Ley de Consulta Previa_POLITAI

8/12/2019 Ley de Consulta Previa_POLITAI

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LOSEFECTOSDELAFRAGMENTACINEN

LASORGANIZACIONESINDGENASYLADINMICAPOLTICAEINSTITUCIONAL

DELACONSULTAPREVIAENELPERAUNAODESUAPROBACIN

Comisin de Investigaciones de Politai1

Pontifcia Universidad Catlica del Per

1 Grupo conformado por investigadores de la Asociacin Civil Politai: Paolo Sosa Villagarcia, Jeniffer Prez Pinillos,Manuel Figueroa Burga y Diego Uchuypoma Soria, bachilleres en Ciencia Poltica y Gobierno de la Ponticia UniversidadCatlica del Per. Los autores agradecen los atentos comentarios a diferentes versiones de este texto a Henry Dyer, LuisMas, Mauricio Zavaleta, Aldo Santos y Luca Mercado, as como de la Comisin de Publicaciones. Los errores persistentesson responsabilidad de los autores.

Resumen

A un ao de la aprobacin de la Ley de Consulta Previa, se han realizadovarios anlisis sobre este proceso poltico que hacen hincapi en laprontitud con la que se aprob en los primeros meses del gobiernoactual. No obstante, dicho proceso acelerado demand un diseo legal einstitucional que, a pesar recibir duras crticas por una fuerte desconanzade las organizaciones indgenas con el Estado en diferentes escenarios

posibles, ha sido adoptado y aceptado pragmticamente por el Gobiernoy las organizaciones indgenas con el anuncio del primer proceso deconsulta previa. El presente artculo recoge esta problemtica analizandoel proceso de aprobacin y reglamentacin de la Consulta Previa,enmarcada en las relaciones entre el Estado y los pueblos indgenas, ascomo los desafos del diseo institucional que este proceso demanda.

Palabras clave:Ley de Consulta Previa, Consulta Previa, Convenio N 169de la OIT, pueblos indgenas, organizaciones indgenas, Viceministerio deInterculturalidad

Comisi

ndeInvestigacionesdePolitai


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Fortalecimiento Institucional

Introduccin

La Ley de Consulta Previa, aprobada por elgobierno del Presidente Ollanta Humala, abriun camino an incierto, pero muy importanteen la institucionalidad poltica peruana en loque respecta a pueblos indgenas. Los mrgenesde sus implicancias constituyen una ventanaindita de oportunidades en una historia llena

de desencuentros entre los pueblos indgenas yel Estado peruano. Sin embargo, este camino,

lejos de ser lineal, fue una respuesta, porejemplo, a los conictos sociales producto de

este desencuentro. El desafo del desarrolloinstitucional en este aspecto es triple. En primerlugar, por la deuda histrica que reclaman lospueblos indgenas en la agenda poltica delEstado peruano, especialmente acrecentadatras el ltimo gobierno de Alan Garca yla multiplicidad de conictos sociales. En

segundo lugar, por el poco fortalecimiento de la

institucionalidad indgena en sus organizaciones,tanto a nivel de federaciones como en centralesgremiales; adems, de las pugnas internas y las

reivindicaciones de organizaciones a nivel localo de base. Y, nalmente, por la creacin de un

nuevo viceministerio, el de Interculturalidad,como ente rector de los temas en pueblosindgenas, con el reto de generar un marcoestatal para la aplicacin del proceso de consulta.

En el presente artculo nos proponemos describiry analizar, a grandes rasgos, las etapas de estahistoria para comprender la importancia deldiseo institucional y poltico que demandaeste esfuerzo, buscando responder algunasinterrogantes que surgen de este proceso. Porqu las organizaciones indgenas de alcance

nacional, agrupadas en el Pacto de Unidad, sedesentendieron de los procesos posteriores a la

aprobacin de la Ley? Pero sobre todo, por qua pesar de este escenario se han podido llevaradelante negociaciones con grupos indgenas,e incluso se pueden llevar a cabo los primerosprocesos de consulta previa? Consideramos que

para responder a esta pregunta se tiene que tomaren cuenta que, si bien es cierto que el escenario

del triple desafo, mencionado anteriormente,diculta los procesos polticos por problemascomo la identicacin de interlocutores

representativos, tambin provee mrgenes de

negociacin ms amplios, especialmente con elempoderamiento de liderazgos y organizacionesintermedias a nivel regional y local.

Para ello, el artculo busca, a travs del caso

analizado, proponer algunas hiptesis parala comprensin de los costos y benecios deuna poltica fragmentada para el desarrollo deinstituciones polticas, centrada esencialmenteen las caractersticas de la poltica indgena ylas dinmicas de poder en sistemas polticosen desarrollo. Se ofrece, tambin, una revisin

necesaria de la evolucin del marco institucionalprevio a la suscripcin del Convenio N169

de la Organizacin Internacional del Trabajo

(OIT, 1989). Posteriormente, se enmarca la

discusin en el caso peruano haciendo hincapi

en el proceso poltico de toma de decisionespara la implementacin de la Ley de ConsultaPrevia durante el gobierno de Ollanta Humala

y, nalmente, el artculo ofrece algunas

reexiones sobre las implicancias y los desafos

institucionales que encuadran este proceso, ascomo los alcances de la implementacin delproceso de consulta previa.

Antecedentes, marco internacional yprocesos de reconocimiento depoblaciones indgenas

A pesar de que los pueblos indgenas representanun grupo poblacional de tamao signicativo,

cerca del 5% de la poblacin mundial, susderechos han sido vulnerados durante muchosaos a travs de los diferentes procesos

econmicos, sociales y polticos que se hanrealizado en cada pas. Dichos problemas sehan materializado en un legado institucional deprcticas nocivas, tanto estatales como sociales

y han generado, as, exclusin y marginacin


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Para revisar el Informe sobre la Situacin de los Pueblos Indgenas del Mundo: http://social.un.org/index/IndigenousPeoples/Library/StateoftheWorldsIndigenousPeoples.aspx.3 Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik.4 Revisar los trabajos de Van Cott (2003) y Brysk (2000).5 Para una visin comparada de los movimientos indgenas se recomienda revisar los trabajos de Van Cott (2005) yYashar (2005) y el trabajo crtico de Madrid: (2012). Para participacin poltica indgena y los lmites del movimientoindgena en el caso peruano se recomiendan revisar los textos de Maritza Paredes (2010) y Jorge Aragn (2012_.

permanente. Tal como lo demuestra el Primer

Informe sobre la Situacin de los Pueblos

Indgenas del Mundo, elaborado por el ForoPermanente de Asuntos Indgenas de NacionesUnidas en el 2010, estos problemas no solo seencuentran en la falta de acceso a serviciosbsicos como la salud, educacin, trabajo uotros, sino adems, en el ejercicio pleno desus derechos polticos.2 Algunos datos de esteinforme muestran que los pueblos indgenasconstituyen el 15% de la poblacin en situacinde pobreza en el mundo o, que la esperanza de

vida de los pueblos indgenas es hasta 20 aosinferior a la de las personas no indgenas (ForoPermanente de Asuntos Indgenas de NacionesUnidas, 2010).

Pese a esto, desde hace algunos aos, los pueblosindgenas de la regin van aumentando suparticipacin y representacin poltica formal.Tal como mencionan Alcntara Sez y Marengui

(2007), en las ltimas dos dcadas, en Ecuador,

Bolivia, Colombia o Venezuela, los partidosindgenas han conseguido elegir al menos unrepresentante en las elecciones legislativas.

Asimismo, arman los autores que muchos

factores explicaron la aparicin de movimientosy partidos polticos indgenas. Entre las variablesutilizadas se ha mencionado el crecimientode participacin electoral, en votos y cuotas

de postulacin a cargos pblicos, sobre todopara los casos del MAS en Bolivia y el MUPP3en Ecuador. Asimismo, han inuido las

diferentes reformas institucionales como ladescentralizacin, el contexto internacional o laproporcin de la poblacin indgena.4

Frente a todo esto, an se mantienen los diferentesescenarios de conicto con altos grados de

violencia. Encontramos que, por un lado, se hanformado movimientos y/o partidos polticosindgenas que reivindican y exigen sus derechos,as como una mayor participacin en la tomade decisiones pblica.5 Por otro lado, existenciertos avances, tanto formales como de prcticaspolticas institucionalizadas que permiten prote-

ger y fomentar el cumplimiento de los derechosde los pueblos indgenas. En ese sentido, esnecesario describir dos procesos fundamentales

para comprender el marco en el que se aprob uninstrumento de proteccin a los derechos de lospueblos indgenas, como lo es la consulta previaen el Per.

Un primer proceso a destacar es el desarrollo deun marco normativo internacional de proteccina los derechos de los pueblos indgenas, lo cual haderivado en un segundo proceso de incidenciapoltica internacional de las organizacionesindgenas en instituciones interestatales comoNaciones Unidas (ONU), la Organizacin deEstados Americanos (OEA), la Unin Europea(UE) o la Comunidad Andina de Naciones (CAN).Estos dos procesos han sido guiados por la puestaen discusin sobre un cambio de enfoque en laspolticas de desarrollo de los diferentes pases,tomando en consideracin los derechos humanos

y la sostenibilidad de los recursos naturales.

Ambos procesos se han traducido en una aperturay aceptacin por parte de los diferentes Estadospara aplicar dicha normativa a nivel nacional ylocal. Adems, se han ido elaborando diferentespolticas pblicas que buscan poner en prcticadichos derechos y deberes. Los resultados han ido

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Los efectos de la fragmentacin en las organizaciones indgenas y la dinmica poltica e institucional de la consulta previa


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variando en cada contexto y se reejan no solo

en el diseo, sino tambin en la implementacin

de polticas pblicas a favor de los pueblosindgenas. La brecha entre lo que dicta la normay lo que se presenta en la realidad an pareceser amplia.

El Derecho Internacional ha desarrolladoun progresivo reconocimiento de derechos alos pueblos indgenas, otorgndoles adems,espacios de participacin en la comunidadinternacional. Es a partir de la Segunda

Guerra Mundial que se motiva la adopcin deinstrumentos internacionales que reconozcanderechos y planteen la universalidad de losDerechos Humanos. En ese contexto, tal comoarma el trabajo realizado por Salmn et al.

(2012), la mirada multicultural de la DeclaracinUniversal de Derechos Humanos se concentren las minoras tnicas y religiosas que fueron

perseguidas y sufrieron violaciones a susderechos durante ambas Guerras Mundiales, yes as que en la mayora de ocasiones el lenguajenormativo internacional reconoca solo demanera tangencial los derechos de los pueblosindgenas e incluso planteaba un enfoquehomogeneizador, sin defender autonomas oparticularidades culturales.

El trabajo mencionado arma que un quiebre

en esta realidad fue la publicacin del Estudio

sobre el Problema de Discriminacin contralas Poblaciones Indgenas elaborado por

Jos Martnez Cobo (1983), en ese momento

Relator Especial para la Subcomisin para la

Prevencin de la Discriminacin y Proteccinde las Minoras, debido a que evidenci que

los rganos de ONU y OEA carecan denormas que protegieran especcamente aeste grupo de la poblacin. Es as, que esto sepuede relacionar con la adopcin de diferentestratados, que conformaron el Cdigo Laboralde los Nativos, elaborados por la OrganizacinInternacional del Trabajo (OIT) en las dcadas

de 1930, 1940 y 1950.6Tal como arma Aylwin

(2004), en ese momento se busc elaborardiferentes tratados, desde organismos como la

OIT, que eliminaran la esclavitud indgena, locual solo fue el inicio para normar los derechosde los pueblos indgenas. Finalmente, tal comolo seala rica Daes (2010), el Estudio Cobopudo plantear una denicin operativa sobre

pueblos indgenas retomada en el Grupo deTrabajo sobre Poblaciones Indgenas de ONU

y posteriormente, en el Convenio 169 sobre

pueblos indgenas y tribales de la OIT en 1989.

Actualmente, la Declaracin de las NacionesUnidas sobre los derechos de los PueblosIndgenas adoptada en septiembre del ao 2007permite renovar las preocupaciones planteadasen instrumentos de proteccin anteriores. Estafue admitida luego de un largo proceso de trabajoe incidencia poltica y se comenz a redactara manera de proyecto en el Grupo de Trabajo

sobre Pueblos Indgenas desde el ao 1985.7Su

importancia radica en que, por primera vez, sereconoce el derecho de los pueblos indgenas a lalibre determinacin y se especican obligaciones,

planteadas con anterioridad en el Convenio 169,

6 Convenio 50 sobre reclutamiento de trabajadores indgenas (1936); Convenio sobre contratos de trabajadoresindgenas (1939); Convenio sobre sanciones penales a trabajadores indgenas (1939); Convenio relativo a la duracinmxima de los contratos de trabajo de trabajadores indgenas (1947) y el Convenio sobre la abolicin de las sanciones

penales (1955).7 El proyecto fue remitido en 1993 a la Subcomisin de Prevencin de Discriminaciones y Proteccin a las Minoras, lacual aprob un texto en 1994 y lo remiti a la antigua Comisin de Derechos Humanos. Esta ltima, a su vez, estableciun Grupo de Trabajo sobre la Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Seguidamente, en junio de 2006,la Comisin de Derechos Humanos aprob la Declaracin, y en septiembre de 2007 lo hizo la Asamblea General de laONU. Vase proceso de adopcin en: www.cinu.org.mx/especiales/2008/pueblosindgenas/FAQsindigenousdeclaration_ESP_FORMATTED.pdf


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para los Estados que integran el sistema de la ONU.Es en este escenario que los diferentes Estados

han ido raticando e incorporando a travs desus legislaciones los diferentes instrumentos deproteccin a los derechos de los pueblos indgenas,en particular, el del Convenio 169. Como arma

Salmn et al. (2012), nueve constituciones de

Latinoamrica reconocen los derechos de los

pueblos indgenas con mayor rmeza a partir de

la Declaracin de ONU sobre la materia de losDerechos de los Pueblos Indgenas.8

As tambin, como arma Sevillano (2012),el Convenio 169 demostr un avance frente

al Convenio 107, sobre todo porque dejde lado un enfoque asimilacionista, bajo elcual solo se consideraban algunos derechosa las denominadas poblaciones indgenasque habitaban tradicionalmente diferentesterritorios. Sin embargo, este no reconoca a

la consulta como un mecanismo de proteccina esos derechos. En el Convenio 169 se busca

respetar la diversidad cultural, la voluntad delos pueblos indgenas, pero adems plantearuna institucionalidad que brinde espacios dedilogo y participacin efectiva de los pueblosindgenas en la construccin de una visin dedesarrollo.9 La obligatoriedad de la consultaremite a una reparacin institucional sobre laexclusin y vulneracin de los derechos de lospueblos indgenas. Sin embargo, debe quedar

claro que no solo tiene un carcter reactivo, sinopor el contrario, conciliador y propositivo. Enese sentido, el instrumento normativo se vuelveun mecanismo generador de polticas pblicasde forma participativa. Esto permite, no sololegitimar las polticas que el Estado busqueimplementar, sino tambin el logro de objetivos

concertando visiones sobre el desarrollo.

8 Hasta el 2009, eran 14 los Estados que raticaron el Convenio N 169 en Amrica Latina. Entre estos se encuentranArgentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Mxico, Paraguay, Per yVenezuela. En otros pases de la regin, la raticacin est pendiente de aprobacin.9 Cabe destacar que la consulta tambin fue recogida en el artculo 19 de la Declaracin de la ONU sobre los Derechosde los Pueblos Indgenas.

A nivel de incidencia poltica internacional ynacional, vemos que, actualmente la ONU y

la OEA se muestran receptivas a incorporar lacuestin indgena como agenda de trabajo. Es asque se debe resaltar la experiencia del Grupo deTrabajo sobre los Pueblos Indgenas de Naciones

Unidas, como precedente del Foro Permanentede Asuntos Indgenas de Naciones Unidas, quecuenta con representacin de las organizacionesindgenas a travs de lderes o lideresas. Asimismo,

antes de la creacin de OEA se realizaron diversasconferencias internacionales que abordaron los

problemas indgenas, en las cuales si bien no selogr adoptar compromisos internacionales, sise mantuvo una agenda de trabajo importantesobre los pueblos indgenas (OEA, 2011). Es asque en el ao 1990 la Comisin Interamericana

de Derechos Humanos (rgano principal deOEA) cre la Relatora sobre Derechos delos Pueblos Indgenas, espacio en el que sesistematizan y elaboran diferentes informes sobrela problemtica de la vulneracin a los derechosde los pueblos indgenas.

Como menciona Willemsen-Diaz (2010), estos

espacios de dilogo, negociacin y representacinde los pueblos indgenas frente a funcionariospblicos, permitieron comenzar a desarrollardiagnsticos e investigaciones sobre los derechosde los pueblos indgenas. Sin embargo, cabe

sealar que existen algunas dimensiones de los

derechos de pueblos indgenas que han tenidomayor apertura en los ltimos aos. Comomenciona Brysk (2000), durante la dcada de los

noventa, la aparicin de actores transnacionalespermiti apoyar las causas indgenas creando unadensa red de instituciones de sociedad civil. Estotrajo, como consecuencia, no solo la aperturade espacios transnacionales de representacin

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y participacin de los pueblos indgenas, bajoel soporte de una legislacin internacional

favorable, sino que adems, la construccin deuna opinin pblica a favor de polticas pblicasde respeto a los derechos de los pueblos indgenas.En ese sentido, arman Crdenas et al. (2011)

que, analizar la institucionalidad indgena en laregin nos puede brindar mayores conclusionessobre los lmites en la construccin de polticaspblicas, programas o proyectos que puedanponer en la prctica un desarrollo inclusivo ymulticultural.

Ahora bien, se debe recordar que elfortalecimiento de la institucionalidad indgenase encuentra directamente relacionado con elfortalecimiento de la democracia en los trminos

de la ciudadana. Entonces, podemos sealar quela Ley de Consulta Previa puede tener una funcindemocratizadora frente a los an problemas deconictividad social que se vienen presentando

en nuestro pas. Como bien menciona el InformeDefensorial N.156, una de las variables a tomaren cuenta sobre la violencia en los conictos

sociales en el Per es la de mantener un dialogointercultural insuciente entre entidades pblicas

y la poblacin (Defensora del Pueblo, 2012).

Apuntes sobre la fragmentacin yla participacin poltica indgena comomarco para comprender el proceso poltico

En los ltimos aos hemos sido testigos de unaserie de debates que priorizan la fragmentacinpoltica (partidaria, electoral y movimentista)como una de las trabas para el desarrollo polticodel pas, as como una de las explicaciones msimportantes para comprender por qu el Per no

tiene organizaciones sociales fuertes o partidospolticos institucionalizados. Sin embargo,

poco se ha analizado las implicancias que

tiene esta fragmentacin, sumada al auspiciosocrecimiento econmico, para facilitar una

suerte de estabilidad poltica peruana (Tanaka

y Vera: 2010, 199-203),10 y, en este caso, la

posibilidad de que se puedan llevar adelanteciertas medidas que en un contexto de partidospolticos y movimientos sociales fuertes seranimpensables.

En los ltimos aos, el Per ha vuelto haexperimentar una serie de estallidos de violenciacomo consecuencia de conictos sociales

desatendidos (Arce: 2010, 285-286); sin embargo,

estos conictos no han escalado al punto de

poner en peligro la estabilidad institucional ni algobierno de turno (Tanaka y Vera: 2010, 232-

233). Por un lado, como sostiene Alberto Vergara(2012), el crecimiento y estabilidad econmicageneran en gran parte de la poblacin no solourbana y costea, sino tambin a nivel de ciudades

intermedias, un mayor apoyo a la preservacindel sistema poltico y econmico actual. Sin

embargo, este crecimiento econmico tambin

ha generado una reaccin negativa por parte

de algunas regiones del pas. El libro editado porMartn Tanaka y Romeo Grompone (2009) nos

presenta una serie de estudios minuciosos sobrediversos conictos sociales, y concluyen que

la fragmentacin a nivel vertical y horizontalexplica, en gran medida, que dicho fenmeno deinsatisfaccin forme parte de estallidos aisladosque generan gran conmocin pero no impliquegrandes crisis nacionales.

As, debido a la fragmentacin horizontal podemosencontrar organizaciones sociales relativamentecohesionadas y dinmicas, pero desvinculadas

y hasta enfrentadas entre s, conforme pasamosal mbito de una localidad a otra; debido a la

fragmentacin vertical, vemos organizacioneslocales, regionales y nacionales, pero que noconstruyen un sistema coherente de representacinpoltica.(Tanaka y Grompone, 2009: 388).

De dnde viene esta fragmentacin? Ciertamentelos estudios sobre la fragmentacin poltica

10 Ver al respecto las reexiones de Vergara (2012), Encinas (2012) y Sosa (2012).


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podran extender sus orgenes hasta los procesosde formacin del Estado y la nacin peruana, sin

embargo para este estudio queremos centrarnosen los orgenes de la fragmentacin poltica entrminos de organizacin, especialmente desde

la introduccin de la reforma descentralizadora.Siguiendo los argumentos sostenidos en el

clsico libro de Samuel P. Huntington (1972),

podemos observar que la insercin de reformasinstitucionales que introducen, por ejemplo,nuevos espacios de participacin, lejos de fortalecerlas instituciones prexistentes genera incentivos

para que estas sean objeto de nuevos intereses quelas debiliten, especialmente si se trata de pases enun proceso de desarrollo institucional.11

Si en el caso colombiano, por ejemplo, la

introduccin de reformas descentralizadorasy electorales tuvieron una inuencia en la

desinstitucionalizacin del sistema de partidosal ofrecer a los candidatos locales incentivosperversos para abandonar a los partidos dealcance nacional (Dargent y Muoz: 2011, 63);

en el caso peruano, donde los partidos ya habancolapsado previamente, encontramos un sistemade partidos desinstitucionalizados (Cotler:1995; Vergara: 2009, Tanaka y Vera: 2010).Las

reformas descentralizadoras ofrecieron an msincentivos para la formacin de movimientospolticos de carcter regional en desmedro de lospartidos polticos por dos razones.12En primer

lugar, porque la descentralizacin no previ lamagnitud de la aparicin de actores polticosregionales y, en segundo lugar, porque la Leyde Partidos Polticos aprobada posteriormenteregulaba asimtricamente a los partidos de

alcance nacional, mientras que los regionalesno eran objeto de casi ninguna regulacin

(Melndez, 2010: 171).

Sin embargo, los efectos no son homogneos en

toda la regin. Como sostiene Alberto Vergara(2011, 70),13 las experiencias de los partidosbolivianos y peruanos no encajan fcilmenteen este patrn: todos los partidos peruanoshan cado en su desempeo en los nivelessubnacionales mientras que el MAS14 y otrospartidos en Bolivia han mejorado su desempeo.

El autor propone que el sistema polticoboliviano parece estar unido por la discordiamientras que el peruano parece estar divididopor el consenso.15 La persistencia del clivajeeste/oeste en Bolivia favorece a que el MAS

y otros partidos puedan agregar los interesestanto del nivel nacional como de los nivelessubnacionales; mientras que en el caso peruano,

donde no existe un clivaje similar que estructurela vida poltica, el sistema poltico carece departidos nacionales que puedan articular losdistintos niveles de gobierno (Vergara: 2012, 86-

87).16Esta reexin en el mbito de los partidospolticos tambin es compartida para el caso de

los movimientos sociales. Como veremos, losprincipales movimientos indgenas de alcancenacional tienen que lidiar con el fortalecimiento

y legitimidad de organizaciones indgenas decarcter regional y local, muchas de ellas incluso

siendo sus propias bases gremiales.

Como han argumentado Bebbington, Sucurrah y

Bielich (2011, 212) las organizaciones nacionales,a pesar de su imagen cohesionada, son en la

11 Para ver trabajos alternativos sobre los incentivos regionales para la formacin de movimientos se recomienda revisar

los textos de Diane De Gramont (2010) y Mauricio Zavaleta (2012).12 Algunos autores incluso plantean que el fenmeno de fragmentacin qued corto en algunos casos, pasando a ser unproceso de pulverizacin (Vilca, Santos y Choquehuanca: 2010; Vilca: 2011).13 La versin en espaol de este texto puede encontrarse en el presente nmero de la Revista Politai.14 Movimiento al Socialismo.15 Sobre el caso peruano puede verse Vergara (2012).16 Una lectura diferente a estas aproximaciones puede encontrarse en Melndez (2012).

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prctica coaliciones relativamente sueltas decomunidades nativas, federaciones tnicas y

organizaciones regionales que disputan por inuiry liderar el movimiento indgena. Es por ello que,dentro de las organizaciones de nivel regional, lasredes establecidas con organizaciones del Estado,ONG o redes internacionales tienen mayor pesoestratgico para la consecucin de sus objetivos

que sus propias organizaciones nacionales.

Qu dilemas enfrentan los movimientos

indgenas de carcter nacional? Como sostiene

Ral Madrid (2012), a diferencia de otrasregiones, en Amrica Latina la participacin

poltica indgena se ha dado histricamente atravs de diversos partidos polticos tradicionales

sin que exista una relacin fuerte entre el grupotnico y su orientacin poltica. Sin embargo,en las ltimas dcadas, la participacin poltica

de grupos indgenas a travs de movimientos

sociales en protestas contra el Gobierno se haincrementado, generalmente demandandoreformas polticas y econmicas. En ese sentido,son los partidos polticos especialmentepopulistas los que se han acercado a este grupoelectoral, buscando incluir sus demandas y

reclutando candidatos indgenas (Madrid: 2012,1).17

Grco. Jerarqua en las organizaciones indgenas.

Nivel nacional omacrorregional

Nivel regional

Nivel local

Aidesep

Asociacin Intertnicade la Selva Peruana

ORALOrganizacin Regional

de Aidesep Iquitos

5 Regional

Feconaco Federaciones Federaciones

29 comunidades Comunidades Comunidades

Fuente: Bebbington et al: 2011. Organigrama de las organizaciones Achuar en el Per. Pp. 179.

17 Sobre este aspecto, la participacin indgena puede verse como una fuente de recursos polticos de carctersustancial u orgnico, o como estrategias que se limitan al cumplimiento de un formalismo electoral. Pero las propias

organizaciones indgenas no estn exentas de esta dinmica al momento de congurar su identidad indgena. Comomenciona Maritza Paredes (2010: 216), existen enfoques primordialistas que acentuaban la durabilidad y lazos tnicospara explicar los impulsos de accin colectiva que han tenido las organizaciones indgenas. Sin embargo, tambin existenenfoques instrumentalistas que han enfatizado la utilizacin de las identidades de forma racional y estratgica, creandouna infraestructura de oportunidad poltica para tener mayores alcances en la accin colectiva. Finalmente, un enfoqueconstructivista ha priorizado la idea de que las identidades mantienen un proceso de adaptacin y transformacin a lolargo de los aos y de acuerdo a variables institucionales, econmicas, polticas o sociales.


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A pesar de ello, cabe recordar, siguiendo a Madrid,que la politizacin de la agenda indgena en las

elecciones, que generalmente favorece al xito departidos etnopopulistas,18no es muy exitosa enpases donde la poblacin es mayoritariamentemestiza debido a que dicha politizacin nuncaalcanza niveles de polarizacin relevantes. Noobstante, las reformas institucionales introducidaspara facilitar la creacin de partidos polticos enlos aos noventa, sumados al desprestigio delos partidos polticos tradicionales y el discursoantipartido propiciado desde el gobierno de

Fujimori (Tanaka: 2010, 130; Tanaka y Vera:2010, 206-207; Degregori: 2012, 53), ascomo la aparicin de grandes movimientos deorientacin indgena beneciaron tambin a la

aparicin de los partidos indgenas en Amrica

Latina (Aragn: 2012, 19). Sin embargo, las

propuestas de partidos indgenas no son muyexitosas. Como argumenta Ral Madrid (2012,4), el xito electoral de los partidos indgenas

se explica a raz de sus estrategias: los partidosde orientacin tnica o mestizos que combinan

polticas de inclusin indgena y atractivospopulistas son los que tienen mayor xito en la

arena poltica.

Como veremos, en el caso peruano la agendaindgena ha sido recogida fundamentalmentepor el Partido Nacionalista Peruano bajo estascaractersticas: un partido no-indgena o mestizo,

pero que combin estas estrategias de campaaantes mencionadas.19Tras su xito electoral, fueel gobierno de Ollanta Humala el que llev acabo la aprobacin de la Ley de Consulta Previa

y la aprobacin de su reglamento; procesos

18 Etnopopulismo hace referencia a estrategias de campaa y gobierno que combinan atractivos populistas y tnicos.

Estos pueden ser inclusivos (como en Amrica Latina) o excluyentes (como en Europa), indistintamente de las orientacionespolticas o econmicas que promueven, en Amrica Latina usualmente son de orientaciones estatistas y nacionalistas,pero tambin pueden llevar adelante proyectos neoliberales. (Madrid: 2012, 8).19 Este capital tnico fue aprovechado inicialmente por Alejandro Toledo y Per Posible, cabe recordar las alusiones aPachakutec y el discurso incsico.20 Ver El Peruano, martes 3 de abril de 2012.21 Para un anlisis histrico de la formacin del Estado y la nacin peruana se recomienda Cotler: 1978 y Vergara: 2007.

que, al estar enmarcados en este contexto defragmentacin, ofrecen al Ejecutivo un mayor

margen de maniobra para negociar directamentecon organizaciones indgenas de carcterlocal, y generar consensos para el proceso deinstitucionalizacin de esta medida.

La problemtica indgena en el siglo XXI:cambios y continuidades

El objetivo de este trabajo es centrarse en elescenario poltico contemporneo a raz de la

Ley N 29785, Ley de Consulta Previa a losPueblos Indgenas u originarios, reconocido enel Convenio 169 de la OIT.20 Sin embargo, si

quisisemos establecer el inicio de la inclusin de

los temas indgenas en la agenda poltica nacionaltendramos que remitirnos hasta principios delsiglo XX.21 Durante la formacin del Estadoperuano en la era republicana, el desencuentroentre Estado y pueblos indgenas u originarios, yamencionado, fue una constante que se introdujo

en el debate poltico a raz de los trabajossobre inclusin social fundamentalmente depensadores como Jos Carlos Maritegui, Vctor

Ral Haya de la Torre y Vctor Andrs Belaunde

y la introduccin de diversos marcos de anlisisen las ciencias sociales (Tanaka: 2011, 62).

A pesar de ello, en la historia poltica nacionalsus aproximaciones fueron regularmente mstericas que polticas, centradas en la academiade ciencias sociales y muy pocas veces tomadascomo base de reformas desde el Estado. En estesentido, el conjunto de reformas estructurales ypolticas de Estado llevadas a cabo en los aos

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setenta por el gobierno de las Fuerzas Armadas,encabezadas por el general Juan Velasco

Alvarado, constituyen un cuadro sin precedentespor la dinmica y el cambio radical en laestructura social y econmica. No obstante, loslmites de estas polticas hicieron que la voluntaddel Gobierno de cooptar a las organizacionesindgenas y campesinas quede trunca en mediode una polarizacin que favoreci las relacionesentre estas organizaciones y los grupos deizquierda (Paredes: 2010, 237). Pero tampocotuvo parangn con escenarios posteriores por

la naturaleza reivindicativa de sus fundamentos,ya que podramos enunciar a las reformasde mercado como otro cambio estructuralcontemporneo de importancia que logr uncrecimiento econmico sin precedentes, sinembargo el resultado fue, a la larga, un dcit

en temas de ciudadana e inclusin (Tanaka:

2011, 75; Dargent: 2010, 80). Con el regreso

a la democracia podemos observar, comomenciona Maritza Paredes (2010: 237-238), una

reconguracin de la lgica movimentista de

las organizaciones indgenas, las cuales se vensubordinadas por la naturaleza misma de los

partidos polticos, y obstaculiza as, la constitucinde una infraestructura organizacional eidentidad poltica de sus organizaciones. Laarena hostil, contina Paredes, se torna anms complicada con la criminalizacin de laprotesta en un escenario postconicto armado

interno y el desprestigio de la movilizacinsocial, especialmente en el rea rural.

Podemos armar que la politizacin de lo

indgena sigue siendo un elemento importantepara comprender la dinmica poltica y electoralpost-Fujimori, a pesar de que este discurso de

reivindicacin indgena a nivel electoral22 estlejos de las organizaciones sociales indgenas,las mismas que no han logrado superar lasbarreras mencionadas anteriormente siendo andbiles, a pesar de que son parte de procesos de

conictividad social muy polarizados (Paredes:

2010, 227; Aragn: 2012: 34-38). Como

observamos al comparar los Cuadros 1 y 2, la

22 Para profundizar ver: Madrid: 2012.23 Al respecto revisar Grompone y Tanaka: 2009; Remy: 2010.24 Fundada originalmente en 1947.

Cuadro 1.Organizaciones indgenas de alcance nacional

Organizacin Siglas Ao de fundacin

Asociacin Intertnica de la Selva Peruana Aidesep 1979

Confederacin de Nacionalidades Amaznicas del Per Conap 1987

Confederacin Campesina del Per CCP 197423

Coordinadora Nacional de Comunidades Afectadas Conacami 1999por la Minera

Confederacin Nacional Agraria CNA 197224

Organizacin Nacional de Mujeres Indgenas Onamiap 1995Andinas y Amaznicas del Per

Fuente: Paredes: 2010, Pacto de Unidad: 2012. Elaboracin propia.


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16725 Varias Instituciones del Estado.26 Para un recuento minucioso de este proceso se recomienda revisar el trabajo de Mara Paula Brito (2012).27 Fue declarada ilegal en 1976 durante el Gobierno de las Fuerzas Armadas.

cantidad de organizaciones que efectivamenteparticipan en la conguracin y diseo de los

procesos de consulta previa, no solo a nivel deley y reglamento, es mucho ms grande quelas organizaciones de alcance nacional. Casi

todas estas son organizaciones focalizadas enregiones como la Selva Central, San Lorenzo

o Puno, y en algunos casos responden comobases de organizaciones nacionales, siendo laAmazona la que concentra el mayor nmerode organizaciones de carcter indgena. Como

ya hemos sealado, esta fragmentacin entre elmbito subnacional y nacional es un elemento

caracterstico de todos los movimientos socialesen el Per, indistintamente de la agenda querepresenten,26pero en este caso ha sido funcionalpara los procesos polticos posteriores a laaprobacin de la ley.

El momento ms lgido del desencuentro entreel Estado y los pueblos indgenas amaznicosse suscit el 5 de junio de 2009 en Bagua27

con la movilizacin de diversas organizacionesbajo la dirigencia de Aidesep como resultadode un escalamiento de conicto que se inici

con la aprobacin de un paquete de decretos

Comisi

ndeInvestigacionesdePolitaiCuadro 2.Organizaciones indgenas de carcter regional participantes en procesos relativos a la Consulta Previa

Organizacin Siglas

Asociacin de Nacionalidades Ashaninka del valle Pichis Anap

Asociacin Regional de Pueblos Indgenas de Selva Central Arpisc

Central Ashaninka del Ro Ene Care

Central de Comunidades Nativas de la Selva Central Ceconsec

Comisin Especial Permanente de los Pueblos lndgenas Awajn Wamps CEPPAW

Comit de Gestin del Bajo Urubamba CGBU

Consejo de Nacionalidades Indgenas del Per Conaip

Consejo Machiguenga del Ro Urubamba Comaru

Coordinadora Regional de los Pueblos Indgenas de San Lorenzo Corpi-SL

Federacin de Comunidades Ashaninka del Bajo Peren Feconabap

Federacin Indgena Regional y del Alto Mayo Feriaam

La Asociacin Indgena de Estudiantes Universitarios de la Amazonia Peruana Aaupi

Organizacin de Pueblos Indgenas del Oriente Orpio

Organizacin Regional de los Pueblos Indgenas de la Amazonia Peruana del Norte del Per Orpian-P

Unin de Comunidades Aymara Unca

Elaboracin propia. Fuente: Varios.25



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legislativos28 en el marco del Tratado de LibreComercio con los Estados Unidos (Remy: 2010,

279). Es a partir de este momento que surge en eldebate la ausencia de un proceso de consulta querecoja los aportes y prioridades de los pueblosindgenas antes de cualquier decisin a nivelde Gobierno Nacional. Varios actores polticos,entonces, reexionaron sobre las causas que

desencadenaron los episodios de junio de 2009,

y decidieron construir un proyecto de ley queincluyera el tema de la consulta previa. Es as que,el 6 de julio, la Defensora del Pueblo present

al Congreso de la Repblica el proyecto de leysobre la Consulta Previa del Pueblo. Con ello,se buscaba establecer un mecanismo operativopara facilitar la aplicacin el derecho incluidoen febrero de 1995, cuando entra en vigor el

Convenio 169 de la OIT (Ibd.). Cabe recordar

que esta discusin surgi durante las mesas quese formaron a partir del conicto amaznico con

los miembros del Ejecutivo, gobiernos regionales,Aidesep y Conap.

Como corolario de lo anterior, en el Congresose empez a debatir el Proyecto de Ley deConsulta Previa, Libre e Informada a los PueblosIndgenas, como resultado de la discusinderivada del conicto de Bagua (Vallenas et. al,

2011: 1). Dicho debate incluye lo discutido enlas mesas y el proyecto de ley de la Defensora.Este proceso estuvo a cargo de la Comisin

de Constitucin y Reglamento (dirigida porMercedes Cabanillas) y la Comisin de PueblosAndinos, Amaznicos y Afroperuanos, Ambiente

y Ecologa. La primera de ellas present undocumento al Pleno; sin embargo, dicho texto

no recoga todos los puntos discutidos en lasmesas.29 Tras una rpida negociacin entre

lderes indgenas y miembros del Pleno, se hacenunas correcciones con respecto a la implicanciadel derecho a veto30 sobre la realizacin de losproyectos consultados, el cual se retira. Duranteesas negociaciones, Edgar Raymundo presidala Comisin de constitucin y se interrumpi lafutura aprobacin, debido a la incapacidad fsicade la exministra Cabanillas.

El 18 de mayo de 2010, la Comisin de

Constitucin aprueba el dictamen de la futuraLey de Consulta a los Pueblos Indgenas. Alda siguiente, el Pleno del Congreso aprob laley con el agrado del Relator Especial sobre losDerechos Humanos y Libertades Fundamentalesde los Indgenas, James Anaya, quien seal que

dicho proyecto de ley representaba un avancesignicativo dentro de la legislacin nacional en

materia de los Derechos Humanos de los pueblosindgenas, lo cual podra establecer un precedenteimportante como buena prctica para otrospases de la regin y del mundo (Noticias SER,

2010). Asimismo, Anaya expres sus deseosrespecto a que el Poder Ejecutivo promulgarala ley durante el periodo que le corresponde bajola legislacin nacional, y que la nueva ley seaaplicada e implementada de manera congruentecon las obligaciones internacionales del Per enmateria de los derechos de los pueblos indgenas

(Noticias SER, 2010).

Efectivamente, varias comunidades indgenassaludaron la aprobacin de la norma, puesellas haban pedido su rpida aprobacin. No

28 Como resultado del enfrentamiento con la Polica Nacional murieron 33 personas entre civiles y militares. Ver:

Manacs y Gmez: 2010; como menciona Martn Tanaka en su columna del domingo 18 de abril de 2010 publicada enel diario La Repblica, el Informe en Minora (IMI) diere del Informe en Mayora (IMA) al responder la pregunta por qusi la protesta fue en toda la Amazona solo generaron sucesos luctuosos de la magnitud de los de Bagua? en las evidenciasque presenta para armar que la responsabilidad se encuentra en la accin represiva del Estado y un proceso histrico mscomplejo que la coyuntura poltica.29 Entrevista al Viceministro de Interculturalidad Ivn Lanegra Quispe. Archivo Politai: 2012.30 Es decir, la posibilidad de que los pueblos indgenas puedan decidir sobre la viabilidad de un proyecto.


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16931 Sentencia del Tribunal Constitucional: EXP. N 05427-2009-PC/TC presentado por la Asociacin Intertnica deDesarrollo de la Selva Peruana (Aidesep), fundamento 68-69.

obstante, algunas ONG y especialistas discutanque la consulta previa podra servir para paralizar

proyectos de inversin en la zona amaznica(Archivo Politai, 2012). Es en ese contexto que,el 21 de junio, el Presidente de la Repblica AlanGarca, en uso de su atribucin constitucional deobservar toda o en parte una ley aprobada porel Congreso, observ y devolvi al Parlamentoel texto con ocho objeciones siendo remitidonuevamente a la Comisin de Constitucin yReglamento, y la Comisin de Pueblos Andinos,Amaznicos, Afroperuanos, Ambiente y

Ecologa del Congreso (Chirif, 2011, 151).

El expresidente Garca seal en su momento:Nosotros defendemos el concepto de consultaprevia suscrito internacionalmente por elPer, pero la consulta en ningn caso puedesignicar el derecho al veto (El Comercio,

2010),puesto que si no se lograba un acuerdo oconsentimiento con la comunidad afectada, ellono implicaba que se limite, suspenda o prohba

al Estado adoptar decisiones, incluso en contrade la opinin de los pueblos consultados, lo cualdebe sealarse de manera expresa. En dichasobjeciones, el Poder Ejecutivo hizo referenciaal informe anual de 2009 de Anaya, en el cual

este haca un anlisis del deber de los Estadosde consultar con los pueblos indgenas y dondese hace hincapi en que el Relator Especial

haya declarado que los principios de consulta

no implican un derecho de veto a favor de laparte indgena (El Comercio, 2010). La reaccininmediata fue un comunicado publicado el 7de julio por la Ocina del Alto Comisionado

para los Derechos Humanos(Naciones Unidas,2010),donde se especicaba que, efectivamente,no existe tal poder de veto por parte de lascomunidades indgenas, sin embargo:

Tal como ha sealado el Relator Especial en

ocasiones anteriores, la normativa internacionals establece requisitos de consulta que limitan

el poder del Estado y que promueven el dilogointercultural y el consenso en cuanto a la tomade decisiones que puedan afectar directamentea los pueblos indgenas. Por lo tanto, el RelatorEspecial quisiera enfatizar que la cuestin delpoder estatal en relacin con la consulta conlos pueblos indgenas no se agota, ni a juicio delRelator Especial, se puede tratar apropiadamente,enfocndose en la cuestin de que si existe o noun poder de veto por la parte indgena.(NacionesUnidas, 2010)

Asimismo, dicha observacin represent unadilacin en el proceso de aprobacin de la Leyde Consulta y, por ende, en el cumplimiento deuno de los compromisos del dilogo instauradoluego del conicto de Bagua, el cual fue

aprobar una ley marco que regule los aspectosesenciales de los procesos de consulta con lospueblos indgenas (Vallenas et al, 2011: 2).Posteriormente, pese a la solicitud de parte deambas comisiones ordinarias que recibieronlos dictmenes observados por el Ejecutivo yla exhortacin del Tribunal Constitucional al

Poder Legislativo mediante una sentencia31 depriorizar en la agenda del Pleno la aprobacinde la Ley del Derecho a la Consulta, el Congresono someti a debate los mencionados dictmenesen el tiempo que restaba de legislatura.

La indecisin del Ejecutivo y la lentitud delCongreso gener un escenario incierto sobrela normatividad, debido a que no se habaaprobado hasta ese momento la Ley de ConsultaPreviay, asimismo, el Congreso de la Repblicase encontraban en debate diversos proyectos deley que deban ser sometidos a un proceso deconsulta a los pueblos indgenas, tales como el de

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la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, el de la Ley

de Servicios Ambientales, entre otros dispositivos

legales que afectan los derechos de los pueblosindgenas (Vallenas et al, 2011: 3). Adems, estasituacin retuvo el contexto de alta desconanza

en el que se daba el dilogo entre comunidadesindgenas y el Estado, por lo que la aprobacinde la legislacin en materia de Consulta Previaa los pueblos indgenas sera un buen paso pararecuperar dicha conanza. Lamentablemente,

como reexiona Benavides (2012: 210), ni el

Ejecutivo ni el Parlamento estuvieron a la altura

de las circunstancias en aquella oportunidad.

Por este motivo, a inicios del ao 2011 la campaaelectoral presidencial vena tomando mayordinamismo y los candidatos de aquel momentocomenzaban a perlar sus posiciones y brindar

sus compromisos sobre diferentes temas deinters. Tras los sucesos de Bagua y el desinters

mostrado por parte del gobierno saliente por laagenda indgena, uno de los principales temasfue la Ley de Consulta Previa. Bajo el lema dela inclusin social, el candidato Ollanta Humalaexiga comprensin y dilogo con las diferentescomunidades indgenas y amaznicas por partedel Gobierno, ofreciendo el reconocimientodel Estado peruano y la construccin de unapoltica como pas multicultural en el que viven

y se desarrollan pueblos y grupos tnicos que

mantienen sus propias culturas y lenguas. Que

al igual que los peruanos que hablan castellanotienen los mismos derechos que deben estarpresentes en el Estado y respetados en la vidacotidiana.32 Cabe sealar brevemente que elconcepto inclusin social estuvo muy presenteen las elecciones presidenciales que llevarona Ollanta Humala a Palacio de Gobierno, unconcepto del que muchos sectores polticos yeconmicos se han querido apropiar con mayor

o menor xito en el contexto de mensajes,

personajes y escenarios que los ciudadanos,

como espectadores del espectculo poltico,hemos observado y vamos a observar en losprximos aos (Patrn, 2011: 85).

En este sentido, el tema entra rpidamente enagenda, aunque no como tema prioritario, porlo que muchos actores lo entendieron como unafalta de voluntad para la aprobacin de la ley.33Entonces, el 17 de agosto de 2011, todas lasorganizaciones indgenas, las ONG, entre otros,

emiten un comunicado donde solicitan mayorapoyo al texto del 18 de mayo de 2010. Es as que,con el inicio del nuevo gobierno del presidenteHumala, el 23 de agosto de 2011, el Congreso dela Repblica aprob la Ley de Consulta Previa.Fiel a su estilo de comunicacin, el presidenteHumala seal desde su cuenta en la red socialTwitter: El derecho a la consulta previa sobre el

desarrollo de los pueblos indgenas es un signoms de inclusin social. Forjamos un Per paratodos. (La Repblica, 2011).

Al mes siguiente, el 6 de setiembre de 2011, laLey de Consulta Previa fue promulgada en eldistrito de Imaza, provincia de Bagua, comoun acto simblico (Benavides: 2012, 210), perono solo con los pueblos indgenas sino que dealguna forma la propia agenda de inclusinsocial que el Gobierno haba embanderado

y que pareca disolverse desde la ptica desu electorado original; como recurso de

legitimacin poltica tras el supuesto abandonode su agenda original (Encinas, Sosa y Zavaleta:

2011). En aquel momento el presidente Humalaseal que como gobierno se estaba dandoun paso importante a lo que es la conduccinde una nacin (sic), la construccin de unaRepblica () es un paso importante para las

32 Plan de gobierno del Partido Nacionalista del Per, 2006. Pp. 32.33 Entrevista al viceministro de Interculturalidad Ivn Lanegra Quispe. Archivo Politai: 2012.


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34 Formada por las organizaciones Aidesep, Conacami, Onamiap, CCP y la CNA (Pacto de Unidad: 2011).35 Esta intencin original buscaba incorporar la participacin de organizaciones indgenas en el proceso de construccininstitucional. Como menciona Alicia Abanto (2012), Los pueblos indgenas han venido reclamando al Estado unainstitucionalidad adecuada para atender sus demandas y necesidades, que tome en cuenta a un organismo que asuma lalabor de formulacin de polticas pblicas y que adems incorpore mecanismos de participacin para dichos pueblos.

Esta actitud parece continuar, a pesar de los desencuentros, pero es notable la desconanza que discursivamenteproclaman algunas organizaciones luego del impase en la aprobacin del reglamento.36 Ver el texto del Pacto de Unidad (2011) que establece una serie de principios no negociables. Revisar tambinBenavides: 2012.37 Decreto Supremo N 001-2012-MC. Reglamento de la Ley N 29785, Ley del Derecho a la Consulta Previa a losPueblos Indgenas u Originarios reconocido en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT).38 Entrevista al viceministro de Interculturalidad, Ivn Lanegra Quispe. Archivo Politai: 2012.

comunidades, para que as puedan expresar suvoluntad libre y soberana. (El Comercio, 2011:

A4) La promulgacin de la norma fue elogiadapor diferentes organismos internacionales ypuesta como ejemplo para los dems gobiernoslatinoamericanos en materia de proteccinde los Derechos Humanos fundamentales depoblaciones nativas. La presidenta del ForoPermanente para las Cuestiones Indgenas deNaciones Unidas, Mirna Cunningham, sealque la Ley de Consulta Previa es el primer pasopara seguir avanzando hacia la construccin

de esta ciudadana intercultural, que no soloreconoce a una sola cultura, sino a una msvariada y diversa. (Andina, 2012).

En noviembre del mismo ao, se cre unaComisin Multisectorial para el DilogoIntercultural en la que se incluy a organizacionesindgenas concentradas en el Pacto deUnidad,34 la Conap, con la participacin de 18viceministerios, presidida por un funcionariode la Presidencia del Consejo de Ministros yel viceministerio de Interculturalidad comosecretara tcnica (Benavides: 2012, 211) con el

n de establecer una agenda de reglamentacin

de la consulta previa.35A pesar de tratarse de unproceso largo en el que se evidenciaron ciertosdesencuentros entre el borrador del reglamento

y las aspiraciones de las organizacionesindgenas,36 el reglamento de la Ley de Consulta

Previa fue aprobado y publicado en el diario

ocial El Peruano por el Ministerio de Cultura el

3 de abril de 2012.37El objetivo del reglamento es

regular el acceso a la consulta, las caractersticasdel proceso, as como la formalizacin de losacuerdos arribados, con el n de garantizar los

derechos colectivos de los pueblos indgenas.

Nuevos discursos y los mrgenes polticos(y sociales) del derecho a la consulta previa

El 28 de agosto de 2011 se anunci el inicio delPrimer Proceso de Consulta en el caso del Lote

1ABcon las comunidades indgenas de las cuencasde los ros Pastaza, Corrientes y Tigres, en la

Regin Loreto, bajo los parmetros establecidosen la Ley de Consulta Previa y su Reglamento.Sin embargo, la implementacin de la nueva ley

ya reeja diversos problemas que se desprenden

del proceso poltico en el cual fue aprobada. Lapremura con la que se aprob la Ley de Consultatuvo mucho que ver con el activismo de muchosrepresentantes y organizaciones indgenas, entreellas Aidesep. El activismo de todos estos gruposlogr que la ley sea aprobada con votacinunnime a favor en el Congreso de la Repblica.No obstante, luego de la aprobacin de la ley ensetiembre de 2011, hubo alrededor de dos mesesde inaccin poltica,38 por lo que recin en elmes de noviembre en que se designa al nuevoviceministro de Interculturalidad se inician lasreuniones con las comunidades indgenas para

crear un reglamento para la aplicacin de la ley.

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Cuando se iniciaron las reuniones, algunosgrupos, a pesar de los reclamos con respecto a lo

estipulado en la Ley de Consulta, trabajaron enaminorar dichos problemas en el Reglamento.Sin embargo, pronto se hizo notoria la presencia

de una agrupacin de organizaciones de carcternacional que propone continuar el debate sobreaquello que sealan como contradicciones, vacos

y trampas, buscando la posibilidad de modicar

la ley (Benavides, 2012: 215), cuestionando elReglamento (Decreto Supremo 001-2012-MC),

as como la propia Ley de Consulta Previa.39Estas

sealan que la Ley y el Reglamento no recogenel espritu del Convenio 169, ni responden a las

demandas de los pueblos indgenas. Sin embargo,

desde el punto de vista ms pragmtico, se trata dela misma ley que muchas agrupaciones indgenas

y ONG, entre otras, apoyaron a mitad del aopasado;40 no obstante, las organizaciones queforman parte del Pacto de Unidad han desestimadoeste argumento aduciendo que ya desde el ao2011 haban presentado crticas al documentopor considerarlo insuciente (Aidesep, Conacami,

CNA y Onamiap; 2012). Por otro lado, a pesar

de que dentro del Congreso se haya presentadoun proyecto de ley que busca modicar la ley

vigente por las inquietudes de las organizacionesindgenas (Diez Canseco, 2012: 6), se puedesealar, sin embargo quienes promovieron la leyvigente no fueron los congresistas, sino las propiasorganizaciones.

Entre las principales crticas que realizan lasorganizaciones y algunas ONG41 al dispositivolegal se encuentra el agente sobre el cual recaela decisin nal. Segn el artculo 15 la Ley

de Consulta Previa, es el Estado el encargadode tomar la decisin nal luego del proceso de

consulta. Ello representa un gran problema paralas comunidades indgenas, ya que existe entre lasorganizaciones desconanza ante la posibilidad

de que el Estado no respete el consentimientode la poblacin consultada.42 Por otro lado, secuestiona la denicin de pueblo indgena y

la construccin de la base de datos, as comolos tiempos de implementacin del procesode consulta (120 das) que no toma en cuentarecursos organizativos y capacidades tanto

del Estado como de organizaciones indgenas(Aidesep, Conacami, CNA y Onamiap, 2012;

Chirif, 2011). El mayor desafo del primerproceso de consulta recae, justamente, en elequipo tcnico responsable del proceso. Ya que

al ser el Estado quien entabla la relacin con lospueblos indgenas, es necesario que sus equiposde especialistas asuman el difcil reto de llevaradelante un proceso de consulta que cumplacon los parmetros del Reglamento, pero queal mismo tiempo cree y fortalezca vnculos deconanza con las organizaciones.

En segundo lugar, la ley no especica en qu

momento se realiza el proceso de consulta,dejando esta potestad en las manos del Estado(Benavides, 2012: 218). En teora, las autoridadescompetentes son las responsables de identicar

la transgresin de algn derecho colectivo de

pueblos indgenas u originarios (Artculo 9de la Ley N 29785). Sin embargo, existen dos

problemas inmediatos con dicha estipulacin: lasolicitud de consulta puede ser previa al contratoconcesionario, o puede aparecer recin en el

39 Ver: Blog de la Red Internacional de Estudios Interculturales (RIDEI) de la Pontica Universidad Catlica del Per.Disponible en: http://blog.pucp.edu.pe/blog/ridei/tag/Ley%20de%20Consulta%20previa.40 Este argumento ha sido usado tambin por el viceministro de Interculturalidad, Ivn Lanegra (Benavides: 2012, 215).41 Este listado ha sido elaborado a travs de la recoleccin de informacin en diversos documentos y publicacionesperidicas. No son todas las organizaciones, el nmero de organizaciones puede ser incluso mayor.42 Lo de ahora no es serio porque la ley no es vinculante para nosotros. Si el Gobierno lo decide, le da luz verde a la empresaque quiera explotar los recursos naturales, sin importar nuestra opinin. Iremos al Tribunal Constitucional y a la ComisinInteramericana de Derechos Humanos para hacer valer nuestro derecho Sal Puertas Pea, secretario general de la AsociacinIntertnica de Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep). Disponible en El Comercio, 6 de marzo de 2012, pgina A6.


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Publicaciones peridicas

AGENCIA DE NOTICIAS ANDINA, 17 de febrero de2012. Ley de Consulta Previa es el primerpaso a la construccin de una ciudadanaintercultural, arman. En lnea: http://www.andina.com.pe/Espanol/noticia-ley-consulta-previa-es-primer-paso-construccion-ciudadania-intercultural-arman-400450.aspx

ENCINAS, Daniel. La precaria estabilidad peruana.Noticias SER, 19 de setiembre de 2012.

NOTICIAS SER. Relator ONU se pronuncia sobre Leyde Consulta. Noticias SER, 7 de julio de 2010.

SOSA, Paolo. Coaliciones independientes y polticossin carrera. Noticias SER, 22 de agosto de 2012.

TANAKA, Martn.Informe en minora sobre Bagua. La

Repblica, 18 de abril de 2010.VILCA, Paulo, Aldo Santos y Zenn Choquehuanca.

Fragmentacin o pulverizacin poltica?: laselecciones regionales en Puno. Noticias SER,15 de setiembre de 2010.


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Documentos y pronunciamientos:

AIDESEP, CONACAMI, CNA, ONAMIAP.Per: Informe

Alternativo 2012. Sobre el Cumplimiento delConvenio 169 de la OIT. Lima, agosto de 2012.

DIEZ CANSECO, Javier. Proyecto de Ley que garantizael ejercicio del derecho a la consulta de lospueblos indgenas u originarios desde laentrada en vigencia del Convenio 169 de laOIT. Congreso de la Repblica, 17 de agostode 2012.

NACIONES UNIDAS. Primer Informe sobre la Situacinde los Pueblos Indgenas del Mundo. NacionesUnidas, 2010. Declaracin pblica delRelator Especial sobre los derechos humanosy libertades fundamentales de los indgenas,

James Anaya, sobre la Ley del derecho a laconsulta previa a los pueblos indgenas uoriginarios reconocido en el Convenio N. 169de la Organizacin Internacional de Trabajoaprobada por el Congreso de la Repblica delPer. 7 de julio de 2010.

PACTO DE UNIDAD. Principios mnimos nonegociables para la aplicacin de los derechosde participacin, consulta y consentimiento

previo, libre e informado. Lima, 1 de diciembrede 2011.

Entrevista:

Entrevista a Ivn Lanegra Quispe, viceministrode Interculturalidad, Ministerio de Cultura.Realizada por Jeniffer Prez el viernes 31 deagosto de 2012. Archivo de la Asociacin CivilPolitai, 2012.

Comisi



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