Travail en prison

SPINOSI & SUREAU SCP d’Avocat au Conseil d’Etat

et à la Cour de cassation 16 Boulevard Raspail

75007 PARIS

CONSEIL CONSTITUTIONNEL

QUESTION PRIORITAIRE DE CONSTITUTIONNALITE

SECONDES OBSERVATIONS

Sur la question transmise par décision du Conseil d’Etat en date du 6 juillet 2015

POUR : Monsieur Johny MULLARD

SCP SPINOSI & SUREAU

Question n° 2015-485

2015-485 QPC - Reçu au greffe du Conseil constitutionnel le 7 août 2015

2

DISCUSSION

I. En réponse aux premières observations du Premier ministre en date du 28 juillet 2015, l’exposant entend formuler les observations complémentaires suivantes à l’appui de la question prioritaire de constitutionnalité qu’il a soulevée tendant à la censure des dispositions de l’article 33 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009. Sur l’étendue de la compétence du législateur II. En premier lieu, le Premier ministre prétend que l’exposant et l’association intervenante « ne sauraient utilement se prévaloir, au soutien du grief tiré de l’incompétence négative du législateur, des dispositions de l’article 34 de la Constitution qui renvoient aux “garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques“ et aux ”principes fondamentaux […] du droit du travail, du droit syndical et de la sécurité sociale” » (cf. les observations du Premier ministre, page 3). Pour parvenir à cette conclusion pour le moins aventureuse, le Premier ministre affirme que « s’agissant du travail des personnes détenues, le législateur a exercé sa compétence, non pas sur le fondement des dispositions précitées de l’article 34 de la Constitution, mais en vertu des dispositions qui lui confient la fixation des règles concernant le droit pénal et la procédure pénale » (Ibid. page 2). Ce faisant, le Premier ministre espère faire valoir une approche particulièrement restrictive de la compétence du législateur. Mais une telle tentative est vouée à l’échec, tant elle procède d’une lecture foncièrement erronée des dispositions et de la jurisprudence constitutionnelles. II-1 D’emblée, il convient de rappeler qu’aux termes de sa récente décision n° 2014-393 QPC du 25 avril 2014, le Conseil constitutionnel a explicitement jugé qu’ « il appartient au législateur de fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux personnes détenues » et « que celles-ci bénéficient des droits et


3

libertés constitutionnellement garantis dans les limites inhérentes à la détention » (cons. 5 ; en ce sens, v. aussi Cons. constit. Déc. n° 2009-593 DC du 19 novembre 2009, cons. 4). Certes, le Premier ministre a lui aussi cité in fine ces mots du Conseil constitutionnel, mais en s’abstenant d’en tirer une quelconque conséquence (cf. les observations du Premier ministre, page 3). Et pour cause, puisque cette récente assertion jurisprudentielle bat radicalement en brèche l’argumentation gouvernementale. II-2 En effet, et d’une part, il résulte nécessairement de la jurisprudence constitutionnelle qu’il incombe prioritairement au législateur d’encadrer les conditions dans lesquelles s’exercent les droits et libertés des personnes détenues. Plus précisément encore, et à rebours complet des assertions du Premier ministre (cf. ses observations, page 2), une telle compétence législative ne se limite aucunement à la seule définition des « principes » généraux, mais bien des « règles » précises d’exercice de ces droits et libertés. D’autre part , et là encore en contradiction avec ce que tente de suggérer le Premier ministre, c’est l’ensemble des « droits et libertés constitutionnellement garantis » qui relève ainsi de la compétence du législateur. Et ce, sans qu’il ne soit possible de distinguer, à ce stade, la liberté syndicale, le droit à l’emploi, le droit de participation des travailleurs ou encore le droit de grève des autres droits et libertés de même rang constitutionnel. A cet égard, la jurisprudence du Conseil constitutionnel fait parfaitement écho à celle, constante, de la Cour européenne des droits de l’homme « selon laquelle les détenus continuent de jouir pendant leur détention de tous les droits et libertés fondamentaux garantis par la Convention, à l’exception du droit à la liberté » (v. encore récemment, Cour EDH, Grande Chambre, 30 juin 2015, Khoroshenko c. Russie, Req. n° 41418/04, § 116 ; Cour EDH, Grande Chambre, 3 avril 2012, Boulois c. Luxembourg, Req. n° 37575/04, § 82).


4

Au demeurant, il y a d’ailleurs lieu de rappeler que dans sa décision 2014-393 QPC, le Conseil constitutionnel a censuré les dispositions législatives qui « confi[aient] au pouvoir réglementaire le soin de déterminer l'organisation et le régime intérieur des établissements pénitentiaires », aux motifs que « la méconnaissance, par le législateur, de sa compétence dans la détermination des conditions essentielles de l'organisation et du régime intérieur des établissements pénitentiaires prive de garanties légales l'ensemble des droits et libertés constitutionnellement garantis dont bénéficient les détenus dans les limites inhérentes à la détention » (Cons. constit. Déc. n° 2014-393 QPC du 25 avril 2014, cons. 6 et 7). Au stade de la détermination de la compétence du législateur, il est donc manifeste que le Conseil ne distingue aucunement selon les droits et libertés en cause. II-3 En tout état de cause, le fait que le travail des personnes détenues s’inscrive dans le cadre de l’exécution de la peine privative de liberté n’est pas de nature à remettre en cause, ni même à nuancer, la pleine compétence du législateur en ce domaine. Bien au contraire, puisque le travail en détention « procède de la préparation à la réinsertion du condamnée » (Tribunal des conflits, décision du 14 octobre 2013, n° C3918), un tel enjeu incombe nécessairement et prioritairement au seul législateur. Tout au plus le législateur peut-il tenir compte des « limites inhérentes à la détention » pour définir les conditions d’exercice par les personnes détenues de leurs « droits et libertés constitutionnellement garantis ». Mais ces limites ne sont en aucune façon exclusives de la compétence législative (cf. les premières observations de l’exposant au point IV-1). C’est donc dans ce cadre constitutionnel précis et exigeant qu’il convient d’apprécier le grief tiré de l’incompétence négative du législateur, laquelle est manifeste en l’occurrence.


5

Sur les droits et libertés affectés par la méconnaissance par le législateur de sa propre compétence III. En deuxième lieu, le Premier ministre prétend que le législateur n’a pas méconnu sa propre compétence au titre, d’une part, du droit à l’emploi et, d’autre part, des « droits collectifs des travailleurs » (cf. les observations du Premier ministre, pages 3 à 7). Or, compte tenu notamment du cadre constitutionnel strict décrit précédemment, une telle argumentation ne saurait convaincre. Sur le droit à l’emploi IV. Premièrement, le Premier ministre avance que « le législateur a posé des règles propres à assurer, conformément aux dispositions du cinquième alinéa du Préambule, le droit pour chaque personne détenue d’obtenir un emploi en permettant l’exercice de ce droit par le plus grand nombre » (cf. les observations du Premier ministre, page 3). Mais à aucun moment le Premier ministre ne parvient à étayer une telle assertion. Plus précisément encore, aucun de ses arguments n’est de nature à infirmer la démonstration détaillée de l’exposant selon laquelle le législateur a manqué d’encadrer avec suffisamment de précision les conditions dans lesquelles se déroulent les activités de travail au sein des établissements pénitentiaires et a donc renoncé à sa propre compétence au profit du pouvoir réglementaire et surtout des seuls chefs d’établissements pénitentiaires (cf. les premières observations de l’exposant aux points IV-2 et VI et s.). IV-1 D’abord , il y a lieu de relever que, dans ses observations, le Premier ministre se prévaut à plusieurs reprises des dispositions de l’article 717-3 du code de procédure pénale (cf. les observations du Premier ministre, pages 4 et 5). Et ce, dans l’espoir de compenser les insuffisances flagrantes des dispositions de l’article 33 de la loi pénitentiaire.


6

Mais une telle tentative ne peut qu’être vaine. En effet, outre que dans sa décision de transmission de la présente question, le Conseil d’Etat a lui-même écarté les dispositions de 717-3 du code de procédure pénale au motif qu’elles « ont pour seul objet la rémunération du travail des détenus » (CE, 6 juillet 2015, n° 389.324), force est de constater que le libellé même de ces dispositions révèlent également à l’envi l’absence de tout encadrement législatif du travail en détention. Ainsi, et pour l’essentiel, l’article 717-3 du code de procédure pénale se borne à souligner, en son alinéa 2, qu’« au sein des établissements pénitentiaires, toutes dispositions sont prises pour assurer une activité professionnelle, une formation professionnelle ou générale aux personnes incarcérées qui en font la demande ». Or, ceci revient nécessairement pour le législateur à renvoyer aux seuls chefs d’établissements le soin de prendre de telles dispositions, sans aucunement en préciser les conditions et en laissant ainsi toute latitude à l’administration pénitentiaire. S’agissant ensuite de la rémunération, et de façon tout aussi éloquente, les alinéas 4 et 5 de l’article 717-3 du code de procédure pénale prévoient expressément qu’il incombe au pouvoir règlementaire d’en préciser les modalités par décret. En définitive, aux termes de ces dispositions du code de procédure pénale, il apparaît que le législateur a seulement précisé de lui-même que « les relations de travail des personnes incarcérées ne font pas l'objet d'un contrat de travail ». Or, une telle précision a nécessairement pour conséquence d’exclure par principe tout encadrement du travail en détention par les dispositions protectrices du code du travail, sans que le législateur n’ait organisé un régime statutaire susceptible de compenser cette non-application des règles de droit commun. A cet égard, le fait que les dispositions de l’article 33 de la loi de 2009 aient, par exception, prévu l’application des dispositions de l’article L. 5132-1 à L. 5132-17 du code du travail ne saurait constituer une compensation suffisante à une telle exclusion générale.


7

En effet, ces dernières dispositions se limitent à permettre l’accès des personnes détenues sans emploi à des dispositifs d’« insertion professionnelle ». Mais sans aucunement prévoir et préciser les conditions dans lesquelles un emploi serait, le cas échéant, confié, exercé voire retiré à une personne détenue. Or, telle est précisément l’une des principales carences législatives, source de l’incompétence négative qui affecte gravement les droits et libertés constitutionnellement garantis. IV-2 Ensuite, à supposer même qu’il soit possible de déduire des dispositions litigieuses de l’article 33 de la loi pénitentiaire que le travail des personnes détenues est « volontaire » (cf. les observations du Premier ministre, page 4), il est pour le moins difficile de saisir ce en quoi cette seule assertion serait de nature à révéler que le législateur a pleinement fixé « les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux personnes détenues » (Cons. constit. Déc. n° 2014-393 QPC du 25 avril 2014, cons. 5). Il n’en est pas différemment concernant l’affirmation législative du principe d’égalité de traitement (cf. les observations du Premier ministre, page 4), d’autant plus qu’en vertu du dernier alinéa de l’article 33 de la loi du 24 novembre 2009, le législateur renvoie une fois de plus au « chef d’établissement » le soin de « s’assure[r] que les mesures appropriées sont prises » en faveur d’une telle égalité. Ainsi, et là encore au mépris de l’article 34 de la Constitution, le législateur se borne à renvoyer aux autorités administratives la détermination des règles relatives aux garanties fondamentales des détenues, garanties parmi lesquelles figurent le principe d’égalité. IV-3 En outre, tout aussi vaine est la tentative du Premier ministre consistant à recourir à d’autres dispositions que celles prévues à l’article 33 de la loi du 24 novembre 2009, seules ces dernières faisant l’objet de la présente question prioritaire de constitutionnalité. Non seulement une telle démarche de consolidation des dispositions litigieuses, au prix d’une interprétation pour le moins constructive et


8

extensive, révèle combien celles-ci prêtent singulièrement le flanc à la critique constitutionnelle de l’incompétence négative. Mais au surplus, il est manifeste qu’aucune des autres dispositions de la loi du 24 novembre 2009 dont se prévaut le Premier ministre – en l’occurrence ses articles 22 et 27 (cf. ses observations, pages 4 et 5) – n’est susceptible de compenser l’insuffisance flagrante de l’encadrement législatif du travail des personnes détenues. IV-3.1 Ainsi, contrairement à ce que suggère le Premier ministre, l’article 22 de la loi de 2009 n’évoque en aucune façon la question du travail en détention et se borne à prévoir des principes généraux, au lieu de fixer les « règles concernant les garanties fondamentales accordées aux personnes détenues » (Cons. constit. Déc. n° 2014-393 QPC du 25 avril 2014, cons. 5). Et une fois encore, en vertu de ces dispositions de l’article 22 de la loi de 2009, c’est à « l’administration pénitentiaire » que le législateur renvoie pour « garanti[r] à toute personne détenue le respect de sa dignité et de ses droits ». IV-3.2 Les dispositions de l’article 27 ne sont pas davantage source d’un quelconque encadrement, puisqu’elles se limitent à prévoir l’obligation pour « toute personne condamnée […] d’exercer au moins l’une des activités qui lui est proposée par le chef d'établissement et le directeur du service pénitentiaire d'insertion et de probation ». Tout au plus le législateur a-t-il indiqué la finalité générale que doit avoir une telle activité – i.e. la réinsertion – et la nécessité d’une adaptation de celle-ci à la situation de la personne détenue. Mais une fois de plus, de telles indications générales ne sauraient suffire à satisfaire l’exigence constitutionnelle d’une fixation par le législateur de règles relatives aux conditions dans lesquelles une personne détenue peut exercer un emploi.


9

IV-4 Enfin, concernant l’affirmation du Premier ministre selon laquelle « la décision de retirer un emploi – le ”déclassement d’emploi”, selon les termes règlementaires – est soumise au contrôle du juge de l’excès de pouvoir » (cf. les observations du Premier ministre, page 5), l’exposant ne peut que rappeler ses précédentes observations (cf. au point VI). Aux termes de celles-ci, il a amplement été démontré qu’en pratique, très rares sont les hypothèses dans lesquelles la mise en cause d’une liberté ou d’un droit fondamental sera retenue pour permettre de surmonter le principe de l’impossibilité de déférer à la censure du juge les décisions refusant l'octroi d'un travail à une personne détenues. En effet, le Conseil d’Etat a refusé de regarder comme des droits ou libertés fondamentaux le droit à la réinsertion des personnes détenues (CE, ord. réf., 19 janvier 2005, Drouet, n° 276.562) ou le droit à un emploi (CE, ord. réf, 28 février 2001, Casanovas, n° 229.163). Il est d’ailleurs pour le moins révélateur que le Premier ministre ne soit pas parvenu à citer un seul exemple jurisprudentiel susceptible d’étayer ses assertions. Partant, l’absence de tout encadrement législatif des conditions dans lesquelles l’administration peut décider de priver une personne détenue de son emploi confère nécessairement à la première un pouvoir qui échappe en droit et en pratique à tout contrôle juridictionnel. Sur les droits collectifs des travailleurs V. Deuxièmement, pour nier toute incompétence négative du législateur, le Premier ministre affirme que « les contraintes de la détention s’opposent à la reconnaissance aux personnes détenues des droits collectifs des travailleurs, qu’il s’agisse du droit de grève, de la liberté syndicale, ou de la liberté de négociation collective et du principe de participation » (cf. les observations du Premier ministre, page 6). Mais une telle affirmation est en tous points infondée.


10

V-1 D’une part, à rebours de ce qu’avance le Premier ministre, si le législateur a manqué de prévoir les règles et garanties légales permettant d’assurer en détention la jouissance de ces garanties fondamentales collectives (en ce sens, cf. en particulier les premières observations au point V et s.), il n’a pas pour autant privé expressément les personnes détenues de ces droits. Or, s’« il appartient au législateur de fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux personnes détenues » et de prévoir des « garanties légales [pour] l'ensemble des droits et libertés constitutionnellement garantis dont bénéficient les détenus dans les limites inhérentes à la détention » (Cons. constit. Déc. n° 2014-393 QPC du 25 avril 2014, cons. 5 à 7), cela implique nécessairement et a fortiori que seul le législateur est compétent pour exclure ces personnes du bénéfice même de certaines de ces garanties fondamentales. A titre d’illustration, il en est particulièrement ainsi s’agissant du droit de grève. En effet, nul ne conteste qu’il est possible d’apporter quelques limitations à ce droit, lequel doit bénéficier aux personnes détenues « dans les limites inhérentes à la détention » à l’instar de tous les autres « des droits et libertés constitutionnellement garantis » (Ibid. cons 5). En ce sens, il est d’ailleurs effectivement loisible au législateur de « tracer [des limites au droit de grève] en opérant la conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels, dont la grève est un moyen, et la sauvegarde de l'intérêt général auquel la grève peut être de nature à porter atteinte » (Cons. constit. Déc. n° 2012-650 DC du 15 mars 2012, cons. 6). Mais ainsi que le révèle la jurisprudence du Conseil constitutionnel cité par le Premier ministre lui-même dans ses observations (cf. page 6, note n° 13), c’est au législateur lui-même que revient le soin de prévoir des limitations pouvant « aller jusqu’à l’interdiction du droit de grève » (cf. aussi les premières observations de l’exposant au point VII-2).


11

Au demeurant, sauf à renverser totalement les principes constitutionnels prévus par les articles 4 et 5 de la Déclaration des droits de 1789 selon lesquels les « bornes [de l'exercice des droits naturels de chaque homme] ne peuvent être déterminées que par la Loi » et « tout ce qui n'est pas défendu par la Loi ne peut être empêché », le mutisme du législateur ne saurait en aucune façon être interprété comme synonyme de privation totale de garanties constitutionnelles fondamentales au détriment d’une catégorie de citoyens, en l’occurrence les personnes détenues. Dès lors, bien loin de rendre inopérant le grief d’incompétence négative, l’insuffisance manifeste des règles législatives concernant les droits collectifs des détenus expose inévitablement les dispositions litigieuses de l’article 33 de la loi du 24 novembre 2009 à la censure. V-2 D’autre part , et en tout état de cause, l’assertion du Premier ministre selon laquelle le droit de grève et la liberté syndicale seraient « incompatib[les] avec les contraintes de la détention » (cf. les observations du Premier ministre, page 6) ne saurait convaincre. V-2.1 D’emblée, il convient de rappeler qu’en vertu tant du libellé des textes constitutionnels que de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, les droits garantis par les alinéas 6, 7 et 8 du Préambule de la Constitution de 1946 bénéficient à l’ensemble des travailleurs sans distinction aucune, et notamment quelque soit le lieu d’exécution de la prestation de travail (cf. supra au point II-2 et les premières observations de l’exposant au point VII-1). Au demeurant, il n’est pas inutile de rappeler qu’une privation générale et absolue du bénéfice même de droits collectifs au détriment d’une catégorie particulière de travailleurs est difficilement tolérable et justifiable. Et ce, tant au regard des garanties constitutionnelles que des exigences, équivalentes, du droit européen des droits de l’homme, lesquelles « exercent une influence très importante sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel » (Olivier DUTHEILLER DE LAMOTTE, « L’influence de la Cour européenne des droits de l’homme sur le Conseil constitutionnel », Discours du 13 février 2009, p. 3).


12

Ainsi, il y a lieu de rappeler que, par deux arrêts en date du 2 octobre 2014, la Cour européenne des droits de l’homme a condamné la France pour violation de l’article 11 de la Convention concernant l’interdiction absolue faite aux militaires de former des associations professionnelles ou des syndicats (Cour EDH, 5e Sect. 2 octobre 2014, Matelly c. France, Req. n° 10609/10 et ADEFROMIL c. France, Req. n° 32191/09). En effet, la Cour européenne a jugé que « si la liberté d’association des militaires peut faire l’objet de restrictions légitimes, l’interdiction pure et simple de constituer un syndicat ou d’y adhérer porte à l’essence même de cette liberté, une atteinte prohibée par la Convention » (Ibid. respectivement § 75 et § 60). Une telle conclusion a été acquise alors même que le texte conventionnel prévoit expressément que les Etats parties disposent d’une plus grande liberté pour apporter des restrictions légitimes aux droits syndicaux de certaines catégories de travailleurs, en l’occurrence « les membres des forces armées, de la police ou de l'administration de l'Etat » (Article 11, al. 2 de la Convention). Dès lors, le raisonnement européen refusant toute privation pure et simple de la liberté syndicale ne peut que s’imposer a fortiori à la situation des personnes détenues. V-2.2 En outre, contrairement à ce qu’avance le Premier ministre de façon lapidaire, il n’est aucunement établi que la privation totale du bénéfice de la liberté syndicale et du droit de grève puisse être justifiée d’une quelconque manière par les contraintes de la détention. Une fois de plus, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, les détenus continuent de jouir de « l’ensemble des droits et libertés constitutionnellement garantis […] dans les limites inhérentes à la détention », ces limites étant uniquement liées à « l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public ainsi qu[’aux] finalités qui sont assignées à l'exécution des peines privatives de liberté » (Cons. constit. Déc. n° 2014-393 QPC du 25 avril 2014, cons. 5 et 7).


13

Or, non seulement l’ordre public – lequel comprend le bon ordre, la sécurité et la protection tant des détenus que des personnels pénitentiaires – ne serait aucunement menacé par la reconnaissance encadrée de la liberté syndicale et du droit de grève au profit des personnes détenues. Mais de plus, une telle reconnaissance participerait pleinement de la finalité de réinsertion des personnes détenues assignée à l’exécution des personnes détenues. V-2.2.1 En atteste amplement le fait que dans nombre d’autres Etats européens, les détenus peuvent jouir de ces droits collectifs liés au statut de travailleur sans que le bon ordre au sein des établissements pénitentiaires n’en soit affecté d’une quelconque manière. Ainsi, en Italie, « dans le cadre du travail pour l’administration pénitentiaire, les détenus peuvent évidemment exercer tous les droits syndicaux qui sont attachés au statut de travailleur. L’exercice d'une activité syndicale n'est en aucun cas incompatible avec l'état de détention » (Gianni LOY et Sonia FERNANDEZ, « Le travail des détenus dans les prisons en Italie », in Bulletin de droit comparé du travail et de la sécurité sociale, 2007, COMPTRASEC UMR CNRS, Université Montesquieu Bordeaux IV). Tout comme en France, « les droits syndicaux, du reste, trouvent leur origine dans la Constitution » et « même si la Cour constitutionnelle [italienne] n’a jamais eu l'occasion de se prononcer en la matière, elle a néanmoins affirmé que dans le cadre du travail pour le compte de l’administration pénitentiaire les droits attachés au statut du travailleur subordonné ne peuvent être restreints que pour un motif d'incompatibilité avec l'état de détention [Arrêt n°158 de 2001 de la Cour constitutionnelle italienne] » (Ibid.). Tout au plus les modalités d’exercice des droits syndicaux sont-elles ajustées afin d’être compatibles avec la détention. Ainsi, les travailleurs détenus peuvent « organiser des assemblées syndicales et y participer durant les heures de travail », « s'inscrire à un syndicat et être élu représentant syndical », mais ils ne peuvent pas « exiger la mise à disposition de locaux adéquats ou la délivrance des autorisations nécessaires pour organiser des activités syndicales en


14

dehors des heures de travail » (Ibid.). Au surplus, comme le souligne le Professeur Philippe AUVERGNON, en Italie, « dès lors que le travail en prison est effectué pour le compte d’une entreprise extérieure dans le cadre d'un contrat de travail classique, la grève est possible mais dans le respect de la réglementation de la prison; cela veut dire que certaines modalités de grève connues à l’extérieur ne sont pas permises et qu'en pratique le détenu-travailleur en grève restera, aux horaires habituelles de travail, dans sa cellule » (Philippe AUVERGNON, « Le travail en prison dans quelques pays européens : du non droit au droit aménagé », in Bulletin de droit comparé du travail et de la sécurité sociale, 2007, COMPTRASEC UMR CNRS, Université Montesquieu Bordeaux IV, p. 73). De même, en « Allemagne, les droits d’association et de réunion ne sont pas interdits; en revanche la loi précise que les détenus ont le droit de créer un organisme d'expression et de participation, dit de "coresponsabilité", assimilable, de très loin, à une "sorte de comité d'entreprise. On voit, en tous cas, que des formes d'institution représentative des travailleurs peuvent exister en prison » (Ibid.). Dans ses observations devant le Conseil constitutionnel à l’occasion de l’affaire QPC n° 2013-320/321, le Défenseur des droits avait d’ailleurs souligné que : « L’expression collective des travailleurs détenus est notamment reconnue en Allemagne, en Angleterre, en Espagne ou en Italie. Le droit de grève est effectif en Espagne et en Italie. En Italie, dès lors que le travail en prison est effectué pour le compte d’une entreprise extérieure, la grève est possible mais dans le respect de la réglementation de la prison. Certaines modalités de grève connues à l’extérieur ne sont pas permises en prison mais adaptées aux réalités carcérales, dès lors qu’il existe, de façon peut-être plus stricte qu’à l’extérieur, un motif professionnel de grève » (Prod. 2 des premières observations). V-2.2.2 Le Premier ministre est d’autant moins fondé à prétendre que les droits collectifs, tels le droit de grève ou la liberté syndicale, sont incompatibles avec les contraintes de la détention que, en dehors du


15

cadre du travail, il existe d’ores et déjà divers moyens d’expression collective au sein des prisons françaises. Or, ces mécanismes ont des effets bénéfiques. Bien loin de menacer le bon ordre et la sécurité des personnes, ils permettent au contraire la pacification de la détention. Ainsi, plusieurs expériences tendant à favoriser l’expression collective des détenus ont été recensées dans le cadre du rapport de Cécile BRUNET-LUDET commandé par la Direction de l’administration pénitentiaire et publié en février 2010 (Prod. 1). Ces expériences ont révélé combien la mise en place de dispositifs de médiation et de dialogue – impliquant en particulier des « détenus facilitateurs » – est de nature à réduire les tensions et risques de conflit (v. ainsi Prod. 2 et 3). Récemment, un conseil d’évaluation d’un centre pénitentiaire a encore souligné que « ces modalités d'expression collective des détenus ont permis une amélioration des conditions de détention et de surveillance » (Prod. 4). A propos de ces initiatives, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté a lui-même souligné que « des résultats particulièrement intéressants ont été obtenus, la place accordée à l’expression collective des détenus faisant en écho évoluer la vie carcérale, dans son organisation, sa façon de faire et ses prestations » (Prod. 5). Plus largement encore, au terme d’une analyse dans plusieurs pays européens, l’apport positif des multiples expériences de participation des personnes détenues à l'organisation de la vie en détention a été amplement constaté, en particulier pour prévenir les violences et conflits au sein de l’espace carcéral (Prod. 6). A tous égards, donc, il ne saurait être affirmé que la reconnaissance même de la liberté syndicale et du droit de grève serait incompatible en soi avec les contraintes de la détention, même si les conditions de leur exercice peuvent être adaptées en conséquence. Mais, sauf à méconnaitre l’exigence constitutionnelle de fixation législative des règles concernant ces garanties fondamentales accordées aux personnes détenues, c’est au législateur qu’il revient


16

d’encadrer leur exercice pour le rendre compatible avec les limites inhérentes à la détention. V-3 Enfin, s’agissant du principe de participation prévu à l’alinéa 8 du Préambule, l’exposant ne peut que constater combien le raisonnement du Premier ministre est quelque peu contradictoire. En effet, tout en prétendant que « les contraintes de la détention s’opposent […] à la mise en œuvre dans les prisons […] du ”droit pour tout travailleurs de participer par l’intermédiaire de ses délégués à la détermination collective des conditions de travail ainsi qu’à la gestion des entreprises », le Premier ministre n’en reconnaît pas moins l’existence d’une ébauche « de mise en œuvre du principe de participation » en détention (cf. les observations du Premier ministre, page 6). Dans ces conditions, et une fois de plus, il apparaît nettement que l’exercice de droits collectifs par les travailleurs détenus n’est en aucun cas « incompatible avec les contraintes de la détention ». En tout état de cause, il est manifeste que l’esquisse de mise en œuvre du principe de participation par l’article 29 de la loi du 24 novembre 2009 évoquée par le Premier ministre ne saurait suffire à satisfaire l’exigence constitutionnelle de fixation des règles concernant les garanties fondamentales des personnes détenues. En effet, non seulement ces dispositions ne prévoient qu’une simple consultation des personnes détenues « sur les activités qui leur sont proposées », sans s’attacher aux particularités de l’activité salariée et notamment aux conditions d’exercice du droit de négociation collective pour la détermination des conditions de travail. Mais au surplus, et surtout, faute de précision et d’encadrement législatifs, c’est au pouvoir règlementaire qu’est revenu le soin de prévoir quelques règles, au demeurant très insuffisantes. Ainsi, les dispositions règlementaires issues d’un décret en date du 29 avril 2014 se bornent à n’imposer que deux consultations par an et laisse entière discrétion aux chefs d'établissement pour en définir les modalités (Décret n° 2014-442 du 29 avril 2014 portant application de


17

l’article 29 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 et ayant modifié les articles R. 57-9-1 à R.57-9-5 du code de procédure pénale). En tout état de cause, cette seule circonstance suffit à attester du vice d’incompétence négative dont sont affligées les dispositions litigieuses de la loi du 24 novembre 2009. Il est d’ailleurs révélateur que dans leur rapport d'information sur l'exécution de la loi pénitentiaire, les sénateurs Jean-René LECERF et Nicole BORVO COHEN-SEAT aient eux-mêmes souligné les insuffisances de la loi de 2009 à ce sujet : « La culture pénitentiaire demeure rétive à la consultation des personnes détenues. Au sein de l’Union européenne de nombreux pays se sont montrés beaucoup plus audacieux avec la création d’un comité de détenus chargé des questions relatives à la vie en détention (Allemagne, Angleterre, Belgique, Finlande, Pays-Bas, Suède). Les dispositions pourtant prudentes de la loi pénitentiaire n'ont reçu qu'une application limitée. A titre d’exemple, au centre pénitentiaire d'Avignon-le-Pontet, la consultation des personnes détenues sur les souhaits de programmation de l'atelier vidéo devrait être étendue aux autres activités socio-culturelles sous la forme d'envoi de questionnaires de consultation aux personnes détenues » (Rapport d'information n° 629 (2011-2012) de M. Jean-René LECERF et Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, fait au nom de la commission des lois et de la commission pour le contrôle de l'application des lois, déposé le 4 juillet 2012). Sur le droit d’obtenir la protection de la santé, de la sécurité matérielle, du repos, des loisirs et des moyens convenables d’existence VI. Troisièmement, le Premier ministre ne parvient guère à démontrer que les dispositions contestées de l’article 33 de la loi du 24 novembre 2009 ne portent aucune atteinte aux droits garantis par les dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 (cf. les observations du Premier ministre, pages 6 et 7). Certes, il n’est pas contestable que les détenus et leurs ayants-droits


18

sont affiliés à la sécurité sociale et à l’assurance vieillesse. En revanche, l’exposant ne peut que rappeler une fois de plus que les personnes incarcérées qui travaillent ne bénéficient que fort partiellement du droit à la protection sociale. Et ce, tant en ce qui concerne l’assurance maladie, le régime des accidents du travail que s’agissant de la retraite complémentaire obligatoire ou encore des allocations-chômage (cf. les premières observations au point VIII-3). En outre, la faiblesse de la rémunération du travail en détention impliquent que les cotisations à l’assurance vieillesse du régime général soient corrélativement très faibles. Ils ne permettent donc pas de valider des trimestres. Par ailleurs, s’agissant du droit constitutionnel à la protection de la santé des personnes, il est pour le moins éloquent que le Premier ministre n’ait apporté aucune justification à l’absence d’application en détention des dispositions relatives aux « Institutions et organismes de prévention » prévues par le code du travail. Ainsi, l’exposant ne peut que rappeler qu’il n’existe aucun comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail, et pas davantage de médecine du travail assurée par les services de santé au travail (cf. les premières observations au point VIII-4). VII. A tous égards, le Conseil constitutionnel ne pourra donc que constater que le législateur a indéniablement méconnu l’étendue de sa compétence en affectant les droits et libertés de la Constitution garantit, ce qui justifie la censure de l’article 33 de la loi du 24 novembre 2009. Mais il y a plus. Sur la méconnaissance directe des droits et libertés constitutionnels VIII. En troisième et dernier lieu, si le Premier ministre se borne uniquement à contester le grief tiré de l’incompétence négative du législateur qui affecte gravement les droits et libertés


19

constitutionnellement garantis des personnes détenues, l’exposant tient à rappeler que les dispositions litigieuses de l’article 33 de la loi de 2009 portent également une atteinte directe aux droits constitutionnels prévus aux alinéas 5, 6, 7, 8, 10 et 11 du Préambule de la Constitution de 1946, en les privant de toute garantie légale. L’exposant entend également réaffirmer que les dispositions litigieuses méconnaissent aussi le principe de sauvegarde de la dignité humaine ainsi que la liberté contractuelle (cf. les premières observations aux points IX et X). De ce chef également, le Conseil constitutionnel est voué à déclarer contraires à la Constitution les dispositions de l’article 33 de la loi du 24 novembre 2009. PAR CES MOTIFS, et tous autres à produire, déduire, suppléer, au besoin même d’office, l’exposant persiste dans les conclusions de ses précédentes écritures.

Avec toutes conséquences de droit.

SPINOSI & SUREAU SCP d’Avocat au Conseil d’État

Productions : 1/ Rapport de Cécile BRUNET-LUDET, Le droit d’expression

collective des personnes détenues, Direction de l’administration pénitentiaire, février 2010, 66 p.

2/ Entretien avec Jean-Philippe MAYOL, « Une centrale en

France : Le dialogue plutôt que le disciplinaire », in Dedans Dehors, n° 84, juillet 2014, pp. 33-36.


20

3/ Entretien avec Jean-Philippe MAYOL, in Etapes, n° 202, septembre 2013, p. 5.

4/ Entretien avec Jean-Marie DELARUE, « Le couloir étroit de la

parole carcérale », in Dedans Dehors, n° 79, mars 2013, pp. 34-37.

5/ Compte-rendu du Conseil d’évaluation du centre pénitentiaire

de Nouméa Camp Est – Nouvelle-Calédonie, 10 septembre 2013.

6/ Etude du criminologue Norman BISHOP, « La participation

des personnes détenues à l’organisation de la vie en détention », in Champ pénal, Vol. III, 2006, 12 p.


Travail en prison

Documents

Transcript of Travail en prison