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NUTRICIONISTAS ENQUANTO BUROCRATAS DE NÍVEL DE RUA NO

PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR

NUTRITIONERS AS STREET LEVEL BUROCRATES IN THE NATIONAL

SCHOOL FOOD PROGRAM

Patricia Teresinha Wille1

Etho Robério Medeiros Nascimento2

Resumo O processo de implementação do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) é complexo, uma vez que apresenta uma série de especificidades, multiplicidade de atores e arranjos institucionais, diversidade na clientela e na infraestrutura, bem como a existência de características regionais, sociais e econômicas. O profissional nutricionista no âmbito do PNAE é considerado ator social fundamental para o êxito da execução do Programa e alcance do seu objetivo, principalmente no que diz respeito a sua contribuição para promover hábitos alimentares saudáveis e Segurança Alimentar e Nutricional para a comunidade escolar. Nessa perspectiva, com base em revisão da literatura, o presente artigo tem por objetivo refletir sobre a atuação do nutricionista no âmbito PNAE mostrando a dinâmica do profissional, de modo mais específico, procurar focar na sua atuação como burocrata de nível de rua para incutir mudanças na política pública. Concluiu-se com esta pesquisa que o nutricionista atuando no PNAE envolve-se em um contexto de alto grau de discricionariedade, demandando autonomia em suas ações frente às diferentes realidades encontradas para alcance dos objetivos e diretrizes do Programa, principalmente no que se refere ao processo que envolve as compras de alimentos oriundos da agricultura familiar. Dessa forma, enquanto profissional na linha de frente de uma política pública, o nutricionista do PNAE se configura como “burocrata a nível de rua”. Palavras-chave: políticas públicas, alimentação escolar, nutricionista, burocratas de nível de rua.

Abstract The implementation process of the National School Feeding Program (PNAE) is complex, as it presents a series of specificities, multiplicity of actors and institutional arrangements, diversity in clientele and infrastructure, as well as the existence of regional, social and economic characteristics.Keywords: tradução fiel. Dietitians in the PNAE is considered fundamental social actor for the success of the Program and scope of your goal, especially as regards their contribution to promoting healthy eating habits and food and nutrition security for the school community. From this perspective, based on literature review, this article aims to reflect on the dietitian's role under PNAE showing the dynamics of the professional, more specifically, seek to focus on his role as street-level bureaucrat to instill changes in public policy. The conclusion of this research was that the dietician working in PNAE engages in a context of high degree of discretion, demanding autonomy in their opposite actions to the different situations encountered in achieving the objectives and guidelines of the program, especially with regard to the process

1 Nutricionista, Mestranda; Universidade Federal do Rio Grande do Sul,

paty.twille@hotmail.com. 2Zootecnista, Doutorando; Universidade Federal do Rio Grande do Sul,

ethoroberio@gmail.com.

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involving purchases of food from family farms. Thus, as a professional in front of a public policy line, the nutritionist PNAE is configured as "bureaucrat at street level." Keywords: public policy; school feeding, nutritionist, street level bureaucrats.

1. Introdução

Ao completar 64 anos de existência em 2019, o PNAE continua sendo

referência mundial na área de alimentação escolar e se consolida com uma das

principais políticas públicas na área da educação para acesso a alimentação

saudável e promoção da saúde no Brasil (BRASIL, 2019; NOGUEIRA et al.,

2016). Logo, o PNAE pode ser caracterizado como o programa mais antigo do

país na área de Segurança Alimentar e Nutricional (SAN), contribuindo para

universalização do Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA) (BRASIL,

2019b; BRASIL, 2015; FAO, 2019; MALUF, 2015; RECINE, 2017; SANTOS et

al., 2007; VASCONCELOS, 2005).

Criado em 1955 para enfrentar problemas graves de saúde pública no

Brasil identificado na época, como doenças nutricionais relacionadas à miséria

e a pobreza (PEIXINHO; ABRANCHES; BARBOSA, 2010; VASCONCELOS,

2005); ao longo dos anos, o PNAE foi sendo ampliando e modernizado de acordo

com as diferentes conjunturas socioeconômicas e em decorrência do avanço de

debates nas arenas e fóruns de política pública (BRASIL, 2019b). Desse modo,

o programa procurou incorporar ao seu escopo, temas ligados a promoção da

saúde, educação alimentar e nutricional, SAN, valorização sociocultural e o

reconhecimento das dinâmicas voltadas a compra de alimentos locais e oriundos

da agricultura familiar.

Atualmente, o PNAE tem como objetivo principal contribuir para o

crescimento e o desenvolvimento biopsicossocial, aprendizagem, melhor

rendimento escolar e formação de hábitos alimentares saudáveis do alunado,

por meio de ações de educação alimentar e nutricional e da oferta de refeições

que atendam às suas necessidades nutricionais durante o período letivo

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(BRASIL, 2009). O processo de implementação do PNAE mostra-se complexo,

e apresenta uma série de especificidades como: multiplicidade de profissionais

e arranjos institucionais, diversidade na clientela e na infraestrutura, diversos

contextos regionais, e diferentes dinâmicas sociais e econômicas (NOGUEIRA

et al, 2016; STOLARSKI, 2005).

Nesse sentido, para que a operacionalização seja satisfatória, é

fundamental o alinhamento e a articulação de ações desenvolvidas pelos

diversos atores que compõem a política pública. Assim, destacam-se que os

diversos atores sociais do PNAE, são personagens essenciais para a execução

e/ou adoção de mudanças no Programa; tendo sendo esse universo composto

por gestores públicos, nutricionistas, funcionários escolares, pais de alunos,

sociedade civil organizada, agricultores familiares, manipuladores de alimentos,

conselheiros de alimentação escolar, dentre outros (BRASIL, 2015).

A interação entre os diferentes atores sociais no PNAE, através das suas

múltiplas funções, interesses, regras e decisões; interfere na forma como a

política será implementada, podendo sofrer transformações ao longo da sua

execução, causando dinâmicas distintas de implementação nos municípios

(FREITAS, 2017; NOGUEIRA et al., 2016; TRICHES; KILIAN, 2016).

Lipsky (2010) sustenta que os atores mais próximos da efetiva

implementação de uma política pública são capazes de causar interferências a

estas. O autor criou a expressão street-level bureaucrats, ou burocratas de nível

de rua, que caracteriza aquelas pessoas que representam o Estado na linha de

frente da implementação, sempre em contato direto com os cidadãos. Nessa

perspectiva, assume-se que o comportamento humano interfere na

implementação das políticas públicas, e a forma com que os indivíduos

compreendem a política e se engajam com sua implementação é essencial para

seu alcance. Por conseguinte, destaca-se o poder discricionário e decisório dos

burocratas de nível de rua (LIPSKY, 2010; OLIVEIRA, 2012). Esse poder refere-

se ainda a autonomia que os burocratas possuem nas decisões tomadas no

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contexto político, institucional e econômico em que operam, causando mudanças

na implementação de uma política pública (LOTTA, 2012).

No âmbito do PNAE, destaca-se a atuação do profissional nutricionista,

uma vez que este é considerado um ator social fundamental para o êxito da

execução do Programa e alcance do seu objetivo (BRASIL, 2019b; CHAVES et

al., 2013; NICOLETTI, 2017; PEIXINHO, 2013). Esse protagonismo se dá

principalmente no que diz respeito a sua contribuição para promover hábitos

alimentares saudáveis e segurança alimentar e nutricional para a comunidade

escolar (MELLO et al. 2012; CORRÊA et al., 2017). Além disso, este profissional

é responsável direto pela articulação entre diferentes elos e setores da política

pública, exercendo por vezes, competências que vão além daquelas

preconizadas pelas diretrizes legais da atuação profissional.

Nesse contexto, e com base em revisão da literatura, o presente artigo

tem por objetivo refletir sobre a atuação do nutricionista no âmbito PNAE

mostrando a dinâmica do profissional, de modo mais específico, procurar focar

na sua atuação como burocrata de nível de rua para incutir mudanças na política

pública.

2. Metodologia

As reflexões deste trabalho, foram realizadas a partir de uma revisão de

literatura nacional e internacional sobre o Programa Nacional de Alimentação

Escolar e a atuação dos burocratas a nível de rua, com foca na atuação do

profissional nutricionista. Com isso, as ideias e os argumentos estão organizados

de forma que possam subsidiar as abordagens apresentadas por meio do

arcabouço teórico presente na literatura.

3. A trajetória do Programa Nacional de Alimentação Escolar e a

inserção do nutricionista

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A subnutrição foi reconhecida como um grave problema de saúde pública

no Brasil na década de 1930, quando o perfil epidemiológico nutricional

brasileiro se caracterizava, especialmente, pela elevada ocorrência das doenças

nutricionais relacionadas à miséria, à pobreza e ao subdesenvolvimento

(PEIXINHO; ABRANCHES; BARBOSA, 2010; VASCONCELOS, 2005).

A partir desse período se identifica a criação dos primeiros cursos para

formação de profissionais para atuação no campo da Alimentação e Nutrição

(nutrólogos, nutricionistas/dietistas, auxiliares de alimentação, economistas

domésticas, dentre outros) (VASCONCELOS, 2002). Além disso, houve o

surgimento das primeiras ações governamentais direcionadas à alimentação e

nutrição no país, como a criação do salário mínimo e do Serviço de Alimentação

da Previdência Social (SAPS) em 1940, destinado à melhoria dos hábitos

alimentares do trabalhador brasileiro (PEIXINHO; ABRANCHES; BARBOSA,

2010; VASCONCELOS, 2002).

Em 1945 foi criada a Comissão Nacional de Alimentação, responsável

pelo Primeiro Plano Nacional de Alimentação e Nutrição constituído em 1953,

que deu início ao planejamento nutricional brasileiro. Suas ações se voltavam,

prioritariamente, à assistência alimentar e nutricional do grupo materno infantil e,

em segundo plano, aos escolares e trabalhadores (COIMBRA; MEIRA;

STARLING, 1982; VASCONCELOS, 2005). Em 1955, constituiu-se a Campanha

Nacional da Merenda Escolar pelo Decreto nº 37.106/1955, subordinada ao,

então, Ministério da Educação e Cultura. Em 1965, com a edição do

decreto, passou a se denominar Campanha Nacional de Alimentação Escolar

(CNAE) (BRASIL, 2019b; VASCONCELOS, 2005).

Em meio a esse cenário, outras ações se consolidavam de forma paralela

as políticas adotadas no Brasil. Entre os anos de 1955 a 1970, se observou uma

conjuntura marcante de intervenção internacional na estruturação do Estado

brasileiro, inclusive no PNAE, por meio da atuação da: Organização das Nações

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Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO); Fundo das Nações Unidas para a

Infância (UNICEF); Programa de Alimentos para a Paz, da Agência do Estados

Unidos para o Desenvolvimento Internacional (USAID); e pelo Programa Mundial

de Alimentos (PMA/WFP) (BRASIL, 2019b; PEIXINHO; ABRANCHES;

BARBOSA, 2010; PEIXINHO, 2013; VASCONCELOS, 2005). O grande

questionamento acerca dessas ações era o caráter assistencialista e limitação

da abrangência geográfica e de público dessas intervenções.

Embora se destaque os objetivos alcançados por essas ações ao longo

desses anos, ainda era nítida a escassez da cobertura da alimentação escolar

em todo território nacional, bem como a regularidade do fornecimento

de alimentos. Também não havia uma atenção especial com a adequação

cultural dos cardápios escolares ou com a aceitabilidade dos alimentos

oferecidos aos alunos (PEIXINHO; ABRANCHES; BARBOSA, 2010).

A partir de 1970, os gêneros alimentícios passaram a ser adquiridos no

mercado interno de maneira centralizada, através do Ministério da Educação

(NOGUEIRA et al., 2016). Eram alimentos pré-preparados, industrializados, com

custo mais elevado, aceitabilidade menor e sem acréscimos nutricionais em

comparação com alimentos básicos e mais frescos (NOGUEIRA et al.,

2016; PEIXINHO; ABRANCHES; BARBOSA, 2010; PEIXINHO, 2013).

De 1972 a 1976, surgem os primeiro e segundo Planos Nacionais de

Desenvolvimento (PND), incorporando ao planejamento econômico

instrumentos de políticas sociais. Dentro desse contexto, foi criado o Instituto

Nacional de Alimentação e Nutrição (INAN) que coordenou o I Programa

Nacional de Alimentação e Nutrição (I PRONAN), instituído em 1973, e o II

Programa Nacional de Alimentação e Nutrição (II PRONAN) em 1976

(NOGUEIRA et al., 2016; PEIXINHO; ABRANCHES; BARBOSA, 2010;

VASCONCELOS, 2005).

O II PRONAN através do INAN visou aumentar o foco dado aos

programas de nutrição por meio de programas de suplementação alimentar com

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iniciativas de modernização do sistema de produção e comercialização de

alimentos básicos, incentivando os pequenos produtores, garantindo preços

melhores, entre outros feitos. Esta suplementação alimentar para os escolares

foi financiada pelo Ministério da Educação e Cultura e administrada pela

Campanha Nacional de Alimentação Escolar, tornando-se conhecido em 1979

como o Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE (NOGUEIRA et al.,

2016; PEIXINHO; ABRANCHES; BARBOSA, 2010; VASCONCELOS, 2005).

Com a promulgação da Constituição Federal em 1988, o direito à

alimentação escolar a todos os alunos do ensino fundamental ficou

assegurado e, diante disso, a oferta da alimentação escolar pelas escolas

públicas foi aperfeiçoada, sendo o cardápio diversificado. Além disso, práticas

de respeito aos hábitos alimentares regionais e fortalecimento de uma economia

local passaram a ser estimulados (MARTÍNEZ; PINHO, 2016; PEIXINHO;

ABRANCHES; BARBOSA, 2010; VASCONCELOS, 2005).

No decurso de mais de 60 anos de criação, o PNAE sofreu uma série

de modificações de acordo com as diferentes circunstâncias socioeconômicas,

e veio a contribuir na redução da desnutrição, melhorando o acesso à alimentos

saudáveis e produzindo mudanças nos hábitos alimentares (FAO, 2019). Logo,

o PNAE constitui-se como uma política pública que contribui para a realização

do DHAA e atende às múltiplas dimensões da segurança alimentar e

nutricional (BRASIL, 2019b; BRASIL, 2015; FAO, 2019; MALUF, 2015; RECINE,

2017; SANTOS et al., 2007; VASCONCELOS, 2005).

Conforme Peixinho (2013), os avanços do Programa que se sobressaem,

são importantes no que concerne à alocação de recursos financeiros e de

cobertura populacional.  Demais progressos dizem respeito ao estabelecimento

de aspectos técnicos e operacionais, tais como a descentralização da gestão

ocorrida em 1994, o fortalecimento do papel dos Conselhos de Alimentação

Escolar (CAE) no controle social, as normativas para as ações do nutricionista

como Responsável Técnico, instituição dos Centros Colaboradores em

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Alimentação e Nutrição do Escolar (CECANE), ampliação do PNAE para toda a

rede pública de educação básica e de jovens e adultos, e a

recomendação do mínimo de 30% dos recursos do Fundo Nacional de

Desenvolvimento da Educação (FNDE) sejam utilizados na compra de produtos

da agricultura familiar (CHAVES et al., 2013; PEIXINHO, 2013).

É importante destacar que desde o princípio do processo de construção

da política de alimentação escolar no Brasil, identificou-se relevante participação

de médicos nutrólogos e nutricionistas, sendo a contribuição de Josué de Castro

essencial, uma vez que apontava os flagelos sociais que a fome desencadeava

em todo o território nacional, afirmando que o problema não era apenas um

fenômeno biológico, mas sobretudo econômico e social (CHAVES et al., 2013;

COIMBRA; MEIRA; STARLING, 1982; PEIXINHO, 2013; PEIXINHO;

ABRANCHES; BARBOSA, 2010; VASCONCELOS, 2005). Segundo Chaves et

al. (2013), a institucionalização da inserção do nutricionista no PNAE se inicia

pela Lei n° 8.913/1994, que definia que o cardápio deveria ser realizado e

acompanhado por um nutricionista, e que deveriam ser respeitados os hábitos

alimentares locais a serem desenvolvidos de acordo com o CAE.

Com a implantação do Programa Fome Zero em 2003, a alimentação

escolar no Brasil se tornou associada a uma política de Estado, visando à

promoção da saúde e da SAN dos escolares (NOGUEIRA et al., 2016;

PEIXINHO; ABRANCHES; BARBOSA, 2010). Cabe ressaltar que nesse período

a coordenação geral do Programa, junto ao FNDE, passou a ser de um

nutricionista, trazendo contribuições significativas para êxito do PNAE (CHAVES

et al., 2013; PEIXINHO, 2013).

Em 2005, visando orientar e normatizar as atribuições que concernem ao

nutricionista que atua no âmbito do PNAE, foi publicado pelo Conselho Federal

de Nutricionistas (CFN) a Resolução do CFN nº 358/2005. Posteriormente, o

nutricionista foi inserido como responsável técnico do Programa em

2006, mediante a Resolução do FNDE nº 32, ou seja, o profissional ficou

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responsável por acompanhar a execução do PNAE, desde a aquisição dos

alimentos até a sua distribuição ao escolar.

Atualmente, as normativas que determinam os princípios e as diretrizes

do PNAE são a Lei nº 11.947/2009 e a Resolução CD/FNDE nº 26/2013. A Lei

n° 11.947/2009 ampliou o PNAE para toda a rede pública de educação básica e

estabeleceu que, do total dos recursos financeiros repassados pelo FNDE, no

mínimo 30% deve ser utilizado na aquisição de gêneros alimentícios oriundos da

agricultura familiar. Além disso, reforça que a coordenação das ações de

alimentação escolar deve ser realizada por nutricionista, dispõe também que o

profissional deverá estar vinculado ao setor de alimentação escolar da Entidade

Executora (EEx.) e cadastrado no FNDE.

Mediante a publicação da nova legislação do PNAE, foi necessário

modificações nas usuais atribuições do nutricionista vinculado ao Programa.

Dessa forma, no ano de 2010, o CFN publicou a Resolução n°465, atualizando

as atribuições do profissional, em consonância com as normativas federais em

vigor e estabeleceu os parâmetros numéricos mínimos de referência no âmbito

PNAE (CFN, 2010).

Atualmente, ao nutricionista vinculado ao PNAE é atribuída, dentre outras

funções, a responsabilidade de “coordenar o diagnóstico e o monitoramento do

estado nutricional dos estudantes, planejar o cardápio da alimentação escolar de

acordo com a cultura alimentar, o perfil epidemiológico da população atendida e

a vocação agrícola da região, acompanhando desde a aquisição dos gêneros

alimentícios até a produção e distribuição da alimentação, bem como propor e

realizar ações de educação alimentar e nutricional nas escolas” (BRASIL, 2009).

Assim, se observa que ao longo do processo de evolução e modernização

do PNAE, o profissional nutricionista passou a ser um dos agentes de maior

atuação dentro dos espaços ligados a alimentação escolar. Certamente, o seu

desempenho e articulação local, contribuem para o formato que a política tomará

em seus contextos locais. Em virtude desse protagonismo, se destaca a

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importância de uma abordagem teórica acerca da atuação desse profissional no

âmbito das políticas públicas. Para isso, será utilizada a perspectiva apresentada

por Lipsky (2010) sobre a atuação dos burocratas a nível de rua, realizado uma

correlação da atuação dos nutricionistas no processo de implementação do

PNAE.

4. Implementação de Políticas Públicas e burocratas de nível de rua

Compreender o que é política pública é essencial para se entender como,

por que e para quem os governos e o Estado atuam. Contudo, ao mesmo tempo

em que existe uma diversidade de pontos de vista sobre políticas públicas, não

há uma única e nem uma melhor definição sobre a temática (SOUZA, 2006).

Independentemente de serem políticas públicas de educação, saúde ou

assistência, a literatura converge para uma discussão em que as políticas

públicas obedecem a um ciclo político, que define a dimensão e os rumos de

cada política, sendo constituídos por etapas (SOUZA, 2006).

O ciclo de políticas públicas é dividido em vários estágios que podem ser

concomitantes, ou ter sua ordem alterada: agenda (quando as temáticas que

serão trazidas e debatidas na esfera pública são definidas); formulação

(são definidas as alternativas e formulados os planos de ação); implementação

(as políticas são empregadas), e avaliação (quando os resultados das políticas

implementadas são processados) (LOTTA, 2010; LOTTA 2014; SOUZA, 2006).

No que diz respeito a fase de implementação de políticas públicas, os

primeiros estudos sobre a temática geralmente focavam nos processos de

tomada de decisão, assumido que a implementação era um processo

hierárquico, que vinha de cima para baixo (BARRETT, 2004), sem

intercorrências e desconsiderando a inserção de outros atores no processo

(LOTTA, 2010). Contudo, foram sendo percebidos alguns fatores que levavam o

processo de implementação a ter falhas. Nessa perspectiva os estudos de

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implementação começaram a observar o que acontecia na base, buscando

identificar elementos que influenciavam a ação e o comportamento das pessoas,

originando duas perspectivas analíticas sobre a etapa de implementação das

políticas públicas, os modelos top-down e botton-up (BARRETT, 2004).

A perspectiva top-down, ou seja, de cima para baixo, compreende a

implementação de uma política como um processo hierárquico e de controle,

separando política e administração, formulando a política do “topo” e executando

através de agentes sob um processo fiel aos objetivos dos formuladores das

políticas (LOTTA, 2010; NICOLETTI, 2017).

No que se refere ao modelo bottom-up, ou seja, de baixo para cima,

argumenta-se que o processo de implementação transforma e adapta as

políticas púbicas originais, sendo necessário observar a origem e as mudanças

da política ao longo das etapas (LOTTA, 2010). A implementação de políticas

é compreendida como um processo dinâmico e interativo, de adaptação das

políticas públicas durante a sua execução, entre os implementadores da linha de

frente e os usuários dos serviços públicos, sendo realizada em nível local

(FERREIRA; MEDEIROS, 2016; LOTTA, 2010; LOTTA; PAVEZ, 2010). Ferreira

& Medeiros (2016) afirmam que é nessa fase que o Estado alcança os cidadãos

que demandam seus serviços, alterando uma política pública que foi

planejada em serviços e que poderá ser encaminhada aos cidadãos.

Conforme Lipsky (2010), os profissionais que interagem diretamente com

os cidadãos representando o Estado na linha de frente da implementação de

uma política pública, são os street-level bureaucrats ou burocratas de nível de

rua. Para esse autor, os implementadores podem, ao implementar a política,

definir sua direção, causando mudanças significativas na vida das pessoas que

têm alguma associação com a política. Para Lotta e Pavez (2010) esses

profissionais possuem grande impacto na vida dos indivíduos, pois possuem a

capacidade de transformar, adaptar, interpretar e criar regras que vão

transformando as políticas centralmente definidas.

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A literatura tem abordado essas decisões tomadas pelos

implementadores como exercício da discricionariedade, sendo que Lipsky (2010)

aponta que os burocratas de nível de rua possuem grande impacto sobre as

políticas públicas devido à autonomia que possuem no momento da

implementação. Sobre a temática, atualmente os estudos não partem do

princípio se a discricionariedade é boa ou ruim para a implementação de políticas

públicas, mas sim, levam em consideração que é um ponto de controvérsia que

necessita atenção dos pesquisadores (LOTTA, 2014).

Lima e Ascenzi (2017), por exemplo, ao analisar a implementação da

Política Nacional de Humanização em âmbito municipal, identificaram o papel

exercido pela discricionariedade dos burocratas quando eles foram adaptando

as atividades tradicionalmente desenvolvidas a suas respectivas compreensões

do que fosse a política. O mesmo ocorre com Lotta (2014), que reconheceu o

exercício da discricionariedade entre os agentes comunitários de saúde que são

os implementadores do Programa Saúde da Família. Oliveira (2012) traz que

o poder discricionário dos operadores que atuam nos guichês, nas enfermarias,

nas salas de aula e nas ruas, é decisivo na execução das políticas públicas.

Faz parte ainda da discussão sobre a discricionariedade a ideia de que

ela é influenciada na medida em que os burocratas de nível de rua atuam em

constante interação com sistemas políticos, organizacionais, profissionais e

comunitários, além dos próprios valores pessoais (FERREIRA; MEDEIROS,

2016; LIMA; D’ASCENZI, 2017; LOTTA, 2010; OLIVEIRA, 2012). Conforme

Lipsky (2010), as condições de trabalho também possuem desdobramentos

importantes na discricionariedade dos burocratas de nível de rua, podendo

moldar seu comportamento para melhor desempenharem seu papel estratégico

na implementação da política pública ou justificar a recorrente inabilidade desses

profissionais para a prestação de um serviço apropriado.

Em relação ao PNAE, Nogueira et al. (2016) afirmam que os atores sociais

através das suas múltiplas funções, interesses e regras compõem a estrutura

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substantiva da política pública até o momento em que a alimentação escolar

chega aos alunos. Triches e Kilian (2016) ao analisarem a compra de produtos

da agricultura familiar para a alimentação escolar, afirmam que a interação dos

atores leva a mobilizações constantes nas regras e recursos do Programa, sendo

capazes de causar modificações nos processos de acordo com os seus

interesses. Corroborando com os argumentos apresentados, Freitas (2017), ao

compreender como os processos de implementação local do PNAE se

configuram; reitera que implementação do Programa compreende um complexo

enredo de atores sociais que tomam decisões e estão postos em diversos

contextos sociopolíticos, sendo que a forma que a política será implementada

pode sofrer transformações ao longo da sua execução, causando distintas

dinâmicas de implementação nos municípios.

Ainda, Figueiredo (2017) aponta que os cursos de capacitação sobre

o PNAE podem alinhar informações e adequar a implementação à política

elaborada, mas não se mostraram capazes de inibir a interferência do

implementadores. São encontradas influências dos agentes implementadores

nas ações de Educação Alimentar e Nutricional (EAN), a quantidade de

alimentos servida pelas “merendeiras”, preparação dos alimentos de acordo

com a realidade de cada escola, entre outras. Sobre a discricionariedade entre

atores do PNAE, está também foi identificada por Cardillo (2018) entre as

“merendeiras” na realização de seu trabalho, caracterizada principalmente pelo

controle exercido na quantidade de comida a ser colocada no prato de cada

aluno, e na frequente modificação dos cardápios executada por estas

trabalhadoras.

Oliveira (2012) argumenta que a quantidade e a qualidade dos serviços

públicos dependem do poder discricionário do burocrata de nível de rua, o que

enseja a necessidade de se conhecer seus determinantes e as consequências

destes. O autor aponta ainda que esses agentes sãos responsáveis pela

tradução dos Programas em produtos e serviços e precisam ir além do que

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os formuladores concebem, uma vez que muitas vezes as políticas têm objetivos

e significados vagos, gerais ou inconsistentes; ou seja, os burocratas não só

executam as políticas, mas por meio de suas interpretações, decisões e ações

também constroem as políticas públicas. Desse modo, partindo dos argumentos

teóricos apresentados até aqui, a próxima seção apresentará as principais

interpretações que envolvem o processo decisório do profissional nutricionista

como burocrata de rua do PNAE.

5. O nutricionista do PNAE enquanto um burocrata de nível de rua

O nutricionista vinculado ao PNAE foi destacando-se à medida que o

Programa evolui como instrumento institucional, sendo considerado ator social

fundamental para o êxito da execução e alcance do objetivo do Programa

(BRASIL, 2019b; CHAVES et al., 2013; PEIXINHO, 2013); especialmente no que

tange as ações para promoção de hábitos alimentares saudáveis para os

escolares e na busca constante da SAN e DHAA (MELLO et al., 2012; CORRÊA

et al., 2017). Vários autores trazem dados referentes ao exercício do nutricionista

no âmbito do PNAE, identificando avanços, potencialidades e dificuldades no

que diz respeito a atuação e as atribuições do profissional (CHAVES, 2013;

CORRÊA et al., 2017; MELLO et al., 2012; SCARPARO et al. 2013).

O trabalho do nutricionista na área da alimentação escolar torna-se

bastante complexo, visto que abrange a necessidade de atender os escolares

com uma alimentação nutricionalmente equilibrada e adequada, abrangendo

questões administrativas da gestão, de recursos financeiros e do atendimento

de normas legais na aquisição de produtos e materiais para a produção de

refeições. Além disso, este contempla aspectos ligados a qualidade

microbiológica e nutricional dos alimentos servidos e dos hábitos alimentares e

dinâmicas locais onde o alunado está inserido (BRASIL, 2009).

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Nicoletti (2017) ao analisar os arranjos institucionais do PNAE em

Natal/RN, afirma que o papel do nutricionista na execução do Programa é

primordial, constituindo-se um implementador central através de sua

discricionariedade. O estudo aponta ainda, o envolvimento do profissional na

sensibilização dos demais atores sobre a importância do PNAE, na elaboração

dos cardápios adequados nutricionalmente, atendimento das diretrizes do

Programa, visitas nas escolas para análise higiênico-sanitária, treinamento dos

manipuladores de alimentos, dentre outras atividades.

No que se refere ao processo de compras de alimentos oriundos da

agricultura familiar para o PNAE, a Resolução do CFN nº 465/2010 atribui

ao nutricionista “estabelecer a interação com os agricultores familiares com o

objetivo de obter conhecimento sobre a produção local de alimentos e a

introdução desses produtos nos cardápios da escola” (CFN, 2010). Além disso,

esse profissional é responsável ainda, por estabelecer e calcular cardápios

baseados na disponibilidade e na sazonalidade dos produtos locais, de forma

que contemple alimentos mais frescos, com menor utilização e agrotóxicos e que

privilegie cadeias mais curtas e dinâmicas de comercialização.

Lima (2018), em estudo realizado em Minas Gerais, detectou o

protagonismo por parte da nutricionista do PNAE nos processos de compras de

produtos da agricultura familiar, nos quais suas ações estavam envolvidas em

um cenário de alto grau de discrição, identificando a profissional como uma

burocrata a nível de rua. Machado et al. (2018) caracterizaram os municípios

brasileiros quanto à compra de gêneros alimentícios da agricultura familiar

e identificaram que a compra se mostrou relativamente maior nos municípios

com a presença do nutricionista como responsável técnico.

Em municípios catarinenses, Mossmann e Teo (2017) identificaram que a

iniciativa da implementação da Lei n. 11.947/2009 foi basicamente articulada

pelos profissionais nutricionistas responsáveis pelo PNAE, que assumiram a

busca pelos agricultores, o mapeamento da produção local e todas as demais

16

etapas do processo de aquisição dos alimentos, incluindo a articulação

intersetorial no âmbito do município. Além disso, os autores destacam que em

alguns municípios, é o nutricionista quem elabora o edital de chamada pública,

a pesquisa de preços, os cronogramas e a supervisão da entrega dos alimentos,

além de prospectar e desenvolver fornecedores, sendo considerado essencial

na execução da legislação em todas as suas etapas (MOSSMANN; TEO, 2017).

Rockett et al. (2019) corroboram com esses achados tendo em vista que

observaram que o envolvimento dos atores, como nutricionistas, conselheiros de

alimentação escolar e técnicos de extensão rural, são fundamentais para

aumentar a aquisição de produtos alimentícios da agricultura familiar. A

interação entre nutricionista, agricultores e suas organizações foi relatada por

88,8% dos profissionais no estudo realizado por Corrêa et al. (2017) na região

sul do Brasil. Toyoyoshi et al. (2013) também identificaram em alguns municípios

brasileiros que houve articulação conduzida pela nutricionista entre os

agricultores familiares e o setor da educação. Assim, Souza et al. (2017) indicam

que os principais aspectos positivos na atuação dos nutricionistas, está na

participação destes na aquisição de alimentos da agricultura familiar para a

alimentação escolar. Para Abreu (2014) os atores envolvidos nesse processo,

como nutricionistas, são essenciais para atendimento dos objetivos do

Programa.

Em relação às ações de EAN no PNAE, estas são representadas pelo

conjunto de ações formativas, de prática contínua e permanente, transdisciplinar,

intersetorial e multiprofissional, que objetivam estimular a adoção voluntária de

práticas e escolhas alimentares saudáveis que colaborem para a aprendizagem

e qualidade de vida dos escolares (BRASIL, 2013). Silva et al. (2018), revelam

que na maioria dos municípios estudados havia a realização de ações de EAN

com presença do professor, coordenador pedagógico, gestor local do Programa

ou direção escolar. Contudo, o nutricionista mostrou-se predominantemente

atuante na coordenação e execução das ações. Figueiredo (2017) constatou

17

que a figura do nutricionista é fundamental nas ações de educação alimentar e

nutricional e montagem dos cardápios. O profissional é visto pelos entrevistados

de modo geral, como indispensável para garantir o equilíbrio e qualidade da

alimentação escolar.

Somado as afirmações apresentadas, como resultado da aplicação do

projeto “Monitoramento e assessoria às EEx. do RS”, o CECANE/UFRGS

verificou que em vários municípios o profissional nutricionista é o responsável

pelo alcance dos objetivos e diretrizes do PNAE, bem como a realização das

atribuições profissionais. Além do mais, o trabalho intersetorial e de interação

com demais atores sociais se dá fundamentalmente a partir do engajamento dos

nutricionistas, sendo estes atores implementadores da política pública de acordo

com a realidade de cada EEx. Cabe ainda destacar, que se observa que o perfil

dos profissionais e a instrução acadêmica de caráter interdisciplinar, interferem

na forma de execução do programa (SCARPARO et al., 2013).

Importante salientar que as decisões dos implementadores são

influenciadas por vários fatores na medida em que os burocratas de nível de rua

atuam em constante interação com sistemas políticos, organizacionais,

profissionais e comunitários (LIMA; D’ASCENZI, 2017; LOTTA, 2010;

OLIVEIRA, 2012). Para Ferreira e Medeiros (2016), as ações do servidor público

no processo de implementação das políticas públicas apontam que o

comportamento do burocrata de nível de rua é pautado por fatores pessoais,

profissionais, gerenciais e político.

As condições de trabalho também têm um papel central no exercício da

discricionariedade dos implementadores de políticas. São elas que

possibilitam a atuação dos burocratas podendo moldar seu comportamento para

melhor desempenharem seu papel estratégico ou justificar a recorrente

inabilidade desses profissionais para a prestação de um serviço apropriado na

implementação da política pública (LIPSKY, 2010).

18

Nessa perspectiva, embora tenha aumentado expressivamente o número

de nutricionistas vinculados ao PNAE nos últimos anos, o quantitativo de

profissionais ainda está aquém do recomendado pelos parâmetros vigentes,

causando prejuízos na consecução das atribuições e atuação do profissional,

bem como alcance do objetivo do Programa (CHAVES et al., 2013; CORRÊA, et

al, 2017; MACHADO et al, 2018; SCARPARO et al., 2013). Lima e

D’ascenzi (2017) destacam que o fato de uma política possuir reduzido quadro

de recursos humanos pode auxiliar no insucesso da implementação da política.

Scarparo et al. (2013) identificaram que os nutricionistas relatavam muitas

dificuldades com gestores que não possuem o entendimento adequado sobre o

programa, e tão pouco sobre o trabalho do profissional de nutrição, gerando

ausência de autonomia e falta de apoio da administração. Côrrea et al. (2018)

apontam ainda, a necessidade dos gestores de fornecerem as condições de

trabalho preconizadas na legislação para que o profissional possa exercer suas

atividades conforme planejado.

Assim, ainda que o planejamento do PNAE em nível central exerça grande

influência na execução e implementação, o programa possui grande

complexidade, visto que apresenta uma série de especificidades, multiplicidade

de profissionais e arranjos institucionais. Esses fatores sugerem uma resposta

da ação discricionária dos burocratas de nível de rua, sendo aqui representado

pelo nutricionista, por meio da autonomia que seu cargo lhe oferece, a partir das

suas atribuições, condições de trabalho, fatores pessoais, profissionais,

gerenciais e políticos.

6. Considerações finais

Dentre as conclusões que esta trabalho permite, destaca-se o fato do

profissional nutricionista no âmbito do PNAE, envolve-se em um contexto de alto

grau de discricionariedade, demandando autonomia em suas ações frente as

diferentes realidades encontradas para alcance dos objetivos e diretrizes do

19

programa, principalmente no que se refere ao processo que envolve as compras

de alimentos oriundos da agricultura familiar. Dessa forma, enquanto profissional

na linha de frente de uma política pública, o nutricionista do PNAE se configura

como “burocrata a nível de rua”.

Conforme Lotta e Pavez (2010), no que se remete ao burocrata a nível de

rua, sua autonomia pode contribuir para minimizar ou maximizar (des)avanços

quanto à inclusão social e ao diálogo da política pública em relação às

características locais de seu contexto de implementação. Essa ideia acaba por

se relacionar à perspectiva bottom-up, a partir da qual é constatado um viés

sobre a implementação das políticas públicas bastante diverso, o qual é

influenciado pelos burocratas a nível de rua.

Ressalta-se também, a necessidade de formação de parcerias entre os

distintos atores e o trabalho intersetorial para o fortalecimento da execução do

PNAE. Verifica-se a necessidade dos gestores em garantir as condições de

trabalho preconizadas na legislação para que o nutricionista possa exercer suas

atividades conforme planejado, bem como o número adequado de profissionais.

Além disso, é necessário atentar para o fato desse estudo realiza uma

análise da atuação do nutricionista do PNAE como burocrata de nível de rua, e

que a literatura a este respeito ainda é escassa, necessitando mais pesquisas

sobre a temática, sendo esse ponto, uma perspectiva que viabiliza outros

trabalhos sobre o tema.

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