La poltica de laspolticas pblicas

Progreso econmico y social en Amrica Latina

INFORME 2006

Ernesto SteinMariano TommasiKoldo Echebarra

Eduardo LoraMark PayneCoordinadores

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

DAVID ROCKEFELLER CENTER FOR LATIN AMERICAN STUDIESHARVARD UNIVERSITY

PLANETA

Copublicado por:David Rockefeller Centerfor Latin American StudiesHarvard University1730 Cambridge StreetCambridge, MA 02138

Elaborado para: 2006, Banco Interamericano de Desarrollo1300 New York Avenue, N. W.Washington, D. C. 20577Estados Unidos de AmricaTel.: (202) 623-1753; Fax: (202) 623-1709

Editorial Planeta Mexicana, S.A. de C.V.Avenida Insurgentes Sur No. 1898, piso 11Colonia Florida, 01030 Mxico, D. F.Tel. (52 55) 53 22 36 109

Primera edicin: febrero de 2006ISBN: 1-59782-009-1

2006, Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados. Esta publicacin no puede ser reproducida, ni en todo ni en parte, ni utilizarse de ninguna manera ni por ningn medio, sea electrnico o mecnico, incluidos los procesos de fotocopiado o grabado, ni por ningn sistema de almacenamiento o recuperacin de informacin, sin permiso previo por escrito del BID.

Para pedir este libro, dirjase a:Librera del BID1300 New York Avenue, NWWashington, DC 20577Tel.: (202) 623-1753Fax: (202) 623-1709Correo electrnico: idb-books@iadb.orgwww.iadb.org/pub

Un buen gobierno implica dos cosas: primero, fidelidad al objetivo del gobierno,

que es la felicidad del pueblo; segundo, conocimiento de los mejores medios

para alcanzar el objetivo.

James Madison, The Federalist Papers, No. 62

La dcada de 1990 fue un perodo de intensas reformas en Amrica Latina y el Caribe. La frustracin sembrada por la llamada dcada perdida de 1980 y la promesa que ofreca la receta aparentemente sencilla del Consenso de Washington convencieron a los lderes polticos de la necesidad de tomar medidas fiscales y monetarias para con-trolar la inflacin y llevar a cabo una serie de reformas a fin de abrir las economas al comercio, liberalizar los sistemas financieros y privatizar empresas estatales con el pro-psito de acelerar el crecimiento econmico.

Debido al xito moderado en lo que atae al crecimiento econmico y a la reduc-cin de la pobreza y la desigualdad, el entusiasmo por las reformas ha mermado en los ltimos aos. En cambio, han surgido dudas con respecto a la eficiencia de las mismas y un debate sobre el rumbo que debera tomar la poltica econmica y social a fin de alcanzar la elusiva meta del crecimiento sostenible con equidad a la cual aspiran todas las sociedades latinoamericanas.

El presente informe procura contribuir a ese debate, pero no con la perspectiva eco-nmica desde la cual entidades tales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) han analizado tradicionalmente las polticas de desarrollo, sino abordando el problema desde una ptica poltica e institucional que ha sido mucho menos estudiada pero resulta indispensable para comprender las posibilidades de xito de las polticas econmicas y sociales.

El foco de este informe no es el contenido de las polticas o sus efectos en las prin-cipales variables econmicas y sociales, sino el proceso mediante el cual dichas polticas se debaten, aprueban y aplican. En democracias presidenciales como las de la mayora de los pases de Amrica Latina, el proceso de adopcin e implementacin de las polticas pblicas tiene lugar en sistemas polticos en los cuales participan diversos actores, que van desde el presidente hasta los votantes de pequeos pueblos rurales e incluyen con-gresistas, jueces, personalidades influyentes y empresarios.

En la compleja interaccin entre esos actores influyen las instituciones y las costum-bres polticas de cada pas. Esta interaccin es el tema del presente informe, cuyo enfoque combina anlisis comparativos del conjunto de sistemas presidenciales latinoamericanos con diversos estudios de pases y sectores. Las instituciones y las prcticas polticas ayu-dan a explicar por qu las reformas son duraderas en algunos pases, por qu algunos pases pueden cambiar fcilmente las polticas que no dan buen resultado o por qu algunos pueden adaptarse mejor cuando las circunstancias lo exigen.

Las instituciones y las costumbres polticas no son los nicos factores que influyen en la calidad de la poltica econmica y social. La historia, las convicciones y las actitudes de los ciudadanos, as como los lderes, son igualmente decisivos. En este informe se reco-nocen dichos factores, a pesar de que no se hace justicia a estos aspectos idiosincrsicos, aunque igualmente importantes, del desarrollo de cada pas.

Prefacio

vi ! PREFACIO

En nuestra calidad de gerentes del Departamento de Investigacin y del Departa-mento de Desarrollo Sostenible del BID, que se encargaron de la produccin de este in-forme, tenemos el agrado de someterlo a la consideracin del pblico. Aunque el informe no refleja necesariamente las opiniones del Banco o de sus directivos, deja traslucir el entorno de apertura intelectual, anlisis y debate que ha caracterizado a la institucin. Desearamos agradecer a Enrique V. Iglesias, ex Presidente del BID, por fomentar ese entorno y por su inters en este informe. Confiamos en que los gobiernos, los polticos y los estudiantes del desarrollo encuentren en estas pginas razones para perseverar en sus esfuerzos orientados a construir sociedades ms prsperas, justas, equitativas y de-mocrticas.

Guillermo Calvo Carlos M. Jarque Economista Jefe y Gerente Gerente del Departamento del Departamento de Investigacin de Desarrollo Sostenible

ndicePrefacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v

Nota de agradecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ix

PRIMERA PARTE. Panorama y metodologa

Captulo 1Panorama general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

Captulo 2Un enfoque metodolgico para comprender la poltica de las polticas . . . . . . . . 11

SEGUNDA PARTE. Actores y escenarios del proceso de formulacin de polticas

Captulo 3Los partidos polticos, las legislaturas y los presidentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

Captulo 4El gabinete, la burocracia, los gobiernos subnacionales y el Poder Judicial . . . . . 65

Captulo 5Actores de la sociedad civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

TERCERA PARTE. El proceso de formulacin de polticas y los resultados de las polticas

Captulo 6Las instituciones polticas, el funcionamiento del sistema de formulacin de polticas y los resultados de las polticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

Captulo 7La formulacin de polticas en diferentes pases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

viii ! NDICE

CUARTA PARTE. El proceso de formulacin de polticas en accin

Captulo 8El arte de la poltica tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201

Captulo 9La politizacin de los servicios pblicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221

Captulo 10Dos clases de polticas educativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241

Captulo 11Descentralizacin, procesos presupuestarios y efectos de retroalimentacin . . . . 265

QUINTA PARTE. Conclusiones

Captulo 12Nueva ptica para el futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277

Apndice de datos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283

Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301

Lista de siglas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313

Progreso econmico y social en Amrica Latina es la publicacin estrella del Banco In-teramericano de Desarrollo. Este nmero es una produccin conjunta del Departamento de Investigacin y el Departamento de Desarrollo Sostenible, coordinada por Luis Esta-nislao (Koldo) Echebarra, Eduardo Lora y Mark Payne, as como Ernesto Stein y Mariano Tommasi, que fueron los lderes del proyecto en general. Carlos Scartascini colabor con el equipo coordinador en diferentes instancias del proyecto. Nancy Morrison se ocup de la correccin del informe con la colaboracin de Rita Funaro, integrante del comit de redaccin. Carlos Andrs Gmez-Pea, asistente del proyecto, complet el equipo coordinador.

Los autores principales, por captulo, son:Captulo 1: Eduardo Lora, Ernesto Stein y Mariano Tommasi, con la colaboracin de

Koldo Echebarra.Captulo 2: Ernesto Stein y Mariano Tommasi, con la colaboracin de Koldo Eche-

barra.Captulo 3: Mark Payne, basndose en trabajos de Mark Jones (partidos polticos),

Sebastin Saiegh (legislaturas) y Mark Payne (presidentes), con la colaboracin de Ernesto Stein.

Captulo 4: Mark Payne y Koldo Echebarra, basndose en trabajos de Cecilia Mar-tnez-Gallardo (gabinetes), Laura Zuvanic y Mercedes Iacoviello (organismos pblicos), Francisco Monaldi (gobiernos subnacionales) y Mariana Sousa (poder judicial), con la colaboracin de Carlos Scartascini y Gabriel File.

Captulo 5: Mark Payne y Koldo Echebarra, basndose en trabajos de Ben Ross Schneider (empresas), Sallie Hughes (medios de comunicacin), Mara Victoria Murillo (sindicatos), Mara Mercedes Mateo y Koldo Echebarra (movimientos sociales), y Javier Santiso y Laurence Whitehead (actores del conocimiento).

Captulo 6: Ernesto Stein y Mariano Tommasi.Captulo 7: Ernesto Stein y Mariano Tommasi. Captulo 8: Eduardo Lora, Mauricio Crdenas y Valerie Mercer-Blackman. Captulo 9: Mario Bergara y Andrs Pereyra.Captulo 10: Juan Carlos Navarro. Captulo 11: Gabriel Filc, Carlos Scartascini y Ernesto Stein.Captulo 12: Koldo Echebarra.Apndice de datos: Laura Clavijo.Adems, Lee J. Alston, Cristbal Aninat, Raquel Ayala, Mauricio Crdenas, Juan

Carlos Cortzar, Eric Coyoy Echeverra, Robert Daughters, Carlos Gonzlez Tablada, Roberto Junguito, Fabrice Lehoucq, John Londregan, Gustavo Mrquez, Daniel Maceira, Andrs Meja Acosta, Marcus Andr Melo, Bernardo Mueller, Patricio Navia, Mnica Pa-chn, Carlos Pereira, Juan Cruz Perusia, Gustavo Porras Castejn, Rosa Tock Quinez,

Nota de agradecimiento

x ! NOTA DE AGRADECIMIENTO

Joaqun Vial y Raquel Zelaya Rosales facilitaron material informativo. Carlos Andrs Gmez-Pea, Laura Clavijo, Carolina Mandalaoui y Mara Miyar Busto colaboraron en la investigacin general, en tanto que Valentina Caldern, Eric Crdenas, Ian Cox, Arturo Harker, Elton Mancilla, Luis Daniel Martnez, Mariela Semidey, Aimee Verdisco y Juan Vzquez-Zamora proporcionaron asistencia adicional en la tarea de investigacin.

Muchas otras personas participaron en la preparacin del informe, entre ellas Ma-nuel Agosin, Pablo Alonso, Euric Bobb, Fernando Carrillo-Flrez, Eduardo Fernndez-Arias, Edmundo Jarqun, Phil Keefer, Jaime Milln, Gina Montiel, Esteban Piedrahita y Pablo Spiller. Los autores agradecen tambin a muchos otros funcionarios del Banco que asistieron a talleres internos y aportaron comentarios sobre documentos de informacin, as como a los 166 expertos en polticas de 20 pases que respondieron a la encuesta sobre la capacidad del Estado.

La Asesora de Relaciones Externas del BID se encarg de la produccin editorial del informe, bajo la coordinacin de Dan Martin y Rafael Cruz. Los traductores fueron l-varo Correa, Stella Covre, Roberto Donadi, Gabriel Dobson, Larry Hanlon, Paula Irisity y John Dunn Smith. La correccin de textos estuvo a cargo de Cathy Conkling-Shaker, Gerardo Giannoni, Julia Gomila, Michael Harrup, Nancy Morrison, Claudia Pasquetti, John Dunn Smith y Elisabeth Schmitt. Del diseo de la portada, el diseo grfico y la composicin tipogrfica se encargaron Leilany Garron y Dolores Subiza; la composicin tipogrfica en espaol la realiz Sandra Reinecke.

Las ideas y opiniones expresadas en este informe son de los autores y no representan necesariamente

la posicin oficial del Banco Interamericano de Desarrollo, su Presidente o su Directorio Ejecutivo.

! 1

Panorama y metodologaPanorama y metodologa

La democracia tiene un mtodo propio para la definicin de polticas pblicas. Las decisiones

resultan de una adaptacin negociada de intereses, de acuerdo con normas transparentes

definidas en el espacio pblico... Las polticas no reflejan la supuesta omnisciencia de

tecncratas esclarecidos, sino que representan la depuracin de intereses legtimos, un concierto

de voluntades, entre ellas la del propio gobierno.

Fernando Henrique Cardoso, Discurso pronunciado en la CEPAL en agosto de 2003

Primera parte

2 ! NOTA DE AGRADECIMIENTO

0ANORAMA GENERAL#APTULO

,OS IMPORTANTES PROBLEMAS QUE ENFRENTAMOS HOY NO PUEDENRESOLVERSE CON EL MISMO NIVEL DE PENSAMIENTO EN EL QUENOS ENCONTRBAMOS CUANDO LOS CREAMOS

!LBERT %INSTEIN

0iVDOOiGHODVSROtWLFDVWHFQRFUiWLFDV

,A HISTORIA DEL DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL DE !MRICA ,ATINA EST DOMINADA PORLA BSQUEDA DE NUEVOS PARADIGMAS FORMAS SIMPLIFICADAS DE ENTENDER CMO FUNCIONAN LAECONOMA Y LA SOCIEDAD QUE OFRECEN A LOS GOBIERNOS DISTINTAS ALTERNATIVAS PARA LAS POLTICAS QUE HAN DE ADOPTAR !MRICA ,ATINA SE LAS HA TENIDO QUE VER CON DISTINTOS Y SUCESIVOSPARADIGMAS DESDE EL DESARROLLO AUTRQUICO DE LA POSGUERRA DIRIGIDO POR EL %STADO HASTALA DISCIPLINA MACROECONMICA Y LA LIBERALIZACIN DEL COMERCIO EXTERIOR QUE PROPONA EL#ONSENSO DE 7ASHINGTON EN LOS AOS NOVENTA #OMO OCURRE CON OTROS PARADIGMAS LAREGIN HA PERDIDO ENTUSIASMO POR EL #ONSENSO DE 7ASHINGTON Y SE ENCUENTRA AHORA ENBSQUEDA DE UN NUEVO PARADIGMA QUE OFREZCA MEJORES RESULTADOS ECONMICOS MS ESTABILIDAD Y MAYOR EQUIDAD%N ESTE INFORME SE CUESTIONA LA LGICA DE ESTA BSQUEDA ,A &UENTE DE LA %TERNA *UVEN

TUD Y %L $ORADO ERAN FANTASAS COMO TAMBIN LO SON LAS FRMULAS MGICAS PARA ACELERAREL CRECIMIENTO Y ERRADICAR LA POBREZA #IERTAS IDEAS SENCILLAS PUEDEN AYUDAR A MOVILIZARLA SOCIEDAD PERO RARA VEZ SON SUFICIENTES PARA ENTENDER LOS PROCESOS DEL CAMBIO FUNDAMENTAL ,AMENTABLEMENTE NO HAY ATAJOS PARA LLEGAR A LA 4IERRA 0ROMETIDA DEL DESARROLLOSOSTENIBLE Y LA PROSPERIDAD PARA TODOS%N EDICIONES PREVIAS DE ESTE INFORME SE HAN ANALIZADO VARIOS ASPECTOS DE LA REFORMA

ECONMICA SOCIAL E INSTITUCIONAL Y LOS PROS Y CONTRAS DE LAS DIVERSAS OPCIONES DE POLTICAS,O QUE QUEDA CLARO ES QUE CUALQUIERA FUERE EL MBITO DE LA POLTICA NO EXISTE UNA FRMULANICA QUE PUEDA APLICARSE A TODAS LAS CIRCUNSTANCIAS LA EFICACIA DE LAS MEDIDAS DE POLTICADEPENDER DE LA MANERA EN QUE SE DEBATAN APRUEBEN Y EJECUTEN LAS MEDIDAS DE POLTICA0OR LO TANTO EN LUGAR DE CENTRARSE EN EL CONTENIDO Y LA ORIENTACIN DE DETERMINADAS POLTICAS ESTE INFORME SE CENTRA EN LOS PROCESOS CRUCIALES QUE DAN FORMA A LAS POLTICAS LAS

)0%3 #AP 30! - INDD 0-

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PONEN EN PRCTICA DESDE SU CONCEPCIN HASTA SU EJECUCIN Y LAS SUSTENTAN EN EL TIEMPO3E PARTE DE LA PREMISA DE QUE LOS PROCESOS DE DEBATE NEGOCIACIN APROBACIN Y EJECUCINDE POLTICAS PUEDEN SER AL MENOS TAN IMPORTANTES COMO EL CONTENIDO ESPECFICO DE LASPOLTICAS MISMAS5N ENFOQUE ESTRICTAMENTE TECNOCRTICO PARA LA FORMULACIN DE POLTICAS ELUDE LOS

PASOS DE DEBATE NEGOCIACIN APROBACIN Y EJECUCIN QUE ENCIERRAN EN S EL DESORDENADOMUNDO DE LA POLTICA %N ESTE INFORME SE SOSTIENE LA IDEA DE QUE LOS PROCESOS POLTICOS Y DEFORMULACIN DE POLTICAS SON INSEPARABLES 3I AL TRATAR DE PROMOVER UN CAMBIO DE POLTICASSE HACE CASO OMISO DEL VNCULO QUE EXISTE ENTRE ELLOS PUEDE DESEMBOCARSE EN REFORMASFALLIDAS Y EXPECTATIVAS FRUSTRADAS%STE ESTUDIO AL IGUAL QUE LA INVESTIGACIN Y EL ANLISIS EN LOS QUE SE BASA PRESENTA UNA

OBSERVACIN DETALLADA DE LOS MECANISMOS INSTITUCIONALES Y SISTEMAS POLTICOS QUE OPERANEN !MRICA ,ATINA Y DE LA MANERA EN QUE DAN FORMA A LAS FUNCIONES Y LOS INCENTIVOS DEDIFERENTES ACTORES ALGUNOS DE ELLOS POLTICOS PROFESIONALES OTROS MIEMBROS DE LA SOCIEDAD CIVIL QUE PARTICIPAN EN EL PROCESO DE FORMULACIN DE POLTICAS 0&0 3EGUIDAMENTESE ANALIZA LA MANERA EN QUE ESTE PROCESO CONTRIBUYE A CONFIGURAR LOS RESULTADOS QUE SEOBTIENEN DE LA APLICACIN DE ESAS POLTICAS Y SE EXAMINA CON DETENIMIENTO LA ECONOMAPOLTICA DE PASES Y SECTORES ESPECFICOS LA DINMICA ENTRE LA POLTICA Y LA ECONOMA QUEES FUNDAMENTAL PARA EL DESARROLLO DE UNA NACIN!SIMISMO EN ESTE TRABAJO SE PRESENTA UN MARCO CONCEPTUAL DEL PROCESO DE FORMULA

CIN DE POLTICAS QUE AYUDA A ENTENDER LAS COMPLEJAS VARIABLES E INTERACCIONES QUE ENTRANEN JUEGO CUANDO SE DEBATEN APRUEBAN Y EJECUTAN LAS MEDIDAS DE POLTICA %N CONJUNTOEL MARCO CONCEPTUAL LA INVESTIGACIN DE BASE LOS ESTUDIOS DE CASOS Y EL ANLISIS REALIZADOEN EL INFORME CONTRIBUYEN A MOSTRAR QUE SI BIEN PUEDEN PRODUCIRSE ALGUNOS CAMBIOS QUEVALEN LA PENA NO TODA REFORMA ES POLTICA O INSTITUCIONALMENTE FACTIBLE3E ESPERA QUE ESTE ESTUDIO RESULTE TIL PARA QUIENES PARTICIPAN EN LOS PROCESOS DE FOR

MULACIN DE POLTICAS Y DESEAN COMPRENDER LAS LIMITACIONES Y EL POTENCIAL DE LAS POLTICASPBLICAS Y LOS INTENTOS DE REFORMA .O OBSTANTE EL INFORME NO OFRECE RECETAS NI POCIONESMGICAS 0OR EL CONTRARIO ES UNA ADVERTENCIA PARA QUIENES CREEN QUE LAS POSIBILIDADESDE XITO DE UNA MEDIDA DE POLTICA PUEDEN JUZGARSE DE MANERA ABSTRACTA A PARTIR DE SUSATRIBUTOS TERICOS O TCNICOS SIN CONSIDERAR EL CONTEXTO INSTITUCIONAL POLTICO Y CULTURALEN EL QUE SE APLICA%STE TRABAJO NO ABARCA PASES CON SISTEMAS PARLAMENTARIOS ,A CONFORMACIN INS

TITUCIONAL BSICA DE ESTOS PASES ES DIFERENTE DE LA DE LOS PASES DE !MRICA ,ATINA CONSISTEMAS PRESIDENCIALES ,OS PRIMEROS NO SOLO TIENEN REGMENES POLTICOS QUE OPERAN CONREGLAS FORMALES DISTINTAS SINO QUE TAMBIN HAN HEREDADO DE SU TRADICIN INSTITUCIONALSISTEMAS PARTIDISTAS BUROCRACIAS PROFESIONALES Y SISTEMAS JUDICIALES QUE DIFIEREN DE LOSQUE IMPERAN EN EL RESTO DE LOS PASES DE !MRICA ,ATINA %L ESTUDIO DE LAS INSTITUCIONESLOS 0&0 Y LOS RESULTADOS DE LA POLTICA PBLICA APLICADA EN ESTOS PASES CONSTITUYE UN PASOMUY IMPORTANTE EN EL PROGRAMA DE INVESTIGACIONES %STE PRXIMO PASO YA HA COMENZADOCON UN EXAMEN DE LOS PROCESOS DE FORMULACIN E IMPLEMENTACIN DE POLTICAS PBLICASEN *AMAICA QUE SE ESBOZA EN EL RECUADRO CAPTULO

)0%3 #AP 30! - INDD 0-

0ANORAMA GENERAL

8QSDLVDMHYDULDGR

$URANTE LOS LTIMOS AOS !MRICA ,ATINA HA EXPERIMENTADO CON UNA AMPLIA GAMADE POLTICAS Y REFORMAS 3I BIEN EN MUCHOS CASOS ESTAS RESPONDAN A ORIENTACIONES SEMEJANTES EL XITO DE LAS REFORMAS Y EN TRMINOS MS GENERALES LA CALIDAD DE LAS POLTICASPBLICAS HAN VARIADO CONSIDERABLEMENTE

s -IENTRAS QUE ALGUNOS PASES PUEDEN MANTENER LA ORIENTACIN BSICA DE SUS POLTICAS DURANTE LARGOS PERODOS CREANDO AS UN ENTORNO PREDECIBLE Y ESTABLE OTROSEXPERIMENTAN CAMBIOS FRECUENTES EN LAS POLTICAS QUE APLICAN LO QUE SUELE OCURRIRCADA VEZ QUE CAMBIA EL GOBIERNO

s -IENTRAS QUE ALGUNOS PASES PUEDEN ADAPTAR SUS POLTICAS RPIDAMENTE A LOS CAMBIOS DE LAS CIRCUNSTANCIAS EXTERNAS O INNOVAR CUANDO LAS POLTICAS NO DAN RESULTADOS OTROS PASES REACCIONAN LENTAMENTE O CON GRANDES DIFICULTADES Y MANTIENENPOLTICAS INADECUADAS DURANTE LARGOS PERODOS

s -IENTRAS QUE ALGUNOS PASES PUEDEN IMPLEMENTAR Y HACER CUMPLIR EN FORMA EFECTIVA LAS POLTICAS PROMULGADAS POR EL 0ODER ,EGISLATIVO O EL %JECUTIVO EN OTROS LACALIDAD DE LA IMPLEMENTACIN ES MUY DEFICIENTE

s -IENTRAS QUE ALGUNOS PASES ADOPTAN MEDIDAS DE POLTICA QUE SE CENTRAN EN ELINTERS PBLICO EN OTROS LAS POLTICAS ESTN PLAGADAS DE TRATAMIENTOS ESPECIALESPROCEDIMIENTOS IRREGULARES Y EXENCIONES

z0OR QU ESTA VARIACIN z1U ES LO QUE DETERMINA LA CAPACIDAD PARA DISEAR APROBARY EJECUTAR POLTICAS PBLICAS EFICACES 0ARA RESPONDER A ESTA PREGUNTA ESTE TRABAJO ADOPTAUN ENFOQUE ECLCTICO E INTERDISCIPLINARIO QUE SE DESCRIBE EN EL CAPTULO Y QUE TOMACONCEPTOS DE LA ECONOMA Y DE LAS CIENCIAS POLTICAS !SIMISMO EL INFORME SE BASA EN UNASERIE DE ESTUDIOS DE BASE REALIZADOS POR UNA RED DE INVESTIGADORES DE TODA !MRICA ,ATINAQUE PERMITEN COMPRENDER LA FORMA EN QUE OPERAN LOS 0&0 Y SU IMPACTO EN LOS RESULTADOSQUE SE OBTIENEN %STE MATERIAL DE BASE INCLUYE

s %STUDIOS DETALLADOS DE LA MANERA EN QUE OPERAN LAS INSTITUCIONES POLTICAS Y LOSPROCESOS DE ELABORACIN DE MEDIDAS DE POLTICA EN PASES

s %STUDIOS QUE SE CENTRAN EN EL PAPEL DE LOS DIFERENTES ACTORES LEGISLADORES PARTIDOSPOLTICOS PRESIDENTES EL SECTOR EMPRESARIO MEDIOS DE COMUNICACIN Y OTROS QUEPARTICIPAN EN DIFERENTES INSTANCIAS DEL PROCESO DE FORMULACIN E IMPLEMENTACINDE POLTICAS

s %STUDIOS COMPARATIVOS QUE SE CENTRAN EN EL VNCULO ENTRE LOS 0&0 Y LOS RESULTADOS DE POLTICA PBLICA EN DIFERENTES SECTORES ESPECFICOS COMO EDUCACIN SALUDPBLICA PROTECCIN SOCIAL DESCENTRALIZACIN PROCESOS PRESUPUESTARIOS Y POLTICAFISCAL AS COMO LA PRIVATIZACIN Y REGULACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS

%STE INFORME TAMBIN APROVECHA LOS RESULTADOS DE UN ESFUERZO DE INVESTIGACIN QUECULMIN EN EN LA PUBLICACIN DE ,A POLTICA IMPORTA REALIZADA POR EL "ANCO )NTE

)0%3 #AP 30! - INDD 0-

Gabriel Marincola

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RAMERICANO DE $ESARROLLO ")$ %N ESE LIBRO SE TRATABAN PRINCIPALMENTE LOS EFECTOS DEDISTINTOS MECANISMOS DE INSTITUCIONES DEMOCRTICAS EN UNA DEFINICIN AMPLIA DE GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA 3E CENTRABA UNA POR UNA EN VARIAS DIMENSIONES INSTITUCIONALESDE LOS SISTEMAS DEMOCRTICOS COMO LOS SISTEMAS DE ELECCIONES LEGISLATIVAS%STE INFORME ES PARTE DE UNA LABOR ULTERIOR QUE SE CENTRA MS EXPLCITAMENTE EN EL

PROCESO DE FORMULACIN DE POLTICAS Y EN LAS CARACTERSTICAS DE LAS POLTICAS PBLICAS QUERESULTAN DE LAS DIFERENCIAS DE LOS ENTORNOS EN LOS QUE SE ELABORAN %N LUGAR DE ANALIZARUNA POR UNA LAS CARACTERSTICAS INSTITUCIONALES SE CONSIDERAN LOS EFECTOS INTERACTIVOS DEMLTIPLES REGLAS INSTITUCIONALES SOBRE LAS PRCTICAS POLTICAS AS COMO EL EFECTO DE ESTASPRCTICAS SOBRE LA ELABORACIN DE LAS MEDIDAS DE POLTICA#OMO SE ADOPTA UN ENFOQUE SISTMICO EN ESTE INFORME NO SE EVALA EL COMPORTA

MIENTO DE LOS RESPONSABLES DE FORMULAR O EJECUTAR POLTICAS LO QUE NO IMPLICA DEJAR DELADO EL IMPORTANTE PAPEL QUE DESEMPEAN EL LIDERAZGO Y LA COMPETENCIA DE LOS ACTORESPBLICOS EN LOS RESULTADOS DE LAS POLTICAS ADOPTADAS %L ENFOQUE SISTMICO TRATA SENCILLAMENTE DE ENTENDER LAS LIMITACIONES Y LOS INCENTIVOS QUE CONDICIONAN LAS ACCIONES DEPRESIDENTES LEGISLADORES JUECES FUNCIONARIOS PBLICOS Y OTROS ACTORES QUE PARTICIPAN ENEL 0&0$ADO QUE SE HACE HINCAPI EN INTERACCIONES COMPLEJAS PARTE DE LA AGENDA DE INVES

TIGACIN EN QUE SE APOYA ESTE ESTUDIO EST ENFOCADA EN PASES ESPECFICOS Y TIENE UNAFUERTE ORIENTACIN HISTRICA 5N RESULTADO DE ESTA AGENDA DE INVESTIGACIN FUE EL PROYECTO0OLITICAL )NSTITUTIONS 0OLICYMAKING 0ROCESSES AND 0OLICY /UTCOMES LLEVADO A CABO BAJO LOSAUSPICIOS DE LA RED DE ESTUDIOS ,ATIN !MERICAN 2ESEARCH .ETWORK DEL ")$%STE INFORME DA UN PASO MS EN ESTE PROGRAMA DE TRABAJO !NALIZA CON UN ENFOQUE

COMPARATIVO ENTRE PASES LAS FUNCIONES Y CARACTERSTICAS DE LOS PRINCIPALES ACTORES Y ESCENARIOS DEL 0&0 %LABORA NUEVOS INDICADORES DE CARACTERSTICAS DE LAS MEDIDAS DE POLTICA Y DEALGUNAS PROPIEDADES DE LOS SISTEMAS POLTICOS Y PRESENTA CASOS COMPARATIVOS EN DIFERENTESESFERAS DE POLTICAS%STA PUBLICACIN DEBER TOMARSE COMO UN PASO MS DENTRO DE UNA AGENDA DE INVES

TIGACIN EN CURSO 0LANTEA MS PREGUNTAS DE LAS QUE RESPONDE ! DIFERENCIA DE EDICIONESPREVIAS DEL )NFORME 0ROGRESO %CONMICO Y 3OCIAL EN !MRICA ,ATINA QUE PRESENTABAN LACULMINACIN DE VARIOS AOS DE ESTUDIOS EN ESTA OCASIN SE BUSCA MS BIEN PLANTEAR UNNUEVO ENFOQUE PARA PROVOCAR LA DISCUSIN PBLICA DEL TEMA ,A INVESTIGACIN Y EL ANLISISCONTINUARN %N EL RESTO DE ESTE CAPTULO SE RESUMEN LOS MENSAJES PRINCIPALES DEL TRABAJOREALIZADO HASTA LA FECHA

0AYNE ET AL ,OS RESULTADOS DEL PROYECTO QUE SE BENEFICI DEL APORTE DE PROFESIONALES Y ACADMICOS DE VARIAS DISCIPLINAS PUEDEN VERSE EN HTTPWWWIADBORGRESINDEXCFMFUSEACTION,A2ES.ETWORK3TUDY6IEWST?ID

)0%3 #AP 30! - INDD 0-

0ANORAMA GENERAL

0HQVDMHVSULQFLSDOHV

$EL INFORME DE ESTE AO SE PUEDEN EXTRAER MENSAJES PRINCIPALES

_,OS PROCESOS SON IMPORTANTES

%L PROCESO POR MEDIO DEL CUAL SE DEBATEN APRUEBAN Y EJECUTAN LAS MEDIDAS DE POLTICA ELPROCESO DE FORMULACIN DE POLTICAS O 0&0 TIENE UN FUERTE IMPACTO EN LA CALIDAD DE LASPOLTICAS PBLICAS EN PARTICULAR EN LA CAPACIDAD DE LOS PASES PARA CREAR UN ENTORNO ESTABLE PARA LAS POLTICAS ADAPTARLAS TODA VEZ QUE SEA NECESARIO EJECUTARLAS Y HACERLAS CUMPLIRCON EFICACIA Y VELAR POR QUE SIEMPRE SE ADOPTEN EN FAVOR DEL INTERS PBLICO

(AY QUE TENER CUIDADO CON LAS RECETAS DE POLTICA UNIVERSALES QUESUPUESTAMENTE OPERAN CON INDEPENDENCIA DEL TIEMPO Y DEL LUGAR EN QUESON ADOPTADAS

,A EXPERIENCIA RECIENTE RECOGIDA EN PASES DE !MRICA ,ATINA CON LAS REFORMAS DEL #ONSENSO DE 7ASHINGTON DEMUESTRA QUE EXISTEN REFORMAS CON ORIENTACIN Y CONTENIDOSIMILARES QUE PUEDEN ACARREAR RESULTADOS MUY DIVERSOS 5NO DE LOS PELIGROS QUE PUEDECORRERSE AL PROPUGNAR LA ADOPCIN DE RECETAS UNIVERSALES Y UNA DE LAS MOTIVACIONESFUNDAMENTALES DE ESTE INFORME ES QUE LAS POLTICAS NO SE ADOPTAN NI SE EJECUTAN EN ELVACO SINO QUE DEBEN OPERAR DENTRO DEL CONTEXTO DE LAS INSTITUCIONES POLTICAS DEL PAS%STAS INSTITUCIONES AS COMO LOS PROCESOS DE FORMULACIN E IMPLEMENTACIN DE POLTICASQUE DICHAS INSTITUCIONES A SU VEZ AYUDAN A CONFORMAR PUEDEN TENER UNA PROFUNDA INCIDENCIA EN EL XITO O EL FRACASO DE CUALQUIER MEDIDA DE POLTICA

#IERTAS CARACTERSTICAS CLAVE DE LAS POLTICAS PBLICAS PUEDEN SER TANIMPORTANTES PARA ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO COMO SU CONTENIDOU ORIENTACIN

%L IMPACTO DE LAS POLTICAS PBLICAS DEPENDE NO SOLO DE SU CONTENIDO ESPECFICO NI DESU ORIENTACIN CONCRETA SINO TAMBIN DE ALGUNAS DE SUS CARACTERSTICAS GENRICAS 5NAPOLTICA hIDEALv QUE CAREZCA DE CREDIBILIDAD Y EST IMPLEMENTADA Y APLICADA DE MANERADEFICIENTE PUEDE CREAR MS DISTORSIONES QUE UNA POLTICA hSUBPTIMAv ESTABLE Y DEBIDAMENTE IMPLEMENTADA %N ESTE ESTUDIO SE EXAMINAN SEIS DE ESAS CARACTERSTICAS CLAVEESTABILIDAD ADAPTABILIDAD COHERENCIA Y COORDINACIN LA CALIDAD DE LA IMPLEMENTACIN Y DE LAEFECTIVA APLICACIN LA ORIENTACIN HACIA EL INTERS PBLICO Y LA EFICIENCIA %STAS CARACTERSTICASCLAVE INCIDEN MUCHO EN LA CAPACIDAD DE LAS POLTICAS PARA ELEVAR EL NIVEL DE BIENESTAR YCONTRIBUIR AL DESARROLLO DE LOS PASES

)0%3 #AP 30! - INDD 0-

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,OS EFECTOS DE LAS INSTITUCIONES POLTICAS SOBRE LOS PROCESOS DEFORMULACIN DE POLTICAS PBLICAS SOLO PUEDEN ENTENDERSE DE MANERASISTMICA

,OS 0&0 SON MUY COMPLEJOS DEBIDO A LA MULTIPLICIDAD DE ACTORES CON DIVERSAS FACULTADESHORIZONTES TEMPORALES E INCENTIVOS QUE PARTICIPAN EN ELLOS LA GRAN VARIEDAD DE MBITOSEN LOS QUE INTERACTAN Y LA DIVERSIDAD DE REGLAS DE JUEGO QUE PUEDEN REPERCUTIR SOBRELA MANERA EN QUE SE OPERA #ENTRARSE SOLO EN UNAS POCAS CARACTERSTICAS INSTITUCIONALESPOR EJEMPLO SI EL PAS CUENTA CON UN SISTEMA PRESIDENCIAL O PARLAMENTARIO O SI LAS REGLASELECTORALES SE REFIEREN A LA PLURALIDAD O A LA REPRESENTACIN PROPORCIONAL LLEVARA A UNACOMPRENSIN MUY FRAGMENTADA E INSATISFACTORIA DE ESTOS PROCESOS 0ARA PODER ENTENDERLOS PLENAMENTE ES NECESARIO CONSIDERAR LA CONFIGURACIN INSTITUCIONAL DE MANERA SISTMICA O DE hEQUILIBRIO GENERALv

,AS PROPUESTAS DE REFORMA POLTICA E INSTITUCIONAL BASADAS EN GRANDESGENERALIZACIONES NO CONSTITUYEN UNA BUENA ESTRATEGIA DE REFORMA

5N COROLARIO DEL PUNTO PRECEDENTE ES QUE LOS MRITOS DE LOS CAMBIOS POTENCIALES DE LASREGLAS POLTICAS E INSTITUCIONALES DEBEN CONSIDERARSE CON MUCHO CUIDADO A FIN DE ENTENDER CLARAMENTE CMO ENCAJAN ESAS REGLAS DENTRO DE LA CONFIGURACIN INSTITUCIONAL MSAMPLIA ,AS GENERALIZACIONES SOBRE LOS MRITOS DE DIFERENTES REGMENES POLTICOS SISTEMASELECTORALES O ADJUDICACIN CONSTITUCIONAL DE FACULTADES ENTRE LOS DISTINTOS PODERES NORESULTAN MUY TILES 5NA PTICA DEL EQUILIBRIO PARCIAL QUE SUBRAYE LA IMPORTANCIA DE UNADIMENSIN INSTITUCIONAL NICA PUEDE DAR LUGAR A REFORMAS INSTITUCIONALES Y DE POLTICASMAL ORIENTADAS 0ARA PODER FORMULAR PROPUESTAS ADECUADAS DE REFORMA DE POLTICAS Y DEREFORMAS INSTITUCIONALES DEBE SATISFACERSE EL REQUISITO PREVIO Y FUNDAMENTAL DE COMPRENDER CMO OPERAN EN GENERAL LA POLTICA Y LOS PROCESOS DE FORMULACIN DE POLTICAS EN CADAPAS ESPECFICO CON SU PROPIA TRAYECTORIA HISTRICA

,AS REFORMAS DE POLTICA O INSTITUCIONALES QUE TIENEN IMPORTANTESEFECTOS DE RETROALIMENTACIN SOBRE EL 0&0 DEBERN TRATARSE CON ESPECIALCUIDADO ENTENDIENDO SUS RAMIFICACIONES POTENCIALES

,AS REFORMAS DE POLTICA A MENUDO TIENEN EFECTOS DE RETROALIMENTACIN SOBRE EL MECANISMO DE FORMULACIN DE POLTICAS %N ALGUNOS SECTORES ESTOS EFECTOS PROBABLEMENTE ALTEREN LO QUE OCURRE EN MATERIA DE POLTICAS EN CADA SECTOR ESPECFICO AL CREAR NUEVOS ACTORESO AL CAMBIARLES LAS REGLAS DE JUEGO 0ERO ALGUNAS REFORMAS SOBRE TODO EN SECTORES COMOLA DESCENTRALIZACIN LOS PROCESOS PRESUPUESTARIOS O LA ADMINISTRACIN PBLICA PUEDENTENER UN IMPACTO MUCHO MS AMPLIO Y MODIFICAR LA DINMICA DEL 0&0 DEL PAS ,AS REFORMAS DE POLTICAS O INSTITUCIONALES QUE TIENEN IMPORTANTES EFECTOS DE RETROALIMENTACINSOBRE EL 0&0 DEBERN CONSIDERARSE CON ESPECIAL CUIDADO ENTENDIENDO SUS RAMIFICACIONESPOTENCIALES

)0%3 #AP 30! - INDD 0-

0ANORAMA GENERAL

,A CAPACIDAD DE LOS ACTORES POLTICOS PARA COOPERAR A LO LARGO DELTIEMPO ES UN FACTOR DETERMINANTE Y CRUCIAL DE LA CALIDAD DE LAS POLTICASPBLICAS

3ON MLTIPLES LOS ACTORES COMO POLTICOS ADMINISTRADORES Y GRUPOS DE INTERS QUEOPERAN EN DIFERENTES MOMENTOS DEL 0&0 3I ESTOS PARTICIPANTES PUEDEN COOPERAR ENTREELLOS PARA CONCERTAR ACUERDOS Y MANTENERLOS EN EL TRANSCURSO DEL TIEMPO ES PROBABLEQUE SE DESARROLLEN MEJORES POLTICAS %N SISTEMAS QUE ALIENTAN LA COOPERACIN ES MS PROBABLE QUE SURJA UN CONSENSO EN CUANTO A LA ORIENTACIN DE LAS POLTICAS Y LOS PROGRAMASDE REFORMA ESTRUCTURAL Y QUE LOS GOBIERNOS SUCESIVOS CONSOLIDEN LO QUE HAN LOGRADO SUSPREDECESORES

%S MS FCIL QUE EXISTAN PROCESOS POLTICOS EFICACES Y MEJORESPOLTICAS PBLICAS SI LOS PARTIDOS POLTICOS ESTN INSTITUCIONALIZADOS YSON PROGRAMTICOS LAS LEGISLATURAS CUENTAN CON UNA SLIDA CAPACIDADPARA ELABORAR POLTICAS LOS SISTEMAS JUDICIALES SON INDEPENDIENTES Y LAADMINISTRACIN PBLICA ES FUERTE

s 0ARTIDOS POLTICOS BIEN INSTITUCIONALIZADOS ESPECIALMENTE PARTIDOS CON ORIENTACIONES NACIONALES Y PROGRAMTICAS ,OS PARTIDOS INSTITUCIONALIZADOS Y PROGRAMTICOS TIENDEN A SER ACTORES CONGRUENTES EN LAS POLTICAS DE LARGO PLAZO 5N SISTEMAPOLTICO CON UN NMERO RELATIVAMENTE PEQUEO DE PARTIDOS O COALICIONES INSTITUCIONALIZADOS TIENE MS PROBABILIDADES DE GENERAR COOPERACIN INTERTEMPORAL YDE PROPICIAR UNA ORIENTACIN CONSENSUAL Y SOSTENIDA DE LAS POLTICAS EN CUESTIONESCRUCIALES POLTICAS DE %STADO

s 5NA LEGISLATURA CON UNA SLIDA CAPACIDAD PARA ELABORAR POLTICAS ,AS POLTICASTIENDEN A SER MEJORES CUANDO LAS LEGISLATURAS DESARROLLAN LA CAPACIDAD PARA ELABORARLAS Y PARTICIPAN CONSTRUCTIVAMENTE EN LA FORMULACIN DE POLTICAS NACIONALESEN LUGAR DE ADOPTAR UN PAPEL SUBORDINADO EN EL QUE SOLO REFRENDAN AUTOMTICAMENTE LOS DESEOS DEL 0ODER %JECUTIVO

s 5N 0ODER *UDICIAL INDEPENDIENTE 5N 0ODER *UDICIAL INDEPENDIENTE Y EFICAZ PUEDESER UN FACILITADOR QUE PROMUEVA LA NEGOCIACIN ENTRE LOS ACTORES POLTICOS AL HACERCUMPLIR OBLIGACIONES DERIVADAS DE SUS COMPROMISOS Y AL GARANTIZAR QUE NINGUNODE LOS ACTORES EXCEDA LOS LMITES QUE LE IMPONEN LA #ONSTITUCIN Y LA LEY

s 5NA ADMINISTRACIN PBLICA BIEN DESARROLLADA 5NA ADMINISTRACIN PBLICAFUERTE Y TCNICAMENTE COMPETENTE PUEDE CONTRIBUIR A LA CALIDAD DE LAS POLTICASPBLICAS AL DARLES MS ESTABILIDAD MEJORAR LA CALIDAD GENERAL DE LA IMPLEMENTACINY EVITAR QUE CIERTOS INTERESES ESPECIALES QUE A MENUDO ELIGEN EJERCER SU INFLUENCIADURANTE LA ETAPA DE EJECUCIN DE POLTICAS SE APROPIEN DE LOS BENEFICIOS DE LAS POLTICAS PBLICAS

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#!045,/

,A MAYORA DE ESTAS hBONDADES INSTITUCIONALESv NO SE CONSIGUEN DE LANOCHE A LA MAANA 0ARA CONSTRUIRLAS Y MANTENERLAS SE REQUIERE QUE LOSPRINCIPALES ACTORES POLTICOS TENGAN INCENTIVOS ADECUADOS

,OS INCENTIVOS DE POLTICOS PROFESIONALES COMO PRESIDENTES LEGISLADORES Y LDERES DEPARTIDOS AS COMO SU INTERACCIN CON EL RESTO DE LA SOCIEDAD SON CRUCIALES PARA EL FUNCIONAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES 0ARA MEJORAR LA CAPACIDAD DE ACCIN DEL #ONGRESO ES NECESARIO QUE LOS LEGISLADORES CUENTEN CON INCENTIVOS PARA DESARROLLARLA 3E NECESITA MUCHOTIEMPO PARA CONSTRUIR UN SISTEMA JUDICIAL INDEPENDIENTE PERO PUEDE DESTRUIRSE DE UN DAPARA EL OTRO ,A ADOPCIN DE LAS MEJORES LEYES DE ADMINISTRACIN PBLICA DEL MUNDO NODAR RESULTADOS SI AL CUBRIRSE LOS PUESTOS BUROCRTICOS EL CLIENTELISMO SIGUE SIENDO UNAMONEDA IMPORTANTE EMPLEADA POR LOS POLTICOS PARA RECOMPENSAR A LOS MIEMBROS DE SUPARTIDO

%L LIDERAZGO SI ES FUNCIONAL PUEDE SER UNA FUERZA VITAL PARA ELDESARROLLO INSTITUCIONAL

,OS LDERES POLTICOS PUEDEN DESEMPEAR UNA FUNCIN VITAL COMO CATALIZADORES EN EL DESARROLLO DE LAS INSTITUCIONES %L LIDERAZGO FUNCIONAL PUEDE ALENTAR PROCESOS DELIBERATIVOSQUE PERMITAN QUE LAS POLTICAS Y LAS INSTITUCIONES SE ADAPTEN A LAS NECESIDADES Y DEMANDAS DE LA SOCIEDAD .O OBSTANTE EL LIDERAZGO TAMBIN PUEDE SER DISFUNCIONAL EN LUGAR DECONTRIBUIR AL DESARROLLO INSTITUCIONAL LOS LDERES DISFUNCIONALES PUEDEN GENERAR EL EFECTOOPUESTO 3U ACUMULACIN DE PODER LES PERMITE LOGRAR QUE SE HAGAN LAS COSAS S PERO ACOSTA DEL DEBILITAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES

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5N ENFOQUE METODOLGICO PARACOMPRENDER LA POLTICA DE LAS POLTICAS

#APTULO

%L PROCESO DE FORMULACIN DE POLTICAS PUEDE ENTENDERSECOMO UNA SUCESIN DE INTERCAMBIOS ENTRE ACTORES POLTICOSQUE INTERACTAN EN ESCENARIOS FORMALES E INFORMALES

5N ENFOQUE TECNOCRTICO PARA ABORDAR LA FORMULACIN DE POLTICAS CONSIDERAQUE LAS POLTICAS SON ELEGIDAS POR FORMULADORES DE POLTICAS BENVOLOS 4ODO AQUEL INTERESADO EN FOMENTAR MEJORES RESULTADOS SOCIALES TENDRA SIMPLEMENTE QUE IDENTIFICAR POLTICAS QUE LOS GENERARAN Y COMUNICARLAS A LOS RESPONSABLES DE LA FORMULACIN DE POLTICAS%N EL CAPTULO SE ADVIRTI SOBRE LOS PELIGROS QUE IMPLICA UN ENFOQUE DE ESTE TIPO EL CUALENTRE OTROS DEFECTOS CONSIDERA A LAS POLTICAS COMO EXGENAS ESTO ES QUE SE ORIGINANFUERA DEL SISTEMA %STE ESTUDIO EXAMINA LOS PROCESOS POR LOS CUALES LOS PASES DISCUTENDECIDEN E IMPLEMENTAN POLTICAS PBLICAS 0OR CONSIGUIENTE CONSIDERA QUE LAS POLTICASAS COMO TAMBIN ALGUNAS DE SUS CARACTERSTICAS SON EN GRAN MEDIDA ENDGENAS ,ASPOLTICAS RESULTAN DEL PROCESO DE FORMULACIN DE POLTICAS 0&0 %STE INFORME SE CENTRA ENLAS CARACTERSTICAS Y EN LOS FACTORES DETERMINANTES DE LOS 0&0 HACIENDO PARTICULAR HINCAPIEN EL FUNCIONAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES POLTICAS3I BIEN ESTE ESTUDIO SE CENTRA EN INSTITUCIONES Y PROCESOS NO POR ESO NIEGA LA INFLUEN

CIA DE OTRAS VARIABLES MS ESTRUCTURALES EN LAS CONFIGURACIONES DE LOS SISTEMAS DE GOBIERNO EN EL 0&0 Y EN LAS MISMAS POLTICAS ,AS ESTRUCTURAS ECONMICAS Y SOCIALES GENERANDISTINTAS CONFIGURACIONES DE ACTORES SEGN EL PAS Y LA POCA ESTOS ACTORES ECONMICOS YSOCIALES INFLUENCIAN NO SLO LA FORMULACIN DE POLTICAS SINO TAMBIN LA CREACIN DE INSTITUCIONES ,OS ESTUDIOS DE PAS QUE SIRVIERON DE BASE PARA ESTE INFORME PRESTAN ATENCIN ALIMPORTANTE PAPEL QUE JUEGAN DICHAS ESTRUCTURAS EN CADA CASO 0OR EJEMPLO LA HISTORIA DELA FORMULACIN DE POLTICAS EN 6ENEZUELA NO SE PUEDE COMPRENDER SI NO SE HACE REFERENCIA

$ICHOS ESTUDIOS SE REALIZARON EN EL MARCO DEL PROYECTO DE LA 2ED ,ATINOAMERICANA DE )NVESTIGACIN DEL")$ SOBRE INSTITUCIONES POLTICAS PROCESOS DE FORMULACIN DE POLTICAS Y RESULTADOS DE POLTICA WWWIDBORGRESINDEXCFMFUSEACTION,A2ES.ETWORK3TUDY6IEWST?ID

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Gabriel Marincola

#!045,/

A LA ECONOMA POLTICA DE UNA ECONOMA PETROLERA $EL MISMO MODO LA FORMULACIN DEPOLTICAS EN !RGENTINA NO SE PUEDE COMPRENDER SI NO SE HACE REFERENCIA A LAS COMPLEJASRELACIONES ENTRE EL GOBIERNO NACIONAL Y LAS PROVINCIAS LAS CUALES A SU VEZ SE VEN AFECTADAS NO SLO POR LAS INSTITUCIONES FORMALES DE ESA REPBLICA FEDERAL SINO TAMBIN POR LASESTRUCTURAS ECONMICAS Y SOCIALES QUE SUBYACEN EN TODO EL PAS%STAS IMPORTANTES FUERZAS SUBYACENTES NO PUEDEN SER IGNORADAS POR QUIEN INTENTE

COMPRENDER Y MUCHO MENOS INFLUENCIAR EL FUNCIONAMIENTO DE ESTOS SISTEMAS POLTICOS9A QUE ES IMPOSIBLE HACER TODO DE UNA VEZ ESTE INFORME SE CENTRA PRINCIPALMENTE EN LOSASPECTOS DE ESOS COMPLEJOS SISTEMAS POLTICOS QUE SE RELACIONAN MS DIRECTAMENTE CONLAS INSTITUCIONES POLTICAS Y DE FORMULACIN DE POLTICAS YA SEAN FORMALES O INFORMALES%STE ES UN ENFOQUE PARTICULARMENTE OPORTUNO DADO QUE EN LAS LTIMAS DCADAS LOS PROCESOS DE DEMOCRATIZACIN DE LA MAYORA DE LOS PASES LATINOAMERICANOS HICIERON CRECER LAIMPORTANCIA DE LAS INSTITUCIONES POLTICAS Y DADO QUE TALES INSTITUCIONES SON OBJETO DENUMEROSOS DEBATES Y EN ALGUNOS CASOS REFORMAS EN MUCHOS PASES DE LA REGIN%L FUNCIONAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES Y SU INFLUENCIA EN LOS RESULTADOS DEL DESARROLLO

PASARON A SER UNA PREOCUPACIN CENTRAL TANTO EN LOS CRCULOS INTERNACIONALES DE POLTICASCOMO EN LOS ACADMICOS $URANTE MUCHO TIEMPO LA CAPACIDAD INSTITUCIONAL SE PERCIBIMAYORMENTE COMO UN hRESIDUO NO EXPLICADOv %L DESARROLLO SE CONCEBA PRINCIPALMENTECOMO UNA FUNCIN DE LA ACUMULACIN DE CAPITAL PARTIENDO DEL SUPUESTO IMPLCITO DE QUELA CAPACIDAD INSTITUCIONAL SEGUIRA A LOS RECURSOS ,AS INSTITUCIONES ERAN CONSIDERADASCOMO LAS ORGANIZACIONES FORMALES ENCARGADAS DE IMPLEMENTAR LAS POLTICAS Y LOS PROYECTOS #OMO LO SEAL !RTURO )SRAEL h%L DESARROLLO INSTITUCIONAL ERA UN PROBLEMA DE TODOSPERO NO ERA EL PROBLEMA DE NADIEv,A INEFICACIA DE LAS POLTICAS Y DE LAS INVERSIONES A LA QUE LLEV LA FALTA DE CAPACIDAD

INSTITUCIONAL DESACREDIT ESA OPININ ALGO DESDEOSA DE LAS INSTITUCIONES Y GENER UNCLIMA BASTANTE PESIMISTA SOBRE LA POSIBILIDAD DE SUPERAR LAS DEBILIDADES INSTITUCIONALES%STE GIRO FUE UNA DE LAS RAZONES QUE CONDUJERON A UN CAMBIO DE PARADIGMA HACIA LOSMERCADOS PARA ALEJARSE DE LAS DISTORSIONES PRODUCIDAS POR EL %STADO,AS DIFICULTADES ENFRENTADAS POR LOS PASES DEL ANTIGUO BLOQUE SOVITICO EN SU TRANSI

CIN HACIA UNA ECONOMA DE MERCADO Y EL XITO RELATIVO DE LOS hTIGRESv ASITICOS CENTRARONNUEVAMENTE LA ATENCIN EN LA FUNCIN DE LAS INSTITUCIONES EN EL DESARROLLO %STE RENOVADOINTERS FUE INFLUENCIADO POR LOS AVANCES CONCEPTUALES Y ANALTICOS DEL LLAMADO NEOINSTITUCIONALISMO AMPLIO CONCEPTO QUE ABARCA DISTINTAS CORRIENTES DE PENSAMIENTO EN VARIASDISCIPLINAS COMO ECONOMA SOCIOLOGA HISTORIA Y DERECHO Y QUE HACE HINCAPI EN ELPAPEL CENTRAL DE LAS INSTITUCIONES PARA EXPLICAR EL COMPORTAMIENTO SOCIAL ECONMICO YPOLTICO %N EL REA DE LA ECONOMA EL HISTORIADOR ECONMICO $OUGLASS .ORTH FUE PIONEROEN FORMULAR NUEVAS IDEAS SOBRE LA RELACIN ENTRE LAS INSTITUCIONES Y EL DESARROLLO %STOSESTUDIOS hNEOINSTITUCIONALESv HAN DESTACADO EL HECHO DE QUE LAS PROPIAS INSTITUCIONES

%N EL CAPTULO SE ABORDAN ALGUNOS ASPECTOS DEL PAPEL QUE JUEGAN ALGUNOS ACTORES SOCIALES INFORMALESCLAVE EN EL PROCESO DE FORMULACIN DE POLTICAS 0&0 (IRSCHMAN )SRAEL 6ASE POR EJEMPLO .ORTH 3HIRLEY PRESENTA UNA EXCELENTE RESEA DE LOS TRABAJOS PUBLICADOS SOBRE EL TEMA

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Gabriel Marincola

Gabriel Marincola

Gabriel Marincola

5N ENFOQUE METODOLGICO PARA COMPRENDER LA POLTICA DE LAS POLTICAS

ECONMICAS Y POLTICAS SON SIEMPRE EN ALGN MOMENTO PRODUCTO DE LA ELECCIN HUMANA !LGUNAS DE LAS LNEAS DE INVESTIGACIN ACTUALES MS DINMICAS REMONTAN EL ORIGENDE LAS INSTITUCIONES A LAS POCAS COLONIALES%STE INFORME PRESENTA UN PUNTO DE VISTA INTERMEDIO CON RESPECTO AL TEMA DE LA ENDO

GENEIDAD O EXOGENEIDAD DE LAS INSTITUCIONES 3US AUTORES RECONOCEN QUE LAS INSTITUCIONESSON ENDGENAS CON RESPECTO A ACUERDOS Y ACONTECIMIENTOS PASADOS Y EN CIERTA MEDIDAA LAS CONFIGURACIONES MS RECIENTES DEL PODER POLTICO A LAS ESTRUCTURAS SOCIOECONMICASY A OTROS FACTORES DETERMINANTES BSICOS %STE ESTUDIO SE CENTRA EN EL IMPACTO QUE TIENENDETERMINADAS CONFIGURACIONES DE LAS INSTITUCIONES POLTICAS SOBRE LOS 0&0 Y POR LO TANTOSOBRE LAS POLTICAS ,AS INSTITUCIONES POLTICAS SON OBJETO DE DEBATES E INCLUSO DE REFORMASEN MUCHOS PASES DE LA REGIN %STOS DEBATES NO SON NICAMENTE EJERCICIOS DE PODER %NCAMBIO SE ALIMENTAN DE DISCUSIONES ACERCA DE LOS POSIBLES EFECTOS DE UNA REFORMA SOBRELAS PRCTICAS Y LOS RESULTADOS DE LA POLTICA 0OR ESO EN ESTE ESTUDIO SE INTENTA TOMAR UNAPOSICIN INTERMEDIA PARA QUE HAYA UNA MAYOR CONCIENCIA SOBRE LA IMPORTANCIA DE LASPRCTICAS Y LAS INSTITUCIONES POLTICAS EN EL 0&0 PERO SIN CAER EN UNA VISIN TOTALMENTE DETERMINISTA SEGN LA CUAL TODO LO QUE SUCEDE EST DETERMINADO POR FUERZAS ABSOLUTAMENTEFUERA DEL CONTROL DE LOS ACTORES INDIVIDUALES O COLECTIVOS %L LIDERAZGO PUEDE SER A VECESUNA FUERZA EXTRAORDINARIA EN EL PROCESO POLTICO PERO SUS POSIBILIDADES E IMPLICACIONESESTN ESTRECHAMENTE LIGADAS AL MARCO INSTITUCIONAL VASE EL RECUADRO %L INFORME SE PROPONE GUIAR Y ORIENTAR A POLTICOS RESPONSABLES DE LA FORMULACIN DE

POLTICAS ORGANIZACIONES Y OTROS ACTORES SOCIALES INTERESADOS EN PARTICIPAR EN EL DEBATESOBRE EL MEJORAMIENTO DE LAS POLTICAS Y DE LAS INSTITUCIONES PARA FORTALECER LOS OBJETIVOSDE DESARROLLO 1UIZS UNA MAYOR CONCIENCIA SOBRE LOS 0&0 Y SU BASE INSTITUCIONAL PERMITAFOMENTAR FORMULAR E IMPLEMENTAR REFORMAS DE POLTICAS QUE TENGAN MS POSIBILIDADES DELOGRAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DESEADOS DADAS LAS INSTITUCIONES Y LAS PRCTICAS POLTICAS PARTICULARES DE CADA PAS 4AMBIN PODR ANIMAR LAS DISCUSIONES SOBRE LA REFORMA DEINSTITUCIONES POLTICAS0ARA ANALIZAR ESTOS TEMAS EL INFORME SE BASA EN UNA AMPLIA SERIE DE ESTUDIOS DE CIEN

CIA POLTICA ACERCA DE LOS EFECTOS DE ARREGLOS INSTITUCIONALES ALTERNATIVOS EN NUMEROSOSRESULTADOS POLTICOS Y DE POLTICA %NTRE LAS ALTERNATIVAS SE ENCUENTRAN POR EJEMPLO SI ELRGIMEN POLTICO ES PRESIDENCIAL O PARLAMENTARIO SI EL %STADO ES CENTRALIZADO O DESCENTRALIZADO SI EL SISTEMA ELECTORAL ES MAYORITARIO O PROPORCIONAL SI HAY MUCHOS O POCOSPARTIDOS Y SI SON FUERTES O DBILES SI LAS ORGANIZACIONES EMPRESARIALES LOS SINDICATOS YLOS MEDIOS DE COMUNICACIN PARTICIPAN ACTIVAMENTE EN LOS PROCESOS POLTICOS SI LA BUROCRACIA ES MERITOCRTICA O CLIENTELISTA $ADO QUE CADA PAS PRESENTA UNA CONFIGURACINESPECFICA DE TODAS LAS IMPORTANTES CARACTERSTICAS MENCIONADAS Y MUCHAS OTRAS ESTE

6ASE POR EJEMPLO !CEMOGLU *OHNSON Y 2OBINSON %STAS DISCUSIONES TAMBIN HAN SIDO PLANTEADAS POR ECONOMISTAS EN TRABAJOS RELEVANTES DEL REA DE ECONOMA POLTICA 0OR EJEMPLO 0ERSSON Y 4ABELLINI ESTUDIAN EL IMPACTO DE DISTINTAS FORMAS DEGOBIERNO Y LEYES ELECTORALES SOBRE NUMEROSOS RESULTADOS DE POLTICA FISCAL %N LA PARTE )) SE PROPORCIONAN REFERENCIAS DE ESTOS TRABAJOS Y SE RESUMEN ALGUNAS CONCLUSIONES RELEVANTESPARA ESTE ESTUDIO $ADO QUE LA MAYOR PARTE DE LOS DOCUMENTOS DE BASE SE HA CENTRADO EN LAS DEMOCRACIASPRESIDENCIALES DE !MRICA ,ATINA EN ESTE INFORME NO SE HACE HINCAPI EN LA DISTINCIN ENTRE PARLAMENTARISMO Y PRESIDENCIALISMO

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Gabriel Marincola

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#!045,/

2ECUADRO (OSDSHOGHOOLGHUD]JRHQORVSURFHVRVSROtWLFRV

5N LIDERAZGO FUNCIONAL RENUEVA LAS INSTITUCIONES 5N LIDERAZGODISFUNCIONAL LAS hDESINSTITUCIONALIZAv YA QUE LA ACUMULACIN DEPODERES EN UNA SOLA PERSONA DEBILITA LAS INSTITUCIONES

,A FUNCIN DE LIDERAZGO nLA CAPACIDAD DE INFLUIR EFICAZMENTE EN EL LOGRO DE DETERMINADOS OBJETIVOSn JUEGA UN ROL DE IMPORTANCIA FUNDAMENTAL EN LOS PROCESOSPOLTICOS SOBRE TODO EN POCAS CRTICAS $ADO EL ROL CENTRAL DEL LIDERAZGO EN DICHOS PROCESOS HA HABIDO CIERTA TENDENCIA A CONSIDERAR A LA POLTICA MS COMOUNA CUESTIN DE INTERACCIN DE PERSONALIDADES QUE COMO UNA INTERRELACIN DEINCENTIVOS INSTITUCIONALES %L PRESENTE INFORME INSTA A OBSERVAR DETENIDAMENTE LAINTERRELACIN ENTRE LAS INSTITUCIONES LOS JUGADORES LAS REGLAS DEL JUEGO Y LOS INCENTIVOS .O OBSTANTE ES IMPORTANTE TENER PRESENTE LAS IMPLICACIONES QUE PUEDETENER EL COMPORTAMIENTO DE LDERES INDIVIDUALES%L LIDERAZGO ES LA CAPACIDAD QUE TIENEN LOS INDIVIDUOS PARA EJERCER UNA IN

FLUENCIA QUE VAYA MS ALL DEL ALCANCE DE SU AUTORIDAD FORMAL 3UPONE ADEMSUNA COMBINACIN DE PROPSITO DE COMPROMISO Y DE CAPACIDAD PARA RELACIONARSEEN EL MBITO PERSONAL QUE PRODUCE RESULTADOS MS ALL DE LOS ESPERADOS DADO ELNORMAL FUNCIONAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES %L LIDERAZGO SE DEMUESTRA A TRAVSDE DISTINTOS TIPOS DE COMPORTAMIENTO MUCHOS DE ELLOS SIMBLICOS 0ERO EL LIDERAZGO PUEDE SER FUNCIONAL O DISFUNCIONAL Y POR LO TANTO PUEDE GENERAR EFECTOSMUY DISTINTOS EN LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL Y EN LA CALIDAD DE LAS POLTICAS

(OOLGHUD]JRIXQFLRQDO FACILITA LA COOPERACIN Y LAS NEGOCIACIONES INTERTEMPORALES QUE MEJORAN LA CALIDAD DE LA POLTICA PBLICA %L VALOR DEL LIDERAZGO SE APRECIAMEJOR EN POCAS DE CAMBIO CUANDO SURGEN DESEQUILIBRIOS QUE ALTERAN EL EFECTODE LAS REGLAS SOBRE LOS INCENTIVOS DE LOS ACTORES Y GENERAN OPORTUNIDADES PARALLEVAR A CABO UNA REFORMA INSTITUCIONAL ,OS LDERES FUNCIONALES SI HAN DE EJERCERINFLUENCIA Y PODER PARA CONTENER TENSIONES EN TIEMPOS DE CRISIS NECESITAN DIRIGIREL CAMBIO HACIA LA RENOVACIN DE LOS MARCOS INSTITUCIONALES ,A REGIN OFRECEMUCHOS EJEMPLOS DE CORRIENTES POSITIVAS DE ESE TIPO DURANTE LA TRANSICIN A LADEMOCRACIA ,OS RECIENTES CAMBIOS DE GOBIERNO EN PASES COMO "RASIL -XICOY 5RUGUAY CONSIDERADOS COMO MOMENTOS DECISIVOS EN LOS PROCESOS POLTICOSDE ESOS PASES REPRESENTAN UN EJERCICIO DE LIDERAZGO TANTO POR PARTE DE LOSGOBIERNOS SALIENTES COMO DE LOS ENTRANTES QUE INSTITUCIONALIZA NUEVAS REGLASDE JUEGO%N UNA DEMOCRACIA EL LIDERAZGO FUNCIONAL RARA VEZ SE PUEDE ATRIBUIR A UN

NICO INDIVIDUO ,A DEMOCRACIA EST VINCULADA CON MLTIPLES LDERES QUIENESACTAN COMO CATALIZADORES DEL PROCESO DELIBERATIVO QUE PERMITE QUE LAS POLTICASY LAS INSTITUCIONES SE ADAPTEN A LAS DEMANDAS DE UNA SOCIEDAD ABIERTA 5NO DE

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5N ENFOQUE METODOLGICO PARA COMPRENDER LA POLTICA DE LAS POLTICAS

INFORME HACE HINCAPI EN LAS INTERACCIONES ENTRE TODAS ESAS VARIABLES #OMO SE MUESTRAEN VARIOS EJEMPLOS EN LOS CAPTULOS SIGUIENTES DICHAS INTERACCIONES SON NOADITIVAS ESDECIR EL EFECTO DE UNA DETERMINADA REGLA O CARACTERSTICA INSTITUCIONAL DEPENDE DE TODO ELCONJUNTO DE REGLAS Y CARACTERSTICAS INSTITUCIONALES

(OHQIRTXHPHWRGROyJLFR

%STE ESTUDIO ADOPTA UN ENFOQUE MS BIEN ECLCTICO INSPIRNDOSE PARA ELLO EN DIVERSAS DISCIPLINAS PERO TAMBINPRESENTA UN MARCO CONCEPTUAL QUE SE DESCRIBE BREVEMENTEA CONTINUACIN ,A REPRESENTACIN GRFICA DEL MARCO PUEDEVERSE EN EL GRFICO 0ARA SER FIELES A LA METODOLOGA YPARA FACILITAR LA EXPOSICIN CONVIENE EMPEZAR CON LA VARIABLE DEPENDIENTE ALGUNOS AS

2ECUADRO &RQWLQXDFLyQ

%STE MARCO CONCEPTUALCONSIDERA A LAS POLTICASPBLICAS COMO EL RESULTADODE INTERCAMBIOS COMPLEJOS ENTRE ACTORES POLTICOSA TRAVS DEL TIEMPO

5NA DESCRIPCIN AMPLIADA DE ESTE MARCO SE ENCUENTRA EN 3PILLER 3TEIN Y 4OMMASI EL DOCUMENTOMETODOLGICO PARA EL PROYECTO SOBRE INSTITUCIONES POLTICAS PROCESOS DE FORMULACIN DE POLTICAS Y RESULTADOS DE POLTICA DEL ")$

LOS DESAFOS QUE ENFRENTAN ESTOS LDERES ES LA ARTICULACIN DE LAS MOTIVACIONESPOLTICAS Y TCNICAS PARA PRODUCIR POLTICAS DE ALTA CALIDAD ,A REGIN TIENE UNARICA EXPERIENCIA CON ESTE TIPO DE LIDERAZGO TANTO EN EL MBITO NACIONAL COMOSUBNACIONAL DONDE CIUDADES COMO "OGOT Y -ONTEVIDEO GOZARON DE LIDERAZGOSINNOVADORES Y CONSTRUCTIVOS

(O OLGHUD]JRGLVIXQFLRQDO ES DE OTRA NDOLE UNA NICA PERSONA PUEDE DOMINAR ,OS EFECTOS PERVERSOS QUE PROVOCA SI BIEN PUEDEN ESCONDERSE AL PRINCIPIODETRS DEL CARISMA DE UN LDER PARTICULAR Y DE SU EJERCICIO EFECTIVO DEL PODER ALFINAL SALEN A LA LUZ ,A CARACTERSTICA FUNDAMENTAL DE UN LIDERAZGO DISFUNCIONAL ESQUE hDESINSTITUCIONALIZAv YA QUE LA ACUMULACIN DE PODER EN UN SOLO INDIVIDUODEBILITA LAS INSTITUCIONES %XISTE UN RIESGO SIGNIFICATIVO DE QUE LA ACUMULACIN DEPODER SIN NINGN TIPO DE CONTROL PUEDA CONDUCIR A UN GOBIERNO ARBITRARIO Y A LACORRUPCIN%N POCAS DE CRISIS LOS LDERES DISFUNCIONALES PUEDEN ATRAER AL PBLICO DE

MANERA IRRESISTIBLE SE PRESENTAN COMO SI TUVIERAN RESPUESTA PARA TODOS LOS PROBLEMAS AL TIEMPO QUE PROMETEN EVITARLE A LA SOCIEDAD ENTERA Y A CADA UNO DE LOSCIUDADANOS TENER QUE AFRONTAR SUS PROPIOS PROBLEMAS RESPONSABILIZNDOSE PORELLOS %STA INTERACCIN ENTRE EL MAGNETISMO DE UN LDER Y EL ESCAPE DE LA REALIDADDE SUS SEGUIDORES HA CONDUCIDO HISTRICAMENTE HACIA POLTICAS PELIGROSAS

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Gabriel Marincola

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16 ! CAPTULO 2

pectos clave de las polticas pblicas) para llegar a los factores polticos e institucionales que las determinan.

Caractersticas de las polticas pblicas: la variable dependiente

La formulacin de polticas pblicas es una tarea compleja. Concretar una determinada reforma de poltica es un proceso que involucra a muchos actores a travs de las varias fases del proceso de formulacin de polticas. Se requieren acciones especficas de parte de los agentes econmicos y sociales y por lo tanto se necesitan diversas formas de co-operacin, y confianza en la durabilidad de la poltica, y otras caractersticas semejantes. Esto es, a los efectos de que sus resultados sean efectivos, las polticas requieren mucho ms que un momento mgico en el que se alinean las estrellas para introducir la poltica correcta.

No existe una lista nica de polticas universales correctas. Las polticas son res-puestas contingentes al estado de situacin de un pas. Lo que puede funcionar en algn momento de la historia en un determinado pas puede no hacerlo en otro lugar o en el mismo lugar en otro momento. En algunos casos, algunas caractersticas particulares de las polticas o los detalles de su implementacin pueden importar tanto como la orien-tacin general de esa poltica. Por ejemplo, Dani Rodrik analiz seis pases en los que se implement una serie de polticas que compartan el mismo ttulo genrico de subsidio

Grfico 2.1 Instituciones polticas, proceso de formulacin de polticas y resultados de polticas

Juego deformulacinde polticas

Funcionamientode las

institucionespolticas(reglas

del juego de la formulacinde polticas)

Institucionesde base

e

historia

Caractersticas de sectores especficos

Interaccionesen equilibrio

general

Fuente: Spiller y Tommasi (2003).:

Caractersticas de las polticas

pblicas

IPES Cap 2 SPA M4 7-25 PI.06.indd 16IPES Cap 2 SPA M4 7-25 PI.06.indd 16 7/25/06 12:01:36 PM7/25/06 12:01:36 PM

Gabriel Marincola

5N ENFOQUE METODOLGICO PARA COMPRENDER LA POLTICA DE LAS POLTICAS

A LAS EXPORTACIONESv PERO CON DIFERENTES GRADOS DE XITO 2ODRIK ATRIBUYE ESOS XITOS AASPECTOS TALES COMO LA COHERENCIA CON LA CUAL SE IMPLEMENT LA POLTICA QUIN ESTABA ACARGO LA FORMA EN QUE LA POLTICA FUE EMPAQUETADA O NO JUNTO CON OTROS OBJETIVOS DEPOLTICA Y CUN PREDECIBLE ERA EL FUTURO DE LA POLTICA5NA CARACTERSTICA IMPORTANTE DE LAS POLTICAS QUE HA SIDO RECONOCIDA AMPLIAMENTE

EN ESTUDIOS RECIENTES SOBRE MACROECONOMA POLTICA COMERCIAL REGULACIN Y OTRAS REASDE LA ECONOMA ES SU CREDIBILIDAD ,OS EFECTOS DE LAS POLTICAS SOBRE LOS RESULTADOS ECONMICOS Y SOCIALES DEPENDEN DE LAS ACCIONES Y REACCIONES DE LOS AGENTES ECONMICOS YSOCIALES QUIENES ANTES DE DECIDIR SUS RESPUESTAS TOMAN EN CUENTA SUS EXPECTATIVAS SOBREEL FUTURO DE LAS POLTICAS EN CUESTIN #OMO LO EXPLICA 2ODRIK EN REFERENCIA A LA REFORMACOMERCIAL hNO ES LA LIBERALIZACIN DEL COMERCIO PER SE SINO LA LIBERALIZACIN CREBLE DELCOMERCIO LO QUE PUEDE GENERAR GANACIAS DE EFICIENCIA ,A PREDICTIBILIDAD DE LOS INCENTIVOSCREADOS POR EL RGIMEN COMERCIAL PUEDE SER MS IMPORTANTE QUE LA ESTRUCTURA MISMA DEESOS MISMOS INCENTIVOS %N OTRAS PALABRAS UN CONJUNTO DE INCENTIVOS QUE GENERAN CIERTASDISTORSIONES PERO QUE SON ESTABLES PUEDEN DAAR MENOS EL RENDIMIENTO ECONMICO QUEUNA SERIE DE INCENTIVOS ADECUADOS PERO INCIERTOS E INESTABLES GENERADOS POR UN PROCESODE REFORMA COMERCIAL QUE CARECE DE CREDIBILIDADv0OR ESTAS RAZONES LOS RESULTADOS DE POLTICA QUE SE INTENTAN EXPLICAR EN ESTE INFORME

NO SON LOS CONTENIDOS NI EL TIPO DE POLTICA POR EJEMPLO SI DETERMINADOS IMPUESTOS SONALTOS O BAJOS SINO MS BIEN CIERTAS CARACTERSTICAS O ASPECTOS CLAVE DE LAS POLTICAS PBLICAS QUE AFECTAN A SU CALIDAD ! FIN DE LLEVAR LA METODOLOGA A LA PRCTICA ESTE ESTUDIO DEFINE E INTENTA MEDIR VARIAS DE ESAS CARACTERSTICAS QUE SE ENUMERAN A CONTINUACIN PEROFUTUROS ESTUDIOS DEBERAN IDENTIFICAR E INTENTAR MEDIR OTRAS CARACTERSTICAS RELEVANTES%NTRE LAS CARACTERSTICAS DE LAS POLTICAS PBLICAS ANALIZADAS EN ESTE INFORME SE IN

CLUYEN

s %STABILIDAD CUN ESTABLES SON EN EL TIEMPOs !DAPTABILIDAD CUN AJUSTABLES PUEDEN SER LAS POLTICAS CUANDO FALLAN O CAMBIANLAS CIRCUNSTANCIAS

s #OHERENCIA Y COORDINACIN EN QU MEDIDA SON COMPATIBLES CON POLTICAS AFINES YEN QU MEDIDA SON EL RESULTADO DE ACCIONES BIEN COORDINADAS ENTRE LOS ACTORES QUEPARTICIPAN EN SU FORMULACIN E IMPLEMENTACIN

s #ALIDAD DE LA IMPLEMENTACIN Y DE LA EFECTIVA APLICACINs /RIENTACIN HACIA EL INTERS PBLICO EN QU MEDIDA LAS POLTICAS SE ORIENTAN HACIAEL INTERS PBLICO

s %FICIENCIA EN QU MEDIDA LAS POLTICAS REFLEJAN UNA ASIGNACIN DE RECURSOS ESCASOSQUE ASEGURA ELEVADOS RETORNOS SOCIALES

2ODRIK 6ANSE POR EJEMPLO "ARRO Y 'ORDON #ALVO 3ECCIN 6 $RAZEN 3ECCIN )) ,EVYY 3PILLER Y 2ODRIK 2ODRIK P 6ANSE #ALVO SECCIN 6 Y #ALVO Y $RAZEN PARA MODELOS QUE FORMALIZAN LOS EFECTOS DE LAS POLTICAS DE DURACIN INCIERTA EN VARIOS CONTEXTOS ECONMICOS

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Gabriel Marincola

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%STAS CARACTERSTICAS SE TRATAN MS DETALLADAMENTE EN EL CAPTULO DE ESTE INFORMEDONDE TAMBIN SE PRESENTAN MEDIDAS DE LAS MISMAS PARA LA MAYORA DE LOS PASES DE!MRICA ,ATINA JUNTO CON UN NDICE GLOBAL DE LA CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS BASADO EN ESTAS SEIS CARACTERSTICAS !SIMISMO EN EL CAPTULO SE RELACIONA LA CALIDAD DELAS POLTICAS PBLICAS CON DIVERSAS MEDIDAS DE BIENESTAR Y DESARROLLO ECONMICO Y SEVINCULAN ESAS PROPIEDADES DE POLTICA A VARIABLES QUE DEFINEN EL FUNCIONAMIENTO DE LASINSTITUCIONES POLTICAS

%L PROCESO DE FORMULACIN DE POLTICAS

,A EXPRESIN PROCESO DE FORMULACIN DE POLTICAS 0&0 ENGLOBA TODO EL PROCESO DEDISCUSIN APROBACIN E IMPLEMENTACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS %N LOS SISTEMAS DEMOCRTICOS COMO LOS DE !MRICA ,ATINA ESTOS PROCESOS SE DESARROLLAN SOBRE UN ESCENARIOEN EL QUE PARTICIPAN DISTINTOS ACTORES POLTICOS O JUGADORES EN LA JERGA DE TEORA DE LOSJUEGOS %NTRE LOS JUGADORES DE ESTE JUEGO SE ENCUENTRAN LOS ACTORES ESTATALES OFICIALES YLOS POLTICOS PROFESIONALES PRESIDENTES LDERES DE PARTIDOS LEGISLADORES JUECES GOBERNADORES BURCRATAS AS COMO GRUPOS PRIVADOS SINDICATOS MEDIOS DE COMUNICACIN YOTROS MIEMBROS DE LA SOCIEDAD CIVIL %STOS ACTORES INTERACTAN EN DIVERSOS ESCENARIOS QUEPUEDEN SER FORMALES COMO LA ASAMBLEA LEGISLATIVA O EL GABINETE O INFORMALES hLA CALLEvY PUEDEN SER MS O MENOS TRANSPARENTES%L 0&0 SE PUEDE ENTENDER COMO UN PROCESO DE NEGOCIACIONES E INTERCAMBIOS O TRAN

SACCIONES ENTRE LOS ACTORES POLTICOS !LGUNOS DE ESOS INTERCAMBIOS SON CONSUMADOS DEMANERA INSTANTNEA TRANSACCIONES INMEDIATAS %N MUCHOS OTROS CASOS SE INTERCAMBIANACCIONES O RECURSOS ACTUALES COMO VOTOS POR PROMESAS DE ACCIONES O RECURSOS FUTUROSTRANSACCIONES INTERTEMPORALES %L TIPO DE TRANSACCIONES A LAS QUE LOS ACTORES POLTICOS SEPUEDEN COMPROMETER DEPENDER DE LAS POSIBILIDADES QUE BRINDE EL MEDIO INSTITUCIONAL,A CREDIBILIDAD Y LA CAPACIDAD DE ASEGURAR EL CUMPLIMIENTO DE LOS ACUERDOS POLTICOS YDE POLTICAS SON CRUCIALES PARA QUE LOS ACTORES POLTICOS PUEDAN COMPROMETERSE EN CIERTASTRANSACCIONES INTERTEMPORALES%L COMPORTAMIENTO DE LOS ACTORES POLTICOS EN ESTOS INTERCAMBIOS AS COMO LA NATU

RALEZA MISMA DE LOS INTERCAMBIOS POR EJEMPLO APOYO AL GOBIERNO EN UN TEMA CRTICO DEPOLTICA PBLICA A CAMBIO DE UN CARGO EN LA BUROCRACIA ESTATAL O APOYO PARA UNA REFORMAEN UN REA PARTICULAR DE LA POLTICA A CAMBIO DE CONCESIONES EN OTRA REA DE POLTICADEPENDEN DE LAS PREFERENCIAS Y DE LOS INCENTIVOS DE LOS ACTORES AS COMO TAMBIN DE LASRESTRICCIONES QUE ESTOS ENFRENTAN 4AMBIN DEPENDEN DE LAS EXPECTATIVAS DE ESOS ACTORESCON RESPECTO AL COMPORTAMIENTO DE OTROS JUGADORES %STOS PATRONES INTERACTIVOS DE COMPORTAMIENTO CONSTITUYEN LO QUE EN LA JERGA DE LA TEORA DE LOS JUEGOS SE LLAMA EQUILIBRIOS$E ESTE MODO LAS CARACTERSTICAS DE LAS POLTICAS PBLICAS DEPENDEN DEL COMPORTAMIENTODE EQUILIBRIO DE LOS ACTORES POLTICOS EN EL JUEGO DE LA FORMULACIN DE POLTICAS%L COMPORTAMIENTO DE LOS ACTORES POLTICOS EN EL 0&0 QUE DEPENDE DE LAS FUNCIONES

QUE DESEMPEAN DE SUS INCENTIVOS Y DE LAS RESTRICCIONES QUE ENFRENTAN EST A SU VEZDETERMINADO POR EL FUNCIONAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES POLTICAS COMO EL 0ARLAMENTO ELSISTEMA DE PARTIDOS O EL 0ODER *UDICIAL Y POR LAS REGLAS INSTITUCIONALES MS BSICAS COMOLAS REGLAS ELECTORALES Y LAS CONSTITUCIONALES QUE DEFINEN LOS PAPELES DE CADA UNO DE LOSJUGADORES AS COMO LAS REGLAS DE INTERACCIN ENTRE ELLOS

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5N ENFOQUE METODOLGICO PARA COMPRENDER LA POLTICA DE LAS POLTICAS

,OS 0&0 AS COMO LAS POLTICAS SON SUMAMENTE COMPLEJOS -LTIPLES ACTORES CONDIVERSAS FACULTADES HORIZONTES E INCENTIVOS INTERACTAN EN DIFERENTES ESCENARIOS %XISTENDIFERENTES REGLAS DE INTERACCIN QUE PUEDEN INFLUENCIAR LA FORMA EN QUE SE JUEGA EL JUEGO%STAS RAZONES HACEN QUE NO SEA POSIBLE COMPRENDER ENTERAMENTE DICHOS PROCESOS SI SEPONE NFASIS SOLAMENTE EN UNAS POCAS CARACTERSTICAS INSTITUCIONALES COMO POR EJEMPLOSI EL SISTEMA ES PRESIDENCIAL O PARLAMENTARIO O SI LAS REGLAS ELECTORALES SON DE REPRESENTACIN PLURALISTA O PROPORCIONAL %L MARCO INSTITUCIONAL DEBE SER ENTENDIDO EN FORMA SISTMICA O PARA EMPLEAR LA JERGA ECONMICA EN TRMINOS DE EQUILIBRIO GENERAL3LO SE PUEDE LOGRAR ADOPTAR TAL PUNTO DE VISTA SISTMICO A PARTIR DE DETALLADOS ESTU

DIOS DE PASES EN LOS QUE SE TOMEN EN CUENTA MLTIPLES DIMENSIONES INSTITUCIONALES CLAVEY SUS INTERACCIONES AS COMO LAS DINMICAS HISTRICAS Y CULTURALES COMO DIVISIONES FUNDAMENTALES EN LA POBLACIN VALORES COMPARTIDOS Y SI LA DEMOCRACIA HA SIDO ESTABLE O HASUFRIDO INTERRUPCIONES CONSTITUCIONALES FRECUENTES %STO EXPLICA POR QU LOS ESTUDIOSDE PASES REALIZADOS EN EL MARCO DEL PROYECTO DE LA 2ED ,ATINOAMERICANA DE )NVESTIGACINDEL ")$ SOBRE INSTITUCIONES POLTICAS PROCESOS DE FORMULACIN DE POLTICAS Y RESULTADOSDE POLTICA CUMPLEN UNA FUNCIN TAN IMPORTANTE COMO ANTECEDENTES PARA ESTE TRABAJO %LCAPTULO DEL INFORME OFRECE UN PANORAMA DEL FUNCIONAMIENTO DE LOS 0&0 EN ALGUNOS DEESOS PASES Y TRANSMITE UNA IDEA DE LA COMPLEJIDAD DEL ASUNTO! FIN DE CALIFICAR EL FUNCIONAMIENTO DEL 0&0 EN DETERMINADOS ENTORNOS SE PLANTEARON

LAS SIGUIENTES PREGUNTAS EN RELACIN CON CADA UNO DE LOS PASES ESTUDIADOS

s z1UINES SON LOS ACTORES CLAVE QUE PARTICIPAN EN EL 0&0s z#ULES SON SUS FACULTADES Y FUNCIONESs z#ULES SON SUS PREFERENCIAS INCENTIVOS Y CAPACIDADESs z#ULES SON SUS HORIZONTES TEMPORALESs z%N QU ESCENARIOS INTERACTAN Y CULES SON LAS CARACTERSTICAS DE LOS MISMOSs z#MO SON LOS INTERCAMBIOS O TRANSACCIONES QUE EMPRENDEN

,A INFORMACIN REUNIDA A PARTIR DE LOS ESTUDIOS DE PASES SE COMPLEMENT CON UNASERIE DE ESTUDIOS CENTRADOS EN EL PAPEL COMPARATIVO QUE ALGUNOS ACTORES CLAVE JUEGAN ENEL 0&0 EN TODA !MRICA ,ATINA %NTRE LOS ACTORES POLTICOS Y LOS ESCENARIOS QUE CUBRENESTOS ESTUDIOS SE ENCUENTRAN PARTIDOS POLTICOS Y EL SISTEMA DE PARTIDOS ASAMBLEAS LEGISLATIVAS PRESIDENTES GABINETES BUROCRACIAS AUTORIDADES JUDICIALES ACTORES REGIONALES INTERESES EMPRESARIALES MEDIOS DE COMUNICACIN SINDICATOS DE TRABAJADORES MOVIMIENTOSSOCIALES Y FUENTES DE CONOCIMIENTO TCNICO hACTORES DE CONOCIMIENTOv ,OS ESTUDIOS SECENTRARON EN CADA CASO EN LOS PAPELES CLAVE TANTO FORMALES COMO INFORMALES QUE ESTOSACTORES JUEGAN EN EL 0&0 SUS PREFERENCIAS INCENTIVOS Y CAPACIDADES INSTITUCIONALES Y LA

,OS HORIZONTES TEMPORALES SON FACTORES DETERMINANTES MUY IMPORTANTES DEL COMPORTAMIENTO POLTICO,OS ACTORES CON HORIZONTES DE LARGO PLAZO TIENEN MS PROBABILIDAD DE ESTABLECER LOS ACUERDOS INTERTEMPORALES NECESARIOS PARA MANTENER POLTICAS EFECTIVAS 0OR EL CONTRARIO LOS ACTORES CON HORIZONTES TEMPORALESCORTOS TENDERN A MAXIMIZAR LOS BENEFICIOS POLTICOS Y DE POLTICA DE CORTO PLAZO EN DETRIMENTO DELFORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DE LARGO PLAZO Y DE LA CREDIBILIDAD Y CALIDAD DE LAS POLTICAS %STE NFASIS ENLOS HORIZONTES TEMPORALES TIENE COMO FUENTE DESTACADAS PUBLICACIONES SOBRE ECONOMA INSTITUCIONAL Y SUAPLICACIN A LA POLTICA 6ASE POR EJEMPLO $IXIT Y LAS REFERENCIAS ALL INCLUIDAS

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Gabriel Marincola

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FORMA EN QUE INTERACTAN CON OTROS ACTORES EN DIVERSOS ESCENARIOS 'RAN PARTE DE ESTAINVESTIGACIN SE VE REFLEJADA EN LA PARTE )) DE ESTE INFORME

0ROCESOS DE FORMULACIN DE POLTICAS Y RESULTADOS DE POLTICAEL PAPEL DE LA COOPERACIN

5N ELEMENTO CLAVE DE ESTE INFORME ES QUE CIERTOS ASPECTOS IMPORTANTES DE LAS POLTICASPBLICAS DEPENDEN DE MANERA FUNDAMENTAL DE LA HABILIDAD QUE TIENEN LOS ACTORES POLTICOS PARA LLEGAR A ACUERDOS INTERTEMPORALES Y PARA ASEGURAR SU CUMPLIMIENTO ESTO ESDE SU HABILIDAD PARA COOPERAR %N ENTORNOS POLTICOS QUE FACILITAN TALES ACUERDOS LASPOLTICAS PBLICAS TIENDEN A SER DE MEJOR CALIDAD MENOS SENSIBLES A LOS SHOCKS POLTICOS YMS ADAPTABLES A LAS CONDICIONES ECONMICAS Y SOCIALES CAMBIANTES 0OR EL CONTRARIO ENENTORNOS QUE DIFICULTAN LA COOPERACIN LAS POLTICAS SERN MUY INESTABLES SUJETAS A VAIVENES POLTICOS O MUY INFLEXIBLES INCAPACES DE ADAPTARSE A LOS SHOCKS SOCIOECONMICOSESTARN MAL COORDINADAS Y LAS INVERSIONES EN LAS CAPACIDADES DEL %STADO SERN MENORESz1U CONDICIONES FAVORECEN LA COOPERACIN ,OS RESULTADOS DE LA TEORA DE LOS JUEGOS SUGIEREN QUE LA COOPERACIN ES MS FCIL DE LOGRAR SI

s %XISTEN BUENAS hTECNOLOGAS DE AGREGACINv DE MANERA QUE LA CANTIDAD DE ACTORESQUE INFLUENCIAN DIRECTAMENTE EL JUEGO DE FORMULACIN DE POLTICAS SEA RELATIVAMENTE PEQUEA

s (AY ESCENARIOS BIEN INSTITUCIONALIZADOS PARA EL INTERCAMBIO POLTICOs ,OS ACTORES CLAVE TIENEN HORIZONTES TEMPORALES DE LARGO PLAZOs %XISTEN TECNOLOGAS CREBLES PARA ASEGURAR EL CUMPLIMIENTO DE LAS POLTICAS TALESCOMO UNA AUTORIDAD JUDICIAL INDEPENDIENTE O UNA BUROCRACIA FUERTE A LAS CUALES SEPODRAN DELEGAR ALGUNAS POLTICAS PBLICAS

%STAS CONDICIONES ESTN ASOCIADAS CON ALGUNAS CARACTERSTICAS DE LOS JUGADORES Y ESCENARIOS CLAVE COMO EL 0ARLAMENTO EL SISTEMA DE PARTIDOS EL 0ODER *UDICIAL Y LA BUROCRACIA%STAS INTUICIONES SOBRE LOS FACTORES DETERMINANTES DE LA COOPERACIN GUAN EL ANLISIS DEALGUNOS DE LOS PRINCIPALES ACTORES Y ESCENARIOS EN LA PARTE )),A PARTE ))) COMIENZA EN EL CAPTULO CON EL ANLISIS Y LA MEDIDA DE LAS CARACTERSTI

CAS DE LAS POLTICAS QUE CONSTITUYEN LA VARIABLE DEPENDIENTE %N LO QUE RESTA DEL CAPTULO Y EN EL CAPTULO SE INTENTA IDENTIFICAR ASPECTOS DEL FUNCIONAMIENTO DEL 0&0 QUE AFECTAN AESAS CARACTERSTICAS DE POLTICAS 3IGUIENDO EL MARCO CONCEPTUAL ANALIZADO ANTERIORMENTELAS POLTICAS PBLICAS EFECTIVAS REQUIEREN ACTORES POLTICOS CON HORIZONTES TEMPORALES RELATIVAMENTE LARGOS AS COMO ESCENARIOS INSTITUCIONALIZADOS PARA LA DISCUSIN LA NEGOCIACIN Y EL CONTROL DEL CUMPLIMIENTO DE LOS ACUERDOS POLTICOS Y DE POLTICAS %N EL CAPTULO SE EXAMINAN ALGUNAS CONTRAPARTES EMPRICAS DE ESAS CARACTERSTICAS SE ESTUDIAN LOSINCENTIVOS DE LOS EJECUTIVOS LAS CAPACIDADES DE FORMULACIN DE POLTICAS DEL 0ARLAMENTOLA INDEPENDENCIA DEL 0ODER *UDICIAL Y EL DESARROLLO DE SISTEMAS DE SERVICIO CIVIL Y SE LOSASOCIA MEDIANTE TCNICAS ESTADSTICAS A LAS CARACTERSTICAS DE LAS POLTICAS %N EL CAPTULO

3PILLER Y 4OMMASI DESARROLLAN UN MODELO DE ESTE VNCULO ENTRE LA COOPERACIN Y LOS ASPECTOS DELAS POLTICAS PBLICAS COMO ESTABILIDAD ADAPTABILIDAD Y COORDINACIN

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5N ENFOQUE METODOLGICO PARA COMPRENDER LA POLTICA DE LAS POLTICAS

2ECUADRO 8QHQIRTXHDQDOtWLFRFRPSOHPHQWDULRMXJDGRUHVFRQ SRGHUGHYHWRGHFLVLyQ\GHWHUPLQDFLyQ

/TRO ENFOQUE QUE COMPLEMENTA EL PLANTEADO EN EL PRESENTE ESTUDIO TAMBIN DESTACA LAS INTERACCIONES ENTRE LAS CARACTERSTICAS DE LOS SISTEMAS DE GOBIERNO EL ENFOQUE DE LOS JUGADORES CON PODER DE VETO %STE ENFOQUE PROPUESTO POR PRIMERA VEZPOR 'EORGE 4SEBELIS SE CENTRA EN LO QUE SE NECESITA PARA REEMPLAZAR EL STATU QUO0ARA INTRODUCIR UNA NUEVA POLTICA UNA SERIE DE ACTORES DEBE ACEPTAR EL CAM

BIO PROPUESTO !LGUNOS SON INDIVIDUOS COMO EL PRESIDENTE OTROS SON INSTITUCIONESCOMO EL 0ARLAMENTO %N LOS ESTUDIOS DE CIENCIA POLTICA A ESTOS ACTORES SE LOSCONOCE COMO MXJDGRUHVFRQSRGHUGHYHWR #ADA SISTEMA POLTICO TIENE UNA CONFIGURACIN DE JUGADORES CON PODER DE VETO CUYA CANTIDAD ES VARIABLE ,AS IDEOLOGASDE ESTOS JUGADORES PUEDEN SER DIFERENTES COOPERAR PUEDE SER MS FCIL O MS DIFCIL PARA ELLOS LOS NIVELES INTERNOS DE COHESIN PUEDEN VARIAR ETC %STAS DIVERSASCONFIGURACIONES LIMITAN LA SERIE DE RESULTADOS QUE PODRA REEMPLAZAR AL STATU QUO5N GRUPO PARTICULAR DE JUGADORES CON PODER DE VETO ACEPTAR SOLO CIERTOS CAMBIOS3I SE CONSIDERAN ACEPTABLES POCAS POLTICAS PARA REEMPLAZAR AL STATU QUO VA A SERDIFCIL CAMBIAR LA POLTICA VIGENTE ES DECIR ESTA POLTICA SER MUY ESTABLE'ARY #OX Y -ATHEW -C#UBBINS TOMARON LA NOCIN DE JUGADORES CON PODER

DE VETO Y LA APLICARON AL ESTUDIO DE ALGUNAS CARACTERSTICAS DE LAS POLTICAS %STOSAUTORES SUGIEREN QUE UNO DE LOS TRADEOFFS MS IMPORTANTES EN LA FORMULACIN DEPOLTICAS PBLICAS ES EL QUE EXISTE ENTRE LA CAPACIDAD PARA CAMBIAR LAS POLTICAS QUEELLOS DENOMINARON hDECISIVENESSv O hCAPACIDAD DE DECISINv Y LA CAPACIDAD PARACOMPROMETERSE CON DETERMINADA POLTICA UNA VEZ QUE ES APROBADA QUE DENOMINARON hRESOLUTENESSv O hDETERMINACINv %STOS CONCEPTOS SON SIMILARES A ALGUNASCARACTERSTICAS DE LAS POLTICAS SOBRE LAS QUE SE HACE HINCAPI EN ESTE INFORME ENPARTICULAR LA ADAPTABILIDAD Y LA ESTABILIDAD,AS DISTINTAS CONFIGURACIONES INSTITUCIONALES LEYES ELECTORALES CANTIDAD DE

CMARAS PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS ETC DAN LUGAR A DIVERSAS CONFIGURACIONESDE JUGADORES CON PODER DE VETO ,OS PASES CON MS JUGADORES CON PODER DE VETOTENDERN A TENER MS DETERMINACIN Y MENOS CAPACIDAD DE DECISIN %STO ES LESSER MS DIFCIL CAMBIAR LAS POLTICAS PERO UNA VEZ QUE LO HAGAN SE VAN A COMPROMETER CON EL CAMBIO,A CANTIDAD EFECTIVA DE VETOS AUMENTA CUANDO UN SISTEMA DE GOBIERNO TIENE

MUCHOS PUNTOS DE VETO INSTITUCIONALES hSEPARACIN DE PODERESv Y ACTORES POLTICOSCON INTERESES DIVERSOS QUE CONTROLAN ESOS PUNTOS DE VETO hSEPARACIN DE PROPSITOSv -ATTHEW 3HUGART Y 3TEPHAN (AGGARD SUGIEREN VNCULOS ENTRE LAS VARIABLESINSTITUCIONALES CLAVE FACULTADES DEL PRESIDENTE DE LAS INSTITUCIONES LEGISLATIVAS DELFEDERALISMO DE LAS LEYES ELECTORALES Y DISTINTOS GRADOS DE SEPARACIN DE PODERESY SEPARACIN DE PROPSITOS !LGUNOS DE LOS VNCULOS SUGERIDOS SE HAN UTILIZADO ENEL RESTO DEL INFORME

4SEBELIS #OX Y -C#UBBINS 3HUGART Y (AGGARD

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22 ! CAPTULO 2

7 se tratan varios estudios de casos de determinados pases, para ilustrar con ms detalle algunas de las interacciones entre los mltiples factores que entran en juego.

El PFP en accin en sectores especficos

Una gran parte de este informe analiza las caractersticas generales de la formulacin de polticas pblicas en varios pases suponiendo implcitamente que dichas caractersticas tendern a permear la formulacin de polticas en todas las reas de la poltica pblica. Sin embargo, en el anlisis poltico existe el bien conocido principio que dice: cada poltica tiene su propia poltica. Esto es as porque la serie de actores e instituciones pertinentes en cada caso, as como la naturaleza de las transacciones requeridas para la ejecucin de la poltica, pueden diferir de un sector a otro. Por ejemplo, una reforma del sistema de pensiones requiere horizontes temporales muy largos as como tambin compensaciones entre generaciones. La poltica comercial expande el escenario ms all de las consideraciones puramente locales e introduce actores, reglas y controles interna-cionales para su cumplimiento. La educacin agrega un actor especfico muy poderoso: el sindicato de maestros.

Los captulos de la parte IV analizan la formulacin de las polticas en varios secto-res con distintos grados de proximidad al PFP general de cada pas. La poltica tributaria tiende a involucrar a todos los actores principales del PFP general, mientras que la poltica educativa involucra a una serie de autores ms idiosincrsicos.15 Estos ejemplos presentan comparaciones entre pases de la formulacin de polticas en los sectores mencionados, y muestran cmo los resultados de poltica en cada uno de ellos pueden vincularse a las caractersticas de sus PFP. El ltimo captulo de la parte IV (captulo 11) es de naturaleza un tanto diferente. En vez de observar el impacto de los PFP en los resultados de poltica, se centra en el efecto de la retroalimentacin de la reforma de poltica pblica sobre los PFP. Estos captulos constituyen un importante paso hacia uno de los principales objeti-vos de este informe: proporcionar una gua y orientacin para comprender los PFP que enmarcan a iniciativas de reforma especficas en determinados sectores, en determina-dos pases y en determinadas pocas.

15 Los ejemplos de polticas fueron elegidos para ilustrar algunas ideas generales del informe, pero no son de ninguna manera exhaustivos.

IPES Cap 2 SPA M4 7-25 PI.06.indd 22IPES Cap 2 SPA M4 7-25 PI.06.indd 22 7/25/06 11:59:02 AM7/25/06 11:59:02 AM

3EGUNDA PARTE!CTORES Y ESCENARIOS DELPROCESO DE FORMULACINDE POLTICAS

,A DEMOCRACIA NUNCA ES UNA COSAHECHA ,A DEMOCRACIA SIEMPRE ES ALGOQUE DEBE ESTAR HACIENDO UNA NACIN

!RCHIBALD -AC,EISHPOETA Y FUNCIONARIO PBLICOESTADOUNIDENSE n

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%L PROCESO DE FORMULACIN DE POLTICAS ES UN JUEGO DINMICO ENTRE ACTORES QUEINTERACTAN EN LO QUE PODRAN LLAMARSE ESCENARIOS !LGUNOS ACTORES SON FORMALES COMOLOS PARTIDOS POLTICOS LOS PRESIDENTES EL GABINETE LA LEGISLATURA LOS TRIBUNALES Y LA BUROCRACIA Y SUS FUNCIONES EN LA FORMULACIN DE POLTICAS ESTN ASIGNADAS FORMALMENTE POR LA#ONSTITUCIN /TROS ACTORES SON INFORMALES COMO LOS MOVIMIENTOS SOCIALES LAS EMPRESASY LOS MEDIOS DE COMUNICACIN .O TIENEN NINGUNA FUNCIN FORMAL PERO EN MUCHAS OCASIONES HAN RESULTADO SER AGENTES PODEROSOS

%L ALCANCE Y LA NDOLE EXACTA DE LA FUNCIN QUE DESEMPEAN LOS ACTORES Y SUS INTERACCIONES ESTN DEFINIDOS POR UNA SERIE DE FACTORES SUBYACENTES REGLAS FORMALES E INFORMALES INTERESES PREFERENCIAS Y CAPACIDAD Y POR EL COMPORTAMIENTO ESPERADO DE OTROSACTORES Y LAS CARACTERSTICAS DE LOS ESCENARIOS EN LOS QUE SE ENCUENTRAN !LGUNOS ESCENARIOSSON MS FORMALES UNA COMISIN LEGISLATIVA Y OTROS NO LO SON TANTO hLA CALLEv DONDE SEMOVILIZAN LOS MOVIMIENTOS SOCIALES Y TIENEN LUGAR OTROS ACONTECIMIENTOS !LGUNOS SONMS TRANSPARENTES LA SALA DE UN TRIBUNAL Y OTROS LO SON MENOS NEGOCIACIONES A PUERTASCERRADAS ! MENUDO LOS PAPELES QUE REALMENTE DESEMPEAN LOS ACTORES SE DESVAN DE LOSQUE CABRA ESPERAR CON BASE EN REGLAS FORMALES Y FUNCIONES ADSCRITAS FORMALMENTE 0OR LOTANTO SUS PAPELES REALES EN EL PROCESO DE FORMULACIN DE POLTICAS DEBEN ANALIZARSE CONMUCHO CUIDADO Y ESTO ES PRECISAMENTE LO QUE SE HACE EN LA SEGUNDA PARTE

s %L CAPTULO SE CENTRA EN LOS PARTIDOS POLTICOS LA LEGISLATURA Y EL PRESIDENTE PROTAGONISTAS DEL SISTEMA POLTICO FORMAL Y DEL PROCESO DE FORMULACIN DE POLTICAS

s %N EL CAPTULO SE EXAMINAN LOS PAPELES DE OTROS ACTORES CON FUNCIONES ADSCRITASFORMALMENTE EN EL PROCESO DE FORMULACIN DE POLTICAS EL GABINETE LA BUROCRACIALOS hACTORES SUBNACIONALESv COMO LOS GOBERNADORES Y EL 0ODER *UDICIAL

s %N EL CAPTULO SE EXAMINAN LAS EMPRESAS LOS SINDICATOS LOS MEDIOS DE COMUNICACIN LOS MOVIMIENTOS SOCIALES Y LAS FUENTES DE PERICIA POLTICA LOS DENOMINADOShACTORES DEL CONOCIMIENTOv %STE TIPO DE ACTORES PUEDEN CONSIDERARSE hINFORMALESv PORQUE EN GENERAL NO ESTN REGULADOS POR LA #ONSTITUCIN NI POR OTRAS LEYESORGNICAS NI SE LES HAN ASIGNADO FUNCIONES ESPECFICAS EN EL PROCESO DE FORMULACIN DE POLTICAS PBLICAS

%N LA SEGUNDA PARTE SE EXAMINAN UNO POR UNO ESTOS ACTORES PARA CONSIDERAR ENPROFUNDIDAD CULES DE SUS CARACTERSTICAS AFECTAN A LOS DISTINTOS ASPECTOS DE LAS POLTICASPBLICAS ,A INTERACCIN ENTRE LOS ACTORES AL PARTICIPAR EN LOS PROCESOS DE FORMULACIN DEPOLTICAS EN DIFERENTES PASES Y SECTORES DE POLTICAS SE EXAMINA EN EL RESTO DEL INFORME

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,OS PARTIDOS POLTICOS LAS LEGISLATURASY LOS PRESIDENTES

#APTULO

,OS PARTIDOS POLTICOS SON LA PEOR FORMA DE PARTICIPACINPOLTICA ORGANIZADA EXCEPTO POR TODAS LAS DEMS

/SVALDO (URTADO EX PRESIDENTE DE %CUADORPARAFRASEANDO A 7INSTON #HURCHILL

%STE ES EL PRIMERO DE TRES CAPTULOS EN LOS QUE SE EXAMINA EL PAPEL QUE DESEMPEAN DISTINTOS ACTORES EN EL PROCESO DE FORMULACIN DE POLTICAS 0&0 3E CENTRA ENUN GRUPO DE ACTORES QUE SON FUNDAMENTALES PARA ELABORAR POLTICAS EN SISTEMAS DEMOCRTICOS LOS PARTIDOS POLTICOS LA LEGISLATURA Y EL PRESIDENTE #ONSTITUYEN EL NCLEOCENTRAL DE ACTORES Y TIENEN FUNCIONES IMPORTANTES EN LA REPRESENTACIN DEMOCRTICALA DEFINICIN DE LA AGENDA DE POLTICAS Y LA FORMULACIN ADOPCIN Y EJECUCIN DE LASPOLTICAS $E MS EST DECIR QUE SUS FUNCIONES EN ESTAS ETAPAS DEL PROCESO NO SON EXCLUSIVAS SINO QUE LAS COMPARTEN CON OTROS ACTORES CON ROLES FORMALMENTE ESTABLECIDOSEN LA #ONSTITUCIN COMO EL GABINETE EL 0ODER *UDICIAL Y LA BUROCRACIA AS COMO CONUNA AMPLIA GAMA DE ACTORES CON ROLES MS INFORMALES COMO LOS GRUPOS EMPRESARIALESLOS SINDICATOS LOS MEDIOS DE COMUNICACIN LOS MOVIMIENTOS SOCIALES Y LOS ORGANISMOSINTERNACIONALES,A OPERACIN DEL SISTEMA DEMOCRTICO Y LAS CARACTE

RSTICAS DE LOS RESULTADOS DE LAS POLTICAS ESTN ALTAMENTEINFLUENCIADOS POR LA NATURALEZA DEL SISTEMA DE PARTIDOSPOLTICOS LA ESTRUCTURA Y EL FUNCIONAMIENTO DE LA LEGISLATURA Y LAS LIMITACIONES E INCENTIVOS DE LOS PRESIDENTES ASCOMO POR LA INTERACCIN DE TODOS ESTOS FACTORES %L CAPTULO COMIENZA DESTACANDO LA IMPORTANCIA DE EXAMINAR LASINTERACCIONES ENTRE ESTOS ACTORES PROTAGNICOS Y LAS REGLASDEL JUEGO QUE AFECTAN A DICHA INTERACCIN

,AS DISTINTAS CONFIGURACIONES INSTITUCIONALESPUEDEN AYUDAR A QUE ELPRESIDENTE LLEVE A CABO SUPROGRAMA DE GOBIERNO OIMPEDIRLO

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/RVDFWRUHVSURWDJyQLFRV\VXVLQWHUDFFLRQHV

5N PUNTO DE PARTIDA CONVENIENTE SE RELACIONA CON LA INTERACCIN ENTRE DOS ACTORES ELPRESIDENTE Y LA LEGISLATURA QUE DESEMPEAN UN PAPEL PROTAGNICO EN LA FORMULACIN DEPOLTICAS EN UNA DE LAS ARENAS POLTICAS MS IMPORTANTES EL #ONGRESO %L TRATAMIENTO DELTEMA COMIENZA CON UN EXAMEN DE LA CAPACIDAD QUE TIENE EL PRESIDENTE PARA LOGRAR QUEEL #ONGRESO APRUEBE SU PROGRAMA DE GOBIERNO %S NATURAL EMPEZAR POR CENTRAR EL ANLISISEN EL PAPEL DEL PRESIDENTE POR DIFERENTES RAZONES %N PRIMER LUGAR LOS PRESIDENTES FUERONDE HECHO LOS QUE DEFINIERON EL PROGRAMA DE GOBIERNO EN LA MAYORA DE LAS REFORMAS RECIENTES EMPRENDIDAS EN !MRICA ,ATINA 3EGUNDO LAS REGLAS DE PARTICIPACIN LEGISLATIVAEN LA MAYORA DE LOS PASES LATINOAMERICANOS DOTAN FORMALMENTE A LOS PRESIDENTES DEPRERROGATIVAS QUE LOS AYUDAN A CONDUCIR EL 0&0 4ERCERO DADO QUE LOS PRESIDENTES SONELEGIDOS POR CIUDADANOS DE TODA LA NACIN SUELEN TENER INTERESES MS AFINES A LOS BIENESPBLICOS NACIONALES QUE LOS LEGISLADORES 3IN EMBARGO TAMBIN LOS PRESIDENTES PUEDENTENER INCENTIVOS PARA DESVIARSE DEL INTERS PBLICO COMO SE VER MS ADELANTE,A INCAPACIDAD DE LOS PRESIDENTES PARA LLEVAR ADELANTE SUS PROGRAMAS DE GOBIERNO

SE HA UBICADO EN EL CENTRO DE UN ACALORADO DEBATE SOBRE LOS MRITOS DE LAS DEMOCRACIASPRESIDENCIALES FRENTE A LOS SISTEMAS PARLAMENTARIOS DONDE SE FUNDEN LAS RESPONSABILIDADES DE SELECCIN Y GOBIERNO DE LOS PODERES %JECUTIVO Y ,EGISLATIVO 6ARIOS ESTUDIOSOSHAN EXPRESADO PREOCUPACIN SOBRE LA CAPACIDAD DE LOS PRESIDENTES PARA GOBERNAR ENUN GOBIERNO DIVIDIDO ES DECIR CUANDO SU PARTIDO NO CONTROLA LA LEGISLATURA 0ERO ESTEPROBLEMA VA MUCHO MS ALL DE UNA INQUIETUD ACADMICA !MRICA ,ATINA HA PADECIDOVARIAS INTERRUPCIONES DE GOBIERNOS DEMOCRTICOS COMO RESULTADO AL MENOS EN PARTE DEQUE LOS PRESIDENTES Y LAS LEGISLATURAS NO PUDIERAN PONERSE DE ACUERDO EN TORNO A LAS POLTICAS A ADOPTAR%L DEBATE QUE TIENE LUGAR EN EL MBITO DE LAS CIENCIAS POLTICAS CON RESPECTO A LOS

PROBLEMAS DE LAS DEMOCRACIAS PRESIDENCIALES EN UN GOBIERNO DIVIDIDO SE HA ORIENTADOPRINCIPALMENTE HACIA SU IMPACTO SOBRE LOS RESULTADOS POLTICOS Y EN PARTICULAR SOBRE LAESTABILIDAD DEL RGIMEN DEMOCRTICO MISMO 3I BIEN ESTA ES UNA INQUIETUD MUY IMPORTANTE EN ESTE INFORME SE ADOPTA UN ENFOQUE DIFERENTE EL IMPACTO SOBRE LA CALIDAD DELAS POLTICAS PBLICAS ,A CAPACIDAD DEL PRESIDENTE PARA LLEVAR ADELANTE SU PROGRAMA DEGOBIERNO ES UN FACTOR DECISIVO DE UNO DE LOS ASPECTOS CLAVE DE LAS POLTICAS PBLICAS QUESE SUBRAYA EN ESTE INFORME LA ADAPTABILIDADz1U ES LO QUE DETERMINA LA CAPACIDAD DEL PRESIDENTE PARA LLEVAR A CABO SU PROGRAMA

DE GOBIERNO %N LAS DEMOCRACIAS PRESIDENCIALES UNO DE LOS INGREDIENTES CLAVE ES LA PROPORCIN DE ESCAOS QUE CONTROLA EL PARTIDO OFICIAL 3I EL PARTIDO DEL PRESIDENTE CONTROLALA MAYORA DE LOS ESCAOS EN EL #ONGRESO LE RESULTAR MS FCIL LOGRAR QUE SE APRUEBE SUPROGRAMA DE GOBIERNO SUPONIENDO QUE PUEDA MANTENER EL APOYO DE SUS PROPIOS LEGISLADORES #OMO RESULTADO LAS POLTICAS PBLICAS SERN MS ADAPTABLES DADO QUE LOS COSTOS DETRANSACCIN VINCULADOS CON UN CAMBIO DE LAS POLTICAS TIENDEN A SER RELATIVAMENTE BAJOS! SU VEZ EL TAMAO DEL CONTINGENTE LEGISLATIVO DEL PRESIDENTE DEPENDE DE LA ESTRUCTURADEL SISTEMA DE PARTIDOS Y DE LAS REGLAS ELECTORALES ENTRE OTROS FACTORES

,INZ $I 0ALMA Y ,INZ Y 3TEPAN

)0%3 #AP - 30! INDD 0-

,OS PARTIDOS POLTICOS LAS LEGISLATURAS Y LOS PRESIDENTES

z1U OCURRE CUANDO EL PARTIDO DEL PRESIDENTE NO CONTROLA LA LEGISLATURA %N ESTE CASOLOS PRESIDENTES TIENEN OTROS MECANISMOS PARA LLEVAR ADELANTE SU PROGRAMA DE GOBIERNO0UEDEN FORMAR UNA COALICIN BASADA EN EL APOYO ESTABLE DE OTROS PARTIDOS POR EJEMPLOO PUEDEN UTILIZAR DIFERENTES MONEDAS DE CAMBIO PARA PERSUADIR A LOS LEGISLADORES PARAQUE APOYEN CIERTAS MEDIDAS LEGISLATIVAS CONSTRUYENDO COALICIONES DIFERENTES PARA DIFERENTES MEDIDAS DE POLTICA ,AS MONEDAS DE CAMBIO UTILIZADAS INCLUYEN RECOMPENSASTALES COMO NOMBRAMIENTOS A CARGOS POLTICOS CONCESIONES DE POLTICAS O CAMBIOS QUEBENEFICIEN A LAS JURISDICCIONES DEL LEGISLADOR O A LA BASE DE APOYO DEL PARTIDO PROYECTOSDE INVERSIN LOCAL TRANSFERENCIAS PRESUPUESTARIAS YO CARGOS PBLICOS O CONTRATOS DEL%STADO %STAS OPCIONES NO SON MUTUAMENTE EXCLUYENTES PORQUE INCLUSO EN EL CASO DE LASCOALICIONES ESTABLES LOS PRESIDENTES NECESITAN UTILIZAR DIFERENTES ALICIENTES COMO CARGOSEN EL GABINETE O CONCESIONES DE POLTICAS PARA FORMAR COALICIONES O PARA EVITAR QUE ESTASSE DESINTEGREN,AS COALICIONES TAMBIN VARAN EN CUANTO A SU GRADO DE FORMALIDAD COHESIN Y DU

RABILIDAD !LGUNAS SON MUY FUERTES Y DURADERAS COMO EN #HILE DONDE FUNCIONAN COMOPARTIDOS Y HAN DADO AL GOBIERNO UNA MAYORA CONFIABLE EN LA #MARA BAJA VASE EN ELCAPTULO UNA EXPLICACIN DETALLADA DE LA FORMULACIN DE POLTICAS EN #HILE !LGUNASCOALICIONES COMO LAS DE %CUADOR SON MUCHO MS INFORMALES AD HOC Y DE CORTA DURACIN ! MENUDO SE BASAN EN INTERCAMBIOS DE DISTINTOS TIPOS DE RECOMPENSAS INMEDIATAS Y FOCALIZADAS PARA OBTENER APOYO LEGISLATIVO EN EL CORTO PLAZO %N CONSECUENCIA LASCOALICIONES ECUATORIANAS NO HAN OTORGADO A LOS PRESIDENTES UNA BASE ESTABLE DE APOYOLEGISLATIVO Y POR ENDE HAN SOCAVADO LA ADAPTABILIDAD Y LA ESTABILIDAD DE LAS POLTICAS%NTRE ESTOS DOS EXTREMOS SE ENCUENTRAN COALICIONES COMO LAS DE "RASIL Y 5RUGUAY QUEPUEDEN FORMALIZARSE MEDIANTE LA PARTICIPACIN DE MLTIPLES PARTIDOS EN EL GABINETEYO MEDIANTE ACUERDOS EN CUANTO A LAS POLTICAS FUNDAMENTALES /CASIONALMENTE ESTASCOALICIONES NO DURAN TODO EL PERODO PRESIDENCIAL O NO OFRECEN UNA GARANTA DE APOYODEMASIADO FIRME,A ESTABILIDAD DE LAS COALICIONES VARA DE UN PAS A OTRO Y DE UN GOBIERNO A OTRO Y

DEPENDE POR LO MENOS DE LA COINCIDENCIA QUE EXISTA ENTRE LO QUE EL PRESIDENTE PUEDE OFRECER A LOS LEGISLADORES Y LO QUE ESTOS DESEAN ,O QUE PUEDE OFRECER EL PRESIDENTE DEPENDE DEFACTORES TALES COMO SUS FACULTADES PARA DESIGNAR FUNCIONARIOS PARA DEFINIR LA AGENDA DEPOLTICAS Y PARA EJECUTAR EL PRESUPUESTO ,O QUE LOS LEGISLADORES QUIEREN CONCESIONES DEPOLTICAS PROYECTOS DE INVERSIN LOCAL O TRANSFERENCIAS PARA SUS JURISDICCIONES DEPENDEDE LOS FACTORES QUE DEFINEN SUS INCENTIVOS COMO LAS REGLAS ELECTORALES 0OR EJEMPLOCUANDO EXISTE UNA FUERTE CONEXIN ELECTORAL ENTRE LOS LEGISLADORES Y EL ELECTORADO ESDECIR CUANDO LOS CIUDADANOS TIENEN MUCHA INFLUENCIA EN LA ELECCIN DE SUS REPRESENTANTES EN EL #ONGRESO LOS LEGISLADORES PUEDEN ESTAR MS INTERESADOS EN PROYECTOS DEINVERSIN LOCAL QUE FAVOREZCAN A SUS COMUNIDADES %STO ES LO QUE OCURRE EN "RASIL DONDELA DISTRIBUCIN DE ESOS PROYECTOS HA SIDO UN IMPORTANTE ALICIENTE UTILIZADO POR LOS PRESIDENTES PARA CONSEGUIR APOYO POLTICO,AS POSIBILIDADES QUE ENCIERRAN ESTOS INTERCAMBIOS DE SUSTENTAR EL APOYO DE LA COA

LICIN TAMBIN DEPENDEN DE QUE EXISTAN MECANISMOS DE COMPROMISO QUE ASEGUREN QUE

6ANSE !LSTON ET AL A Y EL CAPTULO DE ESTE INFORME

)0%3 #AP - 30! INDD 0-

#!045,/

EL PRESIDENTE Y LOS PARTIDOS O LOS LEGISLADORES INDIVIDUALES CUMPLAN SUS PROMESAS %N0ARAGUAY POR EJEMPLO LA AUSENCIA DE MECANISMOS DE COMPROMISO QUE DEN CREDIBILIDAD ALOS ACUERDOS INTERTEMPORALES HA DADO LUGAR A UN TIPO DE RECOMPENSA DIFERENTE EL EMPLEOPBLICO .O ES DE SORPRENDER QUE LA CALIDAD DE LA BUROCRACIA PARAGUAYA SE HAYA DEGRADADOTANTO DEBIDO AL USO DEL EMPLEO PBLICO COMO RECURSO CLIENTELISTA!LGO QUE DEBE QUEDAR CLARO EN ESTA EXPLICACIN ES QUE LAS DISTINTAS CONFIGURACIONES

INSTITUCIONALES PUEDEN AYUDAR A QUE EL PRESIDENTE LLEVE A CABO SU PROGRAMA DE GOBIERNOO IMPEDIRLO %S MS FCIL HACERLO DENTRO DE UN RGIMEN BIPARTIDISTA CON SISTEMA ELECTORALREGIDO POR LA REGLA DE LA MAYORA SISTEMA PLURALISTA EN UN SISTEMA DE COALICIONES FUERTESY ESTABLES COMO EN #HILE O INCLUSO EN UN SISTEMA DE PARTIDOS MUY FRAGMENTADO SIEMPREY CUANDO EXISTA UNA BUENA COINCIDENCIA ENTRE LO QUE NECESITAN LOS LEGISLADORES O LOS PARTIDOS QUE DOMINAN LA LEGISLATURA Y LO QUE EL PRESIDENTE PUEDE COMPROMETERSE A OTORGAR.O OBSTANTE CUANDO EL SISTEMA POLTICO NO CONCEDE AL PRESIDENTE Y A SU GOBIERNO LA

CAPACIDAD DE LLEVAR A CABO SU PROGRAMA DE GOBIERNO LAS CONSECUENCIAS PUEDEN SER MUYGRAVES E INCLUSO DAR LUGAR A INTERRUPCIONES DEL RGIMEN DEMOCRTICO VASE EL CAPTULO %STE TIPO DE FRACASO TAMBIN PUEDE MINAR LA ADAPTABILIDAD DE LAS POLTICAS LO QUE IMPLICA LA INCAPACIDAD DE ABANDONAR POLTICAS FALLIDAS HACER AJUSTES EN RESPUESTA A SHOCKSYO ADOPTAR REFORMAS QUE FAVORECEN EL BIENESTAR GENERAL AUN CUANDO ESTAS HAYAN SIDOCLARAMENTE IDENTIFICADAS3I BIEN LA INCAPACIDAD DE LOS PRESIDENTES PARA PONER EN PRCTICA SU PLAN DE TRABAJO

PUEDE TENER CONSECUENCIAS POLTICAS NOCIVAS QUE AFECTAN TAMBIN A LAS POLTICAS PBLICASUN ENTORNO INSTITUCIONAL QUE PERMITA AL PRESIDENTE DEFINIR SU PROGRAMA DE GOBIERNONO ES CONDICIN SUFICIENTE PARA QUE EXISTAN BUENAS POLTICAS PBLICAS ! CONTINUACINSE DESTACAN DOS PROBLEMAS QUE PUEDEN SURGIR INCLUSO CUANDO EL PRESIDENTE CUENTA CONLAS HERRAMIENTAS PARA OBTENER LO QUE DESEA 0ARA VINCULAR ESTA EXPLICACIN CON EL MARCOGENERAL DEL ESTUDIO CADA UNO DE ESTOS PROBLEMAS SE RELACIONA CON UNO DE LOS ASPECTOS DELAS POLTICAS PBLICAS PRESENTADOS EN EL CAPTULO

/RIENTACIN AL INTERS PBLICO z3ON MEJORES LAS POLTICAS PBLICAS SI EL PRESIDENTE OBTIENELO QUE QUIERE .O NECESARIAMENTE $ADO QUE LOS PRESIDENTES SON ELEGIDOS POR JURISDICCIONES NACIONALES SUELEN TENER INTERESES MS ACORDES A LOS BIENES PBLICOS NACIONALES QUELOS LEGISLADORES QUE TIENDEN A FAVORECER A SUS JURISDICCIONES LOCALES .O OBSTANTE LOS PRESIDENTES NO SIEMPRE ACTAN COMO LOS PLANIFICADORES SOCIALES IDEALIZADOS QUE SE DESCRIBENEN LOS LIBROS DE TEXTO DE ECONOMA QUE PROCURAN EL MXIMO BIENESTAR SOCIAL !UNQUESE PREOCUPEN POR EL INTERS PBLICO LOS PRESIDENTES COMO CUALQUIER POLTICO TAMBINTIENEN AMBICIONES PERSONALES Y POLTICASz1U DETERMINA LOS INCENTIVOS DEL PRESIDENTE %NTRE OTROS FACTORES LA ESTRUCTURA

DEL SISTEMA DE PARTIDOS PUEDE DESEMPEAR UNA FUNCIN IMPORTANTE 0OR EJEMPLO SI ELFUNCIONAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLTICOS EST DOMINADO POR POLTICAS CLIENTELISTAS LOS

6ASE -OLINAS Y 0REZ,IN #HASQUETTI APORTA DATOS EMPRICOS CONCLUYENTES DE ESTAS CONSECUENCIAS AL ANALIZAR UNA MUESTRADE GOBIERNOS LATINOAMERICANOS ENTRE Y $E LOS GOBIERNOS QUE NO PUDIERON OBTENER UNACASI MAYORA EN LA LEGISLATURA INDEPENDIENTEMENTE O DENTRO DE UNA COALICIN EN SEIS DE ELLOS EL PRESIDENTE O LOS LEGISLADORES NO COMPLETARON SUS PERODOS ESTABLECIDOS CONSTITUCIONALMENTE

)0%3 #AP - 30! INDD 0-

,OS PARTIDOS POLTICOS LAS LEGISLATURAS Y LOS PRESIDENTES

PRESIDENTES Y OTROS POLTICOS SE PREOCUPARN MS POR GENERAR LOS RECURSOS QUE NECESITANPARA MANTENER ESE SISTEMA CLIENTELISTA QUE ES LA BASE DE SU APOYO POLTICO Y LES INTERESARMENOS SI LAS POLTICAS SON hBUENASv O hMALASv DESDE EL PUNTO DE VISTA DEL INTERS PBLICOA MS LARGO PLAZO 3I SE CONCIBE AL PRESIDENTE COMO UN PLANIFICADOR SOCIAL TODO LO QUE INTERFIERA CON LA EJECUCIN DE SU PROGRAMA DE GOBIERNO REDUCIR LA CALIDAD DE LOS RESULTADOSDE LAS POLTICAS 3I SE DEJA A UN LADO ESTE CONCEPTO INGENUO DE PLANIFICADOR SOCIAL SE VERQUE LOS CONTROLES SOBRE LA CAPACIDAD DE LLEVAR ADELANTE SU PROGRAMA DE GOBIERNO TIENENPROS Y CONTRAS 0UEDEN IMPEDIR QUE EL PRESIDENTE SE CENTRE DEMASIADO EN UN GRUPO REDUCIDO DE INTERESES PERO TAMBIN PUEDEN REDUCIR SU PODER DE DECISIN Y ADAPTABILIDAD!L IGUAL QUE EL PRESIDENTE LOS MIEMBROS DEL #ONGRESO TAMBIN PUEDEN PROCURAR OBTE

NER BENEFICIOS PRIVADOS O A FAVOR DE GRUPOS REDUCIDOS DESDE SU FUNCIN PBLICA EN EL 0&0%XISTEN VARIOS TIPOS DE FRENOS Y CONTRAPESOS INSTITUCIONALES COMO LOS QUE OPERAN ENTRELOS PODERES %JECUTIVO Y ,EGISLATIVO QUE PUEDEN LIMITAR EL ALCANCE DE TODOS LOS ACTORES PARAATENDER INTERESES ESPECFICOS %XISTEN ASIMISMO OTROS ACTORES QUE PUEDEN PROPICIAR POLTICAS PBLICAS TANTO EN SU FORMULACIN COMO SU IMPLEMENTACIN MS ORIENTADAS AL INTERSPBLICO UN 0ODER *UDICIAL INDEPENDIENTE E IMPARCIAL Y UNA ADMINISTRACIN PBLICA PROFESIONAL Y POLTICAMENTE NEUTRA ,A FUNCIN DE ESTOS ACTORES ES TEMA DEL CAPTULO

%STABILIDAD DE LAS POLTICAS ,A CAPACIDAD DEL PRESIDENTE PARA LLEVAR ADELANTE SU PROGRAMA DE GOBIERNO TAMBIN PUEDE DAR LUGAR EN CIERTAS CIRCUNSTANCIAS A LA INESTABILIDADDE LAS POLTICAS #ONSIDRESE EL CASO HIPOTTICO DE UN PAS CON UN SISTEMA BIPARTIDISTA#ADA UNO DE LOS PARTIDOS CUENTA CON APOYO ESTABLE DEALREDEDOR DE LA MITAD DEL ELECTORADO Y POR LO TANTO SEALTERNAN EN EL PODER !MBOS PARTIDOS SON PROGRAMTICOSDE MANERA QUE COMPITEN PRINCIPALMENTE SOBRE LA BASE DEDISTINCIONES EN SUS IDEAS Y PROPUESTAS DE POLTICAS QUESUELEN MANTENERSE ESTABLES ,AS REGLAS ELECTORALES TIENDEN APRODUCIR GOBIERNOS MAYORITARIOS Y PARTIDOS DISCIPLINADOSDE MANERA QUE LAS POLTICAS SON ADAPTABLES !LGUNOS ANALISTAS CONSIDERARAN QUE ESTE ES UN ESCENARIO FAVORABLE PARAUNA DEMOCRACIA PRESIDENCIAL 3IN EMBARGO NI SIQUIERA ESTEESCENARIO IDLICO DE PARTIDOS ESTABLES CON PREFERENCIAS ESTABLES GARANTIZA UNA CARACTERSTICA MUY IMPORTANTE DE LASPOLTICAS PBLICAS LA ESTABILIDAD3I POR EJEMPLO EN TRMINOS IDEOLGICOS UNO DE LOS

PARTIDOS ES DE DERECHA Y EL OTRO DE IZQUIERDA LAS POLTICASPODRAN OSCILAR DE UN EXTREMO AL OTRO CADA VEZ QUE HUBIERAUN CAMBIO DE GOBIERNO ,A APERTURA DEL COMERCIO EXTERIOR

,OS SISTEMAS DE PARTIDOSINFLUYEN EN LA VIABILIDADDE LAS RELACIONES ENTRE LOSPODERES %JECUTIVO Y ,EGISLATIVO EN LAS POSIBILIDADES DE COORDINACIN EN EL#ONGRESO Y EN LOS INCENTIVOS DE LOS FUNCIONARIOSELECTOS PARA ATENDER CONJUNTOS MS ESTRECHOS OMS AMPLIOS DE INTERESESDE LA SOCIEDAD

6ASE EL ARGUMENTO CLSICO A FAVOR DE LOS FRENOS Y CONTRAPESOS EN 4HE &EDERALIST 0APERS ,OS AUTORES *AMES-ADISON !LEXANDER (AMILTON Y *OHN *AY LLAMABAN hFACCIONESv A LOS INTERESES ESPECIALES Y SOSTENAN QUELA MEJOR MANERA DE FOMENTAR EL BIEN PBLICO ERA CONTRAPONER LAS DISTINTAS FACCIONES ENTRE S EN UN SISTEMADE FRENOS Y CONTRAPESOS Y DE GOBIERNO LIMITADO 0ARTIDOS INESTABLES Y PREFERENCIAS INESTABLES PODRAN EXACERBAR AN MS LA VOLATILIDAD DE LAS POLTICAS LOQUE RESULTARA EN CAMBIOS DE POLTICAS INCLUSO DENTRO DEL MISMO GOBIERNO

)0%3 #AP - 30! INDD 0-

#!045,/

Y LA PRIVATIZACIN PODRAN IR SEGUIDAS DE UNA MAYOR PROTECCIN Y DE LA NACIONALIZACINDE ACTIVOS LA EDUCACIN PRIMARIA PODRA CAMBIAR DE UNA PROVISIN BASADA EN EL SECTORPBLICO A UNA CON MAYOR PARTICIPACIN DEL SECTOR PRIVADO ETC ,AS INEFICIENCIAS RELACIONADAS CON LA VOLATILIDAD DE LAS POLTICAS SON EVIDENTES 3I BIEN DESDE LA DERECHA Y DESDE LAIZQUIERDA SE PUEDE ESTAR EN DESACUERDO EN CUANTO A LAS OPCIONES PREFERIDAS DE POLTICASPROBABLEMENTE HAYA COINCIDENCIA EN QUE LOS MOVIMIENTOS CCLICOS ENTRE LOS EXTREMOSREPRESENTAN EL PEOR ESCENARIO POSIBLE ,A CUESTIN ES CMO HACER QUE LOS PARTIDOS ADOPTEN UNA SOLUCIN DE COMPROMISO CELEBRANDO ACUERDOS INTERTEMPORALES PARA PONER ENPRCTICA UNA POLTICA INTERMEDIA QUE SEA ACEPTABLE PARA AMBOS EN LUGAR DE IMPONER SUOPCIN UNILATERAL PREFERIDA CADA VEZ QUE TIENEN ACCESO AL PODER

!HORA QUE SE HA ESTABLECIDO LO IMPORTANTE QUE ES EXAMINAR LAS INTERACCIONES ENTRELOS ACTORES Y LAS CARACTERSTICAS SUBYACENTES PARA ENTENDER EL 0&0 EN EL RESTO DEL CAPTULOSE TRATAR CON MUCHO MS DETALLE CADA UNO DE ESTOS ACTORES POLTICOS