CONTESTACION - EXPEDIENTE 548-2-2012

, Ministerio PERU de Justicia

y Derechos Humanos Consejo de Defensa Jurídica del Estado

Expediente N° : 548-2012 Cuaderno Principal Sumilla : Contestación de

SEÑOR PRESIDENTE DE LA CUARTA SALA CIVIL DE LA CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE LIMA:

LUIS ALBERTO HUERTA GUERRERO, Procurador Público Especializado en Materia Constitucional, designado mediante Resolución Suprema N° 183-

2011-JUS e identificado con D.N.I N° 09338035, en el PROCESO DE ACCIÓN POPULAR seguido el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) contra el artículo 38.1.5.1 del DECRETO SUPREMO N° 017-2009-MTC, que aprobó el Reglamento Nacional de Administración de Transportes, ante usted me presento y digo:

I. APERSONAMIENTO Y SEÑALAMIENTO DE DOMICILIO PROCESAL

Dentro del plazo de 10 días hábiles establecido en el artículo 91 del Código

Procesal Constitucional' y al amparo del artículo 47 de la Constitución, el Decreto

Legislativo N° 1068 - Ley de Defensa Jurídica del Estado y el segundo párrafo del

numeral 1.3 del artículo 2 del Decreto Supremo N° 043-2005-PCM -modificado

por Decreto Supremo N° 058-2010-PCM 2-, procedo a contestar la demanda de

acción popular notificada el día 26 de setiembre de 2012, negándola en todos sus

extremos, por lo que solicito que ésta sea declarada INFUNDADA.

2. Señalo domicilio procesal en la Calle Carlos Tenaud, cuadra 3 (s/n), del distrito de

Miraflores (sede del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos), lugar donde

solicito se me notifiquen en lo sucesivo todas las resoluciones del proceso.

De conformidad con el Decreto Supremo N° 095-2012-PCM, los días 1 y 2 de octubre de 2012 fueron declarados días festivos no laborables para los trabajadores públicos y privados de Lima y Callao a fin de brindar las medidas de seguridad durante la realización de la III Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del Foro América del Sur - Países Árabes (ASPA). De la misma manera, el Decreto Legislativo 713 dispuso como día feriado el 8 de octubre en conmemoración del combate naval de Angamos. En ese sentido, y considerando que la demanda de acción popular fue notificada el 26 de septiembre de 2012, el plazo legal para presentar la contestación de ésta se extendió hasta el día 15 de octubre de 2012.

2 Decreto Supremo N° 058-2010-PCM. Modificaciones al Decreto Supremo N° 043-2005-PCM que aprueba los procedimientos para utilizar mecanismos constitucionales en situaciones de atribución incorrecta de competencias o quebrantamiento del ordenamiento jurídico. Artículo 2°.- Trámite previo a la interposición del proceso constitucional de acción popular (...)

1.3 El Ministro del Sector previa evaluación del informe y si considera viable la interposición del proceso constitucional de acción popular remitirá los actuados al Procurador Público Especializado en materia constitucional para que inicie las acciones legales correspondientes. En los procesos constitucionales de acción popular iniciados contra normas dictadas por el Poder Ejecutivo, el Procurador Público Especializado en materia constitucional ejercerá la representación de dicho Poder del Estado. Para tal efecto, el Ministro emplazado le remitirá los actuados correspondientes para el ejercicio de tal representación.

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y Derechos Humanos

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Consejo de Defensa Jurídica del Estado

II. NORMA IMPUGNADA

3. El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y Protección de la Propiedad Intelectual (en adelante, INDECOPI) ha solicitado se declare la ilegalidad del

artículo 38.1.5.1 del Decreto Supremo N° 017-2009-MTC — Reglamento Nacional

de Administración de Transportes (en adelante, RNAT), expedido por el Ministerio

de Transportes y Comunicaciones (en adelante, MTC) y publicado el 22 de abril de 2009 en el diario oficial El Peruano, el cual señala lo siguiente:

Decreto Supremo N° 017-2009-MTC — Reglamento Nacional de Administración de Transportes Artículo 38.- Condiciones legales específicas que debe cumplir para acceder y permanecer en la prestación del servicio de transporte de personas en todos los ámbitos y para el transporte mixto 38.1 Las condiciones legales específicas que se debe cumplir para acceder y permanecer en la prestación del servicio de transporte regular y especial de personas son:

(••) 38.1.5 Contar con el patrimonio neto mínimo requerido para acceder y

permanecer en el servicio de transporte público de personas, el mismo que queda fijado en: 38.1.5.1 Para el servicio de transporte público regular de personas ámbito nacional: - Mil (1,000) Unidades Impositivas Tributarias para el servicio de transporte de ámbito nacional.

(..).

III. DELIMITACIÓN DE LOS ARGUMENTOS DE LA PARTE DEMANDANTE

4. La parte demandante ha señalado que las citada disposición del RNAT resulta ilegal en la medida que contraviene lo dispuesto por el artículo 5 de la

Ley N° 27181 - Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre (LGTTT), el cual

establece lo siguiente:

Ley N° 27181 - Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre Artículo 5.- De la promoción de la inversión privada 5.1 El Estado promueve la inversión privada en infraestructura y servicios de transporte, en cualesquiera de las formas empresariales y contractuales permitidas por la Constitución y las leyes. 5.2 El Estado garantiza la estabilidad de las reglas y el trato equitativo a los agentes privados de manera que no se alteren injustificadamente las condiciones de mercado sobre la base de las cuales toman sus decisiones sobre inversión y operación en materia de transporte. (..) — subrayado nuestro.

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1Procuradura'rPublica eñ Materia Cdn§titoCional ~117 pzusts: ,4

5. Asimismo, el INDECOPI ha sustentado la ilegalidad del artículo 38.1.5.1 del RNAT

amparándose en su propia Resolución N° 0749-2011/SC1-INDECOPI de fecha 14 de marzo de 2012 -hoy impugnada judicialmente 3 -, a través de la cual determinó, en sede administrativa, que la exigencia de contar con un patrimonio neto

mínimo de 1000 Unidades Impositivas Tributarias (UIT) como requisito para

prestar el servicio de transporte público regular de personas en el ámbito

nacional vulneraba lo establecido en el artículo 5 de la LGTTT, pues el MTC no

habría cumplido con justificar adecuadamente dicha medida de manera previa a su expedición.

IV. PRELIMINAR: CONSIDERACIONES SOBRE LA NORMA IMPUGNADA

A. Los antecedentes del RNAT

6. El rol del Estado con relación al transporte ha pasado históricamente por diversas etapas. Hasta finales de la década de los ochenta, la normativa vigente preveía un escenario de regulación total de los servicios, competencia e incluso la tarifa; al empezar la década de los noventa se pasó una etapa de menor regulación; encontrándonos en una etapa de regulación gradual.

Ahora bien, en esta nueva etapa el principal problema que enfrenta el Estado en materia de transporte y tráfico terrestre es el elevado número de accidentes de tránsito y las nefastas consecuencias que éstos traen a la vida, a la salud y a la economía. Así por ejemplo, sólo en el año 2008 ocurrieron 85,337 accidentes de tránsito a nivel nacional (55,983 dentro de Lima y Callao — 65.6% del total), afectando a 53,548 personas. De ellas, 50,059 resultaron heridas y 3,489 fallecieron 4. Asimismo, dichos accidentes generaron pérdidas económicas por aproximadamente US$ 1500 millones 5 .

8. Las causas de la tan elevada siniestralidad son diversas, habiendo el MTC identificado las siguientes como principales: (i) abundancia de vehículos antiguos, los cuales incumplen las normas técnicas para un adecuado funcionamiento; (ii) sistemas de transporte público desordenados, saturados, informales e inseguros; (iii) permisivas normas de tránsito, las cuales no velan por el resguardo a la vida y la seguridad ciudadana; y, (iv) autoridades que no cumplen a cabalidad el rol encomendado en materia de transporte y tránsito 6 .

3

Este pronunciamiento fue impugnado por el MTC en vía judicial el 14 de marzo de 2012, siendo que a la fecha la causa se encuentra en trámite ante 8° Juzgado Permanente Especializado en lo Contencioso Administrativo de Lima (Primera Instancia), bajo el Expediente N° 2292-2012.

4

CHÍA RAMÍREZ, Luis y HUAMANÍ ANTONIO, Sandro. "Accidentes de Tránsito en el Perú: ¿Casualidad o Causalidad?". Cuadernos de Infraestructura e Inclusión Social publicados por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones Año I —

N° 3. Lima, 2010, p. 11.

Según la Organización Mundial de la Salud, los traumatismos causados por accidentes de tránsito representan para los países de ingresos bajos y medianos, un costo del 1% al 2% de su producto nacional bruto, lo que equivale a más de

US$ 1,500 millones al año para el Perú.

6

CHÍA RAMÍREZ, Luis y HUAMANÍ ANTONIO, Sandro. Óp. cit. p. 4.

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Procuraduría PUblíca._ en Máteria ConstítuliOnal

9. Con la finalidad de hacer frente a estas causas, el MTC, en ejercicio de las

facultades que detenta para establecer las condiciones necesarias para la

adecuada prestación del servicio de transporte terrestre de pasajeros —facultades

establecidas en el artículo 4 de la Ley N° 29370 - Ley de Organización y Funciones del MTC y el artículo 23 de le LGTTT—, dictó el 22 de abril de 2009 el RNAT; el cual constituye la herramienta más importante de la normativa nacional para

reducir la alta siniestralidad del transporte terrestre de personas y con ello

proteger la vida y seguridad de los pasajeros, fin supremo de la sociedad y el Estado.

B. El artículo 38 del RNAT

10. Como se ha señalado, en el Perú existe un alto índice de personas que presentan

secuelas de daños personales o fallecen como consecuencia de accidentes de

tránsito originados en muchos casos en el incumplimiento irresponsable de las

obligaciones de los propios transportistas.

11. Este incumplimiento de las normas de tránsito y transporte ha empezado a ser

tomado en cuenta por el Poder Judicial, que en los últimos ha dictado severas

—aunque correctas— sentencias en las que ordena a las empresas transportistas el

pago de elevadas indemnizaciones a las víctimas o a sus familiares a fin de

reparar el daño causado por su irresponsable conducta.

12. En tal sentido, corresponde al MTC dictar medidas dirigidas a fin de garantizar

que las empresas de este rubro cuenten con la solidez patrimonial necesaria

que les permita afrontar las posibles consecuencias económicas derivadas de

un accidente de tránsito; específicamente, el pago de indemnizaciones por

daños y perjuicios.

13. Ahora bien, para estos efectos resulta importante señalar que el patrimonio neto

exigible es una figura contable y jurídica que identifica la situación económica de

la empresa de transportes en relación con sus activos y pasivos. En ese sentido, el

patrimonio neto reflejará si dichas empresas cuentan con el respaldo económico

suficiente a fin de generar solidez y confianza en la prestación del servicio de

transporte de personas, de conformidad con lo establecido en el artículo 38.1.5.6

del RNAT.

14. Asimismo, el artículo 16 de la LGTTT establece que el alcance de la competencia

normativa del MTC se extiende a interpretar los principios de transporte y tránsito

terrestre definidos en dicha Ley, siendo uno de ellos el contenido en el artículo

6.1 que señala que el Estado debe procurar que todos los agentes que

intervienen en el transporte público de personas asuman los costos totales de sus

decisiones, incluidos los costos provocados sobre terceros como consecuencia de

éstas.

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17.

_,,„procuraduría RUAblica Sri Materfh9 COrisfirtjébbnal

15. Debido a ello, el MTC ha prescrito en el artículo 38 del RNAT que las empresas de

transporte público deberán cumplir con una condición legal específica para

acceder y permanecer en la prestación del servicio, cual es contar con un

patrimonio neto mínimo que puede variar desde las 50 hasta las 1000 UIT.

16. Se aprecia en consecuencia que la exigencia de contar con un patrimonio neto mínimo está destinada a asegurar que aquellas personas jurídicas que reúnan estos requisitos cuenten con un respaldo económico considerable a efectos de garantizar el cumplimiento de la responsabilidad objetiva devenida de una actividad tan riesgosa como lo es el servicio de transporte; sin embargo, no debemos ver esta exigencia únicamente como un sistema de control ex post que asegure el pago de las reparaciones civiles (indemnizaciones) por accidentes

de tránsito ordenadas por el Poder Judicial, sino también como un importante

mecanismo de control ex ante, es decir, preventivo de accidentes.

Así, la exigencia contenida en el artículo 38 del RNAT genera también que los

accionistas de las empresas de transporte empleen un mayor cuidado en la

prestación de sus servicios y en el cumplimiento de la normativa preventiva, pues las eventuales negligencias que se presenten en el desarrollo de sus

actividades podrían ser indemnizadas con su propio patrimonio aportado,

costándoles gran parte de la inversión efectuada en el negocio, de conformidad

con el artículo 31 de la Ley 26887 — Ley General de Sociedades'.

18. De lo expuesto se concluye que la exigencia a las empresas de transporte de

contar con un patrimonio neto mínimo fijado en UIT es una medida positiva para

los miles de usuarios del transporte terrestre a nivel nacional, pues el referido

requerimiento legal es una medida que resguarda las condiciones de seguridad y

salud de las personas, atendiendo fines superiores como es el derecho a la vida,

integridad personal, salud y protección a los usuarios reconocidos en la

Constitución.

19. Finalmente, resulta importante dejar constancia que la exigencia de contar con un

patrimonio neto mínimo contenida en el artículo 38 del RNAT, no ha sido

impugnada sino por el contrario convalidada por el mismo INDECOPI,

teniendo por tanto total validez. Así, en el numeral 3 del Punto V.2.1 del escrito

de demanda se ha señalado lo siguiente: "Asimismo, el Tribunal del Indecopi ha aceptado que la competencia para dictar reglamentos que regulen la organización de las empresas de transporte faculta al MTC para establecer el patrimonio neto mínimo con el que deben contar dichas personas jurídicas, ya que este patrimonio puede ser considerado también como un aspecto de índole estructural. Por ello se reconoce expresamente la competencia del MTC para emitir la disposición objeto de análisis".

Ley 26887 — Ley General de Sociedades. Artículo 31.- El patrimonio social El patrimonio social responde por las obligaciones de la sociedad, sin perjuicio de la responsabilidad personal de los

socios en aquellas formas societarias que así lo contemplan. (Subrayado agregado).

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Prácuradüría Pública en Materia ConStitucional

IV. SOBRE LOS ARGUMENTOS DE FONDO DE LA DEMANDA

A. El MTC sí justificó adecuadamente la norma impugnada

20. El INDECOPI ha impugnado específicamente el artículo 38.1.5.1 del RNAT que

amplía la exigencia de contar con un patrimonio neto mínimo hasta la cifra de

1000 UIT, señalando que el MTC no cumplió con justificar adecuadamente dicha

medida de manera previa a su expedición. En este sentido, considera que la

norma resulta contraria al artículo 5.2 de la LGTTT, que dispone que: "El Estado garantiza la estabilidad de las reglas y el trato equitativo a los agentes privados de manera que no se alteren injustificadamente las condiciones de mercado sobre la base de las cuales toman sus decisiones sobre inversión y operación en materia de transporte" (subrayado nuestro).

A efectos de demostrar que dicho requerimiento sí se encontraba plenamente

justificado y que el mismo no contraviene el artículo 5 de la LGTTT, resulta

importante determinar en primer lugar el ámbito de aplicación personal de la

norma impugnada, esto es, identificar a las empresas de transporte que deberán

cumplir con la exigencia de contar con un patrimonio neto mínimo de 1000 UIT.

22. Al respecto, el artículo 38 del RNAT ha fijado ciertas variaciones y excepciones a

la exigencia de contar con un patrimonio neto mínimo en atención a la naturaleza

de los servicios. Ello, debido a que según el artículo 4 de dicho Reglamento, el

servicio público de transporte de personas puede ser de tipo regular, mixto,

turístico o colectivo; y ser prestado en el ámbito nacional, regional o provincial,

tal y como se detalla en el siguiente cuadro:

Patrimonio Neto Mínimo (UIT)

Transporte regular

Transporte mixto

Transporte turístico

Auto colectivo

Ámbito nacional (4 o más regiones

limítrofes; Lima o Callao) 1000 UIT 100 UIT 100 UIT 50 UIT

Ámbito nacional (2 o hasta 3 regiones

limítrofes que no sean Lima o Callao)

300 UIT No aplica

Ámbito Regional 100 UIT 50 UIT 50 UIT No aplica

Ámbito Provincial 100 UIT 50 UIT 50 UIT

23. De la revisión del cuadro anterior se aprecia que la exigencia de contar con un

patrimonio neto mínimo de 1000 UIT contenida en la norma impugnada por el

INDECOPI, es aplicable únicamente a las empresas de transporte público que prestan un servicio regular de personas en el ámbito nacional.

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21.

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Prpcuraduria Púl5licá en Materia Constitucional

24. Ahora bien, a efectos de definir las características que presenta este tipo de

servicios debemos remitirnos al artículo 3.62 del RNAT, el cual precisa que

transporte regular de personas es una modalidad del servicio de transporte

público realizado con regularidad, continuidad, generalidad, obligatoriedad y

uniformidad para satisfacer las necesidades colectivas de viaje en carácter

general, a través de una ruta determinada y mediante una resolución de autorización.

25. Por otra parte, de acuerdo al artículo 3.68 del RNAT el servicio de transporte de

ámbito nacional es aquél que se realiza para trasladar personas entre ciudades o

centros poblados de provincias pertenecientes a regiones diferentes; sin

embargo, con la expedición del Decreto Supremo N° 006-2010-MTC, publicado

el 22 de enero de 2010, se estableció que, por excepción, el patrimonio mínimo

de las empresas que únicamente presten servicios entre centros poblados de 2 o

hasta 3 regiones limítrofes, ninguna de las cuales sea la Región de Lima

Metropolitana o la Región Callao, será no de 1000 sino de 300 UIT.

26. En ese sentido, la exigencia de contar con un patrimonio neto mínimo de 1000

UIT contenida en la norma impugnada, es aplicable únicamente a las empresas

de transporte público que trasladan pasajeros de manera regular entre

ciudades o centros poblados ubicados en 4 o más regiones diferentes o en la

Región de Lima Metropolitana y la Región Callao. Por debajo de esa cifra, la

empresa sólo deberá acreditar contar con un patrimonio de 300 UIT 8 .

27. En consecuencia, la exigencia impuesta por el MTC está prevista para las

empresas de transporte que cubren las rutas de mayor distancia a nivel

nacional (4 o más regiones), las cuales también involucran un mayor riesgo

de ocurrencia de accidentes, motivo por el cual también se ha incluido a la

Región Lima Metropolitana y la Región Callao, regiones que por su envergadura

presentan una alta tasa de siniestralidad.

28. Resumiendo lo antes dicho, la norma impugnada por el INDECOPI que establece

la exigencia de contar con un patrimonio neto mínimo de 1000 UIT, se aplica

exclusivamente a empresas de transporte terrestre de pasajeros que cubren

las rutas más largas y por tanto más peligrosas (o de mayor siniestralidad) a

nivel nacional.

Así por ejemplo, una empresa de transporte que presta servicios entre las ciudades de Tumbes (Región Tumbes), Piura (Región Piura) y Chiclayo (Región Lambayeque) -ciudades ubicadas en 3 regiones limítrofes- sólo deberá acreditar contar con un patrimonio neto mínimo de 300 UIT; no obstante ello, si la misma empresa amplía sus operaciones a la ciudad de Trujillo (Región La Libertad), al prestar servicios entre ciudades ubicadas en 4 regiones limítrofes deberá ampliar su patrimonio hasta llegar a las 1000 UIT. De igual forma, si una empresa de transporte presta servicios entre el centro poblado de Chavín (Región Ancash) y la ciudad de Lima (Región de Lima Metropolitana), pese a que estos destinos están ubicados en 2 regiones limítrofes, deberá acreditar contar con un patrimonio neto mínimo de 1000 UIT

por el hecho de prestar servicios en el área metropolitana de Lima.

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29. En ese sentido, la razón de exigir a las empresas de transporte que cuenten con

un patrimonio de 1000 UIT (el mayor establecido) se fundamenta en la necesidad

de garantizar que éstas cuenten con la solidez patrimonial necesaria para afrontar las posibles contingencias ante un accidente de tránsito, siendo dicha exigencia proporcional al servicio de transporte que realizan. Así, la norma impugnada

ha establecido un requerimiento mayor para el servicio de transporte regular de

personas de ámbito nacional toda vez que el mismo se desarrolla en una mayor

distancia y por tanto involucra un riesgo superior al de las demás rutas.

Mayor distancia NO Mayor riesgo de accidentes Me Mayor patrimonio

30. Ahora bien, justificada la lógica de exigir un mayor patrimonio neto a aquellas empresas de transporte regular de pasajeros a nivel nacional que cubren las rutas

más largas y peligrosas, debemos pasar a justificar ahora el monto de 1000 UIT

requerido.

Como se señaló anteriormente, en los últimos años el Poder Judicial ha dictado

sentencias en las cuales ha ordenado a las empresas de transporte el pago de

cuantiosas reparaciones civiles por accidentes de tránsito en los cuales incurrió en

responsabilidad; sin embargo, ningún pronunciamiento ha sido tan contundente

como el ordenado vía Casación N° 2003-98 (Ver Anexo 1-C), a través de la cual

se impuso solidariamente a una empresa de transporte y de seguros el pago de

una suma indemnizatoria de S/. 500,000 (quinientos mil nuevos soles) a favor de

una víctima de un accidente de tránsito.

32. Asimismo, debemos tomar en consideración que de acuerdo al Anexo I:

Clasificación Vehicular del Decreto Supremo 058-2003-MTC — Reglamento

Nacional de Vehículos, los ómnibus de transporte regular de pasajeros a nivel

nacional son unidades de tipo M3 Clase III que pesan 8.5 toneladas, lo cual les

permite transportar en su interior a un promedio de 60 pasajeros en cada

trayecto.

33. Con esta información y para fines didácticos consideramos importante recurrir al

siguiente ejemplo: de ocurrir un accidente de tránsito en un ómnibus

perteneciente a una empresa de transporte en el cual resulten como víctimas

indemnizables la totalidad de los pasajeros, de aplicarse el criterio establecido en

la Resolución N° 2003-98, el monto indemnizatorio global por dicho accidente

sería de S/. 30 millones (S/. 500,000 x 60); dado que exigir tan alta cifra como

patrimonio neto mínimo a las empresas de transporte supondría una medida

irracional y perniciosa, se ha establecido de manera discrecional pero no por ello

ilegal, que ésta sea de 1000 UIT (Si. 3 650,000 — tres millones seiscientos

cincuenta mil soles), lo cual representa aproximadamente el 10% de dicha cifra.

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34. Una medida de esta naturaleza es sumamente positiva pues combina prevención

con razonabilidad, en la medida que, si bien exige a las empresas de transporte

contar con la solidez patrimonial suficiente para afrontar las posibles

contingencias de la magnitud del citado fallo casatorio, lo hace estableciendo un

monto razonable, asegurándose así que dichas empresas cuenten con el

patrimonio neto necesario para la cobertura de las indemnizaciones ordenadas por el Poder Judicial.

Otras justificaciones

35. Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, debemos señalar que la exigencia de contar con un patrimonio neto mínimo de 1000 UIT no sólo se explica en virtud de garantizar el pago de los resarcimientos ordenados por el Poder Judicial, sino que esta medida también presenta una faceta preventiva de accidentes.

Así, debemos señalar que el mercado de transporte es un mercado altamente informal y atomizado, en el cual existe una multitud de empresas que compiten entre sí con una cuota de participación similar -pequeña por lo general-. Estas características han generado que se desarrollen las siguientes prácticas que, aunque comunes, resultan perniciosas, pues derivan en un agravamiento de las condiciones de seguridad en las que se presta el servicio de transporte 9:

• Comisionismo: Entendido como una simulación por la cual una empresa de transporte aparentemente es propietaria de una flota compuesta por diversos vehículos; sin embargo, éstos pertenecen a diversos propietarios sin vínculo alguno con la empresa quienes administran sus unidades de manera independiente. Esta situación resulta particularmente peligrosa puesto que en caso ocurra un accidente de tránsito que involucre una de estas unidades, el patrimonio a través del cual el propietario responderá no será suficiente; y,

• Tarifas Predatorias: Tarifas reducidas artificialmente con la finalidad expulsar a la competencia o impedir su ingreso al mercado pero que, en el caso específico del transporte público, generan además que la sociedad deje de lado el cumplimiento de sus obligaciones empresariales (planillas, contribuciones sociales); técnicas (mantenimiento preventivo de los vehículos, análisis de riesgo, renovación de unidades); y, operacionales (apropiados terminales terrestres, respeto a la jornada máxima de conducción, etc.).

37. No obstante los problemas antes señalados, al haberse establecido la exigencia

para las empresas de transporte de contar con un patrimonio neto mínimo de

1000 UIT, se han generado también sólidas condiciones de acceso y permanencia

en el mercado que funcionan como un filtro a través del cual sólo pasan

empresas formales, únicas propietarias de los vehículos y que si bien compiten en

precios, lo hacen sin descuidar otros aspectos organizacionales de la empresa, previniéndose así la ocurrencia de accidentes en las carreteras.

9

Todas estas características son mencionadas en el Punto 4.7.2.1 de la Exposición de Motivos del RNAT, el mismo que

será desarrollado más adelante en el presente escrito.

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36.



Procuraduría Pública eti Materia CoristituciOnal

B. El MTC justificó la norma impugnada de manera previa a su expedición

38. El INDECOPI ha señalado en su demanda que una explicación formal y posterior a

la emisión de una regulación no constituye una justificación en los términos del

artículo 5 de la LGTTT, siendo que el establecimiento de nuevas exigencias —o el

aumento de las ya existentes- requiere de una justificación previa y debidamente sustentada.

39. Al respecto, debe señalarse que toda la justificación desarrollada en el punto anterior se encuentra expresamente señalada en la Exposición de Motivos

del RNAT (Ver Anexo 1-D), tal y como demostraremos a continuación.

40. Así, de la revisión de dicho documento encontramos que en los Puntos 4.6; 4.8 y

4.9 el RNAT ha establecido distintos regímenes normativos en atención a las

principales causas que generan los accidentes de tránsito. Así por ejemplo, ha

creado un régimen de gestión común entre autoridades con el objeto de

administrar conjuntamente el servicio de transporte urbano de personas; un

régimen de autorizaciones y habilitaciones que prevé que sólo presten el servicio

de transporte aquellos agentes que cumplen con todos los requisitos de

seguridad vigentes; así como un régimen de fiscalización que sanciona los

incumplimientos e infracciones con severas multas, suspensiones, cancelaciones e

inhabilitaciones de acuerdo a la gravedad de los hechos.

41. De la misma manera, si nos detenemos a revisar el Punto 4.7, observaremos que

el eje medular del RNAT descansa sobre el régimen que regula las condiciones de

acceso y permanencia de las empresas de transporte, el cual representa el

conjunto de exigencias más importantes de carácter técnico, organizativo, jurídico

y operacional que deben cumplir todos los agentes que participan en el mercado

de transporte público de pasajeros (empresas de transporte, conductores,

vehículos, infraestructura complementaria del transporte, etc.), siendo que el

incumplimiento o cumplimiento parcial de dichas exigencias determinan la

imposibilidad de lograr la autorización para prestar el servicio y/o habilitar

vehículos, conductores e infraestructura.

42. Así, en los puntos 4.7.1; 4.7.2; y, 4.7.3 se detallan: (i) las condiciones técnicas que

deben cumplir los vehículos, conductores e infraestructura complementaria que

deberá ser empleada en la prestación del servicio de transporte público l°; (ii) las

condiciones operacionales que deben ser observadas en el desarrollo del servicio

de transporten; y, finalmente, (iii) las condiciones legales relacionadas con los

io Tales como: (i) Obligatoriedad del limitador de velocidad del motor programado a 110 Km. por hora; (ii) Obligatoriedad del uso del GPS; (iii) Establecimiento de la edad máxima para conducir en 65 años; (iv) Establecimiento una jornada máxima de conducción de 10 horas en un periodo de 24 horas; (v) Obligatoriedad de estar al día con el pago de multas de tránsito impuestas para continuar prestando el servicio, etc.

11

Tales como: (i) Duración máxima de 10 años para las autorizaciones otorgadas; (ii) Equivalencia entre el número de conductores y la flota de una empresa; (iii) Imposibilidad de recoger pasajeros en ruta dependiendo del servicio, etc.

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requisitos de organización empresarial que son necesarias para la prestación del

servicio de transporte, entre las que precisamente se encuentra la exigencia

contenida en el artículo 38 del RNAT, referida al patrimonio neto mínimo que las

empresas de transporte deberán contar a fin de prestar sus servicios, el cual

podrá ser de 1000, 300, 100 o 50 UIT.

43. Finalmente y siendo todavía más específicos, en el Punto 4.7.2.1 de la Exposición

de Motivos del RNAT se señala, literalmente, que la exigencia de contar con un

patrimonio neto mínimo de 1000 UIT responde a los siguientes motivos:

• Se basa en la Casación N° 2003-98 que impuso a una empresa de transportes, solidariamente con una empresa de seguros, el pago de una indemnización de

5/. 500,000 (quinientos mil nuevos soles);

• Es una medida que garantiza que las empresas de transporte cuenten con la

solidez patrimonial suficiente para afrontar contingencias de la magnitud de

las citadas en la sentencia casatoria antes mencionada;

• Tiene como objetivo combatir prácticas informales tales como: Comisionismo

y Tarifas Predatorias; e,

• Incluso fue expedida tomando en consideración los criterios establecidos por

el mismo INDECOPI en el precedente de observancia obligatoria establecido

en su Resolución N° 182-1997-TDC.

44. Si pese a todas las razones señaladas en la Exposición de Motivos la parte

demandante todavía considera que la exigencia de contar con un patrimonio

neto mínimo de 1000 UIT contraviene el artículo 5 de la LGTTT, corresponde

precisar que dicho preámbulo sirve, principalmente, como una fuente de interpretación teleológica de la norma (esto es, identificar cuál es su finalidad), no

siendo un lugar apropiado para establecer amplios argumentos referidos a las

razones por las cuales no se contraviene ninguna norma de rango mayor, menos

todavía considerando que en el presente caso el RNAT cuenta con 138 extensos

artículos.

C. La norma impugnada no contraviene el artículo 5 de la LGTTT

45. El artículo 5 de la LGTTT ha establecido expresamente que el Estado garantiza la

estabilidad de las condiciones del mercado en mérito a las cuales los agentes

económicos deciden invertir en materia de transporte, señalando que sólo se

admite la alteración de tales condiciones, en caso la modificación se encuentre

justificada.

46. Se aprecia en consecuencia que la razón de ser del mencionado artículo deriva

de la necesidad de evitar la arbitrariedad en la dación de normas, obligando

al legislador (en este caso el MTC) a justificar cualquier modificación de éstas.

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y Derechos Humanos Jurídica del Estado ..-en Materia Constitucion'at

47. En atención a todas las razones expuestas en los puntos anteriores, podemos concluir válidamente que no existe afectación alguna al artículo 5 de la LGTTT como equivocadamente lo ha señalado la parte demandante, pues el MTC sí cumplió con justificar debidamente la norma impugnada de manera previa a su expedición. Así, tal y como ha quedado probado de la revisión de la Exposición de Motivos de la norma en cuestión, dicho Ministerio:

• Identificó un interés público que justifica exigir a las empresas de transporte

contar con un patrimonio neto mínimo que garantice el pago de las

reparaciones civiles ordenadas por el Poder Judicial; • Estableció que dicha exigencia debía ser proporcional en atención al tipo de

ruta que la empresa de transporte cubría. Así, a mayor ruta recorrida, mayor

riesgo de accidentes y por ende, mayor patrimonio exigido; y,

• Determinó, en base al precedente judicial más importante sobre la materia

(Casación N° 2003-98), que en las rutas de mayor riesgo el patrimonio neto

mínimo exigible a las empresas de transporte sea de 1000 UIT, lo cual

representa un monto razonable que asegura la cobertura del las

indemnizaciones ordenadas por el Poder Judicial.

D. La conveniencia de la norma frente a otras medidas es competencia

exclusiva del MTC

48. Finalmente, el INDECOPI ha señalado que la Sala deberá tener en cuenta el hecho

que el MTC no presentó oportunamente en el procedimiento administrativo

prueba alguna referida a haber efectuado un análisis de costo-beneficio de la

exigencia en cuestión, así como haber descartado otras opciones regulatorias por

ser más gravosas para la sociedad.

49. Posteriormente, en los anexos de la demanda, el INDECOPI -en un intento de

participar también de la labor técnica regulatoria inherente a la autoridad del

sector- ha desarrollado sus propias alternativas a la norma impugnada señalando

que éstas resultan menos gravosas, lo que confirmaría que el MTC no cumplió

con justificar adecuadamente la norma en cuestión. Estas nuevas medidas serían

principalmente las siguientes:

• Incentivar la contratación de seguros contra accidentes;

• Mejorar la infraestructura vial;

• Fortalecer el sistema de imposición de sanciones, etc.

50. Podríamos empezar aquí un debate respecto de las bondades o defectos de

dichas medidas en relación a la norma impugnada 12; sin embargo, resulta

12

Así por ejemplo, si bien actualmente es una condición de acceso y permanencia para prestar el servicio de transporte público de personas contar con un Seguro Obligatorio contra Accidentes de Tránsito (SOAT), este seguro está sujeto a una tabla de indemnización genérica que en la gran mayoría de casos no satisface el reparo total del daño causado a los pasajeros. Por ello los usuarios del servicio de transporte acuden al Poder Judicial a efectos de alcanzar una indemnización que tenga por objeto la compensación del daño causado. De la misma forma, sorprende que en la búsqueda del mejor mecanismo para la prevención de accidentes, la parte demandante pretenda reemplazar la norma impugnada proponiendo la contratación obligatoria de seguros, pues desconoce entonces el concepto de "Riesgo

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Procuraduría Públi0 Ma eri4 gíttrcional

importante señalar que la evaluación sobre la conveniencia de una norma es de

competencia exclusiva del órgano que ostenta la potestad normativa para

emitirla, siendo en este caso el MTC.

51. Al órgano jurisdiccional, en el marco de un proceso de acción popular, sólo le

corresponde analizar la legalidad y/o constitucionalidad de la norma objeto de

control, de conformidad con el artículo 200, numeral 5, de la Constitución y los

artículos 75 y 76 del Código Procesal Constitucional; análisis que en el presente

caso se limita a determinar si hubo una justificación previa por parte del MTC a la

exigencia de contar con un patrimonio neto mínimo de 1000 UIT.

52. Es necesario resaltar, asimismo, que pueden existir diversas razones por las cuales

se decide modificar una norma, con las cuales incluso los órganos jurisdiccionales

podrían discrepar, pero en atención al principio de presunción de

constitucionalidad de las normas, el juez tiene la obligación de dotarlas de la

interpretación que se adecue al texto constitucional, y sólo si esto no es posible,

se procederá a expulsarlas del ordenamiento legal. Así lo ha sostenido el Tribunal

Constitucional en diversas sentencias 13 .

53. Finalmente, consideramos importante señalar que mientras elaboramos el

presente escrito se ha dado a conocer a través de los medios 14 el caso un

lamentable accidente de tránsito ocurrido el 1 de octubre, en el cual un ómnibus

que cubría la ruta Tarapoto — Piura (es decir, que unía más de 4 regiones) cayó a

un abismo de 250 metros dejando un trágico saldo a 22 personas fallecidas y 14

heridos de gravedad. Es aquí precisamente donde se aprecia la real importancia

de la norma impugnada pues, de comprobarse la responsabilidad de la empresa

en el siniestro, el haber exigido previamente que ésta cuente con un patrimonio

neto mínimo de 1000 UIT asegura el pago de las posibles indemnizaciones que se

ordene a favor de las víctimas o sus deudos por el Poder Judicial.

54. Exhortamos en ese sentido a que la Sala confirme la legalidad de la norma

impugnada, manteniendo vigente en nuestro ordenamiento esta reparadora

medida ordenada por el MTC.

Moral". Así, aquellos accionistas que no responden con su propio patrimonio aportado sino con el de otros (el del seguro en este caso) tienen menos incentivos para ser más cuidadosos en la prestación de sus servicios y en el

cumplimiento de la normativa preventiva.

13 La sentencia recaída en el Expediente N° 033-2007-PVTC, f. j. 4, (publicada en el diario oficial El Peruano el 2 de

diciembre de 2010) establece: "Que, según el Principio de presunción de constitucionalidad, las leyes gozan de la presunción que se encuentran de conformidad con la Constitución, hasta que este Tribunal en ejercicio de su función jurisdiccional la declare inconstitucional, en ese sentido todas las normas que emanan del Estado son consideradas constitucionales. Este Principio se ha materializado en la Segunda Disposición Final de la Ley Orgánica del Tribunal

Constitucional: "Los Jueces y Tribunales sólo inaplican las disposiciones que estimen incompatibles con la Constitución cuando por vía interpretativa no sea posible la adecuación de tales normas al ordenamiento constitucional". Así también el Principio de conservación de las leyes permite afirmar la seguridad jurídica y mantener la legitimidad democrática de la que gozan las leyes. En ese sentido, este Tribunal en aplicación de estos principios sólo puede pronunciarse respecto de las normas impugnadas".

14 http://www.larepublica.pe/02-10-2012/bus-interprovincial-cae-un-abismo-en-piura-y-deja-22-Pasajeros-muertos.

http://www.roo.com.pe/accidente-civa-piura-huarmaca-noticia 527117.html.

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Lima, 4 de octubre de 2012.

Luis Alberto erta guerrero Procurador Público

Especializado en Materia Constitucional Reg. C.A.L. N° 41824

Procuraduría Públlc en Materia COnstitucion'al

POR LO EXPUESTO:

Sírvase usted señor Presidente, tenerme por apersonado al proceso, por señalado el

domicilio procesal y por contestada la demanda, así como declararla INFUNDADA conforme a los argumentos antes expuestos.

PRIMER OTROSÍ DIGO:

Cumplo con acompañar los siguientes anexos:

1-A Copia simple de mi Documento de Identidad Nacional;

1-B Copia simple de la Resolución Suprema N° 183-2011-JUS, de fecha 03.10.2011,

publicada en el Diario Oficial "El Peruano" el día 04.10.2011, mediante el cual se

me designa como Procurador Público Especializado en materia constitucional; 1-C Copia simple de la Casación N° 2003-98; y, 1-D Copia simple de la Exposición de Motivos del RNAT.

SEGUNDO OTROSÍ DIGO:

Delego representación en los abogados David Ángel Grández Carrasco (Registro CAC

N° 7810), Sofía Liliana Salinas Cruz (Registro CAC N° 7639) y Giannina Ramírez Villar

(Registro CAL N° 51096), para que en virtud del Decreto Legislativo N° 1068,

representen a esta Procuraduría Pública Especializada en el presente proceso.

TERCER OTROSÍ DIGO:

Autorizo a Helmut Andrés Olivera Torres con DNI N° 43100800 y Pilar Geraldine Pretell

García con D.N.I N° 43169886, para efectos de recabar y tramitar copias certificadas,

oficios, exhortos, partes y otros en el presente proceso.

DGC/hot

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CONTESTACION - EXPEDIENTE 548-2-2012

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