Globalizacion y Politica Educativa

7/31/2019 Globalizacion y Politica Educativa

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Revista de Educacin, 355. Mayo-agosto 2011, pp. 235-255

Fecha de entrada: 22-09-2008 Fecha de aceptacin: 11-02-2009235235

Globalizacin y poltica educativa: los mecanismos comomtodo de estudio

Globalization and educational policy: mechanisms as amethod o study

DOI: 10-4438/1988-592X-RE-2011-355-023

Aina Tarabini Castellani

Xavier Bonal Sarr

Universidad Autnoma de Barcelona. Departamento de Sociologa. Barcelona, Espaa.

ResumenEste artculo analiza las repercusiones que supone la globalizacin para el estudio de la po-

ltica educativa. La hiptesis de partida es que la investigacin contempornea de los sistemas

y las polticas educativas no se pueden desarrollar sin contemplar las diversas ormas en que la

globalizacin repercute sobre la educacin. Desde nuestro punto de vista, reconocer la impor-

tancia que tienen los procesos de globalizacin sobre las dierentes dimensiones de la poltica

educativa obliga a replantearse tanto las preguntas de investigacin como las metodologas

para su contrastacin. En este contexto, el objetivo del artculo es doble: por una parte, explora

las implicaciones tericas y metodolgicas que genera la globalizacin para el anlisis de las

polticas educativas; por otra parte, analiza diversos ejemplos que permitan ilustrar los eectos

generados por la globalizacin sobre las dierentes dimensiones de la poltica educativa. Para

ello, el artculo se sirve de la sociologa de la poltica educativa de Roger Dale, explora la estruc-

turacin de una agenda educativa global y presenta el concepto de mecanismos propuesto por

el autor. Los mecanismos, de hecho, representan las diversas ormas en que la agenda global

repercute sobre las polticas nacionales. Se trata de un concepto de gran utilidad para el anli-

sis contemporneo de la poltica educativa; un mtodo de estudio undamental para explorar

las relaciones entre el nivel nacional y supranacional. Paralelamente, el artculo presenta dos

ejemplos de conexin entre niveles nacional y global: la estructuracin de una agenda global


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Tarabini Castellani, A. y Bonal Sarr, X. globalizacinypolticaeDucativa: losmecanismoscomomtoDoDeestuDio



de lucha contra la pobreza impulsada por el Banco Mundial y la aplicacin del Mtodo Abierto de

Coordinacin por parte de la Unin Europea. El artculo refeja la insuciencia de la escala nacio-

nal para analizar la poltica educativa en un contexto de globalizacin e ilustra las posibilidadesque proporcionan los mecanismos como mtodo de estudio de las relaciones entre globalizacin

y poltica educativa.

Palabras clave: globalizacin, poltica educativa, organismos internacionales, cambio edu-

cativo, investigacin educativa, metodologa de investigacin.

Abstract

This article analyzes the eects o globalization on the study o educational policies. The

articles hypothesis is that current research on educational systems and policies cannot be

developed without taking into consideration the dierent ways in which globalization aects

education. From our point o view, recognizing the importance o globalization processes or

the dierent dimensions o educational policy necessarily leads to a reormulation o both the

research questions and the methodologies used or their testing. In this context, the article

has two main objectives: on the one hand, it explores the theoretical and methodological

implications o globalization or the analysis o educational policies; on the other hand,

it analyzes several examples that illustrate the eects generated by globalization on the

dierent dimensions o educational policy. For this, the article uses Roger Dales sociology o

the educational policy, explores the structuring o a global educational agenda and presentsthe concept o mechanisms developed by the above-mentioned author. In act, the

mechanisms represent the dierent ways in which the global agenda aects national policies.

It is a highly useul concept in the contemporary analysis o educational policies, an essential

method o study or exploring relations between the national and the supranational scales. At

the same time, the article presents two examples o the connection between the global and

national levels: the structuring o a global agenda in the ght against poverty led by the World

Bank and implementation by the European Union o the Open Method o Co-ordination. The

article refects the limits o the national scale or analyzing educational policies in a context o

globalization and illustrates the possibilities oered by the mechanisms as a method o studyo the relations between globalization and educational policy.

Key words: globalization, educational policy, international bodies, educational change,

educational research, research methodology.


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Introduccin

No hay duda de que si algn concepto ha sacudido las ciencias sociales en los ltimosaos este ha sido el deglobalizacin. A pesar de su notable ambigedad conceptual

y de su carcter polismico, el trmino globalizacin ha constituido a menudo un

recurso para dar sentido a proundas transormaciones en el terreno econmico, pol-

tico o cultural que alteran la casustica de los enmenos sociales y, en consecuencia,

obligan a replantearnos tanto determinadas hiptesis sobre la realidad social como las

metodologas para su contrastacin.

La educacin no es, por supuesto, un terreno que haya permanecido alejado de es-

tas transormaciones. Intentar captar los cambios que hoy observamos en los sistemas

y las polticas educativas no puede llevarse a cabo sin atender a las diversas ormas enque esaglobalizacin altera los procesos y las relaciones educativas de diverso modo.

As, es dicil entender la emergencia de un programa como el PISA y las consecuencias

que est teniendo sobre las polticas educativas nacionales, comprender los cambios en

la prima salarial de los diversos niveles de calicacin o valorar las tendencias en los

procesos de mercantilizacin educativa sin apelar, de orma explcita o implcita, a un

conjunto de cambios sociales que avenimos en denominar globalizacin.

Constatar la importancia de la globalizacin y sus impactos educativos no sig-

nica, sin embargo, disponer de las claves para realizar sociologa de la polticaeducativa, anlisis comparado de sistemas educativos o evaluacin de los eectos

de la poltica educativa sobre la eciencia o la equidad social. Y es precisamente

aqu donde creemos que se sita una de los retos epistemolgicos y metodolgicos

actuales ms importantes de las ciencias de la educacin. En eecto, reconocer la

importancia que tienen los procesos de globalizacin sobre las dierentes dimensio-

nes de la poltica educativa no puede reducirse a un simple cambio de contexto o

de escenario para a continuacin mantener los mismos instrumentos de anlisis. La

proundidad de los cambios obliga a replantearse preguntas y mtodos de anlisis y,

demasiado a menudo, observamos cmo el trminoglobalizacin sirve nicamentecomo nuevo escaparate de anlisis que no cambian, y no como proceso que altera

los objetos de estudio o, sobre todo, las metodologas de anlisis.

Paradjicamente, existe un cierto paralelismo reduccionista entre dos posiciones

opuestas: entre aquellas posiciones escpticas que consideran que no hay nada nuevo

en la supuesta globalizacin que altere los enmenos sociales contemporneos (Hirst

y Thompson, 1999) y aquellas posiciones que se sitan en la denominada hiperglobali-

zacin para proclamar la muerte del Estado, el cosmopolitismo global o la convergencia


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cultural mundial (Ohmae, 1995; Held et l., 1999). Los primeros invitan a que nada

cambie en los anlisis, porque en realidad, la globalizacin es ms supuesta que real. Los

segundos atribuyen tal potencia a los procesos de globalizacin que invitan a dar unsalto analtico que ya no pasa por transormar objetos y mtodos, sino por eliminarlos

por completo. Sin duda, donde ms explcitamente se proyecta este reduccionismo

es en el papel otorgado al Estado como agente undamental o marginal de poltica

educativa. La primera posicin lo deende como nivel de decisin clave en la poltica

educativa, mientras que la segunda reclama prescindir de l para entender cmo es la

nueva poltica educativa.

Entre estos extremos opuestos se sita una posicin refexiva que invita a con-

siderar las transormaciones que la globalizacin genera en el estado-nacin, y por

extensin, en la poltica educativa. Segn esta posicin, ni puede considerarse que

la globalizacin no altere las ormas en que el Estado interviene en educacin ni se

debe prescindir del Estado como nivel undamental de intervencin poltica. La glo-

balizacin tiene eectos que modican las bases de intervencin del Estado en educa-

cin, pero este sigue preservando, en la mayora de pases, su capacidad de provisin,

regulacin y nanciacin de la educacin. A nuestro juicio, nadie resume mejor esta

posicin que Roger Dale. Es por ello que nos servimos de sus propuestas para analizar

las implicaciones que conlleva la globalizacin para el estudio de la poltica educativa.

El artculo se estructura en cinco apartados que siguen a esta introduccin. En elprimer y segundo apartado utilizamos la sociologa poltica de la educacin de Dale

para explorar las implicaciones tericas y metodolgicas del concepto de globaliza-

cin sobre el anlisis de las polticas y sistemas educativos. El primer apartado explora

la estructuracin de la poltica educativa en un contexto de globalizacin, mientras

que el segundo se centra en el anlisis del concepto de mecanismos propuesto por

el autor. En el tercer y cuarto apartado analizamos algunos ejemplos que ilustran las

posibilidades que proporcionan los mecanismos como mtodo de estudio de las re-

laciones entre globalizacin y poltica educativa. Para ello tomamos dos ejemplos de

conexin entre niveles nacional y global: por una parte, analizamos en el tercer apar-tado la estructuracin de una agenda global de lucha contra la pobreza y su proyec-

cin en polticas educativas nacionales; por otra parte, y como objeto del cuarto

apartado exploramos el Mtodo Abierto de Coordinacin de la UE como mecanismo

de relacin entre Estados y de denicin de objetivos comunes de poltica educativa.

En el ltimo apartado, y a modo de conclusin, retomamos algunas de las ideas centra-

les del artculo y refexionamos sobre las implicaciones tericas y metodolgicas que

genera la globalizacin para el estudio de la poltica educativa.


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La estructuracin de la poltica educativa: de la escala nacional a la global

En 1989 Dale public The State and Education Policy, una signicativa aportacin alestudio de la poltica educativa y, especialmente, a la comprensin del cambio en la l-

gica de ormacin de la poltica educativa. En este trabajo Dale desarroll una comple-

ta teora para realizar sociologa de la poltica educativa. Partiendo de la constatacin

de la educacin como aparato de Estado, Dale analiza en su libro las contradicciones

del Estado en el capitalismo contemporneo e identica los problemas undamentales

a los que este se enrenta. Favorecer el proceso de acumulacin de capital, garantizar

un contexto adecuado para su reproduccin y legitimar el sistema y a s mismo son los

problemas bsicos que debe resolver el Estado en su quehacer poltico.

Estos problemas son, segn Dale, estructurales, y no agotan en absoluto la agen-da de actividades del Estado. Ms que delimitar qu es lo que debe hacer el Estado

en educacin, los problemas undamentales establecen los mrgenes de lo posible en

poltica educativa y aseguran, sobre todo, la exclusin de medidas y procesos que pue-

dan perjudicar el xito en esas unciones. Sin embargo, nos seala Dale, la resolucin

simultnea de los problemas es ms contradictoria que complementaria. A menudo,

una poltica educativa que responda a los problemas de acumulacin capitalista puede

colisionar con una poltica encaminada a asegurar las necesidades de legitimacin del

Estado en educacin. Por ejemplo, una poltica rgida de numerus clausus, encaminadaa ormar pocos alumnos en excepcionales condiciones de calidad puede colisionar

con aquellas medidas polticas dirigidas a garantizar el acceso a la educacin y la igual-

dad de oportunidades (Dale, 1989).

Las colisiones entre los problemas bsicos del Estado se gestionan en gran medida

por medio de lo que Dale denomina el mandato de los sistemas educativos, es decir,

aquello que se considera deseable y legtimo que cumpla el sistema educativo (Dale,

1989). El mandato viene jado por las condiciones histricas de cada momento y

puede, obviamente, cambiar en uncin de las circunstancias histricas. Junto con el

mandato, Dale desarrolla los conceptos de capacity y degovernance de los sistemaseducativos. PorcapacidadDale entiende la posibilidad eectiva de cumplir el man-

dato, esto es, la autonoma y los mrgenes reales del Estado para conducir el sistema

educativo hacia los objetivos establecidos. Porgobernabilidadse reere a los proce-

dimientos para conseguir los objetivos deseados, es decir, a los sistemas de gestin de

la poltica educativa.

El anlisis realizado por Dale en 1989 restringe los conceptos de mandato, capa-

cidad y gobernabilidad al mbito del Estado.Es en el nivel estatal en el que estos tres


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conceptos son denidos y depende tambin del Estado la regulacin de los cambios

en el mandato, la capacidad o la gestin de los sistemas educativos. En trabajos ms

recientes, sin embargo, Dale se pregunta hasta qu punto la globalizacin obliga areplantear unos instrumentos de anlisis pensados exclusivamente desde una lgica

nacional. En diversos textos Dale revisa determinados aspectos de su propia teora

(Dale, 1997), se pregunta si la globalizacin es una invitacin a revisar los mtodos

de la educacin comparada (Dale, 2000a), critica el planteamiento sobre globaliza-

cin y educacin de la denominada escuela de Stanord (Dale, 2000b) o explora los

mecanismos de infuencia de los organismos internacionales en las polticas educa-

tivas nacionales (Dale, 1999).

En este artculo nos centraremos en dos dimensiones de la obra de Dale que pue-

den ayudarnos a esclarecer qu supone considerar los eectos de la globalizacin

sobre la educacin. Ambas dimensiones permiten entender que la globalizacin con-

lleva cambios en el papel del Estado en educacin y que dichos cambios son, por lo

general, una erosin de su centralidad como agente clave en la direccin de la poltica

educativa.

Por una parte, Dale revisa cmo la globalizacin altera los conceptos de mandato,

capacidad y gobernabilidad que l mismo utiliza en The State and Education Policy.

Recurriendo a la economa poltica internacional, Dale observa el auge de lo que al-

gunos autores han denominadoEstado competitivo (Cerny, 1997) por contraposicinal Estado Keynesiano de Bienestar. La globalizacin supone el paso progresivo a un

Estado competitivo que debe priorizar el proceso de acumulacin para mantenerse

atractivo al capital extranjero y garantizar su competitividad en un marco de mayor

interdependencia global y de extrema movilidad del capital nanciero e industrial.

El advenimiento del Estado competitivo modica las condiciones bajo las cuales se

elabora el mandato, la capacidad y la gobernabilidad de los sistemas educativos. El

mandato se modica porque el sistema educativo tiene que responder ms que nunca

a los requisitos del proceso de acumulacin. Pero la erosin de los derechos sociales

conduce a los sistemas educativos a tener que asegurar tambin una uncin de con-tencin social y de ormacin de una ciudadana que se adapte a las reglas del juego.

La capacidad, por otro lado, en un entorno de Estado competitivo, se puede esperar

que se reduzca como consecuencia de la contencin del gasto pblico educativo,

mientras que la gestin de los sistemas de enseanza, la gobernabilidad, est sujeta

a cambios derivados del desplazamiento de responsabilidades o administracin del

sistema a travs de la descentralizacin o por una mayor presencia de las instancias

supranacionales en los marcos de decisin poltica. Pero no se trata solamente de cam-


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bios en los niveles de decisin pblicos, las nuevas ormas de gobernabilidad generan

nuevas ormas de gestin entre sector pblico y privado y ragmentan las unciones

de provisin, regulacin y nanciacin de la educacin entre el Estado, el mercado yla comunidad (Dale, 1997, 2000a).

Segn Dale, las alteraciones que la globalizacin produce en el mandato, la ca-

pacidad y la gobernabilidad de los sistemas educativos invitan a repensar la poltica

educativa desde una escala exclusivamente nacional a un anlisis que incorpore una

aproximacin multinivel. El Estado no desaparece en absoluto de la escena poltica,

pero s pierde autonoma de decisin y aumenta su dependencia respecto a otras

instancias de decisin.

Por otro lado, Dale sostiene que los actores que median la capacidad de inter-

vencin del Estado en educacin no agotan los eectos de la globalizacin sobre la

educacin. Existen eectos directos que se proyectan a nivel organizativo y sectorial

que son producto de la existencia de una nueva agenda educativa global. Como con-

traposicin al planteamiento de la escuela de Stanord en torno a la cultura educativa

comn, representada por los trabajos de Meyer, Ramrez o Boli, Dale deende la exis-

tencia de una agenda educativa que se estructura globalmente (Globally Structured

Educational Agenda- GSEA). Frente a la lgica del isomorsmo institucional de Meyer

(2000), segn el cual la educacin constituye un recurso para la consolidacin del

estado-nacin, Dale contrapone la existencia de un inters directo sobre la educacin,no como recurso, sino como objeto de inters para las distintas ormas de poder (Dale,

2000b, p. 428). La globalizacin otorga, en este sentido, un creciente protagonismo a

los organismos internacionales como agentes de estructuracin de la poltica educati-

va. Si el isomorsmo de Meyer invita a pensar en la globalizacin como intensicacin

de la emulacin institucional entre Estados y la convergencia en unos valores univer-

sales y en una cultura comn, la existencia de una agenda global conduce a pensar

en la globalizacin como un proceso guiado por el capitalismo segn el cual este es

el principal motor del cambio. La estructuracin de la agenda educativa global no

es solo conducida por actores materiales, pero s sita en el nivel material el motorque en ltima instancia explica los desplazamientos hacia arriba yhacia abajo en

las prioridades de poltica educativa (Dale, 2000b, p.438)1.

(1) A pesar de que el enoque de la GSEA site en la dimensin material el eje explicativo de la agenda educativaglobal, no excluye la importancia de otros actores de tipo social, poltico o cultural. De hecho, la GSEA reco-noce explcitamente que la globalizacin es un proceso multidimensional que va ms all de su dimensineconmica-material. El hecho de enatizar dicha dimensin, por consiguiente, debe entenderse como una res-puesta al isomorfsmo institucional que ubica en la dimensin cultural la uerza explicativa de los cambioscontemporneos en educacin.


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La GSEA que deende Dale invita a pensar en las relaciones entre globalizacin y polti-

ca educativa a partir de la existencia de un cambio de paradigma representado por una glo-

balizacin que modica sin precedentes el papel del Estado a escala nacional e internacio-nal. Este cambio se proyecta por medio de dierentes mecanismos que permiten entender

a travs de qu medios la globalizacin impacta, directa e indirectamente, sobre las polticas

educativas nacionales (Dale, 1999). La globalizacin, por tanto, implica un cambio en la

naturaleza de los problemas del Estado y en su capacidad de dar respuesta a dichos pro-

blemas. Un cambio de mandato, capacidad y gobernabilidad expresado undamentalmente

a travs de una cesin de soberana (voluntaria u obligatoria) a agencias supranacionales.

Los mecanismos como mtodo

Es en la idea de mecanismos donde Dale relaciona teora y metodologa. Los meca-

nismos son para Dale la expresin de las dierentes ormas en las que la GSEA infuye

sobre las polticas educativas nacionales. Son el nexo entre el nivel supranacional y el

nacional; un nexo que la globalizacin altera radicalmente. Si las ormas tradicionales

de relaciones polticas en educacin se basaron undamentalmente en elprstamo oel aprendizaje de medidas polticas (policy borrowingypolicy learning), la globali-

zacin supone una mayor intensidad cualitativa y cuantitativa de relaciones entre los

niveles nacional y supranacional y la prolieracin de nuevos mecanismos de infuen-

cia. Dale no deende la absoluta novedad de los mecanismos, pero s que su intensi-

dad supone un salto cualitativo en las relaciones internacionales educativas.

Los mecanismos pueden distinguirse en uncin de dierentes variables: la autono-

ma estatal en la relacin con el organismo supranacional, el impacto sobre los procesos

y/o sobre los objetivos educativos, el terreno educativo en el que se localiza la infuencia

(organizacin, currculo, gestin), etc. De este modo, Dale (1999) llega a distinguir entrecinco mecanismos nuevos que refejan las ormas en las que la globalizacin impacta

sobre las polticas educativas: imposicin, estandarizacin, armonizacin, instalacin de

interdependencia y diseminacin. La capacidad poltica de los distintos organismos in-

ternacionales y su lgica interna de uncionamiento explican las dierencias en un tipo

u otro de mecanismos y los distintos usos de los mismos.

Los distintos mecanismos refejan, por consiguiente, posiciones desiguales en las rela-

ciones de poder internacionales y sus consecuencias sobre las posibilidades de unos y otros


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pases tanto para intervenir en laorma que adopta la globalizacin como en las posibilida-

des de seguir o no seguir determinadas agendas. Estos mecanismos se visibilizan claramente

en las ormas concretas que adquiere la agenda educativa globalen distintas partes delglobo y en la capacidad demostrada por las distintas naciones para seguirla o adulterarla.

No es lo mismo, por ejemplo, el impacto que ha supuesto el Consenso de Washington en

las agendas educativas de los pases del sur, que lo que signic en su da el Tratado de

Maastricht en la orientacin de las polticas educativas de los pases europeos. Tampoco es lo

mismo ni tiene las mismas consecuencias sobre la poltica educativa la nueva prioridad de la

uncin social de la educacin para luchar contra la pobreza que se dene en los Objetivos

del Milenio, que la importancia que la estrategia de Lisboa concede a la educacin como

motor de competitividad y de cohesin social. En ambos espacios converge la necesidad de

buscar estrategias que superen la escala nacional y en ambos casos es visible que el proceso

de globalizacin orienta discursos, agendas e incluso instrumentos, pero los mecanismos de

impacto y las consecuencias polticas de estas agendas son dierentes y desiguales.

De este modo, an a riesgo de simplicar, es cil identicar que el mecanismo de

imposicin es el que mejor dene las ormas en que la agenda educativa global se ha

instalado en las polticas educativas del sur. La dependencia y el mecanismo de crdito

condicionado han asegurado un cumplimiento muy alto de las prioridades y estrate-

gias denidas por el Banco Mundial (BM) y otros organismos internacionales de desa-

rrollo y ha repercutido en tendencias de reorma educativa hacia la descentralizacin,el aumento de la oerta privada de educacin y las polticas de recuperacin de costes.

Aunque la capacidad de negociacin de cada pas ha sido distinta, la convergencia

en las prcticas ha sido elevada. No as los impactos, puesto que la aplicacin de las

mismas agendas en dierentes contextos est lejos de generar los mismos resultados.

El caso europeo se sita en el otro extremo en lo que se reere a las necesidades

de seguimiento de la agenda educativa global. Existen mecanismos indirectos y menos

explcitos que aseguran que los pases miembros participan de la convergencia en los

objetivos de las polticas, y cada vez ms tambin el contenido de las mejores polti-

cas. Pero ormalmente, el criterio de voluntariedad, asegurado mediante el derecho deveto, otorga una posicin y una voz distinta a los Estados miembros. De este modo, el

mecanismo que ha predominado en los procesos de convergencia hacia una agenda

educativa global para el desarrollo europeo ha sido el de la armonizacin de polticas2.

Enrentarse a la globalizacin supone en el espacio europeo, igual que en los pases

(2) En los ltimos aos el mecanismo de estandarizacin tambin ha tenido un papel predominante dentro de laUnin debido, sobre todo, a la aplicacin de instrumentos de evaluacin educativa tales como el Programa PISA.


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dependientes, converger hacia metas y medios comunes, pero el contenido de esas

metas y especialmente, de los medios para conseguirlas, diere notablemente de las

prescripciones que emanan del Consenso de Washington.A continuacin analizaremos con detalle dos ejemplos que sirven para ilustrar las

posibilidades de anlisis de los mecanismos como mtodo de estudio de las relaciones

entre globalizacin y poltica educativa.

La agenda global de lucha contra la pobreza: entre la diseminacin y

la imposicin

Desde la dcada de los noventa numerosos gobiernos, organismos internacionales y

organizaciones no gubernamentales han denido la educacin como una herramien-

ta clave para luchar contra la pobreza. Bajo esta lgica se entiende que la educacin

genera importantes benecios econmicos (la educacin tiene repercusiones sobre

los ingresos y la productividad laboral), sociales (la educacin es una herramienta para

promover la cohesin social) y culturales (la educacin aumenta el capital cultural

amiliar y repercute sobre aspectos tan importantes como la salud, la ertilidad o laorganizacin amiliar) que la convierten en una herramienta clave para el desarrollo

nacional (Tarabini, 2008). Las conerencias internacionales desarrolladas a lo largo de

la dcada, tanto en materia educativa como social (las conerencias internacionales

de Jomtien 1990 y Dakar 2000, Los Objetivos de Desarrollo del Milenio, etc.), han con-

tribuido a consolidar este orden de prioridades, deniendo claramente el mandatode

la poltica educativa de los pases del sur.

En este apartado analizaremos el origen y signicado de esta agenda y revisaremos

su capacidad de infuencia sobre el diseo y aplicacin de polticas educativas nacio-

nales. En particular nos centraremos en el caso de Amrica Latina, donde el BM hatenido una gran capacidad de infuencia tanto en la denicin de la agenda como en

la proposicin de polticas concretas para conseguir las metas previstas en ella. Hay

que tener en cuenta que una misma agenda puede tener, y de hecho tiene, impactos

proundamente dierentes en uncin del lugar de aplicacin. La posicin que ocupa

una determinada regin en el sistema global y las particularidades econmicas, socia-

les y polticas de los pases que la componen son dos elementos claves para entender

los procesos de recontextualizacin de las agendas internacionales (Robertson, et


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l., 2002). Para entender las particularidades que adopta la agenda internacional en la

regin latinoamericana, por tanto, ser necesario contemplar algunas caractersticas

estructurales de la regin, as como su relacin con los organismos de nanciacininternacional (Tarabini, 2007).

En primer lugar, hay que tener en cuenta que la agenda de lucha contra la pobreza

se enmarca dentro de lo que se ha conocido comoPost-Washington Consensusy que

su origen no se puede desvincular del signicado y de los impactos que tuvieron los

Planes de Ajuste Estructural en toda la regin latinoamericana. Despus de ms de una

dcada de polticas de reduccin de costes, privatizacin y descentralizacin y dada

la creciente sensibilidad internacional respecto a la dureza del ajuste, el BM se vio

obligado a modicar algunos puntos de su agenda que le aseguraran la legitimidad

necesaria para dar continuidad a su programa.

El World Development Report de 1990, publicado con el ttulo de Poverty,

plante por primera vez la posibilidad de aplicar estrategias complementarias al mo-

delo de desarrollo centrado en el mercado y reconoci la excesiva dureza de los

programas de ajuste sobre los sectores ms pobres de la sociedad. La lucha contra

la pobreza se converta, as, en el objetivo prioritario del Banco, estableciendo una

doble estrategia para conseguirlo: por un lado, promocionar un crecimiento basado

en el uso intensivo de la mano de obra mediante la apertura de las economas y la

inversin en inraestructuras; por otro, suministrar servicios sociales bsicos de saludy educacin para la poblacin pobre (World Bank, 1990).

El nuevo discurso de lucha contra la pobreza, no obstante, no se replantea en

ningn caso la condicionalidad impuesta para acceder a los crditos y sigue conside-

rando que los eectos del ajuste son puramente transitorios y temporales, asociados

undamentalmente a la alta de crecimiento de los pases de origen. De lo que se trata,

por tanto, no es de cambiar las polticas de estabilizacin y reorma estructural, sino

de buscar estrategias complementarias a dichas reormas que permitan a los pobres

participardel proceso de desarrollo. Bajo esta ptica, se da una importancia crucial a

la provisin educativa para la poblacin pobre, entendida como un mecanismo clavepara impulsar su activacin y, as, aumentar la productividad laboral, el crecimiento

econmico y el desarrollo social. El mandato de poltica educativa para Amrica Lati-

na, por tanto, pretende dar respuesta a las necesidades de acumulacin y contencin

social, partiendo de la constatacin de que unos niveles excesivos de pobreza pueden

impedir el desarrollo econmico de la regin.

En segundo lugar hay, que destacar los eectos de esta agenda sobre el diseo y

aplicacin de polticas educativas nacionales. Si bien la agenda de lucha contra la


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pobreza no supone imposicin alguna por parte de los organismos internacionales

que la propugnan, esta es adoptada, explcita o implcitamente, por la mayora de pa-

ses latinoamericanos, vindose refejada claramente en sus modelos de poltica educa-tiva. La causa de ello se debe undamentalmente al uerte componente normativo que

la caracteriza, actuando a travs de un poderoso mecanismo diseminador. Vemoslo.

El anlisis de la poltica educativa latinoamericana permite identicar tres grandes

etapas de reorma en la regin. La primera, desarrollada durante la dcada de los se-

senta, se caracteriz por la expansin cuantitativa del sistema, dando especial nasis

a la ampliacin del acceso, particularmente de la educacin primaria. En esta primera

ase, la igualdad de oportunidades educativas como mnimo de acceso ocup el eje

central de la reorma.

La segunda ase de reormas se desarroll durante la dcada de los ochenta y se

caracteriz por el abandono del ideal cuantitativo como eje de la reorma educativa.

Autores como Reimers (2000) destacan el abandono de la equidad como objetivo de

la poltica educativa, trasladando el nasis de la reorma a la calidad del sistema. Debi-

do a la creciente preocupacin de los Estados por hacer rente a los enormes niveles

de endeudamiento y por integrarse al ritmo de la economa global, las polticas edu-

cativas desarrolladas durante este perodo se centraron en mejorar la competitividad

y la productividad del sistema, aplicando reormas centradas en la gestin, el nancia-

miento y el uncionamiento de la educacin.La tercera ase se empieza a desarrollar a partir de la dcada de los noventa y se ca-

racteriza por mantener el nasis en la gestin, la calidad y la competitividad iniciadas

en los ochenta, pero introduciendo de nuevo la importancia de la oportunidad edu-

cativa. En esta etapa empiezan a desarrollarse polticas compensatorias y ocalizadas,

dirigidas a los sectores ms vulnerables de la sociedad. Estas polticas, orientadas por

principios de discriminacin positiva, se entendieron como la mejor va para garan-

tizar de orma paralela la eciencia en el ejercicio del gasto social y la ecacia en la

provisin de servicios para los sectores sociales ms necesitados y mostraron, en tr-

minos generales, una clara complementariedad con las prioridades de la nueva agendainternacional de desarrollo y, en particular, con los presupuestos del BM.

Las polticas educativas ocalizadas se han caracterizado por su gran diversidad

tanto en su orma de actuacin como en su uente de nanciacin. Unas actan

sobre la demanda (va transerencia de renta condicionada a las amilias pobres,

undamentalmente) y otras sobre la oerta (a travs de programas de innovacin

pedaggica dirigidos a las escuelas con ms alumnado pobre o de inversin de in-

raestructura y material); unas son nanciadas directamente por el BM, otras reciben


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su asesoramiento tcnico y otrassolo se inspiran en sus propuestas. Pero todas coin-

ciden en un elemento undamental: entienden la inversin educativa como la mejor

va para luchar contra la pobreza y, por tanto, asumen el mandato establecido por laagenda global (Tarabini, 2007).

Si no se trata, sin embargo, de polticas impuestas por organismos internacionales,

cmo podemos explicar su adecuacin a los presupuestos de la agenda global y su

generalizacin en toda la regin? Para responder a esta pregunta hay que tener presen-

te el origen de dicha agenda y recordar el papel del BM en la regin latinoamericana.

En un momento post-ajuste estructural, caracterizado por el uerte agravamiento de la

situacin social y por la incapacidad de los Estados latinoamericanos de dar respuesta

a las mltiples demandas de bienestar social, la ocalizacin se presenta como la va

ms eciente y ecaz para llegar a los sectores ms desavorecidos de la sociedad,

como el nico camino para garantizar los niveles mnimos de bienestar necesarios

para garantizar el orden social y asegurar el desarrollo sostenido de los pases del

sur. El uerte componente normativo que acompaa a estas medidas es, por tanto, un

elemento esencial para entender su generalizacin en toda la regin latinoamericana.

En denitiva, el mecanismo de imposicin que caracteriz a los programas de ajus-

te se ha visto acompaado (no sustituido) por un mecanismo de diseminacin basado

en la persuasin, el asesoramiento y la sugestin para la adopcin de una determinada

agenda. Este nuevo mecanismo que a primera vista parece menos uerte no debehacernos pensar que es por ello menos ecaz o que tiene menos infuencia sobre el

diseo de polticas educativas nacionales. Al contrario, la adopcin de esta agenda y

su grado de desarrollo es monitorizada intensamente por los organismos internacio-

nales que la promueven y en especial por el BM.

Es ms, desde nales de los aos noventa el Banco dispone de nuevos mecanismos

polticos para asegurar la aplicacin de la agenda (Tarabini, 2008). Nos reerimos, en

particular, a losPoverty Reduction Strategy Papers (PRSP). Los PRSP ueron introdu-

cidos en 1999 de orma conjunta entre el BM y el FMI y se consolidaron en una de las

principales herramientas polticas para la articulacin del Post-Consenso de Washing-ton. El objetivo de los PRSP es denir planes nacionales para impulsar el crecimiento

econmico y reducir la pobreza. Simultneamente establecen las necesidades de -

nanciacin externa para conseguir los objetivos nacionales establecidos. Formalmen-

te, el contenido de cada documento es elaborado de orma autnoma por los propios

pases en desarrollo, intentando refejar sus necesidades y particularidades. Los PRSP

de hecho se denen como estrategias voluntarias que no estn sujetas a ningn tipo

de condicionalidad. Sin embargo, y de orma progresiva, los PRSP se han convertido


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en el marco de reerencia inevitable para congurar las estrategias de desarrollo tanto

de las agencias bilaterales y multilaterales como de los propios pases en desarrollo.

Ms an, diversos autores coinciden en sealar que se trata de la nueva estrategia decondicionalidad del BM (Robertson et l., 2006).

Puede armarse, pues, que si bien el BM no es el nico actor internacional que

dene la agenda educativa de lucha contra la pobreza, es sin duda el que tiene ms

capacidad, tanto tcnico-nanciera como poltica, para aplicarla en Amrica Latina y

para asegurar su diseminacin en los dierentes pases de la regin.

El Mtodo Abierto de Coordinacin: ms all de la armonizacin

En el ao 2000, la Declaracin de Lisboa estableci que el objetivo de la UE para esta d-

cada era convertir a la Unin en la economa basada en el conocimiento ms competitiva

y dinmica del mundo, capaz de crecer econmicamente de manera sostenible con ms y

mejores empleos y con mayor cohesin social. Para conseguir este objetivo, se arm que

no era suciente una transormacin de la economa europea sino tambin, y sobre todo,

una modernizacin del Estado de bienestar y de los sistemas educativos europeos. En elao 2010 Europa deba ser lder mundial en trminos de calidad de la educacin, siendo

necesario para ello una prounda reestructuracin de sus sistemas educativos nacionales.

En el marco de la denominada Estrategia de Lisboa, el Consejo Europeo j las

prioridades de accin poltica en educacin y ormacin para el ao 2010. Estas prio-

ridades se concretan en tres grandes objetivos estratgicos a los que deben llegar

todos los sistemas educativos europeos antes del 2010: 1) mejorar la calidad y la e-

ciencia de los sistemas de educacin y ormacin, 2) acilitar el acceso de todos a los

sistemas de educacin y ormacin y 3) abrir los sistemas de educacin y ormacin

al mundo exterior (UE, 2001).La estrategia de Lisboa, por tanto, contribuye claramente a delimitar el mandato

de los sistemas educativos europeos. Un mandato que si bien no se puede considerar

unitario ni unidimensional3, se caracteriza por un rasgo undamental: se dene y justi-

(3) Tal como seala Dale (2003) la estrategia de Lisboa se basa en cinco discursos complementarios: la compe-titividad, la economa del conocimiento, el crecimiento sostenible, el aumento y la mejora de la ocupacin yla cohesin social. Estos discursos generan un mandato multidimensional para los sistemas educativos de losdiversos pases de la Unin.


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ca en nombre de la globalizacin. Es decir, los sistemas de educacin y ormacin

deben ser capaces de responder a los retos econmicos, polticos y sociales generados

por la globalizacin. Unos retos que no solo se concretan en la necesidad de estimularla competitividad de la UE a escala global, sino tambin en la necesidad de garantizar

un crecimiento econmico sostenible a escala nacional y en la importancia de aumen-

tar los niveles de cohesin y bienestar social. Es ms, si bien el mandato educativo que

omenta la estrategia de Lisboa debe considerarse multidimensional, diversos autores

coinciden en sealar la importancia que adquiere la uncin de acumulacin dentro

de las actividades educativas impulsadas por la Unin (Bonal, et l., 2008 en prensa).

La UE, sin embargo, no se ha limitado a disear un objetivo global (un mandato)

para los Estados miembros, sino que adems ha denido un mtodo para alcanzar

dicho mandato: el Mtodo Abierto de Coordinacin (OMC, en sus siglas en ingls

de Open Method o Coordination). El objetivo del OMC es llegar a un proceso

de convergencia entre los Estados miembros para el cual se establecen objetivos

compartidos pero no se impone el procedimiento a seguir. Es decir, dada la gran

diversidad de los sistemas educativos europeos, se entiende que la mejor manera

para conseguir los objetivos propuestos es establecer resultados comunes, per-

mitiendo la existencia de procedimientos diversos para alcanzarlos. El OMC, por

tanto, se deine como una estrategia de cooperacin entre pases basada en la

determinacin de los objetivos comunes, en la divulgacin de buenas prcticas yen la medicin de los progresos.

Junto con el Mtodo Abierto de Coordinacin, y con la nalidad de garantizar el

seguimiento de los progresos de los dierentes pases en el marco de la estrategia eu-

ropea, la UE dise en el ao 2003 un sistema de indicadores o puntos de reerencia

(benchmarks) que especicaban el horizonte a lograr en el 2010. Inicialmente los

benchmarks se dirigieron a cada Estado miembro, obligndoles a alcanzar determina-

das cotas o niveles predenidos. Pocos meses despus de su ormulacin, sin embargo,

se reorient la propuesta inicial y se establecieron indicadores relativos al promedio

de todos los Estados, permitiendo que algunos se situaran por debajo de la media.Segn la lgica de la UE, por tanto, se trata de impulsar un proceso de aprendizaje

continuado a travs del cual todos los Estados vayan llegando progresivamente unos

a corto, otros a medio y otros a largo plazo a los objetivos marcados. Es ms, la UE

indica explcitamente que los objetivos marcados en el terreno educativo solo pueden

conseguirse a travs de la cooperacin entre los Estados miembros, con lo cual, los

indicadores establecidos no se constituyen tan solo en un mecanismo de evaluacin

de los progresos de cada Estado sino tambin en un mecanismo de comparacin de


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las mejoras prcticas existentes y en una orma de presin para los Estados ms atra-

sados en la consecucin de los objetivos (Bonal, et l., 2008 en prensa).

Podemos armar, por tanto, que una de las dierencias centrales entre la agendaeducativa de lucha contra la pobreza y la agenda educativa europea es que la primera

se centra en el mandatode la educacin, mientras que la segunda pone un gran nasis

en la capacidadde los dierentes Estados para llevar a cabo este mandato.

Sagrina Regent (2003) ha calicado este proceso como nuevo modelo de go-

bernabilidad, caracterizado por adoptar un mtodo regulador dbil (sot regulatory

method). Es decir, se trata de un modelo diseado para conseguir cierta convergen-

cia en los resultados pero permitiendo diversidad en el tipo de polticas nacionales

aplicadas para llegar a dichos resultados. De este modo, a pesar de que el mecanismo

de armonizacin siga teniendo una importancia central para entender la orma de in-

fuencia de la UE sobre las polticas nacionales, la Estrategia de Lisboa y en especial la

introduccin del OMC, suponen cambios signicativos respecto a la orma tradicional

de infuencia de la Unin. Tal como arma Mosher (2000), el OMC introduce nuevas

ormas de regulacin de las polticas nacionales que se alejan de la lgica clsica de

la armonizacin. De hecho, el autor se reere al OMC como una aproximacin post-

reguladora de gobernabilidad. Es decir, segn Mosher la regulacin tradicionalapli-

cada a travs de la armonizacin se basaba en la aplicacin de mandatos relativamente

uniormes, elevadamente estticos y determinados jerrquicamente. Este modelo, portanto, conduca a polticas con un elevado grado de similitud, impulsadas undamen-

talmente desde el nivel europeo. El modelo de gobernabilidad post-reguladora, en

cambio, da preerencia a los procedimientos o estndares generales, enatiza la varie-

dad, la fexibilidad y la voluntariedad y se reajusta a lo largo del tiempo en uncin de

loseedbaks recibidos por parte de los Estados nacionales.

Las preguntas que se nos plantean en este contexto son undamentalmente dos:

cmo repercute el OMC en las polticas educativas nacionales? y cul es la uerza de

los mecanismos de infuencia utilizados por la Unin?

En primer lugar, hay que tener en cuenta el proceso a travs del cual las guas,metas y objetivos de la Agenda de Lisboa se transeren a escala nacional. Este proceso

est denido dentro de lo que podemos denominar como la segunda etapa del OMC.

Una vez establecidos los objetivos y benchmarks comunes entre pases miembros

(primera etapa), cada Estado debe disear su propio plan de accin, adecundose

a las metas y procedimientos establecidos por la Unin. Formalmente cada Estado

puede desarrollar su plan de accin de la orma ms adecuada a las caractersticas de

cada pas. La nalidad de esos planes, sin embargo, es llegar al objetivo de la UE de la


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orma ms eciente posible y, por tanto, se dan recomendaciones especcas a cada

Estado sobre la orma ms apropiada para implementar las medidas previstas. Una de

las recomendaciones ms diundidas por la UE es la necesidad de aplicar un procesode descentralizacin en el que todos los actores estatales y mercantiles, pblicos y

privados, nacionales y locales participen en el proceso de aplicacin de las reormas.

Lo que ms sorprende de este proceso, tal como indica Dale (2003), es que un tema

tan poltico y debatido como el de la descentralizacin se presenta desde la UE como

una cuestin puramente tcnica. Otras de las sugerencias de la Unin en las que pue-

de cuestionarse la existencia de un carcter nicamente tcnico son la necesidad de

suprimir los obstculos a la libre circulacin de servicios y mercancas o determinadas

propuestas de reorientacin del gasto pblico.

No podemos olvidar que si bien el proyecto de creacin y extensin de la UE se

apoy undamentalmente en aspectos econmicos, ya desde su inicio se trataba de

un proyecto de tipo poltico, en la base del cual se esconde un determinado modelo

de desarrollo. En este marco, los planes de accin de cada gobierno tanto en materia

educativa como en otros mbitos de intervencin quedan delimitados por la nalidad

ltima de la Unin: convertirse en la economa ms competitiva y dinmica del mun-

do. Hay que tener en cuenta, adems, que los temas de bienestar y poltica social han

estado tradicionalmente subordinados al principio del libre mercado, que desde el

inici centr las acciones de la Unin (Streeck, 1999). El Tratado de Maastrich, en par-ticular, supuso un uerte impulso para las polticas de libre mercado, disciplina mone-

taria y scal y fexibilizacin y privatizacin del mercado laboral, institucionalizando

en la Unin lo que Gill (1998) llama un neoliberalismo disciplinario (disciplinary

neo-liberalism).

En denitiva, ms all de los debates ideolgicos respecto al modelo poltico de la

Unin, lo que parece claro es que las propuestas de poltica social y educativa orman

parte de un proyecto poltico-econmico ms amplio y que, por tanto, no se trata solo

de cuestiones tcnicas sin ninguna implicacin ideolgica.

En segundo lugar, hay que tener en cuenta la uncin sancionadora que puedeejercer la UE sobre sus Estados miembros. Si bien el OMC no tiene capacidad coerci-

tiva, el establecimiento de parmetros para identicar qu Estados han tenido xito

o han racasado en la consecucin de los objetivos sirve como poderoso mecanismo

de control y presin. Una vez elaborados los planes de accin por parte de cada

Estado, estos pasan a ser evaluados por la Unin, elaborando inormes anuales sobre

la evolucin de cada Estado en relacin con los objetivos previstos y sobre la idonei-

dad de sus planes de accin para conseguirlos. Los ltimos inormes de la UE (2004,


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2005 y 2006) indican que todava hacen alta muchos esuerzos por parte de los

Estados miembros para llegar a las metas previstas y asocian los escasos resultados

obtenidos, entre otros elementos, a la alta de voluntad poltica4

.Podemos armar, por tanto, que si bien el OMC no implica una transerencia de

competencias desde el nivel nacional hacia el europeo, este mtodo reuerza las ins-

tituciones europeas en la medida que les otorga tareas centrales en la denicin y el

control de todo el proceso (Bonal et l., 2008 en prensa). Hay que recordar, adems,

el derecho a veto que ostentan algunos Estados de la Unin, hecho que genera posi-

ciones desiguales para asumir la agenda recomendada. Aquellos Estados ms dbiles

desde el punto de vista econmico y poltico y aquellos de reciente incorporacin

pueden considerarse los ms aectados por la agenda de la Unin.

La agenda de Lisboa, en denitiva, supone un incremento de los campos de accin

de la UE en tanto que agente supranacional, generando una importante ampliacin de la

agenda europea. Es ms, siguiendo la tesis de Dale (2003) podemos armar que la agen-

da de Lisboa supone un uerte impulso para la creacin de un espacio europeo de edu-

cacin que supone una reestructuracin prounda de los sistemas educativos europeos.

A modo de conclusin

La revisin de la agenda educativa europea y latinoamericana sirve para ilustrar la

insuciencia de la escala nacional para analizar la poltica educativa en un contexto

de globalizacin. Si bien los Estados siguen siendo agentes claves en la regulacin,

la provisin y la nanciacin de la educacin, la lgica de produccin de la poltica

educativa pasa por considerar la importancia de otros actores y actores que infuyen

sobre los propios mrgenes de actuacin del Estado.

De hecho, es dicil comprender los cambios en el mandato, la capacidad y lagober-nabilidadde los sistemas educativos tanto del norte como del sur sin aludir de algn

modo a los eectos generados por la globalizacin. Tanto en el caso europeo como en el

latinoamericano, la globalizacin ha constituido el actor en nombre del cual se han jus-

(4) Los inormes de la UE tambin reconocen la existencia de condicionantes sociales, econmicos y polticos quedifcultan el progreso de algunos pases hacia los objetivos previstos. Esta cuestin, sin embargo, queda siempresubordinada a la voluntad poltica de cada Estado.


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ticado nuevos enoques, nuevas necesidades y nuevas polticas en el sector educativo;

ha servido de catalizador de nuevos discursos, nuevas prcticas y nuevas agendas (Bonal

y Rambla, 2008,en prensa). Asimismo, la globalizacin explica el creciente papel jugadopor los organismos internacionales y regionales en la denicin de las prioridades edu-

cativas e incluso en la regulacin, la nanciacin y la provisin de la educacin. Hoy en

da es imprescindible contemplar el papel jugado por actores como el BM o la UE para

entender la conguracin de la poltica educativa nacional. Una poltica que a pesar de

mostrar especicidades en uncin del lugar de aplicacin muestra tambin importan-

tes similitudes diciles de comprender sin tener en cuenta las recomendaciones de los

organismos internacionales y su capacidad de infuencia directa e indirecta, tcnica y

de nanciacin sobre los estados-nacin.

En este sentido, la opcin de considerar una agenda educativa global a dierencia

de la concepcin del isomorsmo de la Escuela de Stanord, tiene consecuencias me-

todolgicas en el anlisis de la poltica educativa e implica considerar otros agentes y

otras escalas no exclusivamente nacionales para entender la lgica de ormacin de la

poltica educativa contempornea.

La idea de mecanismos propuesta por Roger Dale es la que permite conectar el ni-

vel supranacional y nacional. Con esta idea, adems, el autor se aleja explcitamente de

relaciones mecnicas, deterministas y lineales entre ambos niveles y permite analizar

las relaciones de poder entre dierentes escalas de decisin. Eectivamente, el elemen-to en comn entre los dos casos estudiados es la gran capacidad de infuencia de los

organismos supranacionales en la denicin de las prioridades educativas nacionales.

Sin embargo la capacidad de infuencia de estos organismos es radicalmente dierente

y pasa por mecanismos sumamente diversos. La imposicin ejercida por el BM du-

rante los aos ochenta, por ejemplo, no solo se asocia con el gran poder nanciero

de un organismo internacional como el Banco sino tambin con la menor capacidad

de infuencia poltica de los pases latinoamericanos. Asimismo, la tendencia a la armo-

nizacin que ha caracterizado la evolucin de las polticas europeas se vincula con los

propios poderes atribuidos a la Unin y con la mayor capacidad de presin poltica yeconmica de sus Estados miembros.

Por otra parte, la evolucin en los mecanismos de infuencia externa muestra el di-

namismo de los eectos de la globalizacin sobre las polticas y los sistemas educativos.

Es decir, lejos de tratarse de un proceso esttico, se trata de una infuencia en constante

evolucin que se transorma a medida que cambian las condiciones polticas, sociales

y econmicas, que se redenen las necesidades e intereses de los propios organismos

supranacionales o que se modican los equilibrios de poder internacionales.


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Direccin de contacto: Aina Tarabini-Castellani Clemente. Universitat Autnoma de Barce-

lona. Departament de Sociologia. Edici B. Campus Bellatarra. 08193 Barcelona, Espaa.

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