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LA VULNERABILIDAD ASOCIADA A LOS DESASTRES UN MARCO CONCEPTUAL PARA GUATEMALA

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LA VULNERABILIDAD ASOCIADA A LOS DESASTRES, UN MARCO CONCEPTUAL PARA GUATEMALA

La Vulnerabilidad Asociada a los Desastres. “Un Marco Conceptual para Guatemala”

Gobierno de la República de Guatemala Secretaría Ejecutiva de la Coordinadora Nacional

para la Reducción de Desastres-SE-CONRED. Ing. Alejandro Maldonado- Secretario Ejecutivo

Comité Técnico Responsable de la elaboración del documento. Dirección de Gestión Integral de Riesgos de la SE-CONRED

María Angela Leal- Directora Obdulio Fuentes Ruano

Guatemala, Septiembre de 2012

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ÍNDICE Introducción

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La Vulnerabilidad, propuesta de la CONRED

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Criterios para el establecimiento de indicadores de vulnerabilidad

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Propuesta metodológica

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Las vulnerabilidad asociadas a los desastres

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Conclusiones y recomendaciones

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Glosario

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Bibliografía 26

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INTRODUCCIÓN El incremento de la pobreza urbana y rural, el deterioro de los recursos naturales, una desordenada urbanización en todas las comunidades, falta de planificación de la utilización de los recursos naturales, son algunas de las características de la población guatemalteca, cuyos índices sociales y económicos han sufrido un continuo detrimento en las últimas décadas. Estas características han puesto al descubierto las vulnerabilidades del país frente a la exposición de los fenómenos o eventos de origen natural que se han hecho presentes en los últimos diez años. Los medios de comunicación a diario publican noticias sobre desastres en cualquier parte del mundo. El incremento de los mismos es una preocupación a nivel general y sobre todo por la cantidad de personas que mueren o se ven afectadas. Y estas muertes están relacionadas con el aumento de las vulnerabilidades, las cuales no pueden dejarse al margen de los estudios que están haciendo las instituciones especializadas en este campo. En Guatemala existen intentos sobre el estudio de las vulnerabilidades. Estos primeros pasos son parte de los compromisos que el país ha adquirido en los acuerdos internacionales que buscan analizar y poder cuantificar el impacto que producen los desastres en una población y sus medios de vida. Los resultados que se obtengan, permitirán dar a las autoridades los elementos necesarios para poder intervenir en cada uno de los indicadores y trabajar en la reducción de sus efectos, así como lograr el objetivo de salvaguardar la vida de las personas. Sobre todo se logrará una mejora en la toma de decisiones políticas, administrativas y de planificación del territorio. Estos acuerdos apuestan a la prevención y reducción de los desastres, ya que implican económicamente menos inversión, que los gastos de la atención a una emergencia. Ello puede lograrse a través de políticas de Gestión para la Reducción de Riesgo a los Desastres que nos permitirán acercarnos a conocer los elementos que componen la gestión y donde no debe olvidarse que el centro siempre es el ser humano. Una de las prioridades del Marco de Acción de Hyogo1 exige la recopilación y el uso de datos sobre riesgos de desastres. Éstos serán importantes para el desarrollo y el mantenimiento de capacidades e infraestructuras que permitirán observar, analizar y pronosticar las amenazas, vulnerabilidades y los impactos de los desastres, es decir el riesgo. Sólo familiarizándolos con estos elementos

1 Marco de Acción de Hyogo. Naciones Unidas, Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres.

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podemos prevenir los desastres y evitaremos llegar a lamentarnos la pérdida de vidas humanas. La Secretaría Ejecutiva de CONRED como ente rector de la reducción de riesgo a los desastres en Guatemala; presenta este marco conceptual y metodológico sobre las vulnerabilidades. El objetivo es facilitar su estudio en Guatemala y establecer indicadores que permitan su conocimiento y medición, tomando como referencia el legado de expertos que se presentan en el marco teórico. El trabajo de estos estudiosos es importante porque a través de los años ha abierto una brecha que nos permite evaluar dónde está el país y cómo podemos minimizar los desastres. Ahora corresponde como CONRED cumplir con la reducción de desastres naturales o provocados. El presente es un primer acercamiento sobre la temática, perfectible totalmente, tomando en cuenta la dinámica de los temas sociales, por tanto está esto sujeto a una revisión constante por parte de la Dirección de Gestión Integral de Riesgos, de la Secretaría Ejecutiva de CONRED.

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LA VULNERABILIDAD: PROPUESTA DE LA SE-CONRED

Con base a las investigaciones realizadas y tomando en cuenta las propuestas que han hecho investigadores en este campo la Secretaría Ejecutiva de CONRED define que:

La vulnerabilidad es una condición de fragilidad o susceptibilidad construida histórica y socialmente, determinada por factores socioculturales y ambientales, asociados al desarrollo que caracteriza y predispone a un individuo o sociedad a sufrir daños en caso del impacto de un fenómeno natural, amenaza socio-natural o antropogénica afectando su capacidad de recuperación.

Partiendo de este concepto se establece que sean tomadas en cuenta ocho vulnerabilidades para el país. Esto permitirá definir las líneas concretas para su medición y facilitar la construcción de herramientas. La vulnerabilidad técnica ha logrado desarrollar y encontrar fórmulas para su medición y es en la que se han enfocado los mayores esfuerzos de estudio. Pero no podemos dejar a un lado el enfoque social, donde el centro es el ser humano. La Secretaría Ejecutiva de CONRED, considera que las vulnerabilidades que deben ser tomadas para Guatemala, como base para futuros estudios o documentos son las siguientes: Vulnerabilidad física: Se refiere a la localización de la población en zona de riesgo físico, condición provocada por la pobreza y la falta de oportunidades para una ubicación de menor riesgo. Sin embargo esta vulnerabilidad en Guatemala, trasciende a la condición de pobreza, pues existen viviendas lujosas ubicadas en zonas de alto riesgo. Toda esta vulnerabilidad va asociada a la falta de un ordenamiento territorial en los niveles local, municipal, departamental y nacional, a pesar de la obligatoriedad establecida en el Código Municipal.

Vulnerabilidad económica:

Se observa una relación indirecta entre los ingresos económicos en los niveles nacional, regional, local o poblacional y el impacto de los fenómenos físicos. Es decir, la pobreza aumenta el riesgo de desastre (vulnerabilidad de los sectores más necesitados, altos índices de desempleo, insuficiencia de ingresos,

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explotación, inestabilidad laboral.) y dificulta el proceso de recuperación y reconstrucción.

Vulnerabilidad social:

Se produce un grado deficiente de organización y cohesión interna de la sociedad bajo riesgo, que limita su capacidad de prevenir, mitigar o responder a situaciones de desastres, asimismo su capital social es insuficiente para lograr alianzas que permitan su recuperación.

Vulnerabilidad técnica:

Se refiere a las inadecuadas técnicas de construcción de viviendas, edificios e infraestructura básica utilizadas en áreas de riesgo (incapacidad de control y manejo de las tecnologías frente a los riesgos).

Vulnerabilidad educativa:

Se refiere a las altas tasas de analfabetismo, niveles bajos de escolaridad, falta de programas educativos que proporcionen información sobre el medio ambiente, sobre el entorno, los desequilibrios y las formas adecuadas de comportamiento individual o colectivo en caso de amenaza o de situación de desastre (conocimiento de las realidades locales y regionales para hacer frente a los problemas).

Vulnerabilidad ambiental:

Relacionada con la pérdida de la convivencia armónica del ser humano con la naturaleza, por la dominación por destrucción. (vulnerabilidad de los ecosistemas frente a los efectos directos o indirectos de la acción humana, y por otra, altos riesgos para las comunidades que los explotan o habitan)

Vulnerabilidad institucional:

Está relacionada con la obsolescencia y rigidez de las instituciones, en las cuales la burocracia, la prevalencia de la decisión política y el dominio de criterios personalistas, impiden respuestas adecuadas y ágiles a la realidad existente y demoran el tratamiento de los riesgos o sus efectos.

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Vulnerabilidad política:

Concentración de la toma de decisiones, centralismo en la organización gubernamental y la debilidad en la autonomía de los ámbitos regionales, locales y comunitarios, lo que impide afrontar los problemas.

CRITERIOS PARA EL ESTABLECIMIENTO DE INDICADORES DE VULNERABILIDAD Conceptualmente se entiende como indicador, el punto de referencia que permite obtener información precisa de tipo cualitativa o cuantitativa pertinente al tema a analizar o evaluar. Los indicadores tienen como finalidad establecer el estado de la vulnerabilidad o el parámetro que indicará el nivel de vulnerabilidad que prevalece en determinado momento en la sociedad o comunidad determinada. Para lograr tal objetivo, es importante tener claro el por qué establecer los indicadores. Estos son importantes porque marcarán el camino del estudio y evaluación de las anteriores vulnerabilidades enunciadas para el país. En este cuadro, la Secretaria Ejecutiva de CONRED, define los criterios para el establecimiento de los indicadores de la vulnerabilidad. Para cada una de ellas se han establecido sus indicadores. Puede ser que en el transcurso del estudio se agreguen otros, los que se presentan en esta propuesta se consideran base para construir la herramienta.

VU

LNER

ABI

LID

AD

FÍ

SICA

INDICADORES

DESCRIPCION DE CRITERIOS

Ubicación geográfica La ubicación de la comunidad es zona de alto riesgo en

relación al nivel de la cuenca donde se localiza.

Urbanización Nivel de urbanización que tienen estos asentamientos humanos. Cumplió con los estudios de impacto ambiental.

Vías de Acceso Qué, cómo y cuántas vías de acceso tienen los asentamientos humanos. Tipos de vías de acceso.

VU

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Ingresos familiares

Tienen las personas ingresos suficientes para resistir y recuperarse en caso de desastre. Tienen un ahorro familiar.

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Estado laboral

Cuál es la condición laboral de las personas: empleo formal, economía informal, desempleado, subempleado, etc.

Propiedad vivienda

Cuál es el estado legal de las viviendas: propia, pagándola, alquilada, hipoteca, etc.

Aseguramiento y jubilación Tienen cobertura de un seguro personal, familiar, de bienes inmuebles y si existe algún tipo de jubilación o pensión.

VU

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ABI

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L

Capital social Qué lazos de relación existen entre los miembros de la comunidad con autoridades locales, políticas o con instituciones nacionales o internacionales.

Organización Comunitaria Existe organización comunitaria fuerte, débil o no existe ninguna. Existen líderes comunitarios.

Estructura Familiar Cómo están estructuradas las familias en las comunidades: (integradas, desintegradas, madres/padres solteras (os), etc.).

Nivel de hacinamiento Números de habitaciones por vivienda. Cuántas personas viven en cada habitación.

Acceso a medios de comunicación social

Cuántas familias tienen acceso a televisores, radios, prensa, internet, telefonía domiciliar, telefonía móvil, etc.

Acceso a la salud Existen hospitales, centros de salud y médicos particulares en la comunidad.

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TE

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A-

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Viviendas de mampostería reforzada

Tienen las viviendas estructuras sismoresistentes o están reforzadas para resistir dos o más niveles.

Viviendas de mampostería no reforzada

Existen viviendas con este tipo de construcción.

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AD

ED

UCA

TIV

A

Cobertura educativa Porcentaje de la comunidad que tiene acceso a la educación.

Calidad educativa

Existe en el pensum de los diferentes niveles educativos, la materia de gestión de riesgo.

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Analfabetismo

Índice de analfabetismo existente en la comunidad.

Matriculados primaria

Porcentaje de la niñez que está matriculada en primaria en relación al total de niñez.

Matriculados secundaria Número de alumnos que están matriculados en secundaria.

Educación universitaria Población que posee educación universitaria.

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EC

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BIEN

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Deforestación Existe conservación de áreas verdes o bosques.

Recolección de desechos sólidos

Tipo de servicio de recolección de basura

Contaminación ambiental Existen basureros cercanos, industrias contaminantes, aguas servidas a flor de tierra, etc.

Frontera agrícola Que tanto se ha invadido el área boscosa para utilización de cultivos. Vocación del suelo.

Recursos hídricos Cerca a la comunidad existen ríos, lagos, nacimientos de agua u océanos.

VU

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PO

LÍTI

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Constitución Política de la República de Guatemala

Normas generales sobre gestión de riesgos en la Carta Magna.

Ley de CONRED Debilidades o limitantes que no permiten ejercer una gestión integral del riesgo.

Política Pública en GRRD Existe una sólida política pública en gestión para la reducción de riesgo a desastres.

Política de Ordenamiento Territorial

Se conoce una política o plan de ordenamiento territorial nacional, municipal o local.

Gobernabilidad Existen prácticas de buen gobierno.

VU

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IN

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Centralismo en las decisiones Son las decisiones del Estado tomadas desde el gobierno central, sin tomar en cuenta a las autoridades departamentales, municipales y locales.

Excesiva burocratización Existe celeridad para actuar por parte del Estado o existe un proceso burocrático excesivo.

Debilidad de autoridades locales

Tienen las autoridades locales la fortaleza necesaria para hacer valer sus decisiones frente al gobierno central o sólo aceptan las decisiones tomadas desde el gobierno.

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PROPUESTA METODOLÓGICA

Probablemente, las amenazas naturales no puedan eliminarse, pero los riesgos sí pueden minimizarse en la medida en que se establezcan políticas para reducir las vulnerabilidades existentes.

El desafío de la de la Dirección de Gestión Integral de Riesgo, de la Secretaría Ejecutiva de CONRED es sistematizar y analizar los conocimientos generados en esta materia, que permitan establecer conceptos, definiciones, indicadores y una primera herramienta de medición que pueda servir de orientación en las decisiones de política pública para la reducción de riesgos a los desastres. Al tener el cuadro de indicadores se puede lograr la cuantificación a través de una herramienta por lo que se recomiendan dos metodologías que se adecuan al país.

Una primera aproximación a la medición considerada por la SE-CONRED puede ser la propuesta metodológica de Rubén Kaztman (1999) donde en un estudio elaborado para la CEPAL propone la encuesta de hogares como instrumento potencial para la exploración de la vulnerabilidad social y ésta puede ser una aproximación a su medición y la cual somete una serie de indicadores de usos de activos y de fuentes de los mismos.

Dicha propuesta se fundamenta en tres variables que constituyen la médula del enfoque: vulnerabilidad, activos y estructura de oportunidades. La materialización de esta metodología es posible sólo si se logra el apoyo de las instituciones encargadas de la producción de información, incorporando preguntas relevantes para la investigación de estos temas. Kaztam, propone alcanzar acuerdos mínimos entre los productores y los usuarios de información de las encuestas, cuya tarea sería modificar cuestionarios, armar códigos correspondientes, entrenamientos a entrevistadores y el proceso de la información.

Menciona que las fuentes de vulnerabilidad social más importantes tienen que ver con los fenómenos de precariedad e inestabilidad social y en la desprotección e inseguridad ligada a la falta de atención del Estado y el debilitamiento de las instituciones primordiales de la sociedad: familia y comunidad.

La medición de la vulnerabilidad requiere un examen dinamizado de los activos de las personas y de requerimientos de acceso a las estructuras de oportunidades.

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Kaztman propone como puntos de investigación los siguientes:

1. Vínculos con el mercado laboral 1.1 Tipificación e investigación de formas de contratación 1.2 Estabilidad ocupacional 1.3 Cobertura de protección social 1.4 Afiliación a gremiales 1.5 Auto empleo (economía informal) 1.6 Servicios personales y sociales

2. Vínculos con la sociedad 2.1 Capital social 2.2 Uso del capital social

Kaztman advierte que esta metodología tiene sus límites y acepta que aún está lejos de constituirse en un marco conceptual articulado y consistente para analizar los problemas más álgidos del desarrollo social. La misma sigue siendo una perspectiva aún en sus primeros pasos y las bondades mencionadas en el enfoque deben ser consideradas con cautela y que las relaciones entre las variables mencionadas, deben ser desarrolladas conceptualmente y sometidas a prueba.

Una segunda metodología que se propone para utilizar es la de Omar Darío Cardona. El como coordinador de un equipo investigador de “Indicadores de Riesgo de Desastres y de Gestión de Riesgos”, promovida por el Instituto de Estudios Ambientales y la Universidad de Colombia.- Manizales, financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo –BID-, presenta en el Informe Técnico Principal la propuesta de Índice de Vulnerabilidad Prevalente –IVP-.

Este método se caracteriza por las condiciones predominantes de la vulnerabilidad para un país en términos de exposición que está en áreas propensas, fragilidad socio-económica y falta de resiliencia. Estos aspectos que favorecen el impacto físico directo y el impacto indirecto e intangible en caso de presentarse un fenómeno peligroso. Este índice es un indicador compuesto que intenta caracterizar una situación de país. Esta metodología puede ser tomada en cuenta para un intento de medición de las vulnerabilidades en Guatemala.

Los indicadores propuestos por Cardona reflejan reconocidos aspectos del desarrollo, desde la perspectiva de capturar circunstancias que favorecen el impacto físico directo (exposición/susceptibilidad) y el impacto indirecto y en

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ocasiones intangible (fragilidad socio-económica y falta de resiliencia) de los fenómenos peligrosos factibles. El IVP es el promedio de estos tres tipos de indicadores. IVP= (IVP Exposición + IVP Fragilidad + IVP –Resiliencia) / 3 Los indicadores para la descripción del grado de exposición, las condiciones socio-económicas prevalentes y la falta de resiliencia se han formulado en forma consistente (en forma directa o invertida según el caso) y reconociendo que su influencia explica que se presenten efectos socio-económicos y ambientales adversos cuando se materializa un fenómeno peligroso. Los indicadores se identificaron teniendo en cuenta que en lo posible se basen en cifras, índices, tasas o proporciones existentes que provienen de bases de información reconocida o existente en el país. En el caso de exposición o susceptibilidad física (IVPES) los indicadores que mejor cumplen esa función son los que reflejan población susceptible, activos, inversiones, producción, medios de sustento, patrimonios esenciales y actividades humanas. También pueden considerarse como indicadores de este tipo, las tasas de crecimiento y densidad poblacional, agrícola o urbana. La fragilidad socio-económica (IVPFS) se representa mediante indicadores de pobreza, inseguridad humana, dependencia, analfabetismo, disparidad social, desempleo, inflación, deuda y degradación ambiental. Son indicadores que reflejan debilidades relativas o condiciones de deterioro que agravarían los efectos directos causados por fenómenos peligrosos. Como factor de vulnerabilidad la falta de resiliencia puede representarse en cada nivel mediante el tratamiento complementario o invertido de un amplio número de indicadores relacionados con el nivel de desarrollo humano, el capital humano, la redistribución económica, la gobernabilidad, la protección financiera, la perspectiva colectiva, la preparación para enfrentar crisis y la protección ambiental. Este conjunto de indicadores por si solos y particularmente desagregados en el nivel local, podrían facilitar la identificación y la orientación de las acciones que se deben promover, fortalecer o priorizar para lograr un mayor nivel de seguridad. En general el Índice de Valor Prevalente, propuesto por Omar Darío Cardona, refleja susceptibilidad por el grado de exposición física de bienes y personas. El Índice de Valor Prevalente relacionado con la susceptibilidad, lo que favorece es el impacto directo en casos de eventos peligrosos. Igualmente refleja condiciones de fragilidad social y económica que favorecen el impacto indirecto

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IVPFR

IVPFS

IVP ES

IVP

e intangible, IVPFS. Y también refleja falta de capacidad para absorber las consecuencias, responder eficientemente y recuperarse, IVPFR. La reducción de este tipo de factores, objeto de un proceso de desarrollo humano sostenible y de políticas explícitas de reducción de riesgo, es uno de los aspectos en los cuales se debe hacer énfasis especial. En general se considera que el IVP como metodología refleja susceptibilidad por el grado de exposición física de bienes y personas lo que favorece el impacto directo en caso de eventos peligrosos. Igualmente, refleja condiciones de fragilidad social y económica que favorecen el impacto indirecto e intangible y refleja la capacidad para absorber las consecuencias, responder eficientemente y recuperarse.

Las vulnerabilidades asociadas a los desastres

1.1 Aportes sobre las vulnerabilidades

En 1845 cuando Federico Engels escribió su libro sobre La Vulnerabilidad de la Clase Obrera en Inglaterra (Engels,1845), redactó, sin tener plena conciencia de ello, un primer texto sobre una de las vulnerabilidades que se entrelazan con el desastre. No sólo realizó un análisis completo y multifacético del desastre cotidiano enfrentado por poblaciones de bajos ingresos en un país que en ese entonces se encontraba en pleno proceso de industrialización, sino además postuló una serie de relaciones entre desarrollo, sociedad y desastre.

Pero es hasta 1970, más de cien años después, que el concepto de vulnerabilidad social vuelve a resurgir debido a una evolución teórica en la comprensión de los desastres. En realidad es en la década de los 80 cuando cambia de un enfoque natural de los desastres a uno social. Aunque no niega la importancia de las amenazas naturales como activadoras de los desastres, enfatiza más en las

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estructuras y procesos socioeconómicos de desigualdad y pobreza como la causa de la vulnerabilidad, entendiéndose ésta, como el caldo de cultivo que posibilita los desastres.

Un primer acercamiento al concepto de vulnerabilidad fue asociado a la pobreza y a la exclusión. De tal forma que se le entiende como la diversidad de situaciones intermedias y el proceso por el cual se está en riesgo de engrosar el espacio de exclusión. Sin embargo, la vulnerabilidad trasciende la condición de pobreza, proyectando a futuro la posibilidad de padecerla a partir de ciertas debilidades que se constatan en estos años.

Robert Chambers (1989) define la vulnerabilidad como “la exposición a contingencias y tensión y la dificultad para afrontarlas”. El es primero que incluye a la persona dentro de su concepto. La vulnerabilidad para Chambers, tiene por tanto dos partes: una parte externa, de los riesgos, convulsiones y presión a la cual está sujeto un individuo o familia; y una parte interna, que es el abandono, esto es, una falta de medios para afrontar la situación sin pérdidas perjudiciales.

Gustavo Wilches-Chaux (1989) define la vulnerabilidad como “la incapacidad de una comunidad de adaptarse al cambio por el fenómeno que constituye un

Vulnerados Vulnerables

Ya padecen una carencia efectiva que implica la imposibilidad actual de sostenimiento y desarrollo y una debilidad a futuro

Deterioro de sus condiciones de vida no está materializado, sino aparece como una situación de alta probabilidad en un futuro cercano

Vulnerabilidad

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riesgo, por lo tanto, la vulnerabilidad indica la intensidad de los daños si se produce el fenómeno indicado”. Sostiene que una sociedad puede enfrentar distintas vulnerabilidades y las clasifica de la siguiente manera: vulnerabilidad natural, física, económica, social, política, técnica, ideológica, educativa, cultural, ecológica e institucional. Romero y Maskrey (1993) expresaron que en las sociedades donde la mayoría de la población vive en precarias condiciones económicas, la vulnerabilidad social se constituye en la causa principal de la vulnerabilidad física pues la magnitud del daño es mayor si la población carece de recursos para recuperarse, por ejemplo, recursos económicos: ahorros, seguros, propiedad de la tierra, recursos sociales, organización, experiencia de trabajo en equipo, entre otros. Para Bohle (1994) la vulnerabilidad contempla tres tipos de riesgos: el riesgo de exposición a las crisis o convulsiones; el riesgo de una falta de capacidad para afrontarlas; y el riesgo de sufrir consecuencias graves a causa de ellas, así como de una recuperación lenta o limitada. Blakie(1996) en la publicación sobre el Programa de Vulnerabilidad del Bajo del Río Lempa, expresó que “la vulnerabilidad, las amenazas y los factores de riesgo, se manifiestan en condiciones concretas de existencia humana o físicas. Son palpables, analizables y muchas de ellas factibles de medir. Se expresan en condiciones de vida inseguras para la población”.

Karlos Pérez de Armiño (1999) por su parte define la vulnerabilidad como “el nivel de riesgo que afronta una familia o individuo a perder la vida, sus bienes y propiedades, y su sistema de sustento (su medio de vida) ante una posible catástrofe. Dicho nivel guarda también correspondencia con el grado de dificultad para recuperarse después de tal catástrofe.”

Este estudioso profundiza que entre las causas de la vulnerabilidad y de sus componentes responden a una combinación de múltiples factores geográficos, económicos, sociales, políticos y personales, que condicionan tanto la exposición al riesgo como la disponibilidad de capacidades de cada familia e individuo en un contexto dado.

De modo que la vulnerabilidad de cada persona es el resultado de una multitud de causas que se pueden agrupar en tres categorías o niveles superpuestos: las causas raíces o estructurales, los procesos de crisis a medio o corto plazo, y los determinantes personales. Así, cabe hablar de una cadena explicativa que va de lo “macro” y estructural a lo “micro”, desde las relaciones sociales globales hasta las condiciones específicas de cada individuo.

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Pérez de Armiño presenta los siguientes niveles de la vulnerabilidad:

a) Las causas raíces o subyacentes: Son factores consolidados y estables en el tiempo enraizados en las estructuras sociales, económicas y políticas. Entre ellos destacan: los límites y las posibilidades que impone la base material existente (recursos naturales y condiciones medioambientales); la estructura socioeconómica tanto local como internacional (relaciones Norte-Sur), por cuanto determinan las relaciones de producción y poder; y los sistemas ideológicos y políticos que articulan la sociedad (pautas de propiedad, mecanismos de ayuda, relaciones de género, etc.).

b) Procesos y dinámicas de vulnerabilidad: Con carácter más oportuno o próximo en el tiempo, que propician el incremento de formas específicas de inseguridad en un momento y lugar concretos. Entre otros se podrá destacar el deterioro del medio ambiente (que reduce la producción y los ingresos); el rápido crecimiento económico; la crisis de la deuda externa; el impacto de la globalización económica sobre los países pobres; los programas de ajuste estructural y la consiguiente reducción de los presupuestos para servicios básicos; la existencia de regímenes autoritarios; o la feminización de la pobreza.

c) Los determinantes personales: Las diferentes causas de la vulnerabilidad, afectan de forma diferente a cada individuo, puesto que éste dispone de cierto margen de decisión y actuación, y que cada cual tiene unos determinantes personales específicos, que condicionan su acceso a los recursos y su nivel de exposición al riesgo. Entre tales determinantes personales destacan los siguientes:

• La clase social y la actividad económica: determina la posición socioeconómica del individuo, y por tanto sus recursos y capacidad de influencia.

• El género: en casi todas las sociedades y circunstancias las mujeres se ven discriminadas en los planos económico, político y social.

• La edad: niños y ancianos son fisiológicamente débiles (poco resistentes al frío y al calor, propensos a las enfermedades), tienen menor capacidad mental, de movimientos y dependen del cuidado que se les proporcione.

• El estado sanitario y nutricional: los desnutridos, enfermos y discapacitados tienen menos capacidad para trabajar y generar ingresos, así como para afrontar los impactos de los desastres (epidemias, reducción del consumo alimentario, migraciones forzosas).

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• El nivel educativo y de conocimientos técnicos: los individuos con un menor nivel tienen menos capacidad de obtener ingresos, de encontrar medios alternativos de vida, o de defender sus derechos ante el Estado.

• La etnia y la religión: elementos definitorios de la identidad de los grupos, origen frecuente tanto de privilegio como de exclusión y discriminación social, política y económica.

• El lugar de residencia: que condiciona el riesgo de verse golpeado por catástrofes naturales y conflictos, así como el acceso posible a los recursos naturales y a los servicios públicos.

• El estatus jurídico: la ciudadanía de un Estado o el estatuto de refugiado proporciona unos derechos legales, del que carecen los inmigrantes en otros países, así como los desplazados internos perseguidos en el suyo propio.

• La voluntad y capacidad de decisión del individuo: el impacto de todos los factores citados (estructurales, procesos, condiciones personales), que le vienen dados al individuo, pueden ser modificados en parte por la propia capacidad de éste, mayor o menor según las circunstancias, para decidir y tomar o no determinadas actuaciones (vender sus bienes, emigrar, asociarse, entre otros).

En estudio realizado por Virginia García Acosta (Historia y Desastres en América Latina) enfatiza a la vulnerabilidad como el “agente activo” de los desastres naturales y no al fenómeno natural mismo, lo cual constituye una interpretación alternativa. Según Acosta, la vulnerabilidad no se determina por fenómenos peligrosos sino de ciertos procesos sociales económicos y políticos. De esa cuenta los países más pobres y dependientes, las regiones más desfavorecidas, los habitantes con menos recursos serán los más vulnerables. Para la autora esta situación desfavorable es resultado de la evolución histórica de procesos multilínea, sociales y económicos que aunados a las condiciones físicas y metereológicas específicas provocan la mayor vulnerabilidad para estas sociedades. Es evidente, afirma Acosta, que estos enfoques a los que se menciona en forma breve, están concebidos fundamentalmente para analizar los desastres naturales en sociedades contemporáneas. Lo mismo sirve para analizar los efectos, respuestas y los comportamientos sociales del pasado.

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Por su parte Piers Blaike, Ferry Cannon, Ian David y Ben Wisner, explican que la vulnerabilidad es “la combinación de características de una persona o grupo, expresadas en relación con la exposición a la amenaza que se deriva de la condición social y económica del individuo o comunidad interesada”. Los altos niveles de vulnerabilidad, para estos autores, implican una serie de eventos peligrosos, pero son una compleja combinación tanto de las cualidades de las amenazas implícitas como de las características de la población. Cardona, escribe que a diferencia de la amenaza que actúa como agente detonante, la vulnerabilidad social es una condición que se gesta, acumula y permanece en forma continua en el tiempo y está íntimamente ligada con los aspectos culturales y con un nivel de desarrollo de las comunidades. 1.2 Una realidad mundial Los dos últimos terremotos en América (Haití y Chile en el 2010) han dejado grandes lecciones y han evidenciado una serie de elementos para el análisis, por el grado de afectación de los desastres en ambos países y sobre las realidades tan diferenciadas en cuanto a sus niveles de desarrollo social, económico y político. Estos eventos no sólo han dejado al descubierto los daños técnicos-estructurales, que al final de cuentas para muchos, definen la magnitud de pérdidas de vidas humanas, sino también han demostrado que existen otros componentes o condiciones que interactúan al momento del impacto de una amenaza, a los que se denominan vulnerabilidades. A nivel global se ha venido debatiendo y reflexionando sobre esta materia y los expertos han definido algunos conceptos y otros han propuesto fórmulas para su medición. Esta preocupación deriva de la importancia que representa para los Estados conocer sus fragilidades o debilidades ante las amenazas que los rodean. En este contexto, el Estado de Guatemala ha firmado y ratificado varios documentos internacionales en las que asume compromisos puntuales para reducir las vulnerabilidades y aumentar la resiliencia ante los desastres. Entre estos Convenios destacan el Marco de Acción de Hyogo, la Estrategia Internacional y el Plan Regional de Reducción de Desastres que se formula en base del Marco Estratégico para la Reducción de la Vulnerabilidad y los Desastres en Centroamérica. Este último fue aprobado en 1999 como una reacción de los Presidentes de Centroamérica, República Dominicana y Belice, al desastre regional provocado por el paso del Huracán Mitch.

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Este compromiso ha sido asumido con toda la seriedad por la SE-CONRED, que ha emprendido un esfuerzo por realizar un estudio y análisis sobre las vulnerabilidades, que tiene por finalidad definir un marco conceptual sobre la vulnerabilidad pertinente al país. En Guatemala se han hecho algunos intentos por analizar la vulnerabilidad, pero hasta ahora los mismos se han enfocado en lo técnico-estructural de centros educativos y hospitalarios, contribuyendo en aspectos de prevención y mitigación. Pero el esfuerzo que hoy se plantea, busca centrarse en un enfoque social, como un elemento clave para desarrollo de una cultura de prevención y la implementación de un desarrollo sostenible y seguro. Conocer las vulnerabilidades a las que se enfrenta el país, permitirá una planificación que incluya aspectos para minimizar el impacto de los fenómenos naturales, además de procurar que la seguridad y resiliencia de la población guatemalteca aumente y con esto dar cumplimiento a los compromisos internacionales que Guatemala ha asumido. 1.3 ¿Por qué analizar las vulnerabilidades? El Estado de Guatemala cuenta con una extensión territorial de 108.889 kilómetros cuadrados y una población de más de trece millones de habitantes. Según datos del Instituto Nacional de Estadísticas, -INE- el 51% de la población vive en condiciones de pobreza y el 15.2% en extrema pobreza, situándose el 72% de los pobres en el área rural. Sus índices educativos son alarmantes con un 1.77% como porcentaje del PIB que se destina al gasto público en educación, cuya demanda para el 2010 según datos del Ministerio de Educación fue de 6.7 millones de niños, de los que aproximadamente 2 millones oscilan en las edades de 4 a 17 años. Mucho de ellos quedaron fuera de las aulas. A este panorama educativo habrá que agregar que sólo el 14.5% de establecimientos cuentan con condiciones mínimas para impartir enseñanza.

A éstos niveles de pobreza y desigualdad social prevaleciente en el país, es importante anotar que su territorio está sufriendo un deterioro sostenido de su cobertura forestal, calculándose que 73 mil hectáreas de bosques se pierden cada año y en los últimos 10 años se han destruido aproximadamente 600 mil hectáreas, sin que exista una política pública definida que atenúe el impacto del frágil equilibrio ecológico.

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Esto pone en peligro de desertificación el 49% del suelo nacional y crea condiciones de vulnerabilidad social, económica y ambiental para la mayoría de guatemaltecos. A esto hay que agregar las amenazas que están latentes en el territorio. Por sus características geológicas convergen tres placas tectónicas. La de Norteamérica, la del Caribe y la de Cocos. Además el territorio cuenta con la cadena volcánica, donde tres de ellos están activos. Y a esto último hay que agregar los fenómenos hidrometeológicos y las sequías.

La historia sísmica de Guatemala da cuenta que en el siglo XX sucedieron grandes eventos, destacando el de 1942 por su magnitud y el de 1976 por su impacto. Este último dejando como resultado más de 23 mil víctimas mortales y daños equivalentes a mil doscientos cincuenta mil millones de dólares.

El paso de tormentas y depresiones tropicales han dejado tanto daño como los eventos sísmicos. Por ejemplo el huracán Mitch, según informes de CEPAL, dejó pérdidas por setecientos cuarenta y ocho millones de dólares y el huracán Stan dejó un estimado de novecientos ochenta y ocho millones de dólares. En el año dos mil uno la sequía dejó un estimado en pérdidas por más de 22 millones principalmente en el sector de agricultura.

En el año dos mil diez, el país sufrió el embate de la tormenta tropical Agatha y la erupción del volcán Pacaya, dejó más de mil doscientos cincuenta millones de Dólares, según datos del Centro de Estudios Para América Latina, CEPAL.

Estos eventos pusieron nuevamente al descubierto las vulnerabilidades, donde más del sesenta por ciento de los municipios del país fueron afectados y tanto estructuras viales, caminos y medios de vida fueron dañados y afectaron la economía del país.

Históricamente Guatemala está marcada por múltiples eventos que han cobrado vidas de seres humanos y su economía se ha visto mermada por las pérdidas de sus bienes o afectado su producto interno bruto.

La Secretaría Ejecutiva de CONRED, ha iniciado esfuerzos a través de la Unidad de Gestión de Riesgo en cambiar el paradigma de la importancia que tiene la Gestión de Riesgos y sobre todo darle importancia a las vulnerabilidades enfocadas en la parte social.

El trabajo de la reducción de riesgos no es únicamente de una institución sino de todo un sistema donde están incluidas las instancias que conforman el Sistema CONRED, así como las autoridades territoriales como municipalidades, gobernadores y el poder local.

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Para llegar a definir el concepto de vulnerabilidades y lograr encontrar las que inicialmente se pueden estudiar fue necesario analizar los conceptos vertidos por varios estudiosos y que a través de los años han contribuido en su momento para entender las vulnerabilidades. El siguiente cuadro presenta una serie de definiciones y sus respectivos autores.

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DEFINICION AUTOR La vulnerabilidad no se determina por fenómenos peligrosos sino de ciertos procesos sociales, económicos y políticos.

Virginia García Acosta

1. La vulnerabilidad es como una red o telaraña en la cual se interconectan factores físicos, económicos, organizativos, políticos, ecológicos entre otros.

2. La incapacidad de una comunidad para adaptarse al cambio por el fenómeno que constituye un riesgo.

Wilches Chaux

La vulnerabilidad es una relación compleja entre población, medio ambiente, formas y medios de producción.

Andrew Maskrey

La vulnerabilidad a los desastres es una condición producto de acciones humanas.

Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres

Representa la interfaz entre la exposición a amenazas físicas para el bienestar humano y la capacidad de las personas y comunidades para controlarlas.

Clark

Es la combinación de características de una persona expresadas en relación a la exposición a la amenaza derivada de una condición social y económica del individuo.

Piers Blaike, Ferry Cannon, Ian David y Ben Wisner

La vulnerabilidad se expresa en las condiciones de vida inseguras para la población.

Piers Blakie

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La condición económica precaria y los aspectos sociales hacen que una población no pueda recuperarse ante la magnitud del daño.

G. Romeo y Maskrey A.

El aspecto social es una condición que se gesta, acumula y permanece en forma continua en el tiempo y está íntimamente ligada con los aspectos culturales y con un nivel de desarrollo de las comunidades.

Omar Darío Cardona

Es sinónimo de debilidad o fragilidad y la antítesis de capacidad y fortaleza. A una serie de características diferenciales de la sociedad que la predisponen a sufrir daños frente a un impacto.

Allan Lavell

Está relacionada a las causas de una rápida y desordenada urbanización. A la pobreza urbana, la degradación del ambiente, falta de políticas públicas y la falta de interés político en la prevención.

Julio J Bardi

Es la debilidad de una comunidad para absorber y recuperarse de los efectos de cambio en su entorno asociado a una amenaza y poca adaptabilidad hacia ciertos fenómenos.

Isabel Cifuentes Soberanis

La inseguridad e indefensión que experimentan las comunidades, familias y personas en sus condiciones de vida.

Roberto Pizzarro

La exposición a contingencias y tensión así como la dificultad para afrontarlas.

Rorbert Chambers

El riesgo de exposición a la crisis, capacidad para afrontarlas y a sufrir consecuencias graves y su recuperación lenta.

Bohle

El nivel de riesgo que afronta una familia a perder la vida, sus bienes, propiedad y sistema de sustento.

Karlos Pérez de Armiño

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Definida por las condiciones socioeconómicas, previas a la ocurrencia de un evento catastrófico en tanto “capacidad diferenciada” de hacerle frente. Esta directamente asociada al desarrollo.

Julieta Brreechea, El virea Gentile, Silvia Gonzáles, Claudia Natenzon,

Condiciones determinada por factores o procesos físicos, sociales, políticos y exposición de una comunidad al impacto negativo de un fenómeno físico destructor.

Programa DELNET

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

1. La vulnerabilidad como un aspecto asociado a los desastres, es un tema relativamente nuevo, sin embargo se ha avanzado bastante en su construcción conceptual.

2. Aunque algunos autores lo enfocan hacia la pobreza, la mayoría coincide que ésta es transversal en la construcción de la vulnerabilidad social.

3. En la vulnerabilidad social intervienen múltiples factores que inciden en su aumento o disminución, por lo que es necesario un enfoque y acciones integrales para su tratamiento.

4. La vulnerabilidad social está íntimamente ligada al desarrollo social sostenible y seguro.

5. Aunque los intentos por la medición de la vulnerabilidad están en una etapa embrionaria, es importante seguir avanzando en ese intento para lograr tener una herramienta pertinente.

6. Un aporte muy importante sobre este tema es de Gustavo Wilches Chaox, quien enumera una lista de vulnerabilidades. Sin embargo para facilitar el proceso de encontrar una herramienta útil para la evaluación de la vulnerabilidad, una primera propuesta de la Unidad de Vulnerabilidades es que la vulnerabilidad social deba ser el punto que articule las vulnerabilidades propuestas por la Secretaria Ejecutiva de CONRED.

7. Los aportes de Kaztman en cuanto a buscar alianzas con los entes rectores de los datos estadísticos en el país son válidos y necesarios para buscar avanzar en el intento por medir la vulnerabilidad.

8. En cuanto al aporte de Cardona sobre el Índice de Vulnerabilidad Prevalente –IVP-, es necesario apuntar que el autor busca una medición de país, por lo que los indicadores utilizados son a nivel macro, lo que limita su utilización en espacios territoriales pequeños, ya sea por falta de datos puntuales o, porque los datos existentes son muy generales.

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9. Tomando como base al aporte del IVP de Cardona, como segunda propuesta, es recomendable establecer un Índice de Vulnerabilidad Comunitaria –IVC- cuyo objetivo sería medir la vulnerabilidad en pequeños territorios del país.

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GLOSARIO

AMENAZA ANTROPOGÉNICA Peligro latente generado por la actividad humana en la producción, distribución, transporte y consumo de bienes y servicios. AMENAZA SOCIONATURAL Peligro latente asociado con la probable ocurrencia de fenómenos físicos cuya existencia, intensidad o recurrencia se relacionan con procesos de degradación ambiental o de intervención humana en los ecosistemas naturales. DAÑO Es un perjuicio que una persona, comunidad o su patrimonio sufre por el impacto de un fenómeno natural o amenaza antropogénica. DESARROLLO Es un proceso que persigue mejorar la calidad de vida de las personas y de las comunidades, a nivel cuantitativo (recursos) y cualitativo (nivel de vida). Así mismo, es una condición social, en la cual las necesidades auténticas de su población se satisfacen con el uso racional y sostenible de recursos y sistemas naturales. FENÓMENO NATURAL Hace referencia a los fenómenos atmosféricos, hidrológicos, geológicos (especialmente sísmicos y volcánicos) que por su ubicación, severidad y frecuencia, tienen el potencial de afectar adversamente al ser humano, a sus estructuras y a sus actividades. FRAGILIDAD Es un estado asociado a la pérdida de resistencia y de mayor vulnerabilidad para enfrentar eventos adversos. INDICADOR Puede entenderse como un punto de referencia que permite obtener información precisa de tipo cualitativa o cuantitativa pertinente al tema a analizar o evaluar. INDICADORES DE VULNERABILIIDAD SOCIAL Puede entenderse como puntos de referencia que permiten obtener información precisa, cualitativa o cuantitativa relacionados con la vulnerabilidad de un grupo social.

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RECUPERACIÓN Es un proceso que persigue la rehabilitación de los medios de vida y la reconstrucción posterior a un desastre, integrando a las comunidades afectadas en la definición de sus necesidades y en la formación de sus capacidades para un desarrollo sostenible y seguro, con un enfoque integrado de gestión para la reducción de riesgos a los desastres. RESILIENCIA Es el conjunto de capacidades humanas o comunitarias instaladas que permite enfrentar con éxito el impacto de cualquier fenómeno natural o amenaza antropogénica, superarlas o incluso ser transformado por ellas. SUSCEPTIBILIDAD Es una predisposición individual o social a sufrir daños ante el impacto de cualquier evento por muy pequeño que sea. VULNERABLES Personas cuyo deterioro de sus condiciones de vida y de su entorno sociocultural y ambiental no está ya materializado, sino aparece como una situación de alta probabilidad en un futuro cercano, lo que les predispone a sufrir daños ante el impacto de una amenaza, disminuyendo su capacidad de recuperación. VULNERADOS Personas que ya padecen de una condición de fragilidad efectiva, sin capacidades para enfrentar y recuperarse ante al impacto de cualquier amenaza.

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esfuerzos unidos, desastres reducidoscompromiso de excelencia

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