Uy Media Inversion en La Infancia en Uruguay 1

Inversin en la infancia en Uruguay

Parte I-final t 7/6/05 16:57 Pgina 1

Inversin en la infancia en Uruguay.Anlisis del gasto pblico social: tendencias y desafos

Montevideo, 2005


Copyright Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, UNICEF Uruguay 2005 Derechos reservados

Inversin en la infancia en Uruguay. Anlisis del gasto pblico social: tendencias y desafos.

Autores:Vernica Amarante Rodrigo Arim Magdalena FurtadoCarlos Grau PrezLuis Lazarov Cecilia Llamb Gustavo Mieres

Proyecto Inversin social:Coordinador del proyecto por UNICEF: Gustavo De Armas Coordinadora del proyecto por el Instituto de Economa: Alma Espino

UNICEFInversin en la infancia en Uruguay. Anlisis del gasto pblico social: tendencias y desafos. -- Montevideo: UNICEF, jun. 2005.ISBN: 92-806-3901-3INFANCIA / GASTOS SOCIALES / URUGUAY

Correccin de estilo: Mara Cristina Dutto Diseo y diagramacin: Taniamara Kozub y Guillermo Ciganda Impresin: Mosca

ISBN: 92-806-3901-3 Primera edicin junio 2005

Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, UNICEF UruguayBulevar Artigas 1659, piso 12, Montevideo, Uruguay Tel.: (0598-2) 400 6634 Fax: (0598-2) 403 0308e-mail: [email protected]


Contenido

PresentacinAnne Beathe Jensen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Parte I. Polticas sociales e inversin social en la infancia en Uruguay

Las polticas sociales de proteccin a la infanciaVernica Amarante y Rodrigo Arim . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

El gasto pblico social en infancia en Uruguay.Aspectos metodolgicos y cuantificacin para el perodo 1999-2002

Carlos Grau Prez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

Parte II. La mirada sobre la inversin social pblica en la infancia por

sectores de poltica: educacin y salud

Gasto pblico en educacin en Uruguay:composicin, evolucin reciente y desafos

Cecilia Llamb y Magdalena Furtado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

Gasto pblico en salud dirigido a la infancia en UruguayLuis Lazarov y Gustavo Mieres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185


7Presentacin

La Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio (CDN) constitu-

ye el mandato de UNICEF en todo el mundo. En Uruguay el trabajo de

UNICEF tiene por objetivo apoyar los esfuerzos que el Estado y la socie-

dad civil realizan para hacer efectivos los derechos de la infancia y la ado-

lescencia.

La CDN dedica un espacio principal a los derechos econmicos, sociales

y culturales de la infancia y la adolescencia. Para garantizar estos derechos

no slo se necesita un marco legal e institucional adecuado, sino tambin

contar con polticas sociales de calidad.

Sabemos que la eficacia de las polticas sociales depende, en gran medi-

da, de los recursos presupuestales que los pases asignan para su desarro-

llo. En este sentido, la discusin sobre la magnitud y la utilizacin de los

recursos presupuestales se transforma en un debate acerca de cmo

garantizar los derechos de los ciudadanos.

En un sistema democrtico, la discusin sobre cmo distribuir los recur-

sos pblicos debe contemplar la participacin de todos los actores:

naturalmente, la participacin de los partidos polticos, pero tambin de

los actores de la sociedad civil y, ms en general, del conjunto de la

ciudadana.

Uno de los insumos necesarios para mejorar la reflexin sobre la distribu-

cin de los recursos pblicos, as como para fortalecer la vida democrti-

ca de los pases, es la produccin de informacin objetiva y conocimiento.

En particular, el cumplimiento efectivo de los derechos de la infancia

exige contar con informacin objetiva y anlisis rigurosos acerca de su

situacin.

Para UNICEF es importante subrayar que la evidencia econmica interna-

cional ha mostrado claramente en los ltimos tiempos que la inversin

que realizan los pases en la formacin de sus ciudadanos (en especial, la

inversin en el desarrollo infantil temprano y en la educacin) constituye


una de las estrategias ms eficaces para potenciar el desarrollo socioeco-

nmico y reducir la pobreza.

En este sentido, un estudio reciente de CEPAL muestra que en Amrica

Latina las personas que logran completar la educacin secundaria

obtienen en promedio salarios 40% mayores que los de quienes no la han

terminado.

Uruguay ha sido tradicionalmente uno de los pases de la regin que ms

recursos ha destinado a las polticas sociales. Sin embargo, la distribucin

del gasto pblico social hace que los recursos que se destinan finalmente

a los nios y adolescentes, en particular en la educacin bsica, sean

menores que los que se les destinan en otros pases de la regin.

En este contexto, surge adems como uno de los principales problemas

a abordar en los prximos aos la reduccin de los altos ndices de pobre-

za infantil que el pas ha alcanzado. Segn los ltimos datos presentados

por el INE, durante el ao 2004 siguieron creciendo los porcentajes de

pobreza, y en particular de indigencia, entre los nios y adolescentes.

Uruguay no solamente enfrenta el desafo de mejorar la inversin social

en la infancia; enfrenta tambin el desafo de generar una slida

conciencia en la sociedad acerca del valor estratgico de la inversin en la

infancia.

Buscando alcanzar estos objetivos, UNICEF-Uruguay ha venido desarro-

llando desde comienzos del 2004, junto con el Instituto de Economa de

la Universidad de la Repblica, una serie de actividades: talleres de capa-

citacin dirigidos a la sociedad civil y a los periodistas, jornadas de inter-

cambio con representantes sindicales y produccin de investigaciones.

Precisamente, las cuatro investigaciones que se presentan en este libro

persiguen dos objetivos principales: por un lado, generar conciencia entre

los actores sociales y polticos acerca de la necesidad de priorizar la

inversin social en la infancia como condicin para el cumplimiento de sus

derechos y el desarrollo socioeconmico de Uruguay; por otro lado,

8


aportar insumos que puedan ser utilizados en la elaboracin del nuevo

Presupuesto y en el diseo de las polticas sociales de infancia.

Esperamos que esta publicacin permita alcanzar estos dos objetivos.

Asimismo, queremos reafirmar una vez ms el compromiso de UNICEF

con las iniciativas y esfuerzos que en distintos terrenos se desarrollan en

direccin al cumplimiento efectivo de los derechos de la infancia y la

adolescencia en Uruguay.

Anne Beathe Jensen

Representante de UNICEF - Uruguay

9


Parte I. Polticas sociales e inversin

social en la infancia en Uruguay


13

Las polticas sociales de proteccin a la infanciaVernica Amarante* y Rodrigo Arim**

Introduccin

Durante las dcadas del ochenta y noventa, las intervenciones de polticadentro del campo de lo social no se consideraban importantes como estra-tegia efectiva de desarrollo o incluso de reduccin de las privaciones, yaque imperaba la idea de que los problemas sociales se resolveran a tra-vs del crecimiento econmico. En el marco de la concepcin econmicadominante, se subrayaba la importancia de adoptar ciertas polticas econ-micas que eran concebidas como estimulantes del crecimiento econmi-co, y las polticas sociales tenan, en el mejor de los casos, un rol secun-dario, como paliativo de las situaciones desfavorables creadas en el cortoplazo. Ms an: se consideraba que las polticas de proteccin social podr-an tener efectos nocivos sobre el desarrollo, al generar distorsiones en laasignacin de recursos que afectaran negativamente el potencial de cre-cimiento de la economa.

Recientemente se ha renovado el debate sobre el papel de las polticassociales. La persistencia de situaciones de pobreza e inequidad en pasescon desempeos econmicos satisfactorios ha llevado a la reconsidera-cin de estas posturas. Incluso desde los organismos multilaterales decrdito se seala que el crecimiento econmico debe acompaarse de unconjunto de polticas tendientes a potenciar la capacidad de todos los indi-viduos para aprovechar las oportunidades que aqul brinda, a fin de con-seguir mejoras significativas en el nivel de vida. En este marco, la discu-sin de cules son las intervenciones pblicas que mejor contribuyen allogro de los objetivos sociales ha adquirido renovada importancia. El impacto de estas polticas en la situacin de los nios es un tema de

* Amarante, Vernica. Magster en Economa por la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona (Espaa).Licenciada en Economa por la Universidad de la Repblica (Uruguay). Profesora adjunta en la ctedra deEconoma Descriptiva de la Facultad de Ciencias Econmicas y de Administracin de la Universidad de laRepblica. Investigadora (grado 3) del Instituto de Economa de la Universidad de la Repblica, en el equi-po de Empleo e Ingresos. Ha realizado diversos trabajos de investigacin y consultoras sobre mercadolaboral y pobreza.

** Arim, Rodrigo. Licenciado en Economa por la Universidad de la Repblica (Uruguay). Realiz estudios deposgrado en la Universidad Torcuato di Tella (Argentina) y actualmente cursa el doctorado en Economa dela Universidad Torcuato di Tella-Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico-Universidad de Chile. Profesoradjunto en la ctedra de Economa I de la Facultad de Ciencias Econmicas y de Administracin de laUniversidad de la Repblica. Investigador (grado 2) del Instituto de Economa de la Universidad de laRepblica, en el equipo de Empleo e Ingresos. Ha participado en diversas investigaciones sobre mercadolaboral, pobreza y distribucin del ingreso.


14

Las polticas sociales de proteccin a la infancia.

particular inters, por cuanto este grupo es especialmente vulnerable yestratgico por sus potencialidades para el desarrollo futuro.

Aun en tiempos de escepticismo en cuanto al papel de las polticas socia-les, Uruguay realiz esfuerzos en materia de polticas de proteccin a lainfancia. Sin embargo, diversos indicadores sociales muestran el deterio-ro de la situacin de los nios, agudizado en los ltimos aos de crisis.Esto lleva a plantearse si aquellos esfuerzos fueron suficientes y bienorientados, y a rediscutir las alternativas ms adecuadas para lograr unamejora del bienestar de los nios. A esa discusin intenta contribuir estedocumento mediante la consideracin de las experiencias de proteccin ala infancia en otros pases y una breve revisin crtica de las polticasimplementadas en Uruguay.

En la seccin 1 se presenta el debate sobre el papel de las polticas socia-les registrado en los ltimos aos, se plantean algunas visiones alternati-vas como el enfoque de las capacidades y el de los derechos y se pro-fundiza en la relacin entre infancia y desarrollo. En la seccin 2 se anali-zan en teora las ventajas y desventajas de algunas polticas de proteccina la infancia. La seccin 3 presenta una revisin de algunas experienciasde Amrica Latina y del mundo desarrollado en materia de polticas socia-les dirigidas a la infancia. En la seccin 4 se describe brevemente la situa-cin de la infancia en Uruguay y se discuten algunas de las polticas imple-mentadas recientemente. Finalmente, la seccin 5 presenta algunoscomentarios con la esperanza de que contribuyan a la discusin sobre laspolticas sociales ms adecuadas para la proteccin de los nios en nuestro pas.

1. Desarrollo y polticas sociales

1.1. El rol de las polticas sociales

Las polticas sociales engloban todas las disposiciones y acciones de lospoderes pblicos y de los grupos sociales que buscan proteger la existen-cia y la calidad de vida de los individuos de una sociedad (Rama, 2001). Laconcepcin tradicional de poltica social tiene como objetivo la integracinsocial y econmica de la poblacin a travs de programas de carcter uni-versalista. Una concepcin ms amplia es la que aboga por la utilizacinfocalizada y selectiva del gasto social para complementar las polticas uni-versales, es decir, se basa en las polticas redistributivas. En la actualidad


15

Inversin en la infancia en Uruguay.

son varios los programas e intervenciones focalizados que se llevan a caboen la regin con el objetivo de mejorar el bienestar individual.

Es preciso sealar que la revalorizacin de las polticas sociales y la apari-cin de intervenciones innovadoras con objetivos redistributivos refleja uncambio paradigma, especficamente en lo referente al papel de las polti-cas dirigidas a la proteccin de los grupos ms vulnerables. A lo largo delas ltimas dos dcadas ha primado el escepticismo respecto al potencialde las polticas sociales como estrategias de combate a la pobreza. Estavisin crtica reconoca dos fundamentos econmicos: por un lado, lasupuesta distorsin en la asignacin de recursos que las polticas socialesgeneraban, a travs de su impacto en los incentivos para ahorrar y traba-jar, y la creencia de que el logro de niveles de ingreso superiores apareja-ra una reversin de las desigualdades y una superacin de la situacin de pobreza; por otro, la constatacin de diversos problemas en la imple-mentacin de intervenciones sociales detectados en algunos pases subdesarrollados.

Esta concepcin, que domin durante los aos ochenta y la primera mitadde los noventa, est siendo discutida en distintos niveles (Ravallion, 2003).Durante los noventa se gener un fuerte debate sobre la relacin entredesigualdad y crecimiento econmico, en el que se sealaron razones dedistinta ndole potencialmente capaces de determinar que la desigualdadincida negativamente sobre el crecimiento econmico.1 Esto tiene fuertesconsecuencias en trminos de polticas sociales, ya que las implicacionesltimas sugieren que las polticas sociales tendientes a la equidad podranpotenciar los procesos de crecimiento econmico. Adems, en la expe-riencia de distintos pases de la regin se ha evidenciado la incapacidad detransformar el crecimiento econmico en reduccin efectiva de la pobre-za, lo que ha llevado a reconsiderar el papel de las polticas sociales.

La nueva visin reconoce que el combate a la pobreza articulado exclusi-vamente a partir del dinamismo econmico agregado es insuficiente. Doscomponentes adicionales de la estrategia son: el fortalecimiento de lasreas sociales del sector pblico, fundamentalmente salud y educacin, yla proteccin social constituida por un conjunto de polticas destinadas a

1 En particular, distintos autores sealan que una mejor distribucin del ingreso en el contexto de econom-as con mercados de crdito y/o de trabajo que operan en forma imperfecta puede generar como resulta-do un mayor dinamismo econmico. Otra rama de la literatura hace hincapi en aspectos de economa pol-tica, en tanto la distribucin de la riqueza influye en el poder relativo de distintos sectores econmicos.


16


reducir el grado de riesgo y vulnerabilidad social que enfrenta la poblacinms expuesta a caer en situaciones de privacin (Conway et al., 2000).2

Con respecto a la proteccin de los grupos vulnerables, se destaca laimportancia de que las polticas tendientes a consolidar un funcionamien-to macroeconmico estable frente a los ciclos econmicos se diseen deforma de proteger los rubros de gasto e inversin que ms afectan el bien-estar de los grupos vulnerables (Lustig, 2000). Se busca evitar as los com-portamientos procclicos del gasto social que han caracterizado a los pa-ses de Amrica Latina durante los noventa (CEPAL, 2004).

Otro cambio reciente en la orientacin de las polticas sociales es el nuevonfasis que se ha dado a la participacin y el empoderamiento de los indi-viduos. Las ONG, los gobiernos y los organismos multilaterales comien-zan a explicitar, entre sus objetivos, el fortalecimiento de los individuosms dbiles, a fin de que pasen de ser meros receptores pasivos de laspolticas, a ser agentes entendiendo la agencia en el sentido de Sen,como la capacidad de accionar para lograr determinados objetivos.Entre los argumentos a favor de esta visin se ha sealado que los pro-yectos que involucran a los sujetos de las polticas e intentan empoderar-los tienen mayores probabilidades de ser exitosos, en la medida en quegeneran mayor cooperacin e involucramiento y reflejan mejor las necesi-dades de los grupos ms dbiles. Por otro lado, fortalecen la autonoma yla dignidad de los individuos, as como sus capacidades de interaccin ycomunicacin. Sin embargo, como seala Streeeten (2002), hay otrosaspectos ms discutibles sobre cules son los individuos que pueden ver-daderamente participar y los requerimientos en trminos de costos de laparticipacin (incluyendo el tiempo). Tambin hay diferentes enfoques encuanto a que algunos consideran que la participacin es un fin en smismo, mientras que otros la conciben como un medio para alcanzar otrosobjetivos.

En este marco general, incluso las instituciones de Bretton Woods hanmostrado una creciente preocupacin por las polticas sociales, incorpo-rando clusulas de condicionalidad social como requisito para acceder aciertas lneas de prstamos administradas por el FMI y el Banco Mundial(Bonilla y Gruat, 2003). Hacia fines de 1999 estos organismos comenza-ron a promover una nueva herramienta de poltica, los Poverty Reduction

2 A pesar de que estos elementos ya estaban presentes en algunos documentos del Banco Mundial a comienzos de la dcada de los noventa, slo en los ltimos aos han ocupado un lugar central en el debate.


17


Strategy Paper (PRSP), con el objetivo explcito de definir a escala nacio-nal un marco unificado que integre las polticas econmicas, medioam-bientales y sociales para combatir la pobreza en los pases con bajo nivelde ingreso. Un anlisis crtico de los programas de proteccin social quese impulsan actualmente a travs de este tipo de instrumento muestraque su objetivo bsico es funcionar como mecanismos de contencinsocial, evitando un mayor deterioro de las situaciones de privacin. Sinembargo, no se plantea como fin explcito el brindar elementos a las per-sonas pobres para que puedan participar en los procesos de crecimientoeconmico. Ms all de que este tipo de problemtica ha ingresado clara-mente en la agenda de estos organismos, la visin sigue siendo predomi-nantemente asistencialista. La proteccin social se piensa como un meca-nismo paliatorio, por lo que contina sin ser concebida como instrumentojerarquizado de redistribucin ni como parte de cualquier poltica de des-arrollo (Marcus y Wilkinson, 2002).3

1.2. Otros enfoques: las capacidades y los derechos

El cambio en la concepcin del papel de las polticas sociales se ha basa-do en la crtica a la visin ms ortodoxa sobre desarrollo, que no conside-ra la forma en que se distribuye el ingreso entre los integrantes de unasociedad. Sin embargo, estas crticas no cuestionan la utilizacin del ingre-so como criterio de evaluacin; ms bien, hacen hincapi en la necesidadde analizar cmo ste se distribuye en la sociedad. Otros enfoques teri-cos han puesto en cuestin la pertinencia de utilizar el ingreso como par-metro para evaluar el bienestar, ya que la riqueza o el ingreso no constitu-yen un fin en s mismos, sino un medio para mejorar la calidad de vida, porlo que estas variables resultan inadecuadas como medida del bienestar ydel desarrollo. En ese sentido, el enfoque de las capacidades y funciona-mientos (Sen, 2003) presenta una visin alternativa en la cual la accin delEstado a travs de las polticas sociales tiene especial importancia. Unabordaje diferente es el propuesto por el enfoque de los derechos, queparte de la obligacin de los Estados de garantizar el cumplimiento de losderechos polticos, sociales, econmicos y culturales de los individuos. Eneste marco, las polticas sociales son instrumentos fundamentales paraasegurar el cumplimiento de los derechos. En este apartado se describenestos dos enfoques que, desde distintas perspectivas, resaltan el rol delas intervenciones sociales.

3 Estos autores sealan a su vez que los PRSP no hacen particular hincapi en las estrategias necesariaspara atender a la infancia, pese a su impacto sobre la pobreza actual y futura.


18


1.2.1. Enfoque de las capacidades y funcionamientos

Para que el nfasis de la discusin sobre las polticas de desarrollo se tras-lade del crecimiento a la calidad de vida es necesario precisar cules sonlos fines o elementos constitutivos del bienestar. Autores como Sen(1992) y Nussbaum (2000) plantean que la calidad de vida de las personasdebe valorarse en trminos de los funcionamientos que alcanzan los indi-viduos, esto es, lo que ellos logran ser o hacer. Los funcionamientos abar-can desde aspectos elementales de la existencia humana, como evitar elhambre, la desnutricin o la enfermedad, hasta logros ms complejoscomo el respeto por uno mismo o tomar parte activa de la vida de la comu-nidad. En este sentido, el ejercicio de evaluacin de la calidad de vida con-siste en considerar los funcionamientos alcanzados por las personas y lascapacidades que tienen para funcionar, entendidas las capacidades comoel conjunto de funcionamientos por los que pueden optar (Sen, 1989).Esta forma de mirar los problemas del desarrollo es el sustento terico delenfoque del desarrollo humano.4

Los funcionamientos alcanzados por las personas no slo dependen de laprosperidad econmica o del conjunto de bienes que pueden adquirir enel mercado como lo conciben los enfoques tradicionales sobre el des-arrollo, sino tambin de la disponibilidad de bienes y servicios provistossin cargo por el Estado. Por lo tanto, un aspecto medular de las estrate-gias de desarrollo es hacer accesibles a las personas los medios que les permitan alcanzar funcionamientos que hagan sus vidas ms ricas (Sen, 1989).

Las diferencias entre el paradigma dominante y el enfoque de las capaci-dades inciden directamente en la conceptualizacin de la pobreza. Entanto en la visin tradicional el desarrollo se mide a travs del ingreso, lapobreza es un problema de insuficiencia de ingreso, que impide a las per-sonas consumir un conjunto de bienes y servicios considerados bsicos.Desde la perspectiva del desarrollo humano, la pobreza es la imposibilidadde acceder a los funcionamientos imprescindibles para tener una vidadigna. La carencia de recursos econmicos puede ser una causa de la pri-vacin, pero la pobreza no se elimina nicamente elevando el ingreso delas personas pobres, de la misma manera que el incremento del ingresode por s no asegura logros ms elevados en todas las dimensiones queinciden en la calidad de vida.

4 Este enfoque ha adquirido una mayor difusin en el debate internacional a partir de los informes mundia-les sobre el desarrollo humano que realiza peridicamente el Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD).


19


La distincin entre fines y medios del desarrollo es particularmente rele-vante en la discusin sobre las caractersticas que deben tener las polti-cas pblicas. Confundir desarrollo con crecimiento econmico aun unavez que se considera la difusin del crecimiento entre todos los estratossociales puede constituir un problema serio, en tanto el incremento delingreso puede resultar relativamente ineficiente para que las personasalcancen ciertos fines considerados socialmente valiosos (Sen, 2003). Unaestrategia de desarrollo debe articular un conjunto de polticas dirigidas agarantizar el cumplimiento de ciertos logros mnimos en las dimensionesrelevantes para la vida de las personas (Nussbaum, 2000).

La pobreza es un problema multidimensional, por lo que no basta con pol-ticas que busquen acelerar el crecimiento econmico para combatirla. Entanto el desarrollo y la pobreza son fenmenos multidimensionales, laspolticas pblicas deberan adquirir un carcter multifactico, que atiendalas distintas dimensiones constituyentes del bienestar. As, en el marcodel enfoque del desarrollo humano, las intervenciones de poltica destina-das a reducir la pobreza presentan motivaciones mltiples: fortalecer lascapacidades de la poblacin ms carenciada, lograr la equidad de gnero,acceder a distinto tipos de activos, buscar el empoderamiento y la partici-pacin comunitaria de los pobres, mejorar la distribucin del ingreso, ase-gurar el acceso a la educacin y la salud, etc. (Jolly, 2003).

En este contexto, la estrategia de desarrollo debera integrar y articular elconjunto de polticas pblicas econmicas, sociales, de infraestructura,etc. con el objetivo de enriquecer la vida de los individuos, ampliando lasopciones y oportunidades con que cuentan. En este plano, la diferenciacon la visin tradicional sobre el desarrollo se hace evidente, dado que laspolticas sociales y la proteccin social desde la perspectiva ortodoxa tieneobjetivos ms limitados: es bsicamente una red de contencin que per-mite administrar el riesgo y la vulnerabilidad social ante movimientos decorto plazo en el ingreso de los hogares o catstrofes naturales.

1.2.2. Enfoque de los derechos

El enfoque de los derechos parte del reconocimiento de la persona comosujeto central y principal beneficiaria de los derechos humanos y las liber-tades fundamentales. La idea de un derecho individual entraa una reivin-dicacin directa o indirecta de un individuo respecto a otros, ya sean per-sonas, grupos o Estados. Esto implica que el sujeto de derecho tiene lafacultad de recibir ayuda de otros para defender sus libertades sustantivasy derechos humanos; es decir, traslada la responsabilidad del cumplimien-to de esos derechos y libertades a otros agentes.


20


En el marco del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales yCulturales (PIDESyC) adoptado por la ONU en 1966, los Estados recono-cen tres categoras de derechos, distintas de los derechos polticos y civi-les: los derechos econmicos, sociales y culturales. Entre ellos se inclu-yen el derecho al trabajo y el resto de los derechos laborales clsicos, elderecho a un estndar de vida adecuado (que incluye alimentacin, vesti-menta y vivienda), a la salud fsica y mental, a la educacin bsica y alacceso igualitario a la educacin superior, y a formar parte de la vida cul-tural. Estos derechos fueron confirmados y ampliados por la Declaracinsobre el Derecho al Desarrollo, que afirma que el derecho al desarrollo es un derecho universal e inalienable, que forma parte de los derechoshumanos.

Aunque los derechos econmicos, sociales y culturales se reconocencomo derechos humanos, tienen particularidades que los distinguen delos derechos civiles y polticos, y el hecho de que existan dos declaracio-nes separadas refleja la diferente naturaleza de ambos tipos de derechos.El punto central en la discusin sobre los derechos econmicos, socialesy culturales es la universalidad. Algunos autores sostienen que estos dere-chos son universales, en tanto la libertad solamente tiene sentido si elindividuo disfruta de cierta seguridad material. Esta corriente tiende a con-cebir estos derechos como una extensin de los derechos humanos indi-viduales a escala social, sin cuestionar sus diferencias de naturaleza. Sinembargo, otros autores afirman que los derechos econmicos, sociales yculturales no son universales, ya que no pueden ser aplicados de manerainmediata y total, sino de modo progresivo y a sectores especficos de lapoblacin. Ello los convierte en instrumentos para el ejercicio de los dere-chos civiles y polticos. A diferencia de stos, que son universales y for-males, los derechos sociales tienen sentido slo si se conciben comoaspiraciones a prestaciones concretas, las cuales no pueden ser universa-les, sino particulares y selectivas. Los derechos sociales obligan al Estadoa proporcionar prestaciones especficas que para ser satisfechas requie-ren del cumplimiento previo de condiciones econmicas (Gordon, 2002).Si bien las discusiones sobre la naturaleza de estos derechos persisten,este enfoque se ha extendido porque permite visualizar situaciones degraves carencias y brinda argumentos que justifican el abordaje de estosproblemas y su resolucin.

El cumplimiento de estos derechos depende de los recursos disponiblesen los Estados. Las dificultades implcitas se reconocen con el estableci-miento del principio de realizacin progresiva, que contempla la aproxima-cin gradual al cumplimiento de los derechos. Tambin se establece quelos Estados deben dar pasos al mximo de sus recursos disponibles


21


para cumplir estos derechos. Uno de los principales problemas es la faltade especificaciones en el pacto, debido a la naturaleza misma de estosderechos. Gordon seala que, con excepcin de los derechos laborales,no hay un respaldo legal detallado ni una especificacin de en qu sedeben traducir estos derechos econmicos, sociales y culturales. Talvaguedad, junto con la ausencia de instituciones nacionales comprometi-das con la promocin de los derechos, dificulta el monitoreo de su cumplimiento.5

En su anlisis sobre los pases de Amrica Latina, Gordon seala que laforma como se produjo el desarrollo de los sistemas de proteccin socialen la regin ha influido en el hecho de que el acceso a diversas formas debienestar se adquiera fundamentalmente mediante la pertenencia a cier-tas organizaciones o asociaciones reconocidas por el Estado. As, se haaceptado socialmente el privilegio de la demanda organizada hacia elEstado por encima de las reivindicaciones individuales. Segn la autora, elhecho de que los sistemas de proteccin social cubren esencialmente atrabajadores en el mercado formal junto con el criterio de atender funda-mentalmente a sectores organizados con capacidad de presin, contribu-y a configurar la atencin al bienestar como privilegio al que se accedemediante una organizacin o una relacin de clientela, y no como derechouniversal. Las prestaciones sociales se organizaron segn el criterio deatender por categoras sociales en sistemas estratificados y fragmenta-dos, reforzando de esta manera las desigualdades sociales iniciales.Gordon sugiere que el camino para el cumplimiento de los derechos impli-ca especificar cules son las necesidades de las que se debera hacercargo la sociedad para convertirlas en derechos, as como qu recursos yen qu magnitud deberan utilizarse para dar cumplimiento a estos dere-chos. Tambin debera especificarse a qu grupos de poblacin se aplica-ran en concreto, y cules son los mecanismos jurdicos para hacer aplica-bles estos derechos.

5 Se ha establecido un mecanismo de reporte como forma de supervisin; los estados deben informar peri-dicamente sobre las medidas adoptadas y el progreso logrado en el cumplimiento de estos derechos. Uncomit de expertos en derechos econmicos, sociales y culturales determina el grado de cumplimiento delos Estados y formula recomendaciones generales. Este mecanismo de entrega de reportes no ha sidototalmente eficaz, ya que no es cumplido en tiempo y forma por todos los pases.


22


1.3. Desarrollo, polticas sociales y pobreza infantil

La importancia de la etapa infantil en el desarrollo de los individuos ha sidoampliamente discutida desde la biologa, la sicologa y la sociologa. Larelevancia de este perodo en el ciclo de vida posterior est ampliamentedocumentada. A modo de ejemplo, diversos episodios de morbilidad a lolargo de la vida pueden tener origen en la etapa prenatal; el bajo peso alnacer se asocia negativamente con los logros cognitivos en la infancia y laadolescencia; la desnutricin, tanto en la etapa prenatal como en la infan-cia, retarda el desarrollo cerebral y se relaciona positivamente con poste-riores dficit en el desarrollo; la estimulacin durante la primera infancia seasocia con el desarrollo del lenguaje, y as puede enumerarse una largalista de aspectos relativos a la salud y las potencialidades de los individuosque se ven influidos por las primeras etapas de la vida, entendidas comoel perodo prenatal, la infancia e inclusive la adolescencia (para una discu-sin detallada vase Yaqub, 2002).

Obviamente, a la vez que se seala la vulnerabilidad de los nios, no sedebe caer en el determinismo extremo que niegue la capacidad de rever-tir esos potenciales efectos. Por ello resulta importante el papel de lasinversiones tempranas en infancia. El rango de polticas dirigidas a la pro-teccin de la infancia es muy amplio; abarca desde la provisin directa deservicios a los nios (guarderas, centros preescolares y otros espacios deatencin a los nios), polticas dirigidas a la familia, transferencias mone-tarias o en especie, etc.

Entre los beneficios que se han sealado de las diversas intervencionesdurante la primera infancia, se destaca el efecto directo de corto plazo enaspectos tales como la nutricin y el desarrollo emocional y cognitivo delnio, as como efectos indirectos en la participacin laboral y los ingresosde las madres o el mayor tiempo libre de los hermanos, especialmentemujeres, que pueden concentrarse en sus estudios. Entre los efectos demediano plazo se seala el impacto positivo sobre la asistencia y la per-manencia en el sistema educativo, as como en los resultados acadmi-cos. Sin embargo, no existen evaluaciones que consideren informacinlongitudinal en perodos ms prolongados, y que permitan, por lo tanto,evaluar adecuadamente los impactos de largo plazo de estas interven-ciones.

Desde el punto de vista de la teora econmica tradicional, los argumen-tos para la inversin en la infancia se centran en sus altos retornos, dadoque la existencia de imperfecciones en el mercado de capitales implicamenor inversin en capital humano en las familias en que ello sera social-


23


mente deseable. Tambin se ha sealado la informacin imperfecta comouna de las causas de la insuficiencia de este tipo de inversin, en la medi-da en que los adultos no conozcan la verdadera importancia de la inversinen capital humano como promotora del crecimiento y el desarrollo futuros.

Tambin suelen sealarse las externalidades sociales positivas que gene-ra este tipo de polticas. Por un lado, incrementan los retornos de las inver-siones pblicas en educacin. Tambin generan externalidades en salud alreducir la incidencia de las enfermedades entre los beneficiarios y, por lotanto, disminuir los riesgos de contagios. Finalmente, existen beneficios alargo plazo en el incremento de la productividad de la fuerza de trabajo yel aumento de la cohesin social.

Sen sintetiza los diversos aspectos involucrados en la relevancia de lainversin social en infancia, con un panorama ms amplio que el del meroenfoque econmico:

[] las capacidades de que disfrutan los adultos estn profundamente con-dicionadas por su experiencia como nios. [] Las inversiones en educa-cin y otros aspectos de las oportunidades existentes durante la niez pue-den mejorar las capacidades futuras en formas muy distintas. Primero, pue-den hacer directamente que las vidas de los adultos sean ms ricas ymenos problemticas, ya que una niez segura en la etapa preparatoriapuede aumentar nuestra habilidad para vivir una buena vida [] Segundo,adems de ese efecto directo en la capacidad para vivir una buena vida, lapreparacin y la confianza durante la niez tambin contribuyen a la habili-dad de los seres humanos para ganarse la vida y ser econmicamente pro-ductivos. Las vidas de los adultos son enriquecidas por medio de estosingresos y recompensas econmicas [] Esta relacin, que puede ser lla-mada la conexin econmica indirecta, complementa ampliamente lafuerza del efecto directo de la calidad de la niez sobre las vidas y aptitu-des de las personas al llegar a ser adultas [] La tercera conexin, tambinindirecta, refiere a los vnculos sociales, que pueden extenderse ms allde los puramente econmicos. Nuestra habilidad para vivir con otros, paraparticipar en actividades sociales y para evitar desastres sociales est tam-bin profundamente influida por las aptitudes que adquirimos como nios[] Hay una cuarta conexin, de carcter poltico. El xito de una democra-cia depende de la participacin de los ciudadanos y ste no es solamenteun asunto de reaccin visceral, sino tambin de preparacin sistemticapara vivir como ciudadanos activos y deliberantes [] (Sen, 1999).

Desde el enfoque de los derechos, se ha objetado que la visin imperan-te concibe a los nios como becoming en lugar de being, y que de esemodo ellos despiertan inters no tanto por lo que son intrnsecamente,sino por los adultos en que se transformarn. La Convencin sobre los


24


Derechos del Nio (CDN) aprobada por las Naciones Unidas en 1989 reco-noce los derechos de la infancia y la adolescencia, y para los gobiernosque la ratifican introduce la obligacin de actuar para que estos derechossean respetados. Esta Convencin fue ratificada por Uruguay en 1990, loque implica que el pas se comprometi a adoptar las medidas necesariaspara asegurar que las normas dispuestas por la Convencin se cumplan.En ese marco adquiere especial importancia el monitoreo de la situacinde los nios, as como de las polticas y recursos destinados a la consecu-cin de un mayor bienestar infantil. La CDN establece especficamente elderecho de los nios a beneficiarse de la seguridad social, el derecho a unnivel de vida adecuado y el derecho a la educacin. Es por ello quecomienza a destacarse la importancia de que los gobiernos se hagan res-ponsables y rindan cuentas de las acciones tomadas o a tomar a fin decumplir sus obligaciones. Para ello es necesario identificar los gastos diri-gidos a la infancia, lo que en el mbito internacional se ha sealado comouna tarea muy difcil debido a la manera como los gobiernos organizan suspresupuestos.6

El presupuesto nacional es el instrumento a travs del cual se alcanzan losobjetivos sociales y econmicos. En ese sentido, para que el enfoque delos derechos se integre a las acciones gubernamentales, los procesosrelacionados con el presupuesto deberan incorporar explcitamente lasobligaciones de los gobiernos de garantizar los derechos econmicos ysociales, entre ellos los de los nios. Esta reorientacin del presupuestotiene una base legal, dado que los pases se han comprometido al cumpli-miento de esos derechos; sin embargo, a escala internacional estas prc-ticas no han avanzado.

Recientemente, algunos gobiernos comienzan a referirse a los presu-puestos para la infancia y a considerar en detalle la asignacin de recur-sos para la infancia que surge de las cuentas pblicas. Tambin existenorganizaciones civiles (por ejemplo, IDASA en Sudfrica) cuyo cometidoes el anlisis y el seguimiento de los presupuestos con el fin de controlaren qu medida se est garantizando el cumplimiento de los derechossocioeconmicos, en particular para el caso de los nios.7

6 White (2002) seala que existe una tensin entre la familia y el Estado en cuanto a las responsabilidadesvinculadas a la infancia, aun cuando en la Convencin se reconoce la autoridad de las familia sobre el nioy se plantea la intervencin estatal slo en el caso de que el nio est sufriendo daos.

7 Tambin se ha desarrollado el anlisis de los presupuestos con una visin de gnero.


25


Por otro lado, hay experiencias de participacin de los nios en los proce-sos polticos impulsadas por los movimientos de apoyo a la participacinde la sociedad civil, en particular las organizaciones civiles de apoyo a lainfancia, que se basan en la consideracin de esa participacin como underecho de los nios y buscan que sus necesidades se reflejen en los pro-cesos de toma de decisiones. Hay un cambio en la literatura sobre polti-cas sociales: paulatinamente se pasa del lenguaje de necesidades y bene-ficiarios al de derechos y ciudadanos. El espacio de participacin de losnios abarca desde la formulacin de proyectos hasta los presupuestosmunicipales.

Williams (2004) presenta argumentos a favor y en contra de estas iniciati-vas. Los argumentos a favor de la participacin de los nios en los proce-sos de toma de decisiones, especialmente en los que refieren a bienestarinfantil, son de dos tipos. Por un lado, la participacin infantil se conside-ra una mejor forma de reflejar verdaderamente los problemas y necesida-des de la infancia al disear las polticas, que adems fortalece el pensa-miento crtico, el dilogo y las habilidades ciudadanas de los nios. Elsegundo grupo de argumentos se centra en la participacin como un dere-cho de la infancia, y en ese sentido constituye no slo un fin en s mismo,sino un medio para reclamar sus otros derechos. Entre los argumentoscontrarios suele mencionarse la falta de experiencia de los nios, as comosu incapacidad para comprender cabalmente la importancia de los temasque estn discutiendo. Tambin se seala que las iniciativas de participa-cin infantil forman parte de una moda o tendencia pasajera, que cambia-r en el corto plazo como antes sucedi con otro tipo de iniciativas. En lamisma lnea, se argumenta que muchas veces los intentos de incorporara la infancia en estos procesos participativos son una prdida de tiempopara ellos, puesto que se logra poco y la participacin es ms enunciativaque real. Tambin se apunta que la implementacin de estos procesosparticipativos puede ser cara en relacin con los logros obtenidos, y quese corre el riesgo de conformar una elite de nios que son los habitual-mente consultados como representantes de la infancia. Otro riesgo esque los procesos de esta clase constituyan en realidad un movimiento delas ONG con el fin ltimo de ganar legitimidad.

Al considerar los resultados de estos procesos, es preciso ser cuidadosocon lo que se considerar un efecto positivo. Miller (1994) seala que,adems del cambio deseado en una ley o poltica (nivel poltico), son tam-bin resultados valorables el fortalecimiento de las organizaciones nogubernamentales responsables de monitorear a los gobiernos, el aumen-to de la autoconfianza de los individuos involucrados, incluyendo a losnios (nivel sociedad civil), y la expansin del espacio democrtico en el


26


que funcionan las organizaciones civiles y el incremento de su legitimidad(nivel democrtico). En su trabajo, Williams (2004) analiza las experienciasparticipativas de nios en Asia del sur, y encuentra que, ms all de suslogros en el nivel poltico, que son ms desparejos, estas experienciasparecen haber sido exitosas en los niveles civil y democrtico.8 Esto llevaa la autora a afirmar que la educacin del resto de la sociedad en los temasrelativos a la agencia de los nios es un primer paso imprescindible paraque estos temas se incluyan seriamente en la agenda, y en ese planodebe analizarse el resultado de las experiencias. Williams concluye que, sibien existe un discurso sobre las bondades de la participacin y el empo-deramiento infantil, son pocos los grupos que verdaderamente han tenidoinfluencia en los procesos polticos, y esa influencia tiene lugar principal-mente en el mbito local, donde constituyen una amenaza menor para lasrelaciones sociales de poder.

2. Polticas destinadas a combatir la pobreza infantil

La mayora de los instrumentos de poltica destinados a aliviar o erradicarla pobreza infantil implican mecanismos de transferencia de recursos delEstado a los nios o a sus familias. Dichas transferencias pueden sermonetarias o tomar forma de provisin directa de bienes y servicios. Elejemplo ms claro de la primera categora son los subsidios a las familiasa travs del pago de un monto fijo mensual por cada nio a cargo delhogar, mientras que en el segundo grupo se encuentran intervencionescomo los programas de alimentacin escolar u otros tipos de suministrode alimentos. A su vez, los distintos instrumentos pueden articularse enprogramas ms abarcadores que apunten a brindar apoyo en diversasdimensiones a los nios y sus familias en situacin de riesgo social.

Este conjunto amplio de intervenciones destinadas a mejorar las condicio-nes de los nios est siendo activamente promovido por diversos organis-mos multinacionales (vase BID, 1999; Deustch, 1998). La orientacin harecibido crticas de algunos autores que sealan que, tanto por su bajocosto y calidad como por su gran focalizacin, estas polticas tienden aperpetuar las condiciones de inequidad.

8 Las experiencias consideradas en ese trabajo incluyen una conferencia sobre HIV en Nepal, el Parlamentode los nios en Sri Lanka, dos sindicatos de nios trabajadores en India y el movimiento de los nios enBangladesh.


27


En el apartado 2.1 se estudian los tipos de transferencias monetarias quesuelen formar parte de los sistemas de proteccin social y sus potencia-les impactos sobre la pobreza, mientras que en el 2.2 se hace lo propiocon las transferencias en especie. Posteriormente, se comparan ambasformas de poltica para destacar las ventajas y desventajas que suelenmencionarse en la literatura.

2.1. Transferencias monetarias

Las transferencias monetarias pueden clasificarse en dos grandes grupos:seguros sociales y programas de ingreso para la atencin social. El con-cepto de seguro social hace referencia a mecanismos institucionales deseguros compulsorios regulados por el Estado, cuyos beneficiarios poten-ciales financian la totalidad o la mayor parte de las erogaciones del siste-ma. Las transferencias por desempleo y los sistemas de pensiones cons-tituyen un ejemplo habitual de este tipo de instrumento. Por su parte, losprogramas de atencin social se articulan a partir de transferencias finan-ciadas principalmente por medio del presupuesto pblico, y sus destinata-rios son grupos sociales especficos que se considera que enfrentan unaalta probabilidad de caer en situaciones de privacin.

Ambas formas de transferencia integran los mecanismos de proteccinsocial, pero, mientras los seguros sociales desempean predominante-mente un papel de prevencin frente al riesgo de contingencias de distin-ta naturaleza que puedan provocar una cada de los hogares en la pobre-za, los programas de atencin social cumplen una funcin de soporte, enltima instancia, de los grupos sociales relativamente ms perjudicados(Tabor, 2002).

2.1.1. Seguros sociales

Los seguros sociales no estn diseados para atender especficamente ala infancia en situacin de privacin, razn por la cual no se analizan eneste documento. En general, sus beneficiarios son grupos de adultos defi-nidos en funcin de las caractersticas de su actividad o historia laboral.Pese a ello, estos instrumentos tienen efectos importantes sobre el bien-estar de los nios. Por ejemplo, al evitar fuertes oscilaciones en los ingre-sos laborales de las personas ante episodios de desempleo, impiden ca-das bruscas en el ingreso de las familias con nios.


28


2.1.2. Transferencias monetarias no contributivas

Los programas de atencin social de transferencias monetarias no finan-ciadas mediante un mecanismo de seguro son uno de los principales ins-trumentos que se utilizan para incidir en el bienestar de la infancia. Las for-mas de tales pagos, as como los objetivos especficos por medio de loscuales se pretende mejorar el nivel de vida de los receptores, varan enfuncin del contexto.

En el debate contemporneo sobre la reforma del Estado de bienestar yel diseo de redes de proteccin social se suele admitir que el objetivobsico de las polticas de transferencias monetarias diseadas para aten-der a las familias con nios es la reduccin de la pobreza. Sin embargo, laconcepcin de estas polticas ha estado motivada por un conjunto ampliode fines, adems del de atender situaciones de privacin. Juzgar la efec-tividad de este tipo de intervenciones a la luz de su efecto sobre la pobre-za exclusivamente es hacer abstraccin de otros posibles efectos sobre elbienestar o el desarrollo de las personas (Atkinson, 1995). A continuacin,se describen someramente los distintos objetivos que pueden motivar su implementacin y algunas caractersticas generales de estas interven-ciones.

Las polticas de transferencia suelen esbozar como motivacin una varie-dad de objetivos especficos, lo que hace que la evaluacin de su impac-to resulte particularmente compleja. Entre los objetivos de los programases posible destacar (Atkinson, 1995; Barrientos y DeJong, 2004):

Paliar o prevenir situaciones de privacin entre las familias connios. Este objetivo se refiere especficamente a atender situacio-nes de privacin vinculadas a la falta de recursos monetarios de loshogares donde viven los menores. En el debate contemporneosobre el diseo de polticas de proteccin social, es el objetivo central.

Equiparar los ingresos de las familias con y sin nios, tomando enconsideracin el nmero de stos que viven en el hogar. Una de lasrazones que justifican la implementacin de transferencias a lasfamilias con nios es el reconocimiento de que las familias msnumerosas y con miembros menores de edad tienen menor capaci-dad de generar recursos para atender la situacin de sus miembros.Las transferencias se conciben como un mecanismo de equidadhorizontal, en tanto buscan equiparar el bienestar logrado entrefamilias con ingresos similares ex ante, pero que difieren en elnmero de nios.9


29


Facilitar la participacin de las madres en el mercado de trabajo.Algunos programas de transferencias han sido diseados con elobjetivo explcito de alentar la participacin laboral de la mujer. Es elcaso de las reformas implementadas sobre los subsidios a las fami-lias en los pases en transicin de Europa del Este (Forster y Tth,2001).

Desalentar el trabajo infantil. En muchos pases uno de los objetivoscentrales de las transferencias ha sido evitar el trabajo infantil. Amenudo, la obtencin del beneficio se condiciona al retiro de losmenores de la actividad laboral, y los ingresos monetarios que loshogares obtienen a travs de esta poltica buscan compensar la pr-dida de esa fuente de ingresos. Los programas de esta naturalezano pueden evaluarse en trminos de su capacidad de reducir la inci-dencia de la pobreza de ingresos, dado que la condicin de pobre deuna familia puede permanecer inalterada en tanto las transferenciasse balanceen con la prdida de las remuneraciones laborales de losnios.

Alentar y brindar soporte a la inversin en capital humano en losnios. El incremento del ingreso del hogar puede generar incentivospara que la familia invierta en la formacin y en la salud de los nios.A su vez, en los ltimos aos se han puesto en prctica programasque especficamente condicionan las transferencias a la concurren-cia de los nios al sistema educativo y/o a la realizacin de contro-les peridicos de salud.

Por su parte, los programas de atencin social a la situacin del nio pormedio de transferencias monetarias pueden clasificarse en tres grandesgrupos (Atkinson, 1995):

1. Pagos de beneficio uniforme. Constituyen transferencias por cadanio que integre una familia, independientemente de las caracters-ticas socioeconmicas de stas.

2. Ingresos complementarios. La transferencia a las familias con niosse determina como una proporcin de la diferencia entre el ingresodel hogar antes de recibir la transferencia y el ingreso mnimo paracubrir las necesidades bsicas que representa la lnea de pobreza.Por ejemplo, si la lnea de pobreza tiene un valor de 100 pesos, uningreso complementario de 30 por ciento implica que, si un hogargenera 40 pesos de ingreso, la transferencia resultante ser de 18

9 En los pases europeos las polticas de transferencias se usan tambin como instrumentos para alentar lanatalidad.


30


pesos, mientras que otro hogar que percibe un ingreso por valor de60 tendr derecho a recibir un subsidio de 12 pesos (Barrientos yDeJong, 2004).

3. Ingreso mnimo garantido. En este caso se paga un beneficio equi-valente a la diferencia entre el ingreso del hogar antes de percibir latransferencia y un ingreso mnimo estipulado previamente.Retomando el ejemplo anterior, si el ingreso mnimo es de 80 pesosper cpita, el hogar que genera recursos por valor de 40 recibir 40pesos adicionales.

Las diferentes clases de transferencias tienen impactos esperados diver-sos sobre la pobreza infantil. As, no debe esperarse que las transferen-cias complementarias tengan efectos sobre la incidencia de la pobreza,desde que su efecto consiste en acercar el ingreso del hogar al valor de lalnea, reduciendo la brecha que separa a los nios pobres y sus familias deese estndar de recursos mnimos que representa la lnea de pobreza.10

Otro tanto sucede con las polticas de ingreso mnimo garantido. Si el valorde dicho ingreso es menor al de la lnea, el efecto de esta poltica serreducir la brecha de pobreza sin alterar su incidencia. Por ltimo, los pagosuniformes que no condicionan la prestacin sobre las caractersticassocioeconmicas de las familias afectan tanto la brecha como la inciden-cia de la pobreza.

De esta forma, aun cuando se acepte que el objetivo bsico de la polticaes el combate a la pobreza, el impacto relativo de las distintas formas detransferencias depende del indicador utilizado para medir su efecto. Si sele brinda un mayor peso a la reduccin de la brecha que separa a los hoga-res pobres del valor de la lnea de pobreza, los ingresos suplementariosresultan ms efectivos.11 Si por el contrario, se prioriza la situacin de laspersonas ms pobres, las polticas de ingreso mnimo garantido tienden atener un efecto mayor (Atkinson, 1995).

10 Se entiende por incidencia de la pobreza a la proporcin de personas que viven en hogares cuyo ingresoes menor al ingreso mnimo para acceder al nivel de vida bsico que representa la lnea de pobreza. La bre-cha de pobreza refiere a la diferencia que en promedio separa el ingreso de los pobres del valor de la lneade pobreza.

11 Salvo que la poltica de ingreso mnimo garantido tome como valor de referencia la lnea de pobreza. En talcaso, obviamente este tipo de polticas eliminara la pobreza, independientemente del indicador utilizadopara monitorearla. El anlisis planteado en el texto corresponde al caso en que se asume que los recursosdestinados a las transferencias son menores que los necesarios para erradicar completamente la pobreza.


31


2.2. Transferencias en especie

En todos los pases el sector pblico provee en forma directa diversosbienes y servicios a la poblacin. En algunos casos, el derecho a dichastransferencias es universal y su acceso no se encuentra condicionado apertenecer a algn grupo social especfico, mientras que otras prestacio-nes se encuentran focalizadas en personas que tericamente no puedenadquirir esos bienes y servicios con sus propios recursos en el mercado.

En la actualidad se reconoce que la provisin de servicios bsicos de saludy educacin constituye una pieza central de cualquier estrategia de com-bate a la pobreza, aun cuando no se encuentre particularmente focalizadaen los sectores sociales ms vulnerables. A su vez, polticas que tiendena aumentar la calidad y la cobertura de estos servicios realizan una impor-tante contribucin al proceso de desarrollo (Anand y Ravallion, 1993).Estas reas de poltica son particularmente relevantes para el bienestarinfantil, ya que una provisin amplia de servicios educativos y de saludmejora las posibilidades presentes y futuras de los nios.12

A diferencia de la provisin de servicios bsicos, las transferencias de ali-mentos suelen focalizarse en ciertos grupos poblacionales considerados apriori vulnerables, que corren el riesgo de no llegar a cubrir por su cuentalos requerimientos nutricionales bsicos. El objetivo central es asegurarque el consumo de nutrientes se ubique por encima de cierto umbral, auncuando las recesiones econmicas u otros fenmenos limiten la capaci-dad de acceso a los alimentos de algunos grupos humanos.

Estos programas toman distintas formas segn los mecanismos utilizadospara la distribucin de los alimentos y las caractersticas de la poblacinreceptora. En trminos generales, es posible distinguir tres tipos de pro-gramas que involucran transferencias de alimentos (Lorge y Coates,2002):

12 La importancia de este tipo de servicios bsicos como poltica de desarrollo es ms evidente en enfoquescomo el del desarrollo humano, en tanto este tipo de polticas aseguran el acceso a un conjunto de capa-cidades consideradas bsicas. A su vez, la evidencia emprica no avala en general la hiptesis de queaspectos centrales de la calidad de vida de las personas, como la salud y la educacin, dependan exclusi-vamente del nivel de ingreso per cpita, como suele suponerse implcitamente en las visiones tradiciona-les sobre el desarrollo. Pases con niveles similares de ingreso per cpita difieren en aspectos tales comola incidencia de la mortalidad infantil o el nivel educativo de su poblacin (Anand y Ravallion, 1993).


32


Programas de alimentos por trabajo. Este tipo de transferencia sebasa en la utilizacin de los alimentos como remuneracin por cier-tas tareas, generalmente de carcter comunitario. En general, losbeneficiarios son familias en situacin de pobreza extrema, cuyosmiembros enfrentan riesgos de sufrir problemas nutricionales.13

Cupones para la compra de alimentos. Estos programas implican unatransferencia de poder adquisitivo con caractersticas de efectivo alos hogares. Se les entrega un cupn que puede ser intercambiadopor alimentos en el mercado, generalmente en comercios habilita-dos a tal fin. En general, los cupones permiten obtener un conjuntode alimentos determinado, por lo que estas intervenciones puedenfuncionar como incentivo al consumo de cierto tipo de nutrientes.

Programas de alimentacin complementaria. El objetivo de estasintervenciones es enriquecer la dieta con nutrientes que son consu-midos por debajo de cierto umbral deseable por grupos sociales connecesidades especficas (Gillespie, 1999). En ese sentido, son unsuplemento de la ingesta, pero a su vez suelen tener una gama msamplia de propsitos, vinculados a incentivar la atencin sanitariabsica o la concurrencia al sistema educativo. Las modalidades mscomunes pueden clasificarse en tres grupos:

a. Alimentacin para la salud materno-infantil. Implica la entrega de ali-mentacin suplementaria a mujeres embarazadas o en posparto y alactantes y nios. En general, los alimentos se entregan cuando lasmadres realizan los controles de salud prescritos, por lo que funcio-nan como un incentivo para el cumplimiento de stos.

b. Alimentacin para la recuperacin de nios con desnutricin aguda.c. Alimentacin escolar. Se proveen una o varias ingestas durante el

horario escolar. Adems de mejorar la condicin nutricional de losnios, estos programas en general funcionan como un desincentivoal abandono del sistema educativo. A su vez, buscan aumentar lacapacidad de aprendizaje de los nios al neutralizar los efectos noci-vos de la falta de alimentacin antes de concurrir a la escuela sobreel rendimiento escolar.

Los tres tipos de transferencias tienen efectos sobre el bienestar y el des-arrollo de los nios, en tanto mejoran la disponibilidad de alimentos delhogar. Sin embargo, los programas de complementacin alimentaria sue-len considerarse parte del conjunto de polticas destinadas a atender a la

13 Los programas de alimentacin por trabajo pueden ser particularmente relevantes cuando el mercado de ali-mentos se encuentra profundamente perturbado como consecuencia de profundos conflictos sociales ocatstrofes naturales. En estos casos, las transferencias monetarias pueden ser menos efectivas que losalimentos para asegurar un nivel de consumo bsico.


33


infancia, por cuanto se disean especficamente para mejorar la situacinnutricional de los nios e incidir en otros aspectos claves para su desarro-llo, como son la adquisicin de conocimientos y la atencin primaria de su salud.

2.3. Ventajas y desventajas de las transferencias monetarias

y en especie

Uno de los principales desafos en el diseo de polticas de atencin a lainfancia basadas en transferencias es la eleccin de los instrumentos paratransferir recursos. En particular, la opcin entre transferencias monetariaso en especie debe tomar en cuenta las ventajas y desventajas relativas deambos mecanismos. Consideraciones de distinto tenor son pertinentes ala hora de elegir la combinacin de prestaciones ms eficiente desde elpunto de vista de su impacto sobre el bienestar presente y futuro de losnios. En este apartado se resume la discusin terica sobre la pertinen-cia de trasferencias monetarias y en especie. Para ello, se considera elimpacto relativo de las dos familias de intervenciones en trminos de sueficiencia econmica, sensibilidad a los ciclos econmicos, distribucin de los recursos dentro de las familias, costos administrativos y viabilidadpoltica.

2.3.1. Eficiencia econmica

Desde el punto de vista de la eficiencia econmica, las transferenciasmonetarias suelen considerarse superiores a las transferencias en espe-cie. En tanto las primeras no alteran las elecciones de consumo y produc-cin de los hogares en el margen, se supone que no generan distorsionesimportantes en trminos de asignacin de recursos. En contraste, lastransferencias en especie pueden provocar cambios relevantes en los pre-cios relativos, con la consiguiente prdida de eficiencia econmica(Subbarao et al., 1997).

Por su parte, los mecanismos de provisin directa de bienes y serviciosimponen un tipo de consumo considerado deseable, pero coartan la liber-tad de elegir. Los subsidios en efectivo brindan mayor libertad de eleccina los beneficiarios, lo cual, desde una perspectiva utilitarista, incrementael grado de bienestar de los receptores ms de lo que lo hara una trans-ferencia en especie equivalente en trminos de valor (Tabor, 2002). Si noexisten costos de transaccin y el beneficiario no tiene restricciones paravender la dotacin de bienes que recibe como transferencia, ambas inter-venciones de poltica tendran el mismo efecto en trminos de satisfac-cin individual.


34


No obstante, esta superioridad de las transferencias monetarias presupo-ne que no existen problemas serios de informacin e identificacin de lapoblacin objetivo de los programas, por lo que el gobierno es capaz dedistinguir la poblacin pobre de la no pobre sin incurrir en costos elevados.En situaciones menos ideales, las transferencias en especie pueden resul-tar un tipo de intervencin de poltica ms efectiva si se pretende focali-zar la ayuda en el segmento de la poblacin ms carenciado. En particular,si el patrn de consumo de los pobres difiere del predominante entre losno pobres, la provisin directa de bienes que integran la pauta de consu-mo de los pobres constituye un mecanismo de autofocalizacin y evita laapropiacin del beneficio por sectores no prioritarios (Lorge y Coates,2002).14

Sin embargo, la mayor eficiencia de las trasferencias en efectivo encuen-tra justificacin en anlisis del bienestar fundados en enfoques utilitaris-tas. En este contexto, la libre disponibilidad de los recursos asegura quelas transferencias monetarias dominen a la provisin directa de bienes yservicios, en tanto la mayor libertad de asignacin habilitara el logro deniveles de satisfaccin ms altos, criterio bsico para comparar dos polti-cas en este tipo de esquema terico.

Los razonamientos de esta clase no son necesariamente aceptables en elmarco de otras concepciones sobre el bienestar y la justicia. En particular,el nfasis en la utilidad agregada como criterio de bienestar y eficiencia,utilizado en el anlisis econmico convencional, hace abstraccin de lasdiferentes necesidades que tienen los seres humanos para alcanzar finessocialmente valorables (Sen, 1989). Enfoques tericos que cuestionan loscriterios utilitaristas hacen hincapi en la necesidad de que los arreglossociales aseguren a las personas el acceso a un conjunto de capacidadesconsideradas bsicas entendidas como un conjunto elemental de cosasque una persona debe poder ser o hacer para desarrollar una vida digna(Nussbaum, 2000; Sen, 1979).

Las transferencias monetarias resultan menos eficientes en estos casos,porque la diversidad de las personas determina que los costos que enfren-tan en el mercado, asociados a disfrutar de esas capacidades, sean tam-bin diversos. Frente a un mismo nivel de transferencias en efectivo, loslogros efectivamente alcanzados por los individuos divergen. En este

14 No obstante, esta ventaja presupone aceptar como costo asociado a los programas problemas de estig-matizacin, en tanto el mismo mecanismo separa a la poblacin receptora de los beneficios. Ms adelan-te se discuten con mayor detalle estos problemas.


35


marco, la provisin directa por el sector pblico de bienes y serviciosesenciales para la vida asegura que ciertas capacidades elementales seanaccesibles para todos los miembros de la sociedad, independientementede sus caractersticas personales o del contexto socioeconmico en quese ubican (Sen, 1997).

2.3.2. Sensibilidad a los ciclos econmicos

Una de las ventajas de las transferencias en especie es que mantienen suvalor en trminos reales independientemente del funcionamiento macro-econmico (Lorge y Coates, 2002). Si el objetivo de este tipo de interven-ciones es construir una red de proteccin bsica que asegure a la pobla-cin la cobertura de ciertas necesidades elementales, resulta relevanteque los recursos a los que acceden las personas a travs de estos meca-nismos no se deterioren por culpa de procesos inflacionarios.

En este aspecto, las transferencias monetarias registran un comporta-miento bastante menos satisfactorio. La inflacin erosiona el monto deasistencia recibida a travs de estas polticas y en general los mecanismosde indexacin, cuando existen, son imperfectos. En muchos casos, estodetermina un patrn procclico de las transferencias, que no resulta pti-mo por las razones antes discutidas.

2.3.3. Distribucin y gestin de los recursos en las familias

Otro problema asociado a las trasferencias monetarias es la dificultad decontrol cuando se encuentren diseadas para atender algn grupo demo-grfico especfico. Esta consideracin es particularmente relevante en elcaso de las polticas destinadas a la infancia. En general, los ingresos pro-venientes de esta fuente son recibidos por los miembros adultos delhogar de pertenencia de los menores, quienes, en este esquema, en lti-ma instancia asignan dichos recursos a fines especficos cuya repercusinsobre los nios depende de la prioridad otorgada por los adultos al bienes-tar de stos.

En otros trminos, el impacto de las polticas de transferencias en el bien-estar de los nios depende crucialmente del patrn de distribucin de losrecursos dentro de las familias. sta es una cuestin particularmente com-pleja, pues en ella operan aspectos vinculados a las preferencias y elpoder relativo de sus integrantes, como tambin criterios sustentados enun conjunto de normas sociales y culturales predominantes en cada socie-dad (Barrientos y DeJong, 2004).


36


En general, el modelo terico implcito en los estudios sobre pobreza ydistribucin del ingreso asume que las familias se comportan como unida-des simples que persiguen un conjunto comn de objetivos. Esta formade concebir el funcionamiento familiar presupone que el jefe del hogaracta como un dictador benevolente o altruista que asigna los recursos deforma de maximizar el bienestar total, o que los miembros del hogar com-parten plenamente objetivos y valoraciones. En este contexto, el consu-mo total de la familia se reparte equitativamente entre sus miembros,tomando en cuenta las diferentes necesidades (Kanbur, 2000), y el impac-to de las transferencias sobre el bienestar de los miembros es indepen-diente del miembro que se configura como receptor. En este marco, si elobjetivo de la poltica es reducir la incidencia de la pobreza, es irrelevantecul es el miembro destinatario de las transferencias, en tanto stas seasignarn equitativamente entre los integrantes del hogar.

Sin embargo, la hiptesis de la familia como tomadora de decisiones enun contexto de cooperacin es un supuesto altamente simplificador. En laliteratura econmica reciente el hogar aparece como un mbito donde secombinan procesos de negociacin y relaciones de asistencia entre losmiembros, quienes se diferencian tanto en su escala de preferenciascomo en su poder relativo. En general, la evidencia emprica fundamentaesta ltima forma de pensar la toma de decisiones en la familia (Rahman,2002; Dauphin, 2001; Browning y Lechene, 2001). En particular, la eviden-cia para pases subdesarrollados parece sealar que las transferenciasmonetarias focalizadas en los nios tienen mayor impacto sobre su bien-estar cuando el agente receptor es una mujer adulta (Thomas, 1990). A suvez, este mecanismo tiene la ventaja de mejorar el poder de negociacinde la mujer dentro del hogar, al incrementar el volumen de recursos quecontrola directamente (Barrientos y DeJong, 2004).

Estas constataciones tienen importantes consecuencias en trminos de laefectividad relativa de diversos instrumentos de poltica (Alderman et al.,1995). En particular, el impacto de las polticas de transferencias moneta-rias sobre el bienestar de los nios depende crucialmente del tipo de arre-glo familiar y la forma en que se procesa la distribucin de los recursosdentro del hogar. Si en un contexto social determinado los nios son rela-tivamente perjudicados en este proceso dada su escasa incidencia enlas decisiones, es posible que las transferencias monetarias pensadaspara atender su situacin terminen siendo apropiadas por otros miembrosdel hogar con mayor poder relativo, en particular los hombres adultos.

En este contexto, las transferencias en especie tanto de servicios comode bienes focalizadas en los nios se encuentran menos expuestas a


37


ser apropiadas por otros miembros de la familia. Por ejemplo, las polticasde alimentacin escolar aseguran el acceso a requerimientos nutricionalesbsicos y evitan parcialmente el posible sesgo contra los nios en la dis-tribucin de los beneficios. Las prestaciones directas de servicios o losmecanismos de subsidios a la atencin sanitaria o a la educacin tienen elmismo efecto, al evitar que los recursos se destinen a satisfacer otrasnecesidades del hogar con menor impacto sobre el bienestar infantil. Sinembargo, las transferencias en especie no evitan totalmente el problemade la distribucin de los recursos dentro de los hogares. Es posible que,una vez que el nio comienza a recibir prestaciones directas, como la ali-mentacin escolar, las familias decidan trasladar hacia otros miembrosparte de los recursos que le destinaban.

Otro aspecto vinculado a la asignacin de los recursos dentro del hogarque incide en la pertinencia de un tipo u otro de transferencias es la capa-cidad de gestin de los hogares pobres. Como se ha sealado, la pobrezaes un fenmeno multidimensional, que potencialmente puede implicar undeterioro importante en la capacidad para tomar decisiones. Por ejemplo,el bajo nivel educativo limita el espectro de opciones posibles que cono-cen los hogares, por lo que la asignacin de recursos resultante puede dis-tar de ser la ms conveniente para el bienestar presente y futuro de susmiembros (Tabor, 2002). Este razonamiento es particularmente vlido enel caso de los nios. Si los hogares no visualizan la importancia de queconcurran al sistema educativo o reciban una alimentacin balanceada, losescasos recursos destinados a estos rubros se constituyen en un meca-nismo de reproduccin intergeneracional de la pobreza.

2.3.4. Costos de gestin y administracin

Las transferencias de recursos en especie presentan costos mayores quelas trasferencias monetarias. En este sentido, si el nico objetivo de unprograma es transferir poder adquisitivo, las transferencias en especie en especial las alimentarias resultan ineficientes, dado que los costoslogsticos asociados al manejo y distribucin de productos a granel resul-tan bastante ms elevados que los costos administrativos de transferirmontos en efectivo (Lorge y Coates, 2002).

Sin embargo, como se ha discutido en el apartado anterior, es claro que elobjeto de estas prestaciones no se agota en ampliar el ingreso de loshogares. Las trasferencias en especie se utilizan como mecanismo paraincidir en el comportamiento de los receptores o asegurar el acceso a cier-tos bienes y servicios a grupos especficos, como los nios. Los altos cos-tos administrativos son producto tambin de esta multiplicidad de fines


38


para los que suelen estar diseadas las transferencias en especie, en par-ticular los programas de alimentacin complementaria. Una correcta eva-luacin de su efectividad relativa deber tener en cuenta no slo la canti-dad de recursos transferidos, sino tambin su impacto especfico sobrevariables como la permanencia y el rendimiento en el sistema educativo oel mejoramiento del estatus sanitario de los nios. En tal sentido, este tipode poltica debe concebirse como complementaria ms que alternativa aotras intervenciones destinadas a sostener el ingreso bsico de las fami-lias con nios.

2.3.5. Viabilidad poltica

La principal virtud que suele reconocerse a las transferencias en especiees que garantizan que los hogares consuman un conjunto de bienes y ser-vicios socialmente considerados bsicos.15 Ello hace ms sencillo obtenerel sustento poltico necesario para implementar estas polticas, desde quela poblacin no beneficiaria visualiza que el gasto se canaliza a necesida-des bsicas. La mayor libertad que otorgan a los receptores las transfe-rencias monetarias deja abierta la posibilidad de que culminen financiandobienes percibidos como nocivos por la mayora de la poblacin (alcohol,cigarros o drogas). En ese sentido, la poblacin sera menos proclive aaceptar transferencias de tipo monetario (Subbarao et al., 1997).

Esta actitud ms favorable hacia las transferencias en especie es particu-larmente fuerte en el caso de las polticas que involucran alimentos. Elhecho de que los alimentos constituyan bienes que cubren las necesida-des ms elementales para la vida hace muy dificultoso desarticular o refor-mar polticas vinculadas a ellos, lo que vuelve a estas polticas poco flexi-bles (Lorge y Coates, 2002).

Por otra parte, los polticos suelen considerar ms ventajosas las transfe-rencias en especie, pues resultan ms visibles para el electorado y trans-miten ms claramente la idea de que el gobierno busca cubrir necesida-des bsicas. A su vez, estas polticas se encuentran ms sujetas que lastransferencias monetarias a las presiones de los grupos empresariales osectores productivos que abastecen a estos programas (Tabor, 2002).

15 No obstante, las trasferencias en especie impulsan a los hogares a consumir ms del bien involucrado,como los alimentos, en tanto existen costos de transaccin o restricciones institucionales que desalientano impiden la transformacin de los alimentos en efectivo.


39


Cuadro 1. Ventajas y desventajas de las transferencias

en especie y monetarias

Fuente: Basado en Barrientos y DeJong (2004).

3. La experiencia de Amrica Latina y los pases

desarrollados en programas para la infancia

3.1. Polticas de infancia en el mundo desarrollado

Los pases desarrollados cuentan con una larga tradicin en programas deproteccin social. Sin embargo, se observan diferencias importantes en laextensin y generosidad de los sistemas de asistencia social. Mientras lamayora de los pases anglosajones tienen redes bastante amplias de pro-teccin, las prestaciones se encuentran ms concentradas en algunosgrupos demogrficos y resultan ms generosas en los pases de Europacontinental (OCDE, 1995).

Pese a estas diferencias relevantes en la magnitud de los beneficios, lamayora de los pases desarrollados cuentan con programas universalesde atencin a la infancia, articulados a partir de transferencias monetariassin contrapartida directa de los hogares. Sin embargo, aunque los benefi-cios abarcan a todas las familias con nios, se observan distintos diseossegn la edad de los nios, el nmero de nios y el tamao de la familia(Atkinson, 1995).

Algunos pases pagan idnticos beneficios independientemente delnmero de nios que integran el hogar (Espaa, Portugal, Reino Unidohasta 1991), mientras que en otros las transferencias son crecientes enfuncin de la cantidad de menores (por ejemplo, Noruega, Suecia, Francia,Pases Bajos).16

Ventajas Desventajas

Transferencias monetarias No alteran la asignacineficiente de los recursos.

Libertad de los usuariospara asignar recursos a susprioridades.

Costos administrativosbajos.

Administracin deficientede los recursos por loshogares pobres.

Asignacin de los recursosintrahogar.

Riesgo moral.

Transferencias en especie Garantizan consumo debienes y servicios bsicos.

Facilitan el soporte polticopor parte de los sectores nobeneficiados.

Captura por parte deproductores y abastecedores.

Distorsiones en los preciosrelativos.

Costos administrativosaltos.


40


Otra variable clave que diferencia a las polticas de asistencia a las familiascon nios es la edad de stos. En un grupo importante de pases el valorde las transferencias aumenta con la edad de los menores; se reconoceas que el costo asociado a brindarles un nivel de vida mnimo vara positi-vamente con la edad (Blgica, Francia, Alemania, Pases Bajos). En con-traste, otros pases europeos muestran el patrn inverso: pagan subsidiosms altos cuanto menor es el nio. Otra caracterstica relevante es queestos subsidios cambian sus caractersticas pero no desaparecen cuandoel menor sobrepasa determinada edad. En muchos pases, a partir de cier-ta edad la transferencia se vuelve condicional a la concurrencia al sistemaeducativo formal, como modo de alentar la acumulacin de capital huma-no ms all del nivel educativo mnimo obligatorio.

Esta diversidad de diseos responde tambin a la presencia de distintosobjetivos como fundamento de los programas. En tal sentido, si bien estaspolticas buscan fomentar la equidad vertical al equiparar la situacin delas familias con y sin hijos otorgndoles a las primeras un ingreso adicio-nal al que pueden obtener sus miembros adultos y combatir la pobrezainfantil, tambin buscan otros objetivos como alentar la natalidad en socie-dades que han completado la transicin demogrfica. El xito o fracaso dedichas polticas debe ser pues valorado teniendo en cuenta esta multipli-cidad de fines.17

Las polticas destinadas a la infancia vinculadas a la provisin de educaciny cuidado de los nios registran tambin importantes variaciones, en par-ticular en la atencin durante los primeros aos de vida. Tradicionalmente,las sociedades anglosajonas visualizan el cuidado de los nios por debajode la edad escolar como una responsabilidad de las familias, por lo que elEstado cumple un papel secundario en la provisin directa de servicios deeducacin y salud. El sector pblico se limita en estos pases en brindarapoyo focalizado a las familias en situacin de privacin ms aguda (Penn,2004). Esta situacin ha cambiado recientemente en el Reino Unido conel gobierno laborista, que ha introducido sistemas de cuidado de nios pordebajo de la edad escolar con el objetivo de alentar la actividad laboral delas mujeres.

En contraste, muchos pases de Europa continental han desarrolladoamplios programas de guarderas y otras instituciones que permiten a los

16 En el Reino Unido los beneficios se reducen con el tamao del hogar a partir de 1991.17 Otro aspecto relevante es el hecho de que en un nmero importante de pases de la OCDE el sistema

impositivo es sensible a la presencia de nios en el hogar.


41


miembros adultos del hogar, en particular las mujeres, desempear tare-as laborales. La posibilidad de obtener un ingreso en el mercado de traba-jo mejora claramente el bienestar de estas familias con respecto a la situa-cin en ausencia de estas polticas de soporte y constituye una herramien-ta relevante contra la pobreza infantil. En este sentido, los desarrollos msnotables se observan en los pases nrdicos, donde las polticas de aten-cin en los primeros aos de vida se encuentran fuertemente articuladasen trminos de provisin de servicios de salud y educacin al nio, mien-tras que simultneamente se busca asegurar que hombres y mujeres seencuentren en igualdad de condiciones para insertarse en el mercado detrabajo (Haddad, 2002).

3.2. Polticas de infancia en Amrica Latina

La innovacin ms extendida en materia de polticas para la infancia enAmrica Latina ha sido la implantacin de programas de transferenciasmonetarias condicionadas. Como se discuti en la seccin 2, estos progra-mas brindan dinero a las familias de los nios con la condicin de que cum-plan ciertos requisitos, que usualmente son la asistencia al sistema educa-tivo y, en menor medida, la realizacin de controles de salud en formaregular. Se trata de una innovacin en relacin con las polticas socialesms tradicionales de provisin de servicios que centraban su accionar enla ampliacin de los servicios educativos, sanitarios, etc. Estas nuevas pol-ticas buscan incentivar la demanda de servicios bsicos a travs del con-dicionamiento impuesto sobre las transferencias monetarias. Sin embar-go, es importante considerar que, para que estas polticas no tenganimpactos secundarios no deseados tpicamente, empeoramiento de lacalidad de la educacin si se incorporan muchos nuevos estudiantes y semantiene la oferta en trminos de locales y recursos humanos, es nece-sario que estn acompaadas por las modificaciones de la oferta educati-va que resulten necesarias.

Este tipo de programas se ha extendido en una variedad de pases, entreotros Brasil (Bolsa Escola), Mxico (Progresa), Chile (Chile Solidario),Colombia (Apoyo Familiar), Honduras (PRAF), Nicaragua (Red deProteccin Social) y Guatemala.18 Tambin se ha extendido la modalidadde evaluacin de estas polticas: se han realizado detalladas consideracio-nes sobre los impactos de estos programas (especialmente en el caso deProgresa), as como sus debilidades. En trminos generales, las evaluacio-nes indican que los programas han logrado mejoras en trminos de foca-

18 Vase el cuadro A.1.


42


lizacin e incentivos, en comparacin con otras modalidades de interven-cin, aunque se mantienen los cuestionamientos sobre los alcances delargo plazo de este tipo de polticas y su articulacin con los otros compo-nentes de la red de proteccin social. En esta seccin se describen losdos programas de transferencias monetarias condicionadas ms impor-tantes en trminos de cobertura de la regin, el Progresa de Mxico y elBolsa Escola de Brasil, y se presentan los principales resultados de lasevaluaciones que se han realizado sobre ellos. Al tratarse de las experien-cias ms antiguas, su consideracin detallada puede brindar algunas ense-anzas tiles. Estas intervenciones han captado la atencin internacional,y la discusin y evaluacin generadas han permitido mejorar el diseo deestos programas. Tambin se describe brevemente una intervencinimplementada recientemente en Chile (Chile Solidario).

Rawlings (2004) seala que la expansin de estas modalidades de inter-vencin en la regin se explica por el cambio de visin sobre las polticassociales, como se discuti en la seccin 1. En cierta medida, la importan-cia que han adquirido las polticas de transferencias monetarias condicio-nadas es una respuesta a las extendidas crticas, muchas veces sin funda-mento emprico slido, que sealan que los programas de asistenciasocial tradicionales tienen serios problemas de focalizacin, costos admi-nistrativos demasiado altos y problemas de clientelismo y corrupcin. Elauge de los programas de transferencias tambin se relaciona con las difi-cultades para que la provisin de servicios pblicos efectivamente lleguea los individuos ms pobres. Sin embargo, es importante recordar queestas polticas no deben competir con los esfuerzos que se realizan parala provisin de servicios pblicos de calidad.

3.2.1. Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa, Mxico)

Progresa es un programa de transferencias monetarias a las familias denios en edad escolar, condicionadas a la asistencia a la escuela y a la rea-lizacin de controles sanitarios. Persigue dos objetivos simultneamente:la reduccin de la pobreza actual a travs de las transferencias, y la reduc-cin de la pobreza futura a travs de la acumulacin de capital humano.

El programa cubre a los menores de 18 aos que asisten al sistema edu-cativo entre tercer ao de primaria y tercer ao de secundaria. Las trans-ferencias monetarias se realizan directamente a las madres de los nios eincluyen tres tipos de beneficios: becas sujetas a la asistencia de los niosa la escuela, dinero para materiales escolares y dinero para alimentacin.La transferencia se efectiviza cada dos meses, y los montos se ajustan


43


cada seis meses por inflacin. Cada tres meses se revisa la elegibilidad delas familias para el programa. El monto de la beca es variable segn laedad y el sexo del nio: se incrementa a medida que el estudiante avanzaen el sistema educativo, para compensar los mayores costos de oportuni-dad de asistir al sistema, y es mayor para las mujeres que para los hom-bres en los grados ms altos.19 Se fija un monto mximo de dinero queel hogar puede recibir como beca. Durante las vacaciones escolares loshogares no reciben estas transferencias. Si el estudiante falta el 15% delos das escolares o ms, el hogar no recibe la transferencia.

Adems de las transferencias monetarias, el programa tambin incluyeatencin de salud (primaria) para todos los miembros de la familia y suple-mentos alimentarios para nios menores de cinco aos y mujeres emba-razadas o en lactancia, as como capacitacin en temas de nutricin ysalud.20 Los participantes deben asistir regularmente a reunione

Uy Media Inversion en La Infancia en Uruguay 1

Documents

Transcript of Uy Media Inversion en La Infancia en Uruguay 1