Monitoreo Legislativo Sonorense

Monitoreo Legislativo SonorenseMonitoreo Legislativo SonorenseTransparencia y rendición de cuentas

en un Congreso estatal de MéxicoTransparencia y rendición de cuentas

en un Congreso estatal de México

Giovanna Morales SotomayorMónica Tapia Alvarez

Alternativas y Capacidades A.C.

México, Distrito Federal, Junio 2009

Giovanna Morales SotomayorMónica Tapia Alvarez


México, Distrito Federal, Junio 2009

Sonora Ciudadana AC es una organización no gubernamental, independiente yapartidista que se dedica, dese el ámbito local, al análisis, investigación y seguimientode políticas e instituciones públicas, así como a informar y formar a la ciudadaníacon el fin de incidir en la construcción de una democracia integral en México que

garantice el pleno respeto y ejercicio de los derechos humanos.

Blvd. Morelos 78-CCol. Constitución,

Hermosillo, Sonora,(662) 2158800

www.sonoraciudadana.org.mx

Alternativas y Capacidades se fundó en el 2002 con la misión de contribuir al desarrollosocial de México, fortaleciendo a las organizaciones de la sociedad civil y a las

instituciones donantes y creando un contexto favorable para su profesionalización,promoviendo su capacidad de incidencia e impulsando la colaboración intersectorial.

Av. Luis Cabrera 138-1,San Jerónimo Aculco,

México DF, 1040052 (55) 56 68 85 0252 (55) 55 95 34 81

www.alternativasociales.org

MONITOREO LEGISLATIVO SONORENSE:Transparencia y rendición de cuentas en un Congreso estatal de México

Autoras: Giovanna Morales Sotomayor

Mónica Tapia Álvarez


La sistematización de la experiencia del Monitoreo Legislativo Sonorense, así como partede este proyecto, se realizaron gracias a un donativo financiero otorgado a SonoraCiudadana AC por la Fundación Open Society Institute.

Diseño Gráfico: Melissa Soto Fimbres

© 2009 Sonora Ciudadana AC, Boulevard Morelos 78-C, Col. Constitución, Hermosillo,Sonora, 83150.

INDICE

Resumen Ejecutivo….............................................................................................................................1

Summary…..............................................................................................................................................2

Presentación…...............................................................................................................................................3 I. Antecedentes…...............................................................................................................4 El contexto político y social del Monitoreo Legislativo Sonorense.................................6

II. Cómo funcionaba el Monitoreo Legislativo Sonorense................................…..9-14

III. Los resultados de incidencia del Monitoreo Mayor disposición de información al alcance ciudadano.........................................…16 Avances en transparencia y visibilidad del actuar del Congreso…........................17-18 Profesionalización de los legisladores…................................................................18-20 Creación de canales para facilitar la participación ciudadana…............................20-22

IV. Los factores que contribuyeron al éxito del Monitoreo La coyuntura y el inicio del Monitoreo..........................................................................23 Liderazgo y visión de incidencia de Sonora Ciudadana….....................................23-25 La comunicación estratégica del Monitoreo..…......................................................25-26

V. Los retos de la implementación y continuidad del Monitoreo Los límites del monitoreo ciudadano y la evaluación cualitativa….........................27-28 El reto de la participación ciudadana…..................................................................28-29 Los desafíos y las capacidades de la organización…............................................29-30

Conclusiones…....................................................................................................................................31

Anexos

Anexo 1. Fuentes consultadas…......................................................................................................32-33Anexo 2. Relación de entrevistas….......................................................................................................34Anexo 3. Instrumento para las entrevistas.............................................................................................35

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En México, la transición democrática y la apertura política han llevado a la ciudadanización de losespacios de representación pública. Uno de estos espacios es el Congreso, institución que por la facultadque tiene para fiscalizar al ejecutivo, y la atribución de elaborar y aprobar presupuestos de los tresniveles de gobierno, ha adquirido una gran importancia en la vida democrática del país, que se haacrecentado en los últimos años. Gracias a esto, diversos grupos ciudadanos han enfocado sus esfuerzospara transparentar el trabajo de los diputados mediante monitoreos legislativos. El Monitoreo LegislativoSonorense es una herramienta diseñada y empleada por la organización Sonora Ciudadana, A.C. paraprofesionalizar la labor de los diputados en el Congreso local en Sonora, buscando transparentar lasactividades legislativas y hacer a los legisladores rendir cuentas a la ciudadanía, quien los eligió paraocupar esos cargos.

Entre los resultados que el Monitoreo Legislativo Sonorense logró se encuentran: transparentar el trabajode los legisladores a través de indicadores que muestran su puntualidad y asistencia a las sesiones detrabajo, el sentido de su voto sobre ciertos temas y la cantidad de leyes e iniciativas que presentan yaprueban. A raíz del Monitoreo se cuenta con una mayor disposición de información al alcance de laciudadanía y la adopción de medidas que han mejorado el desempeño de los legisladores, o sancionesque se aplican cuando no se comportan de esta forma. Esto ha permitido, entre otras cosas, la primeracertificación de un Congreso en México, sobre tareas legislativas.

El Monitoreo también ha fomentado la participación ciudadana para incidir en temas legislativos, puesahora se observa mayor presencia de organizaciones y ciudadanos independientes en las sesiones delCongreso y la organización misma ha colaborado o incidido en otros espacios de gobierno, sentandoasí un precedente para otras agrupaciones ciudadanas. En los resultados han influido factores que sepresentan de manera continua en el trabajo que realiza la organización, como es su liderazgo y elprofesionalismo con el que trabajan, así como sus estrategias de difusión y trabajo con los medios decomunicación para diseminar los resultados del Monitoreo.

En el camino, la organización se ha enfrentado a retos que van desde la oposición de algunos legisladoresinsatisfechos con la forma en que ha sido medido su desempeño, algunos procesos y decisiones quesiguen en la opacidad, la falta de respuesta ciudadana y alianzas con otras organizaciones, y algunoslímites sobre todo de financiamiento y personal que afectan la capacidad operativa de la organización.El equipo de Sonora Ciudadana también ha tenido que resolver retos que han tenido que ver con uncambio de paradigma sobre la relación ciudadanía-gobierno, en un país donde resulta poco común quelos representados hagan rendir cuentas a los representantes.

Por último, la organización ha decidido cesar el Monitoreo Legislativo Sonorense en su forma actualpara transformarlo en una herramienta más estratégica, que sea capaz de incidir con los representanteslegislativos de los tres niveles de gobierno: municipal, estatal y federal. No se dejará de lado el trabajoen el Congreso, por el contrario, se reforzará con la experiencia adquirida y con la adopción de un tematransversal a todos los niveles de gobierno y esferas de poder, y central para el trabajo de la organización:la incidencia en salud pública.

Resumen Ejecutivo

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Summary

For many years, Mexico has undergone a process of democratization that has resulted in open electoralcompetition, stronger presence of the subnational levels of government in decision-making, and increasingcitizen participation in public spaces. One of these public spaces is the Congress. Given its attributionto make the executive accountable and approve the budget, the Congress (the legislative sphere) hasgained special importance in the democratic process of the country. Some citizen groups have startedto monitor the legislative sphere in order to hold public officials accountable. Three years ago, in thestate of Sonora, a civil society organization (CSO) named Sonora Ciudadana launched a monitoringprogram to improve the work done by legislators in the local Congress.

The program consists of several indicators -assistance, punctuality, number of laws presented andpassed- that evaluate the work of local representatives. The results are periodically made public throughthe organization’s web page and with the help of the media. Although the majority of citizens in Sonorahave not yet taken full advantage of the information produced by the program, the fact that for the firsttime a CSO is monitoring a public institution in this state has indeed raised awareness within the legislatorsabout the importance of values such as transparency and accountability.

The results of the program are reflected in the reduction or elimination of old practices such as the fasttrack approval of laws, and the exclusion of citizens from the law-making process. It has also helpedimprove access to public information and has worked to reduce the unpunctuality and absence of thelegislators, as well as application of sanctions for these behaviors. These results were partly accomplishedbecause the organization and its members have gained a respected leadership and credibility.

Some of the challenges the program has faced have been a dissatisfaction of legislators as how theyhave been evaluated, the lack of participation of citizen participation and alliances with civil societyorganizations, as well as the limited organizational capacity of Sonora Ciudadana, being a young andsmall organization, and the lack of sufficient funding to continue with this monitoring exercise. In September2009, the legislative period monitored will be coming to its end and Sonora Ciudadana has redesignedits strategy and, as a learning of previous experience, the organization will shift towards monitoring publichealth as a specific theme, holding accountable officials from the three levels of government: municipalities,states, and federal government.

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Presentación

Aunque la lucha por la democratización en México lleva ya muchas décadas, las experiencias decontraloría ciudadana e incidencia pública por Organizaciones de la Sociedad Civil (OSCs) son procesosrecientes. Para la mayoría de las organizaciones estas experiencias son primeros intentos donde haymucho que aprender e innovar; se dejan precedentes y se desprenden muchas lecciones, pero pocasveces se sistematizan y se comparten con los demás. Por ello, que hay poco conocimiento acumuladoen estos temas que puedan servir para los que vienen detrás. Hay pocas guías y referencias, por lo quecada experiencia se convierte en una invención del “hilo negro”.

En este sentido, agradecemos la visión y el apoyo del Open Society Institute para sistematizar unaexperiencia exitosa e innovadora, que a nivel local ha logrado resultados impresionantes. Este procesoes aún más excepcional porque la organización que lo impulsó es joven y pequeña, con una agendacircunscrita a un estado. Su interés por compartir con toda honestidad su experiencia, lecciones yaprendizajes convierten también a Sonora Ciudadana en un referente para el fortalecimiento de estasiniciativas. Los ciudadanos –con todo el significado de la palabra-- que forman la organización handemostrado que con inteligencia, pocos recursos y mucho trabajo se pueden generar cambios políticosde trascendencia, en un contexto inaccesible y autoritario.

En Alternativas y Capacidades, interesados por construir capacidades de incidencia en políticas públicasentre las organizaciones mexicanas, nos sentimos sumamente afortunadas de esta oportunidad paraconocer, reflexionar y generar conocimiento útil en estos temas. Desde nuestra perspectiva, estaincidencia va construyendo soluciones de largo plazo para los problemas sociales profundos y estructuralesque como país tenemos. La democracia se tiene también que construir desde abajo, desde opcionesciudadanas que día con día amplíen el espacio público y los asuntos de interés para todos. Agradecemosel apoyo de Ana Eugenia López Ricoy, quien estamos seguras disfrutó tanto como nosotras escribir estahistoria de transformaciones políticas y sociales.

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I. Antecedentes

A lo largo de su historia, México ha concentradoel poder político en la figura del presidente, quienpor mucho tiempo intervino en las decisiones quese tomaban en todos los ámbitos y niveles degobierno. Los poderes legislativo y judicial teníanuna función simbólica y los gobernadores de losestados debían responder directamente alpresidente. Sin embargo, esta organización delpoder se ha transformado al aumentar lacompetencia electoral y la alternancia; primero, enlas autoridades municipales, luego en lasgubernaturas estatales y, finalmente, en laPresidencia de la República.

Durante este proceso de transición y a pesar dela alternancia en distintos ámbitos de gobierno, lasprácticas autoritarias y los caciquismos locales enestados y municipios no han desaparecido. Alcontrario, la apertura y la competencia política nohan emergido ni ocurrido al mismo tiempo ni de lamisma forma en todas las regiones del país. Todavíahay municipios y estados en los que continúadominando un partido y un grupo político, conescasa o nula competencia, gracias a una dinámicaclientelar, en la que se intercambian favores queobstaculizan una competencia imparcial entrefuerzas políticas. Así, en muchos casos elautoritarismo y la elite política tradicionalpermanecen en el poder, con la diferencia de quecomparativamente que hace algunas décadasahora hay menor interferencia del poder federal.Existen por lo tanto grandes brechas en cuanto areformas y avances democráticos en el país,existiendo enclaves autoritarios a nivel regional.En este contexto, se ha visto que el reto paramejorar la calidad de la democracia mexicana seencuentra en buena medida a nivel subnacional(Wayne y Eisenstadt, 1999).

Además de la fuerza que han adquirido losgobiernos municipales y estatales con la ampliaciónde la competencia política y la descentralización,

también los poderes legislativo y judicial hancomenzado a ser un espacio de influencia políticareal, tanto a nivel nacional como subnacional(Hiskey y Bowler 2005; Beer, 2001). En este sentido,el papel del poder legislativo ha aumentado enpeso e importancia. Entre estas funcionesindispensables para convertirse en un contrapesodel poder ejecutivo están: emitir y reformar leyesy nombramientos, aprobar o rechazar políticas,elaborar y aprobar el presupuesto de lasdependencias y los programas de los tres nivelesde gobierno, y llamar al ejecutivo a rendir cuentas.En especial, esta última función le ha dado a loscongresos una posición clave para elfuncionamiento de la democracia, al ser elfiscalizador por excelencia de las acciones quelleva a cabo el ejecutivo, aunque también la facultadde elaborar y aprobar el presupuesto de los tresniveles de gobierno es una tarea crucial.

En el interior de los congresos tiene lugar otroejercicio vital para la vida democrática del país: larepresentación de los intereses de la ciudadaníaen general y de grupos que tienen una agendaespecífica, que en muchas ocasiones sonconocidos como “grupos de presión” (mujeres,derechos humanos, medio ambiente, empresarios,grupos conservadores, etc.). La representación ycompetencia de los intereses de estos gruposciudadanos se logra mediante el cabildeo. Ésteconsiste en su interacción con legisladores paraargumentar, convencer y lograr que aprueben orechacen una iniciativa o reformen una ley queapoye sus intereses.

Los congresos se han vuelto un espacio clave paraque la democratización produzca resultados, entérminos de políticas más cercanas a lasnecesidades e intereses de los ciudadanos. Comopaso anterior, es necesario que los ciudadanos seinvolucren más en el desempeño de los legisladores(más allá de votar y elegirlos) y establezcanestándares en torno a lo que significa ser un buenlegislador.

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Al volverse un contrapeso del ejecutivo, tambiénse espera que los congresos asuman laresponsabilidad de predicar con el ejemplo, esdecir, que ellos mismos adopten medidas detransparencia y rendición de cuentas ante lapoblación que representan.

Esta problemática ha motivado que en los últimosaños Organizaciones de la Sociedad Civil (OSCs)y académicos vigilen e intervengan en losCongresos nacionales y locales. A nivel nacionalencontramos casos como el monitoreo y vínculolegislativo de Fundar, Centro de Análisis eInvestigación , el Monitor Legislativo del Centrode Investigación y Docencia Económicas (CIDE)y Lupa Ciudadana. A nivel estatal están la RedCiudadana de Chihuahua, el MonitoreoLegislativo de Baja California ; y el MonitoreoLegislativo Sonorense, que aquí presentamos.También existen organizaciones ciudadanas poráreas temáticas que buscan influir en estos ámbitoslegislativos, como el Consorcio para el DiálogoParlamentario y la Equidad que impulsa laagenda feminista en el Congreso federal y algunosestatales. La importancia de los monitoreos delpoder legislativo implementados por la sociedadcivil consiste en la posibilidad de contar con unaplataforma para generar y hacer disponibleinformación útil, objetiva e independiente para laciudadanía, sin obedecer a intereses partidarios.

Aquí documentamos el caso del MonitoreoLegislativo Sonorense, programa impulsado porla organización Sonora Ciudadana, A.C. Elpresente documento incorpora una brevedescripción del contexto y antecedentes en losque surge la organización, seguido de la descripciónde cómo ha funcionado el monitoreo legislativo ysus resultados, así como de los factores de éxitoy los retos que ha enfrentado.

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Al respecto, Luis Carlos Ugalde, señala que “[el] Congreso mexicano se ha convertido en un actor central para exigir cuentas al Ejecutivo, pero él mismo se ha rezagado en su responsabilidad para rendir cuentas de su desempeño” (Castillo, 2005, p.5). www.fundar.org.mx/seguimiento/mv www.monitorlegislativo.org www.lupaciudadana.com.mx www.frontera.info/MLBC/ es importante mencionar que el Monitoreo Legislativo Sonorense traspasó sus indicadores y metodología al Monitoreo Legislativo de Baja California. www.consorcio.org.mx

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El contexto político y social delMonitoreo Legislativo Sonorense

Para entender el alcance y los resultados delMonitoreo es fundamental situarlo y describir lascondiciones en las que se desarrolló, que de ciertaforma también sirven para convertir esta prácticaen un referente para otras organizaciones yprocesos de incidencia local. El estado de Sonorase encuentra en el noroeste de la RepúblicaMexicana, colindando en el norte con la fronterade Estados Unidos. Cuenta con más de 185,000km2 y una población cercana a los 2.3 millonesde habitantes; cuenta con 72 municipios y 5ciudades con más de 150,000 habitantes.

Entre las condiciones políticas, en primer lugar,habría que destacar que como resultado de la largatransición democrática de México, Sonoraúnicamente ha sido gobernado por el PartidoRevolucionario Institucional (PRI). Sin embargo,hay una fuerte competencia entre el PRI y el PartidoAcción Nacional (PAN) y, en el sur del estado, elPartido de la Revolución Democrática (PRD) tienetambién presencia electoral. Esta competenciapolítica se ha reflejado en la composición del propioCongreso estatal y los municipios. En las eleccionesde 2003 la gubernatura fue ganada por el PRI,pero desde 1997 ningún partido ha contado conmayoría simple en la legislatura dada la fuertecompetencia que se ha dado entre los tres partidos(Poom, 2001). La arena legislativa, por lo mismo,se ha convertido en un espacio de debate yrepresentación plural entre los partidos, en contrastecon el ejecutivo que ejerce un control más verticaly autoritario.

En segundo lugar, la Ley estatal de Acceso a laInformación entró en vigor en 2006, aunque aúntiene importantes rezagos con respecto a la leyfederal. Una cuestión positiva es que al menos laley ha establecido medidas para evaluar elquehacer legislativo. Como lo indica un punto deacuerdo del mismo Congreso, que sugiere que lafinalidad de la ley sería: “establecer los mecanismosque permitieran medir el desempeño de losservidores públicos para hacer más eficientes suslabores”. Este marco jurídico, a pesar de suslimitaciones, ha sido un instrumento para que losgrupos ciudadanos accedan a la información, haganpúblicas leyes, propuestas, iniciativas ypresupuestos y conviertan estos procedimientosen demandas por la rendición de cuentas defuncionarios y legisladores.

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Sonora Ciudadana ha estado promoviendo un todavía infructuoso proceso de homologación a los principios establecidos en el artículo 6to constitucional. La fuente es un punto de acuerdo de la LVII Legislatura para designar la Unidad de Enlace y la Unidad Administrativa para dar cumplimiento al artículo cuarto transitorio de la Ley de Acceso a la Información Púcblica del Estado. Como afirma el Colectivo por la Transparencia es importante “instituir, delimitar y transparentar los mecanismos de definición de la Agenda Legislativa y de la participación ciudadana en el proceso de evaluación y enriquecimiento de esta” (Castillo y otros, p. 4, 2005).El Colectivo por la Transparencia es una red de organizaciones que hacen frente a la responsabilidad que corresponde a las OSC en el avance de la transparencia y el acceso a la información.

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En tercer lugar, en Sonora existen medios decomunicación que esporádicamente cubren ydesempeñan un papel importante en lacompetencia electoral, la fiscalización y la rendiciónde cuentas de funcionarios y legislativos. Entre lospropios medios existe también el interés por captarun mayor público y ejercer un liderazgo en laopinión pública, lo cual ha ayudado a difundirinformación y generado debate sobre nuevos temasy actores. Dado el enorme territorio de Sonora,una característica particular de los medios ha sidoque pocos tienen una cobertura en todo el estado;su alcance es principalmente regional (llegan sóloa ciertas ciudades o regiones del estado) y sólotienen cobertura estatal el periódico El Imparcialy la televisión y la radio del Gobierno del Estado.

En cuarto lugar, existe un grupo de organizacionese iniciativas ciudadanas y filantrópicas queconforman una sociedad civil en relativocrecimiento, asi como un conjunto de universidadesy centros de investigación con prestigio nacionale internacional. Existen grupos de base, sindicatos,grupos ambientalistas, una radio comunitaria, cuyascaracterísticas se describen más abajo, y unafundación comunitaria, la Fundación delEmpresariado Sonorense A.C. (FESAC), con varioscapítulos en las principales ciudades. Sin embargo,hay pocas organizaciones profesionales y menosaún aquellas dedicadas a la incidencia pública,prevaleciendo más los grupos activistas y lasorganizaciones que prestan servicios, en muchoscasos con una visión asistencial.

En este contexto, en 2005 surgió Sonora CiudadanaA.C., organización que busca transparentar lasinstituciones públicas con un enfoque ciudadanoy de derechos humanos. Desde el inicio laorganización fue pensada para incidir en la esferapública, según el enunciado de su propia misión:

Somos una organización ciudadana nogubernamental, independiente y apartidistaque se dedica, desde el ámbito local, alanálisis, investigación y seguimiento de laspolíticas e instituciones públicas, así comoa informar y formar a la ciudadanía con elfin de incidir en la construcción de unademocracia integral en México que garanticeel pleno respeto y ejercicio de los derechoshumanos.

El Monitoreo Legislativo Sonorense ha sido elprograma central de la organización. La idea surgiócomo una iniciativa del director de SonoraCiudadana, Guillermo Noriega, quien buscabatransparentar las acciones del Congreso local ypromover que los legisladores rindieran cuentas alos ciudadanos, fomentando también un debatepúblico en torno a lo que debería ser el “legisladorideal”. El Monitoreo nace con el objetivo de evaluary vigilar el trabajo de las y los legisladores localesdel estado de Sonora, atendiendo dos prioridades:

Que el MLS se vuelva una herramientaciudadana, no sólo por el hecho de queseamos ciudadanos quienes colaboramosen la ejecución de este proyecto, sino porqueal mismo tiempo pretende abrir espacios deconsulta suficientemente entendibles parala población en general.

Que el MLS contribuya a generar una mayortransparencia y fortalezca la rendición decuentas.

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Portal electrónico de Sonora Ciudadana, [consultado el 16 de marzo, 2009] Portal electrónico del Monitoreo Legislativo Sonorense, http://mls.sonoraciudadana.org.mx/presentacion.php [consultado el 16 de marzo, 2009]

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Guillermo Noriega, quien ideó originalmente elMonitoreo, había trabajado previamente en elCongreso de la Unión con un legislador sonorensey en Fundar, construyendo indicadores demonitoreo legislativo a nivel federal. Además,participó en una investigación y encuentro de lasmejores prácticas y experiencias exitosas demonitoreos ciudadanos legislativos en México yAmérica Latina. Esta trayectoria le permitióacumular un conocimiento especializado y lo llevóa diseñar desde el inicio, un monitoreo legislativosofisticado. En sus propias palabras: “Empezamosa diseñar un monitoreo que tenía que ver con lacreación de indicadores que fueran diferentes, queincorporaran práticas diferentes, que permitiera unanálisis cualitativo.”

Al comenzar a delinear el monitoreo, la organizaciónencontró un contexto favorable, pues la legislaturasaliente había pasado por varios escándalospúblicos. Por lo mismo, el Congreso atravesabauna crisis de legitimidad y denotaba fallas en elproceso de elaboración de leyes y en algunosprocesos administrativos. Sonora Ciudadana,creyendo en la importancia del legislativo en lademocratización, buscaba corregir estas fallas,trabajando desde la contraloría ciudadana:“Queríamos trabajar para que la instituciónfuncionara y no estuviera desprestigiada porqueeso afectaba la gobernabilidad del estado.”

Con la entrada de la nueva legislatura enseptiembre de 2006, el Monitoreo LegislativoSonorense se inició de forma documental. Esto

significó que durante los primeros meses, deseptiembre a diciembre, la organización recopilabainformación de fuentes directas (de los diputados)y obtuvo los datos de asistencia y producción paralos indicadores, a partir de las minutas generadasen las sesiones. En esta primera etapa, no seasistía sistemáticamente al Congreso y todavía nose contaba con la página web para reportar losresultados de manera electrónica.

Dentro de Sonora Ciudadana, se creó unacoordinación para el monitoreo y se reclutó comoresponsable a Artemiza Michel, después de unproceso abierto de selección de personal. Artemizarealizó estudios de posgrado especializándose enel poder legislativo y dirigió el programa durantetodo este tiempo. Su primera tarea consistió en eldiseño y sistematización de los indicadores, asícomo el diseño del portal electrónico. El monitoreose inició formalmente en enero de 2007 y en juniodel mismo año se hizo su lanzamiento, haciendopúblicos los primeros reportes y cortes parcialesde los indicadores.

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Entrevista 5 [29 de marzo, 2009] Esta legislatura rindió protesta el 16 de septiembre de 2006 y estaba integrada por 33 diputados (21 de mayoría relativa y 12 de representación proporcional), de los cuales 14 representaban al PRI; 13 al PAN; tres al PRD; 2 al Partido Nueva Alianza y 1 al Partido del Trabajo. Entrevistas 1 y 5 [29 y 31 de marzo, 2009]

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II. Cómo funcionaba el Monitoreo

El Monitoreo Legislativo Sonorense era unaherramienta para transparentar, profesionalizar ysocializar el trabajo de los legisladores del Congresode Sonora. Como sus creadores mismos lodescriben, era “un ejercicio de levantamiento,procesamiento, y presentación de informaciónsobre el legislativo y su desempeño.” El monitoreotenía dos componentes: el primero consistió enasistir a todas las sesiones plenarias del Congresoy a las sesiones de cuatro comisionesparlamentarias para tomar registro de los datosnecesarios, los indicadores y procesar lainformación; e l segundo, después delprocesamiento y presentación de la información,fue fortalecer el proyecto reclutando ciudadanosvoluntarios interesados en formarse comocolaboradores y buscar alianzas con otrasorganizaciones que pudieran beneficiarse de losresultados del Monitoreo para incidir en el procesolegislativo.

Gran parte de la información con la que trabajó elMonitoreo Legislativo Sonorense fue generada apartir de la asistencia a las sesiones, en dondepersonalmente se recogían los datos relevantespara los indicadores (los legisladores asistentes,la hora de inicio de las sesiones, etc.).Adicionalmente, se recogió información al recopilary revisar documentos presentados en las sesioneslegislativas (las iniciativas de ley y los puntos deacuerdo, por ejemplo), así como hacer el análisissistemático de la Gaceta Parlamentaria y la solicitudde la información faltante a través de la Unidad deTransparencia del Congreso.

Los indicadores que diseñó Sonora Ciudadanabuscaban evaluar el proceso legislativo de formaindividual, midiendo el desempeño de cadadiputado, y también de forma conjunta, para darun panorama más completo del trabajo colectivodel Congreso, así como de las comisionesmonitoreadas. Para ello, se diseñaron indicadorescuantitativos y cualitativos, que a continuación seexplican.

Los indicadores cuantitativos consistían en medirtres criterios: 1) asistencia, 2) puntualidad y 3)producción legislativa, que abajo se describen conmayor detalle. Los indicadores cualitativosconsistían, primero, en registrar el sentido del votode cada legislador (a favor, en contra o abstenciónde iniciativas de ley), de modo que el Monitoreocontaba con un registro de su posicionamientopara consulta de los ciudadanos. En segundo lugar,se daba la oportunidad a que cada diputadoinformara o rindiera cuentas en asuntos másespecíficos, como sus gastos personales y lasrazones de su desempeño.

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La organización decidió monitorear únicamente el trabajo de cuatro comisiones, porque eran las más relevantes para su agenda de investigación: Primera y Segunda Comisiones de Hacienda, la Comisión de Asuntos de la Mujer y la Comisión de justicia y derechos humanos. El criterio de puntualidad únicamente se monitoreó a nivel colectivo del Congreso.

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Legislativo Sonorense

La Figura 1 muestra los indicadores y los criterios, así como la fórmula a partir de la cual se generaron.

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Tema Descripción Niveles deevaluación Parámetro Indicador Fórmula

Asistencia

Puntualidad

Producciónlegislativa

Rendiciónde cuentas

La asistencia de lasy los legisladores alas sesiones reflejasu responsabilidady compromiso con eltrabajo quedesempeñan.

La puntualidad,referente al inicio delas sesiones yreuniones delCongreso delEstado de Sonora,aspecto relevanteque alude a unaseriedad con laconsecución de lalabor legislativa.

Este es unacercamiento aldesempeño de las ylos diputados, ya quela producción, adicióno reforma de lasleyes es consideradacomo una de lastareas básicas de lasy los legisladores; asícomo la construcciónde posicionamiento ypuntos de acuerdos.

Enfocado en elmanejo de losrecursos públicosque son asignados acada legislador(a).

Legislatura

Diputado(a)

Comisión

Legislatura

Comisión

Legislatura

Diputado(a)

Comisión

Diputado(a)

Asistencia alas reunionesde comisión

Asistenciageneral

Asistenciapor sesión

Puntualidad deinicio de sesión

Puntualidad deinicio de reunión

Iniciativas deley

Iniciativas de leyy puntos de acu-erdo elaboradospor la diputada(o)

Dictámenes

Seguimientode los egresos

% de asistencias

% de asistencias

% de asistencias

% de sesionespuntuales

% de leyesaprobadas

% de reunionespuntuales

% de leyes ypuntos deacuerdoaprobados

% de dictámeneselaborados

Transparencia enlos gastosejercidos por lasy los diputados

Fuente: Monitoreo Legislativo Sonorense

Carece de fórmula, se hace unseguimiento de los egresos quelas y los diputados realizandurante el ejercicio de susatributos.

Al= ( )Número de AsistentesNúmero total de Legisladores 100

Ad=( )Número de AsistenciasNúmero total de Sesiones 100

Ac=( )Número de AsistenciasNúmero total de Sesiones 100

Pl= ( )Número de sesiones iniciadas puntualmente

Número total de Sesiones100

Pl= ( )Número de reuniones iniciadas puntualmente

Número total de reuniones100

PL=( )( Leyes aprobadas)( Leyes aprobadas) 100

PL=( Iniciativas aprovadas + Puntos de acuerdo aprobados)

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Iniciativas aprovadas + Puntos de acuerdo presentadosx

l=1,n

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PLc=( ) Dictámenes elaborados Asuntos turnados 100

El indicador de asistencia consistió en un control del número de diputados presentes por cada sesiónplenaria (registro de quiénes faltaron y si hubo faltas justificadas). La asistencia se incluyó como criterioa evaluar ya que se consideró como lo mínimo que un legislador debe esforzarse por cumplir. Así, enel MLS cada diputado tiene su récord de asistencia. El indicador también incluye la asistencia a lasreuniones de comisión, registrada individualmente para cada integrante de las comisiones monitoreadas.Un ejemplo de los resultados de este indicador se puede observar en la figura 2, tal como se muestraen la página web.

Figura 2. Resultados del indicador de asistencia

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Gráfica de asistenciasde la sesión del día23-11-2006

Diputado Asistió No Asistió Falta justificada

Luis Melecio Chavarín Gaxiola

Manuel Ignacio Acosta Gutiérrez

Mónico Castillo Rodriguez

Oscar René Tellez Leyva

Petra Santos Ortiz

Prospero Manuel Ibarra Mendivil

Reynaldo Millán Cota

Rogelio Manuel Diaz Brown Ramsburgh

Sergio Cuellar Yescas

Susana Saldaña Cavazos

Ventura Félix Armenta

Zacarías Neyoy Yocupicio


No asistieron

Asistentes

Asistentes: 28 (84.85%)

La puntualidad fue un indicador grupal que medía los minutos que tardaban las reuniones en comenzara partir de la hora citada. Se decidió incluir para evitar el “vicio” que había en el Congreso de citar acierta hora y empezar a sesionar horas más tarde, cuando el público y los medios ya se habían ido.Cada sesión tenía un registro de la hora citada y la hora en que realmente empezó, al igual que cadareunión de las comisiones monitoreadas, como se muestra en la Figura 3.

Entrevista 5, [29 de marzo, 2009] Este récord indica el porcentaje de sesiones plenarias a las que ha asistido el diputado, y cada sesión plenaria tiene su registro de lospresentes y los ausentes, mostrando al final una gráfica que indica el porcentaje de diputados presentes y ausentes durante esa reunión.

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Gráfica de puntualidadde las sesiones

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El indicador de producción legislativa no incluyó los puntos de acuerdo por considerarlos más una postura política que una propuesta legislativa, en tanto que a nivel individual sí incluyó ambos (iniciativas y puntos de acuerdo). Algunas de las preguntas fueron: “¿Qué actividades ha realizado para escuchar las demandas o necesidades de los sonorenses?”, “A casi un año de desempeñarse como Diputada o Diputado ¿Cuál tema, abordado en el pleno y apoyado por usted, considera ha sido de gran beneficio para la sociedad sonorense y por qué?”

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Figura 3. Resultados del indicador de puntualidad

SesionesImpuntuales

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puntual

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puntual

El indicador de producción legislativa registraba el número de iniciativas de ley que se presentaban yquién las formuló, así como el número de leyes aprobadas. La eficiencia individual (de cada legislador)se medía por el número de iniciativas presentadas entre el número de iniciativas aprobadas. La eficienciagrupal (del Congreso en conjunto) representaba la proporción de iniciativas aprobadas frente a las noaprobadas en cada periodo legislativo , además de la proporción de iniciativas que venían del ejecutivofrente a las propuestas del legislativo. En el caso de las comisiones monitoreadas, el indicador deproducción legislativa mostraba el número de asuntos turnados a la comisión y de ellos, cuántos habíansido dictaminados.

El indicador del sentido del voto daba información a los representados sobre qué iniciativas favorecióel legislador y cuáles no, e incluso mostraba notas de las razones por las cuales votó a favor o en contra.El ejercicio individual de rendición de cuentas consistía en dirigir cuatro preguntas sobre sus actividadesrealizadas fuera de las reuniones legislativas. De acuerdo a la coordinadora del monitoreo, estaspreguntas sólo fueron respondidas por 4 o 5 de los 33 diputados. Las respuestas obtenidas se mostrabanen el espacio de cada diputado en el portal de Internet, junto con su récord de asistencia y producciónlegislativa.

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El Monitoreo Legislativo Sonorense le dedicó dentro de su portal de Internet un espacio particular acada uno de los 33 legisladores, en donde se exponían los resultados individuales. Este espacio incluyóla información general del diputado: datos generales como foto, correo electrónico y fecha de nacimiento,su partido, distrito y tipo de representación, las comisiones a las que pertenecía, su experiencia laborale incluso se podía descargar su currículum. Esta información ayudaba a que la población lo identificara,se pudiera poner en contacto con él o ella y viera sus antecedentes. Aquí también se incluyó la informaciónpuntual del trabajo de cada legislador: su récord de asistencias y el detalle de qué días faltó, su producciónlegislativa individual (las iniciativas y los puntos de acuerdo específicos que defendió), el sentido de suvoto de cada iniciativa y las respuestas a los ejercicios de rendición de cuentas. En general, daba unamuy buena visión de su perfil y trabajo como legislador, según se puede observar en la Figura 4.

Figura 4. Vista de los indicadores individuales (por legislador) Datos generales del diputado

Récord de sistema a sesiones

Iniciativas y puntos deacuerdo presentados

Sentido del voto

Ejercicio de rendiciónde cuentas

Espacio para combatircualquier actividad quetuviera que ver con sudesempeño y no estu-viera consideradaen los indicadoresM

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Con la información generada a partir de losindicadores, Sonora Ciudadana ha redactadoreportes anuales que han servido como uncompendio de resultados del monitoreo, con unanálisis donde se resaltan las tendencias globalesdel comportamiento de los legisladores (los logros,las fallas y los retos) de forma individual, porcomisión y por legislatura. Se produjeron dosdocumentos: el Primer Balance Legislativo, parael periodo de septiembre de 2006 a septiembre de2007, y el Segundo Balance Legislativo, para elperiodo de septiembre de 2007 a septiembre de2008. Otros elementos adicionales de estosbalances (que no se incluían en el portal de Internet)fueron análisis por fracción parlamentaria yobservaciones sobre el “recuento de prácticas quehan entorpecido la labor legislativa”, así como“recomendaciones para un futuro”.

Con respecto a la difusión de los resultados, elprincipal medio para hacer pública la informaciónha sido el portal de Internet del MLS. Este portalofrecía una información clara y accesible a laciudadanía, además de los indicadores y reportesya mencionados. Incluía un glosario legislativo detérminos básicos del Congreso; preguntasfrecuentes sobre el poder legislativo, sus facultadesy su forma de elección, y sobre el Monitoreo mismo.También se describían y explicaban las actividadesdel monitoreo y la metodología con la que sesistematizaban los resultados. El portal incluíaademás algunos documentos oficiales del legislativo

(la Constitución Política del Estado de Sonora, laLey Orgánica del Congreso del Estado de Sonora,y el Reglamento Interior del Congreso del Estadode Sonora, entre otros). Valdría la pena destacarque si uno comparaba el sitio oficial del Congresode Sonora, no encontraba tanta información ni enun esquema tan fácilmente visible como el portaldel Monitoreo. Por ejemplo, el propio Congreso deSonora no toma un registro oficial del sentido delvoto de los legisladores, por lo que esta informaciónque el MLS recogía era sumamente útil.

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A finales de la Legislatura se esperaba producir un último reporte. Esto sólo se incluyó en el Segundo Balance. http://mls.sonoraciudadana.org.mx [consultada el 16 de marzo, 2009]

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15 Los artículos de Guillermo Noriega, se pueden leer en www.elimparcial.com24

Figura 5. Vista de la página de inicio del portal del MLS

El portal se concibió como el principal medio de difusión de la información por ser de libre acceso ycontar con la ventaja de ser interactivo para que el visitante buscara la información que requiriera.Sonora Ciudadana también ha explotado otros medios para difundir los resultados del Monitoreo y paraacercar lo que sucede en el Congreso a la ciudadanía. La organización continúa contando con unprograma de radio, en el que se transmite una sección denominada “intermedio parlamentario” ygeneralmente se transmite en vivo desde el Congreso semanalmente en la radio comunitaria RadioBemba (95.5 FM). En el programa, se explicaba lo que estaba sucediendo en ese momento en elCongreso y lo que había sucedido esa semana, las leyes que se discutieron, las iniciativas presentadasy las aprobadas. Cuando no había sesiones ordinarias, en ese espacio se explicaban más a fondo lasleyes y se hacía un análisis de las probabilidades de que se aprobaran. Además, Guillermo Noriegaescribe una columna llamada “En la lupa” en uno de los periódicos locales más importantes (El Imparcial),la cual en ocasiones permitió explicar lo que estaba haciendo Sonora Ciudadana y, en específico,algunos resultados del Monitoreo.24

Acceso a losindicadoresindividuales y porcomisión

Acceso a losreportes anualesy otrosdocumentos

Acceso a los indicadoresdel Congreso en conjunto

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III. Los resultados de incidencia del Monitoreo

En la búsqueda de fomentar la participaciónciudadana, Sonora Ciudadana se quería asegurarde que la información producida en el legislativoestuviera llegando al público en general. La páginaweb, sin duda, ha sido una de las principalesherramientas de divulgación de los resultados delMonitoreo, la cual ha sido visitada por más de18,600 personas a partir de su creación ypresentación pública. Esta página ha sidoreconocida por muchos legisladores como unapágina útil y bien organizada, incluso algunos hanexpresado que encuentran más fácilmentedocumentos de leyes pendientes e iniciativaspresentadas a través del portal del monitoreo, queen la misma página del Congreso dado que seconservan por más tiempo. Además el portal hasido una herramienta importante para los mismosmedios de comunicación. Al respecto, lacolaboradora de uno de los periódicos másimportantes de Sonora aseguró durante unaentrevista, que ellos retomaban información delmonitoreo para generar sus notas y reportes.

Sonora Ciudadana también ha difundido losresultados del Monitoreo y otras acciones públicasde su agenda a través de conferencias de prensa.En general, la organización ha cultivado una buenarelación con los medios y ha sabido explotarla paraser más visible; ha dedicado tiempo a prepararboletines y conferencias de prensa, así comoentrevistas exclusivas. En ese respecto, se hacreado una reputación entre los medios, quienesopinan que “cuando dan conferencia de prensa,dan buenas notas”.

La organización ha trabajado de manera paralela,por un lado, su relación con los medios y, por otro,creando sus propios espacios de comunicación, a

través de su programa de radio y la columnasemanal de Guillermo Noriega. El programa deradio ha sido una herramienta para difundir eltrabajo legislativo y acercarlo al público. Tambiénse buscaron diferentes formas de apelar a losradioescuchas produciendo “alertas ciudadanas”,es decir, capsulas informativas que transmitíanentre programa y programa con información sobreoportunidades de incidencia en el Congreso.También en estas cápsulas se logró brindarinformación presupuestaria en los momentosálgidos de aprobación del presupuesto, y sesocializaron las agendas legislativas mínimas queaprobaban periódicamente las y los legisladores.

En síntesis, Sonora Ciudadana a través de distintosmedios (página web, radio, prensa y notas dereporteros) produjo información sobre el Congresolocal, los legisladores y el proceso legislativo, queincidió en el debate público y la información quelas y los ciudadanos tienen sobre sus gobernantes.Esta construcción de agenda pública contribuyó aque en distintas ocasiones los asuntos debatidosentraran a la agenda de gobierno y fueran tambiéndiscutidos y tomados en cuenta por las y los propioslegisladores.

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Mayor disposición de información al alcance del ciudadano

25 Dato de visitas al portal electrónico del Monitoreo Legislativo Sonorense, actualizado al 22 de junio de 2009. Según los colaboradoresde la organización, sus visitantes han sido principalmente de México pero han tenido visitas de Estados Unidos, Japón, India, ReinoUnido, China, Canadá, Alemania, España, y Brasil.

26 Entrevista 6 (30 de marzo, 2009)

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Al diseñar el Monitoreo Legislativo, uno de losobjetivos iniciales de Sonora Ciudadana fuetransparentar las acciones del Congreso y promoverla rendición de cuentas de los legisladores. Enentrevista, uno de ellos reveló que hasta queapareció el Monitoreo no habían sido evaluadoscorrectamente, lo cual afectaba la imagen delCongreso. Ahora, opina, el Monitoreo ha ayudadoa transparentar y difundir tanto “lo bueno” como“lo malo.” Dentro de la propia organización, afirmanhaber logrado abrir espacios en el Congreso.Estos testimonios apuntan a que, en términos depercepción de los monitoreados y los monitores,se ha logrado un mayor nivel de transparencia.

También se pueden observar algunos avancesinstitucionales logrados gracias al trabajo de SonoraCiudadana. Uno de los más importantes fue detener

la aprobación de la reforma a la Ley Orgánica delCongreso del Estado de Sonora (LOCES),permitiendo que la ciudadanía participara en suconsulta y elaboración. Durante los primeros mesesde la gestión de la legislatura, se anunció en losmedios de comunicación la modificación de laLOCES, bajo una iniciativa consensuada por loslegisladores y a punto de pasar. Sin embargo, estainiciativa no se había hecho pública, como lomarcaba la Ley de transparencia. SonoraCiudadana solicitó, con apoyo de los medios y através de una conferencia de prensa, que sedetuviera el proceso para incorporar observacionesy propuestas de la ciudadanía, ante lo cual accedióel Congreso solicitando sus propuestas. Laorganización redactó el documento “Análisis de laLey Orgánica del Poder Legislativo” y lo sometióa la comisión correspondiente.

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Avances en transparencia y visibilidad del actuar del Congreso

La LOCES es una ley importante que faculta y delimita el trabajo legislativo; a partir de este procesoSonora Ciudadana no sólo logró que hubiera debate público y el proceso de aprobación fuera mástransparente, sino también que se incluyeran algunas de sus propuestas:

1) La creación de la Gaceta Parlamentaria, utilizada como un medio de difusión del trabajolegislativo. Para Sonora Ciudadana, este mecanismo para informar al público haría más transparenteel trabajo legislativo y para el Monitoreo fue una pieza fundamental.

2) Ponerle candados a la forma apresurada de pasar leyes, conocida como fast track es decir,que las iniciativas de ley declaradas como urgentes o de obvia resolución deberían publicarse en laGaceta Parlamentaria, por lo menos 24 horas antes de su discusión.

3) La reducción del número de comisiones de 50 a 17, ya que había más comisiones en el Congresoestatal que en el Congreso de la Unión, siendo más de diez veces menor el número de legisladoressonorenses.

4) El fortalecimiento de la Agenda Legislativa Común, con la cual se oficializó la obligación deintegrar una agenda común entre los partidos y establecer horarios para que los ciudadanos pudieranacudir a las sesiones de su interés.

Entrevista 4 [30 de marzo, 2009]Entrevista 1 [31 de marzo, 2009]Según la Ley Orgánica, la finalidad de la gaceta era “dar publicidad a los actos que, en el ejercicio de sus atribuciones, emitieran elPleno, las comisiones, la Mesa Directiva, la Diputación Permanente, los Grupos Parlamentarios, los diputados y la estructura administrativadel Poder Legislativo”.

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30 Se refiere al proceso de aprobación súbita de una ley sin pasar por el trabajo previo de comisión por ser declarada como urgente o deobvia resolución.

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Como resultado, la Ley Orgánica tenía másinstrumentos de comunicación entre el legislativoy sus representados y una nutrida agenda defortalecimiento. Dentro de Sonora Ciudadana sesiente un especial orgullo por esta incidencia, yaque en palabras de su director, “que una OSCdetenga el proceso de aprobación de una ley,cuando está totalmente consensuada por todoslos partidos políticos es un logro que a nivel nacionales prácticamente imposible”. La nueva LOCES hapermitido, también, mayor orden y publicidad delas prácticas legislativas, con un proceso dedeliberación de las propuestas de ley más claro yvisible. De acuerdo con los integrantes de laorganización, en las anteriores legislaturas era casiimposible presenciar los debates en las sesionesy mucho menos podía un ciudadano asistir a lasreuniones de las comisiones. La ciudadanía sólotenía conocimiento de la ley una vez que estabaaprobada.

Por otra parte, Sonora Ciudadana logró que elCongreso se comprometiera a aprobar la reformaconstitucional de la ley de acceso a la informaciónpública, en el marco de la reforma constitucionalfederal. La organización hizo presión pública, através de un comunicado de prensa, dondedenunció la reticencia del Congreso a incluir estetema en la agenda legislativa común. En respuesta,el Congreso aprobó esta reforma constitucional enmenos de una semana, aún cuando no se halogrado la homologación de la ley estatal de accesoa la información. Esto permitió a Sonora Ciudadanaactuar bajo un marco normativo de transparenciay rendición de cuentas que daba legitimidad a susacciones, incluyendo el Monitoreo.

A través de sus indicadores la organización tambiénlogró cambios en la transparencia. El indicador depuntualidad por ejemplo fue una forma de presionarpara las sesiones iniciaran a tiempo y, enconsecuencia, no hubiera obstáculos para mediosu organizaciones que quisieran presenciar las

discusiones. La misma fracción del PAN propusoque se transmitieran las sesiones vía Internet, paraque fueran más accesibles al público. Latransparencia y rendición de cuentas, una apelaciónconstante de Sonora Ciudadana, ha sido retomaday apropiada por los mismos grupos parlamentarios.El mismo legislativo se preocupó por ganar prestigiopor medio de acciones simbólicas como elnombramiento de las fracciones parlamentariascon alusión a la transparencia y al emprender lacampaña “El Congreso Itinerante”, cuando lassesiones del pleno se llevaban a otras ciudadesbuscando acercar la institución a los sonorenses.

El trabajo de Sonora Ciudadana no sólo hapromovido la apertura del Congreso, tambiénindirectamente impulsó un desempeño máseficiente en su Unidad de Transparencia. SonoraCiudadana ha sido el principal cliente de esteórgano, ya que de ellos han provenido el 90 porciento de las solicitudes de información. Laorganización logró que se hiciera más efectivo sutrabajo gracias a la cantidad de solicitudes y lapresión para que se respondieran en tiempo. Enpropias palabras del titular de la Unidad de enlace:“nos ayudaron a mejorar a nivel de gestión interna[…] ahora nos hacen solicitudes, documentamosy respondemos. Por ejemplo [han influido en] lostiempos en los que se cumplían las solicitudes,antes nos tardábamos más y ahora nuestroesquema dice que el 100 por ciento deben estarcontestadas a tiempo.”

En este sentido, Sonora Ciudadana logró incidiren cambios institucionales que permitieron mayortransparencia y publicidad, así como mejoras degestión y procedimientos legislativos. Además,logró que la transparencia y, en cierta forma, larendición de cuentas fuera parte de la culturapolítica de los legisladores, quienes queríandiferenciarse de los escándalos y corrupción de laanterior legislatura.

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Con la reforma del artículo sexto del derecho de Acceso a la Información Pública de la Constitución Mexicana, Sonora Ciudadana habuscado continuamente que Sonora sea uno de los estados en armonizarse con esta reforma federal.Es el caso de la fracción parlamentaria del PAN, que adoptó el lema “Por la Transparencia”Órgano garante que se crea al interior del Congreso a partir de la Ley Estatal de Acceso a la Información.Entrevista 4 [30 de marzo, 2009]

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Después de un año de operación, la organizaciónconcibió al Monitoreo Legislativo Sonorense máscomo una herramienta para profesionalizar eltrabajo de los legisladores, que una herramientade rendición de cuentas para la ciudadanía. Alevaluar a los diputados, se querían ofrecerincentivos adecuados para que realizaran un trabajocada vez más profesional. Lo que buscaba elMonitoreo, según palabras de un integrante deSonora Ciudadana, era “delinear, con losindicadores, el perfil perfecto de un legislador”.

El primer resultado en esta profesionalización fueel cambio de percepciones de los mismos diputadosquienes, al asumir que alguien los estabaobservando y que los resultados serían publicados,buscaron hacer un mejor trabajo. Uno de estoslegisladores observó sobre esta contraloría social:“Al sentirnos monitoreados sí había presión paraintentar dar más resultados […] era bueno sentirnosmonitoreados para irnos transparentando ennuestro actuar y siendo más eficientes en nuestrotrabajo”.

El segundo resultado fue, como lo apunta otrorepresentante, el registro de las inasistencias delos diputados a las sesiones. Aunque previamenteestaban reglamentadas las sanciones para losdiputados que tuvieran cierto número de

inasistencias, éstas no se habían aplicado. ElMonitoreo ejerció presión evidenciandopúblicamente las inasistencias y, con ello, lanecesidad de que se ejercieran las sanciones. Así,las multas y los descuentos de honorarioscomenzaron a aplicarse.

En tercer lugar, se observó una mayor producciónde iniciativas legislativas. El Congreso fue cadavez más activo y no sólo reactivo a las propuestasdel ejecutivo, como se muestra en la Figura 6. Porejemplo, durante el primer periodo ordinario de lalegislatura, los legisladores presentaron menosiniciativas de ley que el gobernador. En cambio,para el primer periodo de diputación permanente,cuando el monitoreo ya operaba formalmente, loslegisladores presentaron más iniciativas, lo quecambió el balance de producción legislativa entreambos poderes. Ya para el segundo periodoordinario, la producción legislativa aumentósustancialmente, mientras que la del ejecutivo seredujo.

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Profesionalismo de los legisladores

Entrevista 5 [29 de marzo, 2009]Entrevista 3 [31 de marzo, 2009]

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Legislativo Ejecutivo Total

Primer periodo ordinario

Primer periodo de Diputación Permanente

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Segundo periodo de Diputacion Permanente

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Entrevista 4 [30 de marzo, 2009]37

Figura 3. Resultados del indicador de puntualidad

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Estas cifras muestran un cambio hacia un legislativomás productivo. Aunque es difícil saber si la únicacausa de esta transformación fue el Monitoreo,Sonora Ciudadana subrayó y aplaudió la mejoraen este trabajo. En ese sentido, fue consistentecon el propósito de dar incentivos para orientar lasacciones del legislativo hacia una mayorprofesionalización.

En cuarto lugar, como ya señalamos, laorganización influyó en reducir el número decomisiones legislativas. En opinión de loscolaboradores del Monitoreo, la existencia dedemasiadas comisiones interrumpía el procesolegislativo y no permitía que los diputados seprofesionalizaran en los temas. Un número menorde comisiones promovió una mayor especializaciónde los legisladores, así como un Congreso másproductivo.

Finalmente, el Congreso sonorense se volvió esteaño el primero en el país en recibir la certificaciónISO 9001-2000, con procesos de soporteadministrativo y tarea legislativa estandarizados.El titular de la Unidad de Transparencia delCongreso reconoció que Sonora Ciudadana teníacierto crédito en este proceso ya que, como semencionó anteriormente, mejoraron este procesogracias a las solicitudes de la organización.

Así, es claro que la interacción y contraloría deorganizaciones ciudadanas, ejerciendo presión,denunciando los problemas y aplaudiendo el buendesempeño, contribuye a que las instituciones sereformen y a crear incentivos para que los políticosse comporten bajo estándares, diferentes que losimpuestos por los propios partidos y la competenciaelectoral.

Creación de canales para facilitarla participación ciudadana

Como ya se mencionó, el Monitoreo fue pensadocomo una herramienta ciudadana para que lapoblación tuviera acceso la información delLegislativo o participara monitoreando algún temade su interés. En este sentido, desde el Congresose percibió que aumentó el interés y la contribuciónde los ciudadanos al trabajo legislativo. Por ejemplo,según un legislador “ya la gente se empieza ainteresar y a involucrar [...] ahora las universidadesse han acercado mucho a observar, las mismasorganizaciones ciudadanas han estado acudiendomás aquí.”37

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La reducción del número de comisiones, así como la función del Comité Ciudadano de Evaluación del Desempeño Legislativo, y la Agenda Legislativa Común, se harán efectivos, de acuerdo a lo que establece la nueva Ley Orgánica, hasta el 2010 con la siguiente legislatura.

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Figura 7. Comparativo de indicadores del Monitoreo Legislativo Sonorense y el Comité Ciudadano de Evaluacióndel Desempeño Legislativo

El Monitoreo mismo estableció la necesidad deque hubiera un organismo que evaluara y vigilarala práctica legislativa. Por este motivo, una de laspropuestas contenidas en la nueva Ley Orgánicadel Congreso fue la creación del Comité Ciudadanode Evaluación del Desempeño Legislativo, órganoconformado por ciudadanos creado por iniciativadel mismo legislativo. La creación de este ComitéCiudadano surgió en buena medida como reaccióna la existencia del Monitoreo Legislativo Sonorensey puede considerarse como uno de sus resultadosindirectos. Con este Comité, se creó un espaciociudadano de deliberación y monitoreo sobre ellegislativo formalmente reconocido y con facultadesen la ley.

Sonora Ciudadana también promovió una agendalegislativa ciudadana que ha sido incorporadadentro la Agenda Legislativa Común y ha sidoretomada y reforzada por el Comité Ciudadano.El Comité, además, ha retomado mucha de laexperiencia del Monitoreo Legislativo Sonorenseen el diseño de indicadores, como se puedeapreciar en la Figura 7 que se muestra debajo.

Asistencia

Puntualidad

- Asistencia a las sesiones del pleno

- Asistencia a las reuniones de comisión

- Récord de sistencia de cada legislador

- Puntualidad en las sesiones del pleno

- Puntualidad en las sesiones de comisión

- Asistencia a las sesiones del pleno

- Asistencia a las reuniones de comisión

No monitorea la puntualidad

Indicador Monitoreo Legislativo Sonorense Comité Ciudadano de Evaluación del Desempeño Legislativo Indicador Monitoreo Legislativo Sonorense Comité Ciudadano de Evaluación del Desempeño Legislativo

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La reducción del número de comisiones, así como la función del Comité Ciudadano de Evaluación del Desempeño Legislativo, y la Agenda Legislativa Común, se harán efectivos, de acuerdo a lo que establece la nueva Ley Orgánica, hasta el 2010 con la siguiente legislatura.

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Producciónlegislativa

Indicador Monitoreo Legislativo Sonorense Comité Ciudadano de Evaluación del Desempeño Legislativo Indicador Monitoreo Legislativo Sonorense Comité Ciudadano de Evaluación del Desempeño Legislativo

- Porcentaje de aprobación por legislador- Porcentaje de aprobación en el Congreso- Iniciativas presentadas por el ejecutivo frente a iniciativas presentadas por legislativo- Porcentaje de dictámenes elaborados por comisión

- Ejercicio de rendición de cuentas: seguimiento de los gastos

- Sentido del voto

- Porcentaje de Iniciativas y decretos presentados por legislador- Porcentaje de iniciativas y decretos presentados por fracción parlamentaria- Porcentaje de iniciativas y decretos presentados por el gobernador- Porcentaje de iniciativas y decretos presentados por el ayuntamiento- Porcentaje de iniciativas y decretos presentados por el poder judicial- Tasa de rendimiento legislativo- Tasa de rezago legislativo- Tasa de rezago legislativo contractual

Indicadorescualitativos

- Seguimiento de la agenda legislativa común: dar a conocer conocer prioridades de las fracciones y calendario de trabajo con asuntos fechas y horas- Ciudadanizacion de las iniciativas: proyectos de ley que se hayan presentado ante la sociedad y colegios o expertos, consulta pública- Cumplimiento del Código de Conducta

En resumen, el Monitoreo Legislativo Sonorenseha establecido ciertos estádares para que laparticipación ciudadana se tome en cuenta y paraque existan espacios ciudadanos como el Comité,con la función de evaluar, monitorear e interactuarcon los legisladores. Aún hay grandes pendientesen lograr una verdadera y alta participación de la

ciudadanía en los asuntos públicos, como másabajo se comenta, pero el Monitoreo ha abiertobrecha en el sentido de que la imagen pública delCongreso puede mejorar si informa y se vinculamás con sus representados, incrementa sutransparencia y los legisladores se profesionalizan.

Fuente:Elaboración propia con datos del Monitoreo Legislativo Sonorense y H. Congreso del Estado de Sonora

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IV. Los factores que contribuyeron al éxito del MonitoreoLos resultados del Monitoreo Legislativo Sonorensese han debido en gran parte a tres factores: enprimer lugar, que nació en la coyuntura de unalegislatura que estaba saliendo y tenía seriosproblemas de credibilidad y prestigio, lo queocasionó que la nueva legislatura estuvieradispuesta a toda costa a mejorar su imagen. Ensegundo lugar, algo que encontramos intrínsecoen Sonora Ciudadana, es el evidente liderazgoque ejerce en la región en el tema de incidenciaen políticas públicas, y que además actúa con unaseriedad y profesionalismo reconocidos por loslíderes de opinión. Finalmente, el tercer factor esla estrategia de medios que utilizaron y queindudablemente les ayudó a alcanzar sus logros.A continuación se detalla cada uno de estoselementos.

La coyuntura y el iniciodel Monitoreo

El Monitoreo se pudo realizar por una coyunturafavorable donde intervinieron varios factores. Enprimer lugar la legislatura estaba comenzando ylos nuevos diputados estaban interesados enmejorar la imagen del Congreso, deteriorada porlos escándalos dentro de la institución. En segundolugar, la intervención de Sonora Ciudadana en losinicios de la Legislatura, proponiendo reformas ala Ley Orgánica del Congreso le dio a laorganización confiabilidad y respeto, lo cual ayudóa posicionar al Monitoreo.

Derivado de la crisis de legitimidad de la anteriorlegislatura, la mayoría de los nuevos diputados seencontraban dispuestos a acercarse más a laciudadanía y la misma competencia política losllevó a buscar salir mejor evaluados en el Monitoreo.Finalmente, el Congreso estaba ya en la agendapública y los medios de comunicación usaron lainformación objetiva y detallada del Monitoreo,generando un cículo más amplio de coberturainformativa y mejor desempeño legislativo.

El liderazgo y la visión de incidenciade Sonora Ciudadana

Sonora Ciudadana desde un inicio buscó manteneruna posición neutral frente a los distintos partidosy diputados. La organización tenía el interés dedarle más transparencia al Congreso, comoinstitución pública para mejorar la gobernabilidad;no tenía ningún sesgo a favor del desprestigio ola alabanza de algún partido político o figura pública.La organización mantuvo esta distancia; y loslegisladores recibieron un trato igualitario y derespeto.

La mayoría de los entrevistados consideró que laimparcialidad fue un factor importante para el buendesempeño y aceptación del Monitoreo. Uno deellos mencionó que su aspecto más importantefue que “…tienen una asepsia frente a los distintosgrupos de poder.” Un legislador entrevistadocoincidió en que “quien está al frente de laorganización, […] nunca se le vio una tendenciaa ser de un color”. La imparcialidad deorganizaciones de la sociedad civil como SonoraCiudadana, en el contexto polarizado y partidizadode estado, en ocasiones resultaba difícil de creery aceptar. Fue frecuente que se cuestionara quehabía “alguien detrás” de este tipo de iniciativas,lo cual era un reflejo de la falta de entendimientodel propósito y trabajo de las organizaciones civilesinteresadas en mejorar la gobernabilidad y actuara favor de un interés colectivo, sin un interéspolítico.

Por otro lado, el liderazgo de Guillermo Noriega alfrente de la organización ha sido un factor crucialpara el posicionamiento del Monitoreo. Lasrelaciones que ha construido, tanto con institucionesy redes nacionales como con figuras locales, y lacolumna que escribe en el periódico local, entreotras, han contribuido a generar una opiniónpositiva.

23 Entrevistas 3,4 y 5 [29 y 31 de marzo, 2009]39

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Sonora Ciudadana como organización ejerce unliderazgo importante en la región. Es reconocidapor muchos como una de las pocas o la únicaorganización que hacen incidencia en políticapública en el estado. En poco tiempo, laorganización ha logrado ser referente a nivelnacional por sus innovaciones y experienciasemblemáticas, más allá del Monitoreo LegislativoSonorense. Este liderazgo, junto con la capacidadorganizacional, es decir, la coordinación ydelimitación de responsabilidades entre los distintoscolaboradores de la organización; el saberse ponerde acuerdo y complementar saberes y habilidadesentre los miembros de la organización ha sidofundamental. A esto se suma el conocimientotécnico sobre temas legislativos, acceso a lainformación y transparencia de sus integrantes.

Por otra parte, los vínculos y acuerdos que hanestablecido con otras organizaciones a nivelnacional e internacional, suman una percepciónpositiva al trabajo del Monitoreo. Desde el inicio,los miembros de Sonora Ciudadana hicieroncontacto con diversas organizacionesespecializadas en contraloría social y monitoreociudadano para intercambiar experiencias. A suvez otras organizaciones se han sumado alreconocimiento del trabajo de Sonora Ciudadana.

Sonora Ciudadana ha tenido también la visión deadaptarse a las circunstancias y adoptar estrategiassimultáneas de “confrontación y colaboración”,

optando en ocasiones por encarar visible ypúblicamente a las autoridades y en otrasocasiones por participar con ellas en proyectosque considera congruentes con su trabajo o debeneficio para la ciudadanía en general. Alrespecto, un aliado del Monitoreo comentó enentrevista: “Pocas instituciones podrían tener esaposibilidad de convivir con todos los actores, perotambién de alejarse cuando implica una necesidadpara el trabajo que hacen.”

La organización ha demostrado tener claridad enesta visión, decidiendo los tiempos y las formasde participar o renunciar a ciertos proyectos. Porejemplo, cuando se modificó la Ley Orgánica y secreó el Comité Ciudadano de Evaluación delDesempeño Legislativo, se hizo una convocatoriapública para conformarlo y después de acordarlointernamente, la organización decidió participar através de su director porque pensaron que podríanaportar algo desde este nuevo espacio. Por otrolado, también fueron invitados a participar en elConsejo Ciudadano de Vigilancia del Plan SonoraProyecta, cuya función principal consistía en vigilarla aplicación del proyecto de obras más grandedel gobierno estatal. Transcurrido el tiempo, porconsiderarlo una simulación y estar fuera de susintereses, Sonora Ciudadana anunció públicamentesu renuncia a través de la columna que escribióGuillermo Noriega y posteriormente denunciandoesta simulación en medios locales y nacionales.

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Un legislador entrevistado aseguró que deberían existir más “Guillermos Noriegas” refiriéndose a la importancia de contar con gente que ejerza un liderazgo para ganarse el respeto y posicionar a la organización en el trabajo que hace. La organización mantiene relaciones con Fundar, Alianza Cívica, el Colectivo por la Transparencia y la red de organizaciones que forman “Derecho a saber”, formada en gran parte por las organizaciones donatarias de la Fundación Hewlett en México. Entrevista 2 [30 de marzo, 2009] El Congreso del Estado aprobó el 25 de junio de 2008 la conformación del Comité compuesto por ocho ciudadanos a quienes se les pidió elaborar la propuesta de indicadores de evaluación del desempeño legislativo. www.elimparcia.com/Columnas/Vercolumna.asp?NumNota=741520 y Proceso, 14 junio 2009.

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Dentro de su visión ha estado también la vocaciónde ser pioneros y abrir brecha para que otroscontinúen su trabajo. Por ejemplo, en un inicioSonora Ciudadana evaluó las páginas de Internetde los órganos gubernamentales estatales, entérminos de cumplimiento de los estándaresmarcados por La ley de transparencia.Posteriormente, el Instituto Superior de Auditoríay Fiscalización (ISAF) del estado y un centro deeducación superior comenzaron a realizar estaevaluación, por lo que ante la necesidad de atenderotros espacios, Sonora Ciudadana dejó de hacerlaporque ya había quien lo hiciera.

De esta forma, la organización ha promovidomecanismos de monitoreo y evaluación de políticaspúblicas y rendición de cuentas que otrasinstituciones u organizaciones han retomado.También ha sido el caso del Comité Ciudadano deEvaluación del Desempeño Legislativo, al cualSonora Ciudadana ha aportado indicadores quebasados en su experiencia, contribuirían a mejorarla evaluación y el desempeño de los diputados.

Para llevar a cabo el Monitoreo de manera exitosafue muy importante contar con financiamientoexterno. Por un lado, considerando el poco tiempoque llevaba la organización, haber recibido unfinanciamiento de instituciones internacionalesreconocidas ayudaba a la organización como avaly también daba cuentas de su capacidad yprofesionalismo. Por otro lado, este financiamientofue un factor crucial porque les dio “blindaje yacreditación”. Según la percepción de variosentrevistados, incluyendo el director de SonoraCiudadana, este financiamiento internacional evitólas críticas y sospechas sobre “quién estaba detrás”del trabajo de la organización. Esta independencia

de los intereses económicos y políticos localespermitió a Sonora Ciudadana crearse una imagende imparcialidad y construir una amplia credibilidadpara el logro de sus objetivos.

La comunicación estratégica delMonitoreo

En un inicio, Sonora Ciudadana se planteó iniciarel Monitoreo en colaboración con los dos periódicoslocales de mayor presencia en el estado, paracontar con apoyo estratégico que difundiera yrespaldara su trabajo. La condición inicial que lapropia organización impuso fue que aceptaran losdos medios. Sin embargo, al principio sólo uno deellos aceptó, por lo que se modificó el esquema.

El primer paso importante que la organización diofrente a los medios fue la conferencia de prensaque denunciaba la falta de apertura pública en laelaboración de la Ley Orgánica. A partir de unaserie de conferencias y entrevistas, más tarde elMonitoreo se presentó formalmente y sus reportessemestrales. Así, los medios se convirtieron en unaliado importante de la organización y del Monitoreo.Después, ellos mismos (los medios) llevaron másadelante esta agenda; con información generadapor el Monitoreo, varios reporteros hicieron notassobre el desempeño legislativo e impulsaronejercicios complementarios. En este sentido laorganización dio fuerza, argumentos y metodología(por ejemplo, los indicadores) para que los medioscubrieran mejor al Congreso local.

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En el primer año (2006-2007) fueron financiados por la Embajada Suiza y durante el segundo año (2008-2009) recibieron el apoyo de Open Society Institute (OSI); en el intermedio enfrentaron un periodo sin financiamiento pero esto no fue un impedimento para sacar adelante el trabajo aunque tuvieron que disminuir gastos. En algunas ocasiones se considera que el financiamiento genera un compromiso para obedecer intereses del donante y aunque no sea necesariamente así, es una percepción generalizada del sector.

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Por otra parte, la organización tejió un vínculoimportante con Radio Bemba, con quien hacolaborado para sacar adelante una agenda comúnsobre transparencia y monitoreo ciudadana. Conel programa “Transparencia al Aire” y la transmisiónen vivo cada jueves de la sección radiofónica delMonitoreo, llamada “Intermedio Parlamentario”.Adicionalmente, la columna semanal en prensa deGuillermo Noriega, como él mismo lo expresa, fueayudando en muchas ocasiones a aclarar el trabajodel Monitoreo y dar explicaciones más detalladaso complementar las notas periodísticas a un públicoespecializado, sobre todo en situaciones adversaso coyunturales.

Como se puede observar, los resultados deincidencia que se lograron fueron gracias a unconjunto de factores. Sonora Ciudadana haconstruido capacidades políticas, como leer yreaccionar ante la coyuntura del Congreso;capacidades técnicas, en la sistematización deindicadores y entendimiento de los procesoslegislativos, así como propuestas de mejoras;capacidades de articulación, sobre todo con mediosde comunicación y construyendo sus propiosespacios de difusión; y capacidades organizativas,que incluyen el liderazgo, las actitudes deimparcialidad y argumentación independiente y lacongruencia con los valores de la democracia y laparticipación.

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V. Los retos del MonitoreoSonora Ciudadana se enfrentó con varios retosdurante la implementación del Monitoreo entre loscuales estuvieron: la incredulidad, la resistencia alos cambios proveniente de algunos legisladores,la complejidad del diseño de indicadorescualitativos, la poca participación de la ciudadanía,la falta de sociedad civil con la cual generaralianzas locales, la falta de financiamiento y laescasa capacidad operativa disponible para elMonitoreo.

La resistencia a los cambios y loslímites de la evaluación cualitativa

No resulta fácil para una OSC cuestionar lascreencias y tradiciones políticas formadas a lolargo de un periodo autoritario. Sonora Ciudadanaenfrentó el reto de evaluar desde el espaciociudadano a una institución pública, lo que implicaen sí un cambio de paradigma. Primero, porque allegislativo le ha correspondido históricamentefiscalizar y criticar el desempeño del ejecutivo,pero en pocas ocasiones ha experimentado unaevaluación de su propio desempeño. En segundolugar, porque no es común que la ciudadanía seaquien lo haga, ya que aún prevalece la idea dedemocracia representativa, es decir, la creenciade que fueron elegidos con el voto de confianzade la población y que no es necesario rendir cuentasde su actuación ante una organización, cuyos“representados” e intereses son puestos en dudaen estos contextos polarizados y politizados. Comoconsecuencia de esta práctica poco común, muyal principio del Monitoreo surgieron dudas acercade su imparcialidad, como ya se expuso en previassecciones.

Es importante reconocer que, a pesar del Monitoreo,algunas prácticas legislativas permanecieronocultas: la aprobación de ciertas leyes e iniciativasno llegaron a incluirse ni en la agenda legislativacomún ni a publicarse con un día de anticipaciónen la Gaceta Parlamentaria. Este proceso fuesumamente frustrante para los miembros de SonoraCiudadana, quienes describen esta situación como:“…algunas discusiones se siguen dando a puertacerrada”. Así pues, el Monitoreo no pudotransparentar todos los aspectos del Congreso yse admite que siguen existiendo procesos ydecisiones opacas y cerradas a la participaciónciudadana.

Por otra parte, cuando se concibió el Monitoreo seconsideró sumamente importante imprimirle unaperspectiva cualitativa. Es decir, gracias aexperiencias previas, se había aprendido que losindicadores cuantitativos son poco flexibles y noterminan de retratar el panorama más amplio deltrabajo legislativo. Por ello, en Sonora Ciudadanase habían considerado que, además de la medicióncuantitativa (producción legislativa, asistencia, ypuntualidad), debía haber espacios que permitieranque los legisladores rindieran cuentas del trabajoque no era medido u observado bajo los criterioscuantitativos. Sin embargo, los resultados delMonitoreo casi siempre fueron exhibidos yconocidos en estos términos numéricos. Por unlado, porque resultaban más contundentes y, porel otro lado, porque los legisladores no hicieron unesfuerzo sobresaliente por rendir cuentas bajo elformato que planteaba el monitoreo. De acuerdocon la información proporcionada por laorganización, y como se mencionó previamente,de los 33 diputados únicamente 4 ó 5 contestabanel ejercicio de rendición de cuentas.

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Un ejemplo de la persistencia de prácticas opacas en el Congreso fue la forma en la que se aprobó la reforma al artículo 1° de la constitución estatal, ampliando la protección legal a un futuro individuo desde el momento de la concepción. Esta modificación constitucional claramente transgredía los intereses de los grupos que defienden el derecho al aborto. Para evitar la controversia, se negoció en privado y nunca se discutió en el pleno ni se publicó en la Gaceta Parlamentaria. Entrevista 5 [29 de Marzo, 2009]

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Aunque al principio los legisladores se mostraronabiertos, algunos no tardaron en manifestarse endesacuerdo con la forma en que fueron evaluados.Algunos diputados consideraron injusto el criteriode asistencia, con el siguiente argumento: “[…]hay algunos que están presentes en una sesiónpero no hacen absolutamente nada”. Otrosconsideraban que el hecho de no asistir nosignificaba que no estuvieran haciendo su trabajo.Algunos más consideraban que se daba demasiadopeso a cuestiones como la presentación deiniciativas o puntos de acuerdo. Según ellos, muchodel trabajo realizado no se veía reflejado bajo estoscriterios, ya que había legisladores que podríanpresentar una gran cantidad de iniciativas que notuvieran sustento, no fueran trascendentes nialcanzaran algún impacto. Por su parte, los mediosllamaron a este fenómeno la “iniciativitis”. Y sinsaber si fue consecuencia directa del Monitoreo,la presentación de iniciativas fue en aumento, sinquerer esto decir que se estaba realizando unmejor trabajo en el Congreso.

La aceptación y la calidad de los indicadores fueuno de los retos más importantes del Monitoreo yuno que sin duda, sus creadores reconocendebieron atender con más detalle, sobre todo enel aspecto cualitativo. Las aportaciones que SonoraCiudadana hizo al diseño de indicadores del ComitéCiudadano de Evaluación del DesempeñoLegislativo, en gran parte, reflejan este aprendizajey seguramente pasará mucho tiempo hasta quese perfeccionen y ganen legitimidad los puntosque se requieren evaluar en un proceso legislativo.En todo caso, la libertad de la ciudadanía de evaluarcomo fuere a sus representantes no es un temaque esté a discusión.

Los límites de la participaciónciudadana y el involucramiento delas OSCs

Además de convocatorias públicas en radio yboletines de prensa, la organización se apoyó ensu portal de internet para invitar a la ciudadanía acolaborar en el Monitoreo. A pesar de los esfuerzoshechos para que la ciudadanía se involucrara enel trabajo de la organización, no se obtuvieron losresultados esperados. En México, el reto deinvolucrar a ciudadanos en un ejercicio como elMonitoreo, donde las prácticas de voluntariado soninformales y asistenciales, resulta muy grande.Durante el primer año del Monitoreo se sumaronúnicamente dos voluntarios. Aunque “fue positivo”,como consideran los colaboradores de laorganización, estuvieron sólo por un periodo corto.Como ellos mismo dicen “como todo trabajovoluntario, es limitado y poco exigible. Tienes pocasherramientas para exigir resultados.” El directorde la organización y la coordinadora del Monitoreoreconocen que hizo falta mayor difusión, perotambién atribuyen este resultado a la bajaparticipación de la ciudadanía en los asuntospúblicos en general. Algunos entrevistadosobservaron también que resultaba difícil que elMonitoreo tuviera más penetración en la opiniónpública y saliera del “círculo rojo” de expertos yprofesionales de la política.

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Entrevista 3 [31 de Marzo, 2009] Entrevista 6 [30 de Marzo 2009] Se conoce como “círculo rojo”, el espacio privilegiado de información clasificada al que tienen acceso los expertos, las élites de poder y los líderes de opinión. El “círculo verde”, en cambio, sería el espacio de los ciudadanos comunes, que poca capacidad tienen para acceder a la información y la influencia del “círculo rojo". Entrevista 2 [31 de marzo, 2009]

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El acercamiento con las organizaciones de lasociedad civil (OSCs) consistió en invitacionesverbales por parte de Sonora Ciudadana, perotuvieron poca respuesta. La falta de alianzas conOSC se explica en gran parte porque lasorganizaciones que trabajan en el estado tienenun perfil de prestar servicios de asistencia odesarrollo comunitario, y existe muy poca tradiciónen procesos de incidencia en políticas públicas.Como considera un entrevistado: “el asistencialismoes muy fuerte, más allá no hay muchasorganizaciones que trabajen sobre temas quetrasciendan el asistencialismo [...] está SonoraCiudadana, […pero] hacen fa l ta másorganizaciones, porque todo se partidiza.” DesdeSonora Ciudadana se reconoce que no se ofrecióningún incentivo financiero o beneficio a lasorganizaciones para participar en el Monitoreo, aligual que no se ha trabajado más para sensibilizaro despertar el interés por incidir por parte de lasorganizaciones sonorenses.

Los límites en las capacidades dela organización

Las tareas del Monitoreo han sido sumamenteintensivas en trabajo del personal de SonoraCiudadana. Entre estas tareas están asistirpersonalmente a todas las sesiones del Congreso,vaciar la información al portal de internet, procesarinformación y redactar informes, además del vínculocon los medios (preparar programas de radio,columna semanal, conferencias y boletines deprensa, etc.). Todo el personal de la organizaciónconsiste en 5 personas, que se ocupan de otrosprogramas. Al principio sólo la coordinadoraoperaba el programa, con apoyo eventual devoluntarios; desde el segundo año el monitoreolegislativo se apoyó en una coordinación con dos

personas de tiempo completo y uno de mediotiempo, en apoyo a la comunicación. De ahí queel esfuerzo y los resultados del Monitoreo hayansido extraordinarios, considerando estos escasosrecursos.

Aunque como se explicó, el financiamientointernacional fue muy favorable para iniciar yrespaldar en sus inicios al Monitoreo, SonoraCiudadana tomó la decisión de no solicitarfinanciamiento de gobierno (federal, estatal omunicipal), ni privadas nacionales o locales(empresas o particulares) con el propósito de nocomprometer la imparcialidad y, sobre todo, de nodar sustento a que en este ejercicio “había alguiendetrás”. Sin embargo, tener acceso a recursosinternacionales en México resulta sumamente difícil.Los limitantes de financiamiento repercutieronfuertemente en el proyecto, no sólo en su alcanceoperativo, sino también en su continuidad. Durante6 meses no se contó con financiamiento paraoperar, se tuvieron que reducir gastos y con ello,también algunas actividades. El financiamientoactual del Monitoreo concluiría en agosto de 2009y en parte debido a las limitaciones financieras,Sonora Ciudadana decidió, como parte de suestrategia siguiente, evolucionar el Monitoreo a un“Monitoreo Legislativo en Salud” a nivel demunicipio, congreso local y federal, en un intentopor abarcar a los representantes elegidos de todoslos niveles de gobierno, para hacerles rendircuentas sobre un tema tan prioritario como la salud.No se dejó de lado al Congreso sonorense, porqueel equipo de Sonora Ciudadana se ha propuestoprofesionalizarlo y mejorarlo, pero ahora el trabajose enfocará en un tema que le dará sustancia ycongruencia a las actividades de la organización.

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El esfuerzo extraordinario del equipo debe considerarse, por ejemplo, a la luz de que el Congreso de Sonora no cuenta con un sistema oficial de registro de asistencias, retardos y sentido del voto automatizado, dado que los legisladores consideraron “excesivamente alto” el presupuesto de la empresa que ofrecía este sistema. El equipo de Sonora Ciudadana ha podido llevar este registro y ha hecho mucho más entorno a ello.

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Los retos del Monitoreo, como se observan, fueronvarios y provinieron desde distintos frentes. Abrirbrecha para Sonora Ciudadana ha tenido ciertoscostos que no han hecho fácil su labor ni lasustentabil idad de su incidencia. Otrasorganizaciones que quieran seguir su ejemploseguramente enfrentarán estos mismos retos yotros distintos, frente a legisladores, ciudadanosy su propia organización. La reflexión sobre sutrabajo y cómo mejorarlo, sin duda, han ayudadoa la organización sobre cómo superar los obstáculosy planear, aprendiendo de su propia experiencia.

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Gracias a esta sistematización encontramos quetras tres años de operación, en un contexto pocofavorable para la incidencia, una organización joveny pequeña como Sonora Ciudadana y su MonitoreoLegislativo abrieron brecha en distintos aspectos.La gran lección que nos dejan es que para tenerun gobierno transparente y legisladores másprofesionales que rindan cuentas a la ciudadanía,se requiere de trabajo y presión desde una sociedadcivil fuerte y profesional.

El Monitoreo Legislativo Sonorense logró establecerestándares para evaluar a los legisladores y paraque existieran espacios ciudadanos reconocidospor la ley como el Comité Ciudadano de Evaluacióndel Desempeño Legislativo, y el establecimientode una agenda legislativa común, que facilitanmonitorear e interactuar con los legisladores. Aúnquedan grandes pendientes en la tarea de lograruna verdadera y efectiva participación de laciudadanía en los asuntos públicos, sobre todo losrelacionados al Congreso, pero este Monitoreo hadejado evidencia de que la imagen pública delCongreso puede mejorar si los legisladoresinforman y se vinculan más con sus representados,si también incrementan su transparencia y seprofesionalizan.

También identificamos que los resultados deincidencia que se lograron fueron gracias a unconjunto de factores que tienen que ver concapacidades políticas, técnicas (sistematizaciónde indicadores y entendimiento de los procesoslegislativos, y propuestas de mejoras); dearticulación (con los medios de comunicación y através de construir sus propios espacios dedifusión); y finalmente, y probablemente la mayorfortaleza de la organización, sus capacidadesorganizativas, que incluyen el liderazgo, lasactitudes de imparcialidad y argumentaciónindependiente y la congruencia con los valores dela transparencia y la participación ciudadana.

Los retos que enfrentó el Monitoreo fueron variosy provinieron de distintos frentes. Sonora Ciudadanalogró sortear algunos de ellos como la incredulidadinicial, pero a lo largo del ejercicio se toparoncontinuamente con resistencias internas delCongreso (sobre todo la referente a ampliar laparticipación pública en la elaboración de las leyes)y también con amenazas externas como la faltade financiamiento y los límites de la organizaciónen cuanto a su capacidad para operar. Lasorganizaciones que quieran seguir el ejemplo deSonora Ciudadana seguramente enfrentarán estosmismos retos y también algunos que serán distintos,frente a legisladores, ciudadanos y ante su propiaorganización y miembros.

La continua reflexión sobre su trabajo y cómomejorarlo, ayudaron a la organización a superarlos obstáculos y a planear, aprendiendo de supropia experiencia. La salida de esta legislaturamarca el cierre del Monitoreo Legislativo Sonorensey el inicio de una nueva estrategia, reforzada conla experiencia del Monitoreo, que consistirá en darseguimiento a los temas de salud pública al interiorde los Congresos de los tres niveles (municipal,estatal y federal). Creemos que más ejemploscomo este necesita el país, que comprueben queel asumir nuestra corresponsabilidad en las tareasde gobierno, genera al mismo tiempo mejoresciudadanos y mejores gobernantes.

Conclusiones

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Anexo 1. Fuentes consultadas

Beer, Caroline (2001): “Assessing the Consequences of Electoral Democracy: Subnational LegislativeChange in Mexico”, Comparative Politics, Vol. 33, No. 4, pp. 421-440.

Castillo, Orfe, et al (2005): Información básica para la rendición de cuentas. Rendición de cuentas,acceso a la información y transparencia en el Poder Legislativo, México D.F., Consorcio para el DiálogoParlamentario y la Equidad, A.C.

Congreso del Estado de Sinaloa (2007): Acta de la Sesión Pública Extraordinaria celebrada por la LVIIILegislatura del H. Congreso del Libre y Soberano de Sinaloa, Culiacán, 1 de abril, consultado el 15 deabril, 2009 en http://www.congresosinaloa.gob.mx/diario_debates/ver_acta.php?dia=01&mes=04&anno=07.

Congreso del Estado de Sonora (2005): Propuesta con punto de acuerdo de la Comisión de RégimenInterno y Concertación Política de la LVIII Legislatura que resuelve que la Dirección General Jurídica yla Dirección General Administrativa fungirán como unidad de enlace y unidad administrativa, Hermosillo,5 de abril.

Congreso del Estado de Sonora (2007): Propuesta con punto de acuerdo de la Comisión de RégimenInterno y Concertación Política de la LVIII Legislatura que contiene la convocatoria pública para designara los integrantes del Comité Ciudadano que evaluará el desempeño de los integrantes de la Legislatura,Hermosillo, 2 de abril.

Congreso del Estado de Sonora (2008): Propuesta con punto de acuerdo de la Comisión de RégimenInterno y Concertación Política de la LVIII Legislatura que resuelve aprobar los indicadores que serviránde base para que el Comité Ciudadano de Evaluación del Desempeño Legislativo emita su evaluaciónanual, Hermosillo, 19 de diciembre.

El Diario de Sonora (2009): “Pionero Congreso de Sonora en certificación ISO”, El Diario de Sonora,H e r m o s i l l o , 1 7 d e f e b r e r o , c o n s u l t a d o e l 1 5 d e a b r i l , 2 0 0 9 e nhttp://www.eldiariodesonora.com.mx/noticias/estatal/21214.html.

García C., Santiago (2009): “Créalo o no…9 la actual legislatura es la más dinámica en los últimos dieza ñ o s ” , D o s s i e r , 4 d e a b r i l , c o n s u l t a d o e l 1 5 d e a b r i l , 2 0 0 9 e nhttp://www.dossierpolitico.com/vernoticiasanteriores.php?artid=52062&relacion=dossierpolitico.

Hiskey Jonathan T. y Shaun Bowler (2005): “Local Context and Democratization in Mexico”, AmericanJournal of Political Science, Vol. 49, No. 1, pp. 57-71.

ANEXOS

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Noriega, Guillermo (2008): “En la lupa”, El Imparcial, Hermosillo, 6 de noviembre, consultado el 15 deabril, 2009 en http://www.elimparcial.com/Columnas/Vercolumna.asp?NumNota=741520.

Poom Medina, Juan (2001): “Gobiernos divididos en Sonora: una reflexión sobre la LV y LVI legislaturaslocales”, en Poom Medina, Juan y Olga Almida Grijalva Otero (coordinadores), Sonora: Elecciones 2000a debate. Balance y perspectivas, Hermosillo, El Colegio de Sonora.

Sonora Ciudadana A.C.(2007): Análisis de la Iniciativa de Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estadode Sonora, Monitoreo Legislativo Sonoronse, Sonora Ciudadana A.C., consultado el 15 de marzo, 2009en http://mls.sonoraciudadana.org.mx/archivos/Analisis-de-la-Iniciativa-de-Ley-Organica-del-Poder-Legislativo-del-Estado-de-Sonora.pdf.

Sonora Ciudadana A.C. (2007): Discurso del Director de Sonora Ciudadana A.C. Presentación delMonitoreo Legislativo Sonorense. Conferencia de Prensa, Hermosillo, Monitoreo Legislativo Sonoronse,Sonora Ciudadana A.C. 29 de jun io , consu l tado e l 15 de marzo, 2009 enhttp://mls.sonoraciudadana.org.mx/archivos/Discurso-Director-Sonora-Ciudadana-presentacion-MLS.pdf.

Sonora Ciudadana A.C. (2007): Monitoreo Legislativo Sonorense, Primer Informe Narrativo, Hermosillo,Monitoreo Legislativo Sonoronse, Sonora Ciudadana A.C. 29 de junio.

Sonora Ciudadana A.C. (2007): Primer Balance Legislativo: datos y tendencias parlamentarias de la 58Legislatura del Estado de Sonora. Septiembre 2006-septiembre 2007. Hermosillo, Monitoreo LegislativoSonorense, Sonora C iudadana A.C. , consu l tado e l 15 de marzo, 2009, enh t tp : / /m ls .sonorac iudadana .o rg .mx /a rch ivos /Pr imer -ba lance- leg is la t i vo -2007 .pd f .

Sonora Ciudadana A.C. (2008): Segundo Balance Legislativo: datos y tendencias parlamentarias de la58 Legislatura del Estado de Sonora. Septiembre 2007-septiembre 2008, Hermosillo, Monitoreo LegislativoSonorense, Sonora C iudadana A.C. , consu l tado e l 15 de marzo, 2009, enhttp://mls.sonoraciudadana.org.mx/archivos/Segundo-Balance-Legislativo-2007-2008.pdf.

Wayne, Cornelius, Todd Eisenstadt y Jane Hindley (ed.) (1999): Subnational politics and Democratizationin Mexico, La Jolla, University of California-Center of US-Mexican Studies.

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Anexo 2. Relación de entrevistas

• Guillermo Alejandro Noriega Esparza, Director y Fundador de Sonora Ciudadana A.C.- Centro de Investigación para el Desarrollo y la Democracia.

• Artemiza Michel Reyna, Subdirectora de Sonora Ciudadana A.C. y Coordinadora del Monitoreo Legislativo Sonorense.

• Florencio Díaz Armenta, ex diputado y ex coordinador de la bancada del Partido de Acción Nacional para la LVIII Legislatura del Congreso del Estado de Sonora.

• Daniel Núñez Santos, Director General Jurídico y Responsable de la Unidad de Transparencia de la LVIII Legislatura del Congreso del Estado de Sonora.

• Carlos Amaya Rivera, Diputado de la LVIII Legislatura del Congreso del Estado de Sonora.

• Carlos Aparicio, Director de Radio Bemba y Representante Nacional de la Asociación de Radios Comunitarias.

• Orietta Fupen Villegas, Reportera del Periódico Expreso.

• Rosa María O’Leary Franco, Integrante de Ciudadanos por el Cambio Democrático A.C.

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Anexo 3. Instrumento para entrevista

1. ¿Cómo surge el programa de Monitoreo Legislativo Sonorense (MLS)?

2. ¿Cuál es objetivo del MLS?

3. ¿En qué consiste el MLS?

4. ¿Qué resultados se han obtenido?

5. ¿Cuáles han sido los factores de éxito (logros técnicos, económicos, políticos) del MLS?

6. ¿Qué no ha logrado el programa de monitoreo? ¿Qué le ha faltado?

7. ¿Qué hubiera hecho diferente? ¿Por qué?

8. ¿Qué retos enfrenta a futuro el MLS? ¿Qué oportunidades tiene de mejorar?

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