Politicas de BOCOTA - COLOMBIA

POLTICAS DE SEGURIDADY REDUCCIN DEL HOMICIDIO

EN BOGOT:MITO Y REALIDAD

Pablo Casas Dupuy *Paola Gonzlez Cepero **

* Investigador de la Fundacin Seguridad y Democracia. MA. en International Security Studiesde la Universidad de Reading, Inglaterra.

** Asistente de Investigacin. Politloga de la Pontificia Univesidad Javeriana, Bogot.

IntroduccinLa mayora de expertos, acadmicos y columnistasdedicados al tema de Bogot, parecen estar de acuerdo enque las razones para la reduccin de la delincuencia, enespecial de los homicidios, en la ciudad durante la ltimadcada, se debe a las polticas y programas de seguridaddesarrollados durante las administraciones de AntanasMockus y Enrique Pealosa1 .

Mientras que unos han venido asumiendo lo anterior sinmayor cuestionamiento, otros, a travs de diferentesensayos acadmicos, foros y seminarios nacionales einternacionales, vienen argumentando la tesis de que lareduccin de la criminalidad en Bogot se debe, o estestrechamente relacionada, con las polticas y programasde estas tres administraciones distritales. Estos autores, handesarrollado dicha hiptesis al punto de presentar la gestindesarrollada durante esas tres administraciones, como unmodelo exitoso el cual puede ser adoptado por lasadministraciones de otras ciudades a nivel nacional einternacional. Sin embargo hay una serie de aspectos queplantean importantes interrogantes y cuestionamientossobre la relacin de causalidad entre ese modelo y lareduccin de los homicidios y la criminalidad, los cualesan no han sido, ni explicados, ni abordados por los autorespromotores del modelo Mockus Pealosa.

1 Mockus (1995 1997); Pealosa (1998 2000); y Mockus (2001 -2003)

Haciendo a un lado la incidencia de la actividad armadapropia del conflicto, la tendencia en la reduccin dehomicidios ha sido generalizada a nivel nacional entre 1991y 2000, en especial en los grandes centros urbanos. Si seanalizan las series histricas de las tasas de homicidiosprevias a 1991, tanto nacionales como de ciertas ciudades,es claro que entre 1984 y 1991 se produce un incrementoinusual y excepcional desde un punto de vista histrico, yque la reduccin posterior a 1991 se comporta ms biencomo un retorno a la normalidad, o a las tendenciasestadsticas histricas previas a 1984. De ser as las cosas,las relaciones de causalidad deben ser otras diferentes a losprogramas implementados en Bogot entre 1995 y 2003, ypor ende hay que buscarlas en otra parte. Muyprobablemente en el contexto histrico nacional, y por queno, internacional.

Este ensayo pretende poner en duda la tan aceptada relacinde causalidad entre la reduccin de los homicidios y laspolticas y programas distritales, as como responder laspreguntas de por que si en las otras ciudades, en especialen Medelln, no hubo Mockus-Pealosa-Mockus, las tasasde homicidio descienden inclusive a ratas ms altas queBogot? Por que si en general en el pas no se dio el modeloMockus-Pealosa-Mockus, las tasas de homicidio a nivelnacional tambin se reducen durante el mismo perodo?

La hiptesis central es que la reduccin que se produce apartir de 1991 se encuentra directamente ligada aldebilitamiento de los mismos factores que causaron elincremento previo entre 1984 1991: narcotrfico,paramilitarismo, guerrilla, as como al incremento de laeficiencia de la actividad policial a nivel nacional a partirde 1993 y los nuevos espacios polticos creados por laAsamblea Constituyente y la Constitucin Poltica de 1991.Como ya se mencion, la disminucin de los homicidiosen Bogot, consiste en un retorno a los comportamientos

histricos de las tasas que se presentaron entre 1960 y 1984tanto en la ciudad como a nivel nacional. En ese sentido,este trabajo pretende invertir el orden de la presentacin delos hechos, resaltando que lo sui gneris y excepcional noha sido la reduccin de los homicidios a partir de 1993 enBogot, sino el incremento previo de estos.

El efecto del desbordamiento a nivel nacional de la actividadde los carteles del narcotrfico, el crecimiento de los gruposguerrilleros, el surgimiento de grupos de limpieza social, yel inicio de actividad paramilitar, as como los elevadosniveles de corrupcin e ineficiencia policial, sin duda sonlos factores que contribuyen a disparar la criminalidad, yen particular el homicidio, entre 1984 y 1991. Con el fuertegolpe asestado a los carteles entre 1993 y 1995, se reducela violencia generada por estos mismos y otros fenmenosconexos, tales como la limpieza social. As mismo, la fuerteaccin del Estado contra los grupos paramilitares entre 1988y 1993, contribuy tambin a sacar del mercado gruposde delincuencia organizada que eran los principalesresponsables de las elevadas tasas de homicidio por lasmasacres y la limpieza poltica que ejercan. Por otra parte,entre finales de los 80 y principios de los 90, el gobiernonacional logr la desmovilizacin de importantes gruposguerrilleros, emprendi la lucha contra el narcotrfico yabri nuevos espacios polticos para iniciar procesos de paz.As mismo, la reforma de la Polica iniciada por el Gobiernode Cesar Gaviria en 1993, y la depuracin de esa institucininiciada a partir de 1994, contribuyeron a aumentarnotablemente la eficiencia policial la cual se refleja en elincremento de capturas, en especial de sindicados dehomicidio, lo que ayud a la reduccin de las tasas.

Lo interesante de este enfoque, es que sirve no solamentepara explicar el fenmeno de reduccin en Bogot, sino anivel nacional y en otras ciudades, como por ejemploMedelln y Cal. Por el contrario, la hiptesis de los que

atribuyen estas reducciones a la gestin Mockus - Pealosa,solo puede ser aplicada a Bogot en el sentido que esta seentiende en gran medida como consecuencia de ese modelo,sin embargo tampoco es acertada en la medida que latendencia a la baja de los homicidios ya se vena dandodesde 1993, dos aos antes de que la primera administracinde Mockus llegara.

Para desarrollar este ensayo, se van a utilizar unosargumentos orientados a cuestionar la forma como se hapresentado y analizado la informacin estadstica sobre eltema y otros orientados a cuestionar el enfoque y losfundamentos de las principales polticas y programas delmodelo Mockus Pealosa. Por otra parte se describen unaserie de eventos y procesos del orden nacional, que para elcaso de Bogot hasta la fecha no se han tenido en cuenta alabordar el anlisis de los homicidios y la criminalidad.

La primera parte de este ensayo hace una revisin delpanorama estadstico del comportamiento de los homicidiosa nivel nacional y en las grandes ciudades desde 1960 hastael 2004, con el fin de mostrar algunas tendencias sobre lascuales poco se ha hecho referencia y las cuales permitenponer el caso de Bogot en un contexto histrico ycomparado ms amplio y ms objetivo. As mismo,desarrolla nuevos elementos de juicio para explicar lareduccin de los homicidios en Bogot dentro de una pticanacional, haciendo referencia a la lucha que el gobiernonacional emprende contra los carteles del narcotrfico, elparamilitarismo y los grupos guerrilleros, as como a lasmodificaciones que en materia de poltica criminal,depuracin policial y nuevos espacios polticos que se danen el pas a principios de los aos noventa. A la luz de loanterior, una segunda parte hace una revisin crtica de laspolticas y programas que componen el modelo Mockus Pealosa al cual se atribuye la reduccin de los homicidiosen Bogot, y lo compara con el caso de la ciudad de Nueva

York y la gestin del Alcalde Giulliani durante los aosnoventa, sobre el cual se ha generado una controversiasimilar a la planteada para Bogot en este ensayo, puesvarios investigadores y acadmicos argumentan que lareduccin de los homicidios y de la criminalidad en NuevaYork, obedece ms bien a una tendencia del orden nacional.

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Fundacin SEGURIDAD & DEMOCRACIA

BLANCA

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POLTICAS DE SEGURIDAD Y REDUCCIN DEL HOMICIDIO EN BOGOT: MITO Y REALIDAD

LA REDUCCINDE LOS HOMICIDIOS

EN UNA PERSPECTIVA NACIONALCon frecuencia se ha afirmado que Bogot fue ajena alfenmeno del narcotrfico, del paramilitarismo, e inclusivede la guerrilla, pero hay varios indicadores que han venidodemostrando que eso no es as. Las estructuras criminalessi han estado presentes en Bogot de una u otra forma. Elcuento de que en Bogot no hubo presencia de gruposarmados ligados a actividades ilcitas no es tan evidente.Es posible que si hubiese presencia en muchas formas, ycasi siempre bajo la figura de estructuras criminales ligadasal accionar delictivo. La prueba de ello es precisamente queel patrn de comportamiento de las estadsticas en lamateria, tanto a nivel nacional como para Bogot asumelas mismas tendencias.

Entre 1960 y 1984, el pas y por ende Bogot tambin,experimentaron una relativa estabilidad poltica y degobernabilidad, y estuvieron exentos de la influencia deestructuras delincuenciales organizadas como las de loscarteles de la droga y los paramilitares. Esto se refleja enunas tasas de homicidio que oscilan entre los 10 y los 30homicidios por cada 100,000 habitantes. La tasa para Bogotentre 1960 y 1984 estuvo en promedio en 25 x 100,000habitantes. La tasa nacional para el mismo perodo estuvoen promedio en 27 x 100,000 habitantes. A partir de 1984la tasa empieza a incrementarse de manera dramtica hastaalcanzar sus picos mas altos en toda su historia, en 1991 a

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nivel nacional y en 1993 en Bogot. Luego en 1999 la tasade Bogot retorna a los 25 x 100,000 habitantes que era elpromedio histrico previo a 1984. La tasa nacional aunquetambin retorna, sigue un poco ms alta pero es por el efectodel escalamiento del conflicto durante estos ltimos aos.

Fuentes: Serie Nacional: base de datos Polica Nacional, Centro de InvestigacionesCriminolgicas, 2005. Serie Bogot: desde 1960 hasta 1989 se tomo como fuente:Cubides Fernando, Ana Cecilia Olaya y Carlos Miguel Ortiz, La violencia y elmunicipio colombianos 1980-1987. Universidad Nacional, Centro de EstudiosSociales, 1998; desde 1990 hasta 2004 se tomo como fuente base de datos PolicaNacional, Centro de Investigaciones Criminolgicas, 2005

Grfica No.2

Fuente: Presidencia de la Repblica, Observatorio de Derechos Humanos de laVicepresidencia de la Repblica.

Si se elimina el efecto de las muertes ocasionadas por elconflicto, esta tasa queda tambin en valores cercanos a los

Muertes relacionadas con el conflicto

0500

1000150020002500300035004000

1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

IrregularesDados debaja

Integrantesde la FuerzaPblicadados de bajaTotal

Tasa de Homicicidios Nacional vs Bogot 1960-2004

01 02 03 04 05 06 07 08 09 0

100

1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004Ao

NACIONAL

BOGOTA

Grfica No.1

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25 x 100,000. En ese sentido, las estadsticas de las ltimas4 dcadas sobre el homicidio en Colombia, han demostradodos tendencias claras: (i) un descenso continuo y marcadoen la tasa de homicidios a nivel nacional a partir de 1991 y(ii) cerca de un 87% del total de los homicidios en el ao2000 no estn relacionados con la confrontacin armadade la insurgencia contra el Estado, sino que sonmanifestaciones de una violencia relacionada directamentea las organizaciones criminales, al narcotrfico y en menorproporcin , a la intolerancia social, ria o ajuste decuentas2 .

Llama la atencin que todos los ensayos y documentos cuyoobjetivo es demostrar que el homicidio baj en Bogotdebido a las polticas distritales de Mockus y Pealosa,empiezan sus anlisis estadsticos a partir de 1995desconociendo lo anteriormente expuesto. Los grficos quepresentan en estos trabajos empiezan todos en 1994, en elmejor de los casos en 1992, pero nunca muestran las serieshistricas de las tasas de homicidio previas a 1992. Se tratade un corte muy arbitrario como si antes de 1995 no hubierapasado nada que pudiera tener alguna conexin con losdesarrollos objeto de este anlisis. Los documentosmencionados tampoco han hecho referencia, y han ignoradoel incremento coyuntural y excepcional que se diopreviamente entre 1984 y 1992, tanto en Bogot, como entodo el pas, y el cual se constituye en la principal fuentepara explicar el posterior descenso.

As mismo estos investigadores han evitado el problemade explicar por qu la reduccin en Bogot empieza en 1993y no en 1995, y por qu la rata de descenso, o reduccin,ms alta, se da entre 1993 y 1995, antes de que pudierantener algn efecto las medidas asumidas por esasadministraciones, pues simplemente an no haban iniciadosu gestin. En efecto entre 1993 y 1996 se produce una2 Ministerio de Defensa. Homicidio y Control de Amas. Pgina WEB, 2001, Pg 5.

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reduccin del 35% en Bogot. Lo mismo aplica para otrasciudades: entre 1989 y 1993 se da una reduccin de 43%en Medelln, entre 1994 y 1997 se da una reduccin del37% en Cali, y entre 1991 y 1995 se da una reduccin del16% a nivel nacional. Entre 1991 y 1998 se da una reduccindel 29% en todo el pas.

Grfica No.3

Fuente: Desde 1980 hasta 1989 se tomo como fuente: Cubides Fernando, AnaCecilia Olaya y Carlos Miguel Ortiz, La violencia y el municipio colombianos1980-1987. Universidad Nacional, Centro de Estudios Sociales. 1998. Desde 1990hasta 2004 se tomo como fuente base de datos Polica Nacional, Centro deInvestigaciones Criminolgicas, 2005.

Grfica No.4

Fuente: Desde 1960 hasta 1989 se tomo como fuente: Cubides Fernando, AnaCecilia Olaya y Carlos Miguel Ortiz, La violencia y el municipio colombianos1980-1987. Universidad Nacional, Centro de Estudios Sociales. 1998. Desde 1990hasta 2004 se tomo como fuente base de datos Polica Nacional, Centro deInvestigaciones Criminolgicas, 2005.

Tasa de Homicidios de las tres principales ciudades del pas 1980- 2004

0

5 0

100

150

200

250

300

350

1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004Ao

BOGOTA

CALI

MEDELLN

Tasa de homicidios Bogot 1960 - 2004

01 02 03 04 05 06 07 08 09 0

100

1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004Ao

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Teniendo presente la grfica anterior, es claro que loshomicidios empiezan a bajar desde 1993, antes de la eraMockus-Pealosa (1995 2002). Mockus llega en 1995,dos aos despus del inicio del vertiginoso descenso,Pealosa llega en 1998, cinco aos despus, nuevamenteMockus llega en el 2000, siete aos despus. Si estareduccin se debe a los programas de Mockus, en el mejorde los casos, esta debera haberse iniciado como mnimoun ao despus de entrada en funcionamiento los programasde este, en 1996 o 1997, y no antes. Peor an, si los expertoscitados atribuyen la reduccin al conjunto y al agregado delas polticas Mockus Pealosa - Mockus, el descenso solodebera haberse iniciado a partir, por lo menos, de la mitadde la administracin Pealosa en 1999, o inclusive durantela segunda administracin Mockus a partir del 2001. Perocomo se mencion, la reduccin ms marcada se produceentre 1993 y 1995, cuando es prcticamente imposible quelos resultados de dichas polticas y programas hayan tenidoalguna repercusin sociolgica y cultural en los bogotanos.

Tal como se ha venido argumentando, explicar la reduccinde los homicidios en Bogot a partir de las polticas yprogramas de las administraciones Mockus Pealosa Mockus, no es suficientemente convincente. Lamodificacin de comportamientos y tendencias de este tipono obedece a un mensaje o a la instruccin de un gobierno.Dichos fenmenos solo se modifican cuando se modificano eliminan las causas y factores generadores de estos. Poresa misma razn, es difcil aislarlas de contextos msamplios en donde se reflejan las mismas tendencias, talcomo lo es el caso del panorama nacional.

En ese sentido es importante hacer un breve barridohistrico del panorama nacional desde la dcada de los 60,pues este es el punto inicial que tomamos para analizar latendencia de los homicidios en Colombia y as entender surelacin con lo que pudo pasar en ciudades como Bogot,Medelln y Cali.

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La dcada de los 60 esta antecedida por la reformaconstitucional de 1957 que sent las bases para lainstauracin de lo que se conoci como el Frente Nacional(1958-1974). Este periodo se caracteriz por elapaciguamiento de la lucha bipartidista y la subordinacindel estamento militar en la esfera de lo poltico. Masadelante, a finales de los 70, con el boom de la marihuanase organiz el negocio de las drogas inicialmente en manosde terratenientes, comerciantes y contrabandistas en la costaAtlntica y empezaron a sonar nombres de clanes familiaresasociadas a estas actividades en Barranquilla, Santa Marta,Riohacha, y Valledupar. Los conflictos entre estos clanespor el control de negocio pronto empezaron a escalarllegando a producirse las primeras vendettas y asesinatosdirectamente ligados a esta dinmica delincuencial. Estaviolencia pronto se refleja en el comportamiento de las tasasde homicidios locales, tal como se puede apreciar en lagrfica para el Departamento de la Guajira. Al respecto valela pena destacar que dicho incremento solo se aprecia anivel local, y no se expande masivamente a nivel nacional,pues estos primeros carteles de la marihuana, no llegarona tener, ni el tamao, ni el podero econmico, ni la letalidaden su modus operandi que llegaron a tener sus sucesoresde la coca durante los aos ochenta.

Grfica No.5

Fuente: Cubides Fernando, Ana Cecilia Olaya y Carlos Miguel Ortiz, La violenciay el municipio colombianos 1980-1987. Universidad Nacional, Centro de EstudiosSociales.

Tasa de homicidios Guajira 1960 - 1993

02 04 06 08 0

1 0 01 2 01 4 0

1 9 6 0 1 9 6 5 1 9 7 0 1 9 7 5 1 9 8 0 1 9 8 5 1 9 9 0Ao

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Posteriormente entre 19773 y 1986, la guerrilla pas de ladefensiva a la ofensiva, aumentando su nmero de frentesy fijando como su objetivo estratgico la toma del podernacional. Tan solo entre 1984 y 1986 las FARC pasaronde 1,600 a 3,600 hombres...4 . As mismo, producto de lasnegociaciones iniciadas durante el Gobierno de BelisarioBetancur, surgi la Unin Patritica como brazo polticode las FARC y se produjo la tregua de la Uribe (Meta). LaUP tuvo una gran acogida en diferentes sectores a nivelnacional, pero dos factores no dejaron que este proceso deinsercin de las FARC a la contienda poltica se concretara:grupos paramilitares empezaron un proceso de asesinatoscontra los dirigentes de la UP5 y el fracaso del intento depaz del gobierno Betancur no solo con las FRAC sino conotros grupos guerrilleros como el M-19. Este fracaso de lasnegociaciones entre el gobierno y la guerrilla, condujo alaumento de la violencia a finales de los ochenta comoprctica para la consecucin de fines polticos y econmicosen diferentes regiones del pas. A mediados de 1985, el M-19 volvi a la clandestinidad y a finales de ese ao ocurrila toma del Palacio de Justicia, hecho en el quedesaparecieron la mitad de los miembros de la CorteSuprema de Justicia. En 1987 las FARC llevaron a cabo lasanguinaria emboscada de San Vicente del Cagun en elMeta.

Paralelamente, la dinmica del narcotrfico empez afortalecerse tambin a principios de los ochenta,aumentando notoriamente su podero econmico, el nmerode hectreas cultivadas y haciendo mas sofisticada sus3 En esta etapa vale la pena mencionar el paro Cvico Nacional de 1977 que marc un cambio

estratgico en el actuar poltico de los actores sociales, pues aquella insurreccin solo le habafaltado las armas para instaurar el poder popular. Ver Medina, Medfilo. Dos dcadas decrisis poltica en Colombia, 1977-1997. En Arango, Luz Gabriela (Comp.). La crisis socio-poltica colombiana: un anlisis no coyuntural de la coyuntura. Observatorio Socio- polticoy cultural, Centro de estudios Sociales. Facultad de Ciencias Humanas, Universidad Nacionalde Colombia, 1997.

4 Pardo. Pag.555 Alrededor de 3000 de sus miembros fueron vctimas de las acciones de los paramilitares y

escuadrones de la muerte.

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estructuras de seguridad y operativas. Es en este perodoen el que empiezan a definirse los principales elementos yvariables que crean las condiciones para que durante losprximos aos el pas experimentara el incremento ms altoen toda su historia de los niveles de violencia: etapa deintensas convulsiones sociales, polticas, pacficas y tambinviolentas6 . La opulencia del narcotrfico se reflejprontamente en la adquisicin de vastas extensiones detierra, de lujosas residencias y fincas de recreo. Este perfilde clase emergente nueva rica, hizo que los principalesjefes de la mafia se convirtieran prontamente en atractivosobjetivos de secuestro y extorsin por parte de la guerrilla.El secuestro de Blanca Nieves Ochoa, hija de uno de loslderes de los principales carteles de la mafia puso enevidencia lo anterior y dio inicio a una fuerte confrontacinentre narcotraficantes y grupos guerrilleros de izquierda.La reaccin por parte de los narcotraficantes fue rpida yestos empezaron a promover grupos de vigilancia privadaque arremetan contra personas que se sospechaba apoyabano pertenecan a la guerrilla. Uno de estos grupos fue eldenominado MAS (Muerte a Secuestradores), el cualempezara una lucha contra movimientos de izquierda, yafuesen legales o guerrilleros. De ah en adelante se empeza desatar una serie de hechos vinculados con la lucha contrael narcotrfico que generaron un gran nmero de asesinatosy secuestros de figuras polticas y personalidades entre loscuales se destacan el asesinato de Jaime Pardo Leal y delProcurador General de la Nacin. A esta serie de hechos lesigue uno de los ms duros para la historia poltica del pas.El ms significativo ocurri el 18 de agosto de 1989, cuandofue asesinado el candidato presidencial Luis Carlos Galn.De inmediato, el gobierno Barco, restituy la extradicin yel escenario del conflicto en Colombia empez a estardeterminado entonces por las acciones antidroga orientadasa la interdiccin, incautacin, destruccin de laboratorios y

6 Pardo, Pag.43.

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pistas para vuelos ilegales. Como respuesta a lo anteriorlos narcotraficantes desataron una brutal oleada terrorista.

Entre 1986 hasta 1990 hubo un aumento en el nmero dehombres de los grupos de paramilitares y autodefensas, ylos capos del narcotrfico empezaron a fortalecerse yexpandirse a muchas zonas del pas. La insercin delnarcotrfico en la economa y la sociedad colombianaimplant una serie de transformaciones en el operar de losgrupos guerrilleros y en el surgimiento de los gruposparamilitares que coadyuvaron a deslegitimar lasinstituciones polticas y judiciales del pas. En sus inicios,los grupos paramilitares tuvieron una relacin comercialcon los carteles de la droga para defenderlos contra la policay contra sus competidores, pero muy pronto en reaccin ala expansin de la guerrilla, estas estructuras evolucionarony se hicieron ms complejas, ya que los narcos, algunosganaderos y comerciantes, reorientaron su accionar con elpropsito de ejercer control territorial, desplazar a laguerrilla y eliminar focos de organizaciones sindicales ycampesinas de izquierda. Segn autores como Rafael Pardo,estas estructuras paramilitares, adquirieron tanto poder yadoptaron practicas tan sanguinarias que, en menos decinco aos, casi logran desestabilizar al estado colombiano,cosa que la guerrilla jams a estado cerca de alcanzarenmas de treinta aos de su existencia7 .

Otro ingrediente que durante esta dcada de los 80contribuy a generar un ambiente de tensin, es el que segener a partir de la entrada en operacin de importantesexplotaciones petroleras como la de Cao Limn Coveas,las cuales trajeron consigo importantes regalas y recursoseconmicos. Estos recursos crearon grandes expectativasen la poblacin y los grupos alzados en armas, en especiallas guerrillas, ya que utilizaron estas condiciones para7 Pardo, Pag.56

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organizar el campesinado y promover una serie de paroscvicos. Si bien este fenmeno se inici especficamenteen las regiones afectadas por la explotacin petrolera, estamodalidad de protesta se volvi muy efectiva para llamaral atencin de los medios nacionales e internacionales, y seextendi rpidamente a diferentes regiones del pas. Lainfiltracin guerrillera en estos movimientos, pronto hizoque estos paros cvicos, pronto se constituyeran mas bienen paros armados.

La dinmica del negocio de las drogas ilcitas se constituyfinalmente en la que guiara de ah en adelante la dinmicadel conflicto entre paramilitares y guerrilla contribuyendoa la vez al aumento los ndices de violencia en el pas engeneral y en las principales ciudades por la actuacin denuevos agentes de violencia. Estudios como los de CamiloEchanda, han analizado el crecimiento econmico de losdistintos departamentos y municipios con el aumento desus tasas de homicidio. En el documento Expansinterritorial de las guerrillas colombianas: geografa,economa y violencia8 este investigador seala que existeuna fuerte relacin de la concentracin de los homicidiosen los municipios donde cohabitan las guerrillas y laproduccin de coca. Este tipo de afirmaciones noscomprueba que gran parte del aumento en la tasa de loshomicidios se debe ms a dinmicas propias del narcotrficoy a bonazas cocaleras en determinados municipios del pasy a la fuerte presencia de actores organizados entre los quese destaca delincuencia comn, sicarios, milicianos y gruposarmados ilegales como guerrilla o paramilitares. Estaafirmacin es importante pues revela que es necesarioconcentrar esfuerzos por analizar las dinmicas de laguerrilla y los paramilitares con las dinmicas criminalesdel pas que se llevan a cabo en determinadas zonas8 Echanda, Camilo. Expansin territorial de las guerrillas colombianas: geografa, economa y

violencia. En M. Deas, Malcolm y Mara Victoria Llorente. Reconocer la guerra para construirla paz. Editorial Norma, 1997.

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estratgicas y geopolticamente importantes por sus fuentesde riqueza y las cuales ejercen poder y control.

A nivel urbano, donde ms directamente se reflej el procesoanteriormente descrito para los aos ochenta, fue en laciudad de Medelln. La situacin de inseguridad quepresent Medelln al final de los ochenta y comienzos delos 90, fue directa consecuencia del comportamientodelincuencial de los grupos armados y de las dinmicas quetrae consigo el narcotrfico, reflejndose en el incrementode las tasas de homicidios, hurto de vehculos, secuestro,extorsin, etc. Durante esa poca se combinaron diversosfactores que desataron una ola de violencia sin precedentesen la ciudad, catalogndola como la ciudad ms violentadel mundo, y caracterizndose por la lucha entre el gobiernoy los narcotraficantes, las acciones de stos asociadas abandas delincuenciales, elevados niveles de corrupcin enlos cuerpos de seguridad y justicia del Estado, y por lasactuaciones de grupos para-policiales, paramilitares y delimpieza social. En Cali tambin se reflejaron estasdinmicas, aunque con menor intensidad. En el caso de Cal,el aumento en el nmero de homicidios fue un poco posterioral de Medelln y estuvo ntimamente ligado alfortalecimiento del Cartel de los Rodrguez Orejuela y delos grupos del norte de Valle del Cauca a raz de ladesarticulacin operativa del Cartel de Medelln y la muertede Pablo Escobar.

A lo anterior tampoco escap Bogot. Desde 1984 en Bogotse empezaron a dar nuevos escenarios de criminalidad nosolo los referentes a la delincuencia, bandas yorganizaciones criminales, propios de cualquier zonaurbana, sino que con la llegada de grupos guerrilleros yms adelante con la influencia de los paramilitares estaszonas en Bogot presentaron dinmicas ms complejas yestratgicas para cada uno de los actores. La disputa entreparamilitares y guerrillas, es de vieja data sobre todo enalgunas zonas del sur de la ciudad. Primero llegaron las

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FARC, cuando y con la VII Conferencia en 1982 se daba laorden explcita de organizar a los frentes para desplegarfuerzas en las principales ciudades y poder adelantar laboresde inteligencia que facilitaran su accionar. Se establecieronen zonas como Bosa, Ciudad Bolvar, Soacha, Patio Bonitoy Suba y conformaron milicias urbanas. Estas zonas seperfilaron como de gran relevancia estratgica pues sucontrol facilitaba el almacenamiento de armas y explosivos,as como la instruccin y reclutamiento de nuevosmiembros. Por otra parte, el control de estas zonas jugabaun papel fundamental en la consolidacin de corredores quefacilitaran conexin de la capital con zonas ruralesampliamente controladas por estos hacia los Departamentosdel Meta, Caquet y Huila. Como respuesta a la penetracinde la guerrilla, fueron llegando los paramilitares y esosescenarios se fueron convirtiendo en espacios de lucha yconfrontacin, lo que explica en buena parte que en esaszonas hubiera altos ndices de criminalidad. Hoy por hoy,nombres como el del Bloque capital de las AUC suenan enalgunos puntos de Cazuc, Ciudad Bolvar y Bosa. Losmiembros de este bloque han venido expulsandopaulatinamente las milicias de las FARC que se habanestablecido previamente en estos sectores, y han llevado acabo lo que comnmente se llaman campaas de limpiezasocial, eliminando fsicamente delincuentes, drogadictos,prostitutas, etc. en las zonas controladas por estos.

Poltica criminal, polticas de paz y reforma poltica:factores clave para la disminucin de la violencia entre1991 y 1998

Como hemos visto la dcada de los ochenta trajo consigoun desarrollo histrico de los grupos armados irregulares,mostrando su evolucin gradual en la forma de operar paraconsolidarse y expandirse en territorios estratgicos del pas.Junto con esto, el negocio de las drogas ilcitas, acrecent

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el conflicto entre el Estado y los carteles del narcotrfico.Una serie de asesinatos contra personajes pblicos como elministro de Justicia Lara Bonilla, los Magistrados HernandoBaquero Borda y Luis Enrique Aldana Rozo y ms adelanteel candidato presidencial Luis Carlos Galn dejaron entreverla crisis por la que el Estado y la sociedad colombianapasaban.

A finales de los 80 y principios de los 90, se produjeronuna serie de hechos, que de manera conjunta crearon unambiente propicio para la reduccin de la violencia y ladisminucin de las tensiones polticas. Esto se reflej en ladisminucin de las tasas de homicidios entre 1991 y 1998especialmente, tanto a nivel nacional como en las principalesciudades del pas. En efecto, por una parte mediante unaserie de actos legislativos y administrativos el Estadomaterializ la declaratoria de guerra contra el narcotrficoen una poltica criminal que le permiti neutralizarimportantes estructuras mafiosas y paramilitares. Por otraparte, las polticas de paz puestas en marcha en ese perodopermitieron la desmovilizacin de importantes gruposguerrilleros. Finalmente, con la Asamblea Constituyente del91, el pas inici un gran proceso de reforma poltica que setradujo en el alivio de innumerables tensiones polticas.

Durante los gobiernos de Virgilio Barco y Cesar Gaviria setomaron una serie de decisiones de orden poltico administrativo, operativo y judicial, que se constituyeronla poltica criminal que orient la gestin de los organismosde seguridad y justicia durante esa coyuntura. Durante eseperodo se expidi el Estatuto Antiterrorista en el cual porprimera vez se habla de la amenaza paramilitar, se restituyla extradicin9 , se cre el Cuerpo lite de la Polica paraluchar contra los carteles y sus estructuras paramilitares, secre el Bloque de Bsqueda contra Pablo Escobar, y se9 Varios hechos histricos sobre la extradicin: Gobierno de Lpez Pumarejo: En 1935 suscribe

el Tratado Multilateral de Extradicin. Gobierno de Julio Csar Turbay: Se concreta el Tratadode Extradicin con EU. El Congreso, a travs de la ley 27 de 1980, incorpora el tratado como

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adelant una intensa purga anticorrupcin al interior de laPolica Nacional.

En materia operativa se fortalecieron frentes de accin talescomo la erradicacin de cultivos, la interdiccin martimay area, y se intensific la persecucin de los miembros delos carteles con la constitucin de grupos especializadoscomo el Cuerpo lite y el Bloque de Bsqueda en la PolicaNacional. La mayora de estos esfuerzos de tipo operativose enmarcaron dentro de una serie de conveniosinternacionales de cooperacin en la lucha antinarcticos,unos bilaterales y otros multilaterales. De tipo bilateral losms significativos fueron los suscritos con el gobierno delos EE.UU. En el mbito multilateral, se dieron iniciativasimportantsimas como la surgida en la reunin de los pasesdel Grupo de Ro en 1989. Esta iniciativa convoc a losprincipales pases productores y consumidores comoBolivia, Colombia, EE.UU, y Per en una primera fase yluego integr a Mxico y Ecuador y Venezuela.

En este contexto operativo, la Reforma de la Polica iniciadapor el gobierno Gaviria a finales de 1993, jug un papelfundamental, pues en este cuerpo armado recaa la granmayora de las responsabilidades en esta materia. Parafinales de 1992 la Polica Nacional presentaba un cuadrodramtico de fraccionamientos internos, falta de unidadinstitucional, y corrupcin generalizada, lo cual oblig algobierno de ese entonces a llevar a cabo un profundoproceso de reforma y depuracin institucional. Entre lasacciones ms representativas adelantadas durante este

legislacin vigente. Gobierno de Belisario Betancur: En 1984 es asesinado por el narcotrficoel ministro de Justicia, Rodrigo Lara. Trece colombianos son extraditados a EU. Gobierno deVirgilio Barco: En 1986 la extradicin qued sin vigencia, porque la ley que la autorizaba fuefirmada por el ministro delegatario y no por el Presidente. Pero se revive la extradicin atravs de la Ley 68 de 1986. En febrero de 1987 es extraditado el narcotraficante Carlos Lehder.Gobierno de Virgilio Barco: La Corte Suprema declara inexequible la ley que aprob laextradicin. Sin embargo, ante el asesinato del candidato Luis Carlos Galn, el Gobierno revivela figura por va administrativa. Gobierno de Csar Gaviria: A cambio de la no extradicin, loscapos del narcotrfico se entregaron a la justicia. En 1991 la Asamblea Nacional Constituyenteprohbe la extradicin. Gobierno Samper: El Congreso revive la extradicin de colombianospor delitos posteriores a diciembre de 1997.

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proceso vale la pena destacar la purga llevada a cabohaciendo uso de la medida de la facultad discrecional lacual permita al director de la institucin destituir cualquieruniformado sin argumentar o sustentar causal disciplinariaalguna. Entre 1994 y 1998 se retiraron del servicio ms de7,000 uniformados haciendo uso de esta figura. El impactode este proceso se hizo sentir rpidamente al interior de lainstitucin y esto favoreci un mejor desempeo operativo,pues redujo notablemente los niveles de corrupcin y deinfiltracin por parte del narcotrfico. Fue as como elincremento en las capturas, los decomisos y en general lamejora de la calidad de la investigacin criminal y deinteligencia permitieron primero la desarticulacin de laestructura del cartel de Medelln entre 1991 y 1993 y luegola del cartel de Cali en 1995.

En materia judicial, entre finales de la dcada de los aosochenta y principios de los noventa, el Estado restituy laextradicin, implement la justicia sin rostro y desarrollla poltica de sometimiento a la justicia. A finales de losochenta cre por va de los estados de excepcin el Estatutopara la Defensa de la Justicia (decreto 2790 de 1990) elcual estableci la llamada justicia sin rostro. Con estafigura el Estado cubri el vaco que haba dejado laprohibicin de que los civiles fueran juzgados por la justiciapenal militar. Como complemento, a esta justicia se leencarg la investigacin y juzgamiento de casos de delitoscontemplados en los principales decretos expedidos a laluz de los estados de excepcin, entre ellos, el famosoestatuto de la defensa de la democracia, ms conocido comoestatuto antiterrorista (decreto 180 de 1988), el cualrecoga en esencia, las disposiciones del estatuto deseguridad creado previamente en el gobierno de Julio CsarTurbay Ayala. El estatuto antiterrorista creado al amparode los estados de excepcin durante la administracin Barco,qued convertido en legislacin permanente. La extradicinestuvo vigente durante todo este perodo, hasta que en 1991

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con la expedicin de la nueva carta constitucional esta quedprohibida.

Como mecanismo alternativo a la no aplicabilidad de laextradicin, el gobierno Gaviria ide la poltica desometimiento a la justicia, la cual qued consignadabsicamente en los decretos 2047, 2147 y 3030 de 1990.Esta poltica se constituy en la columna dorsal de la luchacontra el narcotrfico durante este perodo en el que laextradicin no pudo ser aplicada y sus resultados fueronmuy positivos a la luz de la coyuntura que le toc asumir.Su espritu fue el de permitir la judicializacin denarcotraficantes y paramilitares, evitando la polmica delindulto o perdn, o la de hacer amnistas. Como sunombre lo indica se trataba ms bien de un sometimiento ala justicia. Esta consisti bsicamente en una rebaja de penasde aproximadamente hasta el 30% para quienes seentregaran y confesaran delitos, y garantizaba la noextradicin por delitos confesos y solamente aplicaba aparadelitos cometidos previamente a la expedicin del decreto.En cuanto a los paramilitares, beneficiaba solamente aquienes se entregaran sin tener ningn requerimientojudicial. Segn Pardo: Se acept el predominio del estadosobre el delito, por poderoso que fuera; se quit piso a laspretensiones de amnista o indulto; se resquebraj laestructura de intereses de los narcotraficantes, al abrir unasalida a quienes quisieran dejar el delito; se promovi lafragmentacin del cartel de Medelln; se fractur del todoel vnculo entre narcotrfico y paramilitarismo; y lo msimportante, la justicia recuper su funcin de sancin social,ms all de la llamada narcoguerra10 .

Los resultados de las polticas descritas fueron evidentesen la ciudad de Medelln. En efecto la disminucin de latasa de homicidios que se da a partir de 1991 en esta ciudad,se le atribuye al desmantelamiento de los carteles y a la10 Pardo, Pag.307

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muerte de Pablo Escobar en Diciembre de 1993, ms queal desarrollo de planes especficos locales. As mismo estedescenso esta relacionado con que buena parte de laactividad de las agrupaciones de autodefensas cesa con lamuerte de Escobar, ya que los grupos de autodefensa entranen un proceso de recomposicin. Surge Fidel Castao comolder de estos y desplazan sus acciones hacia zonasestratgicas rurales. En el caso de Cali las capturas y elsometimiento a la justicia de varios cabecillas, se reflejaronen una importante reduccin de los homicidios entre 1994y 1998. Sin embargo a partir de 1998 nuevos carteles localesse configuraron en alianza con grupos paramilitares. Fueen ese ao cuando la figura de Varela -que estaba al mandodel Bloque Calima- ayud a reforzar las estructuras denarcotraficantes en el Valle, lo que hizo a su vez relacionarlas dinmicas propias de la ciudad con dinmicas propiasdel conflicto armado de una manera mucho ms fuerte. Enese ao Cali volvi a presentar una tasa alta en el nmerode homicidios.

Hasta el momento, hemos venido insistiendo en la relacinque existe entre el aumento o la disminucin de loshomicidios y las dinmicas del narcotrfico, elparamilitarismo y la guerrilla, sin embargo existe tambinun factor asociado con las coyunturas de reforma poltica yprocesos de paz, que tambin influye de alguna manera enla dinmica de la violencia. En efecto, paralelo a la luchacontra los carteles del narcotrfico y el paramilitarismo, afinales de los 80 y principios de los 90 ocurrieron otroshechos que contribuyeron a generar condiciones reductorasde las tasa de homicidio: se inici un proceso de reformaconstitucional y se desmovilizaron varios gruposguerrilleros, los cuales terminaron insertndose a la vidacivil y poltica del pas.

Tal como lo expone Mauricio Romero en su libroparamilitares y autodefensas, 1982- 2003, los perodos dereforma poltica inciden de manera positiva o negativa,

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reduciendo o aumentando las tasas de homicidio segn estoslogren implementarse exitosamente o fracasen. En losmomentos que se generan resultados de tipo reformista ocambios profundos en el ejercicio del poder, los indicadoresde violencia pueden disminuir. Cuando las expectativas deesos procesos no son satisfechas, escalan nuevamente losndices de violencia11 .

Segn este autor12 , en la historia reciente de Colombia sehan presentado tres coyunturas de cambio poltico, las cualeshan coincidido con perodos de disminucin de las tasas dehomicidios. La primera durante la administracin de CarlosLleras Restrepo, la cual se caracteriz por su ambientereformista y sobre todo por el inicio de un proceso dereforma agraria en beneficio del campesinado, lo cualaument las expectativas de cambio. La segunda coyunturase presenta en el gobierno de Belisario Betancur quien inicilas primeras negociaciones de paz entre el gobierno y gruposguerrilleros en 1982. Si bien mas tarde los dilogosfracasaran, el inicio de estos produjo una leve disminucinde las tasas de homicidio entre 1982 y 1984.

La tercera coyuntura, y que es la que nos interesa paraefectos de este ensayo, coincide con la instauracin de laAsamblea Constituye, la redaccin de una nuevaConstitucin Poltica, la desmovilizacin y desarme de casi5.000 miembros de grupos guerrilleros, y el desarmeprovisional de varios grupos paramilitares como el de FidelCastao en Crdoba, entre 1991 y 1994. La desmovilizacinde grupos como el M-19, el Ejrcito Popular de Liberacin,el Partido Revolucionario Trabajador, el MovimientoQuintn Lame, y la Corriente de Renovacin Socialista, ascomo la confianza de conseguir la paz influenciada por lanueva Constitucin, redujo por unos aos la intensidad delconflicto en algunas zonas del pas.11 Romero, Mauricio. Paramilitares y autodefensas, 1982- 2003. Universidad Nacional, Instituto

de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales, Editorial Planeta, 2003.12 Ibid, Pags. 28 30.

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MOCKUS PEALOSA (1995 2003): MODELO EXITOSO?

MOCKUS PEALOSA (1995 2003):MODELO EXITOSO?

Desde hace aproximadamente tres aos, diferentesinvestigadores y consultores13 vienen desarrollandopublicaciones y documentos en los que afirman que lareduccin de los homicidios y de la criminalidad en Bogot,correspondi a la implementacin de las polticas yprogramas de Antanas Mockus y Enrique Pealosa entre1995 y 2003. Lo anterior lo hacen argumentando la marcadareduccin de las tasas de homicidio las cuales pasaron de80 x 100,000 hab. en 1993, a menos de 20 x 100,000 hab.en el ao 2002.

A finales del ao 2002, Hugo Acero, Subsecretario deSeguridad y Convivencia de Bogot entre 1995 y 2003,proclamaba: Hoy, despus de ocho aos de tres gobiernos13 Entre muchos otros, los trabajos ms representativos de dicha posicin, y los cuales tomaremos

como referencia principal para desarrollar este punto, son los producidos por Gerard Martin yMiguel Ceballos (2004) del Programa Colombia de la Universidad de Georgetown; eldocumento realizado por Angela Rivas y Maria Victoria Llorente (2004), investigadoras delprograma Paz Pblica de la Universidad de los Andes; el estudio de Angela Rivas y FabioSnchez (2003) del mismo programa, y claro est, las diferentes publicaciones y ponencias deHugo Acero, quien durante 8 aos del perodo en cuestin, estuvo al frente de los temas deseguridad ciudadana y convivencia.

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los resultados de los programas y proyectos han sidocontundentes, la cultura de los ciudadanos se ha modificado,existe mayor compromiso con el desarrollo de la ciudad ylas tasas de homicidios comunes y de muertes en accidentesde trnsito se redujeron de 80 en 1993 a 30 en 2001 y de 25en 1995 a 11 en 2001, respectivamente.14 Estos logrosen materia de reduccin de la violencia y la delincuencia seatribuyen a la aplicacin de una poltica integral deseguridad y convivencia que la ciudad ha venido ejecutandodesde 1995....Para la Administracin Distrital, lareduccin de la violencia homicida y de la delincuenciaque se puede observar desde hace algunos aos, responde ala formulacin e implementacin de diferentes programasde su plan de seguridad y convivencia15 .

Por su parte, en una publicacin del 2004, Angela Rivas yMaria Victoria Llorente investigadoras de la Universidadde los Andes, concluyen: El descenso de la criminalidad yen especial del homicidio en la ciudad de Bogot observadoen la ltima dcada, representa un experiencia ejemplar noslo por la magnitud de la cada de los indicadores de crimenen la ciudad, sino tambin por la novedad en el discurso yen el manejo de los temas de seguridad por parte de laadministracin municipal16 ; Esta combinacin deestrategias y los resultados en trminos de reduccin de lacriminalidad y de la sensacin de inseguridad en la ciudad,hacen que esta experiencia sea un buen ejemplo de lasdiversas posibilidades que existen para enfrentar fenmenosde crimen urbano17 . Carina Pea, Magster en CienciaPoltica de la misma universidad afirma: Esta reduccinen los ndices de criminalidad, particularmente la

14 Acero, Hugo. La seguridad ciudadana en entornos urbanos complejos. Documento presentadoen el Seminario, Polticas de prevencin del crimen y la violencia en mbitos urbanos,Universidad de los Andes, Pgina WEB Facultad de Economa, Bogot, 2003. Pag.5

15 Ibid. Pag. 816 Angela Rivas y Maria Victoria Llorente. La cada del crimen en Bogot: una dcada de polticas

de seguridad ciudadana. Documento CEDE, Universidad de los Andes, Pgina WEB Facultadde Economa, 2004. Pag. 311

17 Ibid. Pag.

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disminucin en el nmero de homicidios y delitos contra lavida lograda en las administraciones de los alcaldes AntanasMockus y Paul Bromberg (1995-1997), Enrique PealosaLondoo (1998-2000) y Antanas Mockus (2001-2003) haconvertido a Bogot en un modelo a seguir en el manejo depolticas pblicas de seguridad y convivencia, que imponeel reto de ser estudiado, mantenido y perfeccionado.18

As mismo, Pea atribuye estas reducciones a las siguientestres caractersticas del modelo Mockus Pealosa: (i) laparticipacin ciudadana en el desarrollo de una cultura dela seguridad, (ii) el espacio pblico como factordeterminante de la seguridad, y (iii) la existencia de polticasdistritales interinstitucionales que van ms all de larespuesta policial a los delitos.19

En el mismo orden de ideas, la reciente publicacin deGerard Martin y Miguel Ceballos de la Universidad deGeorgetown, est orientada a demostrar que: El xito deBogot es el resultado de una gestin coherente queinvolucra una serie de interacciones de diversas polticas eintervenciones, diseadas a largo plazo, innovadoras perorealistas, creativas y consecuentes20 ; La excelentegestin pblica durante el perodo de 1995 2003 fue unelemento fundamental para lograr la reduccin del crimeny la violencia en Bogot21 . En el prlogo de la mismapublicacin, el ex Alcalde Antanas Mockus escribe: Poruna vez podemos compartir el placer de interpretar unosxitos que, como lo sealan en detalle los autores, otrasciudades ya han comenzado a aprovechar.22 ; as mismo,

18 Pea, Carina. Polticas de orden publico para la seguridad ciudadana: el caso de los delitoscontra el patrimonio en bogota. 1995-2002. Tesis de grado para optar al ttulo de Magster enCiencia Poltica de la Universidad de los Andes, Bogot, 2003. Pag.3

19 Ibid, Pag.320 Gerard Martin y Miguel Ceballos. Bogot: Anatoma de una Transformacin, Polticas de

Seguridad Ciudadana 1995-2003. Editorial Pontificia Universidad Javeriana, Bogot, 2004.Pag. 32

21 Ibid. Pag.70422 Mockus, Antanas. En Ibid, Pag. 24

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el Director del Centro de Estudios Latinoamericanos de laUniversidad de Georgetown afirma: La publicacin dellibro de Gerard Martin y Miguel Ceballos sobre laexperiencia de Bogot como ejemplo del xito de la gestinpblica en la resolucin de problemas tan difciles comolos de la inseguridad pblica es motivo de orgullo muyespecial23 .

El enfoque anterior ha sido objeto de una intensadivulgacin, y viene siendo presentado en diferentesescenarios del orden nacional e internacional como unmodelo a seguir. A nivel internacional, la ONU ha facilitadosu divulgacin en Centroamrica y pases vecinos deSuramrica. A nivel nacional, el modelo est siendodivulgado y promovido por la Polica Nacional con elPrograma de Departamentos y Municipios Seguros. Esteltimo se ha presentado como la poltica del GobiernoNacional en materia de seguridad ciudadana.

Las polticas y programas a los que se atribuyen estosresultados son los de cultura ciudadana, implementadosdurante el primer perodo de Antanas Mockus (1995 1997), los de recuperacin de entornos degradados y delespacio pblico, implementados por la administracin deEnrique Pealosa (1998 2000) y los de institucionalizacindel manejo de la seguridad formalizados durante la segundaadministracin Mockus (2001 2003).

El concepto de la cultura ciudadana parti del supuesto deque las causas de la violencia homicida estn estrechamenterelacionadas con el comportamiento de los ciudadanos.Segn el Ex Alcalde Mockus, en la sociedad colombiana, ypor ende en la bogotana tambin, existe un divorcio entreley, moral y cultura el cual se manifiesta en violencia,corrupcin, y falta de legitimidad en las instituciones, entre

23 Arturo Valenzuela. En Ibid, Pag. 25.

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otros24 . Normalmente, los tres elementos anteriores secomportan como sistemas reguladores del compor-tamiento, pero en Colombia eso no sucede. Por lo anterior,los programas de cultura ciudadana tuvieron como principalobjetivo alcanzar mayores niveles de coherencia y armonaentre estos tres elementos reguladores. Los objetivosespecficos fueron: aumentar el cumplimiento de las normas,aumentar la interaccin ciudadana para fomentar elcumplimiento de normas, aumentar la capacidad deconcertacin y solucin pacfica de conflictos, y aumentarla capacidad de comunicacin entre los ciudadanos25 .

En su fase inicial, el enfoque de cultura ciudadana sematerializ en los programas de desarme y de consumo dealcohol ya que se parti del diagnstico de que la mayorade los homicidios se cometan con armas de fuego y en uncontexto donde victima o victimario haba consumidoalcohol. Fue as como para aplicar los conceptos de la culturaciudadana a estos dos aspectos, la Administracin Distritaldesarroll por una parte una serie de estrategias decomunicacin masiva entendidas como formas novedosas,atractivas, de alto impacto visual o psicolgico26 y cuyoprincipal propsito era el de fomentar mecanismos de autoregulacin, y por otra adoptar una serie de medidastendientes a regular por la va administrativa ciertoscomportamientos en establecimientos pblicos y de portede armas. Los programas ms representativos de ello fueronla restriccin del porte de armas en espacios pblicos durantelos fines de semana, la campaa Que las armas descansenen paz, la restriccin al expendio de bebidas alcohlicasen establecimientos pblicos, ms conocido como la horazanahoria, y la ctedra del alcohol dirigida a los colegiosy universidades27 .

24 Acero (2003), pag.1925 Ibid. pag.2026 Ibid.27 Ibid. pags. 21-23

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Como ya se mencion, dicha estrategia parti del supuestode que las armas y el alcohol se constituan en un problemaal estar en manos de una sociedad carente de mecanismosde autorregulacin y de regulacin colectiva. Sin embargo,este supuesto se adopt muy rpidamente, sin entrarsuficientemente en detalles, y por ende desconoci algunosaspectos trascendentales en el asunto. Por ejemplo, Qutan vlido era el supuesto de que se trataba de caractersticasgeneralizadas en toda la sociedad colombiana? El alcoholy las armas en s, conducen a ese tipo de comportamientosa cualquier ciudadano?

Al parecer, ni se trataba de una caracterstica generalizadaen toda la sociedad colombiana, y aplicable a todos losbogotanos, ni de por s las armas y el alcohol generanhomicidios.

El estudio Violencia homicida en Bogot: ms queintolerancia elaborado por investigadores de la Universidadde los Andes en 200128 , aport importantes elementos quepueden ser utilizados para controvertir la construccinterica del concepto de cultura ciudadana. En efecto dichoestudio demuestra que el homicidio en Bogot estestrechamente ligado al contexto y al accionar de ladelincuencia profesional o de las estructuras criminales29 :La violencia cotidiana, rutinaria y balad de la capital, frutode la intolerancia, en ningn caso sobrepasa la barrera delos diez homicidios por cien mil habitantes. Lo quepredomina en Bogot es la dimensin instrumental, losatracos y ajustes de cuentas, la cual exhibira una tasa delorden de los treinta homicidios por cien mil habitantes que,

28 Llorente, Maria Victoria, Rodolfo Escobedo, Camilo Echanda y Mauricio Rubio. ViolenciaHomicida en Bogot: ms que intolerancia. Documento CEDE, Universidad de los Andes,Pgina WEB Facultad de Economa, 2001.

29 El estudio entiende como estructuras criminales: bandas y gruposque se dedican anumerosas actividades ilcitas y del bajo mundo, as como algunas agrupaciones deautodefensa que han surgido en ciertas zonas de la ciudad para enfrentar las delincuencia ymilicias urbanas de la guerrilla Ibid. Pag.3

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por si sola y como promedio agregado para la capital, ya espreocupante30 . Para llegar a esa conclusin, el estudio, nosolamente analiza el comportamiento del homicidio en eltiempo, sino que hace una profunda caracterizacin de sudinmica social y espacial en la ciudad.

Tanto el accionar de las bandas de delincuencia organizadao profesional en diferentes sectores de la ciudad, como elde pandillas y milicias juveniles, han influido en elcomportamiento de los homicidios. Por lo general las bandasprofesionales no delinquen donde viven, sino en los sitiosdonde desarrollar esta actividad es rentable. Lo anterior haceque estas se muevan constantemente y sean difcilmentedetectadas por las autoridades. Por su parte, las pandillas ylas milicias actan en el mismo espacio o en su entorno, ysu propsito es ejercer control sobre ese territorio. Laspandillas, al igual que las bandas, aumentan el nmero demuertes por ajuste de cuentas en el interior de lasorganizaciones como fuera de ellas y producen un grannmero de homicidios como consecuencia de sus delitos.En el caso de Bogot, existen en algunas localidades sicariosde turno, que se insertan en otras estructuras criminales oque hacen trabajo por dinero. En las zonas de la ciudaddonde se presentan actividades relacionadas con el comerciode armas, existe una fuerte presencia de bandas, pandillasy grupos irregulares.

Segn otro estudio de los mismos autores31 , elcomportamiento de los homicidios en Bogot se distribuyede manera concentrada y persistente. Este argumento esimportante porque ayuda a seguir reafirmando que elimpacto de las estructuras organizadas del crimen aumentala intensidad de la violencia en Bogot y que esta no es30 Ibid. Pag. 1831 Llorente , Maria Victoria, Rodolfo Escobedo, Mauricio Rubio y Camilo Echanda.

Caracterizacin de la violencia homicida en Bogot. Alcalda Mayor de Bogot, Universidadde Los Andes CEDE - Paz Pblica, 2000.

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accidental. La hiptesis de este estudio confirma que laintensidad de la violencia tiende a concentrarse y a serpersistente en sectores que se encuentra la accin sistemticay deliberada de un gran nmero de organizacionescriminales que promueven la violencia en la ciudad. Variosargumentos refuerzan esta idea: Un primer punto es elefecto positivo percibido sobre los niveles de violencia enla ciudad, de la presencia de bandas armadas que atentancontra la vida, as como la actividad del trfico de armas.(). Otro punto que sirve de apoyo es el hecho que un %de vctimas de homicidio en la ciudad, cerca del 30%, tenanalgn tipo de antecedentes de actividades delictivas. Peroel argumento ms importante a esta aseveracin es que laexistencia de focos de violencia intensa en Bogot tiendena coincidir con los escenarios donde la presencia deestructuras organizadas, en particular de bandas que atentancontra la vida es ostensible y son escenarios donde la Policapercibe un alto nivel de actividades delictivas yconflictivas32 .

Estos focos de violencia homicida en Bogot es lo que noshace pensar la fuerte correlacin que tiene la asociacin deactividades ilcitas y las diferentes organizacionescriminales como delincuentes, pandillas, sicarios, guerrillasy paramilitares. Los escenarios y sus actores caracterizanla naturaleza de las pugnas entre estructuras criminales porel control de actividades ilegales, as como sobre laexpresin de su poder de intimidacin para rodearse de lascondiciones que garanticen el silencio y aceptacin forzadade las reglas33 . Estudios como los de Cohen y Tita34afirman que los actos causados por violencia instrumentaltienden a presentar situaciones de contagio y difusin.Aseveran que la presencia de estructuras criminales querecurren a la violencia genera una dinmica que afecta a

32 Ibid. Pag.5233 Ibid. Pag.55

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otros miembros de organizaciones criminales y potenciauna espiral de violencia que tiende a expandirseespacialmente a sectores contiguos y que tiende a persistiren el tiempo.

De ser as las cosas, entonces es posible controvertir elsupuesto de que haciendo campaas de desarme(autorregulacin), o restringiendo el porte de armaslegales a los ciudadanos de bien35 , se pueda incidirsobre el nmero de homicidios. Quien porta un arma ilcitaadquirida en el mercado negro, obviamente es de hecho uncriminal, o esta vinculado a actividades criminales de ciertonivel. El ciudadano de bien, que tiene su arma debidamenteamparada, no anda cometiendo crmenes con su armaamparada. Ahora bien, es un hecho que se han presentadocasos de organizaciones mafiosas y paramilitares que tienenarmamento debidamente amparado por el Estado, pero alrespecto hay que tener en cuenta dos cosas. Por una parteque ese caso no es la regla, sino mas bien se trata de hechosaislados de corrupcin al expedir los salvoconductos, y porotra, que cuando este criminal va a cometer un delito, unasesinato o una masacre, no utiliza este armamentoamparado, sino que de todas maneras recurre al armamentoilegal. De ah que restringir el porte legal sea una medidainocua.

Por otra parte, es tambin vlido argumentar que no son lasarmas las que matan, sino las personas, en especial loscriminales36 . No son los borrachos comunes y corrienteslos violentos que portan armas, son los delincuentes

34 Ibid.35 Entindase por ciudadanos de bien los que no han tenido, ni tienen cuentas pendientes con la

justicia.36 Al respecto es interesante tener en cuenta que estudios realizados en los EE.UU, han venido

desarrollando una serie de hiptesis tendientes a demostrar que inclusive en los estados en losque hay un mayor nmero de armas legales en manos de los ciudadanos, es donde hay unamenor incidencia delictiva, e inclusive de homicidios y lesiones ocasionadas por armas defuego. Ver Lott, John R. More Guns, less crime. The University of Chicago Press, Chicago,2000.

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borrachos los que portan armas y se vuelven violentos. Alrespecto, es claro que no se ha realizado un estudio detalladoque indique si los sindicados de homicidio bajo el efectodel alcohol eran, previamente a ese hecho, delincuentes ociudadanos de bien. Lo nico que se puede aclarar, es queportaban un arma de fuego, en la mayora de los casos deforma ilegal, y por consiguiente se puede deducir que setrata de una persona al margen de la Ley. La violenciacolombiana segn Mauricio Rubio37 no se lleva a cabo porla mayora de colombianos, sino que es llevada a cabo poragentes criminales o profesionales del crimen que actan.

En efecto, estudios realizados por la Dcimo TerceraBrigada del Ejrcito, demuestran que la mayora de loshomicidios se cometen con armas ilcitas y no con armasdebidamente amparadas por el Estado. Segn el CoronelJorge Enrique Bez, autor del estudio, para el ao 2000,del total de armas identificadas para Bogot, tan slo el3,8% (27) corresponden a armas con permisos en regla(legales) y el restante 96,2 % (650) son armas ilegales. Elcomportamiento para 1999 es bastante similar en orden demagnitud. Si se asume que el comportamiento de loshomicidios armados sigue la tendencia nacional, serarazonable concluir que en Colombia una cantidad bastantealta de los homicidios es cometido con armas de fuegoilegales38 . As mismo existen otras modalidades deviolencia nada despreciables en el pas: los homicidios conarma blanca, por ejemplo presentan entre MCML, unaincidencia promedio de 18.1 hpcmh y alcanzan un mximode 430 hpcmh. Para otras formas de muerte violenta (asfixia,estrangulacin) las cifras respectivas son 7.9 hpcmh y 92hpcmh.39

37 Ver Mauricio Rubio, La economa en una sociedad violenta. Universidad de los Andes,Fundacin Social. Revista de Ciencias Sociales, NO 1, p. 28. 1998

38 Ministerio de Defensa Homicidio y control de armas en Colombia, julio 200139 Mauricio Rubio, El desbordamiento de la violencia en Colombia. Interamerican Development

Bank, Washington D:C, 2000. Pag.109. (hpcmh = homicidios por cada cien mil habitantes /MCML = Municipios Cubiertos por Medicina Legal)

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Grfica No.6

Durante la administracin de Enrique Pealosa, la cual seinici en 1998, se continuaron las polticas ya mencionadaspero se introdujeron nuevos elementos, enmarcados dentrode las conocidas teoras de la ventana rota y de cerotolerancia. Fue as como se desarrollaron importantesprogramas tendientes a la recuperacin de zonas degradadas,al control del espacio pblico y a la disminucin de lascontravenciones. Entre los proyectos que vale la penadestacar figuran los de control del espacio pblico en elCentro de la ciudad, la recuperacin de las zonas delCartucho y San Victorino, el programa MisinBogot40 y la puesta en marcha de las UnidadesPermanentes de Justicia UPJ. Estas ltimas, funcionancomo centros de detencin muy transitorios, nicamentedurante las primeras 48 horas con que cuentan lasautoridades para formalizar el inicio de un proceso contraun ciudadano. Una vez el detenido es sindicado formalmentepor la Fiscala de un delito, ste es conducido a la CrcelDistrital. Como por lo general los detenidos que son llevadosa estas Unidades son sindicados de delitos excarcelables ode contravenciones menores, al cabo de las 48 horas estosson liberados nuevamente. Aunque su nombre da a entender

40 Para una descripcin detallada de estos programas ver, entre otros, Martin y Ceballos (2004);Acero (2003); y Llorente y Rivas (2004).

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todo lo contrario, estas unidades de permanentes no tienennada, y mucho menos de justicia, pues all no se llevanprocesos ni se aplica ningn tipo de justicia. En la prcticase han constituido en un instrumento de disuasin a dondeson conducidos y retenidos por 48 horas, menorescontraventores, expendedores de droga, borrachos,travestis y prostitutas.

Otra iniciativa adoptada durante esta administracin fue ladel programa Justicia cercana al ciudadano, cuyo objetivoprincipal era brindar a la ciudadana suficientes espaciospara la resolucin de conflictos relacionados con laconvivencia. Fue as como, se destinaron importantesrecursos para la modernizacin y ampliacin de la coberturade las Comisaras de Familia y de las Inspecciones dePolica, as como para la creacin de las unidades deMediacin y Conciliacin.

Es claro que este tipo de programas tienen un efecto muyalto sobre la percepcin ciudadana de la seguridad, ycontribuyen a generar espacios de convivencia msadecuados ms no sobre la seguridad real y mucho menossobre el homicidio. Tratar de establecer alguna correlacinentre los programas descritos y la reduccin de loshomicidios es difcil, ms aun cuando estamos asumiendoque estos ltimos se dan ante todo en contextos del mundocriminal o por el accionar de los criminales. El contar conandenes transitables y mobiliario urbano adecuado, no tienela ms mnima incidencia sobre el actuar de la delincuenciaprofesional. Sin embargo, dichos programas alcanzaronimportantes resultados en trminos de convivencia, yelevaron los niveles de calidad de vida de los bogotanos.No hay duda de que medidas como stas, pueden llegar aincidir sobre la comisin de delitos muy menores como elraponazo o el chalequeo, o sobre delitos como la ventade artculos de contrabando, y robados, pero su impactosobre el nmero de homicidios es mnimo, ya que los

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pequeos delincuentes dedicados a este tipo de actoscriminales por lo general no portan armas de fuego.

La segunda administracin de Antanas Mockus secaracteriz por la consolidacin de programas y proyectostendientes al fortalecimiento institucional y de manejo deltema de la seguridad y la convivencia. As mismo continuy acumul las experiencias ya mencionadas de lasadministraciones anteriores en materia de cultura ciudadana,espacio pblico, y recuperacin de zonas degradadas yjusticia cercana al ciudadano. En materia institucional seconsolidaron procesos tales como los Consejos deSeguridad, el seguimiento y evaluacin de la gestin policialmediante el montaje del Sistema Unificado de Informacinde Violencia y Delincuencia - SUIVD, y la modernizacinde la Crcel Distrital. El seguimiento y evaluacin de lagestin policial y el SUIVD, se inspiraron en el sistemaCOMPSTAT (Computarized Statistics) de Nueva York, ysin duda han tenido un efecto importante en el mejoramientoy la supervisin del trabajo policial.

Por otra parte, durante dicha administracin tambin sedestinaron importantes recursos para la renovacin deequipos de transporte y comunicaciones de la polica, ascomo para la capacitacin de funcionarios de la Fiscala,del Departamento Administrativo de Seguridad - DAS, delInstituto de Medicina Legal, y de la Direccin deInvestigaciones Judiciales de la Polica en investigacincriminal.

Algunos de los autores41 incluyen en el inventario de estemodelo exitoso otros programas asumidos por estasadministraciones, cuya relacin directa con los temas deseguridad, y en especial del homicidio, puede serabsolutamente tangencial. En efecto en ese sentido se

41 Por ejemplo Martin y Ceballos (2004) y Acero (2003).

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incluyen programas tales como los de reduccin de laaccidentalidad en trnsito, el de la prohibicin del uso de laplvora, atencin a la poblacin desplazada, y atencin ajvenes drogadictos. Gerard Martin y Miguel Ceballos, vanan ms lejos y relacionan dentro de estos programas losde urbanismo, medio ambiente y poltica social, tales comola introduccin del sistema de transporte masivoTransmilenio, la restriccin del uso del carro, laconstruccin de parques, la promocin del uso de labicicleta, la construccin de bibliotecas, la recuperacin delhumedal de Juan Amarillo42 , o el incremento en la inversinen salud y educacin escolar43 . Con relacin a los programasurbansticos afirman: Un componente esencial de lamejora en la seguridad ciudadana en Bogot durante elperodo 1995 2003, fue el conjunto de mltiplestransformaciones urbansticas implementadas por lasadministraciones distritales de estos perodos44 . Conrelacin a los programas de salud y educacin observan:Tambin intentamos mostrar cmo estas polticas hangenerado mejoras en la calidad de vida, de manera quepueden haber contribuido a desincentivar comportamientosproclives al delito, a la criminalidad o a la violencia,particularmente dentro de la poblacin juvenil en riesgo45 .Sin embargo, la relacin, por remota que sea, entre larecuperacin del Humedal de Juan Amarillo, la construccinde ciclo-rutas, la prohibicin del uso de la plvora, o elacceso a servicios de salud, con la reduccin de lacriminalidad en Bogot, es algo que trasciende la lgicadel conocimiento occidental. Por otra parte, con relacin ala cobertura de los servicios de educacin, es importantetener en cuenta las siguientes reflexiones. Por una parte, enpases desarrollados donde la cobertura en educacin estotal, el problema de los jvenes involucrados en actividadesdelictivas no tiene nada que ver con el acceso a este servicio,42 Ver Martin y Ceballos (2004), Pags. 263 - 33043 Ibid, Pags. 401 - 43244 Ibid. Pag. 33045 Ibid. Pag. 402

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pues de hecho el problema es que dichos jvenes desertande este o lo rechazan. Por otra parte, cabe una reflexin deorden socio-econmico en el sentido de que no se puedeestigmatizar la poblacin no educada o establecer laecuacin de que escolaridad es igual a menor probabilidadde convertirse en criminal. De hecho existen varios ejemplosde pases donde la cobertura en educacin es muy pobre, ydonde esa poblacin no educada no es sujeto criminal.

Si se hace un balance general de las polticas implementadasdurante este perodo 1995 2003, es claro que estasevolucionan de unas polticas orientadas a influir en loscomportamientos ciudadanos, a unas polticas defortalecimiento de los mecanismos estatales para controlary reducir el fenmeno delincuencial. Mientras que en 1995se hablaba de autorregulacin y control colectivo, entre el2000 y el 2003 se hablaba de fortalecimiento de la Polica,capacitacin en investigacin criminal y modernizacin dela Crcel Distrital. En otras palabras, durante ese perodopasamos de polticas de convivencia a polticas criminales.A pesar de que el proceso fue acumulativo, y los programasiniciados en 1995 se mantuvieron a lo largo de este perodo,es claro que al final adquirieron mas peso y se dedic mstiempo a los programas de lucha contra la delincuencia.

Medidas zanahoria vs. medidas garrote46

Algunos investigadores han corrido modelos para tratar decorrelacionar las polticas y programas de lasadministraciones Mockus Pealosa con la reduccin dela criminalidad en Bogot durante el perodo en cuestin.Tal es el caso de Snchez, Espinosa y Rivas, quienes

46 El termino de medidas zanahoria y medidas garrote fue utilizado por primera vez en losEE.UU por Nacy Mocan y Hope Corman en sus estudios sobre la criminalidad en NuevaYork. En Colombia es utilizado en estudios realizados por Fabio Snchez, Silvia Espinosa yAngela Rivas de la Universidad de Los Andes.

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analizan los determinantes de la reduccin del homicidio ydel atraco en Bogot durante el perodo 1994 - 2002 a partirde modelos economtricos47 . Su anlisis se centra en laclasificacin de las polticas de seguridad que seimplementaron en Bogot para medir el impacto que stastuvieron sobre los homicidios y el atraco. Segn el estudiose pueden clasificar las medidas en tres categoras:zanahorias (medidas que afectan las condicioneseconmicas), garrotes (medidas basadas en la disuasin eincapacitacin como lo son las capturas y el pie de fuerzapolicial por cada mil habitantes), zanahorias garrote(buscan incidir directamente en conductas que facilitenactos violentos o delincuenciales planteando que latolerancia al deterioro y desorden en los espacios pblicosconduce a mayores niveles de crimen). El estudio concluyeque todas las medidas implementadas de alguna maneratienen incidencia en la reduccin de estos delitos, sinembargo le atribuyen a las medidas garrote, especialmentelas de incremento de las capturas, el 53% de la reduccinde la tasa de homicidios. Sin embargo es necesario aclararque ese tipo de polticas solo fueron implementadas en lasegunda administracin de Mockus, lo que podra hacerpensar que solo hasta ese momento la tasa de homicidiosempezara a disminuir, pese a esto, la tendencia a la baja yaera un hecho desde 1993 no slo a nivel local sino a nivelnacional. El estudio de Snchez argumenta que la reduccinde la criminalidad en Bogot se debe ante todo alincremento de las tasas de capturas y en menor grado a laimplementacin de las polticas zanahoria que contemplanindicadores como tasa de desempleo, gasto pblico en elsector social, NBI (necesidades bsicas insatisfechas) yestrato promedio por localidad. Segn Snchez, estaspolticas solo tuvieron el 9% de efecto para la reduccin delos homicidios en Bogot.47 Sanchz, Fabio, Silvia espinosa y Angela Rivas. Garrote o Zanahoria? Factores Asociados

a la disminucin de la Violencia Homicida y el Crimen en Bogot, 1993 2002. Universidadde Los Andes, Documento CEDE, Edicin Electrnica, Bogot, 2003.

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Si bien el estudio muestra una correlacin entre mayornmero de capturas y reduccin del nmero de homicidios,el estudio no es estricto a la hora de correlacionartemporalmente las dos dinmicas; como bien lo afirmaSnchez segn las estadsticas de la Polica Metropolitana,el nmero total de personas capturadas por diferentes delitosexperiment un aumento del 324%, pasando de 14,473 en1994 a 61,436 en el ao 2002. La tasa de capturas porhomicidio (capturas por homicidio sobre homicidios) seincrement de 0.13 en 1986 a 0.57 en 2001, un incrementode 340%.48 Segn lo anterior, el fortalecimiento de losplanes operativos de la Polica Metropolitana y el desarrollode las estrategias para aminorar el crimen y la violenciatienen una incidencia significativa en el comportamientode las acciones violentas y delictivas en la zona donde seapliquen este tipo de polticas, en este caso de Bogot. Sinembargo la tendencia a la reduccin de homicidios enBogot empieza a partir del ao 1993 cuando alcanz supunto ms alto. Por eso, asegurar directamente que lareduccin se da por la implementacin de las medidasgarrote del modelo Mockus- Pealosa, es desacertado enla medida que fue durante la segunda administracin deMockus (a partir del 2001) que estas polticas seimplementaron con mayor dureza.

Al igual que el estudio para Bogot de Fabio Snchez, existeun estudio para el caso de la ciudad de Nueva York de HopeCorman y Naci Mocan49 en el cual explican que la reduccinde la criminalidad en esta ciudad se debe al incremento delas tasas de capturas y a las polticas de cero tolerancia, ybroken Windows que junto al mejoramiento de laeficiencia policial -que fue implementada en laadministracin de Rudolph Giulianni- afect directamente

48 Ibid. Pag.49 Corman, Hope and Naci Mocan. Carrots, Sticks and Broken Windows. University NBER

Working Paper No.W9061, 2002

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la disminucin del nmero de homicidios. Este estudio aligual que el de Fabio Snchez, es serio en su anlisis perono satisface la correlacin que hacen del fortalecimientoinstitucional policial -que repercute en la eficiencia de lascapturas- y la relacin que stas tienen en el descenso delnmero de homicidios para Bogot y Nueva York. En losdos estudios se plantea una explicacin atemporal delfenmeno; las polticas garrote se aplicaron despus deque la tasa de homicidios empez a descender, por ende,atribuirle esta dinmica a las polticas locales queimplementaron las administraciones Mockus, Pealosa oGiullianni, es atemporal y desacertado. Si bien estaspudieron seguir fortaleciendo la tendencia a la reduccin,no son la causa inicial o directa para ese descenso. Acontinuacin se har un breve anlisis del caso de NuevaYork y del estudio de Corman y Mocan.

El modelo de Nueva York: un estudio de caso(1994 1999)

El referente internacional ms reconocido de una gestinexitosa en materia de seguridad ciudadana ha sido el delcaso de Nueva York y la gestin de su Alcalde RudolphGiuliani durante la dcada de los 90. En efecto, debido a laimportante reduccin de los homicidios en la ciudad deNueva York entre 1990 y 2000 se empez a desarrollar undiscurso que atribua dicha reduccin al conjunto de laspolticas implementadas por este mandatario. En ese sentidoocurri algo parecido a lo que viene sucediendo aqu enColombia con el caso del modelo Mockus Pealosa paraBogot.

Sin embargo, si se hace una revisin detallada del contextoen el que ocurren las reducciones de los homicidios enNueva York, existe una consideracin que le resta crditosa esa gestin del alcalde Giuliani: la reduccin de los

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homicidios durante ese perodo no fue una tendencia nicapara Nueva York, sino una tendencia nacional50 .

Grfica No.7

Fuente: FBI, Uniform Crime Reports

En efecto, si se observa la grfica No.1, es claro que elpatrn de comportamiento de los homicidios en todos losEE.UU, por lo menos desde 1965, observa las mismastendencias que el de la ciudad de Nueva York. Estacoincidencia se da especialmente a partir de 1990, dondeen los dos escenarios se presenta un descenso vertiginoso.Entre 1990 y 2000, la tasa nacional se reduce en un 50% yla tasa para Nueva York se reduce en un 64%. Por otraparte, es interesante destacar que la tendencia a partir de1990 es la de regresar a los promedios previos a 1970.

Esa tendencia a nivel nacional en el caso de los EE.UU hatenido varias explicaciones: el mejoramiento de los serviciosde Polica en sus principales ciudades, la lucha contra elnarcotrfico y en particular la reduccin del comercio de lacocana, el incremento de capturas y sentenciascondenatorias, cambios en la pirmide demogrfica y elcrecimiento econmico51 . Entre los factores de orden50 Ver Conklin, John. Why Crime Rates Fell. Allyn and Bacon, New York, 2003.51 Davis, Robert C., Mateu-Gelabert, Pedro. Respectful and effective policing: two examples in

the South Bronx. Vera Institute of Justice, Electronic Version, New York, 1999.

Tasa de Homicidios EE.UU - Nueva York

0

24

6

8

10

1214

16

1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000

Ao

Nueva York

EE.UU

280


nacional ms citados se encuentra la reduccin de la tasade desempleo. Entre 1990 y 1999 esta se redujo en un 25%a nivel nacional, y en un 40% en Nueva York52 . As mismose han mencionado los cambios en el perfil demogrfico,pues las tasas de natalidad cayeron significativamente comoconsecuencia de la legalizacin del aborto53 , medida queentr en vigencia a partir de 1973, y la cual modificsustancialmente la pirmide demogrfica, reducindoseconsiderablemente el nmero de jvenes desatendidos o sinncleo familiar estable.

Los enemigos de la explicacin nacional han argumentadoque la reduccin de los homicidios en Nueva York se debiante todo a la transformacin, depuracin y modernizacinde la gestin de polica que adelant William Bratton, quienfue nombrado como primer Comisionado de Polica delAlcalde Giulliani, as como a las polticas de brokenWindows y cero tolerancia implementadas durante esaadministracin. Sin embargo estas polticas fueron unatendencia nacional y no exclusiva de la ciudad de NuevaYork como muchos creen. En efecto, para finales de los 80,las policas de las grandes urbes como Los ngeles,Chicago, y Miami entre otras, presentaban un cuadrobastante grave en materia de desorganizacin administrativay operativa, as como unos niveles de corrupcin muy altos.Por su parte, la mayora de los delitos haba aumentado demanera dramtica en esas ciudades durante esa mismadcada. Esta situacin hizo crisis a finales de los 80 yprincipios de los 90 y muchas policas de diferentes ciudadesde los EE.UU replantearon su forma de operar y su luchacontra la criminalidad, adoptando modelos mucho msagresivos y proactivos, en especial enfocndose hacia lalucha contra el narcotrfico. As mismo estos cuerpospoliciales fueron objeto de serios procesos dereestructuracin administrativa, adoptando sistemas de52 Corman y Mocan (2002), Pag.153 Donahue and Levitt, 2001 en Corman y Mocan (2002), Pag.1

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seguimiento y monitoreo a su gestin como el famosoCOMPSTAT54 de Nueva York.

Al igual que la investigacin realizada por Snchez y Rivaspara Bogot sobre la incidencia de las medidas zanahoriay las medidas garrote sobre la reduccin de la criminalidady los homicidios, Hope Corman y Naci Mocan hanargumentado que la reduccin de la criminalidad en NuevaYork se debe ante todo al incremento de las tasas de capturasy por ende a las polticas de cero tolerancia, de la ventanarota y al mejoramiento de la eficiencia policial generadodurante la administracin Giulliani. Corman y Mocanrealizaron un estudio economtrico en el que correlacionandiferentes variables y afirman que la adopcin de polticastipo garrote como las de cero tolerancia y la reingenierarealizada a la polica de esa ciudad, se tradujeron en elaumento de las tasas de capturas por concepto de homicidio,robo, asalto, hurto de vehculos, etc. Segn el estudioadelantado por estos autores, ese aumento de las capturasest directamente correlacionado con la reduccin de laocurrencia de los respectivos delitos: Especficamente, unaumento del 10 por ciento en las tasas de arrestos porhomicidio, reduce los homicidios en un 4 por ciento. Unaumento del 10 por ciento en las tasas de arrestos por asalto,reduce los asaltos en un 2 por ciento. Cuando la tasa dearrestos por robo se incrementa en un 10 por ciento, estoreduce los robos en un 3 por ciento. Cuando los arrestospor atracos se incrementan en un 10 por ciento, esto reducelos atracos en un 6 por ciento y un incremento del 10 porciento en los arrestos por hurto de vehculos, genera unareduccin del 5 por ciento en hurtos de vehculos55 .

Segn estos autores, los incrementos en los ndices decapturas se producen para la mayora de tipos delictivos a54 Computarizad Statistics.55 Mocan, Naci. Crime Control: Lessons from the New York City Experience. Documento

presentado en el Seminario, Polticas de prevencin del crimen y la violencia en mbitosurbanos, Universidad de los Andes, Pgina WEB Facultad de Economa, Bogot, 2003, Pag.8

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partir de 1995 o 1996 y llegan a su punto ms alto entre1997 y 1998 que es cuando segn los promotores del modeloGiulliani Bratton, las reformas policiales, la cerotolerancia y la ventana rota empiezan a tener efecto. Sinembargo, y al igual que sucede para el caso de Bogot enColombia, la reduccin de la mayora de los delitos enNueva York no se puede atribuir directamente a dichomodelo, pues estas disminuciones empiezan para la mayorade los delitos en 1990, cuatro aos antes de que asumierala Alcalda de Nueva York Rudolph Giulliani, y por lo menoscinco o seis aos antes de que el efecto de las reformaspoliciales de Bratton se manifestasen con el incremento decapturas. En ese sentido es importante destacar que para eltotal de los EE.UU, las capturas relacionadas con delitoscomo homicidio, robo, y asalto, empiezan a incrementarsea partir de 1988, mucho antes de 1994. En especial lascapturas por concepto de trfico, venta y posesin de drogasilcitas (ver Grfica No.8)56 , se incrementan en mas de un211 % entre 1988 y 1995. Dicho incremento a nivel nacionalrefleja la decisin poltica de iniciar una lucha sinantecedentes contra el narcotrfico, y sin duda tiene unarepercusin sobre el comportamiento de delitos conexoscomo el homicidio, reducindose su ocurrencia a medidaque se desarticulan diferentes bandas criminales. Sin dudaesta tendencia puede relacionarse directamente con lareduccin de los homicidios que se presenta tanto a nivelnacional, como local en Nueva York, a partir de 1990 talcomo lo indica la Grafica No.7.

56 Blumstein, Alfred, Joel Wallman (Eds.). The crime drop in America. Cambridge UniversityPress, New York, 2000. Pag.15

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Grfica No.8

Fuente: Blumstein, Alfred, Joel Wallman (Eds.). The crime drop in America.Cambridge Univesity Press, New York, 2000.

En otras palabras, para el caso de Nueva York, tambin hayque remitirse a una explicacin diferente a la de las polticaslocales para entender estas reducciones a partir de 1991 yesa explicacin parece tener ms sentido si se aborda desdeuna perspectiva nacional tal como se mencion al inicio deeste punto.

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ConclusionesPretender estudiar el fenmeno de la violencia homicida anivel nacional o en las ciudades de una forma independienteno es suficiente. A pesar de la implementacin de polticaslocales en materia de seguridad en diferentes ciudadesdurante los ltimos aos, el comportamiento de las tasas dehomicidio ha variado segn coyunturas nacionales.

No nos queda duda de que la dinmica del narcotrficoguarda una estrecha relacin con el comportamiento de lastasas de homicidio y uno de los principales agentesgeneradores de violencia homicida en Colombia son lasmafias narcotraficantes, los grupos paramilitares y ladelincuencia comn que estos propician.

Con la declaratoria de guerra que hacen los gobiernos deColombia y de EE.UU al narcotrfico y sus actividadesconexas en ambos pases a finales de los ochenta, ladesmovilizacin de importantes grupos guerrilleros deizquierda, y la iniciacin de un proceso de reforma polticamuy profundo a partir de la Asamblea Constituyente de1991, se dan los principales factores que posteriormentecontribuyeron a generar una serie de condiciones a nivelnacional que al final resultaron en la disminucin de lastasas de homicidio y criminalidad en algunas ciudades yregiones del pas a principios de los noventa.

La declaratoria de lucha abierta contra el narcotrfico tuvocomo consecuencias inmediatas la persecucin ydesarticulacin de las principales mafias que manejabanestos negocios en ese entonces y de los primeros gruposparamilitares. Si bien el negocio del trfico de drogas comotal no desapareci, los grupos delincuenciales dedicados aello se vieron obligados a bajar su perfil y modificar susformas de proceder y operar hacindolas menos llamativas.

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Ese nuevo perfil delincuencial se tradujo en menores nivelesde uso de la violencia. Por otra parte, La decisin polticade declarar la guerra a los carteles y mafias de la drogaoblig tanto al gobierno colombiano, como al de los EE.UUa promover procesos de reforma, reestructuracin ydepuracin de los cuerpos de polica, los cuales en amboscasos, presentaban niveles de corrupcin, infiltracin ydesorden administrativo muy altos. Los resultados de dichosprocesos de depuracin policial no dejaron de esperar ypronto se tradujeron en el incremento de las capturas ycondenas a sindicados por estos y otros delitos.

Por otra parte, la desmovilizacin de ms de 5 importantesgrupos de guerrillas de izquierda tuvo como consecuenciainmediata la pacificacin de algunas zonas donde estosoperaban y su insercin a la vida poltica y productiva delpas. As mismo, con el proceso de la AsambleaConstituyente de 1991, el pas tom un nuevo aireestrenando un nuevo orden poltico-administrativo, el cualse vio reflejado especialmente en la apertura de nuevosespacios de participacin poltica para minoras y disidentes,fortaleciendo el poder y los niveles de autodeterminacinlocal, y desarrollando un sistema de justicia con mayoresgarantas para la ciudadana.

Con relacin a las tasas de homicidio en Bogot parececlaro que lo excepcional y atpico desde un punto de vistahistrico, no es la reduccin de estas, sino el incrementoque las precedi. La reduccin registrada a partir de 1993,no fue realmente una reduccin, sino ms bien un retorno alos promedios histricos previos al incremento. En esesentido, la incidencia d

Politicas de BOCOTA - COLOMBIA

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