Gestion de Los Recursos Hidricos 2000

Public Disclosure Authorized

lnforme No. 20729-AR

Argentina ~ e s t i 6 n 10s Recursos Hidricos deElementos de Politica para su Desarrollo Sustentable en el Siglo XXIVolumen I - Informe Principal


30 de agosto de 2000 Oficina Regional de America y el Caribe Unidad Departmental de Argentina y 10s Grupos de: Finanzas, Sector Privado e Infraestructura, y Medio Ambiente y Desarrollo Social Sustentable



Banco Mundial Vicepresidencia Regional de America Latina y el Caribe Departamento de Argentina Grupo de Gestion de Recursos HidricosVice President: Argentina Country Director: Sector Director FPSI: Acting Sector Director ESSD: Argentina Water Resources Management Team.

David De Ferranti Myrna Alexander Danny Leipziger John Redwood

Lead Specialist: Task Team Leader:Team Members Bank Staff:

Abel Mejia Jost Simas Hynd Bouhia Maria Angtlica Sotomayor Musa Asad Adrien Campbell Graciela Lituma Consultores Internacionales: Nguyen Quang Trac Regina Martinez Htctor GarduAo Francisco Jost Lobato Cesar Magnani Guillermo Wood Juan Carlos Miller Juan Carlos GimCnez Miguel Auge Jerson Kelman Miguel Solanes Gustavo Diaz Claudio Laboranti Cora Bonet Javier Pascuchi Fernando Gondlez Thomas R. Wiens John Briscoe Asif Faiz Jost Simas Nguyen Quan Trac H6ctor Gardufio Janice Molina Phillip N. Assis y George Tobar Janice Molina

Consultores Locales:

Revisores Externos:

Revisores Internos:

Integraci6n del informe final

Edici6n de tablas y grhficos: Traducci6n: espaflollinglts

IntroduccidnEl presente estudio fue encornendado por la UnidadGerencial del Banco Mundial en Argentina con el objetivo de identificar 10s principales problemas relativos a la gestion de 10s recursos hidricos y proponer opciones de politica para prornover el desarrollo sustentable de esos recursos en Argentina. El estudio fue preparado por un equipo de profesionales bajo la direccion de Jose Simas. Adernas, participaron, rnediante entrevistas, consultas y en el serninario de inicio, calificados profesionales especialistas en el terna de gestion del agua en la Argentina, incluyendo: representantes de 10s gobiernos central y provinciales, asociaciones de usuarios, profesionales universitarios, y en general rniernbros de la sociedad civil. Una lista parcial de estos especialistas y su vinculaci6n institutional se presenta a continuaci6n con el fin de reconocer su participation. No obstante, las conclusiones y recornendaciones son de responsabilidad exclusiva del lider del estudio, de 10s consultores individuales en sus respectivos aportes analiticos y del equipo que integro el inforrne final (ver Anexo 10).

El Grupo Responsable del Estudio Reconoce la Participacidn y Agradece la Colaboracicin de las Siguientes Personas e InstitucionesApellidoAbihaggle Abraham Acuiia Arrillaga Bemardi

Nombre y tituloDr. Carlos Lic. Elena Maria Dr. Augusto Lic. Hugo Ing. Alejandro

Filiaci6nDirector. Direction General de Irrigation, Provincia de Mendoza. Subsecretaria de Medio Ambiente, Ministerio de Ambiente y Obras Publicas. Provincia de Mendoza. Secretario de Medio Ambiente. Provincia. de Catamarca Profesor. Facultad de Ciencias Econdmicas. Universidad del Litoral Direccih de Agua y Saneamiento, Aguas Argentinas. Provincia de Buenos Aires. I Hidrologa del DAS I Coordinadora. Programa Desarrollo Institutional te Ambiental. ~ o m ~ i n e nLegislacih Ambiental. SERNyDS Director de la Administracion Provincial del Agua. Provincia del Chaco Asesora. SSRH Coordinador del Programa de Desarrollo Institucional Ambiental (PRODIA.)SRN y DS - Presidencia de la Nacion Director del CELA (perteneciente a1 INA de la SERNyDS) Sub-Secretario de Urbanism0 y Planificacidn Territorial Secretaria de Desarrollo Urbano. Municipalidad de Cordoba Director Interino, INA,. Sede en la Provincia de San Juan. Control de Desagiies Industriales del DAS Hidrogeologa del DAS

Bernasconi I Ing. Ines Alicia Berra Estrada I Dra. Graciela de Pigretti

iBonfanti Bonet Ing. Oscar Inga. Cora Ing. Bruno V. Ferrari

BOpp1 BracamonteCassavella Cebollada y Verdaguer Chambouleyron Clerico Collazo Cordoba Coria Jofre Crespillo Dav

Ing. Armando Ing. Pablo Luis

Lic. Noberto G. Ing. Quim. Ana Maria Geol. Made1 Pilar Ing. Jorge Luis Ing. Miguel A.

N A . Sede en la Provincia de Mendoza. Director de Programacion y Accion AmbientalProvincia de Cordoba Director Ejecutivo. Comite Cuenca Matanza Riachuelo Lic. Juan Manuel Sr. Osvaldo Coordinador General del Proyecto a1 Sector Minero Argentino. PASMA 6 Secretaria de Industria, Comercio y Mineria. Banco Mundial. Buenos Aires. Ing. Civil e HidrCiulico. Daniel Oscar Consultor Externo. Provincia de San Juan Ing. Raul Presidente. Ente Casa de Piedra Provincia de La Pampa. Dr. Jorge DGI de la Provincia de Mendoza

Enriauez Esauivel Fembdez Fioriti Fratti Gianoni Gianoni

I Dr. Ianacio'

Dra. Maria Esther Dra. Corina Lic. Maria Josefa Ing. Ricardo Ing. Luis Lic. Marta Elena Mercado

I Consultor de la Direction de Politica Hidrica, SSRH I Coordinadora. Unidad Institutional y Renulatoria. - -

Gonzalez del Agdo. Nicolas Solar Agdo. Victor Guillermo Hernandez Ing. Miguel A. Huerga Ing. Daniel Oscar Coria Jofi-C Inga. Iris Josh Leontachini Levit Linares Lucca Magnani Massi Ing. Gladys Arq. Horacio G. Ing. Juan Carlos Ing. Julio Dr. CCsar Ing. Daniel A.

ENOHSA SERNyDS Coordinadora del Programa de Politica Hidrica. SSRH Coordinadora del Programa de Information Hidrica. SSRH Director de Hidrhlica. Provincia de Santa Fe. Consultor en Planeamiento Regional y Recursos Hidricos. Provincia de Cordoba Especialista en Derecho Ambiental. Provincia de Cordoba Consultor Extemo. Provincia de Mendoza.

Morabito Morin Pardiiias Pazos Piazza Pochat Puliafito Rais Riveros Rizzo Saldurea Vachino Vargas

Ing. JosC Antonio Ing. Juan Ing. Agr. Maria Inks Lic. Jorge Alberto Lic. Rino Ing. Victor Ing. Jose Luis Dr. Jorge Ing. Joaquin Ing. Eduardo Salvador Ing. Luis Ing. Adelmar Lic. Ramon

Consultor Externo. Provincia de Mendoza. PROSAP. SAGPyA Gerente. CJ & Asociados, San Juan. Directora Nacional de Administracion de 10s Recursos Hidricos. SSRH Ingeniera Quimica del DAS. Programas BIRF 4 1 17 y 4273 - SUCCE. Consultor Supervisor de la Unidad Ejecutiva de 10s Programas BIRF 4 1 1 7 y 4273 - SUCCE. Director Nacional de Vias Navegables. Consultor. SSRH Subsecretario de lnfraestructura para el Desarrollo, Ministerio de Ambiente y Obras P~iblicas.Provincia de Mendoza. Responsable. Programa Riego y Drenaje, Centro Regional Andino del INA, Mendoza. Ministro de Obras Publicas, Provincia de Santa Fe Directora de Coordinacion y Control Ambiental. SubSecretaria del Ambiente. Municipalidad de Cordoba Coordinador de Programas. INA Centro Regional Andino del INA. Provincia de Mendoza. Comision de Recursos Hidricos. Senado de la Nacion. Subsecretario de Recursos Hidricos Presidente Ente Provincial de Agua y de Saneamiento. Provincia de Mendoza. I Presidente del ENOHSA. Director General. Departamento de Hidraulica. Provincia de San Juan. Direccion de Aguas y Saneamiento. Departamento de Recursos Hidricos. Provincia de Cordoba. Contraparte Provincial del PRODIA. Provincia de CQdoba. Ex-Subsecretario de Recursos Hidricos Asesor Administracion Provincial del Agua. Provincia del Chaco

INDICE DEL VOLUMEN I

Resumen ................................................................................................................... i~Principales desafios y oportunidades El marco de politica hidrica Una agenda para la modernizacidn

1.

OBJETIVO DEL ESTUDIO ..................................................................................... 1 Objetivo, alcance y descripcidn del informe Desafos y oportunidades Conceptos de Sustentabilidad e Integracidn para la Gestidn Moderna de 10s Recursos Hidricos

2.

MARC0 DE REFERENCIA..................................................................................... 6 Poblacidn Instituciones Marco legal Limitaciones y oportunidades

Unfuerte contraste climatico Abundancia y desequilibrio espacial de 10s recursos superficiales Un problema ambiental y de saludpublica: la contaminacidn de 10s acullfros Visidn regionalizada de 10s problemas hidricos4.

USOS Y GESTION.. ............................................................................................-14 Agua potable y alcantarillado Riego Calidad de las aguas y contaminacidn Inundaciones Rigimen tarifario Externalidades y costos ambientales De una gestidn fragmentada a una gestidn integrada, moderna y eficiente

5.

HACIA UNA NUEVA POLITICA DEL AGUA.. ........................................................22 El desafio Una visidn constructiva Objetivos de una nueva politica Una estrategia realista,flexible y regionalizada

vii

Estrategia regional

6.

POLITICA H ~ R I C A AGENDA DE ACCIONES YEl marco de politica hidrica Un consenso nacional para el siglo XXI La agenda y sus prioridades La agenda de acciones por regiones y provincias La prdxima etapa en la implementacidn

...................................................26

RECUADROS 1. Problemas, Desafios y Fuerzas Motrices de Cambios Globales 2. Papeles y Funciones Clave para la Sustentabilidad de la Gestibn de 10s Recursos Hidricos. 3. Protecci6n de las Aguas Subterraneas 4. Agrupamiento de Provincias para Regionalizacibn de Cuestiones Clave de Recursos Hidricos 5. Extraccidn d e Agua (1993-1997) 6. Casos Tipicos de Contaminacidn Urbana de Agua en Argentina 7. Manejando la Sobreexplotacidn de Acuiferos: Economia y Politica 8. Agenda d e Acciones Propuesta FIGURAS

1. Distribucidn de 10s Recursos de Aguas Superficiales por Regidn 2. Disponibilidad de Aguaper Capita en Provincias Aridas 3. Problema de la Contaminacidn de las Aguas Subterraneas que Abastecen la Region Metropolitana de Buenos Aires 4. Extraccidn para Uso Consuntivo por Sector 5. Cobertura Municipal de Agua Potable y PGBper CapitaANEXOS:

1. Agrupamiento de Provincias para Regionalizacibn de Recursos Hidricos 2. Experiencia Internacional de Posible Utilidad para la Argentina 3. Situacibn Actual del Riego en Argentina 4. Temas Cubiertos eri la Legislacidn Provincial 5. Regionalizacibn de 10s Problemas Clave, Vacios y Opciones de Politica 6. Programa de Accidn Propuesto 7. Listado de Participantes en 10s Talleres Provinciales de Diseminacibn 8. Indice del Volumen I1 9. indice del Volumen I11 10. Metodologia de Preparacidn del Informe Final 11. Carta de Aceptacidn del GobiernoREFERENCIAS CONSULTADAS MAPAS:1. Regiones Agroclirnaticas 2. Cuencas Hidrograficas 3. Agruparniento de Provincias por Regiones para la Regionalizacidn de Recursos HidricosVlll

...

ResumenPrincipales desafios y oportunidades

1. Con manejo prudente de las finanzas publicas y una rentaper capita por encima de US$8.800, Argentina recobro su lugar de vanguardia dentro de 10s paises de America Latina. Sin embargo, la gestion de 10s recursos hidricos se encuentra desproporcionadamente atrasada cuando se compara con las mejores practicas regionales e internacionales. Por ello, modernizar la gestion de 10s recursos hidricos es un desafio clave por sus implicaciones en el desarrollo sustentable, la economia y la salud. Por ello, mejorar la gestion de 10s recursos hidricos merece una atencion prioritaria por parte de las autoridades sectoriales de la Naci6n y de las Provincias, asi como tambien de la sociedad en su conjunto la cual debe asumir con responsabilidad y sin dilacidn el costo de modernizar la gestion de 10s recursos hidricos del pais.

Es particularmente alarmante la continua y acelerada degradacibn de la calidad de las aguas. La 2. contaminacion con arsenic0 y nitratos de las aguas subterraneas, una de las principales fuentes de abastecimiento de agua potable en algunas zonas rurales, alcanza niveles peligrosos por su efecto acumulativo en la salud. Asimismo, hay problemas graves de contaminacion en las zonas urbanas por las descargas no controladas de aguas residuales crudas. La cobertura de 10s servicios de agua potable y alcantarillado cloacal es todavia baja y se tienen numerosos registros de problemas crecientes en el drenaje urbano y rural con un importante impact0 economico y social. Los sistemas de riego, elemento clave para el crecimiento de la production .agricola en la zona arida del pais, presentan eficiencias fisicas bajas y muestran graves problemas en el manejo de 10s suelos con medio millon de hectareas con severos problemas de salinizacion y ma1 drenaje.

Hasta 1999, solamente el 8 1% de la poblacion urbana estaba conectada a redes de agua 3. potable y el 38% a redes de alcantarillado cloacal. Las coberturas de saneamiento basico y de acceso a sistemas de agua potable -sanitariamente controlados- para 10s cinco millones de pobladores rurales son sensiblemente mas bajas: 17% con agua distribuida por tuberias y menos de 3% con alcantarillado sanitario. Paradojicamente, el consumo irrational y el desperdicio en la gran mayoria de 10s sistemas de abastecimiento de agua potable requieren de dotaciones por habitante elevadisimas, de casi 500 litros por habitante dia, que se encuentran entre las mas altas del mundo.El sector riego que representa el 70% de todas las extracciones para uso consuntivo del agua, tiene una eficiencia promedio de 40%, la cual es muy baja en comparacion con la experiencia de paises como Espaiia, Sudhfrica, Chile, Estados Unidos, Australia y Brasil. No sorprende, por lo tanto, que 10s metodos de riego tradicionales aun predominen, y que las superficies con sistemas de riego modernos sean aun insignificantes. Un sintoma de esta ineficiencia generalizada se manifiesta en el hecho de que de 10s 1,s millones de hectareas bajo riego en el pais, un tercio tiene problemas de salinizacion del suelo y/o de drenaje. Los problemas de minado de acuiferos y contaminacion vertical de napas freaticas independientes son gravisimos, como por ejemplo en el Oasis Norte y en la region de Atuel, en Mendoza. Se estima que, de mantenerse la tendencia actual, estos problemas podrian tener consecuencias catastroficas en la economia regional en un plazo de 15 a 25 aiios. Las perdidas economicas anuales relacionadas directamente con la ineficiencia en-la gestidn de 10s recursos hidricos, solamente en 10s rubros de agua subterrhnea y riego, podrian estimarse, en forma conservadora, en 1.500 millones de pesos. Aparentemente, bajo las circunstancias macroecon6micas actuales, la politica publica es diferir las inversiones que serian necesarias para reducir esta perdida hasta un nivel economico. Esta politica de hecho esta internalizando estos costos en la sociedad y transfiriendolos a las generaciones futuras. Sin embargo, dado el agravamiento de problemas, el tema no debiera aplazarse mas por lo acumulativo y acelerado de sus efectos y por las dificultades crecientes para resolverlos.4. 5.

No debe inferirse de las consideraciones anteriores que se resta importancia a la agricultura de secano. No se incluye el tema en este documento porque ya ha sido abordado con amplitud en otro estudio

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del Banco Mundial (La Contaminacidn Ambiental en la Argentina: Problemas y Opciones. Washington, D.C. Octubre de 1996). Actualmente, la multiplicidad de leyes e instituciones nacionales y provinciales no favorece la gestion racional y coherente de 10s recursos hidricos del pais. El papel protagonico que la reforma constitucional de 1994 otorga a las provincias como autoridad del agua en sus respectivas jurisdicciones no esta siendo ejercido a plenitud. Mas aun, no se ha conseguido promulgar leyes nacionales en 10s ambitos de la gestion de 10s recursos hidricos y la proteccibn al medio ambiente que, respetando la propiedad publica provincial sobre las aguas en sus territorios, armonicen las legislaciones provinciales. Existe jurisdiction nacional a efectos de navegacibn, cuestiones de rios internacionales y comercio interjurisdiccional. Por ello, la caracteristica dominante en el orden institucional es la gestion fragmentada de 10s recursos hidricos y su manejo sectorial por parte de numerosas instituciones tanto nacionales como provinciales, con intereses diferentes y enfoques distintos, lo cual es fuente de permanentes conflictos interprovinciales. Ademas, con las recientes reformas, y el concesionamiento de 10s servicios basicos de energia y agua, la trama institucional cambib en dimension y complejidad, con multiples agentes privados y numerosos entes reguladores.

6 .

7. Aunque el panorama general del sector parece poco alentador, el pais tiene condiciones suficientes para revertir esta situation. Por ejemplo, la profusion de textos legales y sus correlatos institucionales son una demostracion de la importancia que se le asigna al problema del agua y es un reflejo de las iniciativas provinciales para mejorar su gestion. Ademb, existe una arraigada tradicion en la legislacion en derecho de agua, especialmente en Mendoza, y en la descentralizacion de la administracion del agua. Estos son elementos fundamentales para impulsar la reordenacion y modernizacion de la gestion del agua.

En pocos lugares del mundo se ha llegado a un nivel de uso conjunto del agua superficial y 8. subterranea como el que se practica en 10s valles de Mendoza y San Juan. Alli se suman iniciativas publicas y privadas, per0 aun hay mucho por hacer para incorporar la dimension ambiental y deben ajustarse las tarifas por el uso del agua y el vertido de aguas residuales para asegurar el nivel operacional optimo de la infraestructura y el aprovechamiento sustentable del recurso mismo. Con la apertura de la economia en algunas regiones, provincias como La Pampa, San Juan y Catamarca han comenzado a beneficiarse con la incorporacion de modernas tecnologias de riego.9.

Durante las ultimas decadas la inversion publica en ciencia y tecnologia ha sido minima. Sin embargo, existen en Argentina centros de investigation, desarrollo tecnologico y educacion superior que pueden apoyar la gestion integrada de 10s recursos hidricos.

En 1993, Argentina establecio un hito intemacional con la privatization de 10s servicios de agua 10. potable y saneamiento de la ciudad de Buenos Aires. Posteriormente todas las grandes ciudades y numerosas poblaciones intermedias han decidido incorporar operadores privados para mejorar la eficiencia operacional e incrementar las inversiones. Aunque el modelo argentino para el sector agua potable y saneamiento necesita ajustes tendientes a optimizar la funcion regulatoria del estado y para crear 10s incentivos y subsidios que promuevan la ampliacion de cobertura en la poblacion carenciada, ya se han obtenido beneficios importantes en terminos de mejoras en la calidad sanitaria del agua y de 10s servicios en general, incrementos substanciales de inversiones y mejoria en la calidad de vida de la poblacion. Tambien existen ejemplos de gestion eficiente de sewicios publicos de agua potable y saneamiento. Las.modalidades futuras de participacion publica y privada en estos importantes servicios habran de tomar en cuenta las dificultades del pasado, las experiencias exitosas y 10s deseos de la sociedad.

El marco de politica hidrica

11. Las reformas de politica necesarias para modernizar la gesti6n de 10s recursos hidricos del pais requieren de una planificacion cuidadosa y consensuada dentro de un espacio temporal no inferior a 10s 10 aiios, tal como lo demuestran experiencias recientes en Mexico, Chile, Australia, Turquia y Brasil. Sin embargo, se percibe que despues de muchos aiios y numerosos intentos, 10s factores esenciales para un consenso social y politico en materia de gestion del agua se esth materializando y se tienen las condiciones necesarias para iniciar las acciones m b urgentes. Hay buenos ejemplos en provincias como Mendoza y San Juan, donde existen varios principios basicos y dlidos. Aun cuando hace falta realizar mejoras en la capacidad administrativa de la gestion, esos ejemplos podrian ser buenas referencias para otras provincias.12. Sin embargo, a nivel del marco de la politica hidrica actual y de la capacidad legal e institucional para su efectiva aplicacion, el estudio identifico importantes vacios conceptuales y deficiencias institucionales que impiden el desarrollo eficiente y sustentable de 10s recursos hidricos de la Argentina. Para llenar estos vacios y subsanar estas deficiencias es recomendable tomar medidas tales como: el establecimiento de un marco de incentivos para el uso eficiente del agua, la fijaci6n de un nivel de tarifas que asegure el uso sustentable y eficiente, y la promotion de mecanismos de competencia del mercado de derechos de agua despues de haber regularizado 10s usos existentes y establecido el registro correspondiente. Asimismo, el estudio sugiere que una politica moderna de aguas deberia situarse dentro del marco global del desarrollo sustentable establecido en la Agenda 21 y en 10s Principios de Dublin. Se considera que 10s acuerdos alcanzados en estas dos importantes conferencias internacionales proporcionan 10s principios y mejores practicas para el desarrollo y gestion sustentables de 10s recursos hidricos. Es por ello que se propone que una gestion moderna de las aguas se apoye en tres pilares: (i) ambiental, a traves del cual, con la gestion integral de 10s recursos hidricos hasta el nivel mas cercano a1 usuario posible, se busca detener y revertir el deterioro del ambiente y de 10s recursos naturales; (ii) econdmico con el foment0 de una production sustentable que garantice el aprovechamiento racional de 10s recursos naturales y el increment0 de la productividad, mediante procesos limpios y eficientes; y (iii)social, con el cual se planteen acciones que contribuyan a la superacion de la brecha social y a mejorar las condiciones de vida de la poblacion, particularmente en las keas rurales y centros urbanos menores.Debe anotarse que muchos elementos de politica hidrica moderna ya existen en el papel per0 se 13. carece del marco de incentivos que aseguren su aplicabilidad. En Mendoza, por ejemplo, existen buenos principios para la fijacion de tarifas de agua para riego en la legislacion, per0 10s niveles de precio son nominales a1 estar relacionados con valores historicos que no reflejan 10s costos economicos. Ademas, el nivel de cobranza de dichas tarifas es bajo --55%--y el sistema actual no ofiece incentivos para corregir este problema. En Mendoza y San Juan, el uso conjunto del agua subterranea y superficial esta basado en buenos principios, incluso cobro por uso, per0 carece de elementos ambientales de proteccion contra contaminacion y acciones para inducir o aumentar la recarga de acuiferos. Por otra parte, en el sector agua potable y saneamiento, mediante el programa de reformas y participation del sector privado, las tarifas de agua estan acerchdose progresivamente a sus costos marginales mediante 10s mecanismos de competencia por el mercado introducidos en las licitaciones de las concesiones de 10s servicios de agua potable y 10s ajustes peri6dicos de precios establecidos en 10s contratos. En la mayoria de las concesiones de agua potable se ha logrado revertir la tradition de no pago del agua tan comun en la Argentina, a l c a n ~ d o s e niveles de cobranza superiores a1 85% a1 primer vencimiento. Esto ha sido posible a causa de la rhpida mejoria de 10s servicios y a la aplicacion de instrumentos contractuales que permiten el corte del servicio por falta de pago. Estos elementos de la realidad del consumo de agua en Argentina son reflejos de las politicas economicas, siempre presentes, caracterizadas por intentar maximizar 10s impactos sociales y politicos. Tarnbien ha habido dificultades, de las cuales habra que aprender para plantear la participaci6n futura del sector privado, la mejor forma de regulation pfiblica de estos servicios y la forma gradual en que pudiera evolucionar la participaci6n privada.14. El estudio identific6 10s principales vacios de politica hidrica que conspiran contra la modernizaci6n de la gestion de 10s recursos hidricos en la Argentina; 10s cuales, idealmente, deberian

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atenderse dentro de una ley marco de "Presupuestos Minimos de Proteccion Ambiental" (que demanda la enmienda constitucional de 1994), y una ley marco de "Gestion de 10s Recursos Hidricos" (que se propicia en este documento) Para facilitar la presentacion, estos elementos de politicas publicas podrian agruparse en cuatro grandes areas: (i) politicas que incentiven el ahorro y el uso eficiente del agua; (ii) politicas dirigidas hacia la utilizacibn ambientalmente sustentable del recurso agua; (iii) politicas que provean seguridad juridica en 10s derechos de uso del agua y en la resolucion de conflictos entre jurisdicciones administrativas y usuarios; y (iv) politicas para atender problemas de equidad social, es decir aquellas que garanticen a la poblacion carenciada el acceso universal a 10s servicios de agua potable y saneamiento, y otros del tip0 "beneficios publicos" como drenaje urbano y rural, y mitigacion de efectos de las inundaciones. El principio de inherencia en la Argentina, consistente en que el derecho a1 uso del agua es inherente a la propiedad de la tierra correspondiente, acarrea ineficiencias. Para optimizar la eficiencia econ6mica en el uso del recurso en las zonas kidas, aprovechando el ejemplo de Australia, EUA y Mexico, el derecho de uso deberia separarse de la tierra. Ademas, especialmente donde el agua es escasa y su costo de oportunidad es alto, el precio del agua (tanto por el derecho de utilizar un recurso natural como por 10s costos en que es necesario incurrir para hacer disponible el recurso a1 usuario final) deberia reflejar su costo social y economico y 10s volumenes efectivamente afectados y consumidos. Para promover la utilizacion ambientalmente sustentable del agua (superficial y subterranea), esta deberia administrarse por 10s usuarios a1 nivel mas descentralizado posible, generalmente en el ambito de cuenca hidrografica y/o acuifero. Seria deseable en el caso del agua subterranea, realizar extracciones compatibles con las recargas y en general garantizar caudales ecol6gicos minimos y privilegiando el abastecimiento humano a niveles racionales. La seguridad juridica en 10s derechos de uso y la capacidad de resolver en forma practica conflictos entre usuarios, son condiciones esenciales para atraer inversiones privadas, y a1 mismo tiempo hacen posible generar recursos financieros esenciales para la sustentabilidad institucional del sistema de gesti6n de recursos hidricos. Para ello es fundamental el catastro de usos y usuarios en todas las provincias, el reconocimiento social de la conveniencia de pagar un canon por el derecho a usar el agua, y el empadronarniento de fuentes puntuales y difusas de contaminacibn con el reconocimiento de su correspondiente costo social y ambiental. En raz6n de sus fuertes externalidades positivas en la salud, y por razones de equidad social, deben establecerse politicas bien focalizadas que aseguren el acceso universal a 10s servicios de agua potable y saneamiento a la poblacion carenciada. Para lograrlo, deberian adoptarse tarifas sociales compatibles con la voluntad de pago o con la capacidad de pago cuando la primera es dificil de estimar y sistemas de subsidio direct0 y/o cruzado para financiar preferentemente 10s componentes de costos no recurrentes.

15.

16. Una ley marco de Gestion de 10s Recursos Hidricos contribuiria a dar racionalidad a las inversiones y todo tip0 de acciones relacionadas con la gestion de 10s recursos hidricos. Por otra parte, se deberia proponer en las provincias un modelo institucional practico basado en: (i) establecer en cada provincia una autoridad unica de coordinacion para la gestion de 10s recursos hidricos, con competencia tanto en lo que hace a la cantidad como a la calidad del agua; (ii) promover asociaciones de usuarios del recurso hidrico, otorgandoles mayores responsabilidades en la administration, operacion y mantenimiento de 10s sistemas de distribucion, incluyendo el control de calidad del agua. Al mismo tiempo, esta medida facilitaria las funciones de cobro de tarifas o canones, e incluso la funcion de sancion por falta de pago (tal como lo demuestran experiencias exitosas en Mexico, Australia y Turquia); (iii) fortalecer las instituciones provinciales administradoras del agua en su papel de regulador tecnico-economico, responsable por la vision prospectiva de 10s recursos hidricos y de sus sistemas de generacidn y analisis de informacion hidrometeorologica; (iv) apoyar a 10s sectores provinciales de medio ambiente en la aplicacion de la normativa de calidad del agua; (v) tomando en cuenta la necesidad de asegurar una gestidn integrada del recurso hidrico en sus aspectos de "calidad" y "cantidad", es aconsejable encontrar una formula juridic0 administrativa para que 10s permisos para usar agua y para verter aguas residuales Sean otorgados por la misma autoridad provincial del agua, con la indispensable coordinacion con la autoridad ambiental; (vi) crear, con fuerte apoyo inicial del gobierno nacional y adhesion provincial, agencias de cuenca y/o acuifero, sobre todo en aquellas Leas donde 10s conflictos intersectoriales y/o interjurisdiccionales lo demanden. (Conviene aprovechar la experiencia de Mendoza referente a la constitucion de Consejos Consultivos de Cuenca para cada uno de sus seis rios principales); (vii) impulsar e institucionalizar la elaboracion y

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actualizacion periodica del plan maestro de gestion de 10s recursos hidricos; y (viii) redefinir el papel del gobierno nacional en la gestion de 10s recursos hidricos, bien sea mediante el fortalecimiento de la actual Subsecretaria de Recursos Hidricos o mediante la creacion de un ente o consejo nacional de agua con funciones regulatorias y de politica, con mayoritaria participacion provincial. A1 diseiiar e implementar las medidas anteriores es indispensable tener en mente que el papel principal del Gobierno Nacional seria mediar en conflictos interjurisdiccionales relacionados con la calidad y cantidad del agua: otorgar incentivos para mejorar el uso del agua asi como para rehabilitar y usar plenamente la infraestructura hidrica existente; y establecer e implementar en forma consensuada con las provincias tanto una politica regulatoria y global como estandares de calidad de agua minimos, sistemas de informacion y programas de formacion de capacidad provincial.17. Para poner en marcha este conjunto de reformas se necesitaria partir de un gran consenso nacional sobre la politica hidrica del pais, un fuerte apoyo del gobierno nacional y una contribution importante de 10s usuarios y contaminadores del agua. Por ejemplo, si se estableciera una tarifa inicial por el uso de agua cruda equivalente a un milesimo de peso por metro cubico de agua, podria generarse unos 30 a 40 millones de pesos a1 aiio. La contamination hidrica (domestica e industrial) podria comenzar a cobrarse a valores nominales utilizando el sistema de "forfeit" como se ha hecho con exito en Mexico. Posteriormente, a medida que se complete el catastro de usuarios y contaminadores y se realicen evaluaciones analiticas mas profundas se podrian ajustar 10s valores iniciales propuestos. La mayoria de 10s recursos generados (por ejemplo del orden del 80%) deberian ser administrados en las provincias por las organizaciones de cuenca o acuifero para realizar acciones de aprovechamiento y conservation de 10s recursos hidricos que beneficien a las unidades hidricas en donde se generen 10s recursos. Los recursos restantes podrian financiar: la funcion regulatoria de las organizaciones nacional/provinciales de recursos hidricos, el mantenimiento y expansion de la red de informacion hidroclimatica, la investigation y desarrollo en materia de recursos hidricos, y la formacion y perfeccionamiento de recursos humanos para la gestion y aprovechamiento sustentable de 10s recursos hidricos.

Debe reconocerse que implementar 10s elementos de economia politica del agua propuestos, a 18. pesar de 10s consensos ya alcanzados, tiene enormes dificultades practicas. Para superarlas, es recomendable plantear un period0 de transicion y proponer un sistema flexible y ajustable en el tiempo, y en la medida que se materialicen las reformas, se puedan incorporar las lecciones aprendidas. Por ejemplo, las provincias que contienen las cuencas cabeceras (donde se origina la mayor parte del recurso hidrico) podrian oponerse a la reforma si mantuvieran una vision e intereses exclusivamente provinciales fundamentados en el dominio que la Constituci6n Nacional otorga a las provincias sobre 10s recursos naturales. Por ello es esencial avanzar en el establecimiento del marco juridic0 ambiental e hidrico que aporte las bases para la armonizaci6n y adecuacion regional de las legislaciones especificas de las provincias. En todo este proceso, 10s recursos financieros y las garantias del gobierno nacional tanto para la construccion de obras hidricas, como tambien para el financiamiento de programas que impulsen la reforma misma, seran elementos clave para promover y consolidar la reforma. Para el diseiio de este tip0 de transiciones, con fuerte apoyo nacional, pueden utilizarse modelos y experiencias de paises federales como Australia, Canada y Brasil, asi como paises mas centralizados como Mexico y Francia.

Una agenda para la modernizacidn

19. Las numerosas limitaciones, especialmente la dispersion institutional nacional y provincial y la dkbil aplicacion de las leyes existentes, podrian hacer pensar que existen obstaculos insuperables en el camino de una reforma profunda en la gestion de 10s recursos hidricos. Sin embargo, con un enfoque pragmatic0 y una estrategia suficientemente flexible y realista, con acciones simultaneas, seria posible implementar una reforma que se inicie con varios programas y acciones concretas para abordar a corto, medio y largo plazos las cuestiones clave identificadas.

De las cuestiones clave que demandan soluciones, existen algunas que ya refinen un consenso 20. implicit0 o explicit0 tanto de las instituciones como de la sociedad civil y de 10s usuarios sobre las acciones que se requieren. Tomando esto en consideraci6n, se propone un conjunto de reformas de politica y acciones resumidas en la siguiente agenda.

En primera prioridadMarco Regulatorio. Es indispensable que la Subsecretaria de Recursos Hidricos (SSRH) 21. convoque a las provincias, la sociedad civil y 10s usuarios y contaminadores del agua a discutir la estructura, principios rectores y temas fundamentales que debieran contener una ley marco de Gestion de 10s Recursos Hidricos. De este mod0 se lograria un gran consenso nacional que acelerara su aprobacion y reglamentacion. El proyecto de dicha ley estableceria un marco juridic0 modern0 de principios, papeles y deberes, procesos e instrumentos que forjen el marco institutional de la gestion integral de 10s recursos hidricos del pais. Tal consenso pudiera plasmarse en un acuerdo politico de la naci6n con las provincias que incluyera: (i) Creacion del Consejo Federal del Agua; (ii) Compromiso de las provincias de tener autoridades Gnicas del agua; (iii) Compromiso de las provincias de establecer un proceso permanente y sistematico de planificaci6n de la gestion integrada de 10s recursos hidricos y de formular la primera version de sus Planes Maestros a la brevedad; (iv) Apoyos de la Nacion para las provincias que cumplan con 10s comprornisos anteriores. En paralelo a las actividades de preparacion del proyecto de ley marco de Gesti6n de 10s Recursos Hidricos, convendria promover la ley de Presupuestos Minimos de Protecci6n Ambiental y simultaneamente iniciar el proceso de armonizacion y ajuste de 10s esquemas legislativos provinciales para que ofrezcan la mayor coherencia y homogeneidad con las leyes nacionales. Comunicacidn y participacidn ciudadana. Es esencial que desde la Naci6n se estimule un 22. programa de informacidn y movilizacidn social sobre el uso sustentable y la proteccion de 10s recursos hidricos del pais que haga explicita 10s derechos y obligaciones individuales y 10s del estado en sus diversos alcances de administraci6n y gobierno. Este programa se realizaria a traves de una gran convocatoria de 10s ambitos nacional, provincial y local, de agentes publicos y privados, comunidad cientifica, grupos de usuarios y contaminadores, y la sociedad civil en general. Ademhs, habria que dar Cnfasis a la poblacion infantil, mediante convenios con 10s sistemas educativo nacional y provincial. Para precisar mejor 10s enfoques y metodologias de implementaci6n podrian aprovecharse experiencias recientes como las de Brasil y de Mexico y las de algunos paises de Europa que han encarado este desafio en 10s ultimos aiios. Fortalecimiento de 10s centros de investigacidn, desarrollo tecnoldgico y educacidn superior. 23. Es indispensable fortalecer el capital cientifico y tecnologico del pais relacionado con la gestion de 10s recursos hidricos y utilizar experiencia extranjera solamente cuando no se encuentre dentro del pais.

Simultaneamente y a corto plazoPlan Maestro de Gestidn de 10s Recursos Hidricos. A fin de alcanzar un uso racional y la 24. preservation de 10s recursos hidricos de la RepGblica Argentina, y en pos de un armonico y sostenido mejoramiento de la calidad de vida y desarrollo de su poblacibn, es necesario iniciar la elaboracion de un Plan Maestro de Gestion de 10s Recursos Hidricos como instrumento de programacion, asignacion de presupuestos y control de gesti6n. El Plan Maestro a desarrollarse conjuntamente con las provincias y con 10s organismos interjurisdiccionales existentes en el ambito de cuenca debera nutrirse de un profundo y actualizado conocimiento de las realidades fisicas, sociales, institucionales y econ6micas de la variada geografia del pais y concebirse como eminentemente dinamico, previendose una peri6dica actualizaci6n. El Plan abarcaria una evaluaci6n del impact0 en la calidad del agua; identificacion de conflictos en su uso; su valor econbmico; oferta, disponibilidad y demanda hidrica para un horizonte de planificaci6n de 25 aiios y su articulacion mediante un modelo de planeamiento que permitira identificar y priorizar las acciones e inversiones a llevar a cabo. El abastecimiento de agua sanitariamente segura y laproteccidn de 10s acuiferos. Se imponen 25. con urgencia las medidas de proteccion de 10s acuiferos. Ellos constituyen una reserva estrategica y unxiv

patrimonio provincial y de toda la Nacibn que se esta perdiendo aceleradamente a causa de la contaminacion. Se trata igualmente de la proteccion de la salud publica frente a 10s riesgos de contaminacion de las fuentes de abastecimiento de agua, particularmente en las zonas rurales. La proteccion de acuiferos debera incluir acciones en 10s planos tecnico, economico e institutional. En primer lugar y con la mayor urgencia, debe procederse al cegado de pozos abandonados que estan contaminando 10s mantos acuiferos de varias provincias, como es el caso del Oasis Norte de Mendoza en donde tal situacion esta poniendo en peligro la existencia misma de la vida socioecon6mica de la provincia. 26. Otro programa urgente es laproteccibn de las fuentes de abastecimiento de agua-para reducir el riesgo de contaminacibn tbxica y biolbgica que afecta a la poblacibn rural y las pequeiias ciudades. Para ello es imperativo establecer perimetros de proteccion de las captaciones de aguas subterraneas, comenzando por las provincias donde este problema ya es grave: Santa Fe, Cordoba, Buenos Aires, Catamarca, Mendoza, San Juan, La Pampa y Jujuy. Para 10s casos de contaminacion natural con arsenic0 y/o fluor, con valores superiores a 10s indicados por la Organizacion Mundial de la Salud para el consumo humano, se podria analizar la viabilidad de sistemas duales que separen el agua de consumo (ingestion) de otros usos, como una alternativa a la construcci6n de grandes sistemas de acueducto. Asimismo en la cuenca del Rio Colorado y en las provincias de Mendoza, Chubut, La Pampa, NeuquCn, Rio Negro, Santa Cruz, Tierra del Fuego y otras, hay contaminacion de aguas subterraneas y superficiales por efectos de la extraccion petrolera. En las areas de fuerte desarrollo del riego complementario (Regi6n Central-Pampa y Buenos Aires) se deben acelerar programas de capacitacion y de sensibilizacion, asi como de monitoreo y control, para la prevencion de la contaminacion difusa, principalmente por nitratos. Para la formulaci6n de este programa podrian tomarse experiencias de varios paises de Europa que hoy consideran este problema como el mas importante para mejorar la gestion de sus aguas, per0 estableciendo las prioridades adecuadas a un pais en desarrollo como es la Argentina, las cuales probablemente Sean atender en primer lugar problemas del corto plazo como la contaminacion biologics producida por desechos cloacales no tratados, 10s cuales afectan de forma inmediata la salud.El rescate de las tierras con problemas de drenaje y/o de salinizacibn. El programa de rescate 27. de esas tierras (medio millon de hectareas, o sea la tercera parte del area de riego del pais) es un paso esencial en la modernizacion del sector de riego hacia la recuperacion de su competitividad. Para la preparacion e implementacion del programa en sus componentes tecnicos, financieros e institucionales, se podrian aprovechar las experiencias recientes y altamente positivas del noroeste de Mexico. Esta region tiene casi 600.000 ha salinizadas por malas practicas de riego, de las cuales ya 55.000 ha han sido recuperadas desde 1997 con un costo promedio de US$730 por hectarea. Esta experiencia, en sus aspectos financieros, tecnologicos y programaticos, puede ser de gran interes para la Argentina. La modernizacibn de las tecnologias de gestibn de 10s recursos hidricos. La dispersion y falta 28. de estructuraci6n de 10s datos e informacion sobre 10s recursos hidricos conduce a una gestion ineficiente de estos recursos. Seria indispensable subsanar rapidamente el rezago con el disefio y la implementacion de 10s sistemas nacional y provinciales de informacion para la gestion de 10s recursos hidricos, incluyendo operacion de redes, captura, procesamiento, ordenacion y puesta a disposicion de la informacion hidrometeorologica, hidrogeologica y sobre calidad de las aguas. Esto implica la sistematizacion de la informacion sobre 10s recursos y su gestion a escala nacional y provincial, asi como la actualizaci6n y la modernizacion del registro de derechos de uso de agua y vertido de aguas residuales. Los sistemas incluirian tambien las tecnologias avanzadas de manejo integral de 10s recursos, particularmente las de simulaci6n de 10s acuiferos en vista a su proteccion. En el programa de modernizaci6n se daria prioridad a las provincias con 10s mas agudos problemas ambientales (entre otras: Mendoza, San Juan, Catamarca, Tucuman, Cordoba y Santa Fe) Para formular este programa podria analizarse las mejores practicas en la gestion de recursos hidricos en el mundo y en America Latina (especialmente Brasil y Mexico) para hacer las adaptaciones que Sean necesarias y adecuarlas a1 context0 argentino con pragmatism0 y realismo. Se estima que el programa de modernizacion debe ponerse en practica a la brevedad.

A medio plazo

29.

Una reduccibn drhtica de 10s desperdicios de agua. El derroche de agua en 10s diferentes sistemas de agua potable y de riego tiene multiples origenes: tecnico, econ6rnic0, institucional y cultural. Por lo tanto, una reduccibn del derroche exigiria la implementaci6n de un programa interdisciplinario y multisectorial. Teniendo en cuenta la descentralizacibn y la privatizaci6n en curso del sector agua potable y saneamiento y de 10s distritos de riego, 10s componentes esenciales del programa deberia incluir: el cobro de canones por el derecho de uso de agua y tarifas sustentables para 10s servicios de agua potable, riego y uso industrial; el fortalecimiento de 10s entes reguladores de 10s varios sectores usuarios del agua en 10s temas econ6micos, contractuales y asegurarniento de la calidad de 10s servicios; y la educaci6n de 10s varios sectoies de usuarios en la cultura del ahorro y de preservaci6n de 10s recursos de agua.

La modernizacibn del sector de riego. El objetivo principal de un prograrna de modernizaci6n del sector de riego consistira en devolverle su competitividad sin la cual 10s esfuerzos para rnejorar la eficiencia en el manejo de 10s recursos de agua serian inutiles. El prograrna seria igualrnente multisectorial e incluiria componentes de: capacitaci6n de 10s agricultores tanto en tecnologia corno en gesti6n; de organizaci6n y fortalecimiento de las asociaciones de usuarios; y de estructuraci6n financiera para el credit0 a 10s agricultores. Las reconocidas experiencias de Mexico y Espafia derivadas de 10s proyectos de transferencia de 10s distritos de riego serian valiosas para la concepci6n y la implementacibn de este programa. Esas y otras experiencias internacionales rnuestran que dificilrnente 10s usuarios de 10s sistemas de riego tengan capacidad financiera para afiontar la construction de obras de cabecera. En tal caso, es recomendable un cierto nivel de subsidio y financiamiento con fondos publicos, el cual seria devuelto por 10s usuarios a largo plazo con base en c h o n e s de infraestructura. En cuanto a las inversiones para modernizar 10s sisternas de riego y recuperar las tierras salinizadas, tambien es recornendable un cierto nivel de subsidio, debiendo 10s usuarios participar en el financiamiento de las acciones. Como contraste, la operacibn y mantenimiento de las obras deberian estar exclusivarnente a cargo de 10s usuarios.

30.

31.

El drenaje rural y urbano. La mitigaci6n de 10s efectos devastadores de las recurrentes inundaciones en el rnedio rural requeriria un programa para movilizar varios instrumentos de politica: introducci6n del concept0 de uso y de conservaci6n del suelo en el rnarco global de la ordenaci6n del territorio; rnanejo adecuado de las cuencas endorreicas; adecuar la infraestructura vial rural a las necesidades de mitigaci6n; aprovechar las experiencias positivas de 10s consorcios rurales de mantenimiento de carreteras; y establecer 10s rnecanisrnos de financiamiento sustentable para el mantenimiento. El drenaje urbano necesitaria igualmente la rnovilizacibn de varios instrumentos de politica corno la rnodernizaci6n de la legislaci6n urbana y de las normas y ordenanzas rnunicipales sobre el uso del espacio urbano, una rnejora de 10s mecanismos financieros, y el fortalecirniento institucional.

32.

Inundaciones extraordinarias. Las crecidas extraordinarias de 10s cursos de agua en el Litoral Argentino inundan peribdicamente, y durante plazos prolongados, grandes superficies de tierra productiva. Una situaci6n similar ocurre en ciertas cuencas endorreicas del pais. A efecto de incentivar la producci6n agricola y ganadera en tierras con un importante riesgo de inundacibn, se propone estudiar la instrurnentaci6n de medidas no estructurales tal corno mapeos de riesgos y "seguros de la production". El costo de la p6liza de seguro que cubriera las perdidas de producci6n por efecto de las inundaciones seria inversamente proportional a1 periodo de recurrencia de inundacibn de la zona en cuestion. El estado podria hacerse responsable del valor de la pdliza hasta tanto el fondo de auto seguro se terrnine de constituir con 10s aportes anuales de 10s productores (por ejemplo, durante un periodo de 10 aiios para aquellas zonas con periodo de recurrencia de 10 aiios). Otra medida complementaria, ya en curso, es la implementacion de sistemas de alarrna que ayuden a rninimizar las perdidas econ6micas.

El control de la contaminacibn hidrica. La reducci6n de la contaminaci6n en 10s rios, lagos, 33. embalses y acuiferos exigiria un amplio programa multisectorial a desarrollarse en un cuadro de concertaci6n entre las autoridades nacionales, provinciales, el sector privado y 10s grupos interesados. La busqueda de consenso sobre 10s instrumentos de politica para cornbatir la contaminaci6n hidrica seria unaxvi

oportunidad para revitalizar a 10s Comites de Cuencas, por ejemplo: el anilisis de la conveniencia de implementar el cobro por derecho de vertido, el establecimiento de las normas de vertido municipal e industrial, la gestion de 10s residuos solidos y la b6squeda de mecanismos financieros de ayuda a la prevention contra la contaminacibn. En este particular, las experiencias del COIRCO en Argentina, asi como de Brasil y Francia podrian ser particularmente 6tiles.Mejoramiento de la informacibn basica y preparacibn de criterios y lineamientos para apoyar la gestibn de 10s recursos hidricos. Un sustento importante para la implernentacion de las acciones propuestas seria el mejoramiento de la base analitica, incluyendo: (i) medidas para prevenir la contamination natural de 10s acuiferos; (ii) elaboracion de criterios y metodologias de evaluacion para la seleccion racional de proyectos; (iii) aplicacion de tecnologias, adecuadas a la realidad argentina, para el uso eficiente del agua y tratamiento y vertido de aguas residuales en la industria,; (iv) relevamiento y jerarquizacion, con base en imagenes de recepcion remota, de 10s problemas de salinizacion y anegamiento de tierras; (v) estudios de planificacion prospectiva en cuencas seleccionadas, que tentativamente podrian ser las cuencas de 10s rios: Sali-Dulce, Desaguadero, Colorado, Bermejo, y 10s de Cordoba; y (vi) preparacion de normas sanitarias y ambientales realistas para agua potable y para el vertido de aguas residuales.34.

1. OBJETIVO DEL ESTUDIO

Objetivo, alcance y descripcidn del informeLos recursos hidricos de la Argentina son un sustento importante de su desarrollo economico, pero se encuentran en una situacion critica, como resultado de una gesti6n ineficiente ocasionada por limitaciones de orden legal, institucional, econ6mic0, tecnologico y ambiental. Este estudio intenta analizar estas limitaciones e identifica opciones de politica para promover el desarrollo y la gestion sustentables de 10s Recursos Hidricos en la Republics Argentina. La preparacion del trabajo ha contado con un equipo profesional de primera linea con representantes del gobierno en 10s ambitos nacional y provincial. En el imbito nacional participo la Subsecretaria de Recursos Hidricos. Para asuntos de riego, la Secretaria de Agricultura, Ganaderia, Pesca y Alimentacion (SAGPyA). En el hmbito provincial, 10s ministerios provinciales y agencias responsables 1 de la administracion del agua. El estudio esta dirigido a dos audiencias: en primer lugar el gobierno, es decir las autoridades que toman decisiones y 10s legisladores en 10s ambitos nacional y provincial. La audiencia secundaria esth formada por hncionarios y administradores del Banco Mundial que trabajan con operaciones y politicas en el sector de agua de Argentina. El objetivo general del Estudio es sintetizar el conocimiento actual sobre 10s temas sectoriales y proponer ajustes de politica que son la clave del mejoramiento del manejo de 10s recursos hidricos en la Argentina, en 10s ambitos nacional y provincial. Adicionalmente, se espera que el estudio proporcione una contribucion positiva y oportuna del sector hidrico, a la preparacion de la proxima estrategia de asistencia a1 pais. El alcance del trabajo fie definido a partir del tallerseminario con la participacion del gobierno nacional y provincias, celebrado en Buenos Aires en febrero de 1999. En esta oportunidad, heron identificados numerosos problemas que limitan la eficiencia del uso

de 10s recursos hidricos e impiden su gesti6n sustentable. Sin embargo, para mantener el estudio focalizado, heron seleccionados cinco temas o problemas principales: (i) legal y reglamentario; (ii) econ6mico y financiero; (iii) agua subterrhnea; (iv) calidad y contaminaci6n del agua; y (v) riego. Los dos primeros temas (legallreglamentario y econ6micolfinanciero) son intersectoriales, mientras que 10s tres ultimos son mas especificos a 10s subsectores que exigen una atenci6n inrnediata. TambiCn, se tom6 en cuenta la ventaja comparativa del Banco en tCrminos de su experiencia regional y global en la materia, incorporando las mejores prhcticas internacionales en materia de gesti6n de recursos hidricos. El estudio se presenta en tres volumenes: el Informe Principal en el Volumen I, y otros dos importantes documentos de apoyo: el Volumen I1 (Informe de Integration y Analisis); y el Volumen 111 (Anexo Temhtico), el cual agrupa 10s nueve estudios tematicos2 que sirvieron c6mo base para la identification de 10s problemas clave de la gesti6n de 10s recursos hidricos del pais con objeto de proponer las opciones de politica. Puesto que la principal audiencia del Estudio esth en Argentina, el Volumen I h e redactado originalmente en idioma espaiiol. El Volumen 11, que constituye un documento detallado de trabajo, contiene partes en inglCs y partes en espailol, segun 10s respectivos autores, y se dejara en su version original. Los volumenes I y 111 fueron traducidos y editados en inglks. El capitulo 2 de este volumen presenta el Marco de Referencia de 10s aspectos socioecon6micos, legales e institucionales de la gestion de 10s recursos hidricos en la Argentina, recomendando 10s ajustes necesarios para una gestion mhs racional y coherente. El capitulo 3 presenta un breve analisis general, ordenado por regiones, de 10s principales temas y problemas recursos hidricos haciendo referencia a su distribucion espacial y temporal, con knfasis especial en el tema de contaminacibn de las aguas.

' Sin querer omitir otras, se destaca la participaci6n y consulta de profesionales y funcionarios sectoriales de las Provincias de Mendoza, C6rdoba, Chaco, Buenos Aires, Catamarca, San Juan, Santa Fe, Tucuman, Rio Negro, NeuquCn, Salta, La Rioja, Misiones, y Entre Rios.

'A. Marco Legal, Regulatorio e Institutional de 10s Recursos Hidricos; B. Aspectos Econ6micos y Financieros;C. Agua Subterrhea; D. Irrigaci6n en Argentina; E. Problemas de Calidad del Agua en la Provincia de C6rdoba; F. Sector de Agua Potable y Saneamiento en Argentina. Revisidn y Estrategia; G. Lecciones de las Experiencias Internacionales; H. Documento Conceptual; I Ttrminos de Referencia para el Plan Maestro de Recursos Hidricos (PMRH).

En el capitulo 4 sobre Usos y Gestion, se presenta un diagnostic0 de la gestion en cada uno de 10s usos miis importantes del agua y de 10s aspectos tarifarios ambientales. Tambien se apuntan las recomendaciones mas destacadas para racionalizar y modernizar 10s usos asi como la proteccion de 10s recursos. En el capitulo 5 , se analizan 10s desafios que llevan consigo las oportunidades de realizar ajustes en la politica del sector. En el capitulo 6, con el objetivo de provocar el debate sobre una nueva politica del agua en Argentina, se propone un marco de opciones de politica hidrica, y se sugiere las proximas etapas de un posible programa de action. Finalmente, hay que acotar que, dado el caracter de "Resumen Ejecutivo," el Volumen 1 tiene que ser sintetico y limitado en numero de paginas. Mayores detalles especificos deben de ser buscados en 10s informes tematicos del Volumen 111.

el alivio a la pobreza, la sustentabilidad de uso del recurso agua y la necesidad de reducir 10s elevados costos de externalidades cuyas estimaciones preliminares ascienden a montos anuales ya superiores al 1,0% del PIB. Es estrategico atacar a la brevedad 10s problemas crecientes asociados a estos desafios, puesto que 10s costos son tambien crecientes y las soluciones futuras, por 10s efectos acumulativos, seran seguramente mas caras y dificiles. Proveer agua sanitariamente segura y servicios cloacales a las poblaciones desfavorecidas de zonas suburbanas y mrales es un reto social importantisimo para el combate a la pobreza y el desempleo. Asimismo, proteger a las poblaciones pobres contra 10s efectos de inundaciones en un pais como la Argentina es otro elemento importante en la lucha contra la pobreza.

Conceptos de Sustentabilidad e Integracidn para la Gestidn Moderna de 10s Recursos HidricosLos conceptos de la sustentabilidad e integracion de la GRH son relativamente nuevos, ya que surgieron en 1970. Hoy por hoy, la GRH es un tema intersectorial que abarca areas como: la economia y finanzas, temas y opciones sociales, ambientales, politicas e institucionales. Asimismo, la moderna GRH es un tema que engloba distintos ambitos de gobierno (nacional, provincial, local) y tambien abarca 10s intereses de agencias publicas, del sector privado y de toda la sociedad civil. Existen funciones que son netamente de incumbencia del sector publico, y otras que podrian ser mejor tratadas por el sector privado. Durante 10s ultimos 20 aiios, se promulgaron reformas en la legislacion hidrica, regulatoria e institutional en muchos paises desarrollados (Francia, Canad& Australia, Espafia, Reino Unido) y reformas de naturaleza semejante estan avanzando mas recientemente en varios paises latinoamericanos (MCxico, Brasil, Chile, Venezuela) asi como en otras nuevas economias emergentes (Israel, Sudafiica, Turquia). Las "lnstituciones Hidricas" tradicionales (1 880-1970) fueron disefiadas para lograr una mision muy importante en el desarrollo, cuyos objetivos principales se relacionaban con el desarrollo de nuevas fuentes hidricas y la expansion de cobertura de 10s "servicios hidricos" (abastecimiento de agua y saneamiento, irrigation, generacibn hidroelectrica, etc.) para beneficiar a nuevos usuarios. En dicho period0 de casi 100 aiios, estos nuevos usuarios aumentaron m6s de veinte y hasta treinta veces en

Desafios y OportunidadesModernizar la Gestion de 10s Recursos Hidricos (GRH) es un desafio clave para la entrada en el nuevo milenio. La modernizacion de la GRH de la Argentina tiene implicaciones en el desarrollo sustentable, la economia, la salud, el combate a1 desempleo y la pobreza, y por lo tanto merece la mayor atencion tanto por parte de las autoridades sectoriales de la Nacion y de las Provincias, como tambien de la sociedad en su conjunto. Es urgente que todos 10s actores mencionados encaren con responsabilidad y sin dilacion el desafio de llevar adelante una eficiente GRH. La entrada en el nuevo milenio, junto con 10s cambios de gobiernos provinciales y nacional, trae de por si una oportunidad de reflexion en relacion con 10s desafios y oportunidades para la busqueda de soluciones de problemas sociales, economicos, ambientales, financieros y politicos, una gran parte de 10s cuales tienen implicaciones en las politicas de GRH. Por otro lado hay fuerzas globales impulsoras de cambios que no pueden ser ignoradas y que ofrecen posibles oportunidades y soluciones que seguramente se aplican a la GRH. (Ver Recuadro 1 .> Entre 10s grandes desafios del desarrollo y tambien relacionados con 10s recursos hidricos, se encuentran

ciertos paises. A1 inicio, estas instituciones o agencias hidricas se dedicaban principalmente a 10s servicios hidricos y "administraban la oferta." A1 inicio de ese periodo, 10s recursos hidricos heron abundantes, relativamente faciles de obtener, no afectados por la contaminaci6n, y con costos relativamente bajos de desarrollo y administration. En 10s ultimos 20 a 30 aiios, 10s recursos se volvieron escasos (en terminos de calidad y cantidad), dificiles y complejos de obtener y conservar, y mucho mas caros de entregar y ampliar. Entr6 en escena un nuevo concepto, pasando de la "administraci6n de la oferta" a la actual "administraci6n de la demanda." Los operadores privados de 10s servicios hidricos tambien entraron a1 escenario y, de alguna forma, aiiadieron complejidad a las nuevas funciones de la GRH. El Recuadro 2 ofrece una vision hipotitica e integral de 10s papeles y funciones clave del concepto modemo de la GRH, considerando su necesaria integracion y sustentabilidad. Las funciones se agrupan en cuatro categorias principales y se presentan 10s posibles papeles del Gobiemo (National y Provincial), del sector privado y de la sociedad civil organizada. Los vinculos e interacciones entre las cuatro categorias se indican con flechas. Estos conceptos son elementos clave para una agenda de modernization de la GRH, sea en el ambito de Nacion o de Provincia.

Recuadro 1. Problemas, Desafios y Fuerzas Motrices de Cambios Globales

DESAFIOS DEL MILENIO Y FUERZAS MOTRICES DE CAMBIOS GLOBALES CON IMPLICACIONES EN LAS POLITICAS DE GESTION DE LOS RECURSOS HIDRICOS

Posibles ImplicacionesProblema estrattgico de desarrollo por la distribucion desbalanceada de cantidad v calidad Problema grave que afecta a fuentes estrategicas de aguas subterrhneas y superficiales con fuertes externalidades negativas Tema con implicaciones en la definition de las politicas de asignacion de agua e inversion y consecuentemente provision de servicios a 10s pobres Implicaciones en las necesidades de infraestructura para las poblaciones pobres

ACELERADA DEL AGUA COMBATEA LA

PRECARIA DE POBLACIONES MARGINALES INUNDACIONES FRECUENTES GLOBAL

Situacion cronica con fuertes implicaciones sociales, econdmicas y financieras que afectan a las regiones mhs pobladas de pais Probablemente tenga implicaciones a mediano plazo en la GRH. Es precis0 monitorear para evaluar con mayor precision 10s riesgos, asi como para establecer medidas mitigadoras de imoactos

1

FUERZAS MOTRICES DE CAMBIOS GLOBALES~ P I D A DISEMINACION DE INFORMACION Y CONOCIMIENTO INNOVACIONES TECNOLOGICAS PRIVATIZACION DE SERVICIOS URBANOS Y REDEFINICION DEL PAPEL DEL ESTADO MODERN0 APERTURADEL COMERCIO INTERNACIONAL INTERCONEXIONES FINANCIERAS GLOBALIZADAS CAMBIOENLA

1

Posibles Implicaciones y OportunidadesOportunidad para la modernization del monitoreo y gestion del recurso hidrico.

Oportunidad para la mejora de la eficiencia econornica, mitigacion de problemas, etc. Oportunidad con el cambio del poder public0 (nacional y provincial), para pasar del papel de "empresario" al de promotor y regulador

Fenomeno global y regional (MERCOSUR) con implicaciones en las ventajas comparativas y competitivas que requiere atencion a la gestion de 10s recursos hidricos Oportunidades de participacion del sector privado international en las inversiones y servicios y necesidad de que el gobiemo diseiie e implante mecanismos adecuados de regulation de tal participacion. Seguramente afectarti las relaciones de trabajo, la seguridad social y 10s servicios urbanos, incluso de agua y saneamiento

Recuadro 2: Papeles y Funciones Clave para la Sustentabilidad de 10s Recursos HidricosFUNCIONES DE LA GESTION GLOBAL Y MONITOREO INTEGRAL

FUNCIONES DE LOS SERVICIOS DE AGUAFuncion Regulatoria (Publica)

FUNCIONES DE LA ADMINISTRACION DEL AGUA (Autoridad ~ n i c a ) 1. Legislacion y reglamentacion 2. Policia de aguas 3. Resolucion de conflictos 4. Otorgamiento de concesiones y permisos: - uso de agua vertido de efluentes 5. Registro public0 de derechos de uso de agua y vertido de aguas residuales - actualizacion de bases de datos atencion a consultas dihsion de usos y vertidos

FUNCIONES AMBIENTALES

1. Formulacion de politicas 2. Planificacion estrategica3. Gestion de bases de datos4. Supervision de manejo de cuencas hidricas 5. Supervision de 10s usos de aguas superficiales y subterrheos

1SUPERVISIONICONTROL DE CALIDAD - Generacion hidraulica Agua potable y saneamiento Irrigacion - Drenaje urbano y rural Navegacion Control de erosion en microcuencas - Establecimiento de estandares

1. Conservacion de fuentes 2. Proteccion ambiental del agua3. Manejo de cuencas para control de erosion

+ toxicos

4. Manejo de basura y residuos 5. Proteccion de estuarios, lagos y cauces

6. Estudios economicos7. Autorizaciones de nuevos proyectos

6. Planificacion y uso apropiado de las tierras7. Proteccion de la biodiversidad

8. Generacion y gestion de bases de datos fisicos: Clima Hidrometria Aguas Subterraneas Calidad del Agua 9. Supervision de usos10. Divulgacion de la informacion

OPERACION, MANTENIMIENTO, CONSTRUCCION DE INFRAESTRUCTURA Generacion hidraulica - Agua potable y saneamiento - Irrigacion Drenaje urbano y rural - Navegaci6n fluvial - Proteccion contra inundaciones - Control de erosion en microcuencas

1Provision de 10s Servicios (Privado o Publico)

6. garantia agua subterranea - Permiso dede derechos . (pozos) 7. Autorizaciones y permisos

+ estandares ambientales 8. Establecimiento de9. Monitoreo ambiental 10. Gestion de bases de datos arnbientales

8. Transferencias y cancelaciones 9. Servidumbre 10. Cobro de tarifas por uso y disposicion 11. Sanciones

1 1. Dihsion de la informacion

Fuente: J. Simas en "Planejamento de Recursos Hidricos," Fundacion Getulio Vargas (FGV) - Escuela Interamericana de Administracion Publica (EIAP), 1988, Brasil, modificado.

2. MARC0 DE REFERENCIAAunque existe un consenso general sobre la necesidad del desarrollo sustentable de 10s recursos hidricos del pais, no existe una politica armonizada, coherente y sustentable para la gestion del agua de alcance nacional, Esta situation esta estrechamente relacionada con la organizacion politica y administrativa de la Republica Argentina que esta basada en un sistema nacional de gobiemo, compuesto por el poder central, 23 jurisdicciones provinciales y 1.924 municipios, con la importante caracteristica constitutional de que las provincias son titulares del dominio sobre el agua en sus respectivas jurisdicciones Aunque este sistema genera dificultades en la aplicacion de medidas generales, a1 mismo tiempo tiene la ventaja de posibilitar que cada provincia, ademas de conservar el poder de policia, sea la receptora de las necesidades a traves de 10s municipios y responsable de ejecutar las futuras leyes de "presupuestos minimos" en materia ambiental, y de GRH. Las proyecciones de poblacion de la Argentina para 1998 y 2000 con base censal en 1991 indican un total de 36.1 y 37.0 millones de habitantes, respectivamente. La distribucion de la poblacion en el territorio nacional, que integran 23 provincias y la Capital Federal, es muy desigual. La densidad poblacional media del pais es de 12 hab/km2, per0 la Capital Federal y la provincia de Buenos Aires concentran practicamente la mitad de la poblacion total del pais, con una densidad del orden de 50 hab/km2, mientras que varias provincias no alcanzan la densidad de 3 hab./km2 (Santa Cruz, Rio Negro y Chubut en la Patagonia, Catamarca en el Noroeste y La Pampa en el centro del pais).

evaluar y promover la fijacion de normas dirigidas a la preservacion y protection de 10s recursos hidricos de la nacion. Otros organismos a escala nacional con injerencia en el recurso hidrico incluyen: en el MIyV la Secretaria de Obras Publicas con el programa sobre inundaciones en el Litoral y Noroeste a quien corresponde coordinar acciones de emergencia por inundaciones, gestionar la asignacion y administrar y coordinar la ejecucion de fondos de credito, y la Secretaria de Transporte de quien depende la Subsecretaria de Transporte por Agua y Puertos; el Secfetarias de Ministerio de Economia cuyas Agricultura, Ganaderia, Pesca y Alimentacion, y de Energia, atienden componentes ambientales, ademas de realizar la labor de coordinacion del riego y la hidroelectricidad respectivamente; el Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente de quien depende la Secretaria de Desarrollo Sustentable y Politica Ambiental; el Ministerio de Defensa con 10s Servicios de Hidrografia Naval y el Meteorologico Nacional: finalmente el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Intemacional y Culto se encarga de 10s asuntos relacionados con las cuencas y rios intemacionales. El accionar de todas estas dependencias sin una coordinacion interinstitucional es causa de permanente superposicion de funciones y jurisdiccion, llevando en ocasiones a generar confusi6n entre lo tecnico y lo politico. En el ambito provincial, la mayoria de las provincias cuenta con organismos para la administracion de 10s recursos hidricos, per0 de naturaleza y jerarquia muy Existen administraciones, autoridades, variadas. direcciones, departamentos y hasta ministerios de ecologia y medio ambiente. Tambien hay unidades que surgen product0 de urgencias y que por lo tanto no llevan adelante politicas previamente consensuadas o coordinadas con otras areas. Ademas, en las provincias existe superposicion de misiones y funciones ocasionada tanto por la complejidad de la estructura institutional a causa de la diversidad de organismos responsables del recurso como por la entrada al escenario de operadores privados y entes reguladores de 10s servicios publicos. En el hmbito interprovincial, el aprovechamiento de las aguas en cuencas que abarcan varias provincias es tipicamente fuente de permanente conflicto. Su regulacion, conforme a disposiciones constitucionales y jurisprudencia de la Corte Suprema de la Nacion, debe someterse a tratados interprovinciales o regionales. Asi desde antes de 1969 se inici6 la formacion de entes coordinadores, Ilegimdose a crear

InstitucionesLa gestion de 10s recursos hidricos en la Argentina ha sido abordada con organismos en tres Ambitos: la Nation, las Provincias y las cuencas. Los distintos niveles de competencia de la Administration Publica en el orden nacional, provincial e interjurisdiccional, pueden apreciarse en 10s parrafos siguientes. Durante la elaboration de este informe (octubre de 1999), en el Bmbito nacional, la Subsecretaria de Recursos Hidricos (SSRH), hoy dependiente de la Secretaria de Obras Publicas (SOP) del Ministerio de Infraestructura y Vivienda (MIyV), tiene como funciones: proponer y ejecutar politicas, programas y proyectos, destinados a alcanzar. un desarrollo sustentable; proponer y promover estrategias dirigidas a una gestion integrada de las cuencas hidricas; y

10 Comites de Cuencas Hidricas. En principio estos organismos cumplieron con 10s objetivos para 10s que heron creados. Pero se heron debilitando paulatinamente por la incapacidad de resolver grandes conflictos de jurisdicci6n en cuanto a administration y auditoria de sus recursos financieros y hndamentalmente por la carencia de autonomia financiera. Como resultado de esta problemhtica, solo subsisten tres comites formalmente constituidos y operativos: Comitt Interjurisdiccional del Rio Colorado (COIRCO); Comision Regional del Rio Bermejo (COREBE); y Autoridad Interjurisdiccional de las Cuencas de 10s Rios Limay, Neuqukn y Negro (AIC). Se considera que buena parte de su actividad se mantiene en raz6n del apoyo financier0 que pueden obtener a travks de 10s aportes de la generaci6n hidroelkctrica en el caso de la AIC y de aportes de las jurisdicciones y de la Naci6n en el caso de COIRCO, lo que indica claramente la importancia de conseguir fondos sustentables para el suceso de estas iniciativas. Dado que las grandes cuencas hidrogrhficas son interprovinciales o sirven de limite entre provincias o jurisdicciones, persisten y se agravan 10s conflictos. Recientes esfuerzos de la autoridad nacional han logrado convocar a las autoridades provinciales a fin de suscribir tratados que solucionen 10s conflictos vigentes en las cuencas de la Laguna Picasa; del Rio Pasaje - Juramento - Salado; del rio Sali Dulce; y del rio Abaucan - Colorado - Salado.

En el Ambito provincial, existe legislacion especifica para 10s recursos hidricos en la mayoria de las provincias, emitida principalmente a partir de la dBcada del 40 tomando como modelo la ley de Mendoza de 1884. Con excepci6n de la Provincia de San Luis, esta regulaci6n esth sometida a un marco bastante rigido propiciado por el Principio Juridico de Inherencia, el cual establece que el agua solamente puede ser usada en la tierra originalmente asociada a1 volumen de agua concesionado. La caracteristica predominante en el orden provincial es una legislacion bastante profusa y carente de sistematizacion, lo cual es causa de inseguridad juridica, falta de incentivos para el ahorro del agua y para la reasignacion intersectorial por transferencia o compra de derechos. La multiplicidad de disposiciones sectoriales crea, en no pocas veces, superposici6n de funciones, colisi6n de competencias y normas contradictorias que propician el incumplimiento de la ley. Es necesario reconocer, sin embargo, que este cumulo de leyes y reglamentos son la evidencia del afan de las provincias por resolver sus propios problemas de agua y por lo tanto la expresi6n juridica del principio de la subsidiariedad de que "hay que atender 10s asuntos del agua a1 nivel mhs cercano al usuario posible." (Ver Anexo 4).

Limitaciones y oportunidadesLa dispersion es, sin lugar a dudas, la caracteristica dominante de la trama institutional del pais en lo referente a la gestion de sus recursos hidricos por parte de un gran numero de organismos publicos con injerencia en la gestion de tales recursos. En primer lugar, debe respetarse la disposicion constitucional mediante la cual se otorga el dominio sobre 10s recursos naturales a las provincias, y al mismo tiempo, la necesidad de consensuar una ley marco mediante la cual se impartieran las directrices necesarias para un manejo integrado y racional del recurso. Por ejemplo, actualmente resulta dificil flexibilizar las prioridades en el uso del agua de mod0 de terminar de incorporar usos no tradicionales del agua tales como el ambiental y recreativo; realizar transferencias de derechos de agua a usos con mayor beneficio social, ambiental y econ6mico; y estimular el uso eficiente del agua. Solamente con el dictado de la ley marco de "Gestion de 10s Recursos Hidricos" dicho escollo podra ser superado. Es ahora la oportunidad para la Subsecretaria de Recursos Hidricos de ejercer su liderazgo convocando a las Provincias y a la sociedad civil a discutir la estructura, principios rectores y temas fundamentales

Marco legalEn el Ambito nacional, la politica de la Republica Argentina en materia de recursos hidricos se edifica a partir de las disposiciones constitucionales que reafirman a las provincias todo el poder no delegado por la Constitucion al Gobierno Nacional y el dominio originario de las provincias sobre 10s recursos naturales existentes en su territorio, teniendo las aguas superficiales y subterrhneas el carhcter de bienes del dominio pGblico. Por otra parte, confieren a la Naci6n la jurisdiccion sobre 10s rios interprovinc-iales y las aguas internacionales navegables.' No existe un C6digo o una Ley de Aguas de alcance nacional. El c6digo civil de la Republica, ademas de seAalar algunas restricciones sobre el uso de las aguas, se limita a seAalar la concesi6n como forrna de adquirir el derecho de uso.

"sta jurisdicci6n de la Naci6n es respecto de la navegaci611,no de 10s otros usos del agua.

de un proyecto de ley consensuada. Si se siguiera este enfoque participativo, una vez que se dictara la Ley Marco de Gesti6n de 10s Recursos Hidricos, podria esperarse que las provincias aceleraran el ajuste y armonizaci6n de sus esquemas legislativos en materia de recursos hidricos a dicha ley.En segundo lugar, la desaparici6n de la empresa nacional Agua y Energia ElBctrica inici6 el movimiento de transferencia de 10s distritos de riego por parte de las provincias a las organizaciones de usuarios. Hasta la fecha, este proceso de transferencia a 10s usuarios (consorcios de regantes, compaflias de riego, etc.) ha tenido diferentes alcances y resultados. En Rio Negro, el caso mhs exitoso, se transfiri6 a consorcios de regantes la administraci6n de 10s canales secundarios y se esth en via de transferir a consorcios de segundo grado las redes principales, mientras que en Chubut, el menos logrado, se tuvo que dar marcha atrhs con la transferencia a la compa3lia de riego por problemas de organizaci6n de 10s usuarios.

hidrica por cuencas en el cuadro global del ordenamiento del territorio.

El proceso de transferencia aun no ha logrado 10s resultados esperados a causa de varias razones: (i) la posici6n ambivalente de muchas provincias respecto a otorgar autonomia administrativa y financiera a las organizaciones de usuarios; (ii) la falta de capacitaci6n de 10s usuarios para asumir las nuevas responsabilidades; y (iii) su resistencia a renunciar a tarifas altarnente subsidiadas y con bajos niveles de cobranza. Este problema presenta una situation critica puesto que, de no tomarse medidas que la resuelvan, se corre el riesgo de que gradualmente desaparezcan muchos distritos de riego. Se cuenta con experiencias de otros paises como MBxico en que se han logrado transferir distritos de riego, de cuyos Bxitos y dificultades se puede aprender. Probablemente con una adecuada comunicaci6n pudiera convencerse a 10s usuarios para que participen y a 10s gobiernos provinciales para que se adhieran o adopten 10s principios de la Ley de Privatizaciones de 1991, con el objeto de convertir la presente crisis en una oportunidad de cambio.Finalrnente, como se aprecia en las iniciativas actuales de coordinaci6n a escala de cuencas que se ubican dentro de una sola provincia y de otras que son compartidas por varias provincias, existe conciencia nacional y provincial respecto a que la cuenca es la unidad mhs adecuada para la gestion integrada del agua. Podria aprovecharse la oportunidad que ofrece esta conciencia y 10s instrurnentos de participaci6n, coordinaci6n y financiamiento para integrar la gesti6n

3 RECURSOS HIDRICOS Y .

REGIONALIZACIONSituada en el extremo sur del continente americano, la Republics Argentina tiene una superficie de 3,7 millones de km2, con 2.780.400 krn2 en el continente y el resto correspondiendo a 10s espacios insulares y parte de la Antirtica. La porcion continental sudamericana se extiende a lo largo de 3.700 km entre 10s paralelos 22" y 55" de latitud sur. Esa gran extensi6n determina una amplia variedad climitica, desde el tip0 sub-tropical al norte hasta 10s fiios de la Patagonia en el sur.

funci6n de la disponibilidad de agua y de la aptitud del suelo. Limitada por las isoyetas 500 mm a1 oeste y 800 mm a1 este, la regi6n semihrida ocupa 405.000 km2 (15% del total del pais) con 25% de la poblaci6n (con una densidad de 23 hab/km2) Por presentar importantes deficits hidricos durante gran parte del aflo, el riego es igualmente indispensable para el desarrollo de ciertos cultivos. Figura 1Distribucl6n de 10s Recursos de Agua ' Superficiales por Reg1611

Unfuerte contraste climaticoLas precipitaciones medias anuales varian desde menos de 50 mm en ciertas regiones de las provincias de San Juan y La Rioja hasta 10s extremos excepcionales de 5.000 mm en 10s bosques andinopatag6nicos. Existe en general una alta variabilidad interanual que provoca problemas de sequias o inundaciones segun las regiones. En la llanura pampeana, a diferencia del resto del pais donde existe una marcada estacionalidad, la distribuci6n temporal de las precipitaciones es rnis uniforme. Las isoyetas anuales de 500 y 800 mm permiten dividir a1 pais en tres regiones climiticas: humeda (mayor de 800 mm), semiirida (500 a 800 mm) y fuida (menor de 500 mm) Segun esa divisibn, el 76% del territorio continental argentino se ubica en las regiones irida o semifuida, lo que hace a la Argentina un pais predominantemente irido y semiirido (ver mapa Regiones Agroclimciticas). La regi6n humeda, con mis de 800 mm de precipitaci6n y una superficie de 665.000 km2 (24% de la superficie total), concentra cerca del 68% de la poblaci6n (con una densidad de 40 hab/km2), el 80% del valor de la producci6n agropecuaria y el 85% de la actividad industrial asi como lo esencial de la infiaestructura de servicios del pais. La agricultura es principalmente de secano; sin embargo, se nota durante las dos ultimas d6cadas un fierte desarrollo del riego complementario. La regi6n Brida ocupa 1.710.000 km2 (61 % del total del pais) y se situa a1 oeste de la isoyeta 500 mm hasta cerca de las estribaciones de la cordillera de 10s Andes. La poblaci6n asentada representa solamente el 7% de la poblaci6n nacional (con una densidad de 1,l habfkrn2) Las explotaciones agricolas necesitan un riego integral. Su desarrollo es por lo tantoLitoralMesopotania

Buenos AiresFanpa Hjlreda88%

Patagonia Sur

1

REGIONES Litoral-Mesopotamia + Gran Buenos-Aires + Pampa H~imeda Nuevo Cuyo-Noroeste Colorado-Rio Negro Central-Pampa Patagonia Sur Total Nacional

m3/seg

O h

18 400 321 1095 178 896 20,890

88 2 5 1

4100

Abundancia y desequilibrio espacial de 10s recursos superficialesLa estimaci6n de 10s recursos de agua de superficie 10s situa a mis de 26.000 m3/s como caudal medio (820 km3/afio) equivalente a un muy elevado volumen de 22.000 m3 por habitante por aflo, con una calidad globalmente buena. Sin embargo, la problemitica del recurso es su desbalanceada distribuci6n espacial y temporal (ver mapa Agrupamiento de Provincias en Regiones para Regionalizacidn de Recursos Hidricos y la Figura 2). Casi el 85% del total del agua superficial disponible corresponde a la Cuenca del Rio la Plata (22,000

m3/s), que dispone, en relaci6n con las otras cuencas, la mayor concentraci6n de la poblaci6n y las actividades econbmicas del pais. La cuenca incluye la totalidad de la regi6n humeda y parte de la semihida y ocupa el 30% del territorio nacional. Los rios, de origen pluvial, comprenden el Bermejo, el Paraguay, el Uruguay y el Paranh, este ultimo el mhs importante por su caudal medio anual (superior a 15.000 m3/s). En el otro extremo se situan las cuencas endorreicas o cerradas (las cuales cubren una superficie de 304.000 krn2, equivalente a1 11% del territorio nacional) que corresponden a las Areas hridas y semihidas del noroeste y del centro del pais. Estas cuencas endorreicas disponen de menos del 1% del total de 10s recursos de agua superficial (223 m3/s) Algunas provincias ya presentan sintomas de "stress" hidrologico segun 10s criterios de disponibilidad firme por habitante de Naciones Unidas (Figura 2). Para amortiguar la variacibn temporal de las escorrentias de superficie y adecuar 10s recursos a las necesidades, el pais ha construido una importante capacidad de regulaci6n con mhs de 100 aprovechamientos en hncionamiento y dedicados en su gran mayoria a usos multiples (generaci6n eltctrica, suministro de agua municipal e industrial, riego, atenuacion de crecidas, navegacion y recreacion) La capacidad total de 10s embalses se eleva a 160 km3. Treinta y una de las presas son principalmente para uso hidroelectrico, heron concesionadas a operadores privados y son objeto de controles de "seguridad de presas". Las restantes 120, transferidas a las provincias, tienen tambitn prop6sitos multiples pero aun carecen de un sistema ordenado de "seguridad de presas". Es importante que se extienda 10s sistemas de control de seguridad a todas las presas del pais, privadas y publicas. El pais se ha enfientado permanentemente a eventos extremos de exceso o escasez hidrica. Todavia se discute sobre si sus causas son ocasionadas por la degradacion ambiental o el cambio climhtico, o si sirnplemente son product0 de la aleatoriedad de 10s procesos naturales. Las inundaciones de 1982-83 y 1992 ocasionadas por las crecidas extraordinarias de 10s rios Parana, Paraguay y Uruguay (asociadas al fen6meno del Nifio), han castigado a las siete provincias de la region Litoral-Mesopotamia (Buenos Aires, Corrientes, Chaco, Entre Rios, Formosa, Misiones y Santa Fe) La creciente de 1982-83 inund6 casi 4 millones de hectareas y provoc6 perdidas materiales del orden de 1,800 millones de d6lares.

Figura 2

L n i a l b U i d s d d z i a Per Capita en Provincias aridas ,9,1 -

I

3,,2i

-i

0 M3lhablafio +Nibel de 'stress'(PNUD)2,085

E SF aflr

-.

1,635

1,125

561

Egi ,to- -

C

Un problema ambiental y de salud priblica: la contaminacio'n de 10s acu$erosPor su extensa distribucibn espacial, su estabilidad temporal y la flexibilidad que permite su explotacibn, las aguas subterrhneas son ampliamente utilizadas por todos 10s sectores socioecon6micos. Su uso se extiende desde el pequefio pozo domiciliario para satisfacer necesidades domksticas de una familia en el suburbio de Buenos Aires, hasta la bateria de 118 pozos para riego del Valle de Tulum en la Provincia de San Juan capaces de extraer un caudal de 24 m3/s. Otro ejemplo lo constituyen 10s pozos que captan el acuifero Paranh con aguas altamente salinizadas pero sin embargo aptas para usos industriales. La media nacional de contribuci6n de las aguas subterrhneas a la satisfacci6n de la demanda total es del 30%, aunque esta cifia no refleja adecuadamente la gran importancia relativa de este recurso (ver Recuadro 5) En efecto, en el riego en las regiones

hridas y semiaridas, son las reservas de agua subterrdnea las que aseguran una regulacion plurianual del recurso, permitiendo superar periodos de sequia como el de 1967-1972, con objeto de compensar la falta de recursos de agua superficial.

A pesar del papel estrategico que cumplen las aguas subterrdneas en el manejo de 10s recursos hidricos del pais, no se dispone de una verdadera gestion integrada del agua superficial y el agua subterranea y sobre todo, se ha descuidado la proteccion de 10s acuiferos. Ademh existen causas naturales de contaminacion como la fuerte actividad volcanica moderna que produce elevados contenidos de fluor y ardnico. TambiCn se registra contaminacion por nitratos relacionados con actividades agricolas.En la Capital Federal y el conglomerado urbano de Buenos Aires, durante 10s ultimos 30 afios, mas de 500 pozos de abastecimiento de agua potable tuvieron que ser retirados de servicio a causa de problemas de calidad provocados por una explotacion irracional del acuifero (elevados contenidos de nitratos por pozos ubicados en zonas agricolas, salinizacion por sobreexplotacion y contaminacion industrial) (ver Figura 3). Los problemas de altos contenidos de organismos patogenos, fluor y arsenico asi como de nitratos en las aguas subterraneas explotadas para el abastecimiento a la poblacion son autenticos riesgos para la salud publica. Se ha detectado en varias provincias agua de abastecimiento a la poblacion, principalmente en zonas rurales, con contenidos de arsenico que exceden notablemente las normas de agua potable4. En cuanto al riego en las zonas aridas y semiaridas, el ma1 manejo del sistema compuesto por agua de riegolmanto fieatico/suelo y drenaje ha causado serios problemas. La salinizacion de las aguas y de 10s suelos representa una grave amenaza para la sustentabilidad del sector. Mas de medio millon de hectareas bajo riego ya estan afectadas por problemas de salinidad de agua y de suelo ylo de drenaje. Este problema esta concentrado en siete provincias5, y representa el 60% de su area de riego. Como caso ilustrativo se puede citar la situacion en la provincia de Mendoza que tiene la mayor superficie de riego del

pais. El ma1 manejo del agua de riego y la contaminacion agricola, municipal e industrial ha deteriorado el primer manto acuifero fieatico del Oasis Norte, con altos niveles de salinidad y nitratos. Gradualmente 10s usuarios han pasado a explotar el segundo y tercer mantos acuiferos, que son mas profundos y de mejor calidad, abandonando miles de pozos antiguos. Estos pozos, por estar ma1 ejecutados y por corrosion, ponen en contact0 direct0 el manto con agua de mala calidad con el segundo manto, ocasionando su contaminaci6n de manera acelerada.

Figura 3 Problema de la Contaminacibn de las Aguas Subterraneas que Abastecen el Area Metropolitana de Buenos AiresPozo Pozo Contaminacion Acuifero Pampeano Mala calidad natural Acuifero Puelches Sobre-explotado

-----..-----.---.--..-I-.---.-

1

v

salinizacion A

11 Acuifero Parani Salinizado

T

I

I

Fuente: contaminacion ambiental en la Argentina: Problemas y Opciones; Banco Mundial 1995: ~ o d i f i c a d o

Como resultado, nos encontramos con una situacion gravisima, siendo "la contaminacion de las aguas subterraneas el problema de contaminacion mas importante en la ~ r ~ e n t i n a " ~ . Desdichadamente la degradacion de la calidad de las aguas subterrheas tarda aiios y hasta decadas en manifestarse a partir del momento de su contaminaci6n.

Siendo el lirnite 0,OS mg/L para el arsenico, en la provincia de Cordoba, se ha detectado valores de 0,08 mg/L en la cuenca del Cuarto e incluso niveles extrernos de 0.13 mg/L en el departamento de Marcos Juarez y de 0,18 mg/L en San Justo. de las provincias de Chubut, Mendoza, Rio Negro, Salta, San Juan, Sant~ago Estero y Tucumin que tienen en total del 923.000 hectareas de regadio. lo que representa 10s dos tercios del total national.

' Se trata

~anco Mundial. La Contaminaci6n Ambiental en la Argentina: Problemas y Opciones. Octubre de 1995

Vkio'n regionalizada de 10s problemas hidricosRECUADRO PROTECCI~N AGUAS 3: DE LAS SUBTERRANEASEn el context0 de la gestion y el aprovechamiento de 10s recursos hidricos argentinos, las aguas subterrhneas estan teniendo cada vez mas importancia, sobre todo en las zonas aridas y semihridas. La gestion de esos recursos debe integrarse con la de las aguas de super

Gestion de Los Recursos Hidricos 2000

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