Síntesis del proceso de diálogo multiactor para la construcción de una agenda plural sobre la...

COMISIÓN DE CONSULTA

Síntesis del proceso de diálogo multiactor para la construcción de una agenda plural sobre la

Consulta Previa en el ámbito de la minería en el Perú

Minería y Desarrollo sostenibleGRUPO DE DIÁLOGO

Al serviciode las personasy las naciones

Foreign Affairs, Trade and Development Canada

Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada

Con el apoyo:

Síntesis del Proceso de Diálogo Multiactor Llevado a Cabo por la Comisión de Consulta Previa del Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible (GDMDS)

Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo del proyecto “Diálogo Sur: Promoviendo la Red Sudamericana de Diálogo en torno a la Minería y Desarrollo Sostenible” financiado por la Unión Europea e impulsado por CARE Perú, ProDiálogo, Asociación Civil Labor, Red Social; así como al apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Ministerio de Asuntos Exteriores, Comercio y Desarrollo de Canadá, en el marco del proyecto “Alianzas para el Diálogo: Prevención de conflictos sociales en el uso de recursos naturales. Las opiniones, análisis y recomendaciones no reflejan necesariamente el punto de vista de las instituciones mencionadas, como tampoco de sus juntas ejecutivas ni de sus estados miembros.

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El derecho de los pueblos indígenas a la consulta previa y los retos en su implementación


Este documento presenta el Proceso de Diálogo Multiactor que el Grupo Impulsor de la Comisión de Consulta Previa del GDMDS ha llevado a cabo, con el interés de revisar los avances en la consulta previa a los pueblos indígenas y originarios, el entendimiento que los participantes del GDMDS tienen de ella y las posibilidades de interactuar conjuntamente en algunos aspectos.

El Grupo Impulsor de la Comisión de Consulta Previa se generó en el seno del GDMDS en junio de 2013, tras la aprobación de la nueva Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios reconocidos en el Convenio 169 de la OIT - Ley 29785 y su Reglamento, en momentos en que la economía peruana se ve afectada por la caída de las inversiones, tanto por la baja de los precios internacionales de los minerales como por la dificultad de entendimiento entre la población y las empresas de las industrias extractivas. Mientras que en el sector hidrocarburos los gobiernos regionales ya están promoviendo la consulta previa, en minería no ha comenzado aún ningún proceso.1

1 La primera experiencia de consulta previa se realizó en el Área de Conservación Regional ACR Maijuna-Kichwa, en Loreto, y estuvo a cargo del Programa de Conservación, Gestión y Uso Sostenible de la Diversidad Biológica (PROCREL) del Gobierno Regional de Loreto. Se respondía a una solicitud del pueblo Maijuna que solicitó la


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La Comisión retomó esfuerzos anteriores de tratamiento del tema en el GDMDS y los diversos sectores que lo conforman. Desde agosto de 2011 a febrero de 2012 se formó una primera Comisión de Consulta Previa que convocó a una docena de integrantes del GDMDS a reunirse periódicamente en forma presencial, con la finalidad de recopilar información de los marcos legales de la Consulta Previa y de las experiencias internacionales, con el concurso de autoridades y expertos. Todos estos pudieron intercambiar ideas tanto en forma presencial como virtual 2. Ante la diversidad de énfasis expresados en la comisión, el proceso no culminó en un documento consensuado.

Por ello, se llevó a cabo un nuevo esfuerzo del grupo impulsor de la Comisión de Consulta Previa. Así se promovió una organización ad-hoc con participación voluntaria de sus integrantes, la que contó con la coordinación y el soporte institucional de PRODIÁLOGO del Colectivo Diálogo Sur. La Comisión convocó a sus integrantes bajo diferentes modalidades, como la invitación directa o la recepción de iniciativas de colaboración. La Comisión se identificó como grupo impulsor del trabajo base para mapear los puntos críticos, posiciones, intereses, preocupaciones y alternativas de implementación de la Consulta en el ámbito minero. Se estableció como objetivo facilitar el encuentro de los actores y decantar todas las miradas alrededor del tema.

La metodología se centró en el llamado a las múltiples voces: se reunió a alrededor de 120 personas de todos los sectores, líderes hombres y mujeres articulados al GDMDS, junto a otros referentes en el tema. Se asumió la metodología del networking. En primer lugar, se identificó personajes clave para sostener conversaciones bilaterales3 que motivaran de los diálogos, recogiendo no solo el estado de la cuestión en términos académicos y políticos, sino también las percepciones sobre la situación y los intereses en juego4.

creación del Área de Conservación Regional en 2008. Por el contrario, en Apurímac se frustró el proceso. El proyecto Angostura, en el distrito de Curpahuasi, tenía planificado un proceso de consulta previa a fines de 2012 pero no se dio; hasta se señaló que apareció en la página del MEM y luego fue retirado. El meollo del debate está en la llamada identificación de los pueblos indígenas u originarios: el MEM indica que se requiere la Base de Datos del Ministerio de Cultura, la que solo aparece como un listado de información general. Sin embargo, legalmente no es indispensable aparecer en la base de datos para reconocer a un pueblo como indígena.2 Uno de los productos fue la bitácora de cortes que recopilaba los diálogos procesados en la comisión, las diversas opiniones, experiencias y marcos normativos.3 En una primera vuelta se identificaron 14 personas del sector público, privado y la sociedad civil, y ocho de ellas fueron entrevistadas. 4 Se elaboró una guía de entrevistas con preguntas tipo: ¿cuáles considera son los tres temas en torno a la consulta previa que genera más diferencias en el GDMDS? ¿Cuáles serían los tres temas clave de debate en torno a la consulta previa? ¿Cómo considera que el GDMD debe contribuir a la construcción de un consenso sobre la consulta? ¿Tiene interés y posibilidad de participar en el GDMDS? ¿Qué tema priorizaría en el GDMDS para lograr consensos en torno a la consulta?

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Luego, se sistematizaron dichas opiniones y se convocó a cinco mesas de pares en Lima y en regiones5. Se mantuvo una reunión con el Grupo de Diálogo de Ancash y un Círculo de Diálogo en la sesión del GDMDS. Este proceso se concluyó con una amplia reunión multiactoral que se representa en el gráfico más abajo. Se generaron alianzas con entidades como la Cooperación Alemana al Desarrollo (GIZ), la Universidad Antonio Ruiz de Montoya y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para diversas actividades que potenciaron el quehacer de la Comisión con lo que se incrementaron los recursos disponibles.

El trabajo efectuado posibilitó sistematizar un conjunto de opiniones sobre ocho temas de relevancia tratados por prácticamente todos los actores, quienes no necesariamente sostienen una opinión única sobre ellos, con énfasis o temas de mayor preocupación que generan posiciones diversas.

Como principios clave, se trabajó con vocación por incluir y dar espacio a una diversidad de voces de manera equilibrada, horizontal, plural, transparente, abierta y constructiva. Ello contribuyó al mayor reconocimiento del GDMDS y la propia Comisión. Esta labor aporta a la construcción de perspectivas comunes en un tema de agenda pública que se encuentra estancado en el ámbito minero, a diferencia del sector hidrocarburos en el que la convocatoria de actores para promoverlo fue más dinámica y comienza a ser sistematizada.

En las jornadas se expresó la necesidad de relacionar la agenda de la consulta y participación con la agenda social, atender compromisos pendientes previamente concordados que no se cumplen y resolver los pasivos ambientales, entre otras. Se manifestó la importancia de conocer las percepciones de los actores y sus diferentes pareceres, pero reconociendo que la ley implica el cumplimiento de derechos y responsabilidades administrativas por parte de autoridades y funcionarios basadas en el Convenio 169 de la OIT y la Ley de Consulta. El incumplimiento de estas normas podría llevar al Estado peruano a tribunales constitucionales o la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Se ha recabado información sobre los avances en las coordinaciones entre el Viceministerio de Interculturalidad con los gobiernos regionales en zonas andinas como Huancavelica y Cusco. Hacia mayo de 2014 se estaban coordinando dieciséis procesos de consulta previa, cuatro de los cuales habían concluido.

5 Hemos llevado a cabo cinco mesas de pares con participantes de empresas, sociedad civil, líderes sociales (en Abancay), cooperación internacional y Estado.


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Se identificaron las percepciones y pareceres de los actores partícipes del proceso alrededor de ocho temas de trabajo:

1. Sobre el objeto de la Consulta Previa:Los involucrados, a saber el Estado, los pueblos indígenas u originarios y las empresas, comprenden que la Consulta Previa se enmarca en el Convenio 169 y se orienta por el respeto a los derechos colectivos de las comunidades que podrían ser afectados por las medidas legislativas y administrativas que se implementen. Se tiene además, que se genera confusión en las comunidades cuando se reduce la Consulta a la negociación, lo que resalta la importancia del sentido último, la finalidad de la consulta. Aunque se puede entender la “negociación” como “lograr acuerdos mutuamente satisfactorios” producto del diálogo intercultural, sin perder de vista que la Consulta Previa tiene como propósito fundamental definir nuevas relaciones entre el Estado y los pueblos indígenas, reconociendo su derecho a entender y vivir el desarrollo desde sus propias cosmovisiones y perspectivas. En este tema hay representantes empresariales que ven con interés la realización de la Consulta Previa en el marco de la normatividad vigente.

2. Comunidad campesina como sujeto de la consulta:Se ha esclarecido que las comunidades campesinas podrían ser consideradas pueblos indígenas u originarios si reúnen los requisitos establecidos por el Convenio 169 y la normatividad peruana, tomando como base que, para identificar a los pueblos indígenas u originarios como sujetos colectivos, se toman en cuenta criterios objetivos y subjetivos.

Constituida en la Ley de Consulta, la Base de Datos de Pueblos Indígenas u Originarios y sus instituciones y organizaciones representativas es un instrumento de apoyo para su determinación. Pero también éstos tienen derecho a solicitar ser incluidos por cumplir con los criterios establecidos. Es de anotar que a muchas comunidades andinas el término “indígena” les resulta discriminatorio, explicable por su carga histórica peyorativa, pero consideran que deben ser consultados porque se identifican como pueblos originarios.

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3. Representatividad de los líderes de los pueblos indígenas:El Convenio y la Ley 29785 establecen que los pueblos indígenas u originarios participan en los procesos de consulta a través de sus instituciones y organizaciones representativas, elegidas conforme a sus usos y costumbres tradicionales. Pero existe preocupación en muchos actores al definir la representatividad y el alcance de los dirigentes para la toma de decisiones, especialmente en el nivel nacional y regional.

4. Participación de las empresas en el proceso:Hay coincidencia, por parte de los diversos actores, en reconocer que bajo el marco legal vigente se podría invitar a las empresas a ser parte del proceso, como se da en Colombia, si cualquiera de las partes lo considera adecuado. Efectivamente, la norma señala: “Cuando la medida administrativa sometida a consulta haya sido solicitada por un administrado, éste puede ser invitado por la entidad promotora, por pedido de cualquiera de las partes y en cualquier etapa del proceso, con el fin de brindar información, realizar aclaraciones o para evaluar la realización de cambios respecto del contenido de la indicada medida.” (Art. 12 - Reglamento de la Ley 29785).

5. Consulta Previa y participación:La normativa señala que ejercer el derecho a la Consulta Previa por parte de los pueblos indígenas u originarios no implica renunciar al ejercicio de los derechos ciudadanos. Pero los participantes señalan que aún es incipiente la reflexión sobre cómo ejercer el derecho a la Consulta Previa en los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) y cómo generar su articulación con los procedimientos previstos para el ejercicio de la participación ciudadana, sin duplicar momentos que signifiquen un desgaste de energía y pérdida de efectividad. Este es un tema que requiere ser revisado y se deben determinar los momentos y pasos para el cumplimiento de las normas. Es válida la preocupación por ser más eficientes, pero teniendo presente que los procedimientos metodológicos no son los mismos. La Consulta Previa no puede bajar sus estándares en los procesos.


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6. Momentos de la Consulta Previa:Este es un tema crítico en el que no se generan consensos: las empresas plantean que se realice la consulta –cuando sea competente- en momentos específicos. Las comunidades insisten en que se consulte sobre todo el proceso. Sectores de la sociedad civil reclaman que se incluyan las concesiones. De hecho, el Convenio 169 de la OIT y la Ley 29785 señalan que todas las normas o leyes y las medidas administrativas, susceptibles de afectar directamente a los pueblos indígenas, deberán ser consultadas, desde el momento en que se observe que pueden afectarlos. En la interpretación son varias las voces, incluyendo la del Relator Especial para los Derechos de los Pueblos Indígenas de las Naciones Unidas, que han pedido que el Estado revise la oportunidad de hacer la Consulta Previa en el momento de la concesión, en el caso de las industrias extractivas. Este tema amerita todavía un mayor análisis y reflexión en términos de sus implicancias.

7. Sobre el nivel de decisión de los procesos de Consulta Previa y el derecho a veto:El Convenio 169 de la OIT y la Ley 29785 son explícitos al señalar que la decisión final sobre la aprobación de la medida legislativa o administrativa a consultar corresponde a la entidad estatal competente. Dicha decisión debe estar debidamente motivada e implica una evaluación de los puntos de vista, sugerencias y recomendaciones planteados por los pueblos indígenas u originarios durante el proceso de diálogo, así como el análisis de las consecuencias de una determinada medida sobre los derechos colectivos reconocidos constitucionalmente en los tratados ratificados por el Estado peruano.

Los diversos actores del GDMDS reconocen estos planteamientos y se resalta que el acuerdo entre el Estado y los pueblos indígenas u originarios, como resultado del proceso de consulta, es de carácter obligatorio para ambas partes. Aunque hay líderes que insisten en que las comunidades deben contar con la posibilidad de veto.

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8. Rol del Estado:Hay consenso en considerar al Estado como el actor clave en el proceso de consulta. Por lo mismo, se requiere una acción común, ya que se percibe al Poder Ejecutivo como carente de voluntad política, descoordinado y con insuficiente asignación de recursos para abordar el proceso. Se requiere seguir debatiendo las competencias de los diversos sectores para la Consulta Previa, al tiempo que, se requiere promover una mayor formación e información de la ciudadanía en temas relativos a la Consulta Previa -con especial énfasis en las comunidades y pueblos originarios. Las representaciones del Estado han expresado que no están en contra del proceso, existe la voluntad de hacer efectivo el derecho a la Consulta en el sector industrias extractivas, como demuestran los avances en el sector hidrocarburos.

En este proceso reflexivo surge la necesidad de proyectarnos hacia el futuro y definir mejor nuestra mirada de largo plazo con responsabilidad. No caer en el riesgo de vulnerar derechos y amenazar la sobrevivencia de los pueblos indígenas u originarios, pero tampoco afectar las condiciones para llevar a cabo los proyectos y las inversiones promovidas por el gobierno o la actividad privada que el país requiere para su desarrollo.

Los diversos actores coinciden que los siguientes puntos:

1. El fortalecimiento de las organizaciones de los pueblos indígenas. En este aspecto habría que precisar que esto implica no solo mayor información (y más precisa) sobre el alcance de la Consulta, sino potenciar sus capacidades dialógicas y de formulación de propuestas al Estado.

2. Promover las capacidades y reforzar la coordinación interestatal a todos los niveles; que se exprese con hechos la voluntad política de realizar la Consulta Previa con mayores recursos asignados, coordinación interna, equipos calificados y desarrollo de una mirada más allá de lo procedimientos operativos.

3. Reconocer que la Base de Datos de Pueblos Indígenas u Originarios y sus instituciones y organizaciones representativas, constituida en la Ley de Consulta, es un instrumento de apoyo para la determinación de los pueblos indígenas u originarios que el Estado debe hacer público.

4. Fortalecer a las empresas en términos de información y gestión del recurso humano orientado a la relación con la comunidad.

5. Buscar una mayor sinergia entre el Viceministerio de Interculturalidad y los otros sectores, incluyendo el Ministerio de Energía y Minas y el Ministerio del Ambiente para promover procesos de consulta previa.


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6. Sistematizar y difundir las experiencias de Consulta Previa realizadas con los gobiernos regionales en hidrocarburos y las que están en curso, revisando las lecciones aprendidas.

7. Reconocer que el Convenio 169 de la OIT y la Ley 29785 son explícitos al señalar que la decisión final sobre la aprobación de la medida legislativa o administrativa a consultar corresponde a la entidad estatal competente, pero los acuerdos alcanzados durante el proceso, son vinculantes y deben ser respetados por las partes.

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