De la New Public Management a laPublic Governance: el péndulo de lainvestigación acerca de la AdministraciónPúblicaMarco Meneguzzo

New Public Management (NPM), empresariado público ygestión constituyen áreas temáticas innovadoras desconocidashoy en gran parte por el mundo de la Administración Públicaitaliana.

Desde hace apenas algunos años, entidades locales y orga-nizaciones públicas de la salud (ahora empresas sanitarias, araíz de la reforma de finales de 1993) se enfrentan y compiten(no sin graves dificultades) en procesos de introducción y apli-cación de técnicas de gestión. Resulta emblemático, a este pro-pósito, la introducción de figuras directivas, procedentes delexterior y con contratos «privados» como los City manager delos Comunes (con distintas configuraciones, como Director ope-rativo, Jefe de Gabinete o Coordinador de las estructuras delpersonal directivo) o los Directores generales para las empresasUSL y las empresas hospitalarias.

En numerosos sistemas administrativos públicos, por el con-trario, el paradigma del New Public Management y la empresapública han grabado profundas huellas en las actuaciones deracionalización y modernización administrativa llevadas a caboen los últimos años.

La ola de intervenciones destinadas al desarrollo y recalifica-ción de la gestión han despertado en muchos países la necesi-dad de una valoración de los resultados realmente alcanzados yde la profundidad de los contenidos de la NPM en relación conlas peculiaridades de los sistemas y de las culturas administrati-vas nacionales o regionales; se trata ciertamente de reflexiones«futuribles» sobre el caso de Italia pero, con seguridad, pueden

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ofrecer estímulos y sugerencias ordenados a una mejor aplica-ción de las políticas de intervención que deberán ponerse enpráctica en los próximos años a fin de concretar las indicacio-nes contenidas en las reformas institucionales (sanidad, gobier-no local, empleo público, enseñanza).

Un momento de interés en la discusión y verificación de lasclaves variables en los procesos de modernización ha sido la re-ciente Conferencia del Grupo europeo de la Administración Pú-blica, septiembre 1995, del Instituto Internacional de CienciasAdministrativas que versó sobre Aproximaciones europeas yamericanas a la gestión pública. En dicho marco se reunieron yconfrontaron diversos centros e instituciones de investigación,así como departamentos y altas instancias gubernativas respon-sables de la «función pública» y de la «reforma administrativa» devarios países.

En la Tabla 1 se ofrece una reclasificación de las numerosasponencias presentadas en la Conferencia; la reclasificación seha realizado de acuerdo con la afiliación de las mismas a lasdos principales líneas de investigación sobre la AdministraciónPública actualmente en boga o en vías de consolidación parcial.La primera está relacionada con la definición de un paradigmaespecífico de la administración pública, la public governancecomo respuesta a la New Public Management, considerada de-masiado cercana al mundo de la empresa privada y estimada,por tanto, escasamente crítica, mecanicista y poco capaz de po-ner en la clara evidencia las peculiaridades decisorias y gestorasde las Administraciones Públicas.

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La segunda línea de investigación^ppr el contrario, se rela-ciona directamente con el paradigma de la New Public Manage-ment. Las ponencias presentan ejemplos de aplicación de dichoparadigma en sectores específicos de intervención (enseñanzauniversitaria) o diversas tipologías de organización (las agenciasnext steps británicas) y la relación existente entre tales interven-ciones y los procesos de modernización en marcha.

En consecuencia, se ha estimado oportuno presentar unasíntesis de las principales contribuciones seleccionando los tra-bajos en los que se subrayan con mayor intensidad los conteni-dos que caracterizan el paradigma en boga de la publicgovernance (KICKERT, KOOIMAN y VAN VLIET) y aquellas en las quese ha pretendido conjugar el paradigma de la NPM con las pe-culiaridades del contexto administrativo, como en el caso con-creto de Alemania, evitando así modalidades de aplicaciónsimplista y rígida (BUDAUS y BUCHOLTZ, y KOCK). Una postura in-

termedia mantiene el ensayo de HOGWOOD que afronta el pro-blema de la conexión entre ambos paradigmas, en referenciaconcreta a las agencias next steps británicas, que constituyen unevidente resultado de la aplicación de uno de los principios bá-sicos de la NPM, la desmembración de las grandes organizacio-nes (y/o burocráticas) públicas y la creación de organismos dedimensiones más reducidas, con mayor flexibilidad y elasticidadgestora y operativa (MENEGUZZO, 1994).

El criterio de selección de las ponencias es, por tanto, subje-tivo; el objetivo consiste en suscitar en las instituciones y cen-tros de investigación de los sistemas administrativos interés yatención acerca de las tendencias actualmente activas y alentarreflexiones e investigaciones que, partiendo del análisis de ex-periencias concretas en marcha, pongan en evidencia la conso-lidación y afirmación de los nuevos paradigmas en el caso deItalia.

EÉEsg (SSMKyXKSíCóXH^ S JXó

Public governance-.Peculiaridades de la Adm. Püb.

Procesos de modernización yNew Public Management

BUDAUS y BUCHOLTZ (control y valoración de resultados) FRA

HOGWOOD (similitudes y disimilitudes en las reformas administrativas) UK KOCH (empresariado y gestión pública) RFA

KOOIMAN y VAN VLIET (Governance y public managenimt) Holanda NOORDEGRAF (gestión pública y comportamiento de los dirigentes públicos) Holanda

KICKERT (Publicgovernance, alternativa a la gestión angloamericana) Holanda SUMMA y VIRTANEN (New Public Management en los contextos universitarios) Finlandia

AATONSEN y JORGENSEN (conocimiento de la diversidad de las organizacionespúblicas) Dinamarca

Ponencias presentadas en la Conferencia de Rotterdam, sep-tiembre 1995, por el Grupo Europeo de la Administración Públi-ca - International Institute of Administrative Sciences.

1. Desarrollo de la difusióny aplicaciones del NewPublic Management

El punto de partida común a los diversos trabajos es lareferencia concreta a las principales experiencias desarrolladasa nivel internacional en el New Public Management. A este finse presentan las variables operativas puestas en práctica por losdiferentes sistemas administrativos públicos, siguiendo las direc-trices del informe Gore en los Estados Unidos (un gobierno que

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funcione mejor y que cueste menos) hasta el programa NextStepimplantado en el Reino Unido con los diversos programas naciona-les denominados Financial Initiatiue Management (Reino Uni-do, Australia), o el programa de reforma del sector estatal implantadoen Nueva Zelanda y la Iniciativa «Servizio Pubblico 2000" de Ca-nadá.

Las principales variables de maniobras operativas están repre-sentadas por la creación de agencias autónomas, desgajadas demacroorganizaciones públicas, dotadas de una mayor flexibili-dad en la utilización de los recursos financieros mediante la in-troducción de modalidades de ofertas de servicios públicos enlas que se presta especial atención al equilibrio costes e ingre-sos, por la adopción de sistemas de incentivos y valoración delpersonal, y por la inserción de Mecanismos Tipo Mercado y mo-dalidades competitivas entre público-público (competencia pú-blica) y entre público-privado lucrativo/privado no lucrativo(para una síntesis de las características del NPM, véase MENEGUZ-ZO, 1994; Hood, 1991 y MASCARENHAS., 1993).

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De la New ñiblic Management a la Public Govemance. el péndulo de la investigación acerca de la Administración Pública

La ponencia de KOCH (KOCH, 1995) subraya el componenteempresarial del New Public Management, defendiendo la existenciade dos perspectivas en los procesos de modernización adminis-trativa y de progresivo abandono de las lógicas administrativasburocráticas.

La primera está representada por el sistema de gestión; aeste propósito, KOCH defiende que no es suficiente introduciren el sector público técnicas empresariales y de gestión y pro-cedimientos decisorios semejantes a los empleados en las empre-sas privadas, sino que lo que procede es moverse decididamentehacia una gestión pública de tipo empresarial.

Resulta sorprendente el alcance de esta afirmación si seatiende al contexto administrativo a que hace referencia KOCH,el alemán, en el que, de acuerdo con otros estudiosos e investi-gadores, BUDAUS y BUCHOLTZ en primer lugar, prevalecen y do-minan modelos organizativos y lógicas operativas burocráticas.

Todavía resulta más sorprendente la consideración del autoral referirse, como campo de aplicación de la gestión empresa-rial y de la gestión contractual (opciones de terciarización ycontracting oui), a casi todas las áreas de actividad del gobier-no, desde las actividades periféricas (manutención, publicacio-nes y comunicaciones, comedores y limpieza) hasta lasactividades centrales y/o propias (actividades coré) como edu-cación, investigación, asistencia sanitaria y social, justicia y seguri-dad pública (prisiones y policía local). KOCH llama expresamentela atención sobre las reflexiones teóricas y operativas que pre-cedieron en los Estados Unidos al informe Gore, del que es cla-ro exponente el libro de OSBORNE y GAEBLER, publicado en 1992,que lleva por título La reinvención del Gobierno.

KOCH demuestra la debilidad de los signos que evidencianun proceso en marcha de reorientación de los comportamientosy de las prácticas operativas de los dirigentes públicos en unalínea empresarial; de la orientación hacia los output y los resul-tados, al aprovechamiento de las oportunidades abiertas en lagestión flexible de los recursos, a la adopción de sistemas decontabilidad económica y de control directivo, y a la redefini-ción de las modalidades operativas y de reparto de competen-cias y actividades.

En esta investigación no llega el autor a hablar de la trans-formación de los procedimientos de la Administración Pública.Poco satisfactorias aparecen, por el contrario, las conclusionesen relación con las expectativas suscitadas en los preámbulosde la ponencia; KOCH no responde a la pregunta de «cómo seráposible desarrollar el empresariado público», y se limita a defen-der la necesidad de proceder a una completa descentralizaciónde las responsabilidades de los gestores públicos en cuanto arecursos y a reforzar los mecanismos de verificación y orienta-ción de la futura autonomía mediante modalidades de mercadofinanciero interno de la Administración Pública (la «CharterMark

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competition), de sistemas de cualidad total (TQM), de los datossobre clientes/usuarios y de la difusión de una «nueva ética» delservicio público basada en la «orientación al cliente».

El autor no liega a descubrir en sus conclusiones ningúnapunte de especial interés, y se manifiesta muy ajustado y cohe-rente con las características de los sistemas administrativos pú-blicos; ésta concepción está representada por el empresariadointerno sobre el que se volverá en las conclusiones.

Las reflexiones de BUDAUS y BUCHOLTZ conectan, por el con-trario, con la idea de la gestión; ambos investigadores se mues-tran más cautos y atentos a la hora de preconizar la adopciónextendida de lógicas NPM en los procesos de modernización dela Administración Pública de Alemania Federal.

Los autores subrayan, en primer lugar, la peculiaridad de laescuela alemana de la gestión pública, en especial en el área decontrol y evaluación; las consideraciones sobre la necesidad deintegrar estructuras organizativas, procedimientos y recursos hu-manos con el fin de alcanzar una distribución eficiente de losrecursos públicos y el énfasis de las tres 3E (economía, eficien-cia, eficacia), son los elementos principales de la versión alema-na de la New Public Management.

Para estos autores una segunda e importante referencia, ca-racterística de la aproximación empresarial de la AdministraciónPública en Alemania, está representada en el modelo contin-gency de LUDER.

Este modelo describe y analiza la relación existente en lasempresas públicas entre intercambios ambientales, y las exigen-cias informativas sobre las decisiones político-administrativas ycaracterísticas organizativas, relación que resulta determinanteen la transición de sistemas de contabilidad financiera a siste-mas de contabilidad económica conectada con la valoración deresultados (LUDER) '.

Sobre estas referencias, BUDAUS y BUCHOLTZ elaboran y dis-cuten en la ponencia un esquema interpretativo en el que secombinan las dimensiones de la gestión pública (entendidacomo proceso que abarca planificación, opciones organizativas,gestión del personal y control/formación), responsabilidad (enten-dida como información dentro de la gestión interna, informaciónpara las decisiones políticas y para el exterior —ciudadanos yusuarios—) y las 3E arriba enumeradas.

Los autores restringen sus reflexiones al campo de la refor-ma de los sistemas contables o, mejor, de la contabilidad gesto-ra en la Administración Pública local. (Para una comparacióninternacional, véase CAPERCHIONE, 1994).

En la primera parte de la ponencia se examinan las modali-dades de adopción de sistemas de contabilidad directiva y decontrol de gestión en ocho entidades locales; se han selec-cionado como ejemplos de estudios seis municipios conside-

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rados a nivel internacional como de «excelencia operativa» encuanto a la aplicación de las lógicas NPW, y dos entes locales, ale-manes. (La lista de los municipios analizados puede verse en laTabla 2).

Braintree (Reino Unido)

Cristchurch (Nueva Zelanda)

Phoenix (Arizona-Estados Unidos)

Castroprauxel (Alemania Federal)

Delft (Holanda)

Hameenlinna (Finlandia)

Tilburg (Holanda)

Duisburg (Alemania Federal)

Fuente: BUDAUS y BUCHOLTZ, 1995

El análisis de estos ejemplos permite sostener la aplicabili-dad del modelo contingency al objeto de explicar la difusión desistemas de control y de innovación en los sistemas contables;de hecho, estos seis ejemplos de excelencia ponen de manifies-to un desarrollo de los sistemas de control gerencial y de contabi-lidad económica ligado directamente a la presencia de estímulosexternos (representados en la reducción de los recursos finan-cieros) y en las variables estructurales (voluntad de los políticosque deciden, capacidad de la alta dirección, compromiso activodel personal y adopción de procedimientos de modernizaciónadministrativa).

En los dos entes locales alemanes, por el contrario, la debili-dad de las variables estructurales parece ralentizar, aun cuandoaparezcan fuertes estímulos, la introducción y difusión de lossistemas de control y orientación.

Para el análisis y confrontación de los ejemplos estudiadosse han seguido criterios que sirven de guía a los procesos demodernización administrativa (basados alternativamente en sis-temas de gestión o en su cultura, valores o poder organizativo)y la orientación del sistema informativo y contable.

En coherencia con el objetivo de la difusión de la gestiónen la administración local, se formulan precisas indicacionesoperativas para sustentar el desarrollo del control de gestión yde la reforma de los sistemas contables en los entes locales ale-manes.

Los medios de maniobra utilizables consisten en la introduc-ción de procesos de definición de los objetivos y de las atribu-ciones de las responsabilidades «empresariales» y organizativasbasados en las 3E (eficacia —sistema político—, eficiencia —altadirección—, economía —gestión operativa y sectorial—).

Otras variables instrumentales consisten en la determinación deproductos y servicios, concreción de los objetivos actividad/resulta-

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dos, ligados a los procesos de planificación estratégica y estric-tamente referidos a las exigencias de los clientes/usuarios (cus-tomer satisfaction), un sistema de información sobre costes yrendimientos (productos/servicios), la introducción de metodo-logías como el presupuesto de base cero, el análisis de costesgenerales, la verificación de las relaciones cliente-proveedor enlos servicios de apoyo y en los de contacto directo con losusuarios.

Los autores defienden, por fin, la necesidad de adoptar unsistema de contabilidad económica que permita una verificacióncontinua de la relación costes/rendimientos/resultados, y de aban-donar progresivamente el sistema de contabilidad financiera.

El ensayo confirma la validez y aplicabilidad de uno delos principios básicos de la NPM, la orientación de los resul-tados a sistemas administrativos todavía caracterizados pormodelos burocráticos y, sobre todo, pone de relieve cómo essiempre necesario mantener una referencia constante, en períodode implementación, a las peculiaridades culturales y operativas decada una de las Administraciones públicas. Esta última concep-ción reviste particular importancia para el caso de Italia, dondela adopción indefinida de lógicas NPM debiera confrontarse con #

el marco conceptual de la administración pública elaborado endiversos ensayos disciplinares y con experiencias anteriores(positivas y negativas) de desarrollo de lógicas gerenciales en elsector público.

' En el trabajo de HOGWOOD sobre uniformidad y diversidaden las reformas de los sistemas administrativos, se realiza unarevisión parcial de uno de los postulados de fondo de la NPM.La intención es proporcionar indicaciones y soluciones operati-vas válidas independientemente de los diferentes contextos dela Administración Pública. No nos encontramos, por consiguien-te, en presencia de una propuesta radical de discusión acercadel paradigma de fondo sino, más bien, de una contribuciónorientada a enriquecer e integrar contenidos mediante una aten-ción especial a la diversidad y a la especificidad. No por casua-lidad HOGWOOD subraya en los preámbulos de la ponencia quela corriente de la elección pública, del New Public Managementy del posmodernismo que ha invadido impetuosamente mu-chos sistemas públicos, ha mostrado, tras cierta atenuación, loslímites del reduccionismo y de la simplificación de los proble-mas propios de los ensayos como los presentados, que se ba-san en la universalidad.

La tesis de HOGWOOD está concebida sobre la exigencia detener en cuenta la diversidad a distintos niveles, representadospor motivaciones y épocas de cambio, por el proceso mismo decambio estratégico de organización y, sobre todo, por las dispo-siciones institucionales y organizativas.

Dicha diversidad se salvaguarda no sólo mediante formulacio-nes de políticas de intervención destinadas a los diversos países,

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De la New Public Management a la Public Govemance. el péndulo de la investigación acerca de la Administración Pública

sino, sobre todo, en el interior de cada país; es en esta perspec-tiva en la que el autor analiza el caso de la agencia Next Steps.

De especial interés resulta la confrontación efectuada en elprólogo del artículo de los factores de diversidad entre los dis-tintos macrosistemas administrativos públicos en relación concuatro variables representados por la legalidad (en el caso deItalia, predominio de la normativa), legitimación de la Adminis-tración pública, relación jerárquica entre el poder ejecutivo y ellegislativo y relación existente entre el Jefe de Gobierno y lasAsambleas electoras.

Los macrosistemas administrativos examinados son los Esta-dos Unidos, Reino Unido, laboratorio privilegiado de aplicaciónde la NPM, y los países del norte de Europa; el análisis compa-rativo permite descubrir las diferencias entre sistemas «pluralis-tas» como los Estados Unidos y el Reino Unido, caracterizadospor una lógica top-down en las intervenciones públicas y porlos sistemas «neocorporativos» (Dinamarca, Holanda), orientadosa la búsqueda de consenso y al desarrollo de modalidades denegociación entre Gobierno e instituciones sociales; HOGWOODpredice el desarrollo de lógicas del public govemance, típicasde los sistemas neocorporativos, y la presencia de procesos dereorganización y modernización promovidos en el seno de cadauna de las Administraciones públicas y no dirigidas desde el ex-terior, como en el caso de la experiencia británica de la NPM.

El trabajo examina más adelante el caso de las agencias nextsteps y, en especial, el perfil de la responsabilidad en las activi-dades y resultados de las mismas frente a la Administración pú-blica central, a los órganos de control, a los clientes personalesy colectivos (p.ej., asociaciones empresariales) y a los gruposprofesionales.

La existencia de variaciones significativas en la función deresponsabilidad, obtenida empíricamente mediante una encues-ta de campo (se han consultado 20 agencias), se explica poruna multiplicidad de factores entre los que cabe recordar las di-mensiones de la agencia, los sistemas de incentivación, la res-ponsabilidad y los espacios de acción de la cúspide directiva yde gestión, modalidades de financiación, relación con el coredepartment (o sea, los departamentos ministeriales de los quese ha desgajado la agencia), exigencia de información parla-mentaria, composición del Consejo de administración, statusmonopolista en lo que a políticas de intervención se refiere, ti-pología (actividad central y periférica) y diferenciación de lasactividades desarrolladas.

Las notables diferencias advertidas constituyen una confir-mación del modelo contingency (véanse las consideraciones deBUDAUS y BUCHOLTZ); son precisamente las características de or-ganización y las exigencias informativas las que determinan,aun cuando existan estímulos procedentes del ambiente exte-rior, notables disimilitudes en el perfil de la responsabilidad.

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En las consideraciones finales, el autor señala la necesidadde ahondar en la interpretación de los motivos, de la historia yde las dinámicas y, sobre todo, de los resultados del cambio li-gados a la aplicación de las lógicas de la NPM; en efecto, en losúltimos años se ha atribuido un peso relevante al estudio de losprincipios y al análisis comparativo (por ejemplo, en el caso deNueva Zelanda, la experiencia de la administración Thatcher),dejando en la sombra los estudios sobre los resultados reales yefectivos de innovaciones de dirección y gestión . Resulta elo-cuente el caso de las agencias Next Steps; desde que en 1988 sepublicaron las líneas directrices, han sido pocos los estudiosaparecidos para verificar los resultados efectivos de esta signifi-cativa innovación administrativa, y sólo en 1995 se tomó la de-cisión por parte del Tesoro de reconocer las características y losrendimientos de las agencias mismas.

2. Modernización a partirdel ambiente exterior; elparadigma que emergede la public govemance

La reflexión sobre la exigencia de un nuevo paradigma dela Administración Pública, centrado en el desarrollo de la capa-cidad de gobierno, se presenta en el ensayo de KOOIMAN y VANVLIET (tomada de un libro aparecido en 1993) con una llamadade atención a las tendencias en curso, como la internacionaliza-ción, la exigencia de la salvaguarda del ambiente, el desarrollode la tecnología y la cultura de la personalidad.

Para responder a estas tendencias, es preciso activar modali-dades innovadoras de gobierno y coordinación de los sistemas so-cioeconómicos basadas en la interaccióp entre gobierno y sociedad,entre público y privado y en la afirmación de una relación dis-tinta entre intervenciones decididas y gestionadas a nivel políti-co-administrativo y formas de autoorganización a nivel social.

Se advierte que los dos estudiosos holandeses no adoptanuna postura crítica con relación a la New Public Management;KOOIMAN mismo publicó, a finales de los años 80, una recopila-ción de ensayos sobre «cómo gestionar las organizaciones pú-blicas» en las que claramente aparecían muchos elementos de laNPM (KOOIMAN y ELIASSEN, 1987).

El concepto básico está representado por la exigencia departir del ambiente exterior para definir las políticas de inter-vención (desarrollo organizativo, recalificación de la gestión)practicadas en el seno de organizaciones públicas; de esta ma-

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ñera se desmonta una de las hipótesis dominantes, como es lade la intervención en la gestión pública en la que se otorga pre-ferencia a acciones desarrolladas en el interior y sólo despuésse presta atención a la relación entre organizaciones públicas yambiente.

Después de una reseña de las más recientes contribucionesen temas de gestión pública y de las teorías del pluralismo dedecisión (importantes según los autores para una mejor com-prensión de la relación entre decisiones políticas y grupos deinterés presentes en la sociedad), se definen los dos conceptosde governance y government en las organizaciones públicas.

Esta distinción adquiere especial relevancia en relacióncon la diversidad existente en los diferentes ámbitos de la pu-blic management; por eso los autores distinguen entre micro-nivel —cada una de las organizaciones públicas—, nivelmedio —sistema de empresa y organizaciones públicas—, y ma-cronivel —sistema socioeconómico—, y subrayan la función quedebe (o debería) desarrollarse de forma prioritaria por parte dela Administración Pública, cual es la de «ser responsable delfuncionamiento de un sistema».

Por governance se entiende la estructura que asume un sis-tema social y político a consecuencia del esfuerzo y de las in-tervenciones practicadas por los distintos actores presentes enél; en esta configuración ningún actor desempeña un papel deprimer plano, sino que se producen numerosas interaccionesentre la pluralidad de actores.

Por el contrario, la actividad del government (o gobierno),normalmente atribuida a las Administraciones Públicas, consisteen la animación y, sobre todo, en la coordinación de los distin-tos actores del sistema socioeconómico, de manera que las in-tervenciones públicas y no públicas sean capaces de respondera las exigencias de complejidad, diferenciación y dinamicidad.

La intervención del agente público se caracteriza cada vezmás como activación y gestión de procesos de coordinación yde influencia en las interacciones sociales, políticas y adminis-trativas que se producen en los distintos niveles de la sociedad;adquiere especial relevancia la implicación en el área de la ges-tión pública, que, por tanto, debe asumir una función «política»(promoción del consenso, gestión de los procesos económicos)y de extensión de formas de autoorganización de la sociedadcivil (desarrollo del sector terciario, trabajo en redes entre orga-nizaciones no lucrativas).

La reflexión de KOOIMAN y VAN VLIET concluye con la defini-ción de las funciones características del public management ylas lógicas de acción (criterios) en la perspectiva de la gover-nance, a los dirigentes públicos, considerados como «políticos»se les atribuye la misión de responder a los desafíos ambienta-les representados por la complejidad, dinamicidad y diversidad.

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Los criterios de referencia para la acción son el desarrollode la capacidad de conocimiento y de eficacia; el interés de co-nocer resulta especialmente útil al evaluar progresivamente lasacciones de influencia de los procesos sociales.

Reducción y diferenciación de los problemas importantesson competencias que deben cultivarse para responder a lacomplejidad del ambiente; también en este caso ambas compe-tencias resultan estrechamente interrelacionadas.

No es posible una diferenciación de los problemas sociales(piénsese, por ejemplo, en el desempleo y en la disminución dela oferta de trabajo debido a las actuales formas de organiza-ción de los procesos de producción) sin una coordinación para-lela de intervenciones realizadas por los distintos actoressociales y económicos. A esto se une estrechamente la referencia alas consideraciones que hacen PRESSMAN y WILDAWSKY sobre elanálisis de los procesos de implementación de los agentes pú-blicos, en las que se define como solución para responder a la«complejidad de la acción conjunta» propia de las políticas mismas(numerosos actores que estipulan y negocian acuerdos no relacio-nados entre sí), y la elección de paquetes de acuerdos, con elfin de garantizar un efecto de arrastre3.

Capacidad de selección de los actores más significativos enlas políticas de intervención y representación de las interaccio-nes que se producen entre el problema global y los aspectosparticulares, constituyen los criterios en los que el gestor públi-co deberá inspirarse para hacer frente al reto de la complejidad.

También en este caso resultan importantes los puntos decontacto con las teorías acerca de la implementación; piénseseen las reflexiones de BARDACH sobre la función del fixer en losprocesos de aplicación de las políticas públicas.

La diversidad, tercera dimensión del ambiente exterior, sepresta a una severa crítica; es preciso emplear con la máximaatención los criterios de legitimación y de justicia, consideradaésta como equidad e imparcialidad a las que deben ajustarse lasintervenciones públicas.

Resulta también de especial importancia asegurar una estre-cha interacción entre las normas generales y aquellos casosconcretos que implican exigencias, intereses y expectativas delos diferentes agentes sociales y que con frecuencia no son compa-tibles con la uniformidad asociada al criterio de la justicia.

Desde esta perspectiva, las funciones que deben desarrollar-se son la integración de las intervenciones de los distintos acto-res y la reglamentación.

Una visión de síntesis de las reflexiones antes presentadasaparece en la Tabla 3, en la que se combinan las dimensionesambientales, las funciones y los criterios básicos para la gestiónpública; el paradigma del New Public Management, guiado ac-tualmente por criterios de eficiencia y eficacia, se enriquece así

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De la New Public Management a la Public Govemance. el péndulo de la investigación acerca de la Administración Pública

Dinámicas úz ambiente Función del Gobierno Funciones de! gestor públicoProblemas de fondoPublic govemance

Complejidad División y coordinación RepresentaciónSelección

Coherencia entre general y particular

Diversidad Dirección y valoración de lasintervenciones

JusticiaTransparenciaLegitimación

CalidadPreferencias definidas

Dinamicidad IntegraciónReglamentación

ConocimientoEncada

Cibernética

Fuente: KOOIMAN y VAN VUET.

gracias a la incorporación de lógicas para la acción destinada adesarrollar la capacidad de govemance actor público.

Al gestor público se le atribuyen responsabilidades relevan-tes al menos en tres niveles; el normativo, en el que es necesa-rio abrir un amplio debate sobre los valores de la intervenciónpública, funciones del gobierno y configuración del proceso de-cisorio para la colectividad, en las que se entrecruzan el gobier-no mismo y los diversos agentes sociales.

En el segundo nivel, el de formulación de las políticas pú-blicas, el gestor público debe, por el contrario, preocuparse detener presentes los diferentes intereses implicados, incluidosaquellos con una débil representación social.

Finalmente, a nivel de implementación de las políticas pú-blicas, son competencias del gestor público la innovación y expe-rimentación mediante la introducción de especiales instrumentosoperativos, como formas de asociación publica-privada para in-versiones en infraestructuras y desarrollo urbano, modalidadesautónomas de oferta de servicios públicos y procesos de regula-ción negociada con las empresas del área ambiental (green ma-nagemeni).

El estudio de KJCKERT, de la Universidad Erasmus de Rotter-dam, constituye una aportación de relevante importancia parala concreción de las directrices de la public govemance, llevapor título «una alternativa al gestionariado americano» y definecon claridad la postura crítica del autor frente al NPM y la op-ción de presentar una «idea» (no un paradigma) alternativa aesta última, representada en la public govemance.

Muy interesante resulta la postura del autor, que declara queno se quiere limitar a presentar el marco teórico y analítico dereferencia sino que pretende esclarecer cómo la lógica de basede la public govemance pueda ejercer influjo positivo en las in-tervenciones de desarrollo organizativo y de racionalización ad-ministrativa.

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Después de ofrecer una reseña crítica de las principalescontribuciones en el tema de la New Public Management, el au-tor subraya las diferencias de la función gestora entre empresasprivadas y organizaciones públicas, pasando, después, a ilustrarlos contenidos propios de la public management en la perspec-tiva del gobierno, que pueden resumirse así;

° Centralización de las interacciones con los actores pre-sentes en los distintos niveles dentro del contexto polí-tico y social.

• Gobierno y coordinación del trabajo de redes y redescomplejas dentro del sistema social.

• Orientación al exterior en especial hacia el ambienteeconómico y social.

Para facilitar la comprensión de los contenidos de la publicgovemance, el autor describe el caso de Holanda, en el que esrelevante el peso de las instituciones privadas sociales en secto-res de intervención pública, como la educación, la seguridadsocial y la sanidad, en los que se advierte la presencia de unmodelo neocorporativista de sociedad. A esta descripción delcontexto institucional añade una llamada de atención sobre la-literatura del trabajo de redes; es evidente que la función de lapublic govemance corresponde a una pluralidad de actores queoperan a nivel nacional, provincial y local, en grupos de interéssocial y político, en empresas privadas y en organizaciones pre-sentes en el ámbito privado social (cooperativas, asociaciones,organizaciones voluntarias). •

En el estudio de la literatura sobre el trabajo de redes, se re-serva un amplio espacio a la gestión de las redes interinstituciona-les e interorganizativas y a la construcción, mediante escenarios yestudios de campo (REBORA y MENEGUZZO, 1990), de las redes de,implementación de las políticas públicas," y se discuten las posi-bles modalidades de coordinación (mutuo acoplamiento parcial,alianzas, estrategias personales o globales) y las diversas tipolo-

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gías de governance (jerarquía, adjudicación, colegial de concu-rrencia, colegial de consenso, colegial de comercio, mercado).

Cierra la reflexión con algunas consideraciones sobre lasposibles perspectivas de la network management; con ellas serefiere a la instrumental, que se apoya en organismos de con-sulta y coordinación, la interactiva, cuya función central corres-ponde a la acción colectiva, y a la institucional, que se ocupadel estudio de las modalidades de articulación del trabajo en re-des y de la concreción de las relaciones interorganizativas.

La parte más interesante del artículo reside en la presenta-ción de los procesos de reorganización y modernización de tresMinisterios holandeses, procesos que se han desarrollado si noexplícita sí implicitamente con referencia a la public governancey a determinados criterios básicos, como la orientación al am-biente exterior y a la gestión de las redes interorganizativas.

El primer caso examinado es el del Ministerio de Pesca, Na-turaleza y Agricultura: en este Ministerio se ha realizado, a partirdel año 1993, una revisión de la estructura organizativa y de lasresponsabilidades gestoras sobre la base de una nueva misión,definida a partir de las exigencias y de las tendencias observa-das en el ambiente exterior y representadas en «más mercado,más calidad, más naturaleza y desarrollo sostenible y/o compa-tible».

Los otros dos casos examinados son el Ministerio de Educa-ción y de las Ciencias, cuya reorganización se activa a partir delaño 1990; en ellos se ha pretendido mejorar y redefinir las rela-ciones entre la central y cada uno de los institutos de enseñan-za; el Ministerio mismo se ha reestructurado distinguiendo entrecentro político (funcionarios responsables, unidades para las es-trategias y formulaciones de las políticas), nivel intermedio (diri-gentes técnicos administrativos, responsables de los diversossectores de intervención del Ministerio) y nivel operativo, en elque están presentes las agencias autónomas e independientesque, siguiendo el modelo de las agencias next step, desarrollanservicios con contratos estipulados de un nivel intermedio, des-tinado, por los bien conocidos vínculos de carácter económicofinanciero, a terciarizar el mayor número de actividades.

Finalmente, el último caso estudiado es el del Ministerio dela Seguridad Social, que se caracteriza desde finales de los años80 por una profunda reorganización, basada en la descentraliza-ción de responsabilidades y en el presupuesto.

El autor, partiendo de la peculiaridad del caso holandés yde las observaciones provenientes de la experiencia concreta,insiste en la necesidad de superar el paradigma de gestionaria-do mediante la implantación de modalidades de gestión del«propio business» por parte de la Administración Pública, tenien-do en cuenta las experiencias históricas, desde el colbertismo alénfasis de la administración napoleónica en los costes de la efi-ciencia y a la experiencia de la burocracia prusiana.

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La visión histórica y la conciencia de la peculiaridad de lossistemas administrativos a nivel internacional, pueden ayudar,según KICKERT, a atenuar y disipar el impacto de la New PublicManagement, impulsando a cada una de las Administraciones aencauzar sus propios procesos de modernización y reforma ad-ministrativa.

3. ¿Y el caso italiano?Escasa gestión pública ypublic no governance

Como se ha advertido, una relectura de las tendencias enboga y, sobre todo, de las necesidades de superación del para-digma de la New Public Management, puede parecer abstractaen un contexto como el de la Administración pública italiana,en la que fatigosamente se lucha por implantar los procesos dereforma y modernización y a la que, por el contrario, muchosestudiosos y observadores se aferran, al lado de los Ministeriosimplicados y del gobierno central, con propuestas de reformadel sistema administrativo (sobre este tema puede verse el librode DENTE In un diverso Stató).

Las ideas que despuntan de la lectura de las diferentes pos-turas pueden, por el contrario, ofrecer indicaciones de notableinterés a tener en cuenta en las políticas de intervención centra-les, regionales y locales, inspiradas o no en la fuente del gestio-nariado, que deberán aplicarse en los próximos años.

Desde la introducción de la New Public Management en lossistemas de la Administración Pública cerrados a la alta eficien-cia administrativa del sistema alemán, resultan preciosas las in-dicaciones para el desarrollo del empresario interno, del queson signos evidentes las innovaciones introducidas en sectoresde intervención confiadas a los entes locales y a las empresaspúblicas de sanidad.

Deben, ciertamente, evaluarse las peculiaridades de la ade-cuación de la economía empresarial a la de la AdministraciónPública, surgidas a raíz de las intervenciones introducidas en laAdministración Pública local en un espacio de tiempo de 15años; dichas peculiaridades han anticipado, en cierto sentido,una parte de las reflexiones contenidas en el naciente paradig-ma de la public governance.

Entre éstas cabe recordar el estudio y ahondamiento de losprocesos de cambio estratégico organizativo (REBORA y MENEGUZ-zo, 1990) de las organizaciones públicas y la visión de gover-nance que emerge del análisis de las relaciones AdministraciónPublica-empresa (BORGONOVI).

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De la New Public Management a la Public Govemance. el péndulo de la investigación acera de la Administración Pública

La introducción y difusión de instrumentos y lógicas pro-pias de la New Public Management deberá considerarse dete-nidamente, atendiendo a las peculiaridades y diversidad decada una de las administraciones públicas, a los éxitos y alos fracasos que aparecerán a la hora de evaluar los proce-

sos de cambio de organización y, sobre todo, ante la necesidadde recuperar y afirmar la dimensión interinstitucional e interor-ganizativa que desde siempre caracteriza el desarrollo (y confrecuencia las dificultades y distorsiones) del sistema econó-mico y social italiano.

Notas

Artículo traducido por Cesáreo FERNÁNDEZ SECO.

Profesor asociado de Economía de las Administraciones Públicas, Diplomado enEconomía Empresarial, Universidad Pública Luigi Bocconi, Milán, 19951 Una interesante contribución acerca de la aplicación del modelo conlingency a losprocesos de reforma de los sistemas contables de las organizaciones sanitarias públi-cas a nivel europeo (Reino Unido, Suiza, Francia, Italia), con especial atención al casode las empresas públicas de sanidad que están introduciendo sistemas de contabili-dad económica patrimonial, puede verse en el artículo de M. BERGAMASCHI, -Evoluciónde los sistemas de contabilidad en el sector europeo de sanidad: ¿podemos adoptarel modelo contingency>> presentado en la Conferencia de París 1994 organizada porel C1GAR (Centro de Investigación de Contabilidad Intergubernamental).

'" Como afirmación de esta observación, se recuerda lo que escribe KJCKERT: -LOS es-tudios empíricos de la realidad fáctica de la gestión son más escasos que los de mu-chas teorías» (W.J. KJCKERT, 1994. Reforma administrativa en el servicio civil británico,holandés y danés: hacia una política de creación de departamentos centrales y agen-cias ejecutivas autónomas).

Para una visión de síntesis de las características de los diversos ensayos sobre laimplementación de las políticas públicas, véase F. LONGO, «Ensayo sobre la imple-mentación de las políticas públicas* en M. MENEGUZZO y G. FATTORE, Métodos de aná-lisis y valoración de las políticas y programas públicos, CUEM 1994.

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