoría social.

Significa subir un escalón más, dar un paso adelante en el esfuerzo por idear acciones que apunten

a alcanzar la visión que el grupo se propuso inicialmente. Para esto es necesario moverse en forma

estratégica, procurando entender lo mejor posible cómo funcionan las instituciones y el sistema

político en nuestra comunidad y en nuestro país.

Como ya se explicó en el Momento 2 (2.2 Herramientas), el conjunto de estrategias que diseñemos

en esta fase suele traducirse, en la práctica, en ―herramientas de incidencia‖; es decir, que

apuntan a lograr cambios profundos en el funcionamiento de la administración estatal, el gobierno y

96

sus instituciones. No importa cómo las llamemos; lo importante es ser prácticos, y buscar ayuda si

consideramos que necesitamos apoyo de aliados, más allá de los esfuerzos que pueda realizar

nuestro grupo.

Las herramientas de incidencia son el conjunto de acciones para ejercer presión sobre el poder

político, los gobernantes y el sistema institucional, con el fin de lograr mayor transparencia, reducir

los riesgos de uso del poder político en forma discrecional, y asegurar que se cumplen las leyes y

las políticas que se derivan de éstas. En síntesis, fortalecer el Estado de derecho y garantizar una

mejor calidad de vida y respeto de los derechos de todos los hondureños. Algunas de estas

herramientas ya fueron mencionadas pero, para recapitular, se resumen a continuación.

Herramientas de Incidencia Ciudadana

Cabildeo ciudadano

Son acciones que apuntan a presionar para que los legisladores accedan a adoptar, reformar o

rechazar, según el caso, proyectos de ley o leyes existentes. Esto implica conocer la forma en

que funciona el Poder Legislativo, o los organismos que establecen regulaciones en el ámbito

municipal, quiénes lo integran, cuáles son sus posiciones respecto al tema o problema que fue

objeto de la auditoría social, identificar posibles aliados entre los legisladores y trabajar con

ellos.

Diálogos públicos

Son actividades orientadas a involucrar a los ciudadanos en la discusión de temas y problemas

públicos; o sea, que interesan a todos, ya sea porque efectivamente los afectan a todos, o a una

gran mayoría, o a un grupo específico (ancianos, niños, mujeres, campesinos, etc.). Los diálogos

pueden asumir distintas formas; entre otras: foros, donde se somete un tema al debate

ciudadano y luego se exponen las conclusiones ante quienes tienen poder para decidir; diálogos

en las escuelas y en las universidades; procesos participativos amplios para construir consenso

alrededor de un problema o tema público complejo; reuniones con la comunidad para tratar los

hallazgos y recomendaciones del proceso de auditoría social y definir pasos a seguir en forma

participativa.

97

Uso de los medios de comunicación

En este caso, el uso de los medios está orientado, principalmente, a llamar la atención sobre lo

logrado durante el proceso de auditoría social y las recomendaciones. El propósito de trabajar

con los medios es influir sobre los actores con poder de decisión, ya que están muy atentos a su

imagen pública. Es importante identificar periodistas aliados; es decir, comprometidos con el

ejercicio del periodismo ético y responsable, y construir relaciones de confianza con ellos. En

parte, esta es una tarea educativa, ya que los medios suelen priorizar las noticias de alto

impacto, acusatorias, en desmedro de un análisis más profundo y cauto sobre un problema

público.

Construcción de alianzas

Como ya se explicó, las alianzas dan más fuerza a la voz de la sociedad civil, a la vez que

protegen a aquellos que se comprometen con la promoción de la transparencia y el fin de la

cultura del secreto. En este sentido, superar la desconfianza entre las organizaciones sociales es

clave para comenzar a compartir información, esfuerzos y recursos disponibles, y para otorgar

mayor legitimidad y representatividad a nuestras demandas.

Educación

Entendida no como la educación formal que recibimos en una institución educativa, sino como

educación ―informal‖; consiste, especialmente, en actividades para capacitar a los ciudadanos

sobre el problema o tema que ha sido objeto de la auditoría social. A veces ocurre que nos

encontramos con información difícil de comunicar al ciudadano que no tiene conocimientos

técnicos sobre el asunto. El desafío, entonces, es hacer accesible a la ciudadanía la información

que surge del proceso de auditoría social. Para esto suele ser útil trabajar en alianza con

maestros y directores de escuelas, con grupos de padres, y con otras organizaciones activas de

la sociedad civil, así como con los medios de comunicación.

98

Movilizaciones

Es un recurso adicional de presión sobre los tomadores de decisiones; es, a menudo, un recurso

extraordinario que se utiliza cuando ya fueron agotadas otras alternativas. En tal caso, se llega

a la conclusión de que es necesario organizar una demostración pacífica para despertar al poder

político de su letargo frente a la falta de decisiones que se consideran necesarias e incluso

urgentes.

La organización de una movilización requiere de preparación y del trabajo conjunto con aliados.

Existen también otras formas de manifestar públicamente una posición o demandar una

decisión, que no siempre requieren de la movilización de un gran número de personas. Estas son

acciones demostrativas que, por lo general, buscan lograr presencia en los medios y llamar la

atención de la opinión pública. Sirven para transmitir un mensaje que debe ser claro y concreto.

Por ejemplo, la instalación de una gran lupa frente a la Alcaldía, para que considere los

hallazgos del informe de auditoría social y tome decisiones al respecto; la celebración del

aniversario de la falta de decisión sobre las recomendaciones del informe, colocando un gran

pastel (ficticio) con una velita frente a la institución responsable; la realización de un ―abrazo‖

alrededor del edificio público donde se localiza la administración de un programa que ha sido

objeto de auditoría social, etc.

Sección 6 del CD: Guía de Incidencia Ciudadana, Herramienta 19

MOMENTO 8: Revisión del Plan de Auditoría Social

Volvemos al plan inicial (Momento 2) y lo revisamos de acuerdo con los resultados logrados, e

incluyendo las estrategias de incidencia definidas en el Momento 7. En la práctica, la revisión del

plan puede incluir:

Nuevas solicitudes de acceso a documentos públicos.

Nuevos envíos de cartas, llamadas telefónicas y entrevistas con funcionarios

públicos u otros actores.

Utilización de herramientas de auditoría social no utilizadas en la primera

etapa.

Inclusión de acciones de incidencia para llamar la atención sobre los

hallazgos del proceso, tal como se explicó en el Momento 7.

99

¡Recuerde! Cualquier nueva actividad de auditoría social o de incidencia debe guardar relación con

la visión, objetivos y resultados esperados que el grupo u organización se planteó como la ―columna

vertebral‖ de todo el plan (Estrategia de Auditoría Social, Momento 2.1). Esto es así porque las

actividades de auditoría social demandan muchos recursos y esfuerzo; entonces, es importante que

valgan la pena y tengan un sentido.

Resumiendo

El proceso de auditoría social es reiterado y circular. Cuando revisamos el plan, debemos evaluar los

resultados de la primera etapa y también los aspectos negativos. Es decir que volvemos atrás para

analizar cuál fue nuestro punto de partida, cómo funcionó el proceso, y qué resultados hemos

obtenido al final del camino.

El siguiente esquema ilustra el proceso en forma escalonada; esto es así porque se supone que, en

la medida que la auditoría social avanza, el grupo u organización va aprendiendo y sumando

experiencia a través del logro de pequeñas victorias (y también de los errores que se cometen a lo

largo del proceso).

100

El proceso de auditoría social

8. Revisión del plan

7. Seguimiento/ Incidencia

Revisamos plan inicial y hacemos ajustes

6. Socialización

Monitoreo de recomendaciones, acciones para presionar por cambios

5. Informe

Difusión de resultados

4. Ejecución

Análisis de la información

PLAN DE AUDITORÍA SOCIAL

3. Diálogo

Aplicación de herramientas, ajustes sobre la marcha

2.3 Planificación

Contacto con organismo o institución a auditar

2.2. Herramientas

Acciones, calendario, responsables

2.1 Estrategia

¿Cómo vamos a auditar?

1. Capacitación

¿Qué problemas vemos? ¿Qué vamos a auditar?

¿Qué es la auditoría social?

101

2. Tabla de contenidos del CD: Herramientas de Auditoría Social

A continuación presentamos un detalle del contenido de la Caja de Herramientas, que se ordena en

seis secciones:

Sección 1: Herramienta general para el ejercicio del derecho a la información

Sección 2: Herramientas para auditoría del presupuesto

Sección 3: Herramientas para auditoría social a instituciones públicas y marcos

legales

Sección 4: Herramientas para auditoría social a planes, programas, proyectos y

servicios públicos

Sección 5: Herramientas para auditoría social a procesos

Sección 6: Herramientas de apoyo al proceso de auditoría social: para planificar el

proceso, para llegar a acuerdos o convenios con el organismo auditado,

para incidencia, para elaborar los informes.

Sección 1: Auditoría social a través del ejercicio del derecho de acceso a la información

Herramienta No.

Nombre Contenido general Ámbito Dónde se ha utilizado

1 Derecho de Acceso a la Información Pública

Guía: pasos para ejercer el derecho de acceso a la información. Modelos de solicitud de información (individual y a nombre de una organización).

Fichas de monitoreo del acceso a la información pública:

Ficha de seguimiento a solicitudes de acceso a la información

Registro de la información solicitada

Monitoreo de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública

Ficha de verificación del cumplimiento del artículo 13 de la Ley (Información de oficio)

Todos los ámbitos del gobierno municipal y nacional, y de las empresas y organismos, privados o públicos, que manejan recursos públicos.

Sección 2: Auditoría social al presupuesto público (para proyectos, programas y planes de gobierno)

Herramienta No.


2 Guía para entender el presupuesto

Guía para entender el presupuesto Guía para entender el presupuesto ERP

Área de Finanzas, Presupuesto o Contabilidad Municipal

CIPPEC, Argentina

3 Matrices para dar seguimiento a transferencias

Transferencias desde el Gobierno central (matriz 1 y 2)

Comisiones de Transparencia del municipio

102

Sección 2: Auditoría social al presupuesto público (para proyectos, programas y planes de gobierno)

Herramienta No.


recibidas por el gobierno municipal

Contrapartes para organismos que financian proyectos (matriz 3)

Aportaciones AMHON (matriz 4)

Inversiones que llegan a las comunidades (matriz 5)

de Cabañas, con apoyo de la Pastoral Social Caritas

Otras Comisiones de la región central

4 Auditoría social a la inversión pública en el municipio

Información del gobierno local sobre Plan de Inversión Municipal ERP y otros proyectos

- Información de los beneficiarios

Grupo Sociedad Civil CCERP– COHDESSE

Municipios de la región central y oriental

5 Auditoría social sobre la transferencia del 5% del Presupuesto Nacional

Auditoría a la liquidación presupuestaria anual

Auditoría a la liquidación presupuestaria anual: visita de campo

Auditoría a la liquidación presupuestaria anual: encuesta para quienes realizaron la auditoría analicen el proceso.

Comisiones de Transparencia, SGJ, CONADEH

Sección 3: Auditoría social y monitoreo a instituciones públicas y a marcos legales*

Herramienta No.

Nombre Contenido general Ámbito Donde se ha utilizado

6 Monitoreo cívico a instituciones y marcos legales (leyes, normas, reglamentos, procedimientos administrativos).

Guía para organizar el proceso de monitoreo de una institución (incluye guías de trabajo para adaptarlas).

Cualquier institución pública de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, incluyendo organismos descentralizados y desconcentrados y empresas de servicios públicos.

Fundación Poder Ciudadano (Argentina): Monitoreo del Consejo de la Magistratura y Monitoreo del Congreso Nacional

103


Herramienta No.


7 Monitoreo del cumplimiento del marco legal sobre la gestión municipal.

Planilla de recolección de datos e información: cumplimiento del marco legal (Ley de Municipalidades y su Reglamento, Tribunal Superior de Cuentas, Ley de Contratación del Estado) respecto a siete áreas de la gestión municipal.

Corporación Municipal, administración municipal, compras y suministros, contabilidad, control tributario, catastro, y cumplimiento de responsabilidades por parte de funcionarios públicos en la gestión municipal (alcalde, auditor municipal, tesorero municipal).

FOSDEH

8 Auditoría social del funcionamiento y desempeño de la municipalidad.

Pasos para implementar la herramienta

Modelo de convenio entre Comisión Ciudadana de Transparencia y Municipalidad

Tabla de indicadores evaluados, hallazgos y recomendaciones, fecha de seguimiento de recomendaciones y fecha concertada de ejecución de recomendaciones.

Se ofrecen tablas con ejemplos de indicadores evaluados para:

- Corporación Municipal (toda)

- Depto. de Auditoría

- Depto. de Tesorería

- Depto. de Compras y Suministros

- Depto. de Contabilidad y Presupuesto

Tabla de identificación de relaciones internas y externas de la Corporación Municipal

Gráfico de la división/Depto./unidad auditada (usando el ―semáforo‖ como indicador principal, según propone la herramienta).

Todo el municipio Servicio Holandés de Cooperación para el Desarrollo (SNV)

Comisiones de Transparencia de Olanchito: Corporación Municipal de Olanchito, Comisiones de Transparencia del Litoral Atlántico

9 Análisis organizacional y financiero de la Municipalidad.

Encuesta básica para vecinos (orientada a recoger percepciones sobre transparencia municipal, ejecución de obras, y satisfacción con la gestión municipal). Puede adaptarse a un programa específico.

Corporación Municipal, programa, proyecto, planes y servicios públicos.

FOSDEH y Comisiones Ciudadanas de Transparencia de los

104


Herramienta No.


municipios de Talgua, Belén Gualcho y San Pedro Copán

10 Rendición de cuentas. La instancia de auditoría social cita a las organizaciones comunitarias.

Lista de información requerida a la organización comunitaria.

Tabla de ingresos y egresos y arqueo de caja de la organización.

Organizaciones comunitarias y de sociedad civil.

Comisión de Transparencia de Santa Rosa de Copán, Comisionada Municipal de Puerto Cortés (citación), municipios de Santa Rosa de Copán y Choluteca

* Esta sección también incluye un manual para implementar ―Auditorías articuladas‖, un ejercicio

de control institucional que se realiza entre el Tribunal Superior de Cuentas, ciudadanos y

organizaciones de la sociedad civil a nivel local. Consulte también la página Web del TSC para leer

los informes sobre las auditorías articuladas que ya ha ejecutado el TSC con participación de

comunidades locales, o comuníquese con la Dirección de Participación Ciudadana de dicho

organismo (vea las Páginas Amarillas). No se trata de una herramienta de auditoría social, sino de

una herramienta de participación ciudadana en la auditoría oficial que realiza el TSC.

En el CD, esta herramienta ha sido copiada por separado, y no se incluye en el archivo de la

sección 3.

Sección 4: Auditoría social a proyectos, programas, planes y servicios públicos* Herramienta No.


11 Boletín de Puntaje Comunitario.

Herramienta para evaluar proyectos, programas, planes y servicios desde las percepciones de los usuarios: guía básica para aplicar el Boletín de Puntaje Comunitario.

PROHECO (Choloma y Villanueva). Programa ―Paquete Básico de Salud‖, Honduras. Otros países.

12 Modelo de encuesta a usuarios de centros integrales de salud.

Encuesta para pacientes con VIH/SIDA que puede adaptarse para otros usuarios de servicios, especialmente en el sector salud.

Red Lésbica CATTRACHAS, a través de comités locales de auditoría social.

105

Sección 5: Auditoría social a procesos (asignación de fondos ERP, distribución de fondos en ejes productivo, social y de gobernabilidad, actores, participación y documentos de verificación; proyectos ERP y otros: compras y contrataciones, actores involucrados, etc.) Herramienta No.


13 Auditoría social al proceso de asignación de fondos de la ERP.

Proceso para asignación de fondos ERP (700 millones de lempiras). Instrumento incluye: datos generales del municipio, actores involucrados, nivel de participación, documentos existentes para verificar el proceso, sistemas de administración de la información.

Municipio: área responsable de ERP y área de presupuesto.

Espacio Regional de Occidente, ASONOG, Comisionado ERP, CCT de Occidente

14 Ficha de recolección de datos sobre proyectos (ERP o no) y proceso seguido.

Verificación del proceso de implementación del proyecto. Incluye datos generales del proyecto, proceso de compras y contrataciones, compra de materiales, ejecución, uso de los fondos, nivel de participación comunitaria, análisis de la información relevada.

Municipio: Departamento, área, unidad encargada del proyecto.

(compilación de herramientas) ASONOG, Comisionado ERP, Comisionado Municipal de Pto. Cortés con apoyo de FUNDEMUN, Comisión Ciudadana de Siguatepeque,

15 Monitoreo del financiamiento y gasto de campañas electorales.

Guía básica para el monitoreo del financiamiento y gasto de campañas electorales: Qué es el financiamiento de la política, situación en Honduras, firma del acuerdo de monitoreo, aspectos logísticos, alianza con empresas de monitoreo a espacios de inversión publicitaria, cruce y difusión de la información, etc.

Partidos políticos, Tribunal Supremo Electoral.

Fundación Poder Ciudadano, Argentina.

16 Otros tipos de auditoría social al financiamiento de la política.

Monitoreo de ―contenidos‖ (número de veces que los candidatos aparecen en medios de comunicación o se menciona su nombre). Auditoría social al capítulo IV de la Ley Electoral de Honduras. Aplicativo Cuentas Claras en elecciones (Transparencia por Colombia).

17 Banco de datos de candidatos a puestos electivos y funcionarios públicos.

Guía para implementar el Banco de Datos. Funcionarios de los tres poderes del Estado; candidatos de partidos políticos.

Fundación Poder Ciudadano, Argentina.

18 Pacto de Integridad.

Guía para implementar Pactos de Integridad (acuerdos voluntarios entre actores que intervienen en contrataciones públicas para fortalecer la transparencia y la equidad).

Áreas de compras y contrataciones de los tres poderes del Estado (especialmente el Ejecutivo).

Transparencia Internacional (la guía utiliza la experiencia del capítulo de TI por Colombia).

106

Sección 6: Recursos de apoyo

Herram

ienta

No.

Nombre Contenido general Ámbito Dónde se ha

utilizado

19 Guía de

Incidencia

Ciudadana.

Guía introductoria sobre la incidencia ciudadana,

conceptos, ejercicios para el trabajo grupal,

listado de herramientas de incidencia.

Poder Ejecutivo,

Legislativo y

Judicial; sector

privado; medios

de comunicación;

gremios; sociedad

civil; sistema

internacional.

20 Uso de los

medios de

comunicación.

Guía para el trabajo con medios de comunicación:

uso de los medios como herramientas para incidir

y presionar por cambios.

Medios de

comunicación

21 Construcción de

coaliciones y

redes.

Guía para la construcción de coaliciones con

organizaciones de la sociedad civil.

Sociedad civil

22 Ejemplo de un

proceso de

auditoría social.

Incluye ejemplos de cartas, listado de

información, modelo de entrevista, actas de

reuniones, y de informe del proceso de auditoría

social, para verificar la recaudación de impuestos

sobre bienes inmuebles (muestra el proceso y

puede ser adaptado a otros ámbitos).

Área Control

Tributario y

Catastro.

Alcaldía de Santa

Rosa de Copán

(Manual de

herramientas

para las CCT,

PNUD).

23 Formatos de

informes de

auditoría social.

Ejemplos de informe ―corto‖ y de informe ―largo‖

de auditoría social.

Cualquier ámbito CCT de Santa

Rosa de Copán,

con apoyo de

PNUD y

CONADEH.

24 Recomendacione

s ciudadanas

Guía para elaborar ―recomendaciones ciudadanas‖

(pueden incluirse en el informe de auditoría

social). Muestra algunos criterios para analizar la

información.

Cualquier ámbito Fundación Poder

Ciudadano,

Argentina.

25 Formato de

convenio con el

organismo

auditado.

Ofrece un modelo de convenio entre una Comisión

Ciudadana de Transparencia y la Corporación

Municipal. También puede usarse como base para

convenios con otros organismos públicos.

Cualquier ámbito Comisión de

Transparencia de

Olanchito.

26 Formatos de

denuncias

ciudadanas.

27 Plan de auditoría

social.

Tablas para elaborar el plan de auditoría social

(planificación y organización del equipo).

9

107

PÁGINAS AMARILLAS

En la siguiente lista se incluyen los datos para contactar organizaciones internacionales que ofrecen

información para ejercer la auditoría social o apoyan procesos de auditoría social.

Cooperación Internacional: G-16

Miembros bilaterales Miembros multilaterales

Alemania

Canadá

España

Estados Unidos

Francia

Italia

Japón

Suecia

Suiza

Países Bajos

Banco Centroamericano de Integración

Económica

Banco Interamericano de Desarrollo

Banco Mundial

Comisión Europea

Fondo Monetario Internacional

Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo

Grupo de Embajadores y Representantes (GER) Representa el nivel político del G-16; está compuesto por los embajadores de los países y los representantes residentes de los organismos multilaterales miembros.

Paul Albert Resch, Embajador Embajada de Alemania

Harry Brautigam, Presidente

Ejecutivo

BCIE

Steven Stone, Representante Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

Adrián Fozzard, Representante Banco Mundial (BM)

Josée Fluet, Consejera de Cooperación Canadá (Costa Rica )

Willow Minaker Oficina de la Embajada de Canadá

Germano Straniero, Encargado de Negocios a.i. Delegación de la Comisión Europea

Agustín Núñez Martínez Embajador Embajada de España

Charles Ford, Embajador Embajada de los Estados Unidos de América

Mario Garza, Representante Fondo Monetario Internacional (FMI)

Laurent Dominati, Embajador Embajada de Francia

Giuseppe Magno, Embajador Embajada de Italia

108

Osamu Shiozaki, Embajador Embajada de Japón

Susan Blankhart, Embajadora Embajada del Reino de los Países Bajos para

Centro América (Costa Rica)

Rebeca Arias, Coordinadora Residente Sistema

de Naciones Unidas y Representante PNUD

Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo (PNUD)

Ewa Werner Dahlin, Embajadora Embajada de Suecia (Guatemala)

Ann Stodberg, Consejera ASDI, Sección de Cooperación con Honduras

Sr. Peter Bischof, Director Residente para

América Central, COSUDE/Embajada de Suiza,

Managua

Embajada de Suiza (Nicaragua)

Reto Grueninger, Director COSUDE

Grupo Técnico de Seguimiento (GTS) Representa el nivel técnico del G-16, y lo integran los representantes de las Agencias de Cooperación cuyos países y organismos están representados en el G-16.

Josée Fluet, Consejera de Cooperación y Cónsul ACDI / Embajada de Canadá

José Dallo, Coordinador General AECI - Agencia Española de Cooperación

Internacional

Ann Stodberg, Consejera ASDI: Agencia de Cooperacion Sueca

Martin Ejerfeldt, Oficial de Programa

Alfonso Martínez Bordiú, Gerente de Relaciones

Institucionales

BCIE: Banco Centroamericano de Integración

Económica

Sergio Ríos, Especialista Sectorial BID: Banco Interamericano de Desarrollo

Robert Pantzer, Especialista Sectorial

Dante Mossi Reyes, Economista Banco Mundial

Martin Hessel, Analista de Prog. Gobernabilidad

Germano Straniero-Sergio, Encargado de

Negocios

Comisión Europea Honduras

Juan Zaratiegui Biurrún, Encargado Proyectos

de Cooperación

Tom Massie, Jefe de Sección de Cooperación

Meritxell Jiménez, Experta

Sr. Peter Bischof, Director Residente para

América Central, COSUDE/Embajada de Suiza

COSUDE /Embajada de Suiza / Managua,

Nicaragua

Sr. Reto Grueniger, Director Residente Adjunto

COSUDE/OFICINA DE ENLACE, Tegucigalpa

COSUDE/ Tegucigalpa

Mario Garza, Representante Fondo Monetario Internacional

Francois Morel, Primer Consejero Embajada de Francia

109

Hans Wollny, Consejero Embajada de Alemania

Christel Weller-Molongua Agencia de la GTZ

Nieves Álvarez, MERECE Agencia de la GTZ

Europa Hartz DED

Ylva Renner Haeberle KFW

Federico Capurro, Referente de la Cooperación Cooperación Italiana

Hilda Hernández,

Tatsuo Suzuki, Director JICA: Japan International Cooperation Agency

Akihiro Tsukamoto, Especialista en Coordinación

de Cooperación, JICA

Luca Renda,

Deputy Resident Representative

PNUD

Glenda Gallardo, Economista Principal en

Estrategias para la Pobreza

PNUD

Lanbert Grijns, Ministro Consejero Embajada del Reino de los Países Bajos

Costa Rica

Mariette Uitdewilligen Embajada de Holanda, en Costa Rica

Marinus Rene van der Poel, Director SNV, Servicio Holandés de Cooperación

Randall Peterson, Director Interino de USAID USAID: Agencia de los Estados Unidos para el

Desarrollo Internacional USAID/Honduras

Julius Schlotthauer

John Wingle MCC/Embajada de Estados Unidos

Nivel Técnico Sectorial (Grupos y Mesas del

G16)

Se trata de instancias de trabajo sectorial internas al G16. Actualmente existen tres grupos y diez mesas sectoriales de donantes.

Mesas de

Cooperantes

Coordinador

(a)

Organismo E-mail Teléfono

CESAR (Salud) Lilian Reneau-

Vernon

OPS [email protected] 221-6091

MERECE

(Educación)

Melba

Hernández

CE

[email protected]

a.eu

239-9991

Agroforestal Carlos Zelaya

Christell

Weller-

Molongua

FAO

GTZ

[email protected]

christel.weller-

[email protected]

236-5428

235-5251

Agua y

Saneamiento

Renato

Chavarría

UNICEF [email protected] 220-1103

mailto:[email protected]







110

Seguridad y Justicia Juan Zaratiegui Comisión

Europea

[email protected].

eu

239-9991

Descentralización Carlos Rivas ASDI [email protected] 290-1800

Transparencia y

Buen Gobierno

Rocío Tábora

Juan Carlos

Benítez

PNUD

[email protected]

[email protected]

220-1100

ext.1226

Ambiente y Gestión

de Riesgos

Tony Perera PNUD [email protected] 220-1100

Mesa Interagencial

de Género (MIG)

Maritza Guillén

Silvia Felipe

ACDI

UNIFEM

[email protected]

[email protected]

221-5045

220-1100

MIPYME Gladys Morena

Joachim

Vallenas

BID

Cooperación

Suiza

[email protected]

[email protected]

290-3537

232-5855

235-8843

Grupo de Trabajo

del GTS

Coordinador E-mail

Grupo de la ERP Hans Wollny Embajada

Alemana

[email protected] ,

[email protected]

amt.de

232-3161

Grupo de

Armonización

Josee Fluet

Julio Raudales

ACDI

ACDI

[email protected]

c.ca

[email protected]

232-4551

221-

5045/5059

Grupo Apoyo

Presupuestario

Juan Zaratiegui Comisión

Europea

[email protected].

eu

239-9991

Vivienda Sector privado

Organizaciones de la sociedad civil, redes y otros organismos internacionales relacionados con

la auditoría social

Libertad de Información

www.limac.org.mx

Libertad de Información - México A.C. es una asociación civil apartidista,

laica y sin fines de lucro que promueve el derecho de las personas a las

libertades informativas y en especial a la información pública en el

marco de un estado democrático de derecho.

FUNDAR

www.fundar.org.mx

Fundar, Centro de Análisis e Investigación, es una institución

independiente, interdisciplinaria y plural dedicada a la investigación,

difusión y enseñanza en torno a aspectos relacionados con la democracia

y la participación ciudadana.

Alianza Cívica México

www.alianzacivica.org.mx

Alianza Cívica es una organización pionera en la lucha por la

transparencia y el acceso a la información.

En esta nueva etapa (2007-2010), la organización ha dado un paso más en

lo que respecta la democracia electoral, para impulsar una democracia

con resultados para la gente; en particular, para quienes viven en



















http://www.limac.org.mx/

http://www.fundar.org.mx/

http://www.alianzacivica.org.mx/

111

pobreza y exclusión. En el nuevo contexto del país, donde la pluralidad

política es creciente, las elecciones son competitivas y la alternancia en

el poder se detecta en los tres órdenes de gobierno, aún no podemos

decir que existe un pleno Estado de Derecho.

Acción Ciudadana - Guatemala

www.accionciudadana.org.gt

Su misión es construir una sólida cultura política en la ciudadanía y los

gobernantes promoviendo prácticas y valores democráticos sobre la base

de la participación ciudadana y la transparencia.

Acción Ciudadana es el capítulo nacional de Transparencia Internacional,

organización de la sociedad civil a nivel global que trabaja por la

promoción de la transparencia y la lucha contra la corrupción. La

relación con Transparencia Internacional ha fortalecido el trabajo de

Acción Ciudadana en estos ámbitos, vinculando su acción a estrategias y

redes regionales y mundiales.

Decidamos Paraguay

www.decidamos.org.py

Ética y Transparencia Nicaragua

www.eyt.org.ni/

Participación Ciudadana Ecuador

www.participacionciudadana.org

Participación Ciudadana es una organización conformada por voluntarios

a nivel nacional que promueve el liderazgo democrático, la transparencia

en las actividades públicas y en los procesos políticos.

Asociación Civil Transparencia,

Perú

www.transparencia.org.pe

Trabajar para conseguir que la democracia tenga vigencia en nuestras

instituciones y en el ejercicio que los ciudadanos hacen de sus derechos.

Fundación Poder Ciudadano

Argentina

www.poderciudadano.org.ar

Promover la participación ciudadana, la transparencia y el acceso a la

información pública para fortalecer las instituciones de la democracia a

través de la acción colectiva.

Capítulo argentino de Transparencia Internacional (TI)

Corporación Transparencia por

Colombia

www.transparenciacolombia.org.co

Transparencia por Colombia es una organización sin ánimo de lucro

creada en 1998, cuya misión es ―liderar, desde la sociedad civil,

esfuerzos sistemáticos de lucha contra la corrupción centrados en

transformar nuestras instituciones públicas y privadas para que en

Colombia podamos contar con organizaciones efectivas y confiables; con

ciudadanos y empresas íntegros, y con servidores públicos probos que

antepongan siempre el interés colectivo y rindan cuentas de sus actos.

Para lograrlo, la Corporación busca construir coaliciones amplias con

distintos actores; estar a la vanguardia en la generación y divulgación de

conocimientos y prácticas anticorrupción, y contribuir con

el fortalecimiento de una ciudadanía organizada, actuante y

responsable‖.

Es el Capítulo Nacional de Transparencia Internacional, TI, la

Organización No Gubernamental líder en el mundo en la lucha contra la

corrupción, que trabaja en más de 90 países.

Red Interamericana para la

Democracia

www.redinter.org

La Red Interamericana para la Democracia (RID) es la red de

organizaciones de la sociedad civil más extensa del hemisferio con más

de 360 miembros en 24 países. Desde 1994, la RID ha proporcionado a

organizaciones líderes de la sociedad civil (OSC) una plataforma para

intercambiar conocimiento y colaborar en proyectos que avancen la

http://www.decidamos.org.py/

http://www.transparencia.org.pe/

http://www.redinter.org/

http://www.redinter.org/

112

participación ciudadana y la democracia en la región. Con el apoyo de

USAID y administrada por Compañeros de las Américas, la RID está

compuesta por una secretaría ubicada en Buenos Aires, un Grupo

Coordinador y una Asamblea General. La membresía está abierta a todas

las OSC de América Latina y el Caribe

Incluye Manuales sobre participación ciudadana, partidos políticos,

elecciones, etc. Links de interés, con listas de organizaciones de la

sociedad civil de todos los países de América Latina, incluyendo

organizaciones de donantes

Periodismo por el Acceso a la

Información Pública

www.periodismo-aip.org

Periodismo por el Acceso a la Información Pública es una red de

periodistas y organizaciones de distintos países latinoamericanos

involucrados en el ejercicio y la promoción de este derecho fundamental.

Su sitio busca centralizar el trabajo que los comunicadores sociales

vienen desarrollando en pos de la libertad de información en la región, y

brindar una herramienta de trabajo cotidiano que consolide la práctica

del derecho de acceso a la información pública.

Esta iniciativa nació en septiembre de 2007 y, desde entonces, se han

incorporado organizaciones y periodistas de diversos países de la América

Latina. www.periodismo-aip.org, incluye artículos y reportajes

elaborados a partir de las herramientas de acceso a la información;

noticias y opiniones sobre la temática; recursos sobre legislación

comparada, y enlaces y contactos de medios de comunicación,

organizaciones y periodistas que trabajan el tema en la región.

Acuerdo de Lima

www.acuerdodelima.org

Es una red regional solidaria de organizaciones de monitoreo electoral

comprometidas a mantener los ideales democráticos en el Hemisferio

Occidental. Fue creada como resultado de una reunión llevada a cabo en

septiembre de 2000 en Lima, Perú, donde varias organizaciones cívicas

acordaron colectivamente formar una alianza para promover el

intercambio de experiencias, proveer un sistema de mutuo apoyo en

aspectos políticos y técnicos del monitoreo electoral, y desarrollar

actividades y proyectos conjuntos. A través de esta iniciativa, estas

organizaciones se reúnen regularmente para discutir metodologías de

observación electoral, educación cívica, y monitoreo ciudadano del

gobierno, entre otras cosas.

Transparencia Internacional para

América Latina y el Caribe

www.transparency.org/tilac

Es la red regional de Transparency Internacional (TI) en América Latina y

el Caribe. Creada en el año 1996, TILAC está compuesta hoy en día por

catorce capítulos nacionales. Además, mantiene alianzas con una

variedad de organizaciones en la región.

Los principales objetivos de la red son el intercambio de experiencias y

promoción de agendas regionales contra la corrupción.

CIVICUS

www.civicus.org

Es una alianza internacional dedicada a estrechar la acción ciudadana y

la sociedad civil a través del mundo. Sus miembros incluyen ONG,

organizaciones voluntarias, fundaciones filantrópicas e individuos.

Alianza para el Impacto

www.impactalliance.org

Alianza para el Impacto es una red global de desarrollo de capacidades

comprometida a brindar conocimientos y habilidades de cientos

organizaciones líderes de todos los sectores de desarrollo.

http://www.periodismo-aip.org/

http://www.periodismo-aip.org/

http://www.acuerdodelima.org/

http://www.civicus.org/

http://www.impactalliance.org/

113

Por un lado, enlaza a las organizaciones que buscan servicios de

fortalecimiento de la capacidad institucional de alta calidad con

organizaciones o individuos capaces de entregar dichos servicios, y

estimula los nuevos estándares de innovación, excelencia y efectividad

en el campo del fortalecimiento de la capacidad institucional.

Amnesty International

www.amnesty.org

Es un movimiento mundial de personas cuyo objetivo es promover el

respeto y la observancia de los derechos humanos reconocidos

internacionalmente.

Asociación para el Progreso de las

Comunicaciones (APC)

Es una red internacional de organizaciones cívicas que intentan dar poder

y ayudar a grupos y personas que trabajan por la paz, los derechos

humanos, el desarrollo y la protección del medio ambiente, a través del

uso estratégico de las tecnologías de la información y la comunicación

(TIC).

Fundación Avina

www.avina.net

La Fundación AVINA es una red de líderes de la sociedad civil y del sector

empresario que impulsan iniciativas por el desarrollo sostenible en

Iberoamérica.

Proyecto Presupuesto Internacional

(International Budget Project)

www.internationalbudget.org

Es una red de organizaciones no gubernamentales que promueve el

compromiso de la ciudadanía con los temas presupuestarios. Brinda

asistencia y capacitación para analizar presupuestos públicos y políticas

presupuestarias, incidir en la definición de políticas de inclusión y en la

ejecución presupuestaria orientada a priorizar obras públicas en los

sectores más carenciados.

Open Society Institute–Programa

América Latina

www.soros.org/initiatives/lap

El Programa para América Latina trabaja estrechamente con

determinadas fundaciones Soros en la implementación de políticas y el

apoyo a organizaciones locales. Las siguientes fundaciones se encuentran

en la región de América Latina y el Caribe:

Fundación Soros-Guatemala

Fondation Connaissance et Liberté (Haití)

El programa posee como una de sus áreas de enfoque la Promoción de la

Transparencia y el Rendimiento de Cuentas.

http://www.ifes.org/ IFES es una organización internacional sin fines de lucro, que apoya el

desarrollo de sociedades democráticas.

Como líder en la administración y gestión de elecciones, la cartera actual

de IFES incluye programas de asistencia técnica que cubren el espectro

del establecimiento de la democracia en sociedades post-conflicto, en

transición y en sociedades democráticas en desarrollo.

Desde el estado de derecho hasta la sociedad civil, hasta las elecciones,

IFES tiene un comprobado reconocimiento en la promoción de soluciones

democráticas.

Organismos internacionales y

otras organizaciones

internacionales

Organización de las Naciones Unidas (ONU)

http://www.un.org/spanish/

Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

http://www.amnesty.org/

http://www.avina.net/

http://www.soros.org/about/foundations/guatemala

http://www.soros.org/about/foundations/haiti

http://www.iadb.org/

114

http://www.iadb.org

Banco Mundial

http://www.worldbank.org

Comisión Económica para América Latina y el Caribe

http://www.eclac.org

Federación de Municipios del Istmo Centroamericano

http://www.femica.org/

Federación Latinoamericana de ciudades, municipios y asociaciones

http://www.iula.net/

Organización de Estados Americanos

http://www.oas.org

Sitio Oficial del Área de Libre Comercio de las Américas

http://www.ftaa-alca.org

Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura

(FAO)

http://www.fao.org

Organización Internacional del Trabajo (OIT)

http://www.ilo.org

Organización Mundial de la Salud (OMS)

http://www.who.int/en/

Unión Internacional de Autoridades Locales


http://www.iadb.org/

http://www.worldbank.org/

http://www.worldbank.org/

http://www.eclac.org/

http://www.eclac.org/





http://www.oas.org/

http://www.oas.org/

http://www.ftaa-alca.org/

http://www.ftaa-alca.org/

http://www.fao.org/

http://www.fao.org/

http://www.fao.org/

http://www.ilo.org/

http://www.ilo.org/





115

9

116

BIBLIOTECA

Documento Disponible en:

En el CD, diríjase a: “Biblioteca” para

tener acceso a la versión electrónica de

una selección de documentos sobre

auditoría social y políticas públicas.

CD

Si desea obtener una copia impresa de estos documentos, contacte al Consejo Nacional Anticorrupción (CNA).

Link al Sistema de Información de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (SIERP)

Sitio Web del Gobierno de Honduras

www.gob.hn/

Competencias legales de la SGJ

SINIMUN: Sistema Nacional de Indicadores Municipales

Código de Ética del Servidor Público

Evaluaciones de algunos Programas (PROADES, INNOVAR, etc.)

Secretaría de Gobernación y Justicia

www.gobernacion.gob.hn

Ley de Transparencia y Acceso a la Información

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción

Convención Interamericana contra la Corrupción

Listado de Oficiales de Información Pública y Listado de Oficiales de Transparencia en Honduras

Instituto de Acceso a la Información Pública

www.iaip.gob.hn/

Ley de Contratación del Estado

Reglamento de la Ley de Contratación del Estado

Decretos relacionados

Ley de Procedimientos Administrativos

Ley General de la Administración Pública

Sistema de Información de adquisiciones y

contrataciones del Estado hondureño

www.honducompras.gob.hn/

117

Ley Electoral y de las Organizaciones Políticas

Tribunal Supremo Electoral

www.tse.hn

Ley Orgánica del Presupuesto

Reglamento de Ejecución de la Ley Orgánica del Presupuesto

Link a Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAFI)

Ley de Servicio Civil

Secretaría de Finanzas

www.sefin.gob.hn

Ley Orgánica del Tribunal Superior de Cuentas

Sistema de Declaraciones Juradas de Funcionarios Públicos

Guía de Información al Ciudadano. Participación ciudadana en el Tribunal Superior de Cuentas.

Guía práctica. Promoción de la participación ciudadana y la transparencia en la gestión pública en Honduras, 2008.

Manual guía. Vinculación de la ciudadanía al Control Institucional del Tribunal Superior de Cuentas de la República de Honduras, 2008.

Democratización del Control Institucional. Balance de la vinculación de la ciudadanía y organizaciones civiles a los procesos auditores del Tribunal Superior de Cuentas de la República de Honduras. 2007-2008.


www.tsc.gob.hn/

Objetivos del Milenio

SISNAM (Sistema de Indicadores Sociales de Niñez, Adolescencia y Mujer)

Mapas de Honduras

Instituto Nacional de Estadística (INE)

www.ine-hn.org/

http://www.sefin.gob.hn/

118

9

GLOSARIO

Auditoría social: Es el ejercicio del derecho y el deber que tiene la ciudadanía de

monitorear, fiscalizar, vigilar y evaluar a sus autoridades a través del seguimiento y

verificación de la ejecución de proyectos, programas, políticas, procesos, presupuestos y,

en general, de la acción gubernamental y de las instituciones creadas para este fin.

Corrupción: Es la conducta que se desvía de la función pública reglamentada, debido al

interés privado en obtener beneficios pecuniarios o de rango; o la violación de reglas por

consideraciones de carácter privado.

Derecho de acceso a la información pública: Es el derecho que tiene cualquier persona a

solicitar y recibir información de cualquier entidad pública (o privada que administre

recursos públicos).

Empoderamiento: Alude a un proceso de aprendizaje y acción que fortalece la

autoestima, las habilidades analíticas y organizativas y la conciencia política de las

personas, de manera que puedan adquirir un sentido de sus derechos y unirse para

desarrollar sociedades más democráticas.

Estado de derecho: Estado en el que autoridades e individuos se rigen por el Derecho;

éste incorpora los derechos y las libertades fundamentales, y es aplicado por instituciones

imparciales y accesibles que generan certidumbre. En las sociedades que privilegian al

individuo como punto cardinal del desarrollo, la protección de las libertades políticas y

civiles individuales constituye el elemento esencial del Estado de derecho. El Estado de

derecho existe siempre que no se violen los derechos del individuo.

Gobernabilidad: Conjunto de incentivos y mecanismos de rendición de cuentas que

afectan la manera en la cual los proveedores de servicios, sus gerentes y empleados,

rinden cuentas por sus comportamientos y resultados para entregar servicios con calidad y

eficiencia.

119

En sentido amplio, el concepto de gobernabilidad abarca a todas las instituciones del

sistema político (incluyendo instituciones privadas que participan de la cadena de provisión

de servicios públicos y otras que manejan fondos públicos), y las reglas formales e

informales que rigen sus relaciones y operaciones.

La gobernabilidad también incluye a una amplia gama de actores —ciudadanos, sus

representantes elegidos mediante el voto, servidores públicos de carrera administrativa y

funcionarios con nombramiento político, periodistas, dueños de medios de comunicación,

dirigentes sindicales, miembros de organizaciones de la sociedad civil, dirigentes de

empresas del sector privado que proveen servicios públicos y sus empleados, entre otros—,

que responden y reaccionan a los incentivos creados por esas reglas. Las reglas formales

son más fáciles de observar, mientras que las reglas informales son menos fáciles de

observar (y de medir), y requieren una comprensión más profunda del funcionamiento de

una determinada sociedad.

Los problemas de gobernabilidad afectan el régimen político y, dentro de éste, a la

estructura de autoridad y a los actores sociales que intervienen en la determinación de las

acciones del gobierno. Por eso, el problema radica en las estructuras de autoridad, en

cómo éstas se determinan y determinan las acciones políticas que llevan adelante.

Gobernanza: Es el arte o manera de gobernar para el logro de un desarrollo económico,

social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la

Sociedad Civil y el Mercado.

Índice de Transparencia Municipal: Es un ejercicio de medición de las condiciones

institucionales y prácticas de gestión que favorecen o reducen los riesgos de corrupción al

interior de las administraciones. Se evalúan las áreas de:

• Planeación del desarrollo municipal

• Procesos de contratación

• Control interno

• Presupuesto y Banco de Proyectos

• Servicios a los ciudadanos

• Administración del recurso humano31.

31 Definición de la Corporación Transparencia por Colombia.

120

Información pública: La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública de

Honduras la define como: Todo archivo, registro, dato o comunicación contenida en

cualquier medio, documento, registro impreso, óptico o electrónico u otro que no haya

sido previamente clasificado como reservado que se encuentre en poder de las

Instituciones Obligadas, y que pueda ser reproducida. Dicha información incluirá la

contenida en los expedientes, reportes, estudios, actas, resoluciones, oficios, decretos,

acuerdos, directrices, estadísticas, licencias de todo tipo, personalidades jurídicas,

presupuestos, liquidaciones presupuestarias, financiamientos, donaciones, adquisiciones de

bienes, suministros y servicios, y todo registro que documente el ejercicio de facultades,

derechos y obligaciones de las Instituciones Obligadas sin importar su fuente o fecha de

elaboración.

Participación ciudadana: Es el derecho y la oportunidad, individual o colectiva, que

tienen los ciudadanos de manifestar sus intereses y demandas a través de actos y actitudes

legales, a fin de influir en la formulación y toma de decisiones gubernamentales en los

diferentes niveles: nacional, regional o local, contribuyendo de esa manera a mejorar la

gestión pública y la calidad de vida de los ciudadanos.

Políticas públicas: Son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un

gobierno para solucionar los problemas que los ciudadanos y el propio gobierno consideran

prioritarios.

Los expertos en el tema coinciden en que lo que les otorga la calidad de públicas es el

hecho de que deberían estar orientadas a mejorar las condiciones de vida de las personas y

a reducir las brechas de la desigualdad. En este sentido, puede ser útil visualizarlas como

cadenas de acciones que producen, como resultado, las situaciones colectivas que

deseamos.

Proceso de toma de decisiones: Está conformado por los procedimientos formales

establecidos en las leyes o reglamentos de una institución. Por ende, para poder

comprender cómo se toman las decisiones al interior de una institución, es necesario

conocer sus reglas de procedimiento.

A veces, esto no es suficiente. Existen también actividades y procedimientos que ocurren

en forma paralela al proceso formal y que, aunque no están establecidos por la ley o

surgen del reglamento, forman parte de lo que se suele llamar el proceso informal de

reglas o acuerdos.

121

Rendición de cuentas: Es la acción, como deber legal y ético, de todo funcionario o

persona de responder e informar por la administración, el manejo y los rendimientos de

fondos, bienes o recursos públicos asignados y los resultados en el cumplimiento del

mandato que le ha sido conferido.

Sociedad civil: Amplia gama de organizaciones no gubernamentales y sin fines de lucro que

están presentes en la vida pública, expresan los intereses y valores de sus miembros y de

otros, según consideraciones éticas, culturales, políticas, científicas, religiosas o

filantrópicas. Por tanto, el término abarca una gran variedad de organizaciones: grupos

comunitarios, organizaciones no gubernamentales, sindicatos, grupos indígenas,

organizaciones de caridad, organizaciones religiosas, asociaciones profesionales y

fundaciones.

Transparencia: Conjunto de normas, procedimientos y conductas que define y reconoce

como un bien de dominio público toda la información generada o en posesión de las

entidades gubernamentales o por aquellas del ámbito privado que utilicen recursos,

ejerzan funciones o sean del interés público. La transparencia se sustenta en el derecho de

libre expresión e información.

Indicadores de transparencia gubernamental:

1. Declaración pública (de fácil acceso) de activos de políticos, candidatos, funcionarios

públicos, legisladores, jueces.

2. Declaración pública de contribuciones a campañas políticas por individuos y empresas, y

de gastos de campaña.

3. Acceso público inmediato a los votos parlamentarios, a las deliberaciones y a los

borradores y propuestas de ley.

4. Implementación efectiva de leyes de conflicto de intereses y Ley de Lobby, separando

negocios, política y gobierno.

5. Iniciativas concretas sobre el Sector Privado, incluyendo listado negro público de

empresas que han sobornado.

6. Implementación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

7. Transparencia presupuestaria: nacional y local.

8. Todas las licitaciones en la Web, y procesos de licitación competitivos y abiertos.

9. Libertad de prensa y los medios funcionan sin trabas.

Nota: Se advierte que existen numerosas definiciones sobre los términos aquí incluidos. El lector puede

obtener más información en Internet y consultando literatura especializada.

9

122

BIBLIOGRAFÍA BÁSICA

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el Banco Mundial. Washington, Banco Mundial, 2003.

Ávila, M. O., Auditoría Social. Conferencia ofrecida en el II Congreso Centroamericano de

Profesionales Universitarios. Tegucigalpa, agosto de 2002.

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CLAD. Panamá, 2003.

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Estado de Chile.

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Honduras. Tegucigalpa, 2005.

_____, En: Resumen del Foro sobre Auditoría Social. RDS-HN, Tegucigalpa, 2006.

Irías, J., Situación Actual y Perspectivas de la auditoría Social en Honduras. Servicio Holandés

de Cooperación al Desarrollo (SNV), Tegucigalpa, noviembre de 2004.

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8ª edición. www.probidad.org, mayo-junio, 2000.

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Orozco, M., Democracia y Participación Ciudadana. Sesión de Cátedra Abierta organizada

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Manual de Auditoría Social para Comisiones Ciudadanas de Transparencia

Secretaría de Gobernación y JusticiaComisionado Presidencial de la ERP


Primera edición: junio de 2007

Diseño y tratamiento comunicativo: Comunica, con base en documento “Metodología de la Auditoría Social a la Estrategia para la Reducción de la Pobreza”, elaborado por Evelyn Hernández (SNV), Jorge Irías (Banco Mundial), Marlin Óscar Ávila (CNA).

Impresión:

Tiraje: 000 ejemplares


Índice

Introducción 5

Cómo utilizar este manual 6

Módulo I Los antecedentes del control social a la gestión pública 9

1. La lucha contra una vieja enemiga del bien común 11

¿Qué es la corrupción? 12

Los antídotos contra la corrupción 14

2. Leyes e instituciones para luchar contra la corrupción 16

Legislación vigente 16

Las instituciones 17

Módulo II La Auditoría Social, algo más que una auditoría 19

1. Qué es la Auditoría Social 21

Diferencias entre la Auditoría Social y otro tipo de auditorías 22

Los principios de la Auditoría Social 24

2. Las bases legales de la Auditoría Social 26

3. Los actores de la Auditoría Social 29

Los actores de la sociedad civil en el espacio local 31

Para conversar 35

Módulo III La metodología de la Auditoría Social a la ERP 37

1. El punto de partida 39

Instrumentos formales que contribuyen a la transparencia municipal 40

¿Cómo podemos medir el grado de transparencia municipal? 42

Análisis del contexto para aplicar la auditoría social 42

Para analizar 44

2. El proceso metodológico de la Auditoría Social a la ERP 46

Cómo aplicar las herramientas para la auditoría social 49

Los doce momentos 50

Evaluación e introducción de correctivos 53

Bibliografía 55

Anexos 57

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E n nuestro país, el tema de la administración de los recursos públicos ha sido fuente permanente de preocupación para la ciudadanía y sus organizaciones. Y razones sobran. Basta constatar los altísimos niveles

de atraso y pobreza que niegan el goce de los derechos fundamentales a la mayoría de la población.

La preocupación se ha agudizado desde que Honduras empezó a tener acceso a los fondos de condonación de la deuda externa y se inició la ejecución de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP).

¿Qué está pasando con los recursos para la reducción de la pobreza? ¿Están llegando a dónde deben llegar? Estas son preguntas cotidianas en todos los ámbitos.

Con el afán de buscar respuestas, un grupo de instituciones nacionales y organismos internacionales tomó la iniciativa de unificar criterios y métodos para desarrollar y aplicar la auditoría social en Honduras. Así, emprendió un proceso de consulta con diversos actores de sociedad civil, cooperación internacional y gobierno, vinculados directamente con el tema.

Producto de ese trabajo es el documento Metodología de Auditoría Social a la Estrategia para la Reducción de la Pobreza que, a partir de un marco conceptual, legal e institucional, propone una metodología de auditoría social, junto con una caja de herramientas que facilitan su aplicación en los espacios locales.

La capacitación de los auditores sociales es uno de los primeros pasos que propone esta metodología. Este manual se ha elaborado precisamente para apoyar los procesos de capacitación con la ciudadanía interesada en impulsar la auditoría social en sus municipios, o con Comisiones Ciudadanas de Transparencia que están en formación.

Este manual consta de tres módulos. El primero aborda los antecedentes del control social a la gestión pública; explica el fenómeno de la corrupción,

Introducción

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sus causas y consecuencias, y reseña brevemente las leyes e instituciones que existen en el país para prevenirla y sancionarla.

El segundo módulo está dedicado a la auditoría social: el concepto, sus principios, las diferencias con otro tipo de auditorías, sus bases legales y los actores. El tercero, presenta la metodología de la auditoría social a la ERP: el punto de partida, las condiciones mínimas que requiere, el procedimiento metodológico, sus fases y los doce momentos que facilitan la utilización de la caja de herramientas.

Para cada módulo se ha definido un objetivo y se presentan algunas sugerencias metodológicas que pueden ayudar a facilitar los temas. Sin embargo, se ha considerado pertinente incluir algunas orientaciones generales que, seguramente, serán enriquecidas por los actores, según las condiciones de su entorno.

Cómo utilizar este manual

Este material ha sido concebido para dos tipos de uso: para desarrollarlo en un taller y para la autoformación. Es decir, que cualquier interesado podrá estudiarlo por su cuenta.

Es más, una modalidad no excluye la otra. Lo deseable es que después del taller, cada participante lea de nuevo su manual para refrescar y consolidar conocimientos. Este será de especial utilidad cuando ya estén trabajando en la auditoría social, pues servirá como herramienta de consulta.

Si lo utilizan en un taller, es importante tener en cuenta que se necesitan dos días, con jornadas de ocho horas, para desarrollar los contenidos.

El éxito de un taller depende, en gran medida, de las habilidades del facilitador o facilitadora para conducirlo y del dominio que tenga sobre el tema. Por eso no está de más ofrecer algunas orientaciones generales a la persona que se encargará de impartirlo:

Antes de realizar el taller, el facilitador o facilitadora tendrá que estudiar el manual, hasta estar seguro de que comprende a cabalidad cada tema y que podrá explicarlo a los participantes. Si tiene alguna duda, puede buscar apoyo en otros textos o preguntar a personas con más experiencia.

Luego investigará quiénes son los participantes: su nivel educativo, procedencia, participación social, compromiso con el tema.

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Conocer lo anterior le permitirá decidir la metodología más adecuada para desarrollar el taller. Verá si le sirven las sugerencias aquí propuestas, o si tendrá que hacer adecuaciones. En cualquier caso, tendrá que planificarlo paso a paso para garantizar un buen aprovechamiento.

Sí es importante que no olvide reforzar los conceptos clave que se detallan al inicio de cada módulo, pues constituyen los conocimientos básicos que deben adquirir los participantes como producto del proceso.

El facilitador siempre estará atento a los aportes de los participantes y los tomará en cuenta a la hora de hacer síntesis, conclusiones o explicar un concepto. La charla dialogada es, precisamente, una técnica educativa que permite transmitir nuevos conocimientos a partir del diálogo con los educandos. Esto se hace de tal manera que, en realidad, los conceptos e ideas se construyen entre todos. Por eso se le llama facilitador al coordinador de un taller.

También hará un esfuerzo para que participen todos los asistentes, tanto en los grupos como en las plenarias. Por lo general, en este tipo de reuniones las mujeres y los jóvenes se hacen oír menos por lo que, en ocasiones, habrá que dirigirse a ellos de manera explícita.

Y no hay que olvidar que la gente se debe a su vida diaria y a su experiencia. Por tanto, habrá que preparar ejemplos cercanos e invitar a los participantes a que los aporten, para ilustrar los conceptos.

Algunos recursos necesarios

Para realizar el taller, es indispensable tener marcadores, masking tape, cartulina o cualquier papel grande, así como papel disponible para el trabajo de los grupos.

No hay que olvidar llevar los conceptos clave escritos en un papel grande, con buena letra, para mostrarlos a los participantes. Si las condiciones lo permiten, también se podrán presentar estos conceptos en data show, diapositivas, transparencia u otro recurso didáctico.

Es necesario tener a la mano un ejemplar de la Constitución de la República y otro de la Ley de Municipalidades para consultarlos cuando haga falta. Lo ideal es que cada participante pueda disponer de estos textos, pues son herramientas indispensables para todo auditor social.

Finalmente, tratar de que el local en que se llevarán a cabo las jornadas educativas reúna las condiciones pedagógicas mínimas.

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Objetivo

Módulo I Los antecedentes del control social a la gestión pública

Que los participantes conozcan los orígenes sociales y los fundamentos éticos, políticos y legales de la Auditoría Social, la Transparencia y la Rendición de Cuentas.

Sugerencias metodológicas

Tiempo requerido: dos horas

8:00-10:00 a.m.

Cómo tratar los temas

Este módulo es introductorio. Su finalidad es ubicar a los participantes en el contexto político, ético y legal que origina y justifica la lucha de la ciudadanía contra la corrupción, así como despertar su interés por el tema.

Por tanto, el facilitador o facilitadora, después de haber leído los contenidos, los explicará mediante charlas dialogadas.

Propiciará la participación de los asistentes, preguntándoles, por ejemplo, qué piensan de la corrupción y qué se puede hacer para prevenirla y combatirla. Luego de escuchar diferentes opiniones, explicará los conceptos.

En el segundo tema, Leyes e instituciones para luchar contra la corrupción, bastará con que dé una explicación general, y mencione las leyes e instituciones, pues lo importante es que quede claro que el país cuenta con recursos legales e institucionales para controlar este mal.

Para cerrar esta jornada, el facilitador hará un resumen para fijar los conceptos clave. Para ello se puede auxiliar de carteles donde estén escritos, con letra clara y grande.

Dejará los carteles pegados en las paredes del local para que los participantes puedan recordarlos.

I

Conceptos claveDemocracia

Corrupción

Bien común

Los tres antídotos contra la corrupción

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N o siempre los pueblos han podido ejercer control sobre lo que hacen sus gobernantes. En la Antigüedad y la Edad Media, los actos de los monarcas y los señores feudales, por abusivos que fueran, se

aprobaban sin discusión.

El emperador, monarca o el señor feudal disponía de las vidas y los bienes de sus súbditos. Se argumentaba que, por mandato divino, todo lo que estaba dentro de su jurisdicción le pertenecía. Nadie tenía derecho a disentir o a criticarlo.

Pero, afortunadamente, las sociedades cambian. Con el desarrollo del comercio, la producción y el conocimiento, surgieron nuevas clases sociales y las naciones se organizaron de nuevas formas para gobernarse.

La Revolución Francesa de 1789 fue el anuncio de un nuevo orden político que, encabezado por la burguesía, proclamó la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano e instauró una República en 1792.

Y, con ella, cobró vida la división de las funciones del Estado en tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. En teoría, estos tres poderes son independientes entre sí. Pero, a la vez, ejercen mutuos mecanismos de control.

La forma de gobierno republicana se ha ido transformando, depurando, y es la que sustenta lo que actualmente conocemos como sistema democrático. Democracia, como bien sabemos, en pocas palabras significa gobierno del pueblo.

Conforme a sus principios, el pueblo ya no es un ente pasivo, objeto del capricho de sus gobernantes, sino que un sujeto activo, con deberes y derechos para influir en los asuntos públicos. Y las autoridades y los funcionarios son servidores públicos, obligados a velar por el bien común y a obedecer a sus representados.

Pero, como dice la gente, del dicho al hecho hay mucho trecho. La democracia, sobre todo en países como el nuestro, está llena de defectos, desigualdades e injusticias. Y uno de sus mayores problemas es la corrupción.

1. La lucha contra una vieja enemiga del bien común

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¿Qué es la corrupción?

Generalmente se define como:

El abuso de los derechos de un funcionario público para beneficio propio. Es la realización de actos ilegítimos que afectan los bienes y recursos públicos, con el fin de obtener un beneficio personal, para familiares, amigos o correligionarios.

Algunas personas consideran que esta definición se queda corta, pues sólo se refiere a la corrupción de los funcionarios públicos. Se olvida que la mayoría de los actos de corrupción de aquéllos se realiza con la complicidad de empresarios y demás ciudadanos que también se aprovechan de los bienes del Estado.

Reconociendo esta realidad, aquí nos referiremos específicamente a la corrupción que tiene lugar en la administración pública, pues el objeto de estudio de este manual se relaciona directamente con ésta.

Las causas de la corrupción

Si hay corrupción es porque existen las condiciones que la permiten y las personas que la fomentan. Se puede afirmar que sus principales causas son:

Un sistema ineficiente, que la fomenta al no ejercer los controles necesarios sobre los actos de los funcionarios públicos. Además, es un sistema que sólo funciona por la ruta de la corrupción. Y todos lo saben y todos lo permiten.

La politización de la administración pública, entendida como el manejo de lo público en función de los intereses particulares de los partidos políticos. El clientelismo político —que se manifiesta en las dádivas, los favores, los empleos y salarios expresamente asignados a los activistas de un partido— es una de las expresiones más dañinas de la politización de la administración pública.

La impunidad. Como producto de lo anterior, los responsables de actos de corrupción no son castigados conforme a las leyes ni sancionados moralmente por la sociedad. La impunidad, que es parte integral del sistema, permite que la corrupción siga creciendo.

Una escala distorsionada de valores. En esta época en la que predomina el consumo exagerado de bienes materiales, se ha perdido el sentido de la búsqueda del bien común. La actividad política sólo se considera como un medio para lograr el enriquecimiento rápido y fácil, sin importar cómo.

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Las consecuencias de la corrupción

Los efectos económicos, políticos, sociales y culturales que produce la corrupción demuestran que ésta destruye a un país desde adentro.

Veamos cuáles son los principales costos de este fenómeno:

Profundiza la pobreza. Al desconocer que los bienes del Estado son públicos y pertenecen a toda la población, para dar paso al enriquecimiento ilícito de algunas personas o grupos, la corrupción profundiza las desigualdades sociales. Sin duda, es una de las principales causas de la pobreza y el atraso de un país, pues el dinero de todos se desvía hacia fines particulares.

Viola el ordenamiento jurídico. A su sombra de esconde el abuso de la función pública, la arbitrariedad y el desconocimiento del Estado de Derecho. Atenta contra las leyes que imperan en un país y se opone al interés público y al bienestar común.

Reduce la eficiencia de la administración pública y aumenta al gasto gubernamental. Desestimula el trabajo honesto, obstaculiza la prestación de servicios públicos y los encarece. Además, aumenta el gasto de los gobiernos y reduce sus ingresos. Cuando mediante el soborno, un ciudadano no paga los impuestos que por ley le corresponden, el Estado deja de percibir ingresos que podría destinar a mejorar la vida de sus habitantes. Por todo ello, la corrupción distorsiona la economía de un país.

Provoca desencanto político. La ciudadanía pierde la confianza en su gobierno, en los partidos políticos y en la democracia como sistema. La corrupción le resta legitimidad a las instituciones públicas y alimenta la violencia social. Muchos analistas coinciden en que el creciente abstencionismo del electorado en Honduras obedece, entre otras causas, al desencanto ciudadano frente a la evidente corrupción de los políticos.

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Por todo lo anterior, la corrupción es una de las principales enemigas del bien común, que es el fin principal de la democracia. Según documentos de la Iglesia católica, éste se puede entender como:

El conjunto de condiciones sociales que permite a los ciudadanos el desarrollo rápido, eficaz y pleno de su propia perfección. Consiste, principalmente, en la defensa de los derechos y deberes de la persona humana.

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Los antídotos contra la corrupción

La corrupción no es nueva en Honduras. Toda nuestra historia —con honrosas excepciones— está marcada por regímenes corruptos, cuyos funcionarios se aprovecharon de sus cargos para beneficio propio, y muy poco hicieron por el bienestar de la gente.

Tampoco es nuevo el repudio de la ciudadanía hacia esta conducta. En la prensa y los escritos de la primera mitad del siglo pasado, es frecuente encontrar señalamientos y denuncias de las organizaciones obreras y culturales, de los opositores políticos e incluso de ciudadanos anónimos, en torno a la corrupción de los gobernantes.

Lo que sí es nuevo son las formas y métodos empleados por la ciudadanía organizada y las mismas instituciones del Estado para prevenir y atacar este mal.

En 1999, Honduras calificó para la Iniciativa de Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC, por sus siglas en inglés), con lo que logró la condonación de montos significativos de su deuda externa, con la condición de que elaborara y ejecutara una Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP).

Como producto de esto, y a partir de las lecciones que dejó el huracán Mitch, surgieron nuevas formas de relación entre el Estado, la cooperación internacional y la sociedad civil.

Y así es como cobran carta de ciudadanía conceptos como Auditoría Social, Transparencia y Rendición de Cuentas, considerados en la actualidad como los antídotos o medicinas que pueden ayudar a contrarrestar el mal de la corrupción. Estos términos están presentes a lo largo de este material educativo, por lo que es preciso conocer su significado.

Auditoría Social

La auditoría social es un proceso por el cual la ciudadanía vigila, monitorea, evalúa, verifica y da seguimiento a la gestión de una institución pública, o privada que trabaja con fondos públicos.

Su objetivo es hacer recomendaciones y propuestas orientadas a garantizar el uso transparente de los recursos, así como la provisión de servicios públicos eficientes, en función del bien común.

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Transparencia

Como la palabra lo indica, transparencia es la condición que permite ver claramente lo que hay a través de algo. Aplicada a nuestro tema, la transparencia es una cualidad de los funcionarios y las instituciones públicas que permite la claridad, apertura y visibilidad de sus actuaciones, así como el acceso a la información por parte de la ciudadanía.

La transparencia es lo contrario del ocultamiento, del secreto y de los arreglos bajo la mesa. Su práctica genera un ambiente de confianza y credibilidad entre los servidores públicos y los ciudadanos.

Rendición de Cuentas

La rendición de cuentas es el acto por el cual los funcionarios públicos, o cualquier otra persona que actúa por delegación de terceros, cumplen con la obligación de responder por la responsabilidad que le asignaron. Esto implica las obligaciones de:

Responder a las preguntas de la ciudadanía.

Explicar y fundamentar las decisiones tomadas.

Responder personalmente por lo actuado, las acciones realizadas y la calidad de los resultados, incluso con su patrimonio personal.

En la metodología que aquí se propone, diseñada para ejercer control social sobre la ejecución de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza, a la sociedad civil le corresponde realizar la auditoría social, en tanto que la transparencia y la rendición de cuentas son obligaciones de los funcionarios públicos.

No obstante, las tres se relacionan estrechamente y una es condición de la otra. Son procesos complementarios que se fortalecen y enriquecen mutuamente.

No es posible que la sociedad civil realice auditoría social si un gobierno local o nacional se niega a rendir cuentas, como es imposible la rendición de cuentas sin transparencia.

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La auditoría social es un ejercicio de participación ciudadana, que se desarrolla en un ambiente donde las autoridades son transparentes, respetuosas de la ley y receptivas a la voz popular.

Por eso es que se afirma que las tres prácticas, debidamente armonizadas, contribuyen a la gobernabilidad y al desarrollo de la democracia participativa.

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E n Honduras tampoco son nuevas las leyes e instituciones creadas expresamente para controlar y erradicar la corrupción. Ya en 1954 se emitió la Ley de Probidad Administrativa, que fue derogada en

1976 con la entrada en vigencia de la Ley contra el Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos. Y ésta a su vez, fue derogada en 2002 con la aprobación de la Ley del Tribunal Superior de Cuentas.

En este apartado haremos un breve recorrido por las que están vigentes y que es importante conocer, porque constituyen el marco legal e institucional que respalda el ejercicio de la auditoría social, la transparencia y la rendición de cuentas.

Legislación vigente

En el ámbito internacional, el Estado de Honduras es signatario de la Convención Interamericana contra la Corrupción, que fue aprobada en 1996 por 34 países miembros de la Organización de Estados Americanos (OEA).

La ley fundamental, la Constitución de la República, dedica su capítulo III a normar el funcionamiento del Tribunal Superior de Cuentas y, en el capítulo V, tipifica el enriquecimiento ilícito. Además, el artículo 80 garantiza el derecho a la pronta respuesta de las autoridades, que asiste a las personas que presentan una petición.

También hay leyes para administrar los recursos públicos como:

La Ley General de Administración Pública,

La Ley de Contratación del Estado y

La Ley de Municipalidades.

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2. Leyes e instituciones para luchar contra la corrupción

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Las instituciones

Y, para controlar la administración de esos recursos, está la Ley del Tribunal Superior de Cuentas.

Luego existen leyes para la acción judicial, que establecen las sanciones y las penas para quienes incurren en delitos relacionados con la corrupción. Estas son:

La Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,

El Código Penal,

El Código Tributario,

El Código Procesal Penal y

La Ley del Ministerio Público.

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Este marco legal se materializa en instituciones —creadas a partir de la década de 1990, en el contexto del proceso de modernización del Estado—, que apoyan el combate a la corrupción y facilitan la auditoría social, la transparencia y la rendición de cuentas.

Las de carácter nacional son:

El Ministerio Público, que vela por el respeto y cumplimento de los derechos y garantías establecidas en la Constitución de la República. Cuenta con una Fiscalía Especial contra la Corrupción, que investiga de oficio o por denuncia los actos de corrupción.

El Tribunal Superior de Cuentas, cuya función principal es fiscalizar, a posteriori, los fondos, bienes y recursos administrados por los poderes del Estado, instituciones descentralizadas y desconcentradas, las municipalidades, o cualquier otro órgano, público o privado, que reciba o administre recursos públicos de fuentes internas o externas. Le corresponde establecer un sistema de transparencia en la gestión de los servidores públicos y determinar los actos de enriquecimiento ilícito.

El Consejo Nacional Anticorrupción, que nació con la misión de elaborar la Estrategia Nacional Anticorrupción. Su objetivo actual es promover la aplicación de políticas públicas y privadas para prevenir y erradicar la corrupción en la sociedad hondureña.

El Comisionado Nacional de los Derechos Humanos (CONADEH), cuya misión es garantizar los derechos y libertades reconocidas en la Constitución. El CONADEH fue un pionero de la auditoría social, al fiscalizar las donaciones

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destinadas a las víctimas del huracán Mitch y elaborar un informe de trascendencia nacional. En la actualidad continúa impulsando procesos de auditoría social.

También hay instancias que actúan en el ámbito local; han sido promovidas por la ciudadanía, las autoridades u organismos externos para fomentar la participación ciudadana, y controlar y mejorar la gestión de los gobiernos locales.

Entre éstas encontramos:

Los Comisionados Municipales

Las Comisiones de Transparencia y

Los Contralores Sociales.

Más adelante se explican los fundamentos legales, funciones y atribuciones de estas instancias.

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Objetivo

Módulo II La Auditoría Social, algo más que una auditoría

Que los participantes se apropien del concepto de Auditoría Social, sus principios y bases legales para promover la acción social orientada a la búsqueda del bien común.


Tiempo requerido: cinco horasTema 1, de 10:30 a 12:30

Temas 2 y 3, de 2:00 a 5:00 p.m.

Cómo tratar los temasEl facilitador o facilitadora iniciará motivando a los asistentes para que expliquen qué es la auditoría social; que cuenten si han oído hablar de ésta, qué han escuchado y qué piensan de su aplicación.

Luego solicitará que alguien lea en voz alta la definición que aparece en este manual y la explicará. Podrá auxiliarse de un cartel donde esté escrita la definición, con letra grande y clara.

Para explicar las diferencias entre la auditoría social y demás auditorías, solicitará a los participantes que, en silencio lean con atención el cuadro sobre el tema. Después que expliquen las diferencias señaladas en los tres aspectos.

Podrá utilizar una dinámica similar para discutir los ámbitos de aplicación y lo que busca medir la AS, así como sus principios.

Para los temas 2 y 3 se cuenta con toda la tarde. Para trabajarlos, pueden conformar grupos de cinco o seis personas. Que los asistentes decidan cómo los integrarán.

I I

Conceptos claveAuditoría social

Los principios de la auditoría social

El Comisionado Municipal

Las Comisiones Ciudadanas de Transparencia

Los mandamientos de las Comisiones Ciudadanas de Transparencia.

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En los grupos leerán los contenidos de los temas 2 y 3, y luego responderán a las preguntas que aparecen al final. Para este trabajo dispondrán de hora y media.

En este momento no hace falta que expongan sus conclusiones en plenaria, pues la finalidad es que se apropien de los conceptos. Por ello, el facilitador o facilitadora hará, en la última media hora, una síntesis de los contenidos, con el fin de reforzar los conceptos clave.

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E n el módulo anterior vimos que:La auditoría social es un proceso por el cual la ciudadanía vigila, monitorea, evalúa, verifica y da seguimiento a la gestión de una

institución pública, o privada que trabaja con fondos públicos.


Si leemos con atención esa definición, veremos que la auditoría social es, en primer lugar, un proceso. Esto significa que tiene sus fases de desarrollo y un método que permite llegar a un fin.

A continuación se dice que la ciudadanía vigila, monitorea, etc. Como su nombre lo indica, la auditoría social es una acción que tiene lugar en la sociedad. Por eso le corresponde ejercerla a los ciudadanos y sus organizaciones; en otras palabras, a la sociedad civil.

Luego se explica que la ciudadanía vigila…, y da seguimiento a la gestión de una institución pública, o privada que trabaja con fondos públicos. Esto es así porque el fin de la auditoría social es contribuir a lograr un buen gobierno, ya sea local, regional o nacional. Por tanto, se realiza sobre las decisiones y acciones de quienes ejercen el poder a través de las instituciones del Estado o con recursos del Estado.

Finalmente, se afirma que su objetivo es hacer recomendaciones y propuestas…, en función del bien común. En un Estado democrático, la ciudadanía tiene poder para decidir el destino de los recursos, así como de velar por la calidad los servicios públicos, con el fin de lograr el bien común.

Es un actor externo que busca mejorar el desempeño del gobierno para el bienestar de la misma ciudadanía.

1. Qué es la Auditoría Social

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Hay dos grandes tipos de auditorías: las públicas y las privadas. Estas tienen mucho en común con la auditoría social, pero no son lo mismo. A continuación se muestran las principales diferencias.

Diferencias entre la Auditoría Social y otro tipo de auditorías

Auditoría social Auditoría pública Auditoría privada

¿Quiénes la ejercen?

La ciudadanía organizada. Es decir, la sociedad civil.

a) Entes contralores del Estado.

b) Auditores internos de las instituciones gubernamentales.

c) Empresas o personas contratadas por las instituciones públicas.

d) Organismos o agencias internacionales.

Firmas auditoras o personas naturales especializadas en la materia.

¿Cuál es su enfoque?

Hacia las decisiones y acciones de quienes ejercen el poder desde una institución del Estado.

También hacia la función pública. En este sentido, hay convergencia de intereses con la auditoría social.

Hacia cualquier actividad económica propia de la iniciativa privada.

¿Cuál es su objetivo?

Incidir sobre el destino de los recursos y la calidad de los servicios públicos para lograr el bien común. Busca contribuir al buen gobierno.

Mejorar la calidad, eficiencia y eficacia del uso de los recursos públicos, y de la gestión de las instituciones del Estado. En esto también coincide con la auditoría social.

Lograr una administración eficaz y eficiente, y ejercer más y mejores controles internos.

¿Cuáles son los resultados esperados?

Reducción de la pobreza, justicia social, fortalecimiento de la democracia y de la participación ciudadana.

Reducción de la pobreza, fortalecimiento de las instituciones del Estado y credibilidad política.

Aumentar las ganancias y la acumulación de capital, junto con credibilidad.

En cuanto al aspecto técnico, la auditoría social puede valerse de ambos tipos de auditoría.

Por ejemplo, puede utilizar los resultados de una auditoría pública para llegar a sus propias conclusiones.

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Un grupo de sociedad civil también puede contratar los servicios de una firma auditora o de un profesional en la materia para realizar la auditoría social.

Así, quién hace la auditoría desde el punto de vista técnico, no es lo más importante. Lo fundamental es definir los objetivos y metas que se desean alcanzar con la auditoría social, y saber analizar los resultados.

Ahora bien, ¿a qué y dónde podemos aplicar la auditoría social?

En general, la auditoría social es para revisar y controlar la administración pública en sus diferentes manifestaciones. Por tanto, puede aplicarse a políticas, instituciones, procesos, programas, proyectos y presupuestos públicos.

Además, puede aplicarse en el ámbito local, regional y nacional, sobre diferentes temas y sectores de población que han sido objeto de la acción gubernamental. Todo depende del interés o la preocupación que en ese momento tenga la sociedad civil.

Y, ¿qué busca medir una auditoría social?

En concreto, la auditoría social apunta a medir hasta qué punto la gestión pública ha contribuido al bien común, lo cual es especialmente válido cuando se trata del uso de recursos de la ERP. Esto incluye varios aspectos:

La eficacia, entendida como el logro de los objetivos planteados en una política, institución, programa, presupuesto, proceso o proyecto.

La eficiencia, que es la relación entre los costos de ejecución y los resultados que se generan.

La calidad, que se refiere al grado de satisfacción que experimentan los destinatarios o usuarios del servicio o beneficio público que estamos auditando.

La ética, entendida como el apego de los funcionarios y empleados públicos a valores y principios que, como la honradez y el espíritu de servicio, son fundamentales en el desempeño de sus cargos.

La transparencia, referida a la voluntad política y aplicación de medidas de las autoridades para brindar información a la ciudadanía sobre sus decisiones y acciones.

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La auditoría social no es un capricho de la sociedad civil. Su ejercicio se basa en principios o fundamentos políticos, legales y éticos propios de un Estado democrático, que justifican su razón de ser. Los más importantes son:

a) La auditoría social como una expresión de participación ciudadana

Por lo general, la participación ciudadana se define como la intervención voluntaria de la ciudadanía y sus organizaciones en los asuntos públicos que la afectan directa o indirectamente.

La participación ciudadana es un proceso que se va desarrollando poco a poco, con las buenas prácticas que realizan las autoridades y la ciudadanía. Y, según los objetivos que se plantea y las herramientas que utiliza, adquiere diferentes grados de alcance y profundidad.

La participación ciudadana está garantizada por el artículo 5 de la Constitución de la República, que establece:

El gobierno debe sustentarse en el principio de la democracia participativa, del cual se deriva la integración nacional, que implica participación de todos los sectores políticos en la administración pública, a fin de asegurar y fortalecer el progreso de Honduras basado en la estabilidad política y en la conciliación nacional.

Los principios de la Auditoría Social

La auditoría social constituye una de las expresiones más avanzadas de la participación ciudadana, pues incluye la vigilancia y el seguimiento de la acción gubernamental, la evaluación de sus resultados y la fiscalización del manejo de los recursos públicos.

Para ejercer el control social, la ciudadanía tiene que organizarse, solicitar información, plantear sus inquietudes, hacer peticiones, proponer iniciativas ante las autoridades y participar en el proceso de toma de decisiones sobre aspectos que afectan la vida comunitaria. En otras palabras, tiene que haber desarrollado un alto grado de participación ciudadana.

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b) La auditoría social como derecho y como deber

La auditoría social es también un ejercicio del derecho y deber que tiene la ciudadanía de controlar, fiscalizar y evaluar a sus autoridades a través del seguimiento y verificación de sus acciones.

En una democracia, es un derecho básico de los ciudadanos estar informados y controlar las acciones de sus representantes; y éstos, a la vez, están obligados a rendir cuentas y actuar conforme a los intereses de sus representados.

Esto lo garantiza la Constitución de la República en su artículo 80:

Toda persona o asociación de personas tiene el derecho de presentar peticiones a las autoridades ya sea por motivos de interés particular o general y de obtener pronta respuesta en el plazo legal.

Este derecho y deber también se establece en los tratados internacionales de los que Honduras es parte, y en las leyes secundarias, como veremos más adelante.

c) La auditoría social como instrumento para la búsqueda del bien común

Un principio básico que sustenta la auditoría social es la búsqueda del bien común y el ejercicio del buen gobierno, mediante el uso transparente de los recursos públicos para el bienestar colectivo.

Aunque las auditorías sociales son un mecanismo que contribuye a prevenir y a identificar la corrupción, su fin principal NO es buscar y señalar funcionarios corruptos.

Simplemente es el ejercicio de un derecho ciudadano, que abona a la convivencia y la equidad, y busca mejorar la calidad de vida de los habitantes de un territorio determinado.

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A demás de los artículos constitucionales ya citados, que fundamentan la auditoría social, el país cuenta con un abundante marco legal al respecto.

Por ejemplo, el Estado de Honduras ha firmado y ratificado la Convención Interamericana Contra la Corrupción que, en su artículo III sobre Medidas preventivas, establece:

A los fines expuestos en esta Convención, los Estados Partes convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer:… Mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción...

Y, en la Asamblea de la Organización de Estados Americanos (OEA) sobre Fortalecimiento de la cooperación entre los Gobiernos y la Sociedad Civil, celebrada en junio de 1999, se acordó:

Que los mandatarios del Hemisferio en Santiago se comprometen a profundizar la educación para la democracia, promover las acciones necesarias para que las instituciones de gobierno se conviertan en estructuras más participativas, fortalecer las capacidades de los gobiernos regionales y locales y a promover una participación más activa de las sociedad civil; 1. Instar a los Estados a establecer o continuar fortaleciendo mecanismos de cooperación entre los Gobiernos y las organizaciones de la sociedad civil en los niveles tanto estatales como provinciales y municipales.

La Ley del Tribunal Superior de Cuentas, en su artículo 61, reconoce la auditoría social de la siguiente manera:

Se instituye la contraloría social como una instancia de colaboración para propiciar y estimular la participación ciudadana en las tareas atribuidas por esta Ley al Tribunal, con el objeto que mediante la acción organizada de los diferentes sectores de la sociedad civil, se logre la creación de un mecanismo idóneo de vigilancia, que coadyuve a la correcta, ética, honesta y legal

2. Las bases legales de la Auditoría Social

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aplicación de los recursos y bienes del Estado y al debido cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades de los servidores públicos y de los particulares en sus relaciones patrimoniales con el Estado. (...)

La Ley de Municipalidades es muy clara al señalar en su Artículo 24:

Los vecinos de un municipio tienen derechos y obligaciones. Son sus derechos los siguientes:

…

…

Hacer peticiones por motivos de orden particular o general y obtener pronta repuesta, así como reclamar contra los actos, acuerdos o resoluciones de la municipalidad y deducirle responsabilidades, si fuere procedente.

Recibir el beneficio de los servicios públicos municipales.

Participar de los programas y proyectos de inversión y a ser informados de las finanzas municipales

Participar en la gestión y desarrollo de los asuntos locales.

Pedir cuentas a la corporación municipal sobre la gestión municipal, tanto en los cabildos abiertos por medio de sus representantes, como en forma directa.

…

El Derecho a la Información Pública es fundamental para el ejercicio de otros derechos civiles y políticos relacionados con la participación ciudadana, la lucha contra la corrupción y el control social de la gestión pública.

Fue hasta en diciembre de 2006 que el Congreso Nacional aprobó la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, después de un largo proceso de incidencia de las organizaciones de sociedad civil.

La finalidad de esta nueva Ley —que es de gran utilidad para los procesos de auditoría social—, conforme a su artículo 2, es

el desarrollo y ejecución de la política nacional de transparencia, así como el ejercicio del derecho de toda persona al acceso a la información pública para el fortalecimiento del Estado de Derecho y consolidación de la democracia mediante la participación ciudadana.

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Y en su artículo 4, establece:

Todas las Instituciones Obligadas1 deberán publicar la información relativa a su gestión o, en su caso, brindar toda la información concerniente a la aplicación de los fondos públicos que administren o hayan sido garantizados por el Estado (…).

A su vez, toda persona natural o jurídica tiene derecho a solicitar y recibir, de las Instituciones Obligadas, información completa, veraz, adecuada y oportuna en los límites y condiciones establecidos en esta Ley.

1 Según el numeral 4) del Art. 3, las Instituciones Obligadas son los tres poderes del Estado, las municipalidades y los demás órganos e instituciones del Estado, incluyendo los entes autónomos. También se incluyen las ONG y las OPD y, en general, todas las personas naturales y jurídicas que reciben o administran fondos públicos.

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¿

Quiénes participan en la auditoría social? Es un hecho que, para desarrollar procesos de este tipo, se necesita de personas, organizaciones e instituciones que los lleven a cabo. Es decir, de los actores.

Y la auditoría social es posible, gracias a tres actores clave: la Sociedad Civil, el Gobierno y la Cooperación Internacional.

En la Sociedad Civil encontramos varias categorías:

Las organizaciones que realizan la auditoría social en el espacio municipal, regional o nacional. Por ejemplo, las comisiones ciudadanas de transparencia, los consejos anticorrupción y demás sectores de sociedad civil, que gestionan apoyo y realizan auditorías sociales de acuerdo a sus intereses, capacidad y ámbitos de acción.

Las que promueven, organizan, capacitan y dan apoyo técnico a las que realizan la auditoría social: ONG y OPD, organizaciones que tienen autonomía del gobierno en la toma de decisiones, CNA, GSC-CCERP, cuyo rol es apoyar los procesos de auditoría social con respeto a la independencia y autonomía de los auditores sociales.

En el Gobierno se identifican los siguientes actores:

Los ejecutores de programas, proyectos, políticas y presupuestos públicos. Su papel es garantizar el buen uso de los recursos públicos, con un enfoque de servicio a la ciudadanía; dar acceso a la información pública y rendir cuentas.

Los organismos que hacen control o fiscalización horizontal. En cumplimiento de sus atribuciones legales, reciben los informes de auditoría social y, a partir de estos, intervienen para comprobar las presunciones de faltas y delitos. Estos son:

Tribunal Superior de Cuentas (TSC).Ministerio Público, a través de la Fiscalía Especial contra la Corrupción.Procuraduría General de la República (PGR).

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3. Los actores de la Auditoría Social

Al trabajo que realizan

organizaciones como las

Comisiones Ciudadanas de Transparencia

se le conoce con diferentes

nombres:

• Contraloría social

• Vigilancia social

• Seguimiento o monitoreo social

• Veeduría social.

En Honduras lo conocemos como

auditoría social.

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Los organismos que regulan procesos de transparencia y rendición de cuentas. Su papel es capacitar y brindar asistencia técnica a las autoridades para asegurar el conocimiento y cumplimiento de los reglamentos y leyes en la materia. Por ejemplo:

La Secretaría Gobernación y Justicia en relación con los procesos de rendición de cuentas de los gobiernos municipales.

La Secretaría de la Presidencia, con su oficina de compras y contrataciones del Estado.

El Tribunal Superior de Cuentas, a través de la Dirección de Probidad y Ética.

Los organismos que administran los sistemas de información pública, cuyo principal rol es garantizar el acceso a la información pública, y asegurar que ésta se presente de forma clara, sencilla, veraz y oportuna a los auditores sociales:

La Unidad de Apoyo Técnico (UNAT), con el Sistema de Información de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (SIERP).

La Secretaría de Finanzas, con el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAFI).

Las instituciones que promueven y apoyan la auditoría social. Además de promover la creación de equipos de auditoría social, capacitan a la ciudadanía sobre el tema:


Secretaría de Gobernación y Justicia (SGJ)

Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS)

Comisionado Nacional de los Derechos Humanos, que también brinda apoyo técnico en la ejecución de las auditorías sociales.

Comisionado Presidencial de la ERP.

En cuanto a los actores de la Cooperación Internacional, su rol principal es brindar apoyo técnico y financiero a los procesos de auditoría social.

Además, si financian proyectos, programas, instituciones o procesos públicos que han sido auditados socialmente, les corresponde recibir, analizar, discutir, investigar y tomar medidas a partir de los informes de auditoría social. Estos actores son:

El grupo de cooperantes bilaterales y multilaterales que integran el G-16.

Las Agencias de Cooperación Internacional (ACI).

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Para velar por la transparencia y desarrollar procesos de auditoría social en los municipios, la sociedad civil cuenta con dos actores fundamentales: el Comisionado Municipal y las Comisiones Ciudadanas de Transparencia (CCT).

Ambas son instancias relativamente nuevas, que han surgido como producto del fortalecimiento de las organizaciones de sociedad civil y de la necesidad de que los gobiernos trabajen con transparencia, eficiencia y calidad, sobre todo en lo relativo a la ejecución de la ERP.

Ahora, vamos a conocerlos.

El Comisionado Municipal

El mandato de que toda municipalidad deberá tener un Comisionado o Comisionada Municipal fue incluido en la Ley de Municipalidades en agosto del año 2000.

Este es seleccionado por la Corporación Municipal de un listado de cuatro personas escogidas por las organizaciones sociales de cada municipio. Su elección tiene que llevarse a cabo en un cabildo abierto, debidamente convocado.

Según el artículo 59 de la Ley de Municipalidades, deberá ser mayor de 25 años y encontrarse en el pleno goce de sus derechos civiles. Durará dos años en su cargo, podrá ser reelecto y laborará sin cobrar salario, pero tendrá derecho a que se le reconozcan los gastos de oficina y movilización, conforme a la capacidad presupuestaria de la alcaldía.

El artículo 59 también establece sus funciones:

Velar porque se cumpla la Ley de Municipalidades, sus Reglamentos y las ordenanzas municipales.

Presentar toda clase de peticiones a las autoridades municipales y derecho a obtener pronta respuesta.

Velar por el respeto a los derechos humanos, a la comunidad viviente, a la diversidad cultural, la biodiversidad y el ambiente.

Velar por los intereses de las comunidades y el bien común.

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Los actores de la sociedad civil en el espacio local

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Coadyuvar en la prestación de servicios de procuración y asistencia social a las personas y sectores vulnerables, tales como menores, expósitos, ancianos, madres solteras, etnias, minusválidos y demás que se encuentren en situaciones similares.

Supervisar la ejecución de los subsidios que se otorguen a los patronatos y organizaciones de la sociedad civil organizada; y,

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Como se puede ver, el Comisionado actúa como un representante y un vocero de los intereses de la población ante el gobierno municipal. Por tanto, es un gran aliado en los procesos de auditoría social.

¿Qué son las Comisiones Ciudadanas de Transparencia?

Las CCT son organizaciones de la sociedad civil que canalizan la participación de los habitantes en su gobierno municipal. Están integradas por representantes de organizaciones sociales ubicadas en el municipio, y ciudadanos de reconocida honorabilidad. Algunas incluyen al Comisionado Municipal.

Su función es velar por la administración honesta de programas, proyectos y recursos que ejecutan los gobiernos locales y el gobierno central, así como las instituciones privadas y organizaciones que trabajan por el bienestar colectivo con recursos públicos.

Las autoridades municipales, reconociendo su deber de rendir cuentas, aprueban que un grupo de ciudadanos —seleccionados conforme a criterios definidos en un reglamento—, auditen y certifiquen su gestión.

Las CCT apoyan al gobierno municipal, pero son independientes del mismo. Y los gobiernos locales deben fomentar esta independencia pues, entre más independientes son estas Comisiones, mejor harán su labor.

Las CCT también son independientes, en sus opiniones y decisiones, de las ONG y los organismos de la Cooperación Internacional que apoyan su trabajo.

El papel de los organismos del Estado, de las ONG y de la Cooperación Internacional es fortalecer las capacidades de las CCT para que —con las demás organizaciones de sociedad civil y en diálogo con los gobiernos municipales—, construyan y pongan en práctica agendas de transparencia y buen gobierno.

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Las CCT contribuyen al buen gobierno porque hacen propuestas y recomendaciones para que las políticas, programas y proyectos respondan a las necesidades de la población y, así, alcancen más y mejores resultados.

También contribuyen a prevenir actos irregulares, como el desvío de recursos para el beneficio individual y familiar, lo que violenta el interés social e impide la buena función pública. En otras palabras, ayudan a prevenir la corrupción.

¿Cuál es el fundamento legal de las CCT?

Más de alguien podrá dudar del derecho que asiste a la ciudadanía para organizar las CCT y practicar la auditoría social. Es conveniente insistir en que la labor de estas Comisiones está respaldada por toda una normativa, como se explica a continuación.

La Constitución de la República, que garantiza los derechos de:

Petición

Asociación y reunión

Libertad de investigación

Libertad de emisión del pensamiento.

La Ley de Municipalidades que, como ya vimos, en su artículo 24 garantiza los derechos de los ciudadanos a pedir cuentas a la Corporación Municipal, a participar en la gestión municipal y a ser informados de las finanzas municipales.

La Ley del Presupuesto de la República 2006, cuyo artículo 22 establece que las municipalidades deben presentar un informe público de rendición de cuentas sobre el uso de los recursos de alivio de deuda que reciban, complementado con informes de auditoría social realizados por Comisiones de Sociedad Civil en cada Municipio.

El Reglamento para la Operacionalización de los Recursos de la ERP, que en sus artículos 10 y 11 legaliza las auditorías sociales que realizan las Comisiones Locales de Transparencia.

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¿Cuáles son los “mandamientos” de una Comisión Ciudadana de Transparencia?

Para realizar su trabajo con éxito, no basta que las CCT se basen en la ley y cuenten con la autorización de la Corporación Municipal.

Igual o más importante es que gocen de la confianza, el respeto y el respaldo de la ciudadanía, para lo cual tendrán que esforzarse por cumplir los siguientes “mandamientos”:

La CCT es abierta y busca que todos participen: mujeres, hombres, jóvenes, adultos mayores, población indígena y negra.

Sus miembros son personas de comprobada honestidad y liderazgo social, comprometidas con el bienestar colectivo, y con tiempo disponible para trabajar en la auditoría social.

No está integrada por miembros de la Corporación Municipal, líderes activos de partidos políticos, familiares cercanos al alcalde, ejecutores de proyectos ni contratistas del gobierno local o nacional.

Dialoga abiertamente con el gobierno local y otros ejecutores de programas y proyectos a los que aplica la auditoría social, con el fin de mejorar lo que se ha auditado y poner en práctica una cultura de diálogo y respeto mutuo.

Coordina su trabajo con el Comisionado Municipal, organizaciones comunitarias, cooperación internacional y organismos del Estado, en especial con los órganos contralores.

Mantiene informada a la población sobre sus actividades, pues busca promover una cultura de transparencia, diálogo y lucha contra corrupción.

Se preocupa por conocer al detalle todos los proyectos y las instituciones que los ejecutan.

Puede trabajar desde el inicio y durante el desarrollo de los proyectos, no sólo cuando han terminado. Evalúa el impacto de los proyectos, en especial su contribución a la reducción de la pobreza, y compara la inversión con el beneficio obtenido.

Los aspectos a auditar los decide democráticamente, en consulta con su asamblea.

Se capacita constantemente para mejorar su trabajo.

En ningún momento utiliza su trabajo para fines político-partidarios.

Rinde cuentas, oportuna y prudentemente, ante las demás organizaciones, la población en general y los organismos gubernamentales.

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Después de haber leído los temas 2 y 3, conversemos y opinemos en el grupo sobre lo siguiente:

¿Cuál es la utilidad de conocer las bases legales de la auditoría social?

¿Conocemos algunas de las instituciones de la sociedad civil, el gobierno o la cooperación que realizan labores de auditoría social? ¿Cuáles tienen presencia en nuestro municipio?

¿Ya se nombró en el municipio el Comisionado Municipal? ¿Es una persona con la que se puede contar para impulsar procesos de auditoría social?

¿Qué pensamos de los doce “mandamientos” de las Comisiones Ciudadanas de Transparencia? ¿Es posible cumplirlos en nuestro municipio?

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Para conversar

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Conceptos claveMetodología de la auditoría social

Transparencia municipal

Análisis del contexto

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Objetivo

Módulo III La metodología de la Auditoría Social a la ERP

Que las OSC puedan desarrollar procesos de Auditoría Social en el ámbito local, mediante la apropiación de su metodología, instrumentos y herramientas.


Tiempo requerido: siete horas

Tema 1, de 8:30 a 12:30 p.m.

Tema 2, de 2:00 a 5:00 p.m.

Cómo tratar los temas

El facilitador o facilitadora explicará a los participantes que tienen una hora (de 8:30 a 9:30, por ejemplo) para leer, individualmente, el primer tema y contestar la primera parte del ejercicio “Para analizar”. O sea, el cuestionario para medir la transparencia municipal.

Se les explica que para contestar a las preguntas, basta con poner una cruz, equis, raya o cualquier otra señal en el espacio que está junto a la respuesta que consideran correcta.

Se les dará libertad para que trabajen en el lugar que prefieran. Lo importante es que se concentren.

De 9:30 a 10:45 pueden tener un receso. Regresarán al salón para organizarse en grupos de acuerdo al municipio donde residen. Si todos son del mismo municipio, igual formarán grupos de cinco o seis personas.

En el grupo sumarán los resultados de las respuestas al cuestionario y discutirán sobre la segunda pregunta. Para este trabajo se darán 45 minutos. Durante este tiempo, el facilitador se acercará a los grupos para apoyarlos y aclarar dudas. Presentarán los resultados en la plenaria.

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Al final, el facilitador resumirá el trabajo grupal; enfatizará en la necesidad de que los auditores sociales aprendan a medir la transparencia municipal, así como a analizar las condiciones del municipio antes de emprender un proceso de auditoría social. Además, reforzará los conceptos clave.

Para el segundo tema, el proceso metodológico de la auditoría social a la ERP, se dispondrá de toda la tarde. La idea es que queden muy claros los objetivos y las fases o momentos para hacer la auditoría social.

Para ello, el facilitador pedirá a un participante que lea en voz alta el primer objetivo y trate de explicarlo con sus palabras, y así sucesivamente, hasta discutir los cinco objetivos.

Luego, valiéndose del gráfico que ilustra las fases de la Auditoría Social, explicará uno a uno los siete pasos.

Para reforzar los pasos del proceso, pedirá a los participantes que, sin ver el gráfico del manual, le vayan dictando las fases, en su orden, y que las expliquen.

Mientras, el facilitador irá construyendo el gráfico en la pizarra o en un papelógrafo.

En cuanto a los doce momentos para aplicar la caja de herramientas, primero les pedirá que lean este apartado de manera individual, para lo que dispondrán de media hora.

Preguntará si hay dudas y las aclarará.

Les explicará que ellos y ellas están cumpliendo el primer momento del proceso (la capacitación) y que esos doce pasos y la caja de herramientas les serán de mucha utilidad cuando ya estén aplicando la auditoría social en su municipio.

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P or metodología se entiende el conjunto de pasos y procedimientos, ordenados de tal manera, que nos permiten llegar a un fin.

Así, cuando hablamos de la metodología de la auditoría social, nos referimos a esos pasos que es preciso dar para poner en marcha el proceso, y lograr los objetivos que nos planteamos cuando decidimos hacer la auditoría social.

Antes de emprender un viaje, investigamos qué tipo de transporte hay, a qué horas sale, cuánto cuesta el pasaje, cuánto tiempo tardaremos en llegar a nuestro destino. Pues lo mismo sucede con la auditoría social que, según las condiciones, puede convertirse en un viaje agradable o en un camino lleno de riesgos y problemas.

Por eso es tan importante partir de las experiencias vividas, conocer la estructura organizativa que existe en el país y en el municipio, y el marco legal que ampara la auditoría social. Y para saber a qué atenernos, también habrá que analizar el contexto municipal, los obstáculos y desafíos que pueden presentarse en el camino.

En primer lugar, hay que saber que no estamos partiendo de cero. En el país ya se cuenta con experiencias de control social, sobre todo en los municipios, donde hay más cercanía entre gobernantes y gobernados.

También se dispone de leyes que garantizan el ejercicio de la auditoría social como un derecho y un deber ciudadano, así como de instrumentos formales e informales que abonan a la transparencia de los gobiernos municipales, como veremos a continuación.

1. El punto de partida

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Desde 1990, año en que se aprobó, la Ley de Municipalidades estableció una serie de instrumentos encaminados a lograr la transparencia de los gobiernos municipales.

Estos son instrumentos formales por el hecho de estar regulados por la Ley.

Es necesario conocerlos, porque pueden servir a cualquier organización de vecinos para evaluar el desempeño de sus autoridades municipales:

1. Los cabildos abiertos

El artículo 25 numeral 9 ordena: Celebrar asambleas de carácter consultivo en cabildo abierto con representantes de organizaciones locales, legalmente constituidas..., para resolver todo tipo de situaciones que afecten a la comunidad.

El artículo 32-B, continúa diciendo:…no podrán celebrarse menos de cinco (5) sesiones de cabildo abierto al año... La infracción a la presente disposición dará lugar a la imposición de las sanciones que establece esta Ley.

Y el artículo 34 dispone que:Las sesiones serán públicas; no obstante, en casos excepcionales, la Corporación Municipal podrá determinar que se haga de otra forma.

2. El plebiscito

El artículo 25 numeral 10 ordena:

Convocar a plebiscito a todos los ciudadanos vecinos del término municipal para tomar decisiones sobre asuntos de suma importancia, a juicio de la Corporación. El resultado del plebiscito será de obligatorio cumplimiento y deberá ser publicado.

3. Gacetas municipales

El artículo 115 dice que las municipalidades, cuando sus recursos lo permitan, están obligadas a publicar, por lo menos semestralmente, una Gaceta municipal donde consten sus resoluciones más relevantes, un resumen del presupuesto, su liquidación y la respuesta a las solicitudes de rendición de cuentas.

Instrumentos formales que contribuyen a la transparencia municipal

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4. Consejos de Desarrollo Municipal

El artículo 48 establece la integración de un Consejo de Desarrollo Municipal con funciones de asesoría. Los consejeros serán nombrados por la Corporación Municipal de entre los representantes de las fuerzas vivas de la comunidad, y podrán asistir a las sesiones de la Corporación cuando sean invitados, con derecho a voz, pero no a voto.

5. Auditorías internas

El artículo 52 ordena que las municipalidades con ingresos anuales superiores al millón de lempiras tendrán un auditor nombrado por la Corporación Municipal. Solamente podrán destituirlo con las dos terceras partes de los votos de la Corporación.

6. Actas de la Corporación Municipal

El artículo 35 indica que las actas municipales tienen el carácter de documentos públicos; en consecuencia, cualquier ciudadano podrá solicitar certificación de las resoluciones y acuerdos, una vez que se encuentren firmes.

Más todavía, dispone que para que toda la población conozca el contenido de las sesiones de la Corporación Municipal, la Secretaría enviará, dentro de los tres días siguientes, una certificación de las resoluciones y los acuerdos a la biblioteca pública municipal. Si esto no fuese posible, exhibirá la certificación en un lugar visible y accesible al público.

Ahora bien, los instrumentos formales no son una camisa de fuerza.

Los habitantes de un municipio también pueden recurrir a instrumentos informales —por no estar establecidos en una ley— para evaluar la transparencia de sus autoridades.

Estos surgen de la creatividad e iniciativa ciudadana y no tienen límite: la única condición es que no contradigan las leyes y normas vigentes.

No olvidemos que la auditoría social aún es una experiencia en construcción, que adquiere diferentes énfasis y matices según las condiciones en que se realiza.

Por eso, las organizaciones de la sociedad civil tienen que ser muy flexibles y creativas a la hora de ejecutarla.

La flexibilidad, que es la capacidad de adaptarse a las circunstancias, es una condición para aplicar con éxito la metodología de la auditoría social.

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Los auditores sociales necesitan saber medir el grado de transparencia con que actúan las autoridades de una institución social o gubernamental, tanto municipal como nacional.

Aunque la transparencia no es algo que se puede tocar, pesar o medir con un metro, sí hay señales que nos ayudan a identificarla.

¿Cómo podemos medir el grado de transparencia municipal?

Análisis del contexto para aplicar la auditoría social

Antes de emprender el camino de la auditoría social, es conveniente conocer las condiciones mínimas que se requieren para su exitosa aplicación, así como los obstáculos y desafíos que se pueden presentar.

En primer lugar, ésta se expresa en la apertura con que la autoridad brinda al público información sobre su gestión administrativa. Es un hecho que a más información comprensible, sencilla y clara, mayor es el grado de transparencia del funcionario.

Para medir el grado de transparencia del gobierno municipal, podemos hacernos algunas preguntas:

La información que presentan las autoridades, ¿satisface las necesidades ciudadanas? ¿Es accesible, sencilla, frecuente y veraz?

¿Presentan toda la información sobre el presupuesto: su preparación, aprobación, liquidación y balance final?

¿Manifiestan las autoridades disposición y voluntad para ser controladas y evaluadas? ¿Toleran las críticas?

¿Utilizan herramientas participativas como el consenso, el referéndum y el plebiscito para que la ciudadanía se pronuncie sobre temas trascendentales y de interés colectivo?

¿Utilizan medios informativos como la radio y la televisión, los periódicos, boletines y gacetas, para informar sobre los asuntos de interés público?

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Las condiciones mínimas

Que la ciudadanía tenga acceso a información sobre el hecho que va a auditar; en este caso, la ERP.

Que los servidores públicos muestren apertura hacia la auditoría social, y que no se nieguen a la rendición de cuentas.

Que la sociedad civil conozca el concepto y la metodología de la auditoría social.

Que los auditores sociales dispongan de apoyo técnico y financiero.

Que la auditoría social se oriente a formular propuestas para mejorar el asunto auditado, si es del caso.

Que los auditores sociales mantengan una actitud incluyente, tolerante y estimuladora de la participación de los más diversos sectores sociales.

Que exista apertura y colaboración de los medios de comunicación hacia el trabajo de la auditoría social.

Aceptar que otras organizaciones también pueden hacer auditoría social en el mismo espacio.

Que los auditores sociales también estén dispuestos a ser auditados sobre su gestión como tales.

Que los aspectos legales y normativos en que se basa la auditoría social sean complementados con consideraciones morales y éticas, para fomentar una cultura de rendición de cuentas, democracia y diálogo.

Posibles obstáculos

Que algunos gobiernos locales, instituciones públicas, o privadas que manejan fondos públicos, se cierren a la auditoría social.

Que las organizaciones de auditoría social cedan ante los intentos de los funcionarios públicos para controlarlas, mediatizarlas o utilizarlas para sus fines particulares y político-partidarios.

Que las estructuras de las secretarías del Gobierno central evadan la rendición de cuentas en el ámbito municipal o departamental.

Que los delegados regionales de los entes contralores del Estado no asuman su papel y no tramiten las gestiones que se deriven de la auditoría social.

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Desafíos que no hay que olvidar

Que los fondos destinados por ley para hacer auditoría social se pongan a disposición de la ciudadanía, en los porcentajes correspondientes: Fondo de Transparencia Municipal, Fondos de Alivio de Deuda, etc.

Establecer mecanismos de protección para las personas que denuncian actos de corrupción, tal como establecen los convenios internacionales, de los que Honduras es parte.

Que los entes contralores y fiscalizadores del Estado tomen en cuenta los informes de auditoría social para iniciar intervenciones tanto preventivas como encaminadas a sancionar a los responsables, si los hay.

Que los entes contralores y fiscalizadores permitan y faciliten el seguimiento ciudadano a las denuncias presentadas, como producto de los informes de auditoría social.

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Ahora, examinaremos la transparencia de nuestro gobierno municipal. Después de haber leído el tema anterior, contestaremos el siguiente cuestionario con toda sinceridad.

a) La información que presentan las autoridades, ¿satisface las necesidades ciudadanas? ¿Es accesible, sencilla, frecuente y veraz?

Sí_____ No_____ Más o menos_____ No sé_____

b) ¿Presentan toda la información sobre el presupuesto: su preparación, aprobación, liquidación y balance final?


c) ¿Manifiestan las autoridades disposición y voluntad para ser controladas y evaluadas? ¿Toleran las críticas?


d) ¿Utilizan herramientas participativas como el consenso, el referéndum y el plebiscito para que la ciudadanía se pronuncie sobre temas trascendentales y de interés colectivo?


e) ¿Utilizan medios informativos como la radio y la televisión, los periódicos, boletines y gacetas, para informar sobre los asuntos de interés público?


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Para analizar

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Luego, reunidos en grupos de cinco o seis personas que viven en el mismo municipio, con la ayuda del facilitador o facilitadora, se sumarán las respuestas de cada grupo para conocer el resultado.

Si la mayoría del grupo (más de la mitad) contestó Sí, es claro que consideran que el gobierno municipal practica la transparencia.

Si por el contrario, la respuesta mayoritaria fue No, es obvio que perciben su gobierno como poco transparente.

Más o menos significa que opinan que el gobierno municipal no es del todo transparente.

Y si la mayoría responde No sé, es posible que algo esté fallando en la relación entre gobernantes y gobernados y en las mismas organizaciones de sociedad civil.

Ahora analizaremos las condiciones del municipio para aplicar la auditoría social. Siempre reunidos en los mismos grupos, leemos de nuevo los apartados sobre Las condiciones mínimas y posibles obstáculos. Contestamos con toda sinceridad:

a) ¿Reúne nuestro municipio las condiciones mínimas para practicar la auditoría social?

b) ¿Cuáles serían los mayores obstáculos a enfrentar, si es que los hay?

El relator o relatora del grupo toma nota de lo conversado para compartirlo con los demás en la plenaria.

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T odo proceso metodológico tiene sus propósitos, sus objetivos; y con la aplicación de esta metodología, se pretende:

Fortalecer los procesos de participación ciudadana, sobre todo lo relacionado con el control social.

Construir ciudadanía propiciando las condiciones para que ésta influya sobre la ejecución de políticas, programas, proyectos, procesos y presupuestos de la ERP.

Mejorar las políticas y la gestión pública enfocadas en la reducción de la pobreza, a partir de los informes que generen las auditorías sociales.

Contribuir a la lucha contra la corrupción y a la construcción de una nueva ética gubernamental con espíritu de servicio a la población y una cultura de rendición de cuentas.

Contribuir a mejorar la calidad de vida de la población, sobre todo de quienes viven en pobreza y extrema pobreza.

Ahora revisemos los grandes momentos o fases de la auditoría social:

Organización del grupo auditor, que bien puede ser una comisión ciudadana de transparencia o cualquier otra organización de sociedad civil local, regional o nacional.

Capacitación de los auditores sobre el concepto de auditoría social, fundamentos legales, metodología, herramientas, etc.

Planificación, que implica seleccionar el objeto de la auditoría social, establecer el cronograma de actividades, los recursos disponibles, definir la información requerida para hacer la auditoría, las herramientas a utilizar, etc.

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2. El proceso metodológico de la Auditoría Social a la ERP

4�

Ejecución, que consiste en recolectar y analizar la información, aplicando las herramientas seleccionadas.

Redacción del informe, en el que se incluirán los principales hallazgos y las recomendaciones para los ejecutores, para los entes contralores o fiscalizadores, para los organismos financieros o donantes, para el Consejo Consultivo de la ERP (CCERP) o el CNA.

Socialización de los resultados. Es deseable que los auditados conozcan los resultados antes de darlos a conocer al público; así podrán aclarar o comentar algunos puntos. Por supuesto, no para cambiar los resultados o hallazgos de la auditoría social.

Seguimiento. Es una de las etapas más importantes, pues el grupo auditor revisa cada cierto tiempo la aplicación de las recomendaciones de la auditoría social y hace incidencia sobre las autoridades para mejorar la gestión pública.

Ver cuadro de las fases de la Auditoría Social en la siguiente página.

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48

OrganizaciónPreparación de condiciones:

decisión, sensibilización y organización

CapacitaciónEn auditoría social, concepto, metodologías, herramientas

PlanificaciónCalendario de actividades,

información y recursos necesarios

EjecuciónRecolección y análisis

de la información

Redacción del InformeHallazgos y recomendaciones

1

2

3

4

5

6Seguimiento

a las recomendaciones derivadas del informe de Auditoría Social.

Incidencia7

Manuales de capacitación para

Sociedad Civil

Socialización con el ente auditado y la población

Socialización con otros sectores: OSC, medios de comunicación, entes contralores, cooperación

internacional

¿Qué auditar? ¿Qué herramientas necesito para

hacer la auditoría social?

SASERP Caja de

herramientas

Informes de seguimiento

Socialización de los resultados

Las fases de la Auditoría Social

Informe de Auditoría Social

4�

Para planificar y llevar a cabo una auditoría social, aunque no hace falta ser contador o auditor, sí es necesario disponer de instrumentos o herramientas que nos ayuden a realizar el trabajo.

Por eso es que en los anexos se incluye una “caja” de herramientas que los auditores podrán utilizar de acuerdo a sus condiciones y necesidades; y al aplicarlas, estarán contribuyendo al desarrollo del Sistema de Auditoría Social a la ERP (SASERP).

Cómo aplicar las herramientas para la auditoría social

¿Qué hay en la caja de herramientas?

Esta ofrece instrumentos para aplicar auditoría social a:

Proyectos de la ERP: productivos, sociales e institucionales.

Programas de la ERP: desarrollo rural, de equidad de género, educativos, de extensión y mejoramiento de servicios básicos, etc.

Políticas de la ERP: crecimiento y desarrollo económico, acceso a servicios básicos de los más pobres y grupos vulnerables, medio ambiente, descentralización, transparencia.

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Presupuesto de la ERP: fondos de alivio de deuda, fondos de inversión social, fondos ejecutados por el gobierno central, instituciones autónomas y descentralizadas, fondos de transferencias a las municipalidades.

Procesos y normativa a cumplir en el marco de la ERP: priorización de proyectos, elaboración de planes de inversión, procesos de rendición de cuentas, de compras y contrataciones.

Instituciones dedicadas a la implementación de la ERP.

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Para utilizar las herramientas, se propone un proceso de doce momentos. Los momentos y el orden en que se ejecuten dependerán del contexto en que se realiza la auditoría social. Aquí, de nuevo, entra en juego la necesaria flexibilidad.

Es recomendable que para desarrollar este proceso, el grupo auditor cuente con el acompañamiento de un organismo con más experiencia en el tema. Ya se ha visto que el compromiso y la disposición de los auditores locales rinden más y mejores frutos cuando cuentan con apoyo técnico, logístico y político.

�0

Vale aclarar que este acompañamiento tiene límites y reglas que deben estar claras para ambas partes desde el inicio. Algunas de éstas son:

Respetar las dinámicas de los espacios locales.

Garantizar y fortalecer, progresiva y rápidamente, la independencia y capacidad de las instancias locales para decidir sobre las diferentes etapas.

Respetar las decisiones que adopten las instancias locales.

No sustituirlas en la presentación de los resultados de las auditorías que han realizado.

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Apoyar a las instancias locales no significa dirigirlas ni sustituirlas, sino propiciar las condiciones y facilitarles los medios y herramientas para que se desarrollen con autonomía.

1. Capacitación básica sobre auditoría social y rendición de cuentas

La puesta en marcha de procesos de auditoría social requiere de procesos de capacitación con los auditores sociales. Los contenidos básicos son los que hemos visto en este manual. Estos temas y contenidos se pueden facilitar y discutir en talleres, pero también se pueden estudiar de manera individual.

2. Informar a las Comisiones de Transparencia sobre la inversión de la ERP

En este momento se busca que las CCT, otras instancias de auditoría social y la población, tengan una visión global de la inversión en su municipio y se apropien del proceso de ejecución de la ERP en el ámbito local.

Se obtendrá información de los gobiernos locales, del CCERP, de la Secretaría de Finanzas, de la Secretaría de Gobernación y Justicia, y de las principales instituciones ejecutoras de la ERP.

Para ordenar esta información se pueden utilizar las herramientas 1 y 2.

Los doce momentos2

2 Para desarrollar los doce momentos se han considerado las cuatro guías de auditoría social desarrolladas por CODESSE, SNV, CIPRODEH y CNA.

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3. Definir el objeto de la auditoría social

Ya conociendo la inversión en el municipio —los proyectos aprobados o que se están ejecutando y cuáles son parte de la ERP—, se selecciona el proceso, la política, institución o proyecto a auditar.

No hay que olvidar que el aspecto seleccionado debe ser de especial interés colectivo y, de ser posible, decidido democráticamente en una asamblea.

4. Revisar la caja de herramientas

Seleccionado el aspecto a auditar, se revisa la caja de herramientas y se elige la más apropiada. Según el caso, se puede utilizar tal cual está o adaptarla a las demandas; si se considera necesario, se puede elaborar una nueva.

5. Capacitar para el uso de las herramientas seleccionadas

En este momento se capacita a los auditores sociales en la utilización de la o las herramientas seleccionadas. Con esto se busca garantizar que se recogerá información de calidad, y que la instancia local se apropiará de las herramientas, de tal manera, que podrá capacitar a otras organizaciones; y, en el futuro, aplicarla a otros procesos con menos acompañamiento técnico.

6. Elaborar el calendario del proceso de auditoría social

Ahora la instancia local planifica, paso a paso, las actividades que realizará para hacer la auditoría social y el tiempo que necesitará para cada una.

El calendario es un instrumento para ordenar el trabajo y controlar su ejecución, pero también sirve para dialogar con los responsables del aspecto a auditar, a fin que tengan una idea más clara del proceso y no los tome por sorpresa.

7. Dialogar con los responsables del organismo a auditar

Se solicita su apertura y apoyo, lo cual supone un trabajo de convencimiento. Habrá que explicar a los miembros del gobierno local o del organismo a auditar la importancia de la auditoría social y la rendición de cuentas para el buen gobierno, sus ventajas, el marco legal en que se basa, el proceso que se piensa desarrollar y el apoyo que se espera de ellos.

También es preciso aclararles que el propósito de la auditoría social es contribuir a mejorar la gestión pública en aras del bien común, y no buscar actos de corrupción a como dé lugar.

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Lo ideal es que los acuerdos obtenidos se plasmen en un convenio.

En la caja de herramientas se ofrece un esquema de convenio para este momento.

8. Ejecutar la auditoría social

Este es el momento de aplicar las herramientas escogidas en el tiempo previsto en el calendario. Como ya se dijo, es conveniente que un organismo con experiencia acompañe esta etapa para garantizar la calidad de la información. Los auditores sociales también deben garantizar la calidad, tal como se ha explicado durante la capacitación.

9. Procesar la información y elaborar el informe

Ahora se vacía la información recopilada, se analiza, se discuten los hallazgos y se hacen recomendaciones.

10. Presentación del informe y acciones de incidencia

Este es uno de los momentos centrales del proceso. El informe se presentará, en primer lugar, a los responsables del órgano auditado y a la población del municipio o comunidad donde se realizó la auditoría.

Dependiendo de la naturaleza de la auditoría social y sus hallazgos, también se puede presentar a otras organizaciones locales, a los organismos del gobierno central vinculados al ente auditado y a los órganos contralores; a organizaciones nacionales e internacionales de auditoría social, donantes, y otras instancias de sociedad civil que pueden apoyar la aplicación de recomendaciones y la gestión ante los órganos contralores; también a los medios de comunicación locales y nacionales, y otros que los auditores sociales estimen pertinente.

En la caja de herramientas se presentan formatos de informe de auditoría social.

11. Seguimiento a las recomendaciones

Con esto se busca no dar por concluida la auditoría social con la presentación del informe, sino realizar un seguimiento sistemático y periódico a la aplicación de las recomendaciones. Además, realizar las acciones pertinentes para lograr la ejecución de las mismas.

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12. Seguimiento de la información entregada a los órganos contralores y otros

Aquí se trata de que los expedientes creados por los órganos contralores no terminen en la gaveta de un escritorio. Hay que dar seguimiento a los casos que ellos mismos han abierto y demandar respuestas, tanto de los órganos contralores como del sistema de justicia.

Finalmente, es necesario evaluar. El propósito es generar reflexión en los auditores sociales y los actores acompañantes sobre el proceso: los errores, las dificultades, aciertos, logros y lecciones aprendidas.

Para hacer una evaluación productiva, es necesario registrar todo lo realizado durante el proceso y mantener toda la documentación que se ha generado debidamente ordenada y archivada, pues la memoria es débil.

En el primer año de ejecución de la metodología, se priorizarán para la evaluación los siguientes aspectos:

Aplicación de las herramientas.

Impactos sobre los organismos auditados.

Vínculos entre las organizaciones de sociedad civil locales, regionales y nacionales.

Respuesta de los órganos contralores.

Apoyo logístico para las instancias de auditoría social y fuente de los recursos.

Costos materiales y sociales de la auditoría social y apoyos institucionales y legales requeridos.

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Evaluación e introducción de correctivos

La evaluación nos ayuda a ver con objetividad lo que hemos hecho: a aprender de los errores, a fortalecer los aciertos y logros, y a superar las dificultades.

En resumen, es un ejercicio que nos ayudará a realizar mejores auditorías sociales.

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Ackerman, J. Sinergia Estado-Sociedad en pro de la Rendición de Cuentas: Lecciones para el Banco Mundial. Banco Mundial, Washington D.C., 2003.

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Bibliografía

Manual de Transparencia y Rendición de Cuentas en Gobiernos Municipales

Secretaría de Gobernación y JusticiaComisionado Presidencial de la ERP


Primera edición: junio de 2007

Diseño y tratamiento comunicativo: Comunica, con base en documento “Metodología de la Auditoría Social a la Estrategia para la Reducción de la Pobreza”, elaborado por Evelyn Hernández (SNV), Jorge Irías (Banco Mundial), Marlin Óscar Ávila (CNA).

Impresión:

Tiraje: 000 ejemplares


Índice

Introducción 5

Módulo I Los antecedentes del control social a la gestión pública 7

1. La lucha contra una vieja enemiga del bien común 9

¿Qué es la corrupción? 10

Los antídotos contra la corrupción 12

Para pensar y actuar 14

2. Leyes e instituciones para luchar contra la corrupción 15

Legislación vigente 15

Las instituciones 16

Para informarse mejor 18

Módulo II Gobierno Municipal, desarrollo local y buen gobierno 19

1. El Gobierno Municipal y su papel en el desarrollo local 21

Para que no haya duda 22

2. El Buen Gobierno y su relación con la Transparencia y la Rendición de Cuentas 23

¿Qué es la Transparencia? 24

¿Qué es la Rendición de Cuentas? 26

3. Los derechos y deberes relacionados con la Transparencia y la Rendición de Cuentas 28

Para actuar como se debe 31

Módulo III Los instrumentos y las herramientas para la Transparencia y la Rendición de Cuentas en el municipio 33

1. Las herramientas de la transparencia municipal 35

Los necesarios sistemas de información 36

2. Los instrumentos para la Rendición de Cuentas en el espacio local 39

Los instrumentos para la rendición de cuentas horizontal (al gobierno) 40

Los instrumentos para la rendición de cuentas vertical (a la ciudadanía) 41

La Auditoría Social 42

Para que todos ganemos 43

Bibliografía 45

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E n nuestro país, el tema de la administración de los recursos públicos ha sido fuente permanente de preocupación para la ciudadanía y sus organizaciones. Y razones sobran. Basta constatar los altísimos niveles

de atraso y pobreza que niegan el goce de los derechos fundamentales a la mayoría de la población.

La preocupación se ha agudizado desde que Honduras empezó a tener acceso a los fondos de condonación de la deuda externa y se inició la ejecución de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP). ¿Qué está pasando con los recursos para la reducción de la pobreza? ¿Están llegando a dónde deben llegar? Estas son preguntas cotidianas en todos los ámbitos.

En este contexto, los gobiernos municipales han adquirido un especial protagonismo y una gran responsabilidad, pues el gobierno central les ha asignado recursos para ejecutar proyectos orientados a la reducción de la pobreza en sus respectivas jurisdicciones. Por tanto, tienen que redoblar esfuerzos para lograr gestiones más eficaces, eficientes y transparentes.

Con el afán de buscar respuestas, un grupo de instituciones nacionales y organismos internacionales tomó la iniciativa de unificar criterios y métodos para desarrollar y aplicar la auditoría social en Honduras. Así, emprendió un proceso de consulta con diversos actores de sociedad civil, cooperación internacional y gobierno, vinculados directamente con el tema.

Producto de ese trabajo es el documento Metodología de Auditoría Social a la Estrategia para la Reducción de la Pobreza que, a partir de un marco conceptual, legal e institucional, propone una metodología de auditoría social, junto con una caja de herramientas que facilitan su aplicación en los espacios locales.

La capacitación de los auditores sociales y de los miembros de los gobiernos municipales es uno de los primeros pasos que propone esta metodología.

Introducción

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Este manual se ha elaborado precisamente para apoyar los procesos de capacitación con los gobiernos locales interesados en impulsar la Transparencia, la Rendición de Cuentas y la Auditoría Social en sus municipios.

Los objetivos de este manual son:

Que los participantes conozcan los orígenes sociales y los fundamentos éticos, políticos y legales de la Auditoría Social, la Transparencia y la Rendición de Cuentas.

Contribuir a que los integrantes de los gobiernos locales se apropien de su papel como servidores públicos y promotores del desarrollo local, mediante el ejercicio del buen gobierno.

Que los integrantes de los gobiernos locales conozcan la importancia y la utilidad de los instrumentos para ejercitar la transparencia y la rendición de cuentas como componentes imprescindibles de su gestión.

En consonancia con esos objetivos, este documento consta de tres módulos. El primero aborda los antecedentes del control social a la gestión pública; explica el fenómeno de la corrupción, sus causas y consecuencias, y reseña brevemente las leyes e instituciones que existen en el país para prevenirla y sancionarla.

El segundo módulo está dedicado al municipio, al gobierno municipal y sus funciones y atribuciones para impulsar el desarrollo local mediante el ejercicio del buen gobierno.

Y, el tercero, con un contenido más práctico, presenta las principales herramientas e instrumentos que pueden servir al gobierno municipal para aplicar la transparencia y la rendición de cuentas en el ámbito local. También se incluyen algunas consideraciones, muy precisas, sobre la auditoría social.

Este manual ha sido concebido para la autoformación. La idea es que los miembros del gobierno municipal puedan leerlo y reflexionar sobre sus contenidos individualmente, a fin de aplicarlos en su práctica cotidiana.

Sin embargo, mucho se ganará si lo discuten con sus compañeros y compañeras de trabajo y lo aprovechan para impartir talleres u otro tipo de capacitaciones sobre este tema tan vital para reducir de la pobreza y fomentar el desarrollo local.

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M ó d u l o I Los antecedentes del control social a la gestión pública

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N o siempre los pueblos han podido ejercer control sobre lo que hacen sus gobernantes. En la Antigüedad y la Edad Media, los actos de los monarcas y los señores feudales, por abusivos que fueran, se

aprobaban sin discusión.

El emperador, monarca o el señor feudal disponía de las vidas y los bienes de sus súbditos. Se argumentaba que, por mandato divino, todo lo que estaba dentro de su jurisdicción le pertenecía. Nadie tenía derecho a disentir o a criticarlo.

Pero, afortunadamente, las sociedades cambian. Con el desarrollo del comercio, la producción y el conocimiento, surgieron nuevas clases sociales y las naciones se organizaron de nuevas formas para gobernarse.

La Revolución Francesa de 1789 fue el anuncio de un nuevo orden político que, encabezado por la burguesía, proclamó la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano e instauró una República en 1792.

Y, con ella, cobró vida la división de las funciones del Estado en tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. En teoría, estos tres poderes son independientes entre sí. Pero, a la vez, ejercen mutuos mecanismos de control.

La forma de gobierno republicana se ha ido transformando, depurando, y es la que sustenta lo que actualmente conocemos como sistema democrático. Democracia, como bien sabemos, en pocas palabras significa gobierno del pueblo.

Conforme a sus principios, el pueblo ya no es un ente pasivo, objeto del capricho de sus gobernantes, sino que un sujeto activo, con deberes y derechos para influir en los asuntos públicos. Y las autoridades y los funcionarios son servidores públicos, obligados a velar por el bien común y a obedecer a sus representados.

Pero, como dice la gente, del dicho al hecho hay mucho trecho. La democracia, sobre todo en países como el nuestro, está llena de defectos, desigualdades e injusticias. Y uno de sus mayores problemas es la corrupción.

1. La lucha contra una vieja enemiga del bien común

10

¿Qué es la corrupción?

Generalmente se define como:

El abuso de los derechos de un funcionario público para beneficio propio. Es la realización de actos ilegítimos que afectan los bienes y recursos públicos, con el fin de obtener un beneficio personal, para familiares, amigos o correligionarios.

Algunas personas consideran que esta definición se queda corta, pues sólo se refiere a la corrupción de los funcionarios públicos. Se olvida que la mayoría de los actos de corrupción de aquéllos se realiza con la complicidad de empresarios y demás ciudadanos que también se aprovechan de los bienes del Estado.

Reconociendo esta realidad, aquí nos referiremos específicamente a la corrupción que tiene lugar en la administración pública, pues el objeto de estudio de este Manual se relaciona directamente con ésta.

Las causas de la corrupción

Si hay corrupción es porque existen las condiciones que la permiten y las personas que la fomentan. Se puede afirmar que sus principales causas son:

Un sistema ineficiente, que la fomenta al no ejercer los controles necesarios sobre los actos de los funcionarios públicos. Además, es un sistema que sólo funciona por la ruta de la corrupción. Y todos lo saben y todos lo permiten.

La politización de la administración pública, entendida como el manejo de lo público en función de los intereses particulares de los partidos políticos. El clientelismo político —que se manifiesta en las dádivas, los favores, los empleos y salarios expresamente asignados a los activistas de un partido— es una de las expresiones más dañinas de la politización de la administración pública.

La impunidad. Como producto de lo anterior, los responsables de actos de corrupción no son castigados conforme a las leyes ni sancionados moralmente por la sociedad. La impunidad, que es parte integral del sistema, permite que la corrupción siga creciendo.

Una escala distorsionada de valores. En esta época en la que predomina el consumo exagerado de bienes materiales, se ha perdido el sentido de la búsqueda del bien común. La actividad política sólo se considera como un medio para lograr el enriquecimiento rápido y fácil, sin importar cómo.

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Las consecuencias de la corrupción

Los efectos económicos, políticos, sociales y culturales que produce la corrupción demuestran que ésta destruye a un país desde adentro.

Veamos cuáles son los principales costos de este fenómeno:

Profundiza la pobreza. Al desconocer que los bienes del Estado son públicos y pertenecen a toda la población, para dar paso al enriquecimiento ilícito de algunas personas o grupos, la corrupción profundiza las desigualdades sociales. Sin duda, es una de las principales causas de la pobreza y el atraso de un país, pues el dinero de todos se desvía hacia fines particulares.

Viola el ordenamiento jurídico. A su sombra de esconde el abuso de la función pública, la arbitrariedad y el desconocimiento del Estado de Derecho. Atenta contra las leyes que imperan en un país y se opone al interés público y al bienestar común.

Reduce la eficiencia de la administración pública y aumenta al gasto gubernamental. Desestimula el trabajo honesto, obstaculiza la prestación de servicios públicos y los encarece. Además, aumenta al gasto de los gobiernos y reduce sus ingresos. Cuando mediante el soborno, un ciudadano no paga los impuestos que por ley le corresponden, el Estado deja de percibir ingresos que podría destinar a mejorar la vida de sus habitantes. Por todo ello, la corrupción distorsiona la economía de un país.

Provoca desencanto político. La ciudadanía pierde la confianza en su gobierno, en los partidos políticos y en la democracia como sistema. La corrupción le resta legitimidad a las instituciones públicas y alimenta la violencia social. Muchos analistas coinciden en que el creciente abstencionismo del electorado en Honduras obedece, entre otras causas, al desencanto ciudadano frente a la evidente corrupción de los políticos.

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Por todo lo anterior, la corrupción es una de las principales enemigas del bien común, que es el fin principal de la democracia. Según documentos de la Iglesia Católica, éste se puede entender como:

El conjunto de condiciones sociales que permite a los ciudadanos el desarrollo rápido, eficaz y pleno de su propia perfección. Consiste, principalmente, en la defensa de los derechos y deberes de la persona humana.

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Los antídotos contra la corrupción

La corrupción no es nueva en Honduras. Toda nuestra historia —con honrosas excepciones— está marcada por regímenes corruptos, cuyos funcionarios se aprovecharon de sus cargos para beneficio propio, y muy poco hicieron por el bienestar de la gente.

Tampoco es nuevo el repudio de la ciudadanía hacia esta conducta. En la prensa y los escritos de la primera mitad del siglo pasado, es frecuente encontrar señalamientos y denuncias de las organizaciones obreras y culturales, de los opositores políticos e incluso de ciudadanos anónimos, en torno a la corrupción de los gobernantes.

Lo que sí es nuevo son las formas y métodos empleados por la ciudadanía organizada y las mismas instituciones del Estado para prevenir y atacar este mal.

En 1999, Honduras calificó para la Iniciativa de Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC, por sus siglas en inglés), con lo que logró la condonación de montos significativos de su deuda externa, con la condición de que elaborara y ejecutara una Estrategia para la Reducción de la Pobreza ( ).

Como producto de esto, y a partir de las lecciones que dejó el huracán Mitch, surgieron nuevas formas de relación entre el Estado, la cooperación internacional y la sociedad civil.

Y así es como cobran carta de ciudadanía conceptos como Auditoría Social, Transparencia y Rendición de Cuentas, considerados en la actualidad como los antídotos o medicinas que pueden ayudar a contrarrestar el mal de la corrupción. Estos términos están presentes a lo largo de este material educativo, por lo que es preciso conocer su significado.

Auditoría Social

La auditoría social es un proceso por el cual la ciudadanía vigila, monitorea, evalúa, verifica y da seguimiento a la gestión de una institución pública, o privada que trabaja con fondos públicos.


13

Transparencia

Como la palabra lo indica, transparencia es la condición que permite ver claramente lo que hay a través de algo. Aplicada a nuestro tema, la transparencia es una cualidad de los funcionarios y las instituciones públicas que permite la claridad, apertura y visibilidad de sus actuaciones, así como el acceso a la información por parte de la ciudadanía.

La transparencia es lo contrario del ocultamiento, del secreto y de los arreglos bajo la mesa. Su práctica genera un ambiente de confianza y credibilidad entre los servidores públicos y los ciudadanos.

Rendición de Cuentas

La rendición de cuentas es el acto por el cual los funcionarios públicos, o cualquier otra persona que actúa por delegación de terceros, cumplen con la obligación de responder por la responsabilidad que le asignaron. Esto implica las obligaciones de:




En la metodología que aquí se propone, diseñada para ejercer control social sobre la ejecución de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza, a la sociedad civil le corresponde realizar la auditoría social, en tanto que la transparencia y la rendición de cuentas son obligaciones de los funcionarios públicos.

No obstante, las tres se relacionan estrechamente y una es condición de la otra. Son procesos complementarios que se fortalecen y enriquecen mutuamente.

No es posible que la sociedad civil realice auditoría social si un gobierno local o nacional se niega a rendir cuentas, como es imposible la rendición de cuentas sin transparencia.

La auditoría social es un ejercicio de participación ciudadana, que se desarrolla en un ambiente donde las autoridades son transparentes, respetuosas de la ley y receptivas a la voz popular.

Por eso es que se afirma que las tres prácticas, debidamente armonizadas, contribuyen a la gobernabilidad y al desarrollo de la democracia participativa.

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Después de haber leído este módulo, vale la pena darse unos minutos para pensar en su municipalidad y en su actuación como servidora o servidor público.

1. Haga memoria:

¿En qué condiciones recibieron las finanzas del gobierno municipal? ¿Estaban las cuentas claras?

¿Ha habido, en el pasado, actos de corrupción en la alcaldía?

Si los hubo, ¿fueron denunciados ante las autoridades competentes?

2. Fortalezca conceptos clave:

¿Por qué se afirma que la corrupción es una de las principales enemigas del bien común?

¿Qué es el bien común?

¿Cuáles son los antídotos o vacunas contra la corrupción?

A partir de su experiencia, ¿cuáles son las principales causas de la corrupción?

3. Piense:

Como miembro o funcionario del gobierno municipal, ¿está convencido o convencida de que la corrupción es una de las principales causas de la pobreza de la población? ¿Por qué?

El gobierno municipal al que pertenece: ¿Está actuando con transparencia? ¿Rinde cuentas a las autoridades y a la ciudadanía?

¿Qué puede hacer usted, desde su posición, para prevenir y combatir la corrupción en la municipalidad?

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Para pensar y actuar

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E n Honduras tampoco son nuevas las leyes e instituciones creadas expresamente para controlar y erradicar la corrupción. Ya en 1954 se emitió la Ley de Probidad Administrativa, que fue

derogada en 1976 con la entrada en vigencia de la Ley contra el Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos. Y ésta a su vez, fue derogada en 2002 con la aprobación de la Ley del Tribunal Superior de Cuentas.

En este apartado haremos un breve recorrido por las que están vigentes y que es importante conocer, porque constituyen el marco legal e institucional que respalda el ejercicio de la auditoría social, la transparencia y la rendición de cuentas.

Legislación vigente

En el ámbito internacional, el Estado de Honduras es signatario de la Convención Interamericana contra la Corrupción, que fue aprobada en 1996 por 34 países miembros de la Organización de Estados Americanos (OEA).

La ley fundamental, la Constitución de la República, dedica el capítulo III del Título V a normar el funcionamiento del Tribunal Superior de Cuentas y, en el capítulo V, tipifica el enriquecimiento ilícito. Además, el artículo 80 garantiza el derecho a la pronta respuesta de las autoridades, que asiste a las personas que presentan una petición.

Para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas se acaba de aprobar la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

2. Leyes e instituciones para luchar contra la corrupción

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Las instituciones

También hay leyes para administrar los recursos públicos como:

La Ley General de Administración Pública,

La Ley de Contratación del Estado y

La Ley de Municipalidades.

Y, para controlar la administración de esos recursos, está la Ley del Tribunal Superior de Cuentas.

Luego existen leyes para la acción judicial, que establecen las sanciones y las penas para quienes incurren en delitos relacionados con la corrupción. Estas son:

La Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,

El Código Penal,

El Código Tributario,

El Código Procesal Penal y

La Ley del Ministerio Público.

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Este marco legal se materializa en instituciones —creadas a partir de la década de 1990, en el contexto del proceso de modernización del Estado—, que apoyan el combate a la corrupción y facilitan la auditoría social, la transparencia y la rendición de cuentas.

Las de carácter nacional son:

El Ministerio Público, que vela por el respeto y cumplimento de los derechos y garantías establecidas en la Constitución de la República. Cuenta con una Fiscalía Especial contra la Corrupción, que investiga de oficio o por denuncia los actos de corrupción.

El Tribunal Superior de Cuentas, cuya función principal es fiscalizar, a posteriori, los fondos, bienes y recursos administrados por los poderes del Estado, instituciones descentralizadas y desconcentradas, las municipalidades, o cualquier otro órgano, público o privado, que reciba o administre recursos públicos de fuentes internas o externas. Le corresponde establecer un sistema de transparencia en la gestión de los servidores públicos y determinar los actos de enriquecimiento ilícito.

El Consejo Nacional Anticorrupción, que nació con la misión de elaborar la Estrategia Nacional Anticorrupción. Su objetivo actual es promover la aplicación de políticas públicas y privadas para prevenir y erradicar la corrupción en la sociedad hondureña.

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El Comisionado Nacional de los Derechos Humanos (CONADEH), cuya misión es garantizar los derechos y libertades reconocidas en la Constitución. El CONADEH fue un pionero de la auditoría social, al fiscalizar las donaciones destinadas a las víctimas del huracán Mitch y elaborar un informe de trascendencia nacional. En la actualidad continúa impulsando procesos de auditoría social.

También hay instancias que actúan en el ámbito local; han sido promovidas por la ciudadanía, las autoridades u organismos externos para fomentar la participación ciudadana, y controlar y mejorar la gestión de los gobiernos locales.

Entre éstas encontramos:

Los Comisionados Municipales

Las Comisiones de Transparencia y

Los Contralores Sociales.

Más adelante se explican los fundamentos legales, funciones y atribuciones de estas instancias.

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Después de haber leído este módulo, habrá que tomar tiempo para conocer mejor las leyes que aquí se mencionan. Si aún no tiene la Constitución de la República, la Ley de Municipalidades, la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y otras leyes necesarias para todo funcionario municipal, hay que conseguirlas.

En todo caso, es obligatorio que estas leyes estén a la disposición de cualquier interesado en todas las alcaldías.

Ahora, busque y lea el Capítulo III del Título V de la Constitución de la República, “Del Tribunal Superior de Cuentas”. Este abarca del artículo 222 al 227.

También busque la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Es conveniente leerla toda, en especial los artículos del 1 al 7.

En cuanto a la Ley de Municipalidades, es obligatorio leerla completa, incluso varias veces, pues es la guía de trabajo para todo servidor municipal que desea actuar con apego a la ley.

Si en algún momento no comprende plenamente un artículo o disposición legal, hay que preguntar. Siempre habrá en el municipio algún abogado, otro funcionario municipal o cualquier otra persona que puede ayudar a entender mejor el marco legal que se debe cumplir.

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Para informarse mejor

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M ó d u l o I I Gobierno Municipal, desarrollo local y buen gobierno

21

E l artículo 294 de la Constitución de la República determina que el territorio hondureño se divide en departamentos y éstos en municipios autónomos administrados por corporaciones electas por el

pueblo, de conformidad con la ley.

Para legislar lo relativo a la organización y el funcionamiento de los municipios —en atención al mandato constitucional que establece que serán independientes de los poderes del Estado—, el Congreso Nacional aprobó una nueva Ley de Municipalidades, que entró en vigencia el 1 de enero de 1991. Este cuerpo legal sustituyó la Ley de Municipalidades y del Régimen Político, vigente desde 1927, y que ya no respondía a las condiciones del momento.

El artículo 2 de esta Ley define el municipio como:

…una población o asociación de personas residentes en un término municipal, gobernada por una municipalidad que ejerce y extiende su autoridad en su territorio y es la estructura básica territorial del Estado y causa inmediata de participación ciudadana en los asuntos públicos.

Así, concibe la autonomía municipal como una expresión de la democracia participativa, mediante la cual se buscará mejorar el nivel de vida de la población, hacer un uso racional de los recursos disponibles y propiciar un desarrollo económico equilibrado. El artículo 12 define los postulados de la autonomía municipal.

De acuerdo con el artículo 25, la Corporación Municipal es el órgano deliberativo y la máxima autoridad dentro del término municipal. Dentro de sus diversas facultades se encuentra la de celebrar asambleas de carácter consultivo en cabildo abierto con representantes de las organizaciones locales legalmente constituidas, así como convocar a plebiscito a todos los vecinos del municipio para resolver todo tipo de situaciones que afectan a la comunidad.

1. El Gobierno Municipal y su papel en el desarrollo local

22

Las y los servidores municipales deben estar convencidos de que el fin principal de los gobiernos locales es garantizar el desarrollo del municipio para lograr el bienestar de sus habitantes.

Para que no haya duda, lea cuidadosamente los artículos 12, 13 y 14 de la Ley de Municipalidades. Conteste con toda sinceridad:

¿Cuáles de las atribuciones señaladas en el artículo 13 está cumpliendo su gobierno municipal?

¿Cuáles no está cumpliendo y por qué?

¿Qué piensa de los objetivos de la municipalidad que establece el artículo 14 de la Ley? ¿Los está cumpliendo su municipalidad?

¿Cuál es la relación entre la Estrategia para la Reducción de la Pobreza y las atribuciones y objetivos de las municipalidades?

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En resumen, el municipio es el espacio físico y social donde las poblaciones desarrollan su vida diaria. El bienestar de las personas y el pleno disfrute de los derechos ciudadanos dependen, en gran medida, de una buena gestión del gobierno municipal. En otras palabras, del buen gobierno que éste logre desarrollar.

Para que no haya duda

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T odavía hay quienes piensan que el buen gobierno es el que reparte más subsidios, crea empleos para ubicar a correligionarios, amigos y parientes, y hace favores de todo tipo.

Sin embargo, la experiencia ha demostrado con creces que este tipo de gobierno no genera desarrollo, malgasta los recursos públicos y fomenta la corrupción, el paternalismo y la dependencia de los gobernados.

Por eso es que desde finales del siglo pasado se habla con mucha insistencia —y se empieza a practicar— una nueva forma de hacer política y de administrar los recursos del Estado, en la cual “no caben los sobornos y no hay lugar para la deshonestidad; el compromiso es acabar con las prácticas y costumbres conocidas y habituales, que tienen a la América Latina sumida en el atraso”1.

Así es como el concepto de buen gobierno adquiere otro contenido:

Los principales ingredientes de un buen gobierno, nacional o municipal, son:

Participación: la fomenta en todos sus gobernados y en todos los ámbitos, sin distingos de ningún tipo.

Imperio de la ley: respeta y cumple las instituciones y las leyes vigentes.

1 Adelina Covo. Manual del buen alcalde. Guía práctica para la administración pública, local y regional. Tercer mundo editores, Bogotá, 2000.

2. El Buen Gobierno y su relación con la Transparencia y la Rendición de Cuentas

En política se puede meter la

pata, pero no la mano.

Héctor Echeverri Correa

El buen gobierno es aquel que basa sus prioridades políticas, sociales y económicas en el consenso con todos los sectores sociales y adopta decisiones después de escuchar las voces de los más pobres y vulnerables.

En pocas palabras, el buen gobierno trabaja por el bien común.

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Equidad: brinda iguales oportunidades de desarrollo a hombres y mujeres, adultos, niños y jóvenes, grupos étnicos y culturales. Y, si es del caso, contribuye a superar las desigualdades históricas entre unos y otros.

Transparencia: todos sus actos son del conocimiento público y hace posible el ejercicio del derecho a la información que asiste a la ciudadanía.

Rendición de cuentas: da cuentas al público de sus decisiones y de los resultados de sus actos.

Consenso: busca mediar entre intereses opuestos y enfatiza en los intereses y metas comunes.

Eficacia y eficiencia: cumple con los objetivos planteados y los resultados de su gestión satisfacen las necesidades de la sociedad.

Visión estratégica: trabaja en función del desarrollo sostenible y apunta a fortalecer la gobernabilidad y los procesos de participación ciudadana2.

Como se puede ver, la transparencia y la rendición de cuentas son elementos que no pueden faltar en un buen gobierno. Por eso es tan importante conocer su significado, características y trascendencia. Veamos.

2 Basado en: Pauline van der Aa, Gobernabilidad, Sociedad Civil y Género, documento para discusión, San José, octubre de 1997.

¿Qué es la Transparencia?

Como vimos en el Módulo I, la transparencia es la condición que permite ver claramente lo que hay a través de algo.

Aplicada a nuestro tema, la transparencia es una cualidad de los funcionarios y las instituciones públicas que permite la claridad, apertura y visibilidad de sus actuaciones, así como el acceso a la información por parte de la ciudadanía.

La transparencia es lo contrario del ocultamiento, del secreto y de los arreglos bajo la mesa, propios de la corrupción. Su práctica genera un ambiente de confianza y credibilidad entre los servidores públicos y los ciudadanos.

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En principio, la palabra transparencia se refiere a una cualidad ética. Se le asocia o está íntimamente relacionada con el derecho a la información, el cual es un requisito para la participación ciudadana.

La transparencia administrativa

En el ámbito público, la transparencia garantiza un ambiente de confianza y sinceridad entre los administradores de los bienes y la comunidad para la cual laboran. Las responsabilidades, procedimientos y normas están establecidas de antemano y todos están de acuerdo con ellas.

Las autoridades informan de manera sencilla, directa y clara, y los ciudadanos participan en el proceso a través de mecanismos que les permiten el acompañamiento, la auditoría social y el derecho a demandar de sus autoridades el cumplimiento de sus obligaciones, pues, entre todos, buscan elevar la calidad de vida, fortalecer las instituciones democráticas y mejorar la gobernabilidad.

La transparencia administrativa significa, entonces, que las responsabilidades, procedimientos y reglas de las instituciones que administran lo público son claras y están abiertas al escrutinio y el control ciudadano.

Una administración transparente supone un conjunto de políticas, programas, actitudes y acciones de las autoridades y los funcionarios orientadas a lograr una gestión pública con ciertas características como:

Gobernar sin tener nada que ocultar.

Responsabilizarse públicamente por las acciones y omisiones realizadas en el ejercicio del cargo.

Informar sobre sus gestiones a las autoridades, a la sociedad civil y a la ciudadanía en general.

Esforzarse por brindar servicios de calidad y en la cantidad suficiente para satisfacer las demandas de la población.

Estar dispuesta a someterse a control en cualquier momento.

Rendir cuentas, incluso sin que nadie lo solicite.

Capacitar a la ciudadanía en el uso de la información pública.

Respetar las decisiones y los acuerdos tomados con la ciudadanía (Manual GAP, 2004).

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¿Qué es la Rendición de Cuentas?

La rendición de cuentas es el acto por el cual los funcionarios públicos, o cualquier otra persona que actúa por delegación de terceros, cumplen con la obligación de responder por la responsabilidad que le asignaron.

Esto implica las obligaciones de:




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Cuando la rendición de cuentas sigue un procedimiento determinado, crea certidumbre tanto para el que la brinda como para el que la recibe. Además, contribuye a generar credibilidad y confianza hacia la gestión pública y la actuación de las autoridades, lo que a su vez fomenta la colaboración entre gobernantes y gobernados.

Su importancia radica en que los ciudadanos, al participar en un escenario de rendición de cuentas, pueden ejercer su derecho a informarse y a controlar a sus autoridades (hacer auditoría social), así como a saber qué se hace con los recursos públicos y los resultados obtenidos.

En tal sentido, los objetivos de la rendición de cuentas son:

Transparentar la administración o gestión de la cosa pública.

Generar confianza hacia el gobierno y sus autoridades.

Permitir que la sociedad civil haga un análisis más objetivo para que proponga políticas públicas más apegadas al interés colectivo, bajo los principios de equidad y subsidiariedad3.

3 El principio de subsidiariedad significa que el organismo más grande (en este caso el municipio) no debe sustituir al más pequeño (en este caso las comunidades o barrios). Cada cual debe cumplir con sus responsabilidades en la medida de sus posibilidades.

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En resumen, la rendición de cuentas, además de contribuir al manejo correcto de los fondos públicos, implica que los funcionarios también deben responder por el cumplimiento de las metas previamente definidas, así como satisfacer, por medio de las políticas públicas, las necesidades de la población, especialmente de la más necesitada de los servicios públicos.

Un viejo proverbio dice que no basta con ser honrado, sino que también hay que parecerlo. Y la transparencia y la rendición de cuentas son las prácticas que permiten que las autoridades municipales que son honradas, también lo parezcan.

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L a transparencia implica el ejercicio de derechos para la ciudadanía y de deberes para los funcionarios públicos.

Los derechos básicos para los ciudadanos son: Derecho de acceso a la información pública yDerecho a la participación en asuntos públicos de su interés.

El derecho de acceso a la información pública es fundamental para el ejercicio de otros derechos civiles y políticos relacionados con la participación ciudadana, la lucha contra la corrupción y el control social de la gestión pública.

Fue hasta en diciembre de 2006 que el Congreso Nacional aprobó la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, después de un largo proceso de incidencia de las organizaciones de sociedad civil.

La finalidad de esta nueva Ley —que es de gran utilidad para los procesos de auditoría social—, conforme a su artículo 2, es

el desarrollo y ejecución de la política nacional de transparencia, así como el ejercicio del derecho de toda persona al acceso a la información pública para el fortalecimiento del Estado de Derecho y consolidación de la democracia mediante la participación ciudadana.

Y en su Artículo 4, establece:

Todas las Instituciones Obligadas4 deberán publicar la información relativa a su gestión o, en su caso, brindar toda la información concerniente a la

4 Según el numeral 4) del Art. 3, las Instituciones Obligadas son los tres poderes del Estado, las municipalidades y los demás órganos e instituciones del Estado, incluyendo los entes autónomos. También se incluyen las ONG y las OPD y, en general, todas las personas naturales y jurídicas que reciben o administran fondos públicos.

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3. Los derechos y deberes relacionados con la Transparencia y la Rendición de Cuentas

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aplicación de los fondos públicos que administren o hayan sido garantizados por el Estado (…).

A su vez, toda persona natural o jurídica tiene derecho a solicitar y recibir, de las Instituciones Obligadas, información completa, veraz, adecuada y oportuna en los límites y condiciones establecidos en esta Ley.

El derecho a la participación ciudadana está garantizado en el artículo 5 de la Constitución de la República:

El gobierno debe sustentarse en el principio de la democracia participativa, del cual se deriva la integración nacional, que implica participación de todos los sectores políticos en la administración pública, a fin de asegurar y fortalecer el progreso de Honduras basado en la estabilidad política y en la conciliación nacional.

El artículo 61 de Ley del Tribunal Superior de Cuentas reconoce la contraloría o auditoría social como una expresión de la participación ciudadana:

Se instituye la contraloría social como una instancia de colaboración para propiciar y estimular la participación ciudadana en las tareas atribuidas por esta Ley al Tribunal, con el objeto que mediante la acción organizada de los diferentes sectores de la sociedad civil, se logre la creación de un mecanismo idóneo de vigilancia, que coadyuve a la correcta, ética, honesta y legal aplicación de los recursos y bienes del Estado y al debido cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades de los servidores públicos y de los particulares en sus relaciones patrimoniales con el Estado. (...)

Y la Ley de Municipalidades es muy clara al señalar en su artículo 24:

Los vecinos de un municipio tienen derechos y obligaciones. Son sus derechos los siguientes:

…

…

Hacer peticiones por motivos de orden particular o general y obtener pronta repuesta, así como reclamar contra los actos, acuerdos o resoluciones de la municipalidad y deducirle responsabilidades, si fuere procedente.

...

Participar de los programas y proyectos de inversión y a ser informados de las finanzas municipales.

Participar en la gestión y desarrollo de los asuntos locales.

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Pedir cuentas a la corporación municipal sobre la gestión municipal, tanto en los cabildos abiertos por medio de sus representantes, como en forma directa.

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Por tanto, un gobierno local eficaz, eficiente y transparente debe, como mínimo, implementar los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas que indica la Ley de Municipalidades y su Reglamento:

Instancias y espacios de participación ciudadana para la toma de decisiones y facilitar la auditoría social: asambleas, cabildos abiertos, plebiscitos, consejos de desarrollo municipal, Comisionado Municipal, etc.

Facilitar la participación ciudadana en la planificación y control de la gestión pública, mediante sistemas de planificación participativa, auditoría social y monitoreo participativo.

Aplicar la transparencia en los procesos de adquisiciones, mediante la publicación de los proveedores, las características de las adquisiciones, etc.

Aplicar sistemas de transparencia para los funcionarios municipales: desde los mecanismos de reclutamiento y selección, como concursos públicos de oposición, hasta controles de su gestión, como declaración jurada de bienes, informes periódicos, auditorías internas, etc.

Pero no hay que olvidar que la transparencia es, ante todo, una cualidad ética que se manifiesta en el compromiso del alcalde, de los regidores y demás funcionarios por hacerla realidad, más allá del cumplimiento de las leyes.

La honestidad se expresa en la vida cotidiana, en conductas y actitudes. Por tanto, los servidores públicos del municipio están obligados a:

Brindar espontáneamente información. O sea, a rendir cuentas sin necesidad de que la ciudadanía lo exija.

Responder de buena gana, y en un plazo prudencial, a las solicitudes de información que presente la población.

Favorecer la participación ciudadana y el control social en los asuntos públicos.

Aplicar la transparencia y la honestidad en los pequeños detalles, por ejemplo el manejo de la caja chica, y no sólo en los proyectos grandes, por ser los más sujetos a procesos de control y auditoría social.

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En resumen, para que la administración municipal sea transparente, deberá permitir y promover el acceso a la información pública, y difundir los procedimientos, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten y los actos que se realicen.

Todo lo anterior, teniendo siempre presente que la corrupción es uno de los grandes obstáculos para el desarrollo y la reducción de la pobreza, y que el fin último de un gobierno local es la búsqueda del bien común.

Lea de nuevo la frase que aparece al inicio de la página 23: “En política se puede meter la pata, pero no la mano”.

¿Qué significan estas palabras? ¿Cómo se pueden aplicar a su gestión como funcionario municipal?

¿Cómo ha entendido usted hasta ahora, lo que es un buen gobierno? ¿Coincide su idea con la definición que se ofrece en la página 23 de este material?

En su condición de funcionario o funcionaria municipal, ¿ha actuado con transparencia administrativa?

¿Por qué piensa usted que a algunos funcionarios públicos les cuesta tanto rendir cuentas? ¿Está su municipalidad haciendo lo necesario para rendir cuentas a los entes contralores del Estado y a la ciudadanía de su municipio?

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Para actuar como se debe

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Los instrumentos y las herramientas para la Transparencia y la Rendición de Cuentas en el municipio

M ó d u l o I I I

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P ara que la gestión del gobierno municipal pueda desarrollarse con base en la transparencia, debe funcionar conforme a algunos lineamientos e incorporar herramientas de trabajo. Además de las

obligaciones que ya se señalaron, son muy importantes:

Procedimientos transparentes de consulta para la toma de decisiones.

Normas y procedimientos coherentes para administrar los recursos públicos: controles internos efectivos, y clara asignación de responsabilidades.

Un sistema accesible y sencillo, ampliamente difundido, de información confiable, relevante y oportuna.

Control externo concurrente y posterior a la ejecución, calificado e independiente, que verifique y evalúe la eficacia y eficiencia de los sistemas de administración, información y control interno, así como los resultados de la gestión.

Apertura al escrutinio de la prensa, en cuanto a la formulación, implementación y evaluación de las políticas públicas municipales, y sobre la integridad de los funcionarios.

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1. Las herramientas de la transparencia municipal

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Los necesarios sistemas de información

Un sistema de información se puede definir como el conjunto de instrumentos, medios y procedimientos que recogen, procesan, almacenan y transmiten información para facilitar el cumplimiento de los fines de la institución, la toma de decisiones adecuadas y el control de la gestión.

Disponer de un sistema que facilite el flujo y manejo de la información que entra y se genera, es una necesidad básica para cualquier gobierno.

Producir, sistematizar y divulgar información es una condición imprescindible para ejercer un buen gobierno, transparente y abierto a la participación de la comunidad. A mayor grado de entrega de información útil, veraz y oportuna, es de esperar un mayor interés y confianza de la población en la administración de los asuntos públicos.

Por el contrario, cuando un gobierno restringe y oculta información sobre sus decisiones y actividades, provoca la desconfianza de los ciudadanos. Es entonces cuando la percepción de corrupción aumenta en la población.

En resumen

La aplicación eficiente de los sistemas de información, facilita:

La toma de decisiones acertadas

El control gerencial y del ciudadano sobre la gestión pública

La transparencia, la rendición de cuentas y el control de la corrupción.

En cambio, la aplicación deficiente genera:

Toma de decisiones equivocadas

Caos administrativo

Condiciones que facilitan la corrupción.

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Para diseñar un sistema eficiente y eficaz de información, es importante identificar quiénes son los usuarios de la información y para qué la necesitan. Para esto, es de mucha utilidad analizar los objetivos del organismo, en este caso la alcaldía, y sus estructuras.

Sabemos que una de las funciones más importantes del gobierno municipal es la recaudación y captación de recursos para transformarlos en bienes y servicios

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para la comunidad. Y, en esta coyuntura, ha adquirido relevancia la ejecución de proyectos enmarcados en la Estrategia para la Reducción de la Pobreza.

Con base en su estructura, los usuarios de la información de un sistema municipal son el alcalde, los regidores y funcionarios, así como los grupos de sociedad civil (Comisiones de Transparencia, CODEM) y ciudadanos particulares.

Para atender las necesidades de la Corporación Municipal y los funcionarios, se necesitará de un sistema interno de información, que contribuya al funcionamiento eficiente de la municipalidad.

Algunos instrumentos útiles para este sistema son:

Las bases de datos: es el conjunto de información elemental para el funcionamiento del municipio; facilita los procesos, el control interno y el manejo de estadísticas.

Manuales e instructivos: sirven para darle unidad a los actos de los funcionarios, quienes deben conocerlos y dominarlos para garantizar actuaciones ajustadas a Derecho y así frenar las arbitrariedades. Los manuales presentan procedimientos a seguir en el ejercicio de las funciones públicas, de acuerdo a lo que establecen las normas.

El presupuesto: es el instrumento de administración y planificación municipal; contiene las políticas del municipio, la estimación de los ingresos, los programas, las metas y el detalle del gasto.

La contabilidad fiscal: es el registro, resumen, análisis e interpretación de las transacciones realizadas con la finalidad de preparar estados financieros y presupuestarios que faciliten la evaluación de los ingresos y del gasto, así como conocer la situación financiera real del municipio.

El sistema externo de información es el que interesa directamente a la ciudadanía. Comprende todo lo relacionado con las condiciones de vida que ofrece el municipio para sus habitantes, los trámites y servicios, la concreción de obras, los impuestos y tasas, la política de gastos, las normas administrativas y otros aspectos de la gestión municipal.

Si se están ejecutando fondos de la ERP, habrá que destinar un apartado especial para informar sobre el tipo de política, proceso o proyecto que está en marcha, las comunidades beneficiarias, el monto invertido, el periodo de ejecución, y los mecanismos previstos para la rendición de cuentas y la auditoría social.

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No hay que olvidar que el Reglamento para la Operacionalización de los Recursos de la ERP, en sus artículos 10 y 11, legitima las auditorías sociales que realizan las Comisiones Locales de Transparencia.

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El sistema de información a la ciudadanía es un servicio clave que la municipalidad debe privilegiar, porque es determinante para construir una relación basada en la confianza con la comunidad. Algunos instrumentos útiles para este sistema son:

Oficinas de información y reclamos, donde los ciudadanos acuden a presentar información relacionada con problemas comunitarios, reclamos o denuncias. Esa información puede ser suministrada de manera escrita o verbal; pero, en todo caso, debe ser canalizada a la instancia correspondiente para dar la respuesta esperada.

Gacetas municipales, periódicos y folletos: son medios útiles para difundir información a la población. En las gacetas se publican las nuevas ordenanzas y reglamentos, así como los acuerdos o resoluciones de los órganos de gobierno. A través de los periódicos y folletos se puede informar sobre las obras del gobierno, indicando los montos de la inversión y el impacto en el municipio.

Gobierno en los barrios o colonias: es un programa que permite establecer contacto directo entre el gobernante y el ciudadano, mediante la visita a los barrios y colonias, visitas de casa en casa, y reuniones con los ciudadanos. Esto permite llevar y recibir información, pero además verificarla en el sitio. Por ejemplo, el estado de las obras públicas, los problemas de la comunidad, entre otros.

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C omo ya vimos, la rendición de cuentas es el acto de informar y respaldar, con los documentos necesarios, cómo fueron utilizados los recursos públicos. Además, el funcionario debe explicar las decisiones

tomadas y responder personalmente por lo actuado.

La rendición de cuentas aporta seguridad y certidumbre a quien la brinda y a quien la recibe. Permite ir construyendo la credibilidad y la confianza de la ciudadanía hacia la gestión pública y el desempeño de sus autoridades, lo que posibilita la colaboración entre gobernantes y gobernados.

Dependiendo del tema sobre el que trate, puede dividirse en tres categorías:

Rendición de cuentas sobre las finanzas: se centra en la contabilidad financiera, es decir, en la forma en que se llevan los libros contables y se gasta el dinero.

Rendición de cuentas sobre la imparcialidad: se centra en el cumplimiento de las normas éticas y administrativas que garantizan un trato justo y equitativo a todos los ciudadanos.

Rendición de cuentas sobre los resultados: centrada en el logro de los resultados planificados con base en políticas, programas y proyectos del gobierno.

Estas tres categorías pueden resumirse en dos: la rendición legal de cuentas y la rendición de cuentas sobre los resultados. La primera comprende las categorías uno y dos, y tiene que ver con el acatamiento del orden jurídico y la prevención de abusos en los cargos públicos. La segunda, que se refiere a la categoría tres, tiene que ver con la eficiencia, eficacia, equidad y calidad de los bienes y servicios públicos.

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2. Los instrumentos para la Rendición de Cuentas en el espacio local

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Otra clasificación se hace dependiendo de ante quién se realiza la rendición de cuentas:

Horizontal, cuando se hace ante las instituciones gubernamentales y entes contralores del Estado. Por ejemplo, el Tribunal Superior de Cuentas.

Vertical, cuando se hace ante la ciudadanía.

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Los instrumentos para la rendición de cuentas horizontal (al gobierno)

El alcalde es el responsable de la presentación de la rendición de cuentas ante el Tribunal Superior de Cuentas (TSC) y la Secretaría de Gobernación y Justicia (SGJ). Esta tendrá que ser verificada por el auditor interno de la municipalidad y aprobada por la Corporación Municipal.

Son responsables de elaborar las formas consolidadas y complementarias el tesorero municipal, el contador municipal y el responsable del presupuesto.

Para preparar la rendición de cuentas, las municipalidades disponen de un manual único que ha sido elaborado por el Departamento de Auditoría del Sector Municipal del TSC y la Dirección General de Fortalecimiento Local de la SGJ.

El Manual y Formas para la Rendición de Cuentas Municipales consta de un instructivo y doce formas que, junto con ciertos requisitos, son de cumplimiento obligatorio para todas las municipalidades de Honduras a partir del ejercicio fiscal de 2004.

La SGJ también ha elaborado una metodología presupuestaria con el fin de “Implementar un sistema unificado para la formulación, ejecución y liquidación del Presupuesto, enfocado en mejorar la gestión municipal mediante el uso y flujo de información precisa y oportuna que conlleve a visualizar la transparencia en el manejo de los recursos económicos que reciben tanto del gobierno central como de la cooperación externa”.

Asimismo, ha elaborado una propuesta unificada sobre Contabilidad municipal, con el propósito de poner al alcance de todas las municipalidades esta herramienta técnica. Sobre todos estos aspectos, la SGJ lleva a cabo procesos de capacitación, a fin de facilitar la comprensión y utilización de estos instrumentos de trabajo.

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Los instrumentos para la rendición de cuentas vertical (a la ciudadanía)

Para rendir cuentas a la ciudadanía, el gobierno municipal dispone de una diversidad de instrumentos y herramientas formales y no formales. Las formales son las que están establecidas en la Ley de Municipalidades y otras leyes.

Las no formales son las que la misma municipalidad, junto con la ciudadanía, puede diseñar y aplicar, conforme a sus condiciones y necesidades. Aquí cabe la creatividad y la flexibilidad, siempre que no se contravenga la ley.

Entre los instrumentos formales encontramos:

1. Las asambleas o cabildos de rendición de cuentas

Al finalizar un período determinado, la Corporación Municipal convoca a todos los ciudadanos y ciudadanas de un municipio y sus organizaciones para informarles sobre la gestión realizada.

La información se brinda de forma sencilla, utilizando términos de fácil comprensión; se acompaña con datos comprobables que facilitan evaluar la gestión.

En la rendición de cuentas se informa sobre los siguientes aspectos:

Total de ingresos percibidos y las fuentes de esos ingresos.

Descripción de los gastos, montos y su justificación.

La inversión realizada, describiendo los programas, obras, montos asignados y ejecutados.

Impacto de la inversión en los ciudadanos.

2. Rendición de cuentas a través de las Comisiones Ciudadanas de Transparencia

Las CCT son organizaciones de la sociedad civil que canalizan la participación ciudadana en el gobierno municipal. Están integradas por representantes de organizaciones sociales ubicadas en el municipio, y ciudadanos de reconocida honorabilidad. Algunas incluyen al Comisionado Municipal.

Las autoridades municipales, reconociendo su deber de rendir cuentas, aprueban que un grupo de ciudadanos —seleccionados conforme a criterios definidos en un reglamento—, auditen y certifiquen su gestión.

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Las CCT apoyan al gobierno municipal, pero son independientes del mismo. Y los gobiernos locales deben fomentar esta independencia pues, entre más independientes son estas Comisiones, mejor harán su labor.

Las CCT también son independientes, en sus opiniones y decisiones, de las ONG y los organismos de la Cooperación Internacional que apoyan su trabajo.

A través de ellas se puede informar a la ciudadanía sobre las obras del municipio, los proyectos, programas o políticas y sus resultados. Las CCT tienen la obligación de trasladar la información recibida, los análisis efectuados y las recomendaciones formuladas a todos los pobladores del municipio.

3. La Gaceta municipal

El artículo 115 de la Ley de Municipalidades dice que las municipalidades, cuando sus recursos lo permitan, están obligadas a publicar, por lo menos semestralmente, una Gaceta municipal donde consten sus resoluciones más relevantes, un resumen del presupuesto, su liquidación y la respuesta a las solicitudes de rendición de cuentas.

4. Actas de la Corporación Municipal

El artículo 35 de la Ley de Municipalidades indica que las actas municipales tienen el carácter de documentos públicos; en consecuencia, cualquier ciudadano podrá solicitar certificación de las resoluciones y acuerdos, una vez que se encuentren firmes.

Más todavía, dispone que para que toda la población conozca el contenido de las sesiones de la Corporación Municipal, la Secretaría enviará, dentro de los tres días siguientes, una certificación de las resoluciones y los acuerdos a la biblioteca pública municipal. Si esto no fuese posible, exhibirá la certificación en un lugar visible y accesible al público.

Un instrumento relativamente nuevo en el país, y que nace como producto de la necesidad de que la ciudadanía ejerza un control más efectivo sobre la ejecución de la ERP en los espacios locales, es la auditoría social.

El gobierno municipal debe entender que la auditoría social no es un capricho de la sociedad civil. Su ejercicio se basa en principios políticos, legales y éticos propios de un Estado democrático, que justifican su razón de ser.

La Auditoría Social

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¿Cuáles herramientas para la transparencia municipal conoce? ¿Cuáles se aplican en su municipio?

¿En qué se diferencia la rendición de cuentas horizontal de la vertical?

¿Se están aplicando en el municipio los mecanismos de rendición de cuentas que indica la Ley de Municipalidades? ¿Qué se puede hacer para mejorarlos?

¿Existen en el municipio experiencias de auditoría social? ¿Cuál ha sido la actitud de la municipalidad ante éstas?

Y usted, ¿qué piensa de la auditoría social?

¿De qué otras maneras piensa usted que se puede avanzar hacia una mejor ejecución de los fondos de la ERP en el espacio municipal?

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La auditoría social es un ejercicio de participación ciudadana, constituye un derecho y un deber de la ciudadanía, y es un instrumento para la búsqueda del bien común. Su propósito no es buscar actos de corrupción a como dé lugar, sino contribuir al buen gobierno, haciendo propuestas y recomendaciones para mejorar la gestión pública.

En tal sentido, las autoridades locales no deben ver a la auditoría social y sus actores como enemigos, sino como aliados en la difícil tarea de construir consensos para avanzar en la reducción de la pobreza y el desarrollo local.

Por ello deben brindar toda la colaboración necesaria a las CCT y otras organizaciones de la sociedad civil que impulsen procesos de auditoría social en el municipio. No deben ocultar información ni negarse a dialogar con ellas. También deben escucharlas, y aplicar las recomendaciones y propuestas viables y pertinentes que surjan de la auditoría social.

El gobierno municipal tiene que estar convencido de que con la Transparencia, la Rendición de Cuentas y la Auditoría Social, todos ganamos. Las únicas que pierden son la corrupción y la pobreza.

Para que todos ganemos

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Bibliografía

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Van der Aa, Pauline. Gobernabilidad, Sociedad Civil y Género, documento para discusión, San José, octubre de 1997.

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