University of Brasilia

Economics and Politics Research Group–EPRG

A CNPq-Brazil Research Group http://www.econpolrg.com/

Research Center on Economics and Finance–CIEF Research Center on Market Regulation–CERME

Research Laboratory on Political Behavior, Institutions and Public Policy–LAPCIPP Master’s Program in Public Economics–MESP

Graduate Program in Economics–Pós-ECO

Atuação do Poder Legislativo Estadual: Análise dos Incentivos dos Deputados Estaduais

na Atividade Legislativa

Débora Costa Ferreira (IDP) Fernando B. Meneguin (ESAF) Maurício Soares Bugarin (UnB)

Economics and Politics Working Paper 84/2018 July 11th, 2018

Economics and Politics Research Group Working Paper Series

1

Atuação do Poder Legislativo Estadual: Análise dos Incentivos

dos Deputados Estaduais na Atividade Legislativa

Débora Costa Ferreira1

Fernando B. Meneguin2

Maurício Soares Bugarin3

Resumo: Enquanto ministros do Supremo Tribunal Federal têm se mostrado simpáticos a

teorias norte-americanas que preveem amplos benefícios à ampliação das competências dos

entes subnacionais, estudos empíricos explicitam a ineficiência das assembleias legislativas

na produção de leis que impactem positivamente a sociedade. Nesse contexto, o presente

estudo analisa a estrutura de incentivos que incide sobre os deputados estaduais e distritais no

momento de propor projetos de lei, por meio da construção de modelagem econômica, a qual

leva à conclusão de que o atual desenho institucional dos estados tem gerado incentivos para

que esses deputados produzam leis particularistas, irrelevantes e/ou inconstitucionais. A partir

da análise, conclui-se que de nada adianta expandir as atribuições constitucionais dos

deputados estaduais se esses não possuírem competência técnica para elaborar leis e políticas

públicas que melhorem o bem-estar da sociedade como um todo ou para realizar atividades

fiscalizatórias e se o controle de constitucionalidade de leis estaduais não for efetivo. Estando

presentes tais condições e enquanto não forem expandidos suficientemente esse rol de

competências constitucionais dos deputados, a função fiscalizatória é a alternativa que

maximiza o bem-estar social.

Palavras-chave: Análise Econômica do Direito. Federalismo. Autonomia federativa.

Processo legislativo estadual. Incentivos dos deputados.

Abstract: While ministers of Brazilian Supreme Court have been sympathetic to US theories

suggesting broad benefits for expanding the competencies of subnational entities, empirical

studies show legislative assemblies to be inefficient in producing laws that carry positive

1 Do Instituto de Direito Público - IDP. Mestre em Direito Constitucional no Instituto Brasiliense de Direito

Público - IDP. Possui graduação em Direito pelo Centro Universitário de Brasília (2014) e graduação em

Ciências Econômicas pela Universidade de Brasília (2014). Possui especialização em Direito Constitucional no

Instituto Brasiliense de Direito Público – IDP (2015). E-mail: debora.costaferreira91@gmail.com. 2 Da Escola Superior de Administração Fazendária - ESAF. Mestre e Doutor em Economia pela Universidade de

Brasília. Pós-Doutor em Análise Econômica do Direito pela Universidade da California/Berkeley. Professor

titular do IDP. Consultor Legislativo do Senado do Núcleo de Economia. Pesquisador do Economics and Politics

Research Group – EPRG, CNPq/UnB. E-mail: fbmeneguin@hotmail.com 3 Da Universidade de Brasília - UnB. Mestre em Matemática pela Universidade de Brasília, MSc e PhD em

Economia pela University of Illinois. Professor titular do Departamento de Economia da Universidade de

Brasília. Líder do Economics and Politics Research Group – EPRG, CNPq/UnB. E-mail:

bugarin.mauricio@gmail.com.

2

impact to society. In that context, this paper analyzes the incentives’ structure that influences

the state or district deputies at the moment of proposing bills, by means of an economic

model, which leads to the conclusion that the current institutional design of states’

institutions has generated incentives for these agents to produce particularistic, irrelevant

and/or unconstitutional laws. From the analysis, it is concluded that there is no effectiveness

in expanding the constitutional attributions of state deputies if they do not have the technical

competence in the elaboration of laws and public policies that improve the welfare of society

as a whole or to carry out inspection activities and if control of constitutionality of state laws

is not effective. If these conditions are present and as long as this list of constitutional powers

of the deputies is not sufficiently expanded, the supervisory function is the alternative that

maximizes social welfare.

Key-words: Economic Analysis of Law. Federalism. Federative autonomy. State legislative

process. Incentives of State representatives.

1. Introdução

Há crescente tendência jurisprudencial no Supremo Tribunal Federal no sentido da

adoção dos pressupostos das teorias federalistas norte-americanas para ampliar as atribuições

dos entes subnacionais ao interpretar normas de repartição de competências. Propaga-se como

benefícios a expansão da base empírica de experiências constitucionais para a tomada de

decisões legislativas mais seguras e a ampliação da liberdade individual dos cidadãos na

escolha entre os estados que lhes provejam o melhor conjunto de bens e serviços públicos.

De todo modo, a estrutura de incentivos moldada a nível subnacional pode prejudicar

a verificação de uma direta relação de causa e efeito entre a abertura do federalismo e os

benefícios acima mencionados4. Isso porque, se os atores políticos e institucionais

subnacionais não receberem corretos incentivos, provavelmente não se empenharão na

produção de legislação relevante, inovadora e que busque o aprimoramento da realização do

interesse público e da efetivação de direitos fundamentais dos jurisdicionados, ainda que seja

expandido seu rol de competências. Nessa situação, não haverá significativos benefícios na

ampliação da autonomia dos entes, visto que não será, de fato, expandida a base empírica de

experiências institucionais que conduza à efetiva possibilidade de escolha entre boas

alternativas, bem como à aprendizagem dos entes federativos. Pode ocorrer, inclusive,

retrocesso institucional, em decorrência da passagem de importantes competências

constitucionais a entes menos eficientes e menos equipados para a sua realização.

4 HOSLI, Madeleine O. Federalism, subsidiarity and interest groups: a political economy perspective. European

Institute of Public Administration (EIPA). In: UNSPECIFIED, Charleston, SC, 1995. p. 162.

3

Atualmente, análises empíricas5 acerca da atuação das assembleias legislativas

brasileiras demonstram alto grau de ineficiência da sua produção legislativa, com relação aos

recursos investidos para essa atividade, assim como a baixa substancialidade no conteúdo

dessas leis, em termos de impacto para o bem-estar social, sendo que representativa parcela

delas é posteriormente julgada inconstitucional6.

Assim, parece que a modelagem institucional vigente leva os membros do poder

legislativo estadual a produzir leis irrelevantes, particularistas ou até inconstitucionais. Mas

será que a mera ampliação das competências constitucionais é capaz de conduzir a uma

situação de bom funcionamento das assembleias legislativas, nos moldes das previsões

teóricas? Ou existem outros fatores em jogo que moldam os incentivos dos deputados

estaduais? Eis o que o presente estudo visa a investigar.

Nesse contexto, questiona-se: quais os fatores que geram incentivo aos parlamentares

para a produção de leis particularistas, irrelevantes e inconstitucionais no âmbito estadual?

Quais fatores conduzem ao desincentivo da criatividade legislativa, do alinhamento ao

interesse público e do aproveitamento de experiências bem-sucedidas de outros estados pelos

membros das assembleias legislativas, seja pela atividade legiferante, seja pela função

fiscalizatória? E quais alternativas de desenho de incentivos podem ser propostas de modo a

possibilitar o efetivo controle de desvios na atividade parlamentar estadual e a realização

prática das projeções teóricas traçadas para a descentralização do modelo federativo?

Para conduzir essa investigação, lança-se mão da teoria econômica da decisão para

reproduzir a escolha do deputado estadual no momento de decidir como despenderá esforços

na atividade parlamentar, com vistas a maximizar o número de votos na próxima eleição. O

modelo resgata outra função normalmente esquecida pelos poderes legislativos nacionais, mas

que é objeto de ampla utilização nos legislativos de estáveis Estados democráticos ao redor do

mundo - a função fiscalizatória, que ganha destaque nos países vinculados à OCDE, por meio

da promoção de avaliações ex-ante e ex-post das proposições legislativas e das políticas

públicas vigentes7. N. Assim, o modelo considerado possibilita que o deputado escolha entre

5 SALES, Leonardo. Um raio-x da atuação das assembleias legislativas, 16/11/2017. Disponível em:

https://leosalesblog.wordpress.com/2017/10/30/um-raio-x-da-atuacao-das-assembleias-legislativas/;

https://leosalesblog.wordpress.com/2017/10/30/um-raio-x-da-atuacao-das-assembleias-legislativas/. Acesso em

10/11/2017. 6 Tal percepção pode ser extraída dos dados do Anuário da Justiça. Disponível em:

https://www.conjur.com.br/loja/item/anuario-justica-brasil-2018. 7 The role of parliaments in promoting better regulation (https://www.oecd.org/regreform/regulatory-

policy/conference-on-role-of-parliaments.htm).

4

cinco alternativas: (a) propor projeto de lei que estabeleça política pública capaz de aumentar

o bem-estar da sociedade em geral, para obter apoio da população como um todo nas

próximas eleições; (b) propor projeto de lei que veicule interesses particularistas, para

conseguir votos e/ou apoio financeiro dos integrantes dos grupos beneficiados; (c) propor

projeto de lei irrelevante, para angariar votos a partir da publicidade de sua produtividade

legislativa, em termos quantitativos; (d) propor projeto de lei inconstitucional e populista, de

modo a obter votos dos eleitores, omitindo-se o fato de não ter competência para tanto; ou (e)

realizar atividade de fiscalização, a qual beneficia a sociedade diante da melhor qualidade das

prestações e gastos públicos.

Com fundamento nas análises teóricas, distinguem-se entre (i) deputados do tipo

competente e do tipo incompetente para bem desenvolver a atividade parlamentar — o que

depende do domínio individual ou institucional de conhecimentos técnicos necessários e de

experiência para a produção de políticas públicas e desempenho da atividade fiscalizatória —

e entre (ii) estados que possuem sistema efetivo de controle de constitucionalidade e aqueles

cujo controle é inefetivo, no sentido de não invalidar a lei inconstitucional tempestivamente

(antes da próxima eleição). Analisa-se o jogo tanto no cenário atual, com reduzidas

atribuições constitucionais dos deputados estaduais, quanto na hipótese de expansão dessas

atribuições, abrindo-lhe maior atuação para elaboração de políticas públicas consistentes e de

efetivas atuações fiscalizatórias, que melhorem o bem-estar social dos jurisdicionados como

um todo.

A partir da análise, conclui-se que de nada adianta expandir as atribuições

constitucionais dos deputados estaduais — seja pela interpretação extensiva das regras de

repartição de competências pelo STF, seja pela possibilidade de proposição de projetos de leis

conjuntos entre deputados estaduais e governadores — , (i) se esses não possuírem

competência técnica para elaborar políticas públicas que melhorem o bem-estar da sociedade

como um todo, bem como para realizar atividades fiscalizatórias e (ii) se o controle de

constitucionalidade de leis estaduais não for efetivo. Nesses casos, assim como no cenário

atual, os deputados terão incentivos para propor leis inconstitucionais, particularistas e

irrelevantes. Outro insight que deriva da modelagem econômica é a de que, enquanto não

expandidos suficientemente esse rol de competências constitucionais dos deputados, a função

fiscalizatória é a alternativa que maximiza o bem-estar social, na situação em que o sistema de

controle de constitucionalidade de leis estaduais é efetivo e o parlamentar é competente em

termos técnicos para essa atividade.

5

A seguir, o estudo desenvolve sua análise a partir da seguinte organização: apresenta-

se na seção 2 os aspectos principais das teorias dos laboratórios legislativos que o STF vem se

alinhando, cujas previsões são confrontadas, na seção seguinte, com os diagnósticos

empíricos acerca da atuação das assembleias legislativas. Em seguida, apresentam-se os

aspectos principais que influenciam na decisão dos deputados estaduais, para então propor

modelagem econômica. Enfim, tecem-se as conclusões.

2. Teoria dos laboratórios legislativos

É com grande entusiasmo que parcela significativa dos estudiosos do federalismo

aponta os benefícios decorrentes da descentralização do modelo federativo, sobretudo os que

se filiam às correntes teóricas norte-americanas8. Tal entusiasmo vem sendo incorporado em

recentes posicionamentos dos membros do Supremo Tribunal Federal9, apontando uma

8 “Ao inves de assumir os riscos envolvidos nas grandes apostas de reforma global das instituicoes nacionais,

como tem sido feito, talvez seja melhor experimenta-las no plano local de governo. A aplicacao de novas ideias

ou arranjos politicos em algum estado ou municipio precursor pode servir como teste. E claro que muitas

experiencias podem dar errado, mas os riscos para a sociedade sao menores do que quando se pretende

realizar reformar nacionais de um so golpe. Nao por outra razao, o Juiz Louis Brandeis, da Suprema Corte

norte-americana, chamou os governos estaduais de ‘laboratorios da democracia’: ‘E um dos felizes incidentes

do sistema federal que um unico e corajoso Estado possa, se os seus cidadaos escolherem, servir de laboratorio;

e tentar experimentos economicos e sociais sem risco para o resto do pais’” (SARMENTO, Daniel; PEREIRA

NETO, Claudio Pereira de. Direito constitucional: teoria, historia e metodos de trabalho. Belo Horizonte:

Forum, 2012, p. 335). 9 Voto do Relator Ministro Gilmar Mendes na ADI n. 2.922/RJ: “A prerrogativa de legislar sobre

procedimentos possui o condao de transformar os Estados em verdadeiros “laboratorios legislativos”. Ao

conceder-se aos entes federados o poder de regular o procedimento de uma materia, baseando-se em

peculiaridades proprias, esta a possibilitar-se que novas e exitosas experiencias sejam formuladas. Os Estados

passam a ser participes importantes no desenvolvimento do direito nacional e a atuar ativamente na construcao

de possiveis experiencias que poderao ser adotadas por outros entes ou em todo territorio federal”. Voto do

Relator Ministro Luiz Fux na ADI n. 4.060/SC: “propoe-se, assim, que a regra geral deva ser a liberdade para

que cada ente federativo faca as suas escolhas institucionais e normativas, as quais ja se encontram bastante

limitadas por outras normas constitucionais materiais que restringem seu espaco de autonomia”. Voto do

Relator Ministro Edson Fachin na ADI n. 5.356/MS: “espaco constitucional deferido ao sentido do federalismo

cooperativo inaugurado pela Constituicao Federal de 1988. E possivel que Estados-membros e Municipios, no

exercicio da competencia concorrente, legislem com o fito de expungirem vacuos normativos para atender a

interesses que lhe sao peculiares, haja vista que a Uniao cabe editar apenas normas gerais na especie [...]Os

Estados-membros deveriam servir como verdadeiros laboratorios legislativos, ou seja, como espacialidades em

que se possibilita a procura de novas ideias sociais, politicas e economicas, sempre na busca de solucoes mais

adequadas para os seus problemas peculiares e, eventualmente, tais resolucoes serem passiveis de incorporacao

mais tarde por outros Estados ou ate mesmo pela Uniao em caso de exito”. Informativo n.856, notícia da ADI n.

2.663: “a Corte entendeu que o princípio federativo reclama o abandono de qualquer leitura inflacionada

centralizadora das competências normativas da União, bem como sugere novas searas normativas que possam

ser trilhadas pelos Estados-Membros, Municipios e Distrito Federal. A “prospective overruling”, antídoto ao

engessamento do pensamento jurídico, possibilita ao STF rever sua postura em casos de litígios constitucionais

em matéria de competência legislativa, viabilizando o prestígio das iniciativas regionais e locais, ressalvadas as

hipóteses de ofensa expressa e inequívoca a norma da Constituição”.

6

tendência de reversão da interpretação centralizante das questões que envolvem repartição de

competências10

.

Segundo esse entendimento, a ordem constitucional federativa deve propiciar maior

autonomia possível aos entes subnacionais, estabelecendo-se apenas limites amplamente

justificados pela imprescindível necessidade de regulamentação homogênea e por disposição

expressa da Constituição Federal, por ao menos duas razões.

Em primeiro lugar, permitir que a autonomia dos estados flua sem tantas amarras

significaria potencializar a liberdade e o desenvolvimento, por meio da maior abertura para o

surgimento de soluções diferentes e criativas para problemas similares. Desse

experimentalismo, surgiriam inovações legislativas bem-sucedidas, que, se aproveitadas por

outros entes, extrapolariam os benefícios inicialmente observados, sem os riscos decorrentes

do processo de tentativa e erro11

. Dessa forma, os entes subnacionais funcionariam como

“laboratórios legislativos” para experiências constitucionais, expandindo-se, assim, a base

empírica para a tomada de decisões a respeito dos melhores desenhos de mecanismos

institucionais a serem adotados, em prejuízo da fundamentação teórico-conceitual e retórica,

na qual o Direito Constitucional tradicionalmente se alicerça12

.

Em segundo lugar, a expansão da autonomia estadual importaria, de igual modo, na

promoção e no aprimoramento da liberdade individual, uma vez que conscientizaria o cidadão

como agente apto a selecionar, entre uma maior gama de opções de jurisdição, o estado que

ofereça o conjunto de políticas e bens públicos mais compatível com seus desígnios de vida,

permitindo, pois, uma maior compatibilização entre preferências e políticas ou formatos de

governo, além de maior conscientização dos indivíduos a respeito do seu papel de cidadãos,

no lugar de meros agentes passivos das políticas públicas13

. Da factibilidade de os eleitores

10

No Supremo Tribunal Federal, considerada a sua atual composicao, ja ha uma visivel tendencia no sentido do

fortalecimento do federalismo, prestigiando-se a autonomia dos estados e dos municipios, a partir de inumeras

decisoes, especialmente nas areas da saude, do meio ambiente e do consumidor” (Cf. LEWANDOWSKI, 2013,

p. 17). 11

“O estado pode, se os seus cidadãos escolherem, servir como um laboratório: e experimentar novos

experimentos sociais e econômicos sem risco para o resto do país” (SUNSTEIN, Cass R.; TUSHNET, Mark;

KARLAN, Pamela. Constitutional law. Nova Iorque: Wolters Kluwer Law & Bussiness, 2013, p. 161). 12

“experimentar em questões sociais e econômicas envolve uma grande responsabilidade. Negar a

possibilidade de experimentar pode enrijecer o sistema, trazendo sérias consequências para a nação. Esse é um

dos felizes incidentes do sistema federal, o de que um único corajoso estado pode, se os cidadãos autorizarem,

servir de laboratório e tentar novos experimentos sociais e econômicos sem risco para todo o resto do país” –

tradução livre da fala do Justice Louis Brandeis no caso New State Ice Co. V. Liebmann, (1932). 13

SHAPIRO. D. L. Federalism: a dialogue, Illinois: Northwestern University Press, 1995; RAPACZYNSKY,

Andrzej. From sovereignity to process: the jureisprudence of federalis after Garcia. The Supreme Court

Review,1985, pp. 341-419.

7

“votarem com os pés”14

surgiria o incentivo para que os estados refletissem sobre os melhores

meios de atender às preferências políticas de seus eleitores, buscando inovações institucionais

calcadas em objetivos democráticos, para propiciar boas sinalizações aos cidadãos a respeito

da qualidade do arcabouço político-institucional que oferecem. Ou seja, o aprofundamento da

accountability social, gerado pela maior autonomia, conduziria ao aprimoramento

governamental e, consequentemente, ao melhor atendimento do bem comum.

Assim, para esses teóricos, centralizar demasiadamente o Estado federal, conferindo o

Supremo Tribunal Federal interpretação extensiva sobre o conjunto de normas que seriam de

observância obrigatória na Constituição Federal para os Estados e para o Distrito Federal,

redunda em suprimir todos esses efeitos, de modo a brecar o processo de fortalecimento das

instituições democráticas e republicanas15

.

De todo modo, esse entusiasmo teórico deve ser visto com parcimônia, porquanto

alguns aspectos da análise dos desenhos institucionais subnacionais e dos efeitos concretos

desse processo podem estar sendo negligenciados pelas previsões teóricas, de modo a

influenciar sua efetividade prática, sobretudo quando se propõe o simples transplante dessas

teorias, que obtiveram êxito em outros países, ao contexto do federalismo brasileiro16

.

Sob o ponto de vista da análise institucional, os agentes políticos a nível subnacional

precisam ter condições e corretos incentivos para se esforçarem na produção de leis e políticas

públicas que efetivamente aumentem o bem-estar social, por meio de escolhas criativas e

adequadas às peculiaridades locais, para que os resultados da teoria se concretizem. A lógica

por trás dessa asserção é a de que de nada adianta ampliar a competência de atuação dos

agentes políticos estaduais se eles não quiserem ou puderem, de fato, melhorar as condições

de vida dos seus jurisdicionados.

Como parte substancial das leis estaduais são de iniciativa dos membros da

Assembleia Legislativa – as quais propõem, em média, 83% das leis infraconstitucionais

aprovadas17

e 80% das emendas à Constituição Estadual promulgadas18

–, decidiu-se por

14

TIEBOULT, Charles M. A pure theory of local expenditures. v. 64. N. 5. Journal of Political Economy, 1956,

pp. 416-424. 15

Cf. SUNSTEIN, TUSHNET, KARLAN, 2013, p. 160. 16

Nesse sentido, Tom Ginsburg e Rosalind Dixon traçam amplo panorama dos cuidados necessários para se

realizar qualquer estudo de direito constitucional comparado (Comparative Constitutional Law: Introduction.

Public law and legal theory working paper n. 362, 2011). 17

Tomio e Ricci constatam que a dominância legislativa infraconstitucional do Poder Legislativo estadual e de

72,7% contra 16,7% na Câmara dos Deputados (TOMIO, Fabrício; RICCI, Paolo. “O Governo Estadual na

Experiência Política Brasileira: os Desempenhos Legislativos das Assembleias Estaduais”. Rev. Sociol. Polit.,

vol. 20, no. 41, 2012, pp. 193- 217; Idem. Seis decadas de processo legislativo estadual: processo decisorio e

relacoes Executivo/Legislativo nos Estados (1951-2010). Cadernos da Escola do Legislativo, Vol. 13, n. 21,

jan/jun 2012, p. 59-107)

8

restringir a análise aos incentivos dos deputados estaduais19

. Para tanto, apresenta-se, em um

primeiro momento, diagnóstico empírico da atuação legislativa dessas assembleias, com

vistas a estabelecer ponto de partida robusto para a análise estratégica. Entender o contexto

atual permite extrair conclusões acerca das possíveis consequências da ampliação da

competência dos deputados estaduais.

3. Diagnóstico da atividade parlamentar estadual hoje

Estudos acerca da atuação das assembleias legislativas têm diagnosticado padrão de

produção de grande quantidade de leis “de cunho ‘clientelista’, de ‘baixa qualidade’ e ‘nao

relevantes’”20

, sendo que parte representativa delas é declarada inconstitucional

posteriormente, seja pelo Supremo Tribunal Federal, seja pelo Tribunal de Justiça estadual21

.

Ao comparar a produção legislativa em 2016 de vinte e sete assembleias legislativas

do Brasil – incluindo a Câmara Legislativa do Distrito Federal – sob o ângulo quantitativo e

qualitativo, Leonardo Sales22

constatou (i) a baixa eficiência da maior parte delas, se

comparado com o alto custo que representam para o orçamento estadual, e (ii) a baixa

relevância das leis produzidas, considerando que ao menos 65% das leis veiculam conteúdos

sem importância efetiva para os cidadãos, como as que criam datas comemorativas, que

estabelecem denominação de ruas, praças, unidades administrativas, etc; ou as que concedem

título de cidadão honorário ou moções.

No estudo, apresenta-se tabela que define os temas mais frequentes encontrados nas

leis analisadas:

18

Cf. BELLON, 2016, p. 116. 19

Outra razão para a restrição da análise à atividade legislativa do Poder Legislativo é a heterogeneidade de

atuação entre os Governadores dos diferentes estados nesse âmbito, sem que seja possível extrair padrões claros

de comportamento estratégico desses agentes. 20

FIGUEIREDO, Argelina Cheibub. Prefácio. In: SANTOS, Fabiano (org.). O Poder Legislativo nos Estados:

diversidade e convergência. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2001. p. 10; Cf. TOMIO, RICCI, 2012. 21

VIANNA, Luiz Werneck; BURGOS, Marcelo Baumann; SALLES, Paula Martins. Dezessete anos de

judicializacao da politica. Tempo Social v. 19, n. 2, 2007, p. 39–85. Análise quantitativa das leis declaradas

inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal em 2017 encontram-se consolidas no endereço:

https://www.conjur.com.br/loja/item/anuario-justica-brasil-2018. 22

SALES, Leonardo. Um raio-x da atuação das assembleias legislativas, 16/11/2017. Disponível em:

https://leosalesblog.wordpress.com/2017/10/30/um-raio-x-da-atuacao-das-assembleias-legislativas/;

https://leosalesblog.wordpress.com/2017/10/30/um-raio-x-da-atuacao-das-assembleias-legislativas/. Acesso em

10/11/2017.

9

Tabela 1 – classificação das leis estaduais de 2016.

Tópico Percentual de Leis (%)

Declarações de utilidade pública 26,8

Regulação de programa ou serviço público 14,9

Criação de datas comemorativas 12,7

Alterações no orçamento do estado 8,4

Regulação da atividade comercial 7,5

Criação de normas referentes aos servidores estaduais 7,4

Regulação de estrutura administrativa estatal 7,0

Denominações de ruas, praças, unidades administrativas etc. 5,0

Autorização para compra, cessão ou alienação de imóveis públicos 3,9

Legislação tributária do estado 3,8

Concessão de títulos de cidadão 2,6

Fonte: SALES, 201723

.

Da tabela também se observam leis que tendem a veicular interesses particularistas, tal

como as declarações de utilidade pública (as quais facilitam que as entidades assim definidas

recebam recursos públicos do estado sem licitação, conforme conclusão do próprio autor), ou

ainda as criações de normas referentes aos servidores estaduais e regulação da atividade

comercial. Com efeito, outra percepção que se extrai é a de que tanto grupos de interesse do

funcionalismo público quanto aqueles de natureza privada podem estar tendo espaço eficaz

para veiculação de suas demandas.

Além disso, dados do Anuário da Justiça Brasil 201824

revelaram que 78% das ações

diretas de inconstitucionalidade ajuizadas no STF contra leis de autoria de assembleias

legislativas são julgadas inconstitucionais.

23

Disponível em: https://leosalesblog.wordpress.com/2017/11/06/um-raio-x-da-atuacao-das-assembleias-

legislativas-parte-2/. 24

Disponível em: https://www.conjur.com.br/loja/item/anuario-justica-brasil-2018.

10

Tabela 2 - Ranking de inconstitucionalidade de leis estaduais

Entes Leis inconstitucionais Leis constitucionais Leis questionadas

Rio de Janeiro 9 1 10

Rio Grande do Sul 4 1 5

Santa Catarina 4 1 5

Distrito Federal 4 0 4

Mato Grosso do Sul 4 0 3

São Paulo 2 1 3

Acre 2 0 2

Alagoas 2 0 2

Bahia 2 0 2

Mato Grosso 2 0 2

Paraná 2 0 2

Roraima 2 0 2

Ceará 1 0 1

Amazonas 1 0 1

Maranhão 1 0 1

Minas Gerais 1 0 1

Pará 1 0 1

Paraíba 1 0 1

Piauí 2 0 2

Rondônia 1 0 1

Pernambuco 0 1 1

São Paulo 0 2 2

Total 54 (78%) 15 (22%) 69 (100%)

Fonte: Anuário da Justiça Brasil de 2018.

Essa alta taxa de invalidação também se verifica nas Justiças Estaduais25

. Nos últimos

sete anos, por exemplo, o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios e o Supremo

Tribunal Federal confirmaram a inconstitucionalidade de 77% das leis aprovadas pela Câmara

Legislativa questionadas pelo Ministério Público do Distrito Federal e Territórios26

. No

Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, 79% das leis questionadas foram julgadas

inconstitucionais27

. Em nível agregado, não há trabalho que consolide a porcentagem de leis

que são declaradas inconstitucionais pelos Tribunais de Justiça Estaduais, havendo indícios de

que o nível dessas invalidações varia significativamente entre estados em virtude de

peculiaridades das instituições de controle de constitucionalidade de cada estado.

O seguinte trecho ilustra bem as consequências desse contexto para a sociedade:

Neste exato momento, algum brasileiro, em algum lugar do País, está

cumprindo ao menos uma lei que não deveria ter entrado em vigor, por ser

inconstitucional. Ele pode estar submetido à cobrança de taxa indevida ou

sendo prejudicado com serviços públicos ruins pela contratação de 25

Esclarece-se que o controle de constitucionalidade de leis estaduais pode ser realizado tanto pelo Supremo

Tribunal Federal quanto pelos Tribunais de Justiça Estaduais, o que será melhor explicado na seção 4.2. 26

ALMEIDA, Kelly; RODRIGUES, Larissa. Justiça derruba 77% de leis aprovadas pela CLDF e questionadas

pelo MP. Metropoles, 14/03/2017. Disponível em: https://www.metropoles.com/distrito-federal/politica-

df/justica-derruba-77-de-leis-aprovadas-pela-cldf-e-questionadas-pelo-mp . Acesso em: 10/06/2018. 27

PEREIRA, Robson. No TJ-RJ, 79% das leis questionadas foram julgadas inconstitucionais. Conjur, 28/11/201.

Disponível em: https://www.conjur.com.br/2017-nov-28/rio-janeiro-79-leis-foram-julgadas-inconstitucionais .

Acesso em: 10/06/2018.

11

apadrinhados políticos sem concurso público. A culpa por isso é, na maior

parte das vezes, de deputados estaduais, eleitos justamente para fazer leis e

respeitar a Constituição28

.

Mas o que tem incentivado os deputados a produzirem leis particularistas, irrelevantes

e inconstitucionais? Por que não têm se esforçado na proposição e aprovação de leis mais

efetivas na melhoria do bem-estar social de sua população? Será que a mera ampliação das

competências constitucionais é capaz de conduzir a uma situação de bom funcionamento das

Assembleias Legislativas, nos moldes das previsões teóricas?

Para responder tais perguntas, a seção seguinte debruça-se sobre a análise estratégica

do comportamento dos membros das assembleias legislativas, permeando peculiaridades

institucionais dos estados que influenciam a decisão desses agentes acerca de sua atuação

legislativa. A hipótese adotada pelo presente estudo é a de que, como será exposto a seguir,

existem outros fatores em jogo que moldam os incentivos dos deputados estaduais, para além

do tamanho do rol de competências constitucionais.

4. Quais são os incentivos dos deputados estaduais?

A fala do deputado distrital Chico Leite, em entrevista ao jornal Metrópoles em

14/03/2017, é a chave para compreensão do problema em analise: “Os deputados não têm

espaço para nada” 29

.

De fato, é praticamente unânime entre os doutrinadores a posição de que a modelo

federativo brasileiro reserva pouco poder de atuação aos estados-membros30

, seja porque aos

Municípios e à União foi estabelecido amplo rol de competências, seja pelo exíguo espaço

deixado aos entes estaduais quando da sobreposição de competências concorrentes31

.

Soma-se a isso a concentração de competências importantes para o governador, em

razão do princípio da simetria32

, diminuindo mais ainda a margem de atuação do deputado

28

RECONDO, Felipe. 82,4% das leis dos Estados são inconstitucionais. Estadão, 27/10/2007.

Disponível em: http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,82-4-das-leis-dos-estados-sao-

inconstitucionais,71847 . Acesso em: 10/06/2018. 29

ALMEIDA, Kelly; RODRIGUES, Larissa. Justiça derruba 77% de leis aprovadas pela CLDF e questionadas

pelo MP. Metropoles, 14/03/2017. Disponível em: https://www.metropoles.com/distrito-federal/politica-

df/justica-derruba-77-de-leis-aprovadas-pela-cldf-e-questionadas-pelo-mp . Acesso em: 10/06/2018. 30

ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes. Competências na Constituição de 1988. 2a ed. São Paulo: editora Atlas,

2000. 31

ABRUCIO, F. L. A coordenação federativa no Brasil: a experiência do período FHC e o desafio do governo

Lula. Revista de Sociologia e Política, v. 24, 2005, p. 49; TAVARES, André Ramos. Aporias acerca do

“condomínio legislativo” no Brasil: uma analise a partir do STF. Revista Brasileira de Estudos Constitucionais.

Belo Horizonte: ano 2, n.6, abr/jun, 2008. 32

LEONCY, Leo Ferreira Leoncy. “Principio da simetria” e argumento analogico: O uso da analogia na

resolucao de questoes federativas sem solucao constitucional evidente. Tese de doutorado em Direito na USP,

2011.

12

estadual para que sua produção legislativa impacte positivamente a população como um todo.

Em razão disso, em todas as constituições estaduais, o governador possui competência

privativa para iniciar projetos de lei que impliquem aumentos de despesas para a

Administração Pública; criação, estruturação, e atribuições de órgãos ou entidades públicas

estaduais e ordenação territorial. Essas e outras competências relacionam-se intimamente às

prerrogativas para elaboração de políticas públicas que atinjam amplo espectro da sociedade.

Por isso, ampliar simplesmente as competências estaduais não expandiria, por si só, a

capacidade dos membros do Poder Legislativo de proporem leis relevantes para a sociedade.

Destarte, em conjunto com a descentralização do modelo federativo e a maior

parcimônia no uso do princípio da simetria pelo STF ou pelo Tribunal de Justiça estadual,

uma solução possível seria a previsão da possibilidade de proposição conjunta de projetos de

lei entre Poder Legislativo e Executivo estaduais, para que os deputados possam se beneficiar

da publicidade eleitoral decorrente de proposições legislativas que envolvam matéria de

competência privativa do governador para iniciar projetos de lei e de emenda à Constituição

Estadual.

Com efeito, extrai-se que os membros do Poder Legislativo estadual, no atual modelo

legislativo, possuem baixa competência constitucional de desenvolver políticas públicas

consistentes, que melhorem o bem-estar social dos jurisdicionados como um todo. Ainda

assim, “alguns usam esse instrumento essencial, que é a lei, como instrumento eleitoreiro”,

consoante revela o mesmo Deputado Distrital Chico Leite, coerentemente com o que

preconiza as teorias de análise estratégica da política33

. Diante desse quadro, resta para eles

maximizar o número de votos nas próximas eleições por meio de outras estratégias que

trazem menores retornos eleitorais e/ou sociais.

Uma primeira alternativa seria a obtenção de apoio de grupos de interesse com

suficiente representatividade eleitoral, apresentando projetos de lei que veiculam interesses

particularistas. Segundo cientistas políticos34

, a aprovação de projetos de lei particularistas é

facilitada pelo mecanismo de coordenação para aprovações recíprocas de projetos de

interesses particularistas, comumente instituído nas assembleias legislativas dos estados e

denominado de sistema log-rolling, o qual é alimentado e fortalecido pela eficaz atuação de

33

GEHLBACH, Scott. Formal models of domestic politics. Nova Iorque: Cambridge University Press, 2013. 34

Gabriel Bellon apontou evidências do funcionamento do sistema de log-rolling entre os diferentes

grupos político-partidários – consistente na coordenação para aprovações recíprocas de projetos de

interesses particularistas –, por meio da constatação de correlação positiva e significante entre nível de

fragmentação partidária e número de emendas às constituições estaduais. Ou seja, quanto maior a

fragmentação partidária, maior o nível de emendamento nos estados (Cf. BELLON, 2016, p.153).

13

grupos de interesse na cooptação de instâncias políticas35

. Esse mecanismo se explicita de

forma tênue na fala do Deputado Distrital Reginaldo Veras:

O deputado, às vezes, fica chateado quando a gente barra algum projeto.

Então, só votamos contra aquilo que a gente tem plena certeza da

inconstitucionalidade e do mal que pode causar ao Estado e à sociedade36

.

A segunda alternativa para maximizar as chances de reeleição é a produção legislativa

irrelevante37

, incrementalista ou repetitiva, no âmbito da competência que ainda lhes resta,

encontrando meios para manterem e obterem maior apoio político a partir da publicidade

dessas medidas em termos legislativos. O sucesso dessa estratégia irá depender do grau de

esclarecimento da população quanto à qualidade dessa produção legislativa. Quanto maior a

ignorância da sociedade quanto a esse aspecto, maiores serão as perdas sociais, diante da

mobilização da máquina estatal para algo que não traz retornos sociais.

Uma outra estratégia usada como medida eleitoreira é apresentação de leis

sabidamente inconstitucionais e populistas, com extrapolação de competências constitucionais

que, de fato, prejudicam o funcionamento governamental por se sobreporem a competências

inequívocas de outros entes e Poderes e desregularem as regras das políticas públicas

vigentes. A lógica por trás dessa estratégia é enganar os eleitores, oferecendo-lhes soluções

sociais aparentemente simples e satisfatórias, mas que omitem a incompetência do deputado

para tomar aquela medida, apostando que a lei não será invalidada pelo Poder Judiciário antes

da próxima eleição38

. Apesar de a atuação do deputado parecer boa para todos em um

primeiro momento, ela gera mais prejuízos do que benefícios, por sobrepor atribuições. Por

exemplo: propor a gratuidade de serviços públicos parece beneficiar amplo espectro do

eleitorado, mas, se levada a cabo, a medida irá gerar grande prejuízo social ao onerar o Estado

sem o devido planejamento financeiro, o que poderia resultar em aumento de tributos no

futuro.

35

Esse fenômeno social ocorre sobretudo em menores níveis de governo, uma vez que (i) é necessária a

cooptação de menor número de membros de instâncias políticas e decisórias colegiadas para alcançar maioria, o

que diminui o custo do lobby, além de se (ii) exigir a agregação de menor número de indivíduos para que o

grupo represente poder de barganha eleitoral e político significante perante os atores políticos, ou seja, há

reduzidos custos de organização com relação ao lobby no governo federal ( (HOSLI, Madeleine O. Federalism,

subsidiarity and interest groups: a political economy perspective. European Institute of Public Administration

(EIPA). In: UNSPECIFIED, Charleston, SC, 1995). 36

ALMEIDA, Kelly; RODRIGUES, Larissa. Justiça derruba 77% de leis aprovadas pela CLDF e questionadas

pelo MP. Metropoles, 14/03/2017. Disponível em: https://www.metropoles.com/distrito-federal/politica-

df/justica-derruba-77-de-leis-aprovadas-pela-cldf-e-questionadas-pelo-mp . Acesso em: 10/06/2018. 37

Aí se incluem as moções, concessões de títulos de cidadãos honorários e homenagens. 38

Desconsidera-se, a título de simplificação da análise o poder de veto dos demais membros da assembleia

legislativa e do governador, supondo-se a situação em que esses controles não têm sua eficácia garantida por

razões político-partidárias.

14

Nesse caso, a atividade legislativa ultrapassa claramente a ampliação de competências

pretendida pelas teorias dos laboratórios legislativos, por violar o núcleo dos princípios

federativo e da separação de poderes, o qual veicula limites necessários ao bom

funcionamento estatal. A figura 1 ilustra a situação:

Figura 1 - Espectro de competências dos deputados estaduais.

Fonte: Elaboração própria.

Esse tipo de proposição não envolve custos consideráveis para os deputados, uma vez

que não se dão ao trabalho de saber até onde podem ir e onde já existe atuação, para evitar

sobreposição de competências federativas. Assim, o desincentivo dessa estratégia depende

tanto de um controle de constitucionalidade efetivo, capaz de invalidar as leis

inconstitucionais antes da obtenção do retorno eleitoral, quanto do esclarecimento da

população acerca do que o deputado efetivamente pode fazer.

Consoante explicitado, essas três estratégias não melhoram de fato as condições de

vida dos cidadãos, podendo, inclusive, prejudicá-los.

Como alternativa a essas limitações constitucionais e a essas atividades legislativas

insatisfatórias sob o ponto de vista público, existe função normalmente esquecida pelos

poderes legislativos nacionais, mas que é objeto de amplo entusiasmo e investimento nos

legislativos internacionais: a função fiscalizatória. Além de propiciar maior correção na

execução de políticas públicas vigentes, surgem, no decorrer do processo de avaliação de

resultados, insights e soluções legislativas criativas para proposição de políticas públicas

futuras, efetivamente inspiradas nas experiências dos entes subnacionais, tanto as bem-

sucedidas quanto as malsucedidas. Por essa via é possível expandir a base empírica para a

tomada de decisões a respeito dos melhores desenhos de mecanismos institucionais a serem

Limites

atuais Sem

limites Sem

competências

Limites

necessários

Competência

atual

Ampliação

proposta Ampliação

prejudicial

Inconstitucional no caso da expansão de competências

constitucionais proposta

Inconstitucional atualmente

15

adotados, em prejuízo da fundamentação teórico-conceitual e retórica, na qual o Direito

Constitucional tradicionalmente se alicerça39

.

Além disso, essa atividade fiscalizatória ativa melhora a situação dos jurisdicionados

e, portanto, tem condições efetivas de se reverter em votos na próxima eleição. Assim, uma

maneira de escapar dessas limitações legislativas e criar espaço para o Legislativo estadual

trabalhar no sentido de melhorar o bem-estar social é não estar tão focado na função

legiferante e investir na função fiscalizatória. Isso já vem acontecendo em algumas

Assembleias Legislativas. O caso mais paradigmático é o da Assembleia de Minas Gerais —

ALMG, que criou uma plataforma de avaliação de políticas públicas — “Políticas Públicas ao

seu Alcance”40

. Segundo descrição do próprio site:

Em 2010, a Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais iniciou um processo de

direcionamento de suas atividades, sendo um dos seus principais objetivos o

fortalecimento da avaliação e fiscalização das políticas públicas com foco em

resultados. Em consonância com esse objetivo, foi criado o projeto “Portal de

Monitoramento e Avaliacao de Políticas Públicas”, com o objetivo de fornecer

informações relevantes, sintéticas e atualizadas sobre a eficácia e os benefícios das

políticas públicas estaduais, com vistas a ampliar a participação popular em sua

formulação, em seu monitoramento e em sua avaliação.

A iniciativa possibilita tanto a sociedade acompanhar o trabalho do Poder Executivo

quanto facilita a atuação dos deputados estaduais no sentido de contribuírem e aperfeiçoarem

as políticas públicas vigentes, bem como as propostas de novas políticas públicas que, por

precisarem de aprovação do Poder Legislativo, tramitarão na forma de proposição e serão

debatidas no decorrer do processo legislativo.

Destarte, com essa nova alternativa, o deputado estadual pode, para maximizar o

número de votos na próxima eleição: (a) propor projeto de lei que estabeleça política pública

capaz de aumentar o bem-estar da sociedade em geral, para obter apoio da população como

um todo até que a lei seja declarada inconstitucional por vício de competência; (b) propor

projetos de lei que veicule interesses particularistas, para conseguir votos dos integrantes dos

grupos beneficiados; (c) propor projeto de lei irrelevante, para angariar votos a partir da

publicidade de sua produtividade legislativa, em termos quantitativos; (d) propor projeto de

lei inconstitucional e populista, de modo a obter votos dos eleitores, omitindo-se o fato de não

39

“experimentar em questões sociais e econômicas envolve uma grande responsabilidade. Negar a

possibilidade de experimentar pode enrijecer o sistema, trazendo sérias consequências para a nação. Esse é um

dos felizes incidentes do sistema federal, o de que um único corajoso estado pode, se os cidadãos autorizarem,

servir de laboratório e tentar novos experimentos sociais e econômicos sem risco para todo o resto do país” –

tradução livre da fala do Justice Louis Brandeis no caso New State Ice Co. V. Liebmann, (1932). 40

Disponível em: https://politicaspublicas.almg.gov.br/

16

ter competência para tanto; ou (e) realizar atividade de fiscalização, a qual beneficia toda

sociedade diante da melhor qualidade das prestações e gastos públicos.

Sob essa escolha incidem dois fatores essenciais, os quais serão tratados a seguir: (i) a

competência individual ou institucional, sob o ponto de vista técnico e da experiência na

produção de políticas públicas e na fiscalização do governo; e (ii) a efetividade do sistema de

controle de constitucionalidade para invalidar leis inconstitucionais.

4.1. Competência dos deputados estaduais

A competência a que se refere esse ponto não diz respeito à repartição de atribuições

constitucionais para a atividade legislativa, mas sim à capacidade individual ou institucional

para realizar essas atividades e a função fiscalizatória.

O deputado que melhor compreende o funcionamento da Administração Pública, os

gargalos das políticas públicas vigentes e os efetivos meios para aprimorá-las, terá maior

capacidade para propor projetos de leis que melhorem a vida da sociedade e para fiscalizar as

políticas vigentes. Se isso não é de conhecimento e domínio do deputado, a obtenção dessas

informações e diagnósticos será mais custosa para produzir proposições legislativas e

propostas de políticas públicas complexas o bastante para oferecer soluções a problemas

sociais, incluindo-se aí os elevados custos de experimentar e de pesquisar experiências bem-

sucedidas, essenciais às teorias dos laboratórios legislativos. Isso dependerá tanto do preparo

técnico do próprio parlamentar quanto da sua habilidade de formar equipe que possua as

competências técnicas necessárias, seja com servidores concursados, seja com assessores que

ocupem cargos comissionados.

Assim, essa competência também é afetada por fatores institucionais. Se a Assembleia

Legislativa for composta por profissionais qualificados em processo legislativo e em

avaliação de políticas públicas e de dados a ela relacionados, estabelecendo-se centro de

competência para desempenho dessas atividades, o custo dos deputados estaduais será muito

menor para desempenhar suas funções, porque poderão dispor de toda infraestrutura já

instalada para tanto. Por exemplo, um membro da Assembleia Legislativa de Minas Gerais

terá menores custos de fiscalizar políticas do governo estadual do que o de outro estado cujo

Poder Legislativo não desempenhe usual e efetivamente esse papel.

Incide, no ponto, o efeito da sinalização. Se o deputado for competente, em termos de

competência técnica individual, ele poderá sinalizar melhor sua competência para os eleitores

por meio do desempenho da atividade fiscalizatória ou na proposição de boas políticas

públicas, diminuindo a assimetria de informação dos eleitores. Desse modo, o retorno

17

eleitoral com a fiscalização mais do que compensará o custo adicional incorrido ao escolher

uma dessas estratégias, com relação à proposição de política particularista ou a irrelevante —

opções que os igualam aos incompetentes.

4.2. Efetividade do controle de constitucionalidade

A efetividade do controle de constitucionalidade realizado pelo Poder Judiciário

também é essencial para determinar os incentivos dos deputados estaduais. Tal efetividade

envolve tanto a propensão dos agentes legitimados41

para propor as ações de controle de

constitucionalidade quanto a eficiência e eficácia do sistema de controle de

constitucionalidade de leis, seja pelo STF, seja pelo Tribunal de Justiça do respectivo

estado42

.

Na situação atual, em que há expressivas limitações quanto às atribuições

constitucionais ao Poder Legislativo estadual, se o parlamentar previr que os mecanismos de

controle de constitucionalidade não estão funcionando de forma efetiva a ponto de garantir a

invalidação de lei inconstitucional por vício de iniciativa antes das próximas eleições, ele terá

incentivos para propor a medida legislativa que tenha maior alcance social apesar de não ter

competência para tanto, aproveitando-se (i) da publicidade da mera apresentação da proposta

e (ii) do aumento de apoio político decorrente dos efeitos que tais leis produzam no período

de tempo entre sua aprovação e declaração de inconstitucionalidade, sobretudo quando essa é

proferida com efeitos ex nunc. Nesse caso, contudo, os benefícios da proposição só se

perpetuarão para o parlamentar que auferir ganhos eleitorais, visto que a lei será declarada

inconstitucional em momento futuro, cessando os benefícios sociais dela decorrentes.

Caso contrário, se o sistema judicial for efetivo – aqui considerado aquele que invalida

a lei inconstitucional somente antes das próximas eleições –, o deputado estadual não terá

benefícios eleitorais ao propor tal lei. Ainda nesse caso, a sociedade em nada se beneficia com

essa medida.

Numa situação em que o deputado estadual tenha competências constitucionais

suficientes para fazer políticas públicas que beneficiam a sociedade como um todo, graças à

41

Os legitimados para interporem ações de controle concentrado de constitucionalidade encontram-se

relacionados no artigo 103 da Constituição Federal: o Presidente da República; a Mesa do Senado Federal; a

Mesa da Câmara dos Deputados; a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito

Federal; o Governador de Estado ou do Distrito Federal; o Procurador-Geral da República; o Conselho Federal

da Ordem dos Advogados do Brasil; partido político com representação no Congresso Nacional; e

confederações sindical ou entidades de classe de âmbito nacional. 42

O controle de constitucionalidade de leis estaduais pode ser feito tanto pelo STF, com base na Constituição

Federal, quanto pelo Tribunal de Justiça Estadual, tendo como parâmetro a Constituição do respectivo Estado e,

no caso de controle difuso, o parâmetro é a própria Constituição Federal.

18

guinada interpretativa do STF ou à permissão de apresentação de proposição conjunta entre

deputados e governadores, a proposição de projeto de lei que veicule essa política não será

invalidado no futuro pelo Judiciário, caso se torne lei. Assim, o parlamentar obterá retorno

eleitoral de amplo espectro da sociedade, a qual também observará melhoras suas condições,

visto que a política será mantida vigente.

Na verdade, a proposição de projetos legislativos que resultam em leis

inconstitucionais gera o custo do uso do sistema de controle de constitucionalidade, que inclui

a atuação dos legitimados – por exemplo, o Ministério Público ou a Procuradoria do Estado –

e análise pelo Supremo Tribunal Federal e/ou pelo Tribunal de Justiça Estadual, os quais

deixarão de realizar outros provimentos jurisdicionais, talvez mais relevantes para a

sociedade, como bem explica Rodrigo Chia, vice-presidente da associação Observatório

Social de Brasília, em entrevista ao jornal Metrópoles em 14/03/201743

:

Diante do montante do custo que a Câmara representa, é bastante

preocupante que ela perca seu tempo produzindo uma quantidade

significativa de leis que vão ser questionadas quanto à sua

constitucionalidade.”

“Ou seja, o questionamento é apenas sobre a legalidade delas, sem sequer

entrar no mérito. É muito preocupante que deliberadamente editem propostas

que são ilegais, inconstitucionais”, declarou.

Segundo Chia, a Casa custa cerca de R$ 500 milhões por ano, e cada

deputado representa um gasto de R$ 300 mil por mês de dinheiro público.

“Alem do custo da própria Câmara, você tem o custo do Poder Judiciário

porque aquilo tem que ser julgado. Também mobiliza o Ministério Público e

o governo, que suscitam a inconstitucionalidade das leis. Mobiliza toda uma

máquina dentro da administração pública para fora da Câmara, que também

tem seu custo.

A partir da apresentação de todos esses aspectos que influenciam os incentivos dos

deputados estaduais, constrói-se modelagem econômica que visa a representar o ambiente de

escolha racional desses deputados no contexto atual e na hipótese da expansão das suas

competências constitucionais.

43

ALMEIDA, Kelly; RODRIGUES, Larissa. Justiça derruba 77% de leis aprovadas pela CLDF e questionadas

pelo MP. Metrópoles, 14/03/2017. Disponível em: https://www.metropoles.com/distrito-federal/politica-

df/justica-derruba-77-de-leis-aprovadas-pela-cldf-e-questionadas-pelo-mp . Acesso em: 10/06/2018.

19

5. Modelagem econômica

5.1. Elementos do Modelo

Estratégias

No modelo proposto, assume-se que o deputado estadual atua com vistas a maximizar

o número de votos na próxima eleição. A partir desse objetivo, ele decide acerca de como

desempenhará sua função legislativa, observando o benefício líquido que irá obter com as

seguintes estratégias possíveis:

a. Estratégia 𝑎: propor projetos de lei que estabeleçam boas políticas públicas ou

melhore as já vigentes, de modo a aumentar o bem-estar da sociedade em geral,

com vistas a obter apoio da população como um todo na próxima eleição;

b. Estratégia 𝑏: propor projetos de leis que veiculem interesses particularistas, para

conseguir votos dos integrantes dos grupos beneficiados;

c. Estratégia 𝑐: propor projetos de leis irrelevantes, para angariar votos a partir da

publicidade de sua produtividade legislativa, em termos quantitativos;

d. Estratégia 𝑑: propor projetos de lei inconstitucionais e populistas, que veiculam

soluções simplistas e, aparentemente, benéficas para a sociedade como um todo,

para obter amplo retorno eleitoral, omitindo-se o fato de invadirem

perniciosamente a competência de outros entes ou de outros Poderes; e

e. Estratégia 𝑒: realizar atividades de fiscalização, as quais trazem alto retorno

eleitoral ao beneficiar ampla parcela da sociedade a partir da maior eficiência do

gasto público e da diminuição do problema agente-principal.

Utilidade

Para levar adiante a estratégia 𝑝 ∈ {𝑎, 𝑏, 𝑐, 𝑑, 𝑒}, o deputado incorre um custo pessoal

𝑐𝑝. Por outro lado, também recebe um benefício eleitoral. Seja 𝜎(𝐸) um parâmetro que mede

o retorno eleitoral do projeto para o deputado, visto como um percentual da população

relevante, 𝑏, que vota nesse político em função do projeto correspondente. Assim, se o

deputado aprovar o projeto 𝑝 ∈ {𝑎, 𝑏, 𝑐, 𝑑, 𝑒}, seu retorno eleitoral será 𝜎𝑝(𝐸)𝑏. Destarte,

considerando o benefício e o custo do projeto para o deputado em adotar o projeto, sua

utilidade será:

𝑈(𝑝) = 𝜎𝑝(𝐸)𝑏 − 𝑐𝑝

A variável 𝐸 reflete a qualidade institucional do Estado, que pode ser de dois tipos,

conforme descrito abaixo.

20

Tipos de Estados

i. Com sistema de controle de constitucionalidade efetivo: há rápida

impugnação de políticas inconstitucionais, capaz de invalidar uma lei

inconstitucional em tempo hábil para que a proposição dessa lei não traga

retornos eleitorais para o seu proponente; trata-se do Estado do tipo 𝐸 = 𝐶𝐸.

ii. Com sistema de controle de constitucionalidade inefetivo: em que não se

invalida leis inconstitucionais antes da eleição, permitindo que o deputado

estadual autor da proposição se beneficie dessa estratégia em termos eleitorais;

trata-se do Estado do tipo 𝐸 = 𝐶𝐼.

Portanto, o tipo do Estado afetará o potencial de retorno eleitoral das políticas

inconstitucionais, 𝑝 = 𝑑, de forma que 𝜎𝑑(𝐶𝐸) = 0 enquanto 𝜎𝑑(𝐶𝐼) = 1.

Custos

Quanto à relação entre os diferentes custos, formulam-se as seguintes hipóteses:

a. Estratégia a: Há significativos custos para o deputado estadual produzir projetos

de lei e políticas públicas efetivamente capazes de melhorar a condição de vida dos

habitantes em geral, 𝑐𝑎, porquanto exige-se alto nível de esforço para a obtenção

do conhecimento técnico e experiência necessários para se propor boas soluções

sociais – ou, nos termos da teoria dos laboratórios legislativos, para pesquisar boas

experiências observadas em outros estados;

b. Estratégia b: Há baixo custo de se propor projetos de leis particularistas,

relacionados à obtenção de apoio dos demais parlamentares para aprovação do seu

projeto, 𝑐𝑏, o que é facilitado pelo sistema de log-rolling;

c. Estratégia c: Inexiste custo em se propor projetos de lei irrelevantes, 𝑐𝑐 = 0, visto

que não demanda significativo esforço intelectual, como para a criação de dia em

calendário oficial ou a denominação de ruas;

d. Estratégia d: Tampouco há custos em se aprovar leis inconstitucionais e

populistas, 𝑐𝑑 = 0, porquanto constituem soluções simples para os problemas dos

cidadãos, mas que só dariam certo no caso de o deputado não ter qualquer limite

institucional, com relação a outras esferas federativas ou aos demais Poderes — o

deputado não incorre em qualquer custo em verificar possíveis sobreposições de

competências e possíveis distorções geradas pela medida; e

e. Estratégia e: As atividades fiscalizatórias também envolvem custos relativamente

altos, 𝑐𝑒, referentes ao esforço de auditar e acompanhar as contas de governo e a

21

execução das ações governamentais. Estima-se que esses custos sejam bem

proximos aos da estrategia “𝑎”, ainda que menores.

Assim, tem-se que:

𝑐𝑎 > 𝑐𝑒 ≫ 𝑐𝑏 > 𝑐𝑐 = 𝑐𝑑 = 0

com 𝑐𝑎 relativamente próximo de 𝑐𝑒.

Tipos de políticos

O modelo, com base nos fundamentos acima descritos, também leva em conta dois

tipos de políticos e dois tipos de estado.

i. Competente: possui menor custo para propor projetos de lei (𝑐𝑎 e 𝑐𝑏) e

desempenhar a atividade legislativa (𝑐𝑒);

ii. Incompetente: incorre em maiores custos para propor projetos de lei (𝑐𝑎 e 𝑐𝑏)

e seu custo para desenvolver a atividade fiscalizatória é muito mais elevado do

que o do político competente, consoante explicitado na seção 4.1 ( 𝑐𝑒 ):

𝑐𝑝 > 𝑐𝑝 , 𝑝 = 𝑎, 𝑏, 𝑒, 𝑐𝑒 ≫ 𝑐𝑒

Portanto, as utilidades acima dependem do tipo do político, de forma que, para o

político competente tem-se: 𝑈(𝑝; 𝐸) = 𝜎𝑝(𝐸)𝑏 − 𝑐𝑝 e para o político incompetente tem-se:

𝑈(𝑝) = 𝜎𝑝(𝐸)𝑏 − 𝑐𝑝. Nota-se que o benefício eleitoral não depende do tipo de político, uma

vez que os eleitores não observam a competência do deputado, mas depende do ambiente

institucional em que se encontra o Estado correspondente (𝐸).

Retornos eleitorais

Acerca dos retornos eleitorais 𝜎𝑝(𝐸), tem-se que:

a. Estratégia a: propondo leis e políticas públicas que beneficiam a sociedade como

um todo, o deputado estadual terá amplo retorno eleitoral (𝑏), exceto se as

Assembleias legislativas estaduais não possuírem autonomia institucional para

produzir tais leis (0). Temos, portanto, duas situações possíveis. Na situação atual,

em que as assembleias estaduais não têm competência para produzir a maioria das

leis de espectro geral que beneficiam toda a sociedade, temos 𝜎𝑎(𝐸) = 0. Já no

sistema discutido em que é dada maior autonomia às Assembleias estaduais, tais

leis se tornam acessíveis aos deputados, de forma que 𝜎𝑎(𝐸) = 1. Analisar-se-á

inicialmente a situação atual para, posteriormente, se analisar a situação de

descentralização de autoridade legislativa.

22

b. Estratégia b: apresentar projetos particularistas permite que o deputado angarie

votos da parcela da sociedade beneficiada 𝜎𝑏(𝐸) = 𝛼, 0 < 𝛼 < 1,

independentemente do ambiente institucional 𝐸.

c. Estratégia c: ao propor projetos de lei irrelevantes, obtém-se algum retorno

decorrente da publicidade com a produtividade legislativa, 𝜎𝑐(𝐸) = 𝛽, 0 < 𝛽 < 1,

que dependerá do nível de esclarecimento da população acerca da qualidade da

produção legislativa. No entanto, esse benefício eleitoral será mais diluído, de

forma que 𝛽 < 𝛼.

d. Estratégia d: projetos de lei inconstitucionais, trarão retornos eleitorais por seu

conteúdo populista (𝑏), exceto se o sistema de controle de constitucionalidade for

efetivo (0). Portanto, 𝜎𝑏(𝐶𝐸) = 0 e 𝜎𝑏(𝐶𝐼) = 1.

e. Estratégia e: a sociedade percebe em algum nível a atividade fiscalizatória e

confere apoio eleitoral ao deputado que a realizou nas urnas, 𝜎𝑐(𝐸) = 𝛾. Esse

reconhecimento é maior que aquele obtido por meio de projetos particularistas ou

de leis irrelevantes, i.e. 𝛾 > 𝛼 > 𝛽.

Hipóteses sobre relações entre custos e benefícios

i. Quanto ao parlamentar competente, assume-se que o maior retorno eleitoral

com a fiscalizacao (estrategia “𝑒”) mais do que compensa o custo adicional

que o parlamentar competente terá ao escolher essa estratégia, com relação à

proposição de política particularista (estrategia “𝑏”) ou a irrelevante (estrategia

“𝑐”), visto que podera sinalizar melhor sua competência para os eleitores,

diminuindo a assimetria de informação dos eleitores. Matematicamente, essa

hipótese pode expressa por duas expressões:

𝑐𝑒 − 𝑐𝑏 < (𝛾 − 𝛼)𝑏

𝑐𝑒 < (𝛾 − 𝛽)𝑏

ii. Já quanto ao político incompetente, assenta-se a premissa de que o incremento

de custos com o desempenho da funcao fiscalizatoria (estrategia “e”), com

relação à proposição de leis particularistas (estrategia “b”) ou irrelevantes

(estrategia “c”), mais do que compensa o maior retorno eleitoral. Pelo fato de a

função fiscalizatória ser muito custosa ao político incompetente, ele tenta

maximizar o número de votos com o que não exige competência, ainda que o

retorno eleitoral seja baixo:

𝑐𝑒 > (𝛾 − 𝛽)𝑏

23

𝑐𝑒 − 𝑐𝑏 > (𝛾 − 𝛼)𝑏

Bem-estar social resultante

Para se avaliar o efeito social da decisão do político, convém computar a função de

bem-estar social resultante, que é dada por:

𝐵𝐸𝑆 = 𝜋. 𝑏 − (1 − 𝜋). 𝑡 − 𝑗 Na expressão acima, 𝑗 é o custo administrativo de provocar a atuação do sistema de controle

de constitucionalidade. Ou seja, 𝑗 = 1 se a lei for inconstitucional e 𝑗 = 0 se for

constitucional; 𝜋 corresponde à parcela da população efetivamente beneficiada pela lei; e 𝑡 é

o custo de oportunidade da proposta de lei que beneficia somente parte da sociedade,

reduzindo o montante de recursos disponíveis para beneficiar os demais cidadãos.

Quanto ao bem-estar, assume-se que:

a) Estratégia a: a proposição de projetos de leis e políticas públicas que beneficiam a

sociedade como um todo somente terão efeitos sobre o bem-estar social (𝑏), se não

forem invalidadas pelo Poder Judiciário, no curto ou no longo prazo, caso

contrário, o bem-estar social será negativo e corresponderá ao custo de utilizar o

sistema de controle de constitucionalidade. Portanto, na situação atual em que não

há autonomia subnacional, o bem-estar social será −𝑗, que corresponde ao custo

administrativo de provocar a atuação do sistema de controle de

constitucionalidade. Por outro lado, se aos legislativos locais for dada competência

para essas leis, o bem-estar social será 𝐵𝐸𝑆 = 𝑏.

b) Estratégia b: propor projetos de leis particularistas aumenta o bem-estar da parcela

da sociedade 𝛼 relativa ao grupo de interesse beneficiado pelas medidas

particularistas, mas gera prejuízos aos demais grupos que não foram beneficiados.

Portanto, o bem-estar social será: 𝐵𝐸𝑆 = 𝛼. 𝑏 − (1 − 𝛼). 𝑡

c) Estratégia c: os projetos de leis irrelevantes não trazem qualquer benefício real à

sociedade: 𝐵𝐸𝑆 = 0.

d) Estratégia d: projetos de leis inconstitucionais e populistas não trazem verdadeiros

ganhos sociais, uma vez que serão invalidadas em algum momento, mas implicam

sociais, diante da mobilização da máquina estatal para a declaração da

inconstitucionalidade dessas leis, i.e., 𝐵𝐸𝑆 = −𝑗.

e) Estratégia e: a atividade fiscalizatória produz benefícios à sociedade (𝛾. 𝑏), apesar

de em menor nível que a estrategia “a”, por melhorar a qualidade do gasto público

e a eficiência do governo. Nesse caso, 𝐵𝐸𝑆 = 𝛾. 𝑏.

24

5.2. Caso 1: Reduzida competência constitucional das assembleias legislativas (situação

atual)

Descritos os elementos e as hipóteses do modelo, apresenta-se, em primeiro lugar, a

forma extensiva da escolha do deputado estadual na situação atual, em que há insuficiente

competência constitucional para proporem leis e políticas públicas que de fato beneficiem a

sociedade como um todo. Na figura a seguir, a primeira coordenada em cada vetor de payoffs

corresponde ao retorno para o deputado, enquanto a segunda corresponde ao bem-estar social

resultante.

Figura 2: Reduzida competência constitucional das assembleias legislativas

Fonte: elaboração própria.

A primeira coordenada em cada vetor de payoffs corresponde ao retorno para o

deputado; a segunda corresponde ao bem-estar social resultante.

Nesse primeiro caso, sempre que o sistema de controle de constitucionalidade for

inefetivo, a edição de políticas inconstitucionais será a estratégia escolhida pelo deputado

estadual, qualquer que seja seu tipo, pois não incorrerá em custos e obterá maior retorno

25

eleitoral, ao enganar os eleitores. Daí se extrai a essencialidade do controle de

constitucionalidade para impor limites às estratégias oportunistas dos políticos.

Em outros termos, quando o controle é inefetivo, o deputado estadual não tem limites

ao uso da atividade parlamentar para maximizar o número de votos na próxima eleição. Ele

preferirá enganar os eleitores, fingindo que tem competência para fazer o que não pode, a

incorrer nos custos de experimentar, a se engajar na melhoria das políticas públicas vigentes,

ou a desenvolver a atividade fiscalizatoria. A preferência por essa escolha “de facilidade” fica

ainda mais evidente no caso de políticos incompetentes, cujos custos das demais alternativas

são ainda maiores. O resultado é a proposição de leis populistas que em um primeiro

momento parecem boas para todos, mas, por sobrepor atribuições e desestruturar a relação

entre os poderes e os demais entes, gera mais prejuízos do que benefícios à sociedade.

Por outro lado, se o judiciário for efetivo, então o político do tipo incompetente

escolherá ou uma política particularista ou uma política publicitária, a depender da relação

custo-benefício entre elas. De fato, se 𝛽𝑏 > 𝛼𝑏 − 𝑐𝑏, ou seja, 𝑐𝑏 < (𝛼 − 𝛽)𝑏, então escolherá

propor políticas particularistas. Já se 𝑐𝑏 ≥ (𝛼 − 𝛽)𝑏, o deputado escolherá propor leis

irrelevantes.

Conforme descrito na seção anterior, o sistema log-rolling tende a diminuir o custo da

proposição de leis particularistas. Desse modo, em assembleias legislativas em que o sistema

de log-rolling funcionar melhor, o político incompetente tende a escolher políticas

particularistas. Por outro lado, se esse sistema de reciprocidade não estiver funcionando bem

— seja por questões político-partidárias, seja porque a apresentação de leis particularistas não

é a melhor estratégia para os demais pares da assembleia44

—, o político incompetente tem

maior propensão a propor projetos de lei irrelevantes.

Observe-se ainda que o uso da estratégia de proposição de leis inúteis dependerá de

fatores institucionais exógenos relativos à transparência do conteúdo das proposições e do

esclarecimento da população acerca da sua qualidade.

Os dados empíricos parecem evidenciar que a maioria das assembleias legislativas

estaduais se encontram em um desses três últimos cenários.

Enfim, se o sistema de controle de constitucionalidade for efetivo e o político for

competente, ele escolherá a atividade fiscalizatória, que lhe dará maior retorno eleitoral,

44

os parlamentares aprovam os projetos uns dos outros, porque ambos visam a atender interesses particularistas

diferentes

A partir dos insights até o momento obtidos, esse mecanismo de cooperação só funcionará bem se não for

vantajoso para nenhum dos parlamentares adotar outra estratégia melhor, visto que se o deputado conseguir

obter votos da população como um todo, ele não ficará na dependência de aprovar o projeto do outro deputado

para conseguir apoio de certo grupo de interesse pela aprovação desse projeto como estratégia para se reeleger.

26

situação que também maximiza o bem-estar social. Nesse contexto, dado o custo e a ausência

de competências constitucionais associadas à proposição de políticas que beneficiem a

sociedade como um todo, o político nunca escolherá propor projeto de lei que tem o potencial

de maximizar o bem-estar social. Ou seja, no contexto constitucional atual, os deputados

estaduais não possuem incentivos para se empenhar na produção de legislação relevante,

inovadora e que busque o aprimoramento da realização do interesse público e da efetivação de

direitos fundamentais dos jurisdicionados pela via legislativa. A solução second best é investir

na fiscalização.

Uma última conclusão que pode ser alcançada por meio dessa modelagem é a de que a

capacitação dos membros das assembleias legislativas para o desempenho da função

fiscalizatória – criando-se ambiente institucional propício para essa atividade, tal como

ocorreu na Assembleia Legislativa de Minas Gerais45

– tem condão de incentivar políticos do

tipo incompetentes, que antes propunham leis irrelevantes ou particularistas, a investirem na

fiscalização do governo estadual como meio de obtenção de votos.

Nessa hipótese, diminuindo-se o número de deputados tendentes a propor políticas

particularistas porque vislumbram a fiscalização como atividade mais eficiente para

maximizar a chance de ser reeleito, o sistema de log-rolling perderá efetividade,

intensificando a tendência à escolha da estratégia da fiscalização.

Para efeito de comparação, analisa-se o que ocorreria no caso de um federalismo mais

verdadeiro em que as assembleias legislativas locais tivessem, sim, competência

constitucional para elaborar lei ou política pública que beneficia toda a sociedade (estratégia

“a”).

4.3. Caso 2: Ampla Competência Constitucional às Assembleias Estaduais (situação

potencial)

Em uma situação hipotética – passível de ser implementada a partir (i) da ampliação

das competências estaduais, realizada pela interpretação do Supremo Tribunal Federal, e/ou

(ii) da implementação da proposta de se permitir a proposição de projetos de lei em conjunto

com o governador –, o deputado é dotado de competências constitucionais suficientes para

propor política pública que substancialmente implique benefícios sociais.

45

Uma possibilidade seria criar estrutura de fiscalização e de análise de dados financeiros (ex.: ampliar acesso ao

SIAFI, Contas Abertas).

27

Figura 3: Caso 2 - Ampla Competência Constitucional às Assembleias Estaduais

Fonte: elaboração própria.

A única diferença com relação à situação anterior é a de que, nesse caso, a estratégia

“a” nao tem mais seus retornos eleitorais interrompidos pela declaração de

inconstitucionalidade.

Considere-se agora os diferentes casos. Se o controle de constitucionalidade for

inefetivo, continua sendo uma estratégia dominante para o deputado escolher projetos

inconstitucionais e populistas (estrategia “d”), pois esses não implicam em custos para ele,

diferentemente da elaboração de uma política pública de qualidade.

Já se o sistema de controle de constitucionalidade for efetivo e o político for

incompetente, ele novamente comparará os benefícios relativos e, ainda que o benefício seja

maior na política global que na opção fiscalizatória, pelas hipóteses do modelo, ele ainda

escolherá entre políticas particularistas e políticas para publicidade.

Finalmente, se o controle for efetivo e o político for competente, o político passa a

dispor de uma opcao adicional para obter votos, a estrategia “a”, que ele comparará com o

28

foco em fiscalização. Se, por um lado, a política global envolve maior custo, ela também

resulta, agora, em maior efeito político eleitoral. Portanto,

Se 𝑐𝑎 − 𝑐𝑒 > (1 − 𝛾)𝑏, então escolherá dedicar-se à fiscalização.

Se 𝑐𝑎 − 𝑐𝑒 ≤ (1 − 𝛾)𝑏, então escolherá projetos globais.

Note que, estritamente falando, o foco em políticas globais proporciona um maior

bem-estar social que o foco em fiscalização. No entanto, as duas atividades geram um retorno

social bem superior às demais. Além disso, o presente modelo não incorpora possíveis ganhos

de escopo quando os políticos como um todo focam nas duas atividades, de fiscalização e de

proposição de políticas relevantes que maximizem o bem-estar global, o que é possível

quando é dado à assembleia local competência jurisdicional para tanto.

Da modelagem, observa-se que somente é melhor para o deputado estadual investir na

proposição de leis e políticas públicas que efetivamente aumentarão o bem-estar social na

hipótese específica em que o controle seja efetivo e o político competente. Nas outras

hipóteses as soluções propostas pela teoria dos laboratórios legislativos não conseguirão

reverter os incentivos distorcidos à produção de leis particularistas e irrelevantes. Em outras

palavras, se o deputado não for qualificado o bastante para conseguir formular boas políticas

públicas e o controle de constitucionalidade das leis estaduais não for efetivo, a expansão de

suas competências constitucionais não fará com que ele passe a ser capaz de aprimorar a

atuação legislativa dos estados.

6. Conclusões

A análise dos modelos propostos evidencia que, na ausência de competência

constitucional das assembleias legislativas, o melhor equilíbrio que se pode almejar é aquele

em que o político foca seus esforços na atividade fiscalizatória. No entanto, esse equilíbrio

nunca é atingido se o sistema de controle de constitucionalidade do estado for inefetivo e o

político for incompetente.

Já no cenário hipotético no qual os membros das assembleias legislativas passem a ter

competência constitucional para propor leis e políticas que beneficiem toda sociedade,

quando o judiciário é efetivo, o político competente escolherá entre o foco em fiscalização ou

o foco em políticas globais, ambas mais desejáveis do ponto de vista do bem-estar social.

Ao cabo do exposto, as evidências empíricas e a modelagem econômica sugerem que

o atual desenho institucional presente nos estados brasileiros gera incentivos para que os

deputados estaduais produzam leis particularistas, irrelevantes e inconstitucionais, quando o

funcionamento dos mecanismos de controle dessas leis não é efetivo e/ou o deputado estadual

29

não possui a competência necessária para desenvolver atividade parlamentar que beneficia a

sociedade como um todo.

Conclui-se também que a abertura do federalismo deve ser acompanhada (i) da

possibilidade de proposição de projetos de leis conjuntos entre deputados estaduais e

governadores, (ii) da competência individual e institucional do deputado para elaborar

políticas públicas que melhorem o bem-estar da sociedade como um todo, (iii) da efetividade

do controle de constitucionalidade das leis estaduais. Assim sendo, a efetividade prática do

panorama traçado pela teoria dos laboratórios legislativos dependeria, não só da

descentralização do modelo federal, mas de muitos outros fatores que definem os incentivos

que incidem sobre os membros do Poder Legislativo a nível subnacional.

Tais fatores não podem deixar de ser analisados e regulados em conjunto com o

processo de abertura do federalismo, para que o aprimoramento institucional pretendido não

se reverta na deterioração das instituições federativas e da sua capacidade de prover bens e

serviços públicos de qualidade.

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The Economics and Politics (CNPq) Research Group started publishing its members’ working papers on June 12, 2013. Please check the list below and click at

http://econpolrg.com/working-papers/ to access all publications.

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83/2018 07-04-2018 Eficiência, atratividade e dissuasão de acordos de leniência e combate à corrupção: o caso da Operação Lava-Jato, Rafael M. Gomes, Roberto H. de Aragão Neto, Maurício S. Bugarin and André L. Gama

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80/2017 09-27-2017 Impacto do Programa Ensino Médio Inovador em indicadores educacionais, Luís Felipe Batista de Oliveira and Rafael Terra

79/2017 09-14-2017 Uma Avaliação da Política de Privatização de Aeroportos Brasileira: Uma Abordagem por Controle Sintético, Caio Cordeiro de Resende

78/2017 08-30-2017 Tecnologia e Desempenho Escolar: Uma Avaliação de Impacto do Programa Um Computador por Aluno, Caio Cordeiro de Resende and Ana Carolina Zoghbi

77/2017 08-23-2017 Desregulamentação da franquia de bagagem despachada no Brasil: Uma Análise de Impacto Regulatório, Débora Alves Pereira Bastos, Rodrigo César Bessoni e Silva and Vander Mendes Lucas

76/2017 08-16-2017 Análise de Eficiência das IFES no Uso de Recursos Financeiros 2010-2015, Antonio Marcos Correia Melonio and Vander Mendes Lucas

75/2017 08-09-2017 Royalties do petróleo, reeleição e ciclos políticos: um estudo econométrico para as eleições, Eduardo Dornelas Munhoz e Moisés de Andrade Resende Filho

74/2017 08-02-2017 Responsabilidade fiscal, a atuação do Poder Judiciário e o comportamento estratégico dos governantes, Débora Costa Ferreira, Fernando B. Meneguin and Maurício Soares Bugarin

73/2017 07-26-2017 Sustentabilidade da Dívida dos Estados Brasileiros: 2005-2015, Hiromi Cristina Santos Doi and Vander Mendes Lucas

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71/2017 06-16-2017 Escola japonesa ou escola brasileira? A inserção dos estudantes brasileiros na escola no Japão, Maurício Soares Bugarin

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69/2017 04-10-2017 A reforma política sob o ponto de vista da análise econômica do direito, Pedro Fernando Nery and Fernando B. Meneguin

68/2016 07-14-2016 O dilema entre a eficiência de curto e de longo prazo no ordenamento jurídico e o impacto no crescimento econômico, Fernando B. Meneguin and Tomás T. S. Bugarin

67/2016 05-04-2016 A estrutura de capital de empresas brasileiras de capital aberto: uma análise de seus determinantes, João Pedro Bertani Catrib, Paulo Augusto P. de Britto and André Luiz Marques Serrano

66/2016 04-20-2016 Tests for history dependence in mixed-Poisson growth: Brazil, 1822-2000, and USA, 1869-1996, with an estimate of the world mixing distribution at start-up, Steve De Castro and Flávio Gonçalves

65/2016 04-13-2016 Piketty’s Prediction meets technical progress in Harrod-Domar’s Dynamics and Solow Swan’s Surrogate, Steve De Castro

64/2016 04-06-2016 Análise do impacto da alteração normativa na aposentadoria por invalidez no Brasil, Helvio Antonio Pereira Marinho, Moises de Andrade Resende Filho and Vander Mendes Lucas

63/2016 03-30-2016 Black movement: Estimating the effects of affirmative action in college admissions on education and labor market outcomes, Andrew Francis-Tan and Maria Tannuri-Pianto

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61/2015 12-02-2015 Alunos de inclusão prejudicam seus colegas? Uma avaliação com dados em painel de alunos da rede municipal de São Paulo, Bruna Guidetti, Ana Carolina Zoghbi and Rafael Terra

60/2015 12-02-2015 Impacto de programa Mais Educação em indicadores educacionais, Luís Felipe Batista de Oliveira and Rafael Terra

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37/2014 08-20-2014 Modelos Microeconômicos de Análise da Litigância, Fa bio Avila de Castro

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36/2014 06-23-2014 Uma Investigação sobre a Focalização do Programa Bolsa Família e seus Determinantes Imediatos. André P. Souza, Plínio P. de Oliveira, Janete Duarte, Sérgio R. Gadelha & José de Anchieta Neves

35/2014 06-22-2014 Terminais de Contêineres no Brasil: Eficiência Intertemporal. Leopoldo Kirchner and Vander Lucas

34/2014 06-06-2014 Lei 12.846/13: atrai ou afugenta investimentos? Roberto Neves Pedrosa di Cillo

33/2013 11-27-2013 Vale a pena ser um bom gestor? Comportamento Eleitoral e Reeleição no Brasil, Pedro Cavalcante

32/2013 11-13-2013 A pressa é inimiga da participação (e do controle)? Uma análise comparativa da implementação de programas estratégicos do governo federal, Roberto Rocha C. Pires and Alexandre de Avila Gomide

31/2013 10-30-2013 Crises de segurança do alimento e a demanda por carnes no Brasil, Moisés de Andrade Resende Filho, Karina Junqueira de Souza and Luís Cristóvão Ferreira Lima

30/2013 10-16-2013 Ética & Incentivos: O que diz a Teoria Econômica sobre recompensar quem denuncia a corrupção? Maurício Bugarin

29/2013 10-02-2013 Intra-Village Expansion of Welfare Programs, M. Christian Lehmann

28/2013 09-25-2013 Interações verticais e horizontais entre governos e seus efeitos sobre as decisões de descentralização educacional no Brasil, Ana Carolina Zoghbi, Enlinson Mattos and Rafael Terra

27/2013 09-18-2013 Partidos, facções e a ocupação dos cargos de confiança no executivo federal (1999-2011), Felix Lopez, Mauricio Bugarin and Karina Bugarin

26/2013 09-11-2013 Metodologias de Análise da Concorrência no Setor Portuário, Pedro H. Albuquerque, Paulo P. de Britto, Paulo C. Coutinho, Adelaida Fonseca, Vander M. Lucas, Paulo R. Lustosa, Alexandre Y. Carvalho and André R. de Oliveira

25/2013 09-04-2013 Balancing the Power to Appoint officers, Salvador Barberà and Danilo Coelho

24/2013 08-28-2013 Modelos de Estrutura do Setor Portuário para Análise da Concorrência, Paulo C. Coutinho, Paulo P. de Britto, Vander M. Lucas, Paulo R. Lustosa, Pedro H. Albuquerque, Alexandre Y. Carvalho, Adelaida Fonseca and André Rossi de Oliveira

23/2013 08-21-2013 Hyperopic Strict Topologies, Jaime Orillo and Rudy José Rosas Bazán

22/2013 08-14-2013 Há Incompatibilidade entre Eficiência e Legalidade? Fernando B. Meneguin and Pedro Felipe de Oliveira Santos

21/2013 08-07-2013 A Note on Equivalent Comparisons of Information Channels, Luís Fernando Brands Barbosa and Gil Riella

20/2013 07-31-2013 Vertical Integration on Health Care Markets: Evidence from Brazil, Tainá Leandro and José Guilherme de Lara Resende

19/2013 07-24-2013 A Simple Method of Elicitation of Preferences under Risk, Patrícia Langasch Tecles and José Guilherme de Lara Resende

18/2013 07-17-2013 Algunas Nociones sobre el Sistema de Control Público en Argentina con Mención al Caso de los Hospitales Públicos de la Provincia de Mendoza, Luis Federico Giménez

17/2013 07-10-2013 Mensuração do Risco de Crédito em Carteiras de Financiamentos Comerciais e suas Implicações para o Spread Bancário, Paulo de Britto and Rogério Cerri

16/2013 07-03-2013 Previdências dos Trabalhadores dos Setores Público e Privado e Desigualdade no Brasil, Pedro H. G. F. de Souza and Marcelo Medeiros

15/2013 06-26-2013 Incentivos à Corrupção e à Inação no Serviço Público: Uma análise de desenho de mecanismos, Maurício Bugarin and Fernando Meneguin

14/2013 06-26-2013 The Decline in inequality in Brazil, 2003–2009: The Role of the State, Pedro H. G. F. de Souza and Marcelo Medeiros

13/2013 06-26-2013 Productivity Growth and Product Choice in Fisheries: the Case of the Alaskan pollock Fishery Revisited, Marcelo de O. Torres and Ronald G. Felthoven

12/2013 06-19-2003 The State and income inequality in Brazil, Marcelo Medeiros and Pedro H. G. F. de Souza

11/2013 06-19-2013 Uma alternativa para o cálculo do fator X no setor de distribuição de energia elétrica no Brasil, Paulo Cesar Coutinho and Ângelo Henrique Lopes da Silva

10/2013 06-12-2013 Mecanismos de difusão de Políticas Sociais no Brasil: uma análise do Programa Saúde da Família, Denilson Bandeira Coêlho, Pedro Cavalcante and Mathieu Turgeon

Number Date Publication

09/2013 06-12-2103 A Brief Analysis of Aggregate Measures as an Alternative to the Median at Central Bank of Brazil’s Survey of Professional Forecasts, Fabia A. Carvalho

08/2013 06-12-2013 On the Optimality of Exclusion in Multidimensional Screening, Paulo Barelli, Suren Basov, Mauricio Bugarin and Ian King

07/2013 06-12-2013 Desenvolvimentos institucionais recentes no setor de telecomunicações no Brasil, Rodrigo A. F. de Sousa, Nathalia A. de Souza and Luis C. Kubota

06/2013 06-12-2013 Preference for Flexibility and Dynamic Consistency, Gil Riella

05/2013 06-12-2013 Partisan Voluntary Transfers in a Fiscal Federation: New evidence from Brazil, Mauricio Bugarin and Ricardo Ubrig

04/2013 06-12-2013 How Judges Think in the Brazilian Supreme Court: Estimating Ideal Points and Identifying Dimensions, Pedro F. A. Nery Ferreira and Bernardo Mueller

03/2013 06-12-2013 Democracy, Accountability, and Poverty Alleviation in Mexico: Self-Restraining Reform and the Depoliticization of Social Spending, Yuriko Takahashi

02/2013 06-12-2013 Yardstick Competition in Education Spending: a Spatial Analysis based on Different Educational and Electoral Accountability Regimes, Rafael Terra

01/2013 06-12-2013 On the Representation of Incomplete Preferences under Uncertainty with Indecisiveness in Tastes, Gil Riella