978-1-4673-0793-2/12/$31.00 ©2012 IEEE

Digital government development: the analytical

perspective based on actors for the case of State

procurement in Costa Rica

Roberto Cortés Morales

Escuela de Ingeniería en Computación

Instituto Tecnológico de Costa Rica

Centro de Investigación en TIC (CITIC)

Universidad de Costa Rica

San José, Costa Rica

rocort@gmail.com

Gabriela Marín Raventós

Escuela de Ciencias de la Computación e Informática

Centro de Investigación en TIC (CITIC)

Universidad de Costa Rica

San José, Costa Rica

gabriela.marin@ecci.ucr.ac.cr

Abstract— The development of digital government should not be

isolated from the political environment that affects it. Under an

analytical approach to characterize strategic actors, this article

demonstrates how objectives of government information

technology projects could be at risk. The case of Costa Rican

state procurement is studied. The experience developed in Chile

is referred also to clarify the Costa Rican case study.

Keywords: Digital government; Costa Rica; Chile, actors;

public policy

I. INTRODUCCIÓN

La modernización del Estado usando Tecnologías de Información y Comunicación ha promovido el desarrollo del denominado “gobierno digital”. A pesar de que desde el año 2000 Costa Rica lo ha tenido en la agenda de distintas administraciones del Poder Ejecutivo, las evaluaciones de la ONU en esta materia muestran pobres resultados [1] [2] [3] [4] [5]. Esto no obstante que el desarrollo tecnológico de este país, expresado en indicadores relacionados de su infraestructura, lo mantienen en los primeros lugares de la región latinoamericana. En este artículo se buscará comprender esta problemática mediante un modelo analítico dentro de un enfoque de políticas públicas. Se tratará de observar cómo los actores dentro de éstas pueden promover o bloquear el desarrollo de una política, en este caso, el gobierno digital. Para ello, se usará como ejemplo el caso de las compras del Estado en Costa Rica, cuya problemática se explica en el segundo apartado. Posteriormente, en la sección tercera, se hace referencia al caso chileno, para efectos comparativos, por ser un caso reconocido de éxito en el ámbito regional La sección IV muestra una breve comparación de los casos chileno y costarricense. El quinto apartado describe los fundamentos del modelo de análisis basado en actores. Finalmente, en el apartado VI se describe cómo se ha aplicado dicho modelo y los valores obtenidos para el caso estudiado.

II. CONTEXTO DE LA PROBLEMÁTICA: LAS COMPRAS DEL

ESTADO EN COSTA RICA

El proceso de compras del sector público costarricense, está regido por la Ley de Contratación Administrativa (Ley 7494),

promulgada en el año 19951. Cada dependencia del Estado

costarricense, el gobierno central, las instituciones autónomas y los gobiernos locales y los otros poderes (Judicial, Legislativo y Electoral) tienen departamentos especializados en proveeduría si bien la ley crea la figura de una Proveeduría Nacional para el Poder Ejecutivo, a cargo del Ministerio de Hacienda. Lo anterior conlleva en la práctica a que cada institución, en la mayoría de los casos, ha desarrollado instrumentos y procedimientos propios para ejecutar los procesos de compra en el marco de la ley. En gran medida, esto ha provocado una dispersión de las compras del sector público en cada institución, lo cual le resta poder al Estado como comprador.

Se estima que las compras del Estado representan el 15% del tamaño de la economía nacional [6]. Es importante aclarar, dentro de este contexto, que en el sector público costarricense existen grandes empresas encargadas de sectores estratégicos de servicios, como las telecomunicaciones, la energía o la salud. Esto provoca que exista concentración y especialización del proceso de adquisición en algunas pocos actores, como el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), encargado de servicios de telecomunicaciones y energía, o la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), que tiene a su cargo, en gran medida, la atención de la población en el área de salud [7]. Además existe concentración de las ventas en pocos proveedores, donde, para el año 2007, 150 empresas aproximadamente, facturaron dos tercios de las compras del Estado costarricense. Por último, el 80% de las compras, en el mismo año 2007, fueron realizadas por entidades fuera del gobierno central. Lo anterior significa, que el Poder Ejecutivo tiene poca injerencia en la totalidad de los procesos de compra [7].

Siguiendo el ejemplo de otros países, como Chile, Corea del Sur o México (por mencionar algunos), Costa Rica ha buscado enfrentar la problemática anteriormente descrita,

1 En el año 2008 se promulgó la Ley de Fortalecimiento y Modernización

de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, la cual, en

complemento con el decreto ejecutivo 35148 del 15 de abril de 2009, se

establecen otros procedimientos para compras que puede realizar el Instituto Costarricense de Electricidad.

desarrollando un sistema de compras apoyado en plataformas digitales que promuevan: a) la transparencia en el proceso de adquisición de bienes y servicios, b) facilitar el trámite para los proveedores del Estado, c) promover la participación de varios proveedores que, por engorroso o por poco conocimiento, en general no participan en los procesos de venta de bienes y servicios al Estado, d) reducir los costos de adquisición para el Estado a través de la creación de un mercado de varios actores, el cual reduzca la característica monopólica descrita anteriormente, y e) tener un solo registro de proveedores [8].

Desde el año 2001, bajo la responsabilidad del Ministerio de Hacienda, funciona el servicio digital para compras del Estado llamado CompraRed [9]. Este fue mencionado en el Programa Impulso, elaborado en la Administración Rodríguez (1998-2002), como uno de los ejemplos del desarrollo del gobierno digital en Costa Rica [10]. No obstante, si bien desde ese año se ha tratado de tener una plataforma digital para ayudar al propósito de tener un sistema de compras integrado para el sector público, este no ha sido acompañado de los cambios institucionales necesarios. Surge así la paradoja que si bien ha existido por más de 10 años al menos una plataforma digital, ésta no es de uso obligatorio para las instituciones del Estado [11].

Por otra parte, el Estado costarricense no ha sido capaz de uniformar esfuerzos en desarrollar una plataforma única. Es así que, aparte de CompraRed a cargo del Ministerio de Hacienda, la Secretaría Técnica de Gobierno Digital, con la cooperación del Gobierno de Corea del Sur, desarrolló en 2008 la plataforma MerLink, con el mismo propósito de integrar todas las compras del Estado en una sola plataforma, obteniendo los beneficios que, igualmente, se describieron para CompraRed [12]. Mer-link comenzó a operar en 2010.

Como referencia, la Secretaría Técnica de Gobierno Digital fue creada por decreto ejecutivo DE-33147, el 8 de mayo de 2006

2, es decir, el primer día en funciones del Dr. Oscar Arias

Sánchez, como Presidente de la República. La función de la Secretaría, descrita en el mencionado decreto, es apoyar la Comisión Intersectorial de Gobierno Digital, formado por distintos jerarcas del Poder Ejecutivo y de las instituciones autónomas, con el fin de aprovechar las TIC en la modernización del Estado costarricense. Originalmente, la Secretaría estaba adscrita a la Presidencia de la República. No obstante, buscando mayor estabilidad institucional y de recursos y, ante la falta de funcionamiento práctico de la Comisión, tal como se describe en [13], ésta termina adscrita al Instituto Costarricense de Electricidad.

La existencia de las dos plataformas que buscan un mismo propósito no ha estado exenta de roces entre ambas instancias. Ha habido posiciones encontradas donde los seguidores de una y otra plataforma se critican mutuamente por aspectos de costos o de la calidad tecnológica. Los empresarios que han desarrollado CompraRed defienden los aspectos técnológicos de su plataforma, y los bajos costos relacionados con su desarrollo, especialmente en relación al otro sistema [14]. Mer-link se presenta como una solución de tecnología de punta de calidad mundial, la cual fue asesorada por el líder global en este tipo de sistemas, como lo es la República de Corea del Sur

2 Los periodos presidenciales en Costa Rica inician y terminan el 8 de

mayo del año correspondiente al cambio de gobierno, el cual dura 4 años.

[15]. Estos roces han creado, en apariencia, nichos que buscan justificar su accionar, de acuerdo con voceros tanto del Ministerio de Hacienda como de Gobierno Digital. Se ha tratado de identificar a CompraRed como una plataforma más especializada para el gobierno central, mientras que Mer-link se ubica con el resto del sector público, especialmente con las instituciones más grandes (que concentran el 80% de las compras públicas), como lo son el ICE y la CCSS [16]. Sin embargo, ambas buscan posicionarse como la plataforma oficial para las compras del sector público costarricense [17] [16].

Por últmo, no es sino hacia los últimos meses de la Administración del Dr. Arias, en enero de 2010, que la Dirección de Adquisición de Bienes y Contratación Administrativa del Ministerio de Hacienda, esboza una formulación de una política relacionada con las compras del Estado, denominada “Plan estratégico de modernización de las compras públicas” [6]. El plan detalla la problemática existente en cuanto a falta de estandarización y altos costos relacionados con las compras del Estado. Trata de establecer una guía de acciones por emprender para la pretendida modernización de los procesos, incluyendo la existencia de una plataforma digital. Hace referencia a los esfuerzos realizados por CompraRed, sin mencionar (aunque ya estaba en proceso de desarrollo), la plataforma Mer-Link. Sin embargo, no se ha tenido evidencia de una continuidad en la implementación del plan. A la fecha, no se ha dado un cambio institucional formal que ordene los procesos de compra del Estado que instruya, por ejemplo, la obligatoriedad de utilizar alguno de los dos sistemas. Si bien varias instituciones voluntariamente han adoptado una u otra plataforma digital y han aumentado las transacciones realizadas en esos sistemas [16], no existe una evaluación formal de que los objetivos perseguidos se vayan logrando.

III. BREVE REFERENCIA SOBRE EL CASO DE CHILE

Si bien este artículo busca explicar el caso de las compras del Estado en Costa Rica, es importante hacer algunas referencias del caso chileno, el cual sirve usualmente de ejemplo de buenas prácticas.

Desde el retorno a la democracia, Chile enfrentó el reto de legitimar este proceso a partir de varias medidas, entre ellas, la modernización del Estado. Según se apunta en [18], este país enfrentó en 1990 una situación con la administración pública reducida en recursos, poco ágil, desprestigiada y con una imagen ligada al régimen militar. Si bien la prioridad del gobierno de Patricio Aylwin

3 fue enfrentar la “deuda social”,

donde la agenda se enfocó en la reducción de la pobreza y el combate a criminalidad entre otras medidas, se propició al mismo tiempo un proceso de modernización del Estado. La mejora en la provisión de servicios del Estado redundaría en dos aspectos fundamentales: a) favorecer un estado ágil, mejor preparado a una economía abierta y b) ganar legitimidad de ejercicio de cara a la ciudadanía, lo cual contribuiría a la transición democrática que se vivió en esos años.

3 Presidente de la República de Chile entre 1990 y 1994, periodo el cual

representa el retorno a la democracia en Chile luego del proceso militar

iniciado por el golpe de Estado de 1973 que encabezó el General Augusto Pinochet, quien a la postre fue presidente de este país.

Es en esa coyuntura que un grupo de gerentes públicos del Servicio de Impuestos Internos (SII), el Servicio de Registro Civil e Identificación (SRCI), el Fondo Nacional de Salud (FONASA) y el Instituto de Normalización Previsional, buscaron modernizar los servicios, centrando a los usuarios como objetivo de los procesos de esas instituciones a la vez que incorporaron el uso intensivo de TIC. Si bien estas iniciativas no contaron con un mandato presidencial directo [19] [20] debido a las prioridades mencionadas, de igual forma no encontraron ningún obstáculo por parte de las autoridades políticas. Por lo mismo, el estudio de esos casos de modernización enfatizan en la capacidad de liderazgo que esos gerentes tuvieron para realizar los cambios, entendiendo al mismo tiempo, la potencialidad de las TIC para replantear procesos que mejorararían los servicios [20]. El éxito de esas experiencias motivaron que al final del gobierno de Aylwin y, de forma más consolidada, en el gobierno de Eduardo Frei (1994-2000), se pusiera en agenda la modernización del Estado. El presidente Frei creó el llamado Programa de Reforma y Modernización del Estado Chileno (PRYME). Se establece un Consejo Interministerial que asume este proceso, donde se sigue con el uso de TIC, por ejemplo, en la creación de una Intranet gubernamental [19].

En el gobierno de Ricardo Lagos (2000-2006) se incorpora la llamada agenda digital [21], donde se visualiza al gobierno electrónico como un instrumento para la modernización del Estado. Si bien el presidente Lagos estuvo altamente comprometido con esta política, una serie de escándalos de corrupción sucedidos en el año 2002 durante su administración, propiciaron una serie de medidas en consenso con la oposición y que impulsaron una serie de inciativas que promovieron la transparencia en el Estado [19]. Es así que en el año 2003 se promulga la ley 19886-01-03 donde se crea un servicio descentralizado, la Dirección de Compras y Contrataciones de la Administración, bajo la supervisión del Presidente de la República a través del Ministro de Hacienda, el cual se encarga de las compras del Estado. En la misma ley, se establece la obligatoriedad del uso de una plataforma informática, la cual se denominó “ChileCompra”. Paralelamente se crea un Tribunal de Compras al cual los proveedores pueden acudir en caso que sientan lesionados sus intereses. Los procesos de compra son públicos en su información, la cual puede ser accedida por la ciudadanía, promoviendo así la transparencia. Actualmente, el sitio de compras del Estado se llama www.mercadopublico.cl.

IV. BREVE COMPARACIÓN ENTRE LOS CASOS DE COSTA

RICA Y CHILE

Algunos aspectos de destacar, comparativamente, entre los dos países, son los siguientes:

El uso de las TIC es visto estratégicamente en el caso de Chile, dentro de un proceso de modernización del Estado [22] [23].

La modernización del Estado en Chile obedeció a la urgencia de consolidar el proceso democrático a través de ofrecer valor público a sus usuarios, esto es, calidad en los servicios, a la ciudadanía y al sector productivo. En Costa Rica, si bien la modernización se propuso en el diagnóstico de la Comisión para la Reforma del Estado Costarricense[24], no se ha implementado ampliamente. Se puede encontrar un proceso político

influenciado por varios aspectos de la tradición de Estado bienestar con las presiones propias de un modelo liberal [25] que dieron poca claridad a las reformas. Además, el debate en Costa Rica, ha pasado por la privatización o apertura de mercados [26], lo cual derivó en procesos de movilización importantes (el llamado “Combo ICE” en el año 2000, o el enfrentamiento por el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos en el año 2007). Por lo mismo, ha habido un debate donde los procesos de modernización administrativa de los servicios no parecen ser prioritarios.

Si bien distintos gobiernos en Costa Rica han puesto en agenda de sus planes de desarrollo el tema del gobierno digital, la práctica demuestra que no se ha visto estratégicamente desde las altas esferas de la administración. Salvo el Decreto Ejecutivo del gobierno del Dr. Arias, que busca dar una institucionalidad al tema, la evaluación de la dinámica hecha por el PROSIC [13], demuestra la baja prioridad como tema estratégico de gobierno. En esa medida, pareciera que el gobierno digital se asume como un asunto más de índole técnico.

En el caso particular de las compras del Estado, en Chile, se crea al mismo tiempo que la plataforma tecnológica, la institucionalidad necesaria para legitimar el sistema en todos sus aspectos, tanto regulatorios como tecnológicos. Esto no ha sucedido en Costa Rica.

V. EL MODELO DE ANÁLISIS BASADO EN ACTORES

Puede suponerse que el papel de los actores en el desarrollo de acciones del Estado es importante para explicar los resultados de dichas acciones. En principio, un enfoque de políticas públicas, como el que se puede describir en [27] [28] y [29] entre otros, suponen que existe un proceso que puede identificarse en fases, tales como la identificación del problema público, su puesta en la agenda de las instituciones pertinentes, la formulación de la solución, su implementación y evaluación. En cada una de estas fases, los actores entrarían a expresar y defender sus intereses.

No toda acción pública, evidentemente, pasa formalmente por un proceso lineal y racional como el descrito anteriormente. Algunos resultados podrían, incluso, surgir de iniciativas más de índole individual, las cuales se centran en implementar un cambio sustantivo. El caso de los servicios chilenos referenciados anteriormente, parecen ser evidencia de ello[18]. Para estos, se presume que los gerentes de los servicios públicos involucrados tuvieron un especial liderazgo para realizar las transformaciones, más que tratarse de un proceso formal de política pública.

El análisis de políticas públicas recomienda enfocarse en alguna fase particular de esta (por ejemplo, la formulación o la implementación). Acá no se hará esa distinción, ya que lo que se observa es un resultado el cual puede responder a aspectos relacionados (formalmente), con cualquiera de las fases.

Para distinguir a un actor, en [29] se establece que, ya sea de forma individual o grupal, este debe tener una posición única en la política pública, en cuanto a intereses y valores.

Con esto, no se pueden tener actores genéricos como por ejemplo, “Ministerio de Hacienda” en tanto que, dentro de dicho Ministerio, puede existir diversidad de intereses. Además, se puede asumir que un actor, con respecto a una política pública en cualquiera de sus fases, puede respaldar en menor o mayor grado dicha política. Para visualizar lo que se llamará el posicionamiento de un actor ante una política pública, se establecerá dicha característica a partir de dos dimensiones entre el poder de veto de un actor y el respaldo que este tiene hacia la política. En la siguiente ilustración se muestra una tipología básica de este posicionamiento:

Poder de veto

Bajo Alto

Res

pal

do

Alto

APOYO

PROMOTOR

Bajo

INDIFERENTE

BLOQUEO

Ilustración 1: tipología del posicionamiento de actores

Dependiendo de cuánto poder tenga un actor y de cuánto respalde (o no) una política o acción pública, se podrá establecer su posicionamiento. Una hipótesis derivada de este modelo sería: “entre más actores con poder respalden una acción, más factible será su realización”. Seguidamente se explican estos aspectos formales del modelo.

A. Poder de veto de un actor

El concepto de poder de veto para un actor, puede verse como la capacidad de éste para cambiar o bloquear un cambio de situación a través de políticas públicas. Este principio se deriva de los planteamientos referidos en [30] sobre la capacidad de veto de un actor para mantener el status quo político a través de mecanismos institucionales y también el que busca definir [31] como “actor estratégico”, análogamente, indicando que éstos son capaces de impedir o perturbar el funcionamiente de las reglas. Un componente importante de este concepto, se refiere a los recursos. Estos definirían el poder de veto de un actor. Los recursos de un actor, al igual que en [29] son categorizados pero, adicionalmente, para efectos de nuestro modelo, se les asigna un valor. En conjunto, el poder de veto se expresará a través de un valor V, el cual oscila entre 0 y 1, siendo 1 el valor que representa el mayor valor con respecto a esta variable. Los apartados siguientes describen las propiedades que componen la variable relacionada con el poder de veto de un actor.

1) Recursos institucionales Se entiende como la facultad de un actor a partir de un

mandato institucional formal y su capacidad de ejercerlo. “Formal” refiere a un mandato establecido por alguna norma, ya sea constitucional, de ley, contractual, por decreto o similares. No se consideran actores políticos que no estén amparados a través de algún mecanismo institucional. El Cuadro 1 describe la valoración de este recurso.

Cuadro 1: Valoración del recurso instituncional

Valor Interpretación

a.) Máximo = 1 Interpretado como el poder máximo que se otorga

dentro de un contexto definido institucionalmente. En un país se puede ver como la máxima autoridad

(dictador en un régimen dictatorial, en democracia,

cuando por excepción se otorgan plenos poderes al jefe del poder ejecutivo o la decisión del Soberano en

un plebiscito, o la mayoría calificada en un

parlamento). Pueden existir actores que tienen mediante decretos u otros mecanismos, la potestad

“absoluta” en contextos definidos (el “zar” de una

política antidroga, un concesionario que a través de un contrato administra un espacio público, etc.)

b.) Muy alto = 0,75. No tiene poder “absoluto”, pero tiene una gran

capacidad de ejercerlo. Por ejemplo, una fracción legislativa no tiene mayoría calificada pero sí

mayoría simple dentro del congreso, o un presidente

sin plenos poderes, sino que debe negociar con otros poderes del Estado, pero que políticamente le

favorecen.

c.) Alta = 0,6 Tiene facultades institucionales favorables, pero lo

obliga a alianzas puntuales para desarrollar sus intereses en la política.

d.) Mediana = 0,5 Debe entrar en alianza con otros actores, incluso en

principio opositores, para poder desarrollar su agenda

dentro de la política. Tiene que realizar más concesiones en el marco institucional establecido (por

ejemplo, arreglos entre fracciones opuestas dentro del

parlamento, presidentes o ministros con los sindicatos)

e.) Baja = 0,4 La institucionalidad o el resultado de un proceso

electoral, no otorgan margen para defender sus

intereses dentro de una política. Requiere ceder ante otros actores para poder mantener algunos objetivos

de su interés.

f.) Muy baja= 0,25 Tiene muy poco respaldo institucional y debe

buscarlo en otros actores con más poder.

g.) Nula = 0 No tiene ningún respaldo institucional formal.

2) Recursos económicos Son los recursos de origen económico que se destinan para

una política pública. Para un actor público, puede tratarse del presupuesto asignado a este considerando costos en sus principales componentes (equipos requeridos, capacitaciones, salarios o consultorías, etc.). Con respecto a actores no públicos, puede analizarse su capacidad de movilizar recursos en campañas, aportes en asesorías, contraparte de fondos que se aportan por concesión, cuantificación de donaciones, etc. El Cuadro 2 describe la valoración correspondiente a este recurso.

Cuadro 2: Valoración del recurso económico

Valor Interepretación

Muy altos = 1 Se determina que tienen una gran capacidad para

responder por los objetivos de la política pública de forma global.

Altos = 0.75 Puede facilitar muchos de los objetivos de la política

pública considerados importantes por su costo.

Medianos = 0.5 Los recursos le permiten aportar sobre algunos

objetivos de la política pública.

Bajos = 0.25 Tiene pocos recursos económicos. Su capacidad de

intervenir en con este tipo de medios, es poca.

Mínimo = 0 No se identifica algún tipo de recurso financiero importante, por lo que su aporte para ello dentro de la

política pública, es mínimo.

3) Recurso de reconocimiento público Se considera dentro del contexto donde se analice la

política (por ejemplo, barrio, municipio, país). El

reconocimiento público es producto de fenómenos políticos, como movilizaciones, o bien, de tradiciones culturales. No se considera acá la legitimidad “institucional formal” sino la producida por aspectos menos estructurados y que pueden comprobarse, por ejemplo, a través de sondeos de opinión. El recurso de reconocimiento se valora de acuerdo a lo que se decribe en el Cuadro 3.

Cuadro 3: Valoración del recurso de reconocimiento

Valor Interpretación

Muy alto = 0.8 – 1

Tiene un reconocimiento público de alta legitimidad. Puede asemejarse a una figura de

“caudillo”.

Alto =

0.6 – 0.8

Tiene reconocimiento suficientemente alto para

influenciar la política, pero con un sector que puede ser importante que no le reconozca.

Mediano =

0.4 – 0.6

Es reconocido como legítimo por un sector del

contexto analizado, pero no de forma tan extendida

como en los niveles superiores de este recurso.

Bajo = 0.2 – 0.4 Tiene poco reconocimiento de legitimidad para el

contexto analizado.

Muy bajo =

0 – 0.2

El actor es prácticamente desconocido.

4) Recursos mediáticos En una sociedad informacional, el acceso a medios de

comunicación masiva, televisión, radios, prensa, panfletos (además, redes sociales y otros recursos de Internet y TIC), es relevante para los actores en su capacidad de influenciar la política pública. La valoración de este recurso se encuentra en el cuadro 4.

Cuadro 4 Valoración del recurso mediático

Valor Interpretación

Muy alto = 1 El actor puede tener acceso a medios de comunicación de alta penetración y de alta

audiencia. Por ejemplo, puede publicitar sus

posiciones en horarios televisivos de “prime time”.

Alto = 0.75 Tiene capacidad de acceder a medios de comunicación de alta penetración, pero con ciertas

limitaciones. Por ejemplo, puede pautar en

televisión, pero no siempre en horarios de “prime time”.

Medio = 0.5 Capacidad para acceder a medios limitada en

cuanto a tipos y audiencia.

Bajo = 0.25 Limitado a usar medios que no tienen alta

penetración en la población.

Muy bajo = 0 No tiene capacidad de acceder o usar medios de comunicación.

Estas propiedades o recursos r (y otros más que podrían

considerarse) determinan el poder de veto de un actor. Este se expresará por medio un valor V para un momento t del tiempo, cuya fórmula se expresa como:

Para (1), V(t) es el poder de veto de un actor en un momento del tiempo t, r(t)i es el valor calculado para el “i-ésimo” recurso de poder del actor en un momento del tiempo t, p(t)i es el peso asignado al “i-ésimo” recurso de poder en un momento del tiempo t y N es la cantidad de recursos de poder considerados. El numerador calcula la suma de los N factores multiplicados por el peso asignado a cada uno de ellos y se

dividen por el denominador, el cual expresa la suma de todos los pesos.

B. Respaldo de un actor

El respaldo de un actor a una política pública, responderá en gran medida a los intereses que pueda tener este dentro de esta. Además, es pertinente descomponer esta variable en una serie de propiedades, tal como se hizo en con el poder de veto. En el siguiente cuadro, se proponen las propiedades atinentes al concepto de respaldo.

1) Posicionamiento público El actor, mediante comunicaciones públicas a través de

medios de comunicación, establece su posición con respecto a una política. La valoración correspondiente se describe en el Cuadro 5.

Cuadro 5: Valoración del posicionamiento público

Valor Interpretación

Apoyo total = 1 Toma una posición pública de apoyo total con

respecto a una política

Apoyo con reservas = 0.75

Expresa un apoyo a la política, pero con ciertas consideraciones.

Medio =

0.5

No se identifica alguna posición pública con

respecto a la política. También se podría establecer

que pueda no tener conocimiento del tema.

Rechazo con reservas = 0,25

El actor expresa un rechazo a la política pública, pero puede favorecer algunos aspectos de esta.

Rechazo total = 0 Rechaza de forma categórica, la política.

2) Acciones efectivas de un actor Se analizan las acciones que ha realizado el actor dentro de

la política pública. Más allá de su posicionamiento público, se valora qué acciones emprende un actor en el contexto de dicha política. La descripción de dicha valoración se encuentra en el Cuadro 6.

Cuadro 6: Valoración de las acciones

Valor Interpretación

Apoyo total = 1 Moviliza gran cantidad de recursos dentro de la

política. Los objetivos de esta se traducen en los planes de acción del actor.

Apoyo con reservas =

0.75

Se establece un aporte significativo con respecto a

la política en cuanto a recursos o acciones

realizadas en pro de esta.

Medio = 0.5 Realiza acciones y aporta recursos, pero que no están acordes con la participación esperada.

Rechazo con reservas

= 0.25

Se identifican pocas acciones realizadas dentro de

la política.

Rechazo total = 0 No se identifica ninguna acción del actor.

Mediante estas dos propiedades (posicionamiento público y acciones efectivas), se puede obtener evidencia de cómo el actor respalda la política pública. Nótese que una propiedad tiene un carácter más “discursivo” y la otra, más “efectiva”. Pudiera ser que existan actores que no establezcan ningún posicionamiento público pero que realicen varias acciones, u otros que solamente puedan expresar su posición pública pero no pueden realizar acciones dentro de la política (por razones legales o de otro tipo). Con respecto al “posicionamiento público”, se establecerá un valor D (por su carácter discursivo). A su vez, se identificará la “acción efectiva” a través de un valor A. El respaldo R, de un actor hacia una política pública

en un momento t del tiempo, se calcula mediante el siguiente cálculo:

(2)

Para (2) R(t) es el respaldo de un actor a una política

pública en un momento del tiempo t, D(t) es el valor calculado para el posicionamiento público de un actor con respecto a una política pública en un momento del tiempo t multiplicado por el peso pD(t) para este factor con respecto al respaldo en el momento t. Lo anterior se suma a A(t) son las acciones efectivas que ha realizado de un actor en el contexto de una política pública en un momento del tiempo t que se multiplica por pA(t) que es el peso de este factor con respecto al respaldo en el momento t. Por último, debe cumplirse pD(t) + pA(t) = 1

C. Factibilidad de una política pública

Se puede establecer, en primera instancia, que la factibilidad de una política pública correspondería a cómo los actores con mayor poder de veto actúan como promotores de la política, o en su defecto, la bloquean (de acuerdo con la tipología anterior). La siguiente fórmula ayuda a calcular un valor para este concepto. Siguiendo lo anterior, se puede definir un valor llamado F(t) para la factibilidad política de una política pública en el tiempo t, tal que:

para cada actor i = 1, 2.., N (3)

En (3), F(t) es la factibilidad de una política pública en un momento del tiempo t, Pi(t) es el producto entre el poder de veto Vi(t) calculado en (1) y el respaldo hacia una política pública Ri(t) calculado en (2) del “í-ésimo” actor en un momento del tiempo t y Vi(t) es el poder de veto del “i-ésimo” actor en un momento del tiempo t. Nótese que Pi(t) corresponde a la multiplicación de los valores Vi(t) y Ri(t) calculados previamente. Pi(t) puede dar una idea del posicionamiento del actor, visto anteriormente. No obstante, el resultado de este producto, a priori, no puede asegurar cuál es el factor “absorbente” (si lo hubiera), de este. Por ejemplo, si Pi(t) = 0.25, puede ser resultado de Vi(t)=1 y Ri(t) = 0.25 (es decir, un actor con máximo poder de veto y un respaldo bajo para la política pública), o bien, también puede ser resultado de un producto donde Vi(t) = 0.5 y Ri(t) = 0.5 (el actor tiene un poder de veto medio y un respaldo medio a la política púbica).

Por lo tanto, al establecer un promedio ponderado sobre el valor del poder de veto de los actores V(t), la fórmula asegura que el peso de la factibilidad será determinado en relación con este último. En un extremo, un valor de 1 en F(t) se conseguiría si todos los actores tuvieran un valor de 1 en R(t), es decir, en el respaldo a la política pública, independientemente del valor de V(t) de cada uno de éstos. Se estaría ante una situación de consenso. Entre más se aproxime F(t) a un valor de 0.5 se tendría una situación de impasse de la política pública. Conforme se acerque a 0 se estaría ante una situación no factible para dicha política pública.

VI. APLICACIÓN DEL MODELO

A. Identificación de actores

En [29] se describe una tipología que puede ayudar a identificar los actores involucrados en una política pública. A

grandes rasgos existen dos tipos de actores: públicos y privados. Los primeros serán aquellos que, dentro del marco institucional público, están facultados (o pueden facultarse) para intervenir en la solución de un problema. Los actores privados, por otra parte, estarán clasificados en dos categorías: los llamados “objetivo”, es decir, aquellos que se verán afectados por la política pública y los “beneficiarios”, los cuales, como su nombre indica, resultarían favorecidos por esta. En el Cuadro 7, se muestran los actores identificados para el caso de compras del Estado, siguiendo la tipología descrita.

Cuadro 7: Identificación de los actores

Tipo Dependencia u origen Actor

Público Presidente de la República:

jefe máximo del Poder

Ejecutivo. En el contexto, el sistema de compras del

Estado depende del

Ejecutivo. La propuesta de institucionalidad y normativa

debería ser propuesta por el

jefe del Ejecutivo que tiene la capacidad de llevarlo a la

agenda parlamentaria y

buscar que su bancada promueva su aprobación.

Para el periodo que se

analiza, son Oscar Arias

Sánchez (2006-2010) y Laura Chinchilla Miranda

(2010-2014)

Ministro de Hacienda: tiene a

su cargo las compras del Estado del gobierno central y

en este ministerio se

encuentra una de las plataformas digitales que

buscan responder a la

problemática descrita.

Guillermo Zúñiga (2006-

2009) Fernando Herrero (2010-

2012)

CompraRed: desde el año 2001, dentro del Ministerio

de Hacienda, se creó una

instancia para el desarrollo de una plataforma

tecnológica que agilice los

procesos de compra del Estado

CompraRed (no se identifica un actor

individual, sino que se

interpreta que como tal, hay un grupo que responde

como actor defendiendo

los intereses de la plataforma)

Secretaría Técnica de

Gobierno Digital: tiene a su

cargo el desarrollo de una plataforma digital que busca

responder a la problemática

de las compras del Estado, conocida como Mer-link

Alicia Avendaño (2006-

actualmente)

Objetivo Grupo de empresas que

vende al Estado: se presume

que por tener una situación cómoda y el conocimiento de

cómo vender al Estado, la

introducción de un sistema de compras estaría afectando

sus intereses

Vendedores actuales:

No se ha identificado a los

empresarios como tales, por lo que se establecerá

como un actor genérico.

Desarrolladores de las

plataformas: pueden verse

beneficiados o afectados por

la adopción de alguna

plataforma, por lo que defienden sus intereses

propios

Hermes Software

(CompraRed)

SDS Samsung (Mer-link)

Proveedurías institucionales:

la introducción de un sistema de compras unificado puede

introducir cambios que

transparentan la acción de las proveedurías de las

Proveedores actuales:

No se hay evidencia de la posición de alguna

proveeduría en particular

que tenga una oposición clara a estos sistemas.

Tipo Dependencia u origen Actor

instituciones públicas. Puede

existir algún tipo de

resistencia, pérdida de poder o interés que se afecte.

Beneficia-

rios

Empresas que

tradicionalmente venden

poco o nada al Estado o no saben cómo hacerlo

Promesa del desarrollo de

los sistemas de compras

basados en las plataformas descritas para expandir el

mercado de ventas con la

participación de más proveedores.

Población en general Los ahorros traerán más

recursos para atender

necesidades de la población y una mejor

situación macroeconómica

que beneficie a todos. Puede haber mayor

transparencia que de

legitimidad al proceso en la sociedad.

B. Factores de los recursos

Para poder ponderar los recursos de cada uno de los actores, se asigna un valor a cada uno de los que especifica el modelo; esto es, la importancia del factor institucional, económico, reconocimiento y mediático. Se debe tomar en cuenta de la experiencia relatada para Costa Rica y, contrastándola con el caso de Chile, que un factor fundamental que resalta las diferencias, es la ausencia de una institucionalidad que faculte la creación del sistema de compras costarricense. Por lo tanto, este debe tener un grado de importancia considerable en el análisis.

En cuanto a lo económico, si bien en [7] afirman que frente a las ganancias de implementar un sistema de compras, las inversiones son relativamente bajas, de igual forma, es un costo importante el desarrollo, mantenimiento y mejora de la plataforma. Deben considerarse costos asociados a entrenamiento, difusión, infraestructura, etc., que van más allá del software como tal. Si bien este recurso, como siempre, es importante, la coyuntura pareciera apuntar que no lo es tanto como lo referente a la institucionalidad.

El recurso de reconocimiento puede estar determinado, por una parte, por los proveedores del Estado. Estos han expresado la necesidad de facilitar los trámites para vender al Estado [32] Sin embargo, no se evidencia una insistencia en el tema (por ejemplo, a nivel mediático), por lo que pareciera que este problema para este sector (ni para la ciudadanía en general) sea de extrema prioridad. Este factor puede considerarse no tan importante en comparación a otros, en el contexto del problema (contrario al problema suscitado en Chile, con los escándalos de la presidencia de Lagos). Por otra parte, para algunos actores es importante posicionar la calidad de su plataforma, lo cual debe verse como “reconocimiento técnico”.

Finalmente, el aspecto mediático y de comunicación parece tener especial importancia en la medida de que el sistema de compras debería difundirse en un sector amplio de actores (grandes, medianas y pequeñas empresas), con el fin de promover la creación de un mercado más conveniente para el Estado. La consolidación de estas iniciativas deben difundirse, consolidarse y legitimarse ampliamente mediante campañas en distintos tipos de medios (televisión, prensa escrita, redes

sociales). Por lo tanto, se propone analizar el poder de veto de los actores con la siguiente valoración de los recursos:

Cuadro 8: Pesos de los recursos de poder para el caso

Institucional Económico Reconocimiento Mediático

Peso 0.4 0.3 0.1 0.2

Por último, para el posicionamiento, se asume que en este contexto las acciones, donde se busca consolidar resultados del uso de un sistema de compras, son más relevantes que las declaraciones públicas de los actores, sin obviar que el tema requiere impulso en la agenda nacional. Por lo tanto, pD = 0.3 y pA = 0.7 para todos los periodos.

C. Análisis de los actores

Se presentará la valoración de los actores de acuerdo al modelo presentado anteriormente. Se cuantificará su poder de veto y su respaldo en el contexto de promover una política de compras del Estado. Si bien se han reconocido una serie de actores, se va a asumir lo siguiente. El tema del desarrollo de las compras del Estado ha sido promovido por actores de la esfera pública, ya sea por iniciativas puntuales de la Presidencia de la República, o bien por algunas dependencias especializadas como Mer-link o CompraRed. Por parte de las empresas, la Unión de Cámaras Empresariales elevó una serie de peticiones a la presidente Chinchilla en el momento que asumió el poder, entre las cuales solicita una reforma a la Ley de Contratación Administrativa y que se faciliten los procesos para poder vender al Estado [32]. Por lo tanto, más que involucrarse directamente en la política pública, hace una petición como cualquier otro sector usuario del gobierno.

Los actores beneficiados y afectados son difusos y de difícil identificación, salvo las empresas desarrolladoras de software, las cuales, por su parte, están totalmente involucradas en los esfuerzos de las respectivas agencias públicas (Gobierno Digital o el Ministerio de Hacienda). Mayormente se estaría aplicando el modelo a los actores públicos que se han identificado. Por haber un cambio de administración en el periodo, se harán dos análisis: uno para el periodo 2008-2010 y otro para el 2010-2012. El primero está ligado al presidente Arias y el segundo a la presidente Chinchilla. Se tomará como inicio el año 2008, considerando que en este año se comenzó a gestar Mer-link como plataforma.

Sin embargo, para acercar el modelo a una visión más realista, también se considera lo siguiente. Los actores objetivo (afectados) y beneficiario deberían plantearse aunque sea de forma básica. Para ello se puede asumir lo siguiente. De acuerdo con los datos al 2007 [7], hay un grupo de aproximadamente 150 empresas que se benefician del proceso como está hoy en día. Además, estas empresas concentran el 66% del monto de las compras del Estado, es decir, aproximadamente, 1,200 millones de dólares. Si se acepta como aproximación ese dato para el periodo en mención (con el fin de aplicarlo al modelo), se puede decir que existe un “actor empresa con provecho”, que tiene un poder económico del 66% de las compras públicas. Tiene, además, un destacado poder institucional, entendido como los contratos (en principio muy importantes por el monto que se maneja), que logran establecer.

Por otra parte existirá un “actor empresa sin provecho”, posiblemente diseminado, algunos con poca participación,

otros sin ninguna. Si “CompraRed” reportó un incremento de proveedores a 12000 empresas inscritas, se puede suponer que ese grupo, amplio, podría beneficiarse más, pero actualmente apenas representa un posible 33% del volumen total de las ventas al Estado. En cuanto al factor de reconocimiento, si esta responde al contexto del total de empresas, entonces el primer grupo tendría un 1,25%, mientras que el segundo, el llamado “sin provecho”, tendría un 98,75%. Estos valores se adaptarán al modelo. Con estas consideraciones sobre los actores públicos y privados (vistos como “afectados” y potencialmente “beneficiados”), se establecerá el análisis de actores.

D. Valoración de actores

En función del modelo de análisis descrito, se establece, en el Cuadro 9, la valoración de cada uno de los recursos de poder y las características del respaldo realizado por el Presidente Oscar Arias en el contexto de las compras del Estado en Costa Rica. Seguidamente al cuadro, se justifican dichos valores.

Cuadro 9: Valoración del Presidente Arias

Actor Poder de Veto Respaldo

Presidente

Arias

Factor Valor Factor Valor

Institucional 0,75 Posicionamiento 0,25

Económico 1 Acciones 0,75

Reconocimiento 0,5

Mediático 1

Poder de veto: 0,85 Respaldo: 0,6

Poder de veto:

Institucional: se determina un valor muy alto en la medida que es la máxima autoridad del Poder ejecutivo, con lo cual puede dar marcha a realizar acciones, por ejemplo, mediante decretos ejecutivos. Además tiene la bancada de mayor número en el congreso, disciplinada y con la capacidad de convocatoria de la agenda legislativa en periodo de sesiones extraordinarias y en el tema de lograr mayor transparencia y ahorro, puede contar, teóricamente, con el respaldo de otras bancadas. Por no tener mayoría en el congreso, no se le da el valor máximo en el factor institucional.

Económico: manejó un periodo de superávit en las finanzas públicas, además de que tiene la capacidad de movilizar recursos a temas estratégicos. Si bien los desarrollos en sistemas de información pueden ser altos en cuanto a costos, en el contexto de las finanzas del Estado podrían verse, desde un punto estratégico, como inversión que puede ser asumida. Su liderazgo como presidente puede establecer la movilización de recursos en sus prioridades.

Reconocimiento: se establece en un nivel medio considerando su estrecho margen en la victoria electoral de 2006 y los resultados de las encuestas de opinión pública al final de su mandato.

Mediático: el Presidente de la República y el Poder Ejecutivo en general, constantemente usó los medios de comunicación para comunicar sus acciones, principalmente en televisión y en horas de alta sintonía.

Respaldo:

Posicionamiento: no se evidencia mayores manifestaciones públicas del presidente con respecto al tema de compras del Estado, salvo la presentación del sistema Mer-link en marzo de 2010.

Acciones: en general trató de promover acciones de gobierno digital, mediante decretos donde incluso, faculta a la Secretaría de Gobierno Digital a crear una plataforma electrónica de compras (que se materializó en Mer-link). Se formuló un plan para crear un sistema de compras pública. Se dotó de recursos a la plataforma digital a través del ICE. Sin embargo no se evidencia que haya creado la institucionalidad necesaria, a través de una ley, que pudiera materializar todos los aspectos necesarios para el sistema de compras públicas.

En el Cuadro 10, se establecen los valores para los demás actores involucrados. Se ha procedido de forma semejante como se hizo con el Presidente Arias. La justificación se describe en la investigación en proceso [33], que analiza, comparativamente, las política públicas de gobierno digital entre Costa Rica y Chile.

Cuadro 10: Valoración del resto de actores

Actor Poder de Veto Respaldo

Presidenta

Chinchilla

Factor Valor Factor Valor

Institucional 0,6 Posicionamiento 0,25

Económico 0,75 Acciones 0,5

Reconocimiento 0,4

Mediático 1

Poder de veto 0,705 Respaldo 0,425

Actor Poder de Veto Respaldo

Guillermo

Zúñiga

Factor Valor Factor Valor

Institucional 0,6 Posicionamiento 0,75

Económico 0,75 Acciones 0,75

Reconocimiento 0,4

Mediático 0,5

Poder de veto 0,605 Respaldo 0,75

Actor Poder de Veto Respaldo

Fernando

Herrero

Factor Valor Factor Valor

Institucional 0,5 Posicionamiento 0,2

Económico 0,75 Acciones 0,75

Reconocimiento 0,2

Mediático 0,5

Poder de veto 0,545 Respaldo 0,585

Actor Poder de Veto Respaldo

CompraRed

Factor Valor Factor Valor

Institucional 0,4 Posicionamiento 1

Económico 0,4 Acciones 1

Reconocimiento 0,75

Mediático 0,5

Poder de veto 0,455 Respaldo 1

Actor Poder de Veto Respaldo

Alicia

Avendaño

Factor Valor Factor Valor

Institucional 0,4 Posicionamiento 1

Económico 0,75 Acciones 1

Reconocimiento 0,5

Mediático 0,5

Poder de veto 0,535 Respaldo 1

Actor Poder de Veto Respaldo

Empresa

con

provecho

Factor Valor Factor Valor

Institucional 0,66 Posicionamiento 0

Económico 0,66 Acciones 0

Reconocimiento 0,0125

Mediático 0,1

Poder de veto 0,49025 Respaldo 0

Actor Poder de Veto Respaldo

Empresa sin

provecho

Factor Valor Factor Valor

Institucional 0,1 Posicionamiento 0,5

Económico 0,75 Acciones 0,1

Reconocimiento 0,9875

Mediático 0,5

Poder de veto 0,34975 Respaldo 0,22

Con los valores asignados a los actores en cuanto a su poder de veto y respaldo se podrá, siguiendo el modelo, cuantificar cuál ha sido la factibilidad del desarrollo del sistema de compras del Estado, tal como se mostrará en el siguiente apartado.

E. Factibilidad de gobierno digital para compras del Estado

en Costa Rica

Para la valoración de la factibilidad se tomará por una parte, el periodo del presidente Arias, F(2008-2010) y, por otra parte, para el periodo de la Presidente Chinchilla, F(2008-2010), con sus respectivos ministros. En un caso, el Ministro Zúñiga y en el otro, el Ministro Herrero. Se asumirá que los valores para los actores CompraRed y Alicia Avendaño se mantendrán, pues no parece evidenciarse que las posiciones de apoyo hacia estos hayan variado sustancialmente con el cambio de gobierno. Los presidentes de la República están más relacionados con Alicia Avendaño y el producto Mer-link y los titulares de Hacienda son más cercanos a CompraRed. Por último, no se están comparando las factibilidades de las plataformas per se, sino globalmente el tema de las compras del Estado. En este caso, hasta datos muy recientes de abril de 2012 pareciera haber algún tipo de valoración de resultados sobre ahorros usando alguna de las plataformas, en este caso CompraRed. Sin embargo, esto se ha hecho sobre montos globales y no sobre cómo se ha comportado la participación de nuevos actores en el mercado de las compras públicas. Por lo mismo, se va a considerar que la valoración de los actores compradores que sacan provecho y los que no, permanece igual. Con las consideraciones anteriores, se tienen los siguientes valores:

F(2008-2010) = 0.62 y F(2010-2012) = 0.54

Para efectos de ilustración, se han calculado dos valores aproximados de factibilidad para el caso de Chile. El primero para los años comprendidos entre 1996 al 2000, periodo en el cual comienza a reestructurarse la Dirección de Adquisiciones del Estado, finalizando con la presentación de la propuesta de ley del Presidente Eduardo Frei Tagle al Congreso, con el objetivo de unificar y transparentar (usando TIC), los procesos de compra del Estado chileno. El segundo valor corresponde al periodo 2002-2003, periodo que inicia con los escándalos por corrupción y para lo cual el presidente Ricardo Lagos, en acuerdo con la oposición, adopta una serie de medidas anticorrupción, entre las cuales se da carácter urgente al proceso de tramitación de la mencionada ley, la cual se aprueba en mayo del 2003. Los valores, obtenidos de la investigación en proceso mencionada [33], son los siguientes:

F(1996-2000) = 0,64 y F(2002-2003)= 0,90

F. Análisis de los datos

Para Costa Rica, los valores en ambos periodos superan 0.5, reflejando sin duda la existencia de acciones para solucionar los problemas de compras en el Estado. El valor más alto en el primer periodo puede reflejar en general, una mejor situación económica del país (lo cual da mayor poder a ciertos actores) y además una movilización de recursos más amplia, como por ejemplo, la dotación de recursos a las plataformas y la formulación de una política formal. Además se evidencia un respaldo público más alto en el caso de los ministros de Hacienda, por lo cual parece que el tema se abordó con mayor importancia en el primer periodo. Eso es comprensible si se toma en cuenta que la agenda de la Administración Chinchilla pasa por superar un déficit fiscal importante, por lo que el posicionamiento del Ministro Herrero fue prioritariamente sobre ese problema. En forma global ha habido respaldo que se evidencia en inversiones (versión 2.0 de Compra Red, desarrollo de Mer-link por 13.5 millones de dólares). Además, de forma pública, ambos presidentes apoyan a Mer-link. Sin embargo, se da el hecho que, ante el resurgimiento de CompraRed (que está evidenciando resultados positivos), la presidenta Chinchilla, mediante la evaluación experta de la OEA, busque posiblemente la consolidación de alguna de las plataformas [34].

Sobre la política formulada para compras del Estado durante la Administración Arias, queda ver si hay avances en esa materia. En esta se busca solventar la carencia más importante: la falta de institucionalidad para consolidar dicho sistema. Esto último aparece como el mayor obstáculo. Al hacer el ejercicio de que, cualquiera de los dos actores, sea CompraRed o Alicia Avendaño tuvieran un valor máximo de institucionalidad, la factibilidad alcanzaría cerca del 0.7 suponiendo una valoración alta en respaldo de otros actores, en cuenta el Presidente de la República (visto de forma genérica). También hay que evaluar si hay un traslado de poder entre los “actores empresa” que aprovechan y los que no. El ahorro de casi 3 mil millones de colones que reportó CompraRed, al momento de escribirse este artículo, no daba mayores datos en cuanto a la participación de nuevos actores. Pudiera ser, igualmente, que la capacidad de negociación del Estado pudiera haber aumentado y no tanto que sea un mercado de varios proveedores lo que pudiera explicar ese ahorro. Por último, la existencia de dos plataformas, junto con la falta de institucionalidad, demuestra la falta de liderazgo (o baja prioridad) del alto poder político en el tema.

Cabe ver, con los valores calculados para Chile, que el primero (1996-2000) es semejante al valor más alto para Costa Rica. Lo que parece reflejar es que en ambos casos se emprenden acciones pero que no culminan con la institucionalidad requerida. La “ventana de oportunidad” que otorga el escándalo de corrupción del año 2002, estimuló que los actores (a nivel del poder Ejecutivo y Legislativo) movilizaran más recursos con el fin de lograr uno de los objetivos fundamentales del desarrollo de esta política: buscar una mayor transparencia en los procesos de compra. Con ello, para Chile, la factibilidad pudo ascender a un valor de 0.9. Sin embargo lo importante, más allá de la causa, es apreciar que el compromiso de los actores repercute positivamente en el desarrollo de soluciones de gobierno digital, como ChileCompra.

VII. CONCLUSIONES

El desarrollo del gobierno digital no puede verse de forma aislada como un problema tecnológico únicamente. Este artículo muestra cómo influyen elementos ligados a la política, evidenciando que la factibilidad de un proyecto en este campo está en función de cómo los actores movilicen recursos bajo su poder (institucionales, financieros, entre otros). Además demuestra cómo aspectos estratégicos (por ejemplo, la creación de una institucionalidad adecuada) con respecto a un objetivo (la compras públicas del Estado), afectan el desarrollo de un sistema que usa TIC en el gobierno. Para ello se requiere de un liderazgo importante por parte de actores del alto poder (ej. Presidente de la República), como se vio en el caso de Chile.

Mediante un modelo analítico de actores se evidenció el por qué no se ha podido consolidar en Costa Rica un sistema de Compras del Estado. Cuando se cuantifica el poder y el respaldo de un actor, se clarifican aspectos tales como la falta acciones en el campo político. Evidentemente Costa Rica ha hecho avances en dimensiones relacionadas con la tecnología (para el caso en estudio), pero la duplicidad de desarrollo en plataformas y la falta de obligatoriedad de su uso, evidencian el vacío mencionado.

Este artículo forma parte de una investigación más amplia, donde se busca proveer evidencias para los tomadores de decisiones de cómo poder avanzar hacia este objetivo que desde el 2001 se ha propuesto realizar en este país. Para ir evaluando el modelo, éste se aplicará en otros servicios de gobierno digital en Costa Rica y Chile incorporando otros conceptos por medir, como “legitimidad” y “sostenibilidad” de este tipo de proyectos. En los próximos meses se buscará publicar más resultados de esta investigación.

AGRADECIMIENTOS

A los profesores Diego Barría y Ariel Ramírez, de la Universidad de Chile, Eduardo Araya de la Universidad de Valparaíso y Dora Ruiz, del servicio ChileCompra, por facilitar la comprensión del contexto del gobierno digital en Chile.

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