Naskah_Naskah Komprehensif Buku 3 Jilid 1

7/30/2019 Naskah_Naskah Komprehensif Buku 3 Jilid 1

1/694


2/694

MAHKAMAH KONSTITUSI

REPUBLIK INDONESIA

NASKAH KOMPREHENSIFPERUBAHAN UNDANG-UNDANG DASAR

NEGARA REPUBLIK INDONESIA TAHUN 1945Latar Belakang, Proses, danHasil Pembahasan 1999-2002

EDISI REVISI

Sekretariat Jenderal dan KepaniteraanMahkamah Konstitusi

2010

1. Cover Dalam .indd 1 9/24/10 5:16:59 PM


3/694

ii

NASKAH KOMPREHENSIF PERUBAHAN UUD 1945 - BUKU III JIILID 1

Lembaga Pemusyawaratan dan Perwakilan



4/694

iii



NASKAH KOMPREHENSIF

PERUBAHAN UNDANG-UNDANG DASARNEGARA REPUBLIK INDONESIA TAHUN 1945Latar Belakang, Proses, dan Hasil Pembahasan 1999-2002

Buku III


Jilid 1

(EDISI REVISI)

Tim Penyusun Revisi Naskah KomprehensifPerubahan Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945,

Latar Belakang, Proses, dan Hasil Pembahasan 1999-2002

Penerbit:Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan

Mahkamah Konstitusi2010

TIDAK DIPERJUALBELIKAN



5/694

iv



Tim Penyusun Naskah KomprehensifProses dan Hasil Perubahan UUD 1945, Naskah Komprehensif Perubahan

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945,

Latar Belakang, Proses, dan Hasil Pembahasan, 1999-2002,Buku III Lembaga Permusyawaratan dan Perwakilan, Jilid 1

Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi;Edisi Pertama, Juli 2008

Edisi Revisi, Juli 2010xxx + 664 halaman; 15 x 21 cm.

Hak cipta dilindungi oleh Undang-UndangAll right reserved

Hak PenerbitanSekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MKCetakan Pertama, Juli 2008

Cetakan Kedua, Juli 2010 (Edisi Revisi)

ISBN978-602-8308-32-8 (Jilid 3a)

978-602-8308-29-8 (Jilid Lengkap)

Penerbit:Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan

Mahkamah KonstitusiJl. Medan Merdeka Barat No. 6 Jakarta Pusat

PO Box 999 JKT 10000Telp. +62 21 23529000, Fax. +62 21 3520177

www.mahkamahkonstitusi.go.idemail: [email protected]



6/694

v



Tim PenyusunNaskah Komprehensif Proses dan Hasil Perubahan UUD 1945

Pengarah:Mohammad Mahfud MD

Achmad SodikiM. Arsyad SanusiMuhammad Alim

HarjonoMaria Farida Indrati

A. Fadlil SumadiM. Akil MochtarHamdan Zoelva

Narasumber:Harun Kamil Jakob Tobing Slamet Eendy Yusuf

SoetjipnoLukman Hakim Saifuddin

SoedijartoM. Hatta Mustafa

AmidhanG. Seto Harianto

Valina Singka SubektiKatin Subyantoro

Patrialis AkbarT.M. NurlifSoetjipto

Ali Masykur MusaJE. Sahetapy

Pataniari SiahaanAndi Mattalatta

Happy Bone ZulkarnaenAntonius Rahail

A. M. LuthZain BadjeberAsnawi Latief

Ahmad Zacky SiradjAli Hardi Kiaidemak

I Ketut AstawaFrans FH. Matrutty

Fuad BawazierRully Chairul Azwar

Agun Gunandjar SudarsaBaharuddin Aritonang

Achmad Hadz ZawawiTheo L. Sambuaga

SoewarnoHendi Tjaswadi

Ida Fauziah

Pelaksana:Pengarah: Janedjri M. GaarPenanggungjawab: Noor Sidharta

Koordinator: Heru SetiawanPenulis: Syukri Asyari

Sekretaris: Sri HandayaniLay out dan tata letak: Rudi



7/694

vi



Buku ini terdiri dari 10 judulyang merupakan satu kesatuan:

Buku ILatar Belakang, Proses, dan Hasil Perubahan UUD 1945

Buku IISendi-sendi/Fundamen Negara

Buku IIILembaga Permusyawaratan dan Perwakilan

Buku IVKekuasaan Pemerintahan Negara

Buku VPemilihan Umum

Buku VIKekuasaan Kehakiman

Buku VIIKeuangan, Perekonomian Nasional, dan Kesejahteraan Sosial

Buku VIIIWarga Negara dan Penduduk, Hak Asasi Manusia, dan Agama

Buku IXPendidikan dan Kebudayaan

Buku XPerubahan UUD, Aturan Peralihan, dan Aturan Tambahan



8/694

vii



DARI PENERBIT

Penerbitan buku Naskah Komprehensi f PerubahanUndang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia, LatarBelakang, Proses, dan Hasil Pembahasan, 19992002 edisi

revisi yang terdiri atas 10 buku ini merupakan hasil kerjasamaSekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstituti(MK) dan Forum Konstitusi (FK), sebuah perhimpunan yangberanggotakan para perumus rancangan perubahan UUD 1945(anggota Panitia Ad Hoc III/I Badan Pekerja MPR).

Buku edisi revisi ini diterbitkan dengan tujuan untuk men-dokumentasikan proses perubahan UUD 1945 yang dilakukanMPR pada 19992002. Isi buku ini secara komprehensif memuatlatar belakang, proses, dan hasil pembahasan dalam perubahan

UUD 1945 sejak Perubahan Pertama hingga Perubahan Keempat.Pada edisi revisi ini juga telah ditambahkan beberapa materibaru yang bersumber dari berbagai macam Risalah RapatMPR RI yang tidak terdapat pada buku edisi sebelumnya, diantaranya Rapat Tim Kecil, Rapat Lobi, Rapat Tim Perumus,Rapat Sinkronisasi, Rapat Finalisasi, Rapat Konsultasi, RapatUji Sahih, Rapat Pre Review dan Rapat Review. Selain itu, padapenerbitan edisi revisi ini, materi kutipan yang dicantumkanmerujuk kepada naskah otentik Risalah Perubahan Undang-

Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 TahunSidang 1999-2002 yang terdiri atas 17 jilid dan diterbitkanSekretariat Jenderal MPR RI pada 2008 dan 2009.

Penerbitan buku edisi revisi ini terutama dimaksudkanuntuk mendukung pelaksanaan tugas para hakim konstitusidalam memeriksa, mengadili, dan memutus perkara mengingat



9/694

viii



di dalam buku ini dapat diketahui maksud dan tujuan paraperumus rancangan perubahan UUD 1945 (original intent)sebagai salah satu metode penafsiran konstitusi. Hal ini sejalandengan salah satu fungsi Mahkamah Konstitusi sebagai lembaganegara pengawal konstitusi dan penafsir resmi konstitusi.

Selain itu, penerbitan buku edisi revisi ini juga diharapkanmemberikan manfaat yang sebesar-besarnya bagi semuakalangan, khususnya bagi siapa saja yang melakukan pengkajian/penelitian tentang perubahan konstitusi yang terjadi pada 1999-2002. Oleh sebab itu, guna memperkaya isi buku edisi revisiini, juga dimuat sejarah perumusan dan perdebatan topik-

topik UUD 1945 sejak zaman Hindia Belanda, BPUPK, PPKI,Konstitusi RIS, UUDS 1950, Konstituante, hingga menjelangdatangnya era reformasi.

Untuk memudahkan dan mempercepat pembacamemahami dan mendapatkan materi yang diinginkan, bukuedisi revisi ini tetap disusun dengan sistematika per topik UUD1945. Lebih dari itu, penyusunan buku edisi revisi ini yangmelibatkan para perumus rancangan perubahan UUD 1945(anggota PAH III/I BP MPR) sebagai narasumber memberikan

nilai kesahihan dan akuntabilitas yang tinggi.Buku edisi revisi ini dapat terbit atas dukungan dan

kerja keras berbagai pihak. Untuk itu, atas nama penerbit,kami menyampaikan terima kasih kepada Ketua MahkamahKonstitusi Bapak Prof. Dr. Mohammad Mahfud MD, S.H.

yang senantiasa memberikan arahan dan dorongan dalampenyelesaian program ini. Demikian juga ucapan terima kasihkami sampaikan kepada para hakim konstitusi yang telahmemberikan dukungan dan perhatian sepenuhnya.

Kami juga menyampaikan terima kasih dan penghargaansetinggi-tinggnya kepada seluruh nara sumber yang tergabungdalam FK yang telah terlibat secara intens dalam penyusunannaskah. Untuk tim pelaksana yang telah bekerja keras dandengan tekun menulis naskah buku ini, kami sampaikan terimakasih. Semoga semua kerja keras dan pengabdian itu menjadiamal baik yang bernilai ibadah di sisi Allah SWT.



10/694

ix



Akhir kata, semoga buku edisi revisi ini bermanfaat bagiupaya kolektif kita menegakkan konstitusi dalam kehidupanberbangsa dan bernegara serta sekaligus mohon maaf apabilamasih terdapat kekurangan dan kelemahan dalam penerbitanini.

Jakarta, 5 Juli 2010

Sekretaris Jenderal

Mahkamah Konstitusi,

JanedjriM.Gafar



11/694

x





12/694

xi



SAMBUTANFORUM KONSTITUSI

Puji syukur senantiasa kami ucapkan kepada AllahYang Maha Kuasa, atas petunjuk dan kekuatan yang

dianugerahkanNya, sehingga edisi revisi buku NASKAHKOMPREHENSIF PERUBAHAN UNDANG-UNDANG DASARNEGARA REPUBLIK INDONESIA TAHUN 1945: Latar Belakang,Proses, dan Hasil Pembahasan 1999-2002, dapat diterbitkanpada tahun 2010. Buku Naskah Komprehensif tersebutmerupakan hasil kerjasama antara Sekretariat Jenderal danKepaniteraan Mahkamah Konstitusi dan Forum Konstitusi sertaterdiri atas sepuluh buku yang masing-masing mengangkattema tertentu.

Penerbitan buku edisi revisi ini merupakan kelanjutandari buku NASKAH KOMPREHENSIF PERUBAHAN UNDANG-UNDANG DASAR NEGARA REPUBLIK INDONESIA TAHUN1945: Latar Belakang, Proses, dan Hasil Pembahasan 1999-2002

yang diterbitkan pada 2008 lalu. Sebagai buku revisi, edisi kaliini memuat perbaikan kutipan dan tambahan keterangan sertatambahan naskah yang pada buku edisi sebelumnya tidak ada.Pada edisi revisi ini juga telah ditambahkan beberapa materi

baru yang bersumber dari risalah berbagai macam Rapat MPRRI yang tidak terdapat pada edisi sebelumnya, di antaranyaadalah Rapat Tim Kecil, Rapat Lobi, Rapat Tim Perumus,Rapat Sinkronisasi, Rapat Finalisasi, Rapat Konsultasi, RapatReview dan Preview, juga yang berasal dari Kegiatan Uji Sahih.Selain itu, pada penerbitan edisi revisi ini, materi kutipan yangdicantumkan merujuk kepada naskah otentik Risalah Perubahan



13/694

xii



Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945Tahun Sidang 1999-2002 yang terdiri atas tujuh belas jilid yang

diterbitkan oleh Sekretariat Jenderal MPR RI pada tahun 2008dan tahun 2009.

Buku Naskah Komprehensif terbitan tahun 2008 disusunatas dasar Risalah Rapat-rapat MPR yang meliputi RisalahRapat Paripurna MPR, Risalah Rapat Pleno Badan Pekerja MPR,Risalah Rapat Pleno Panitia Ad Hoc, dan Risalah Rapat PlenoKomisi. Risalah Rapat-rapat tersebut dibuat segera setelah setiaprapat selesai dengan ketentuan bahwa apabila dalam waktu 3

X 24 jam tidak ada keberatan atau koreksi dari anggota MPR

maka Risalah tersebut dinyatakan sah. Risalah Rapat-rapattersebut dibuat dengan melakukan transkrip dari kaset rekamanrapat-rapat, sehingga relatif lengkap dan otentik.

Pada 2007 Sekretariat Jenderal MPR RI bekerja samadengan Forum Konstitusi melakukan revisi atas RisalahPerubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik IndonesiaTahun 1945, karena ternyata terdapat kekurangan kutipandari berbagai pihak, selain juga terdapat beberapa kesalahanpenulisan ungkapan bahasa asing, termasuk salah ketik.

Revisi tersebut dilakukan dengan cara memutar ulang seluruhrekaman persidangan Rapat Perubahan Undang-Undang DasarNegara Republik Indonesia Tahun 1945 pada 1999-2002, yangdisesuaikan dengan transkrip yang telah dibuat sebelumnya.Keterlibatan Forum Konstitusi dalam merevisi Buku RisalahPerubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik IndonesiaTahun 1945 tersebut terutama dalam rangka menjagakeotentikan risalah dimaksud.

Dalam melaksanakan revisi tersebut ditemukan beberapahambatan karena ternyata terdapat beberapa rekaman yangtidak jelas suara rekamannya dan terdapat pula yang suaranyasama sekali tidak terdengar, bahkan terdapat kaset rekaman

yang hilang. Dengan demikian dalam rangka revisi Buku NaskahKomprehensif terbitan tahun 2008, apabila tidak ditemukansumber kutipan pada 17 buku Risalah Perubahan Undang-



14/694

xiii



Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 tetapiterdapat dalam buku Naskah Komprehensif terbitan tahun2008 maka kutipan tersebut tetap dimuat dengan bersumberpada Risalah rapat yang bersangkutan.

Dalam buku ini diungkapkan perdebatan pemikiranpara anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat dan tanggapanmasyarakat, pengamat, dan akademisi mengenai perubahanUndang-Undang Dasar, baik melalui media massa, maupundalam seminar dan perbincangan akademik. Dari pengamatandan pengalaman kami selama ini selaku anggota PAH IIItahun 1999 dan/atau anggota PAH I tahun 2000 - 2002,

ternyata banyak aspek yang belum diketahui publik tentanglatar belakang, proses, serta mekanisme pembahasan dalamperubahan UUD 1945 tahun 19992002, termasuk ruang lingkupperdebatan dan kedalaman diskusi yang berkembang di MajelisPermusyawaratan Rakyat. Melalui penyebaran informasi yangmeliputi segenap data dan fakta sekitar perubahan UUD 1945,

yang berlangsung dalam empat tahapan sejak tahun 1999 hinggatahun 2002, diharapkan pemahaman masyarakat semakinmendalam dan karena itu dapat mendorong keterlibatan

yang lebih luas dalam upaya menegakkan UUD 1945 danPancasila.

Terbitnya buku ini merupakan wujud nyata pelaksanaanNota Kesepahaman (Memorandum of Understanding) antaraSekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusidan Forum Konstitusi yang antara lain adalah menerbitkantiga buku, yaitu tentang: Pelaksanaan Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 ;Naskah Komprehensif Risalah Perubahan Undang-Undang

Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; dan KonstitusiDitinjau dari Berbagai Aspek. Melalui Nota Kesepahamantersebut, Mahkamah Konstitusi dan Forum Konstitusi secaranyata berikhtiar untuk mewujudkan kesadaran dan ketaatanberkonstitusi dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa, danbernegara.



15/694

xiv



Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MahkamahKonstitusi dan Forum Konstitusi menyadari sepenuhnyabahwa betapa pentingnya untuk memahami apa maksud yangsesungguhnya di balik lahirnya pasal-pasal pada perubahanUndang-Undang Dasar. Apalagi disadari pula bahwa sangatsulit untuk membaca tumpukan risalah yang ribuan lembarhalamannya dengan pembahasan setiap pasal yang tersebardi beberapa buku, karena risalah tersebut adalah himpunannotulen dari seluruh rapat dalam rangka pembahasanPerubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik IndonesiaTahun 1945.

Sebuah Undang-Undang Dasar tidak dapat dipahamisecara utuh hanya dengan membaca teks pasal-pasal yangtertulis saja, akan tetapi perlu dipahami juga suasana kebatinan(geistlichen hintergrund) dari berbagai peristiwa yang terjadiketika Undang-Undang Dasar atau perubahan itu terjadi, yangmeliputi segenap latar belakang lahirnya pasal-pasal, serta ruanglingkup perdebatan ketika pasal itu dirumuskan. Ini menjadisangat penting ketika kita melakukan penafsiran konstitusiagar konstitusi itu menjadi konstitusi yang hidup (living

constitution) dan berkembang dalam masyarakat dengan tetapterjaga makna, maksud, dan tujuan setiap pasal dan ayatnya(original intent). Dengan demikian interpretasi dan penafsiranatas UUD 1945 mampu mewadahi dinamika masyarakat akantetapi tetap dalam koridor original intend-nya. Perubahan UUD1945 sebagai konsekuensi dari dinamika masyarakat senantiasadimungkinkan, namun tetap harus melalui ketentuan Pasal37 UUD 1945.

Forum Konstitusi adalah sebuah forum tempat

berkumpulnya para anggota Panitia Ad Hoc III Badan PekerjaMPR tahun 1999 dan Panitia Ad Hoc I Badan Pekerja MPR,periode 2000-2002, yang merancang perubahan UUD 1945tahun 1999-2002. Forum ini bertujuan tercapainya kehidupanbermasyarakat, berbangsa, dan bernegara yang sadar dan taatterhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik IndonesiaTahun 1945, dalam rangka mewujudkan masyarakat adil danmakmur yang diberkahi Tuhan Yang Maha Esa. Dalam kegiatan



16/694

xv



rutinnya, Forum Konstitusi mengamati dan mendiskusikansetiap perkembangan implementasi konstitusi dalam kehidupanbermasyarakat, berbangsa, dan bernegara, melakukan sosialisasidan pemasyarakatan undang-undang dasar baik secara mandirimaupun bekerja sama dengan lembaga Negara dan instansiPemerintah.

Bagi Forum Konstitusi, yang sebagian besar anggotanyaterlibat penuh dalam penyusunan buku ini sebagai narasumber,penyusunan buku ini bagai memutar kembali setiap episodeperdebatan yang penuh dengan semangat kebersamaan dankekeluargaan yang dilandasi oleh kecintaan kepada bangsa dan

negara, walaupun kadang-kadang terjadi perdebatan sengitketika membahas pasal-pasal tertentu. Dengan demikian

bagi Forum Konstitusi penulisan ini merupakan penulisandokumentasi sejarah tentang perkembangan, kemajuan, danmodernisasi sistem ketatanegaraan Indonesia dengan tetapmempertahankan nilai-nlai luhur warisan founding fathers.Harapan kami, buku ini, yang merupakan hasil kerja samaSekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusidan Forum Konstitusi, akan bermanfaat bagi bangsa dan

negara serta generasi yang akan datang.Terima kasih kami sampaikan kepada Ketua

Mahkamah Konstitusi dan para Hakim Konstitusi, SekretarisJenderal, serta seluruh jajarannya atas kerjasama dalammenyusun dan menerbitkan buku ini, serta kepada seluruhtim penulis yang telah bekerja keras, meluangkan waktu danpengorbanan lainnya dalam menyusun buku ini.


Harun Kamil, S.H. Ahmad Zacky Siradj

Ketua Sekretaris



17/694

xvi





18/694

xvii



MAHKAMAH KONSTITUSI

REPUBLIK INDONESIA

---------

PENGANTARKETUA MAHKAMAH KONSTITUSI

EDISI REVISI

Saya menyambut dengan gembira penerbitan Buku NaskahKomprehensif Perubahan UUD 1945, Latar, Belakang,

Proses dan Hasil Pembahasan 1999-2002 Edisi Revisi ini.Setidaknya terdapat dua alasan mengapa saya menyambutgembira penerbitan buku ini.

Pertama, buku ini mampu memotret secara utuh danlengkap pembahasan perubahan UUD 1945 yang dilakukanselama empat tahap perubahan sejak 1999 sampai dengan2002. Sehingga dengan membaca buku ini, pembaca akansegera dapat memahami suasana kebatinan yang menjadi latarbelakang losos, sosiologis, politis dan yuridis perumusan

butir-butir ketentuan dalam UUD.Kedua, penerbitan buku ini melengkapi segenap ikhtiar

yang dilakukan bangsa ini dalam rangka mewujudkan supremasikonstitusi. Supremasi konstitusi dapat terwujud manakalamasyarakat mendapatkan informasi yang cukup tentangbagaimana mengenal, mengerti dan memahami konstitusisebelum kemudian sampai kepada fase implementasi nilai-



19/694

xviii



nilai konstitusi ke dalam praktik kehidupan bermasyarakat,berbangsa dan bernegara.

Keistimewaan BukuPada 2008 lalu, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan

Mahkamah Konstitusi telah menerbitkan Buku NaskahKomprehensif Perubahan UUD 1945, Latar, Belakang, Prosesdan Hasil Pembahasan 1999-2002. Sebagai sebuah karya, bukutersebut secara substansial memiliki keistimewaan tersendiri, yangmenurut sepengetahuan saya, tidak dijumpai pada buku-buku

yang lain, bahkan buku yang juga membahas perdebatan dalamperdebatan dan pembahasan perumusan UUD.

Buku tersebut menjadi sebuah karya yang sangat pentingdalam pendokumentasian sejarah konstitusi Indonesia.Sebagaimana saya tuliskan di paragraf awal pengantar ini,buku tersebut mampu memotret secara utuh dan lengkappembahasan perubahan UUD 1945 yang dilakukan selama empattahap perubahan sejak 1999 sampai dengan 2002. Buku tersebutmemberikan gambaran yang gamblang tentang mengapa,bagaimana, dan untuk apa suatu butir ketentuan perubahandimasukkan ke dalam UUD 1945 hasil perubahan.

Sejauh yang saya tahu, penerbitan buku tersebut padaawalnya bertujuan untuk memenuhi kebutuhan kepentinganinternal Mahkamah Konstitusi yakni dalam memeriksa setiapperkara yang diajukan sesuai kewenangan Mahkamah Konstitusisebagaimana ditentukan oleh UUD 1945. Buku tersebut menjadisemacam pegangan normatif para hakim konstitusi untukmemahami secara tepat mengenai prinsip, ide, dan gagasanserta spirit yang terkandung dalam UUD 1945 hasil perubahan

yang telah dilakukan pada 1999-2002. Dengan kata lain, daribuku inilah original intent dari UUD 1945 dapat digali.

Berkat keberadaan buku tersebut, para hakim konstitusitidak mengalami kesulitan untuk menangkap suasana kebatinan

yang muncul dalam dinamika yang terjadi selama prosespembahasan perubahan konstitusi. Dengan demikian tidakterdapat kesulitan pula untuk memahami esensi, maknadan manfaat dari adanya butir ketentuan-ketentuan barudalam UUD 1945. Namun dalam perkembangannya, maksud



20/694

xix



penerbitan buku ini tidak saja dimaksudkan untuk memenuhikebutuhan internal MK saja, tetapi juga ditujukan untukmasyarakat luas.

Gagasan Penerbitan Buku

Apabila dilakukan penelusuran, gagasan penerbitanbuku Naskah Komprehensif Perubahan UUD 1945, Latar,Belakang, Proses dan Hasil Pembahasan 1999-2002pada dasarnya dilatarbelakangi oleh beberapa hal berikut.Pertama, kelangkaan buku yang berisi tentang pembahasandan perdebatan secara komprehensif dalam rapat-rapatatau sidang-sidang para pembentuk konstitusi. Kedua,

kebutuhan Mahkamah Konstitusi untuk memperoleh data dandokumen pembahasan perubahan UUD 1945 yang tersusunsecara sistematis dan komprehensif. Ketiga, kesadaran akanpentingnya menyediakan informasi yang akurat dan sistematisbagi para penyelenggara negara dan warga masyarakat untukmemahami dan melaksanakan Konstitusi.

Terkait dengan kelangkaan buku, meskipun ada, tetapisangat jarang ditemui buku yang disusun untuk membahas dan

mengulas perdebatan dalam perumusan UUD. Sepengetahuansaya, buku paling anyar yang mengulas perdebatan dalamperumusan UUD adalah buku karya RM. A. B. Kusumaberjudul Lahirnya Undang-Undang Dasar 1945, itupunditerbitkan pada 2004 silam yang kemudian direvisi pada2009. Setelah itu, hampir tidak dijumpai lagi buku sejenisdengan judul-judul baru, sebelum kemudian Buku NaskahKomprehensif Perubahan UUD 1945, Latar, Belakang,Proses dan Hasil Pembahasan 1999-2002 diterbitkan.

Saya tidak mengetahui secara persis mengapa tidak banyakorang atau pihak-pihak yang memiliki ketertarikan menulisbuku-buku jenis itu. Tetapi yang jelas, kelangkaan buku jenis itukurang menguntungkan bagi masyarakat untuk mendapatkanbacaan-bacaan yang bermanfaat menambah wawasan danpemahaman mengenai latar belakang perumusan butir-butirketentuan dalam UUD.



21/694

xx



Dalam perkembangannya, kelangkaan buku yangmembahas dan mengulas perdebatan dalam perumusanUUD juga dirasakan oleh Mahkamah Konstitusi sebagailembaga negara pengawal dan penafsir konstitusi. Meskipunsebenarnya data dan dokumen pembahasan perubahan UUD1945 sudah ada tetapi karena tidak tersusun secara sistematisdan komprehensif, maka keadaan itu kurang menunjangkelancaran fungsi Mahkamah Konstitusi. Bagi para hakimkonstitusi yang dituntut untuk memahami aspek originalintent perumusan butir-butir ketentuan UUD 1945 sebagaisalah satu metode penafsiran Konstitusi maka kehadiran buku

yang menyediakan informasi dan data secara sistematis dankomprehensif mengenai perdebatan dalam perumusan UUDakan bermanfaat dan banyak membantu.

Bagi para penyelenggara negara dan masyarakat, informasiyang sistematis dan akurat juga merupakan sebuah keniscayaan.Adalah sudah menjadi tugas dan tanggung jawab parapenyelenggara negara dan warga masyarakat dalam jabatan danpekerjaan apapun, untuk tunduk dan patuh kepada konstitusi.Tunduk dan patuh dalam konteks ini tentu saja harus diartikan

dalam arti memahami dan melaksanakan konstitusi. Untukdapat mencapai tahap memahami dan melaksanakan konstitusi,diperlukan informasi yang cukup mengenai konstitusi. Buku

yang secara sistematis memuat informasi akurat terkait denganlandasan losos, sosiologis, politis dan historis perumusanbutir-butir ketentuan dalam UUD 1945 akan menjawabkebutuhan tersebut.

Kesahihan Informasi

Kesahihan informasi yang disampaikan oleh Buku NaskahKomprehensif Perubahan UUD 1945, Latar, Belakang,Proses dan Hasil Pembahasan 1999-2002 tidak perludiragukan. Sebab, sumber utama penulisan buku tersebutadalah risalah-risalah rapat Panitia Ad Hoc (PAH) III dan IBadan Pekerja (BP) MPR serta sidang-sidang MPR selamaproses perubahan UUD 1945 sejak 1999-2002. Risalah adalah



22/694

xxi



dokumen tertulis yang menggambarkan secara apa adanyamengenai suasana rapat dengan segala dinamikanya. Dalamhal ini, risalah-risalah yang dijadikan sumber adalah risalah-risalah yang telah disusun dan diterbitkan secara resmi olehSekretariat Jenderal MPR sehingga otensitasnya terjamin.

Namun demikian, untuk mencapai tingkat otensitasdan kesahihan yang lebih tinggi lagi, proses penyusunan danpenulisan buku tersebut dibantu oleh informasi yang didapatkandari narasumber. Narasumber di sini adalah mereka yangterlibat langsung dalam proses perumusan perubahan UUD1945. Oleh karena itu, sangat tepat langkah menggandengForum Konstitusi (FK) sebagai narasumber sekaligus mitra

bestari (reviewer).Sebagaimana diketahui, FK adalah wadah organisasi yang

menghimpun para anggota Panitia Ad Hoc (PAH) III/I BadanPekerja (BP) MPR yang dulu bertugas merancang perubahanUUD 1945 pada 1999-2002. Keterlibatan FK sebagai narasumbersekaligus mitra bestari (reviewer), dimaksudkan agar bukuini memiliki tingkat otensitas dan kesahihan yang tinggi.Bagaimanapun, dalam penulisan buku tersebut kedudukan FKsangat strategis dan tidak tergantikan oleh pihak-pihak lainnya.

Sebab, dari FK didapatkan informasi tangan pertama, yang jelasakan memberikan jaminan terhadap otensitas dan kesahihanbuku ini. Kalau dalam bahasa tarikh Islam, FK ini dapat disebutsebagai kelompok al saabiquunal al awwaluun.

Penyempurnaan Buku

Dalam perkembangan berikutnya, ternyata SekretariatJenderal MPR melakukan langkah-langkah penyempurnaanterhadap risalah-risalah rapat Panitia Ad Hoc (PAH) III dan IBadan Pekerja (BP) MPR serta sidang-sidang MPR selama prosesperubahan UUD 1945 sejak 1999-2002, yang telah diterbitkansebelumnya. Penyempurnaan risalah tersebut secara otomatismengakibatkan perubahan yang cukup signikan terhadap isiBuku Naskah Komprehensif Perubahan UUD 1945, Latar,Belakang, Proses dan Hasil Pembahasan 1999-2002 baikpada kutipan maupun penambahan materi-materi yang lain.



23/694

xxii



Berdasarkan hal tersebut, maka revisi terhadap isibuku tersebut adalah sebuah keniscayaan. Sebab, sebuahbuku akan kehilangan atau setidaknya berkurang kadar

keotentikannya sebagai sumber informasi manakala sumberutama penulisannya juga mengalami perubahan-perubahan.

Atas alasan tersebut, saya menyambut baik gagasan untukmelakukan penyempurnaan Buku Naskah KomprehensifPerubahan UUD 1945: Latar, Belakang, Proses dan HasilPembahasan 1999-2002.

Setelah melewati proses pembahasan, revisi ataupenyempurnaan terhadap buku tersebut akhirnya dapatdiselesaikan. Selesainya rangkaian proses penyempurnaan BukuNaskah Komprehensif Perubahan UUD 1945: Latar, Belakang,Proses dan Hasil Pembahasan 1999-2002 tersebut ditandaidengan diterbitkannya buku tersebut dalam edisi revisi.

Saya menghargai setiap langkah yang ditempuh dalamproses penyempurnaan buku tersebut. Terlebih lagi, jikaproses penyempurnaan buku tersebut masih berorientasi padaotensitas dan kesahihan informasi. Guna menjamin hal tersebut,selain mengacu pada risalah-risalah rapat Panitia Ad Hoc (PAH)III dan I Badan Pekerja (BP) MPR serta sidang-sidang MPR

yang sudah disempurnakan oleh Sekretariat Jenderal MPR,penyempurnaan buku ini juga dengan melibatkan kembaliFK sebagai narasumber. Dengan demikian, kehadiran bukuini menjadi sangat signikan untuk dikatakan sebagai hasilsebuah proses revisi dan penyempurnaan.

Sebagaimana sudah saya kemukan di awal, sekali lagi,saya menyambut baik dan gembira terhadap penerbitanBuku Naskah Komprehensif Perubahan UUD 1945, Latar,Belakang, Proses dan Hasil Pembahasan 1999-2002 EdisiRevisi ini. Harapan saya sederhana dan tidak jauh berbedadengan harapan-harapan pada buku edisi sebelumnya, yaituagar kehadiran buku ini bermanfaat bagi banyak kalangandan semakin memperkaya khazanah sejarah ketatanegaraanIndonesia, khususnya sejarah konstitusi.

Saya menyampaikan terima kasih dan penghargaan kepadaFK yang ikut bekerja keras serta menyumbangkan waktu



24/694

xxiii



dan pikiran dalam proses penyusunan buku edisi revisi ini.Demikian juga, saya mengucapkan terima kasih kepada seluruhtim pelaksana proses penyempurnaan buku yang telah dengancermat dan tekun turut menyumbangkan andil besar dalampenulisan naskah buku ini.

Meskipun buku ini merupakan hasil proses revisi ataupenyempurnaan, akan tetapi bukan berarti buku ini akantampil dalam kondisi yang sempurna. Tidak ada di dunia ini

yang dapat tampil dengan sempurna, kecuali Sang PemilikKesempurnaan. Tak ada gading yang tak retak, kata pepatah

yang diwariskan oleh leluhur kita. Untuk itu, saya menyadaribahwa meskipun telah diupayakan untuk ditampilkansebaik mungkin, akan tetapi buku ini tetap masih mungkinmenyimpan berbagai kekurangan di antara kelebihan dankeunggulannya. Oleh karena ini, saya mohon permaklumanatas kekurangan-kekurangan yang masih ada dalam buku edisirevisi ini. Selanjutnya, perbaikan dan penyempurnaan lanjutanterhadap buku ini pada masa-masa mendatang masih terbukalebar untuk dilakukan.

Dengan diterbitkannya Buku Naskah KomprehensifPerubahan UUD 1945, Latar, Belakang, Proses dan HasilPembahasan 1999-2002 Edisi Revisi maka seluruh kalangan

masyarakat yang menginginkan dan membutuhkan pengetahuandan informasi dari buku ini, baik untuk kepentingan kegiatanpenyelenggaraan negara maupun untuk kepentingan ilmiah-akademis, akan segera terpenuhi.

Semoga bersama dengan segenap pembacanya, buku inimemiliki peran strategis untuk meretas sebuah jalan baru menujuterwujudnya tatanan negara hukum yang lebih demokratis, aman,damai, adil dan sejahtera. Selamat membaca.


Prof. Dr. Moh. Mahfud MD



25/694

xxiv





26/694

xxv



DAFTAR ISI

Dari Penerbit ........................................................................ viiSambutan Forum Konstitusi ............................................... xiPengantar Ketua Mahkamah Konstitusi ............................ xviiDaftar Isi ............................................................................... xxvDaftar Singkatan ................................................................. xxvii

BAB IPENDAHULUAN ............................................................... 1

BAB IILATAR BELAKANG SEJARAH LEMBAGAPERMUSYAWARATAN DAN PERWAKILAN

SEBELUM PERUBAHAN UUD 1945 ............................... 9A Sistem Permusyawaratan dan Perwakilan ................... 91. Masa Awal Kemerdekaan ........................................ 112. Masa Konstitusi RIS ................................................ 143. Masa UUDS 1950 ..................................................... 164. Masa Demokrasi Terpimpin ................................... 185. Masa Orde Baru ....................................................... 196. Masa Reformasi ....................................................... 21

B. Majelis Permusyawaratan Rakyat ................................ 25

1. Perumusan MPR di BPUPK .................................... 252. Pembentukan MPRS Pada Masa DemokrasiTerpimpin ................................................................ 30

3. Masa Orde Baru ....................................................... 324. Masa Reformasi ....................................................... 33

C. Dewan Perwakilan Rakyat ............................................ 361. Perumusan DPR dalam BPUPK ............................. 362. Masa Awal Kemerdekaan ....................................... 38



27/694

xxvi



3. Masa Konstitusi RIS ............................................... 394. Masa UUDS 1950 ..................................................... 40

5. Masa Demokrasi Terpimpin ................................... 416. Masa Orde Baru ....................................................... 437. Masa Reformasi ....................................................... 45

D. Perwakilan Daerah Di Indonesia ................................. 451. Senat RIS .................................................................. 452. Utusan Daerah ......................................................... 463. Dewan Perwakilan Daerah (DPD) .......................... 46

BAB III

PERUBAHAN UUD 1945 TENTANG MAJELISPERMUSYAWARATAN RAKYAT.................................. 49

A. Pembahasan Pada Perubahan Pertama ....................... 50B. Pembahasan Pada Perubahan Kedua ......................... 122C. Pembahasan Pada Perubahan Ketiga ......................... 311D. Hasil Perubahan ........................................................... 494E. Pembahasan Pada Perubahan Keempat ..................... 495F. Hasil Perubahan ............................................................ 646

Daftar Pustaka ...................................................................... 647Lampiran .............................................................................. 651Biodata Singkat Tim Penyusun ........................................... 661



28/694

xxvii



DAFTAR SINGKATAN

AIPI : Asosiasi Ilmu Politik IndonesiaAJI : Aliansi Jurnalis IndependenAPBN : Anggaran Pendapatan dan Belanja

NegaraBPUPK : Badan Penyelidik Usaha PersiapanKemerdekaan

BPK : Badan Pemeriksa KeuanganBP KNIP : Badan Pekerja KNIPBP MPR : Badan Pekerja MPRBFO : Bijeenkomst voor Federal OverlegCSIS : Centre for Strategic and International

Studies

DPRGR : Dewan Perwakilan Rakyat Gotong-Royong

DPR : Dewan Perwakilan RakyatDPRD : Dewan Perwakilan Rakyat DaerahDPRD TK I : DPRD Tingkat IDPRD TK II : DPRD Tingkat IIDPD : Dewan Perwakilan DaerahDUD : Dewan Utusan DaerahDPA : Dewan Pertimbangan Agung

F-UD : Fraksi Utusan DaerahF-KKI : Fraksi Kesatuan Kebangsaan IndonesiaF-PBB : Fraksi Partai Bulan BintangF-PDIP : Fraksi Partai Demokrasi Indonesia

PerjuanganF-PDU : Fraksi Perserikatan Daulat UmmatF-PG : Fraksi Partai Golongan Karya



29/694

xxviii



F-KB : Fraksi Kebangkitan BangsaF-PPP : Fraksi Partai Persatuan PembangunanF-TNI/Polri : Fraksi Tentara Nasional Indonesia/Polisi

Republik IndonesiaF-UG : Fraksi Utusan GolonganF-PDKB : Fraksi Partai Demokrasi Kasih BangsaGBHN : Garis-garis Besar Haluan NegaraG.30.S/PKI : Gerakan 30 September/Partai Komunis

IndonesiaITB : Institut Teknologi BandungIAIN : Institut Agama Islam Negeri

KNIP : Komite Nasional Indonesia PusatKKN : Korupsi, Kolusi dan NepotismeKonstitusi RIS : Konstitusi Republik Indonesia SerikatKowani : Kongres Wanita IndonesiaKMK : Kejahatan Melawan KemanusiaanKWI : Konferensi Wali Gereja IndonesiaKoalisi Ornop : Koalisi Organisasi Non-PemerintahLemhannas : Lembaga Ketahanan NasionalMPRS : Majelis Permusyawaratan Rakyat

SementaraMPR : Majelis Permusyawaratan RakyatMarsda : Marsekal MudaMayjen : Mayor JenderalMPPI : Masyarakat Pers dan Penyiar IndonesiaMUI : Majelis Ulama IndonesiaPBHI : Perhimpunan Bantuan Hukum dan Hak

Asasi Manusia IndonesiaPB NU : Pengurus Besar Nahdatul Ulama

PP Muhammadyah : Pimpinan Pusat MuhammadyahPGI : Persekutuan Gereja-Gereja di IndonesiaPPK : Panitia Persiapan KemerdekaanPWI : Persatuan Wartawan IndonesiaPAH : Panitia Ad HocRIS : Republik Indonesia SerikatRUU : Rancangan Undang-Undang



30/694

xxix



RAPBN : Rencana Anggaran Pendapatan danBelanja Negara

RDPU : Rapat Dengar Pendapat UmumRI : Republik IndonesiaSU MPR : Sidang Umum MPRST MPR : Sidang Tahunan MPRUBK : Universitas Bung KarnoUNTAG : Universitas 17 Agustus 1945UPI : Universitas Pendidikan IndonesiaUU : Undang-UndangUUD 1945 : Undang-Undang Dasar Negara Republik

Indonesia Tahun 1945UUD : Undang-Undang DasarUUDS : Undang-Undang Dasar SementaraUD : Utusan DaerahUKI : Universitas Kristen Indonesia

Wantanas : Dewan Ketahanan NasionalWalubi : Perwakilan Umat Buddha Indonesia



31/694

xxx





32/694

1Pendahuluan


BAB I

PENDAHULUAN

Buku Naskah Komprehensif Perubahan Undang-Undang

Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Latar Belakang,Proses, dan Hasil Pembahasan, 1999-2002, Buku III, LembagaPermusyawaratan dan Perwakilan ini merupakan revisi danpenyempurnaan penerbitan pertama. Penyempurnaan dilakukanterutama disebabkan sumber semula berasal dari risalahrapat yang belum lengkap. Majelis Permusyawaratan Rakyat(MPR) pada 2008 dan 2009 menerbitkan risalah rapat-rapatpembahasan UUD 1945 yang lebih lengkap meliputi risalah

rapat-rapat, termasuk risalah rapat Tim Kecil, Tim Perumus,Lobi, Rapat Sinkronisasi, Rapat Finalisasi, dan Uji Sahih.

Risalah rapat sebelumnya merupakan risalah sementarayang disusun apa adanya untuk mendokumentasikanperdebatan dalam rapat-rapat yang membahas Perubahan UUD1945 mulai 1999 sampai dengan 2002. Oleh karena konstitusimerupakan dokumen negara yang penting, maka akurasi dankeotentikannya harus dijaga bersama, terutama oleh MPR yang

berwenang melakukan perubahan konstitusi berdasar Pasal37 UUD 1945. Usaha penyempurnaan atas risalah tersebut,melibatkan para anggota Panitia Ad Hoc III Badan PekerjaMPR RI 1999 dan anggota Panitia Ad Hoc I Badan PekerjaMPR RI 2000, 2001 dan 2002 yang terlibat langsung sebagaipelaku perubahan UUD 1945.

Penyusunan risalah oleh Tim yang dibentuk PimpinanMPR RI masa bakti 2004-2009 berdasarkan Keputusan


33/694

2 Pendahuluan


Pimpinan MPR RI Nomor 4/Pimp./2008 tanggal 1 Maret 2008dengan tugas untuk menyusun risalah perubahan pertamaSidang Umum MPR 1999 sampai dengan perubahan keempat

Sidang Tahunan MPR 2002 berdasarkan bahan-bahan resmiberupa kaset rekaman dan catatan-catatan rapat. Hasilpenyusunan risalah tersebut telah diterbitkan secara resmioleh MPR dalam 17 buku dengan judul Risalah PerubahanUndang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun

1945 (1999-2002). Dengan demikian, timbul pemikiran untukmerevisi Naskah Komprehensif berdasarkan bahan-bahan daririsalah terakhir yang diterbitkan MPR RI tersebut sebagaidokumen lebih lengkap dan akurat serta otentitasnya dapatdipertanggungjawabkan.

Semua aspek dan sisi perdebatan termasuk suasanakebatinan perubahan yang terjadi nampaknya tidak dapatterekam dengan sangat lengkap. Akan tetapi dengan keterlibatanpenuh dari para narasumber yang merupakan pelaku sejarahperubahan yaitu para anggota Panitia Ad Hoc (PAH) III (1999)terutama para anggota PAH I (1999-2002) Badan Pekerja MPR

yang tergabung dalam Forum Konstitusi yang berasal dariberbagai fraksi di MPR, mengisi hal-hal yang dapat terlewatkan.Begitupula materi pembahasan dalam forum-forum lobi danpertemuan tidak resmi yang kadang-kadang menentukandalam perumusan akhir yang semula kurang terekam dalambuku ini, dengan ingatan dan pengetahuan pelaku sendirimampu manambah validitas dan keotentikan sumber data danpenggambaran suasana kebatinan yang berlangsung saat itu.

Uraian buku ini menyuguhkan secara obyektif apayang dibahas dan dibicarakan para anggota MPR ketikamendiskusikan usul-usul perubahan sehingga melahirkanpasal-pasal perubahan Undang-Undang Dasar sekarang ini.Untuk menelusuri materi pembahasan mengenai tema tertentudalam 17 buku risalah MPR bukan pekerjaan ringan dan cepat.Membutuhkan waktu panjang membaca lembar per lembarrisalah perubahan yang dilakukan sejak Sidang Umum 1999.


34/694

3Pendahuluan


Buku ini dimaksudkan menjadi wahana yang memberikemudahan bagi peminat yang hendak menelusuri berbagai sisiperdebatan serta pandangan yang berkembang saat perubahan

dilakukan dengan memfokuskan perhatian pada tema-tematertentu yang pada akhirnya terumuskan pasal dan ayat-ayatnya.Mengetahui asal-usul lahirnya sebuah pasal perubahan adalahsangat penting untuk memahami Undang-Undang Dasarterutama dari sisi original intent (maksud dan tujuan) daripara perumus perubahan Undang-Undang Dasar.

Pembukaan UUD 1945 merupakan norma dasar bernegara(staatsfundamentalnorm) yang menggambarkan cita-cita

negara bangsa yang di dalamnya juga terdapat PernyataanKemerdekaan. Pembukaan UUD 1945 yang dirumuskan danditetapkan oleh para founding fathers menjadi sumber dandasar bagi penyusunan berupa pasal-pasal dan ayat dalamUUD 1945. Dalam kenyataannya masih ada norma-normadasar yang harus dituangkan dalam pasal-pasal namun belumdituangkan dalam pasal-pasal. Hal tersebut merupakan halyang wajar mengingat pada saat persidangan PPKI mayoritas

anggota menghendaki segera merdeka. Soekarno sendirisebagai ketua PPKI mengatakan sifat sementara UUD 1945,karena disadari kurang lengkap dan kurang sempurnanya UUDbersifat sementara.

...Undang-Undang Dasar yang buat sekarang ini, adalah Undang-

Undang Dasar Sementara. Kalau boleh saya memakai perkataan:

ini adalah Undang-Undang Dasar kilat. Nanti kalau kita telah

bernegara di dalam suasana yang lebih tenteram, kita tentu akan

mengumpulkan kembali Majelis Perwakilan Rakyat yang dapat

membuat Undang-Undang Dasar yang lebih lengkap dan lebih

sempurna.

Tuan-tuan tentu mengerti, bahwa ini adalah sekedar Undang-

Undang Dasar Sementara, Undang-Undang Dasar kilat, bahwa

barangkali boleh dikatakan pula, inilah revolutie grondwet.1

1 Mr. Hadji Muhammad Yamin, Naskah Persiapan Undang-Undang Dasar 1945, DjilidPertama, Cet Ke-2, (Jakarta: 1971), hlm. 410.


35/694

4 Pendahuluan


Dalam proses perubahan UUD 1945, Pembukaandisepakati tidak diubah dan menjadi pemandu dalammelakukan Perubahan UUD 1945. Nilai-nilai Pancasila

sebagaimana termaktub dalam Pembukaan UUD 1945merupakan kesepakatan luhur bagi terjaminnya dan tegaknyanegara bangsa, sekaligus juga sebagai bintang pemandu yangmengarahkan bagi tercapainya cita-cita masyarakat, bangsa,dan Negara Indonesia.

Dari proses perubahan pertama sampai dengan perubahankeempat, MPR memiliki kesepakatan dasar berkaitan denganperubahan yang mengemuka sejak Panitia Ad Hoc III (PAH III)

Badan Pekerja MPR dan ditegaskan kembali dalam PAH I BPMPR. Lima kesepakatan dasar tersebut yaitu: tidak mengubahPembukaan UndangUndang Dasar Negara Republik IndonesiaTahun 1945 tetap mempertahankan Negara Kesatuan RepublikIndonesia mempertegas sistem pemerintahan presidensial; hal-hal normatif dalam Penjelasan Undang-Undang Dasar NegaraRepublik Indonesia Tahun 1945 dimasukkan ke dalam pasal-pasal (batang tubuh) Selain itu juga disepakati dan melakukan

perubahan dengan cara adendum. Selain itu, juga pembagiankekuasaan dirumuskan dengan tegas dengan prinsip checksand balances. Kesepakatan dasar ini menjadi pedoman danarahan bagaimana substansi penyempurnaan selama rapat-rapatperubahan pasal-pasal UUD berlangsung.

Perubahan besar naskah UUD 1945 semula terdiri atas16 bab, 37 pasal, 49 ayat, dan 4 pasal Aturan Peralihan serta 2ayat Aturan Tambahan. Kemudian setelah perubahan, UUD 1945

terdiri atas 21 bab, 73 pasal, dan 170 ayat, 3 pasal Aturan Peralihanserta 2 pasal Aturan Tambahan. Perubahan-perubahan pentingantara lain susunan dan kedudukan MPR, menghapuskankewenangan menetapkan garis-garis besar haluan negara,pemilihan Presiden/Wakil Presiden dan anggota legislatif(DPR, DPD dan DPRD) secara langsung, pembatasan masajabatan Presiden/Wakil Presiden, memberikan landasan Pemilu,peran Partai Politik, otonomi daerah yang diperluas, anggaran

pendidikan sekurang-kurangnya 20 persen, Hak Asasi Manusia


36/694


37/694

6 Pendahuluan


Namun, di saat tersebut juga terdapat beberapa kelompokmasyarakat yang masih mempertahankan UUD 1945 sebagaidokumen sakral. Mereka beranggapan bahwa permasalahan

bangsa selama ini penyelesaiannya cukup di tingkat peraturanperundang-undangan di bawah UUD 1945.

Buku ini secara khusus menguraikan tiga topik yangsangat berkaitan yaitu mengenai Majelis PermusyawaratanRakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, dan Dewan PerwakilanDaerah. Uraian dimulai dari latar belakang sejarah pengaturandan praktik terkait ketiga hal tersebut dalam perjalanan negaraIndonesia sejak perumusan dalam BPUPK, maupun dalam

perjalanan bangsa setelah Indonesia merdeka, yaitu masaberlakunya UUD 1945, Konstitusi RIS, UUDS, serta kembaliberlakunya UUD 1945 hingga masa dimulainya perubahanUndang-Undang Dasar ini. Uraian dalam buku ini memberikangambaran yang jelas betapa luasnya sudut pandang topik yangberkembang dalam pembahasan perubahan. Pandangan daripara ahli di bidang yang bersangkutan, pimpinan organisasimassa maupun profesi, kalangan kampus dan akademisi,

pandangan masyarakat umum dari seluruh daerah di Indonesiamelalui penyerapan aspirasi masyarakat seperti secara umum,serta hasil-hasil studi banding dari berbagai negara ditulisdalam buku ini, telah turut mewarnai dan mempengaruhi carapandang dan pendapat para anggota MPR mengenai suatutopik atau pasal yang akan diubah.

Metode penulisan buku ini mengikuti urutan waktu,mekanisme dan tingkat pembahasan di MPR. Dimulai dari

pembahasan pada periode tahun 1999, 2000, 2001 dan terakhirtahun 2002. Tampak jelas bahwa Perubahan Keempat tahun2002 tidaklah berdiri sendiri akan tetapi merupakan rangkaianpembahasan dan kristalisasi pemikiran dari proses pembahasansebelumnya. Karena itu, perubahan UUD 1945 yang terdiridari Perubahan Pertama, Perubahan Kedua, Perubahan Ketigadan Perubahan Keempat adalah satu rangkaian perubahanyang merupakan satu kesatuan. Apa yang diubah pada

Perubahan Pertama adalah hanya terkait dengan pembatasan


38/694

7Pendahuluan


kekuasaan Presiden dan peningkatan kewenangan DPR dalampembentukan undang-undang, karena waktu yang sangatterbatas pada saat itu. Semula pasal-pasal yang belum selesai

dibahas pada Perubahan Pertama akan diselesaikan seluruhnyapada Perubahan Kedua bulan Agustus tahun 2000. Akantetapi, ternyata tidak seluruhnya juga dapat diselesaikan padatahun 2000, sehingga harus dibahas kembali dan diputuskanpada tahun 2001 yaitu pada Perubahan Ketiga. Demikianjuga beberapa pasal tersisa yang belum dicapai kesepakatanpada Perubahan Ketiga dibahas kembali dan diselesaikanpada Perubahan Keempat tahun 2002. Perubahan seluruhpasal terkait dengan topik ini diputuskan secara musyawarahmufakat.

Penulisan buku ini juga mengikuti mekanisme dantingkat pembahasan perubahan UUD 1945 di MPR yangdilakukan melalui proses yang sangat panjang. Pada tahun 1999,pembahasan perubahan UUD 1945 dimulai dari pemandanganumum setiap fraksi pada rapat pleno BP MPR dalam SidangUmum MPR 1999. Kemudian dibahas secara mendalam pada

rapat-rapat PAH III sebagai salah satu alat kelengkapan BPMPR yang ditugasi untuk membahas dan menyiapkan bahanperubahan UUD 1945 dalam waktu sekitar 10 hari.

Pada Perubahan Kedua, Perubahan Ketiga, danPerubahan Keempat, alat kelengkapan Badan Pekerja MPRyang dibentuk bernama PAH I yang bertugas melanjutkanperubahan UUD 1945 dalam setiap Sidang Tahunan (ST) MPRdengan waktu hampir 12 bulan. Baik pada PAH III maupun

PAH I, hasil-hasil pembahasan pada Pleno PAH yang belumada kesepakatan dikerucutkan pada tingkat lobi antarfraksidalam PAH. Kemudian dilanjutkan untuk dirumuskan oleh timperumus dan sinkronisasi yang hasilnya disahkan dalam PlenoPAH untuk dilaporkan ke Rapat Paripurna BP MPR. Hasil BadanPekerja inilah yang menjadi bahan untuk dibahas pada RapatParipurna MPR untuk disahkan. Pada tingkat pembahasan diRapat Paripurna MPR, dimulai dari pemandangan umum fraksi

atas rancangan perubahan UUD, kemudian dibahas di tingkat


39/694

8 Pendahuluan


Rapat Komisi. Pada Rapat Komisi inilah dilakukan pembahasankembali atas seluruh materi rancangan perubahan. Terhadappasal-pasal yang belum dapat disepakati di tingkat Rapat

Komisi didiskusikan kembali dan diselesaikan pada tingkatlobi antarfraksi yang kemudian disahkan oleh Rapat Komisi.Hasil Rapat Komisi inilah yang disahkan pada tingkat RapatParipurna MPR yang memiliki kewenangan mengubah pasal-pasal UUD 1945.

Pembahasan mengenai MPR dalam Perubahan UUD1945 merupakan salah satu proses pembahasan yang palingpanjang, mulai dari masa perubahan pertama hingga diputuskan

dalam perubahan keempat melalui voting. Pada 1999 dan2000 (Perubahan Pertama dan Perubahan Kedua), belum adaketentuan MPR yang dapat diputuskan sebagai PerubahanUUD 1945. Rumusan perubahan baru dapat dihasilkan padaPerubahan Ketiga UUD 1945, yaitu terkait dengan kedudukanMPR dan konsep kedaulatan rakyat [Pasal 1 Ayat (2)] sertasebagian wewenang MPR [Pasal 3 Ayat (1), Ayat (3), dan Ayat(4)]. Perubahan mengenai wewenang MPR yang lain, yaitu

terkait dengan GBHN dan peran MPR dalam proses pemilihandan pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden barudapat diputuskan pada Perubahan Keempat UUD 1945. Bahkanperubahan susunan MPR yang menghilangkan utusan golongandilakukan melalui voting pada ST MPR 2002.

Proses perubahan mengenai DPR dilakukan sejakPerubahan Pertama UUD 1945 pada 1999, sebagai wujudpenerapan checks and balances. Hal itu dilakukan dengan

memperkuat wewenang DPR untuk menghilangkankecenderungan executive heavy dalam UUD 1945 sebelumperubahan. Salah satu bentuknya adalah memberikankekuasaan membentuk undang-undang kepada DPR, yangsebelumnya dimiliki oleh Presiden, serta prosedur pembuatanundang-undang (Perubahan Pasal 5 dan Pasal 20 UUD 1945).Pada Perubahan Kedua, proses pembahasan adalah melanjutkanupaya memperkuat posisi DPR serta mempertegas hak-hak

DPR dan anggota DPR (Pasal 20A).


40/694

9Pendahuluan


DPD sebagai lembaga baru hasil Perubahan UUD 1945sudah mengemuka usulannya mulai Perubahan Pertama UUD1945 pada tahun 1999 sebagai salah satu bentuk demokratisasi

Utusan Daerah. Namun demikian keputusan ketentuantentang DPD dalam UUD 1945 baru dapat diputuskan padaPerubahan Ketiga UUD 1945. Perdebatan yang menonjol dalampembahasan tentang DPD adalah mengenai wewenang yangdimiliki serta hubungannya dengan DPR.

Kemudian buku ini diakhiri dengan bagian penutupyang merangkum serta menyimpulkan seluruh uraian yangada dalam buku ini.

Dalam seluruh pembahasan perubahan Undang-UndangDasar ini, diikuti oleh semua fraksi yang ada di MPR, yaitu.

1. Fraksi Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan(F-PDI Perjuangan);

2. Fraksi Partai Golkar (F-PG);

3. Fraksi Partai Persatuan Pembangunan (F-PPP);

4. Fraksi Kebangkitan Bangsa (F-KB, yaitu dari Partai

Kebangkitan Bangsa);5. Fraksi Reformasi (F-Reformasi, terdiri dari Partai

Amanat Nasional dan Partai Keadilan);

6. Fraksi Partai Bulan Bintang (F-PBB);

7. Fraksi Kesatuan Kebangsaan Indonesia (F-KKI,yaitu gabungan dari beberapa partai politik, yaituPDI, IPKI, PNI-MM, PKP, PP, dan PKD);

8. Fraksi Perserikatan Daulat Ummat (F-PDU, yaitugabungan dari PNU, PKU, PP Masyumi, PDR, danPSII);

9. Fraksi Parta i Demok rasi Kasih Bangs a(F-PDKB);

10. Fraksi Utusan Golongan ( F-UG);

11. Fraksi TNI/Polri; serta


41/694

10 Pendahuluan


12. Fraksi Utusan Daerah (F-UD, dibentuk pada SidangTahunan 2001 dan baru terlibat pembahasan padaPerubahan Keempat tahun 2002).

Pada bagian akhir dari tulisan ini ditutup dengansimpulan untuk memberikan kemudahan memahami seluruhuraian dalam buku ini.


42/694

11


Latar Belakang Sejarah Lembaga Permusyawaratan dan Perwakilan

Sebelum Perubahan UUD 1945

BAB II

LATAR BELAKANG SEJARAHLEMBAGA PERMUSYAWARATAN

DAN PERWAKILAN

SEBELUM PERUBAHAN UUD 1945

A. Sistem Permusyawaratan dan Perwakilan

UUD 1945 sebelum perubahan merupakan undang-

undang dasar yang dibahas dan dirumuskan oleh BadanPenyelidik Usaha-Usaha Persiapan Kemerdekaan (BPUPK).Rancangan UUD tersebut selanjutnya disahkan oleh PanitiaPersiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) sebagai Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia pada 18 Agustus1945.

Salah satu ketentuan yang diatur dalam UUD 1945 adalahlembaga permusyawaratan dan lembaga perwakilan. Lembaga

permusyawaratan adalah MPR sebagai pelaku sepenuhnyakedaulatan rakyat. Hal itu ditegaskan dalam Pasal 1 Ayat (2)UUD 1945 sebelum perubahan sebagai berikut.

Kedaulatan adalah di tangan rakyat, dan dilakukansepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat.

Pasal 3 UUD 1945 sebelum perubahan menyatakan

Majelis Permusyawaratan Rakyat menetapkan Undang-Undang Dasar dan garis-garis besar daripada haluannegara.


43/694

12 Latar Belakang Sejarah Lembaga Permusyawaratan dan PerwakilanSebelum Perubahan UUD 1945


Sedangkan Pasal 6 Ayat (2) UUD 1945 menyatakan

Presiden dan Wakil Presiden dipilih oleh MajelisPermusyawaratan Rakyat dengan suara yang terbanyak.

Dengan demikian, MPR memiliki wewenang menetapkanundang-undang dasar dan garis-garis besar dari pada haluannegara, serta memilih Presiden dan Wakil Presiden. Oleh karenaitu, Presiden dan Wakil Presiden berkedudukan di bawah MPRserta bertanggung jawab terhadap MPR.2

MPR terdiri atas anggota-anggota DPR, ditambahutusan dari daerah-daerah dan golongan-golongan. Olehkarena itu, juga dikenal adanya lembaga perwakilan, yaitu

DPR. Sedangkan utusan daerah-daerah dan golongan-golonganbukan merupakan lembaga tersendiri, melainkan merupakankomponen keanggotaan MPR di samping anggota DPR.

Walaupun DPR merupakan lembaga perwakilan, namunkekuasaan membentuk undang-undang ada pada Presiden.DPR berperan memberikan persetujuan terhadap rancanganundang-undang yang diajukan oleh Presiden.3 Di dalamPenjelasan UUD 1945 sebelum perubahan dinyatakan bahwa

DPR harus memberikan persetujuan kepada setiap rancanganundang-undang dari pemerintah. Di samping itu, DPR memilikihak inisiatif untuk mengajukan rancangan undang-undang.Penjelasan Bab VII tentang DPR adalah sebagai berikut.4

Dewan ini harus memberi persetujuannya kepada tiap-tiaprancangan undang-undang dari pemerintah. Pun Dewanmempunyai hak inisiatif untuk menetapkan undang-undang.

MPR sebagai pelaku sepenuhnya kedaulatan rakyatadalah penjelmaan seluruh rakyat (Vertretungsorgan desWillens des Staatsvolkes).5 MPR memegang kekuasaan negarayang tertinggi sehingga disebut sebagai Lembaga Tertinggi

2 Sistem Pemerintahan Negara berdasarkan Penjelasan UUD 1945 sebelumperubahan.

3 Pasal 5 Ayat (1) dan Pasal 20 Ayat (1) UUD 1945 sebelum perubahan.4 Penjelasan UUD 1945 sebelum perubahan, Bab VII Dewan Perwakilan Rakyat,

Pasal-pasal: 19, 20, 21, dan 23.5 Sistem Pemerintahan Negara dalam Penjelasan UUD 1945.


44/694

13




Negara. Presiden harus menjalankan Garis-Garis Besar HaluanNegara yang ditetapkan MPR. Presiden adalah mandatarisMPR yang wajib menjalankan putusan-putusan MPR sehingga

kedudukannya untergeordnet terhadap MPR.Mengingat MPR adalah lembaga tertinggi negara,

maka lembaga-lembaga negara lainnya berada di bawah

MPR. Demikian pula halnya dengan DPR, kedudukannya

juga di bawah MPR. Kedudukan DPR sederajat (neben)

dengan Presiden. Walaupun DPR tidak memegang kekuasaan

membentuk UU, namun penjelasan UUD 1945 sebelum

perubahan menyatakan bahwa kedudukan DPR adalah kuat.DPR tidak dapat dibubarkan oleh Presiden serta anggota-

anggota DPR semuanya merangkap anggota MPR. DPR dapat

senantiasa mengawasi tindakan Presiden. Jika DPR menganggap

Presiden sungguh-sungguh melanggar haluan negara, maka

MPR dapat diundang untuk persidangan istimewa memintapertanggungjawaban Presiden.6

1. Masa Awal KemerdekaanPada saat Proklamasi Kemerdekaan 17 Agustus 1945,

belum ada lembaga-lembaga negara yang terbentuk. Pasal IAturan Peralihan UUD 1945 menyatakan bahwa PPKI mengaturdan menyelenggarakan kepindahan pemerintahan kepadaPemerintah Indonesia. Sedangkan Pasal III Aturan Peralihanmenyatakan untuk pertama kali Presiden dan Wakil Presidendipilih oleh PPKI. Berdasarkan ketentuan tersebut, setelah

disahkannya UUD 1945 pada 18 Agustus 1945, PPKI memilihSoekarno sebagai Presiden dan Moh. Hatta sebagai WakilPresiden.

6 Ibid. Ketentuan lebih lanjut mengenai hubungan antara lembaga Negara sebelumPerubahan UUD 1945 diatur dalam Ketetapan MPR No. III/MPR/1973 tentangKedudukan dan Hubungan Tata Kerja Lembaga Tertinggi Negara dengan/atau AntarLembaga-Lembaga Tinggi Negara.


45/694



Sistem permusyawaratan dan perwakilan sebelumterbentuknya MPR dan DPR diatur dalam Pasal IV AturanPeralihan. Sebelum terbentuknya MPR, DPR, dan DPA, segala

kekuasaannya dijalankan oleh Presiden dengan bantuan sebuahkomite nasional. Bunyi Pasal IV Aturan Peralihan adalahsebagai berikut.

Sebelum Majelis Permusyawaratan Rakyat, DewanPerwakilan Rakyat, dan Dewan Pertimbangan Agungdibentuk menurut Undang-Undang Dasar ini, segalakekuasaannya dijalankan oleh Presiden dengan bantuansebuah komite nasional.

Komite nasional yang dibentuk untuk membantu

Presiden tersebut adalah Komite Nasional Pusat atau lebihsering disebut sebagai Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP).KNIP dibentuk oleh Presiden pada 29 Agustus 1945. KelahiranKNIP dianggap sangat penting untuk membantu Presiden dalammempertahankan kemerdekaan dan menjalankan pemerintahannegara. Anggota KNIP diangkat oleh Presiden, yang padaumumnya adalah mantan anggota PPKI.

Keanggotaan KNIP beberapa kali mengalami

pembaharuan. Pertama kali anggota KNIP terdiri atas 200orang. Pada 18 April 1946, Presiden mengeluarkan PeraturanPemerintah Nomor 2 Tahun 1946 tentang Pembaharuan KNIPyang menentukan anggota KNIP terdiri dari 200 anggota dengankomposisi 100 wakil daerah, 60 wakil organisasi politik, dan40 ditunjuk oleh Presiden. Namun PP tersebut belum sempatdilaksanakan dan telah dibatalkan dengan Undang-UndangNomor 12 Tahun 1946 tentang Pembaharuan Susunan KNIP

yang disetujui oleh BP KNIP pada 7 Juni 1946. Selanjutnya,pemerintah juga mengeluarkan PP Nomor 6 Tahun 1946 tentangPenyempurnaan Susunan KNIP pada 30 Desember 1946 yangkemudian dikukuhkan menjadi Maklumat Presiden Nomor 2Tahun 1947 bertanggal 21 Februari 1947.

Pada 7 Oktober 1945, KNIP mendesak Presiden untuksegera membentuk MPR dengan anggota sementara dari anggotaKNIP. Desakan tersebut diwujudkan dalam bentuk referendum


46/694

15




yang ditandatangani oleh 50 orang anggota KNIP. Namunpembentukan MPR belum dapat direalisasikan.

Pada rapat KNIP tanggal 16 Oktober 1945 dibicarakan

usul pembentukan Badan Pekerja yang bertanggung jawabkepada Komite Nasional dengan alasan anggota KNIP yang150 orang dibutuhkan oleh daerah-daerah, sehingga tidakmemungkinkan menjalankan tugas KNIP dengan sempurna.Badan Pekerja itu nantinya akan bertugas menjalankan fungsiKNIP. Sidang tersebut dihadiri oleh Wakil Presiden Moh. Hatta.Sidang itu melahirkan Maklumat Wakil Presiden Nomor X 16Oktober 1945.7

Berdasarkan Maklumat Wakil Presiden Nomor X tersebut,sebelum terbentuknya MPR dan DPR yang menjalankan fungsikekuasaan legislatif adalah KNIP. Dengan demikian KNIP diakuisebagai lembaga perwakilan. Kedudukan KNIP yang semulamembantu Presiden, berarti di bawah Presiden, menjadi sejajardengan Presiden karena ikut menetapkan garis-garis besarhaluan negara. Hal itu berarti bahwa fungsi MPR dijalankanoleh Presiden bersama-sama KNIP.

Perubahan selanjutnya terjadi pada 10 November 1945,ketika Badan Pekerja mengusulkan kepada Presiden adanyasistem pertanggungjawaban menteri-menteri negara kepadaParlemen, yaitu KNIP. Pengumuman Badan Pekerja KNIP pada11 November 1945 manyatakan sebagai berikut.

Seperti diketahui, maka dalam Undang-Undang Dasar kitatidak terdapat pasal, baik yang mewajibkan maupun yangmelarang para menteri bertanggung jawab. Pada lain pihakpertanggungan jawab menteri kepada Badan Perwakilan

Rakyat itu, adalah suatu jalan untuk memperlakukankedaulatan rakyat. Maka berdasarkan alasan tersebut,Badan Pekerja mengusulkan kepada Presiden untukmemper-timbangkan adanya pertanggungan jawab itudalam susunan Pemerintahan.

7 Maklumat Nomor X 16 Oktober 1945. Berita Repoeblik Indonesia Tahun I Nomor 2, hlm.10. Diambil dari H. Aa, Undang-Undang Negara Republik Indonesia, Djilid I, (Djakarta-

Bandung: Neijenhuis & Co. N. V., 1950), hlm. 60.


47/694



Usulan tersebut merupakan perubahan besar dalamsistem ketatanegaraan Indonesia. Usulan itu mengubah sistempemerintahan yang semula bersifat presidensial menjadi

sistem parlementer. Presiden menerima usul Badan Pekerjatersebut dan mengeluarkan Maklumat Pemerintah 14 November1945.8 KNIP menjalankan fungsi sebagai lembaga perwakilansepanjang berlakunya UUD 1945 pada periode pertama inihingga digantikan dengan Konstitusi RIS. KNIP tetap berdiripada masa Konstitusi RIS, tetapi khusus di Negara RepublikIndonesia Yogjakarta yang masih menggunakan UUD 1945.

2. Masa Konstitusi RIS

Setelah kemerdekaan Indonesia, Belanda hendak kembalimenjajah Indonesia. Namun usaha yang dilakukan melaluiAgresi Militer I dan II tersebut tidak dapat dilakukan denganmudah karena mendapat perlawanan yang sengit dari parapejuang kemerdekaan Indonesia serta tekanan negara-negaralain yang telah mengakui kemerdekaan bangsa Indonesia. Pada23 Agustus 1949 sampai dengan 2 November 1949 diadakanKonferensi Meja Bundar di Den Haag. Konferensi ini dihadiri

oleh wakil-wakil dari Republik Indonesia dan Bijeenkomst voorFederal Overleg (BFO) serta wakil Nederland dan Komisi PBBuntuk Indonesia. Konferensi Meja Bundar tersebut berhasilmenyepakati tiga hal, yaitu,

1. Mendirikan Negara Republik Indonesia Serikat.

2. Penyerahan kedaulatan kepada RIS yang berisi 3 hal,yaitu: (a) piagam penyerahan kedaulatan dari KerajaanBelanda kepada Pemerintah RIS; (b) status uni; dan(c) persetujuan perpindahan.

3. Mendirikan Uni antara Republik Indonesia Serikatdengan Kerajaan Belanda.

8 Maklumat ini sesungguhnya adalah tentang Susunan Kabinet Baru yang dipimpin olehPerdana Menteri Sutan Sjahrir. Namun dalam maklumat ini ditegaskan bahwa tanggung

jawab adalah di tangan menteri. Berita Repoeblik Indonesia Th. I, Nomor 2, h. 9. Diambildari Ibid, hlm. 75 76.


48/694

17




Naskah Konstitusi Republik Indonesia Serikat disusunbersama oleh delegasi Republik Indonesia dan delegasi BFOke Konferensi Meja Bundar itu. Dalam delegasi Republik

Indonesia yang dipimpin oleh Mr. Mohammad Roem, ter-dapat Prof. Dr. Soepomo yang terlibat dalam mempersiapkannaskah Undang-Undang Dasar tersebut. Rancangan UUD itudisepakati bersama oleh kedua belah pihak untuk diberla kukansebagai Undang-Undang Dasar RIS. Naskah Undang-UndangDasar yang kemudian dikenal dengan sebutan Konstitusi RISitu disampaikan kepada Komite Nasional Indonesia Pusatsebagai lembaga perwakilan rakyat di Republik Indonesia dankemudian resmi mendapat persetujuan Komite Nasional Pusattersebut pada 14 Desember 1949. Selanjutnya, Konstitusi RISdinyatakan berlaku mulai 27 Desember 1949. Namun demikian,UUD 1945 tetap berlaku untuk Republik Indonesia sebagaisalah satu negara bagian.

Sistem perwakilan menurut Konstitusi RIS menganutsistem dua kamar (bicameral), yang meliputi perwakilan politikdan perwakilan kewilayahan. Hal itu diwujudkan dalam lembagaSenat RIS dan DPR. Senat RIS anggotanya berjumlah 32 orang.Senat mewakili daerah-daerah bagian.9 Setiap daerah bagianmempunyai dua anggota dalam Senat.10 Anggota-anggota Senatditunjuk oleh Pemerintah daerah-daerah bagian dari daftaryang disampaikan oleh masing-masing perwakilan rakyat danyang memuat tiga calon untuk tiap-tiap kursi.11

Senat di samping melakukan kekuasaan legislatifuntuk masalah-masalah federal, berfungsi pula sebagaimajelis penasehat bagi Pemerintah. Pemerintah mendengarSenat tentang segala hal yang dianggap perlu. Pemerintahberkewajiban mendengar tentang urusan-urusan pentingyang khusus mengenai daerah bagian dalam hubungan RISdengan daerah-daerah bagian. Pemerintah berkewajiban pulamendengar Senat tentang segala rancangan undang-undang

9 Lihat, Konstitusi RIS Pasal 80 ayat (1).




49/694



darurat. Senat juga dapat memberi nasihat-nasihat kepadaPemerintah atas kehendaknya sendiri mengenai segala halyang dianggap perlu. Senat dapat meminta keterangan dari

Pemerintah, baik dengan lisan maupun tulisan.

12

Di samping dua badan perwakilan rakyat tersebut diatas, Konstitusi RIS mengenal adanya badan Konstituante.Konstituante ini dibentuk dengan jalan memperbesar DPR yangdipilih dan Senat baru, ditambah dengan anggota-anggota luarbiasa. Tugas Konstituante adalah membentuk Konstitusi Barubersama-sama dengan pemerintah.

Kepada tiap-tiap negara bagian akan diberikan

kesempatan menerima Konstitusi. Dalam hal suatu negarabagian tidak menerima Konstitusi itu, maka Negara itu berhakbermusyawarah tentang suatu hubungan khususnya dengan RISdan Kerajaan Nederland. Konstituante akan bersidang dalamsatu tahun sesudah Konstitusi RIS, jadi antara 27 Desember1949 dengan 27 Desember 1950. Akan tetapi Konstitusi RIStelah tidak berlaku sejak 15 Agustus 1950 sehingga Konstituantepun belum sempat terbentuk.13

3. Masa UUDS 1950Pembentukan negara federal mengandung banyak sekali

nuansa politis, terkait dengan kepentingan penjajahan Belan-da. Oleh karena itu, bentuk negara RIS tidak dapat bertahanlama. Anggota DPR RIS, Muhammad Natsir, menyampaikanmosi integral mendesak untuk kembali kepada negara kesatuan.Mula-mula tiga wilayah negara bagian, yaitu Negara RepublilkIndonesia, Negara Indonesia Timur dan Negara Sumatera Timur

menggabungkan diri menjadi satu wilayah Republik Indonesia.Sejak itu wibawa Pemerintah Republik Indonesia Serikatmenjadi berkurang, sehingga akhirnya dicapailah kata sepakatantara Pemerintah Republik Indonesia Serikat dan PemerintahRepublik Indonesia untuk kembali bersatu mendirikan Negara

12 MPR RI, Seperembat Abad DPR RI., Sekretaris DPR RI, Jakarta 29 Agustus 1970, hlm.101.

13

Moh. Yamin, Konstituante Indonesia dalam Gelanggang Demokrasi, (Jakarta: Jambatan,1960), hlm. 6


50/694

19




Kesatuan Republik Indonesia. Kesepakatan itu dituangkandalam satu naskah persetujuan bersama pada 19 Mei 1950,yang pada intinya menyepakati dibentuknya kembali NKRI

sebagai kelanjutan dari negara kesatuan yang diproklamasikanpada 17 Agustus 1945.

Sebagai bagian dari peralihan dari negara federalmenjadi negara kesatuan, disiapkan suatu naskah Undang-Undang Dasar oleh suatu Panitia bersama. Rancangan NaskahUndang-Undang Dasar tersebut selanjutnya disahkan olehBadan Pekerja Komite Nasional Pusat pada 12 Agustus 1950,dan oleh DPR dan Senat RIS pada 14 Agustus 1950. UUD

baru ini diberlakukan secara resmi mulai 17 Agustus 1950,melalui Undang-Undang No. 7 Tahun 1950.14

Dengan kembali menjadi negara kesatuan, KonstitusiRIS tidak sesuai lagi dengan perkembangan. Oleh karena itudibentuk UUDS 1950 dengan bentuk negara kesatuan. UUD 1950merupakan perbaikan dan gabungan dari Konstitusi RIS danUUD 1945. Lembaga perwakilan berdasarkan UUDS 1950 adalahDPR yang mewakili seluruh rakyat Indonesia. Berdasarkan

Pasal 56 UUDS 1950, DPR terdiri atas sejumlah anggota yangbesarnya ditetapkan berdasarkan perhitungan setiap 300.000jiwa penduduk warga negara Indonesia mempunyai seorangwakil. Adapun golongan kecil (minoritas) Tionghoa, Eropa,dan Arab mempunyai wakil dalam Dewan Perwakilan Rakyatdengan berturut-turut sekurang-kurangnya sembilan, enam,dan tiga anggota.15

Untuk pertama kali selama DPR hasil pemilu belum

terbentuk, ditentukan bahwa DPRS terdiri atas ketua, wakil-wakil ketua, dan anggota DPR RIS serta ketua dan wakil ketua,anggota Senat RIS, ketua, wakil-wakil ketua dan anggota-anggota BP KNIP, dan Ketua, wakil ketua, dan anggota DPARI.16 Adapun alasan pengikutsertaan DPA RI dalam DPRSkarena Dewan itu adalah sebuah Dewan Pusat yang telah biasa

14 Lembaran Negara RIS Tahun 1950 No. 56.

15 Ibid, hal 93. Lihat pula Undang-Undang Dasar Sementara Pasal 58 ayat (1).16 Lihat, Undang-Undang Dasar Sementara, Pasal 77.


51/694



memberi nasihat kepada pemerintah RI tentang haluan politikpemerintah dan tentang tindakan legislatif. Ditetapkan jumlahanggota DPRS adalah 236 orang, yaitu 148 anggota dari DPR

RIS, 29 anggota dari Senat RIS, 46 anggota dari BP KNIP RIdan 13 anggota dari DPA RI.

DPRS adalah badan pembentuk undang-undangbersama-sama dengan pemerintah. Pasal 113 sampai denganPasal 116 UUDS 1950 menyatakan bahwa DPR mempunyaihak menetapkan Anggaran Negara. Pasal 83 Ayat (2) UUDS1950 menentukan bahwa para menteri bertanggung jawab atasseluruh kebijaksanaan pemerintah, baik bersama-sama untuk

seluruhnya maupun masing-masing untuk bagiannya sendirikepada DPRS.

Pada masa UUDS 1950 terbentuk Undang-undang Nomor7 Tahun 1953 tentang Pemilihan Umum. Berdasarkan ketentuantersebut dilaksanakan pemilu pada 29 September 1955 untukmemilih anggota DPR dan 15 Desember 1955 untuk memilihanggota Konstituante.17 Jumlah kursi DPR yang diperebutkansebanyak 260. Sedangkan jumlah kursi Dewan Konstituante

sebanyak 520 ditambah 14 wakil golongan minoritas yangdiangkat pemerintah.

4. Masa Demokrasi Terpimpin

Di dalam Konstituante, terjadi pembahasan yang tidakkunjung dapat diambil keputusan mengenai dasar negara.Terhadap kondisi tersebut, Presiden menyarankan untukkembali kepada UUD 1945. Namun saran tersebut juga tidakdapat diputuskan karena dalam tiga kali pemungutan suara,

tidak dicapai suara mayoritas yang dipersyaratkan, yaitu2/3 dari anggota yang hadir. Akhirnya, Presiden Soekarnomengumumkan Dekrit Presiden 5 Juli 1959 yang memberlakukankembali UUD 1945 dan membubarkan Konstituante. Denganadanya Dekrit tersebut, UUDS 1950 tidak berlaku, demikian pula

17 Pada Pemilu 1955 tercatat 43.104.464 penduduk yang memiliki hak pilih, dan 37.875.299pemilih (87,65%) yang menggunakan hak pilih. Jumlah seluruh penduduk pada saat ituadalah 77.987.879 jiwa. Daniel Dhakidae, Pemilihan Umum di Indonesia Saksi PasangNaik dan Surut Partai Politik, Prisma 9, September 1981, hlm. 17-40.


52/694

21




dengan hasil-hasil sementara dari persidangan Konstituante.

Dalam rangka melaksanakan Dekrit Presiden 5 Juli 1959yang salah satu isinya adalah membentuk MPRS, Presiden pada

22 Juli 1959 mengeluarkan Penetapan Presiden Nomor 2 tahun1959 tentang Pembentukan MPRS. Pasal 1 Penpres tersebutmenyatakan bahwa susunan MPRS terdiri atas anggota DPRGRditambah dengan Utusan Daerah dan Utusan Golongan.

Untuk Utusan Daerah dan Utusan Golongan diatur dalamPeraturan Presiden No. 12/1959. Utusan Daerah berjumlah94 orang, yang terdiri atas wakil 24 daerah propinsi yangjumlahnya berkisar antara tiga sampai lima orang. Sedangkan

yang dimaksud dengan Utusan Golongan terdiri atas 13 macamgolongan-golongan Tani, Buruh/Pegawai Negeri, GolonganPengusaha Nasional, Koperasi, Angkatan Bersenjata, Veteran,Alim Ulama Islam, Katolik, Protestan, Hindu Bali Pemuda,Wanita, Wartawan, dan Cendikiawan/Pendidikan. Jumlahkeseluruhan Utusan Golongan tersebut adalah 200 orang .

DPR hasil Pemilu 1955 berdasarkan UUDS 1950 ditetapkansebagai DPR yang melaksanakan tugas di bawah UUD 1945.

Namun DPR tersebut selanjutnya dibekukan oleh Presidenmelalui Penetapan Presiden Nomor 3 Tahun 1960, karenamenolak Rencana Anggaran yang diajukan oleh Presiden. DPRhasil pemilihan umum 1955 diganti dengan DPRGR melaluiPenetapan Presiden Nomor 4 Tahun 1959. Anggota DPRGRterdiri atas golongan politik 130 orang, golongan karya 152orang, dan satu orang Wakil Irian Barat. Keseluruhannya adalah283 orang. MPRS dan DPRGR tersebut menjalankan tugasnya

hingga tahun 1965.Periode Demokrasi Terpimpin berakhir setelah adanya

peristiwa G.30.S/PKI yang mengakibatkan pergantian kekuasaandari Presiden Soekarno ke Presiden Soeharto.

5. Masa Orde Baru

Setelah peristiwa G.30.S/PKI, dilakukan upayapembersihan di lembaga perwakilan, yaitu DPRGR. PimpinanDPRGR pada Nopember 1965 membekukan keanggotaan DPRGR


53/694



dari fraksi PKI yang tertuang dalam Keputusan Pimpinan DPRGRNomor 10/Pimp/I/65-66 dan disusul dengan Keputusan Nomor13/Pimp/I/1965-1966. Berdasarkan dua keputusan pimpinan

DPRGR tersebut, 62 anggota DPRGR dibekukan sehingga jumlahanggota DPRGR menjadi 237 orang. Keputusan itu didukungoleh hasil Sidang Paripurna DPRGR yang diselenggarakan pada15 Nopember 1965.18

Untuk MPRS tahun 1966 ditetapkan bahwa anggota MPRSadalah mereka yang ditetapkan menjadi anggota berdasarkanPenetapan Presiden Nomor 2 Tahun 1959 setelah dikurangidengan anggota MPRS dari partai politik dan ormasnya yang

dinyatakan terlarang dan telah dibubarkan.Kekuasaan MPRS Orde Baru ini ditentukan dalam

Peraturan Tata Tertib, baik Peraturan Tata Tertib untuk SidangUmum Ke-IV maupun Sidang Umum Ke-V. Dalam PeraturanTata Tertib tersebut kekuasaan MPRS disebutkan dengan istilahTugas dan Wewenang. Yang termasuk tugas dan wewenangMPRS adalah sebagai berikut.(1) melaksanakan tugas dan wewenang MPR sesuai dengan

UUD 1945,(2) menetapkan dan mengawasi garis-garis besar pelaksanaan

UUD 1945,(3) menetapkan acara Sidang Umum dan Peraturan Tata Tertib

MPRS,(4) Memilih Pimpinan MPRS, dan(5) Menerima, menanggapi, dan menilai laporan/

pertanggungan jawab Mandataris mengenai pelaksanaanKetetapan MPRS.

Sidang Umum MPRS ke-IV menentukan dalamKetetapan Nomor X/MPRS/1966, bahwa semua lembaga negaraharus dibentuk dengan UU sesuai pasal-pasal dalam UUD

18 Keputusan itu kemudian juga dikukuhkan menjadi Undang-Undang Nomor 10Tahun 1966 tentang Keanggotaan DPRGR. Namun, anggota yang menggantikeanggotaan PKI yang dibekukan baru dilantik pada 13 Pebruari 1968. Lihat,Mochtar Pakpahan, DPR RI Semasa Orde Baru, (Jakarta: Pustaka Sinar Harapan,1994), hlm. 71 dan 79.


54/694

23




1945. Dalam rangka pengisian keanggotaan lembaga negaraMPR, DPR, dan DPRD, MPRS melalui Ketetapan Nomor XI/MPRS/1966 memerintahkan melaksanakan pemilihan umum

paling lambat 5 Juli 1968. Namun ternyata Undang-Undangtentang Pemilihan Umum belum dapat dibentuk. Pada Maret1968 dilakukan Sidang Umum MPR Ke-V. Salah satu ketetapanyang dihasilkan adalah Ketetapan Nomor XLII/MPRS/1968yang mengamanatkan pelaksanaan pemilihan umum selambat-lambatnya pada 5 Juli 1971.

Pemilihan umum untuk memilih anggota MPR, DPR,dan DPRD pertama kali dilakukan berdasarkan UU Nomor

15 Tahun 1969. Selanjutnya, MPR, DPR, dan DPRD dipilihmelalui pemilihan umum lima tahun sekali hingga pemilihanumum terakhir di masa Orde Baru pada 1997. Komposisi dankedudukan lembaga permusyawaratan dan perwakilan diaturdalam UU Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, dan DPRD.MPR tetap merupakan lembaga tertinggi yang anggotanyaterdiri atas anggota DPR ditambah utusan golongan-golongandan utusan daerah-daerah. Kedudukan dan hubungan lembagatertinggi negara dengan/atau antar lembaga tinggi Negara diaturberdasarkan Ketetapan MPR Nomor III/MPR/1978.

6. Masa Reformasi

Kekuasaan Orde Baru mulai goyah pada saat bangsaIndonesia didera oleh krisis moneter yang berkembang menjadikrisis ekonomi serta krisis multidimensi. Hal itu memicukeresahan masyarakat karena menurunnya daya beli bersamaandengan meningkatnya harga barang dan kebutuhan pokok yang

juga mengalami kelangkaan. Kondisi itu melahirkan krisis sosialyang meluas dan menyentuh semua sendi kehidupan bangsa,termasuk politik. Pemerintahan mengalami krisis kepercayaanmasyarakat sehingga semakin memperkuat tuntutan untukmengakhiri kekuasaan Orde Baru. Pemerintahan yang sedangberkuasa dipandang tidak mampu mengatasi krisis nasional.

Salah satu tuntutan yang utama pada saat itu adalahmundurnya Presiden Soeharto. Demonstrasi yang dipelopori


55/694



mahasiswa terjadi dengan intensitas tinggi di seluruh wilayahIndonesia dengan jumlah massa yang besar. Krisis sosial danpolitik semakin meningkat setelah pada 12 Mei 1998 terjadi

bentrokan antara mahasiswa dan aparat TNI/Polri di depankampus Trisakti, Jakarta yang mengakibatkan tewasnya tigaorang mahasiswa. Peristiwa tersebut memicu kerusuhan diJakarta pada 13 dan 14 Mei 1998 serta meluas ke daerah-daerah.

Demonstrasi mahasiswa menuntut mundurnya PresidenSoeharto semakin menguat. Mulai 18 Mei 1998, gedung DPR/MPR diduduki oleh ribuan mahasiswa. Pada hari tersebut,

pimpinan MPR juga mengeluarkan pernyataan memintapengunduran diri Soeharto. Presiden Soeharto mengumumkanpernyataan berhenti pada 21 Mei 1998 yang diikuti denganpengambilan sumpah Wakil Presiden B.J. Habibie sebagaiPresiden di hadapan Pimpinan Mahkamah Agung (MA) sesuaidengan Pasal 8 UUD 1945. Berhentinya Presiden Soehartotersebut menandai era baru, yaitu era reformasi.

Sebagai respon terhadap kondisi politik nasional tersebut,

dilaksanakan Sidang Istimewa (SI) MPR 1998. Salah satu hasildari SI MPR adalah Ketetapan MPR Nomor X/MPR/1998tentang Pokok-Pokok Reformasi Pembangunan dalam RangkaPenyelamatan dan Normalisasi Kehidupan Nasional sebagaiHaluan Negara yang mengamanatkan penyelenggaraanpemilihan umum selambat-lambatnya Juni 1999. Perubahanterhadap materi UUD 1945 dapat dikatakan telah dirintis padaSI MPR 1998 ini, yaitu dengan adanya Ketetapan MPR NomorXVII/MPR/1998 tentang Hak Asasi Manusia dan KetetapanMPR Nomor XIII/MPR/1998 tentang Pembatasan Masa JabatanPresiden dan Wakil Presiden Republik Indonesia. Hal itusecara tidak langsung telah mengubah dan menambah materiUUD 1945. Namun demikian pada SI tersebut telah dihasilkanketetapkan yang memberikan jalan untuk Perubahan UUD1945, yaitu Ketetapan MPR Nomor VIII/MPR/1998 tentangPencabutan Ketetapan MPR Nomor IV/MPR/1983 tentangReferendum.


56/694

25




Untuk pelaksanaan pemilihan umum 1999, MPRmembuat Ketetapan Nomor XIV/MPR/1998 tentang Perubahandan Tambahan atas Ketetapan MPR RI Nomor III/MPR/1988

tentang Pemilihan Umum. Salah satu ketentuan yang diubahadalah Pasal 3 Ayat (1) yang semula menyatakan bahwapemilihan umum diikuti oleh tiga organisasi kekuatanpolitik, yaitu Golongan Karya, PDI, dan PPP, menjadi sebagaiberikut.

(1) Pemilihan Umum yang dimaksud dalam Ketetapan inidiikuti oleh partai-partai politik yang telah memenuhipersyaratan sesuai dengan peraturan perundang-undangan

yang berlaku serta mempunyai kedudukan, hak, dan

kewajiban yang sama.Untuk melaksanakan Pemilu 1999, dibuat UU Nomor 2

Tahun 1999 tentang Partai Politik, UU Nomor 3 Tahun 1999tentang Pemilu, serta UU Nomor 4 Tahun 1999 tentang Susunandan Kedudukan MPR, DPR, dan DPRD.

Pemilihan umum dilaksanakan pada 7 Juni 1999yang diikuti oleh 48 partai politik. Terdapat 21 partai yangmemperoleh kursi di DPR. Partai-partai yang mendapatkan

kursi di atas 10 adalah PDIP (153), Golkar (120), PPP (58), PKB(51), PAN (34), dan PBB (13). MPR pertama di masa reformasiadalah MPR yang terbentuk sebagai hasil dari pemilihan umum1999 ini dengan sistem multipartai. Selain itu, komposisi MPRjuga meng

Naskah_Naskah Komprehensif Buku 3 Jilid 1

Documents

Transcript of Naskah_Naskah Komprehensif Buku 3 Jilid 1