USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE U ZAŠTITI

USTAVNOSTI I ZAKONITOSTI IZBORA ZASTUPNIKA

U HRVATSKI SABOR

Dr. sc. Mato Arlović,

sudac Ustavnog suda Republike Hrvatske

Zagreb/Budva, veljača 2016.

USTAVNI SUD

CRNE GORE

NJEMAČKA ZAKLADA ZA

MEĐUNARODNU PRAVNU

SURADNJU

Konferencija

„Ustavnosudska zaštita

izbornog prava“

14. do 16. veljače 2016.

Budva

Sadržaj

1. Uvod .................................................................................................................... 4

2. Ukratko o izbornom pravu i njegovim načelima .............................................. 5

3. Sažeto o izbornom pravu Republike Hrvatske ................................................ 9

4. Opći pristup izbornom sustavu za izbor zastupnika u Hrvatski sabor .........10

5. Izborni sustav za izbor zastupnika u Hrvatski sabor .....................................11

6. Ustavni sud Republike Hrvatske u zaštiti ustavnosti i zakonitosti izbora

zastupnika u Hrvatski sabor.............................................................................15

7. Ustavni sud u zaštiti izbora zastupnika u Hrvatski sabor putem apstraktne

kontrole ustavnosti i zakonitosti.......................................................................19

8. Nadzor nad ustavnošću i zakonitošću izbora i rješavanje izbornih sporova

............................................................................................................................22

9. Nadzor nad ustavnošću i zakonitošću izbora ................................................24

10. Rješavanje izbornih sporova koji nisu u djelokrugu sudova .........................28

11. Umjesto zaključka .............................................................................................34

12. Sažetak ..............................................................................................................36

13. Literatura............................................................................................................37

Abstract

This paper examines the issue of providing free and democratic competitive

elections, which are a means of achieving national sovereignty in a representative

democracy, and where the people, as a community of equal citizens, elect their

government representatives in representative bodies.

Special consideration is given to the role and jurisdiction of the Constitutional

Court of the Republic of Croatia, which acts as a protector of the free election of

Members of the Croatian Parliament. The Constitutional Court, in conformity with its

authorities and duties, performs this protective role in both a direct and an indirect

manner. It does so by controlling the conformity of the normative regulation of

election law (the electoral system) with the Constitution, and also by supervising the

constitutionality and legality of elections, as well as by resolving electoral disputes

that are not under the jurisdiction of other courts, by deciding on appeals concerning

the decisions of the competent election commission.

The paper presents an overview of the doctrines related to electoral systems,

the case law of the Constitutional Court of the Republic of Croatia and its relation with

dominant doctrines, the case law of the European Court of Human Rights, and the

positions of the Venice Commission.

The author endeavours to confirm the thesis that democratic, multi-party and

competitive elections are a significant and perhaps the most important condition to

secure a representative democratic government in a social and national community

with the rule of law. Due to their importance, it is necessary to provide protection for

electoral rights at the highest level, by granting each voter the possibility and freedom

to vote. This must be done in such a way that each voter has an equal and general

voting right, with his or her vote carrying an equal weight in the voting process to the

vote of others, at general, free and secret elections.

The Constitutional Court, in conjunction with other authorised bodies in the

election process, in line with its constitutional authorities and duties, is competent to

ensure the protection of elections so that they may be implemented in a free, fair and

safe manner, in conformity with the Constitution and the law.

Key words: free and competitive elections, representative democracy,

constitutionality and legality, protection of electoral rights,

resolution of election disputes, general and equal voting rights

4

1. Uvod

Na ideji ostvarivanja "novog svjetskog poretka", 1 krajem osamdesetih i

početkom devedesetih međunarodnu zajednicu, a osobito Europu i to prije svega

njezine zemlje koje su pripadale tzv. socijalističkim sustavima zahvatio je val

društvenih promjena, koje su se u svim pojavnim aspektima izražavale. No, ipak

najuočljiviji oblik njihova izražavanja ostvarivao se kroz ustavne promjene i/ili

donošenje potpuno novih ustava u pojedinim državama. One, odnosno njihovi

građani, su novim ustavima s jedne strane izražavale svoje opredjeljenje (izbor)

kakvo društvo žele, a s druge su prihvaćanjem njega kao akta, njegovim

supstancijalnim sadržajem uspostavljali ustavnu osnovu za novi ustavnopravni

poredak kojim se uređuje društvena i državna zajednica. Međutim, koncept

društvenog poretka koji treba uspostaviti ili barem korespondirati sa idejom "novog

svjetskog poretka" nije prihvaćao bilo kakvo ustavno ustrojstvo. On je razumijevao i

gotovo implicitno tražio da se donese demokratski ustav koji će odrediti sadržaj i

okvir ustavne demokracije, demokratske države u kojoj su svi podređeni i moraju se

pokoravati ustavu, zakonima i pravu, a ne ljudima. Naprosto zato što ustavna

vladavina podrazumijeva da je u njoj "svaki nositelj vlasti ograničen ustavom i

pravom. Ona izražava shvaćanje kako je svaka vlast podložna pogreškama i

zlouporabama, pa treba biti ograničena sustavom ustavnih pravila".2 Takav koncept

ustrojstva ustavne države doktrinarno je utemeljen i razrađen u idejama novih,

modernih konstitucionalista, kroz teorijski koncept "konstitucionalizma".3

Na krilima društvenih promjena i teorijskom konceptu konstitucionalizma i

Republika Hrvatska je početkom devedesetih godina provela svoju ustavnu

promjenu. Njom je istovremeno na načelu disolucije od bivše zajedničke države i

1 Kostas Duzinas u svojoj knjizi "Ljudsko pravo i imperija", Beograd, 2009. g. na str. 23. navodi da je

Džordž Buš stariji ožujka 1991. "trijumfalno obznanio da je novi svjetski poredak na vidiku ... poredak u kojem će principi pravde i ferpleja zaštititi slabe od jakih, a sloboda i čovječnost udomiće se u odnosima među nacijama ... Trajni mir mora biti naša misija".

2 Branko Smerdel; "Ustavno uređenje europske Hrvatske", Zagreb, 2013. g., str. 6.

3 Pravni leksikon, Zagreb, 2007. g. na svojoj stranici 610., navodi da je "Konstitucionalizam poimanje

po kojem je ustav temelj države i državnosti ... Središnja komponenta konstitucionalizma su ljudska prava, potom dioba vlasti u državi te restrikcije koje proizlaze iz međunarodnog prava i obveza koje ono nameće državama članicama međunarodnog pravnog poretka". Više o određivanju konstitucionalizma vidjeti kod Branka Smerdela u navedenom djelu u fusnoti 2. str. 9. te kod Petra Bačića koji piše: "Kad govorimo o suvremenom ili modernom konstitucionalizmu, mislimo na skup pravnih i političkih ideja koje su se zapadnom svijetu razvijale od pojave prosvjetiteljstva sve do današnjih dana. To su koncepti koji čine osnovnu ustavnodemokratske političke i pravne misli: dioba i ograničenja državne vlasti, priznavanje i zaštita određenih osobnih prava (npr. zaštita privatnog vlasništva), te predstavnička vladavina. Te pojmove možemo promatrati kao pokazatelje ustavnog razvoja svake suverene države i društva. Stvarnu ustavnodemokratsku prirodu određenog sustava moguće je procijeniti upravo po mjeri u kojoj priznaje, štiti i razvija navedena temeljna načela" (vidjeti njegovu knjigu "Konstitucionalizam i sudski aktivizam", Split, 2010. g., str. 78.

5

njezinih konstitutivnih jedinica provela suvremenu političko-pravnu emancipaciju

Hrvatske u samostalnu, neovisnu i modernu ustavnu državu 4 vladavine ustava i

prava u kojoj "vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu kao zajednici slobodnih i

ravnopravnih državljana".5

Polazeći od načela nacionalnog suvereniteta i provođenja slobodnih izbora na

kojima građani biraju vlast, odnosno gdje se voljom građana stječe ili gubi vlast

ostvarene su presumpcije ex constitucionis za realiziranje "demokratskog

višestranačkog sustava" kao jedne od najviših vrednota ustavnog poretka koja je

istovremeno i temelj za tumačenje Ustava Republike Hrvatske.6

Upravo iz povezanosti načela nacionalnog suvereniteta7, slobodnih izbora i

ustavne vrednote demokratskog višestranačkog sustava (uz njihovu povezanost sa

ostalim načelima i najvišim ustavnim vrednotama ustavnog poretka), proizlazi

ustavna osnova za tumačenje i razumijevanje demokracije, kojoj se daje ili ne daje

onaj sadržaj koji se pripisuje politološkim jezikom rečeno demokratskim društvenim

poredcima. Razumije se da je u takvim demokracijama "pristup vlasti otvoren,

struktura vlasti je pluralistička, pretenzija na opseg vlasti je ograničena, vlast se

obavlja u skladu s pravnom državom, a pravo na vlast temelji se na načelu narodne

suverenosti. Monopol na vlast imaju samo demokratski i ustavno legitimirane

institucije."8

2. Ukratko o izbornom pravu i njegovim načelima

Ovakvi demokratski društveni poredci podrazumijevaju slobodne izbore.

Naravno, ne samo radi toga što su oni pretpostavka da "političko vodstvo neke

zemlje potječe iz izbora", već prije svega zbog toga što ono polazi od stajališta da

birač "treba da bira u pravom smislu, on mora imati mogućnost izbora i slobodu

biranja. Birati može samo onaj tko kao birač ima mogućnost izbora između bar dvije

ponude. On se mora moći slobodno odlučiti između ponuda, inače ne bi imao izbora.

Mogućnost izbora i sloboda biranja ne smiju biti samo na papiru. One moraju biti

4 Šire kod Arsena Bačića: "Hrvatska i izazovi konstitucionalizma", Split, 2001. g., str. 82.

5 Vidjeti pobliže članak 1. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske, (Narodne novine br. 85/10., pročišćeni

tekst).

6 Vidjeti pobliže članak 3. Ustava Republike Hrvatske, (Narodne novine br. 85/10., pročišćeni tekst)

7 Šire o pitanju narodnog suvereniteta po kojem "Vrhovna vlast (suverenitet) pripada narodu kao

ukupnost svih državljana (narodni ili pučki suverenitet).", vidjeti kod Branko Smerdel, "Ustavno uređenje europske Hrvatske", Zagreb, 2013.g, str. 10., 20., 163. itd.

8 Wolfgang Merkel; "Transformacija političkih sustava", Zagreb, 2011. g., str. 11.

6

pravno osigurane. Izbore za koje postoje te pretpostavke nazivamo kompetitivnim

izborima."9

Kompetitivnost 10 izbora, demokratske države vladavine prava osiguravaju

propisivanjem načela, postupaka, uvjeta i kriterija za ostvarivanje slobodnih izbora u

kojima birač ima "pravo izbora i slobodu biranja", te pravo birati i biti biran.

Ukupnost propisanih načela, postupaka uvjeta i kriterija, mjera, prava, obveza,

sloboda, odgovornosti i zaštite slobodnih izbora koji su uređeni pravnim propisima

jedne zemlje čine njezini izborni sustav. 11 Drugim riječima u konkretnom smislu

izborni sustav obuhvaća i odnosi se na pravne propise kojim uređuje biračko pravo,

organizaciju i provođenje izbora, postupak i tehnike izbora, tijela za provođenje

izbora, dodjeljivanje izbornih mandata na temelju palih glasova koje su birači dali u

slobodnim izborima, nadzor nad ustavnošću i zakonitošću izbora, zaštita izbornog

prava itd., gdje tzv. kompetitivni izbori moraju, po naravi stvari, biti demokratski i

utemeljeni na ustavu. Zbog toga je jedna od bitnih pretpostavki za postojanje

demokratskih izbornih sustava koji omogućuju kompetitivne izbore vezana za

činjenicu da su osnovi izbornog sustava propisani u samom ustavu koji se onda

razrađuju u posebnom izbornom zakonodavstvu.

Kod uređivanja izbornog pravnog sustava koji mora biti demokratski,

utemeljen na slobodi izbora, nacionalnom suverenitetu i najvišim vrednotama

ustavnog poretka koji su istovremeno sadržajno ostvarenje konstitucionalizacije

moderne demokratske države vladavine prava, a ne ljudi nad ljudima, mora se poći

od toga koja su osnovna načela i vrednote na kojima počivaju u takvim sustavima

izborna prava i istovremeno su osnova za njihova tumačenja. S druge strane ni u

jednoj pa ni najmanjoj soluciji se ne smije zaboraviti činjenica da biračka prava kao

ljudska prava i slobode ulaze u grupu osnovnih političkih prava i sloboda čovjeka -

građanina koja im omogućuje da na slobodnim izborima izaberu svoje predstavnike u

predstavnička tijela naroda.

Tijekom vremena načela izbornog prava su i pojmovno i sadržajno doživljavala

svoje promjene. Za kompetitivne izbore u današnjim demokratskim društvima u

pravilu se kako u zakonodavnoj praksi tako i doktrini, kao najvažnija koriste i ističu: a)

9 Dieter Nohlen; "Izborno pravo i stranački sustav", Zagreb, 1992. g., str. 16.

10 Dieter Nohlen razlikuje kompetitivne izbore koji proizlaze iz demokratskih sustava, od

semikompetitivnih izbora koji su vezani uz autoritativne, te nekompetitivne izbore koji su karakteristični za totalitarne sustave. Više o tom razlikovanju vidjeti u navedenom djelu u prethodnoj fusnoti, str. 16.-17.

11 Izborni sustav u širem smislu prema Pravnoj enciklopediji beograd, 1979. g., str. 457., se određuje

kao "skup svih mera i postupaka koji se, regulisani pravnim propisima jedne zemlje, odnose na izbore, tj. na biračko pravo, organizaciju izbora, postupak i tehniku izbora, dodjeljivanje mandata itd. Značaj izbornog sistema sastoji se u tome što izbori u sistemu predstavničke demokracije predstavljaju način formiranja najviših predstavničkih organa u zemlji."

7

opće izborno pravo, b) jednakost izbornog prava, c) izravnost (neposrednost)

izbornog prava, d) tajnost izbornog prava i e) sloboda izbora.12

Smatram svrhovitim naglasiti da se najčešće ne ističu, ali se u okviru cjeline

izbornog sustava podrazumijevaju te su barem na neizravan način prisutna u

kompetitivnim izbornim sustavima načela slobode izbora i izravnost odnosno

neposrednost u ostvarivanju. Naime, ona se sama po sebi razumiju i sa

kompetitivnim izbornim sustavima su kako supstancijalno tako i funkcionalno vezana.

Zašto? Zato što je "sloboda izbora temeljni zahtjev samih izbora; bez nje ne bi bilo

čak ni izbora." Sloboda izbora je u samoj osnovi demokratskih višestranačkih

(kompetitivnih) izbora.

Načelo izravnosti odnosno neposrednosti razumijeva da izborni sustav počiva

i jamči pravo i slobodu svakom biraču da osobno i neposredno sudjeluju u izboru

predstavnika naroda 13 u predstavnička tijela vlasti i upravljanja na nacionalnoj,

regionalnoj i/ili lokalnoj razini. Ovo načelo je uvijek vezano uz osobu - birača, tj.

subjekta biračkog prava. Zbog toga je nemoguće ostvarivanje ovog načela putem

posrednika. Točnije ono razumije da je izražena volja birača prilikom ostvarivanja

izbornog prava na glasovanju neupitno njegova. Drugim riječima, načelo izravnosti

odnosno neposrednosti izbornog prava ne isključuje mogućnost biraču da se kod

ostvarivanja svog biračkog prava na glasovanju u posebnim okolnostima koristi tuđim

uslugama pri glasovanju. Osobite okolnosti su upravo one koje samog birača

primoravaju da zbog svojih fizičkih i drugih nedostataka mora tražiti tuđe tehničke

usluge. No, i tada ne smije biti spora o izraženoj volji birača.14 Zbog toga takve

situacije moraju biti pravno uređene zakonima kojima se uređuju izbori.

U kontekstu tih načela valja tumačiti i razumijevati sva druga načela izbornog

prava, te ih prilikom utvrđivanja i definiranja pravne i političke prirode izbora u cjelini

sagledavati. Pri tome dakako treba polaziti od njihovog osnovnog sadržaja koji ih

određuje.

Tako, pojednostavljeno govoreći, načelo o općem izbornom pravu znači da svi

građani imaju biračko pravo u tom izbornom sustavu bez obzira na moguće razlike

koje među njima mogu postojati. Ili još preciznije ovo načelo izbornog prava u cijelosti

slijedi zahtjev moderne ustavne države koje ona postavlja glede priznanja,

reguliranja i zaštite svih ljudskih prava i sloboda pa tako i biračkog prava. Ono je

12

O načelima i obilježjima izbornih prava u sustavu kompetitivnih demokratskih izbora više kod Dietera Nohlena, "Izborno pravo i stranački izborni sustav", Zagreb, 1992. g., str. 25.-26., zatim npr. u Političkoj enciklopediji, Beograd, 1975. g., str. 81.-82.

13 U predstavničkoj demokraciji koja počiva na nacionalnoj suverenosti naroda kao zajednici

ravnopravnih državljana, "narod ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika i neposrednim odlučivanjem". (vidjeti članak 1. stavak 3. Ustava Republike Hrvatske, Narodne novine br. 85/10. - pročišćeni tekst)

14 Prema Političkoj enciklopediji, Beograd, 1975. g., str. 82.

8

sažeto iskazano u ustavima takvih država. Tako npr. u Republici Hrvatskoj riječima:

"Svako u Republici Hrvatskoj ima prava i slobode, neovisno o njegovoj rasi, boji

kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom

podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama. Svi

su pred zakonom jednaki." 15 Zapravo ovo načelo imperativno zahtjeva odsustvo

(zabranu) svake diskriminacije. Upravo ta pravna situacija čini ovo načelo stvarno

općim, a izbore slobodnim i demokratskim.

Jednakost izbornog prava zahtjeva da zakonodavac putem izbornog sustava

mora osigurati da glas svakog birača ima jednaku vrijednost. Još jasnije da težina16

biračkog prava s pravom glasa bude jednaka. Jednakost se ostvaruje time što na

svakim izborima svi birači s pravom glasa moraju imati jednako pravo glasa kod

istovrsnog izbora u kojem sudjeluju.

Načelo tajnosti izbornog prava zahtijeva da odluka koju birač donese na

glasanju mora ostati drugima nepoznata. Time se biraču omogućuje izbor i sama

sloboda biranja. To je načelo oprečno svim oblicima otvorenog biranja odnosno

glasovanja.17

Navedena načela posebno sam istaknuo jer svaka njihova uskrata,

ograničenja kod prihvaćanja izbornog sustava i njime uređenog izbornog prava

dovodi u manjoj ili većoj mjeri do odstupanja i/ili negiranja kompetitivnih demokratskih

izbora.

Zbog toga će svako demokratsko društvo, vladavine prava i suvremene

ustavne konstitucionalizacije nastojati u svom ustavu stvoriti takve osnove koje ne

samo što neće priječiti, već će poticati zakonodavca da prilikom zakonodavnog

uređenja izbornog prava prihvati takav izborni sustav koji će počivati na ovim

načelima i koji će stvoriti takav izborni sustav koji će sam po sebi pravno jamčiti

kompetitivne odnosno demokratske izbore. U tom smislu može se reći da stvarna

mogućnost ostvarivanja slobode izbora zavisi i od karaktera izbornog sustava.

Drugim riječima, uprošćeno govoreći, može se zauzeti stajalište da kakav je izborni

sistem takva je i mogućnost građana da svoje izborno pravo realiziraju u pravu

upravljanja društvenom i državnom zajednicom putem kompetitivnih demokratskih

slobodnih izbora. Iz navedenog stajališta razvidno je koliko je velik značaj izbornog

sustava u ostvarivanju modela demokratskih, slobodnih, višestranačkih kompetitivnih

izbora, za svaku zemlju pa tako i za Republiku Hrvatsku.

15

Članak 14. Ustava Republike Hrvatske, (Narodne novine br. 85/10. - pročišćeni tekst)

16 O težini glasova birača i jednakosti biračkog prava više vidjeti npr. u Kodeksu dobre prakse u

izbornim pitanjima Komisije za demokraciju i pravo Vijeća Europe (dalje: Venecijanska komisija) koji je prihvaćen na 51. sjednici 5. i 6. srpnja 2002. g., zajedno s obrazloženjem koje je Komisija prihvatila na 52. plenarnoj sjednici 18. i 19. listopada 2002. g. osobito točke 2., 2.1. i 2.2.

17 Dieter Nohlen, "Izborno pravo i stranački sustav", Zagreb, 1992. g., str. 26.

9

3. Sažeto o izbornom pravu Republike Hrvatske

Hrvatski zakonodavac je u odabiru modela izbornog sustava, njegovom

pravnom uređenju i razvoju u odnosu na ustavnopravni okvir imao relativno široku

slobodu i kreativne mogućnosti.

Ustav Republike Hrvatske zapravo izrijekom propisuje biračko pravo kao jedno

od osobnih političkih prava i sloboda.18 Dakako, uz propisivanje biračkog prava Ustav

u članku 1. propisuje načelo tzv. predstavničke vladavine utemeljeno na narodnom

suverenitetu, te demokratski višestranački sustav kao (jednu od) najviših "vrednota

ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj (uz ostale) za tumačenje Ustava".19

Polazeći od načela općeg i jednakog biračkog prava Ustavni sud Republike

Hrvatske s pravom konstatira da: "Ustav ne postavlja nikakve zahtjeve ni kad je riječ

o odabiru samog izbornog sustava (razmjerni - većinski - mješoviti) ni kad je riječ o

odabiru njihovih elemenata, što uključuje i tipove izbornih jedinica (jednomandatne -

višemandatne) odnosno njihove veličine (to jest broj zastupnika koji se bira po

izbornoj jedinici), kao i odabir mjerila za raspodjelu mandata po izbornim jedinicama

(to jest broj državljana, ili broj birača upisanih u popis birača ili broj birača koji su

glasovali i sl.)."20 Navedena konstatacija je prihvatljiva i opravdana kada se polazi

samo od biračkog prava. Međutim, mora se postaviti pitanje koji i kakav izborni

sustav mora biti da bi upravo takvo biračko pravo kao opće i jednako mogao realno

omogućiti, s jedne strane, a s druge da istovremeno ostvari načela predstavničke

demokracije i nacionalne suverenosti te višestranački demokratski sustav kao jednu

od najviših vrednota ustavnog poretka. Prihvatljivo mi je stajalište profesora dr. sc.

Branka Smerdela koji piše: "Predstavnička demokracija jest sustav u kojem vladu

formiraju predstavnici većine, izražene na slobodnim i kompetitivnim izborima, dok

samo iznimno, pojedine odluke donose birači izravno na referendumu, odnosno

primjenom drugih oblika neposredne demokracije. Politička demokracija jest

vladavina većine, ali pod uvjetom zaštite prava manjine".21 Drugim riječima jedan od

ciljeva koje trebaju ostvariti slobodni izbori utemeljeni na nacionalnoj suverenosti

jeste predstavnička demokracija. No, kad su u pitanju kompetitivni izbori ne bilo

kakva predstavnička demokracija, već ona koja je: "Najviša normativna vrijednost i

glavni funkcionalni cilj svih razmjernih izbornih sustava, pa tako i hrvatskoga, jeste

razmjernost. Ona se očituje kao pravedno i pošteno predstavljanje svih relevantnih

18

U Ustavu Republike Hrvatske biračko pravo je propisano člankom 45. koji je sastavni dio članaka koji ulaze u poglavlje III. "Zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda", podpoglavlje 2. Osobne i političke slobode i prava.

19 Vidjeti pobliže članak 3. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine br. 85/10. - pročišćeni tekst)

20 Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske u predmetu broj: U-I-4780/2014 od 24. rujna 2015. g.,

str. 15.-16.

21 Branko Smerdel, "Ustavno uređenje europske Hrvatske", Zagreb, 2013. g., str. 5.

10

društvenih skupina, uključujući: političke i etničke manjine."22 Osim toga kompetitivni

izbori morali bi osigurati drugi funkcionalni cilj slobodnih izbora, a to je

"zadovoljavajuća koncentracija političkih snaga kako bi se - osim artikulacije

posebnih društveni interesa i političkih mišljenja - omogućila i njihova agregacija kao

uvjet donošenja političkih odluka i vođenja djelotvorne politike".23

Izborni sustavi koji omogućuju slobodne kompetitivne izbore su značajan

instrument ustavotvorca kojim on omogućuje ustavu kao najvišem pravnom aktu

ostvarivanje neke važne i u modernom konstitucionalizmu nezamjenjive funkcije.

Prvo, on omogućuje ustavu ostvarivanje funkcije kojom on ograničava moć vladajućih

i svodi ih u granice prava. Drugo, ustav se u hijerarhiji pravnog sustava postavlja kao

najviši pravni akt sa kojim, polazeći od načela ustavnosti i zakonitosti te vladavine

prava, cjelokupni pravni sustav mora biti usklađen. Treće, time se ostvaruje funkcija

demokratskog ustava koja omogućuje realizaciju njegovog minimalnog zahtjeva a to

je: "zahtjev provjere demokratskog sustava", odnosno, postoji li "istinska mogućnost

smjenjivanja vlasti (vladajuće stranke) na poštenim kompetitivnim izborima.24

Sve iskazano ukazuje da su najprihvatljiviji za ostvarivanje navedenih načela,

vrednota i ciljeva oni izborni sustavi koji omogućuju slobodne i kompetitivne izbore.

Republika Hrvatska je do 2000. g. u izbornoj politici birajući izborni sustav,

realizirala puni krug "promijenivši u desetak godina demokratske izborne povijesti sve

glavne tipove izbornih sustava: većinski (1990.), kombinirani ili mješoviti (1992.,

1995.) i razmjerni (2000.)" Od 2000. g. na snazi je razmjerni izborni sustav slobodnih

kompetitivnih izbora jer se smatra da je on najpodesniji za ustavnopravni sustav

predstavničke demokracije utemeljene na narodnom suverenitetu, jer "razmjerni

izborni sustavi općenito normativno više ističu vrijednost reprezentativnosti od

većinskih i kombiniranih sustava."25

4. Opći pristup izbornom sustavu za izbor zastupnika u

Hrvatski sabor

Polazeći od članka 45. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske, hrvatski izborni

sustav treba sadržavati pravne propise koji ostvaruju biračko pravo hrvatskih

državljana koji imaju status birača u izborima za a) Predsjednika Republike Hrvatske,

b) Hrvatski sabor, c) Europski parlament i d) u postupku odlučivanja na državnom

22

Mirjana Kasapović, "Zašto je Hrvatski izborni sustav dobar?"; u Zborniku "Izbori zastupnika u Hrvatski sabor i referendum"; HAZU, Zagreb, 2011. g., str. 19.

23 Isto str. 21.

24 Branko Smerdel; "Ustavno uređenje europske Hrvatske", Zagreb, 2013. g., str. 7.

25 Mirjana Kasapović, isto djelo, str. 17.

11

referendumu, u skladu sa zakonom. Pored ovih izbora valja uvijek imati u vidu izborni

sustav koji mora osIgurati slobodne i kompetitivne izbore za mjesnu, lokalnu i

područnu (regionalnu) samoupravu sukladno članku 133. Ustava. Naravno, kad su u

pitanju ovi izbori valja imati u vidu njihovu specifičnost za razliku od onih iz članka 45.

Ustava. Naime, u ovim izborima sukladno stavku 4. članka 133. sudjeluju i građani

Europske unije u Republici Hrvatskoj, u skladu sa zakonom i pravnom stečevinom

Europske unije.

Zakonodavac Republike Hrvatske kod zakonske regulacije prava birača na

slobodne izbore, kako po osnovu članka 45. stavka 1. tako i članka 133. stavka 2. se

opredijelio da svake od predviđenih izbora regulira posebnim pravnim pravilima.

Drugim riječima, zakonodavac se nije odlučio da sve vrste izbora uredi jedinstvenim

izbornim sustavom, odnosno da ih kodificira iako je nesporno da u svakoj vrsti izbora

promatramo li ih posebno pronalazimo čitav niz pravnih odnosa koji su istovrsni

onima u drugoj vrsti. Posljedica takvog pristupa je da u Republici Hrvatskoj egzistira

više izbornih sustava, koji bi kad bi se kodificirali činili podsustave jedinstvenog

izbornog sustava. Naprosto zbog toga što u osnovi ima jedinstvenu i istovrsnu

ustavnu osnovu za svoju zakonsku regulativu, a u dijelu u kojem se međusobno

razlikuju te razlike proizlaze iz funkcije i razine na kojoj se izborima treba osigurati

predstavnička demokracija izražene volje naroda kao zajednice slobodnih i

ravnopravnih državljana.

Polazeći od teme ovog rada razumljivo je samo po sebi da se u njemu neću

baviti izbornim sustavom koji se odnosi na izbor predsjednika Hrvatske, niti za izbore

zastupnika u Europski parlament, te onim koji se putem slobodnih i kompetitivnih

izbora odnose na izbore građana u predstavnička tijela mjesne, lokalne i područne

(regionalne) samouprave. Još manje ću se baviti ostvarivanjem biračkog prava birača

u postupku odlučivanja na državnom referendumu. Čak što više i kad je u pitanju

sustav slobodnih i kompetitivnih izbora za ostvarivanje biračkog prava birača u

izborima za Hrvatski sabor i s njime ću se baviti u ovom radu samo po jednom od

njegovih konstitutivnih elemenata. I to s aspekta uloge Ustavnog suda Republike

Hrvatske u provođenju njegovih djelatnosti radi osiguranja da se izbori za Hrvatski

sabor provedu na ustavan i zakonit način. Međutim, da bi se sagledala i objasnila

uloga Ustavnog suda Republike Hrvatske u provedbi izbora za Hrvatski sabor na

ustavan i zakonit način potrebno je ipak reći nekoliko riječi o tome što jest i što čini

izborni sustav za Hrvatski sabor.

5. Izborni sustav za izbor zastupnika u Hrvatski sabor

Već smo rekli da se hrvatski zakonodavac opredijelio 2000. g., nakon

promjena koje provodi tijekom demokratske izborne povijesti od 1990.-2000. g., za

tzv. razmjerni izborni sustav, smatrajući da je on najbolji instrument koji u

predstavničkoj demokraciji jamči slobodne i kompetitivne izbore. Nema sumnje da je

12

jedan od važnih, ako ne i najvažnijih razloga zbog kojih se opredijelio za razmjerni

izborni sustav, hrvatski zakonodavac vidio u činjenici da je Hrvatska heterogeno

društvo, pa sve te interesne i vrijednosne razlike koje ono ima nije moguće pravedno

i pošteno predstaviti kroz "predstavljanje svih relevantnih društvenih skupina,

uključujući političke i etničke manjine", 26 drugačije, osim prihvaćanjem

reprezentativnog modela slobodnih i kompetitivnih izbora.

Opredjeljujući se za razmjerni model izbornog sustava za izbor zastupnika u

Hrvatski sabor, zakonodavac je pošao od toga da je Ustav Republike Hrvatske

propisao sustav predstavničke vladavine kao temeljnog oblika ostvarivanja narodnog

suvereniteta. Nadalje da narod u funkcionalnom odnosu ostvarivanja narodnog

suvereniteta se mora poimati ne kao etnička, već kao politička kategorija. Naime u

tom ustavnopravnom smislu narod je "ukupnost, odnosno zajednica svih slobodnih i

ravnopravnih državljana, neovisno o nacionalnim, etičkim ili drugim razlikama". Zato

"narod kao zajednica državljana ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika na

temelju općeg i jednakog biračkog prava. Stoga se izabrani predstavnik naroda

smatra zastupnikom svih državljana Republike Hrvatske, a ne samo birača koji su ga

izabrali." Zapravo je ovakva predstavnička vladavina izražena kroz predstavnički

mandat izveden iz teorije o nedjeljivom narodnom suverenitetu.27

S druge strane kako je Republika Hrvatska i po etičkom sustavu heterogeno,

odnosno višenacionalno društvo, to ne samo da ne priječi već od zakonodavca traži

da osigura i njihovu predstavljenost u Hrvatskom saboru. Hrvatski zakonodavac se

opredijelio da manjinama propiše unaprijed određeni rezervirani potrebni broj mjesta

koja će osigurati njihovu zastupljenost u Hrvatskom saboru. Na njih je primijenjen tzv.

institut pozitivne diskriminacije koji a) kroz unaprijed osigurana zastupnička mjesta

omogućuje nacionalnim manjinama da budu zastupljene u Hrvatskom saboru, te da

sudjelujući u političkoj vlasti štite svoje manjinske interese, prava i slobode u skladu s

ustavom i zakonom i b) pripadnicima nacionalnih manjina omogućuje pravo opcije

prilikom izlaska na izbore, koji se opredjeljuju hoće li glasati za političke ili liste

nacionalnih manjina, a da to u konačnici ne utječe na broj unaprijed propisanih i

zajamčenih mjesta koje u Hrvatskom saboru pripadaju nacionalnim manjinama.28

Dakako, vodeći računa o tome da ustav svakom biraču propisuje obvezu ostvarivanja

jednakog i općeg biračkog prava.29 Pored navedenog potrebno je reći i to da izborni

26

Isto, str. 26.

27 Vidjeti pobliže rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske u predmetu broj: U-I-3789/2003 i dr. od

8. prosinca 2010. g. točka 6.2. Obrazloženja, str. 4.

28 Vidjeti pobliže rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske u predmetu broj: U-I-1203/1999, od 3.

veljače 2000. g., str. 3.

29 Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio je da "jednako biračko pravo znači da zakonodavac treba

kroz odgovarajući izborni sustav osigurati da svi hrvatski državljani s biračkim pravom imaju jedan glas ili više glasova (ovisno o volji zakonodavca i prihvaćenom izbornom sustavu) ali to uvijek mora biti jednak broj glasova za sve hrvatske državljane"; vidjeti njegovo rješenje u predmetu broj: U-I-3789/2003 i dr. od 8. prosinca 2010. g., točka 11.2. Obrazloženja

13

sustav za izbor zastupnika u Hrvatski sabor mora ostvariti višestranački demokratski

sustav kao najvišu vrednotu ustavnog poretka, a u funkcionalnom smislu kao izraz

heterogenih političkih ideja, interesa i ciljeva koje njihovi nositelji žele ostvariti na

razini cijelog društva i države, ako nakon provedenih kompetitivnih slobodnih izbora

dobiju povjerenje birača da kao samostalna većina ili u koaliciji s drugim upravljaju

društvom i državom na određeno mandatno razdoblje. O ovim pitanjima kao i onim

tehničkim koji moraju svim sudionicima osigurati ravnopravnost u izbornim

postupcima, poštene i na ustavu i zakonu zasnovane opće, slobodne i tajne izbore,

te u slučaju povrede njihovih prava odgovarajuću zaštitu nadležnih tijela u unaprijed

propisanom i poznatom postupku, zakonodavac mora voditi računa kod normativnog

uređivanja izbornog sustava.

Izborni sustav za izbor zastupnika u Hrvatski sabor uređen je normama

ustavnog i zakonskog karaktera, te normama međunarodnog prava koje se u

Hrvatskoj primjenjuju kao sastavni dio hrvatskog pravnog poretka. Zatim normama

kojim se propisuju etička pravila ponašanja i međusobnog odnošenja za sve

sudionike u izborima zastupnika.

Ti propisi su:

1. Ustav Republike Hrvatske, koji u članku 45. sadrži izravne odredbe koje

se odnose na izbor zastupnika u hrvatski sabor, a u članku 1., 3. i 13. sadrži

neizravne, ali nezaobilazne odredbe osobito kada je u pitanju interpretiranje opsega i

sadržaja izbornog prava birača, te narodnog suvereniteta, predstavničke

demokracije, demokratskog višestranačkog izbornog sustava te sudjelovanja

nacionalnih manjina u izboru svojih predstavnika u Hrvatski sabor. Pored toga tu je i

odredba članka 129. stavka 1. alineja 10. Ustava kojom se utvrđuje nadležnost

Ustavnog suda Republike Hrvatske da "nadzire ustavnost i zakonitost izbora i

državnog referenduma i rješava izborne sporove koji nisu u djelokrugu sudova"

(Narodne novine br. 85/10. - pročišćeni tekst).

2. Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, i to poglavlje IX.

Nadzor nad ustavnošću i zakonitošću izbora i državnog referenduma i izborni

sporovi. Poglavito članci 87.-94., koji se odnose na nadzor ustavnosti i zakonitosti

izbora te rješavanje izbornih sporova. (Narodne novine br. 49/02. - pročišćeni tekst),

3. Članak 3. Protokola br. 1. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i

temeljnih sloboda (Međunarodni ugovori br. 18/97. - pročišćeni tekst, 8/99. - ispravak

14/02. i 106/02.),

4. Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina i to članak 19. (Narodne

novine br. 155/02.),

14

5. Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor, (Narodne novine br.

66/15. - pročišćeni tekst i 104/15.),

6. Zakon o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Zastupnički dom

Hrvatskog državnog sabora (Narodne novine br. 116/99.),

7. Zakon o registru birača (Narodne novine br. 144/12.),

8. Zakon o Državnom izbornom povjerenstvu Republike Hrvatske

(Narodne novine br. 19/07. i 20/09.),

9. Zakon o financiranju političkih aktivnosti i izborne promidžbe (Narodne

novine br. 48/13. - pročišćeni tekst),

10. Zakon o političkim strankama (Narodne novine br. 76/93., 111/96.,

164/98., 36/01. i 28/06.),

11. Pravila o postupanju elektroničkih medija s nacionalnom koncesijom u

Republici Hrvatskoj tijekom izborne promidžbe koja je donio Hrvatski sabor na

sjednici održanoj 26. rujna 2014. g. (Narodne novine br. 118/14.) te

12. Izborni etički kodeks (Narodne novine br. 46.-870./2014. g.).

Kako je vidljivo iz izloženog popriličan broj pravnih propisa se odnosi na

pravno uređenje izbornog sustava za izbor zastupnika u Hrvatski sabor.

Sam izborni sustav za izbor zastupnika u Hrvatski sabor sadrži posebno

odredbe o zaštiti izbornog prava birača u ostvarivanju slobodnih izbora. No sama

zaštita cjelokupnog izbornog sustava u predstavničkoj demokraciji zasnovanoj na

narodnom suverenitetu je po svom obuhvatu šira, a po sadržaju cjelovitija no što je to

sama zaštita izbornog prava. Naprosto stoga što se ona odnosi na zaštitu cjelovitog

izbornog sustava uključivo i izbornog prava, koji se odnosi na izbore narodnih

predstavnika na nacionalnoj razini, u tzv. predstavničkoj demokraciji. Upravo stoga u

sve druge sudionike koji su nositelji ovlaštenja i dužnosti u pružanju zaštite kod

provođenja slobodnih i kompetitivnih izbora u demokratskim odnosima predstavničke

demokracije, ustavnopravni poredak je propisao posebnu ulogu i nadležnost

Ustavnom sudu Republike Hrvatske kao najvišem tijelu koje i brine o ustavnosti i

zakonitosti za provođenje izbora i u konačnosti utvrđuje da su oni provedeni u skladu

s ustavom i zakonom.

15

6. Ustavni sud Republike Hrvatske u zaštiti ustavnosti i

zakonitosti izbora zastupnika u Hrvatski sabor

Ustavnopravni poredak u zaštiti svih izbora, pa tako i u izboru zastupnika u

Hrvatski sabor, izrijekom propisuje dvije nadležnosti Ustavnom sudu Republike

Hrvatske koje ulaze u njegov djelokrug rada.

To su:

1. nadzor na ustavnošću i zakonitošću izbora i

2. rješavanje izbornih sporova (zaštita izbornog prava).

Ove nadležnosti su propisane za sve izbore normama ustavne snage, a svaki

izborni sustav za konkretne izbore npr. za zastupnika u Hrvatski sabor ih preuzima i

razrađuje u svojem organskom zakonu. Bitna karakteristika odredbi organskog

zakona npr. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor kad je u pitanju

nadležnost Ustavnog suda Republike Hrvatske u zaštiti izbornog prava je da on u

supstancijalnom i procesnopravnom smislu preuzima odgovarajuće odredbe članaka

Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Međutim, potrebno je upozoriti na ulogu Ustavnog suda, bar kad je u pitanju

Republika Hrvatska u zaštiti cjelokupnog sustava slobodnih kompetitivnih izbora

(uključivo i zaštitu izbornog prava) koji počiva na načelima i vrednotama iz kojih

proizlazi predstavnička demokracija utemeljena na narodnom suverenitetu. Ona

proizlazi iz najbitnije nadležnosti koja je u djelokrugu Ustavnog suda Republike

Hrvatske, a to je iz apstraktne kontrole ustavnosti i zakonitosti zakona i drugih

propisa kojim se uređuju izborni sustavi, pa tako i izborni sustav za izbor zastupnika

u Hrvatski sabor.

Ovaj izvor nadležnosti Ustavnog suda za zaštitu slobodnih, kompetitivnih

izbora, uključivo i izborna prava nazivamo indirektnim. Neovisno o tome kako ih

zovemo oni po svojim učincima mogu, a u pravilu kod osiguranja jednakih uvjeta,

kriterija i postupaka za ravnopravno i slobodno sudjelovanje u izborima i imaju veći

značaj od onih koje nazivamo direktnim.

Ovakav pristup u tumačenju svog djelokruga u zaštiti ustavnosti i zakonitosti

izbora, pa tako i izbora zastupnika u Hrvatski sabor, Ustavni sud Republike Hrvatske

pored ostalog temelji prihvaćajući "pravna stajališta njemačkog Saveznog ustavnog

suda o ulozi ustavnog sudstva u zaštiti biračkog prava, utvrđenog u odluci tog suda

2BvE 2/3 et al. od 26. veljače 2014. (Drei - Prozent - Sperrklausel EuW6), koja glase:

"d) 'Normativno uređenje izbornog prava podliježe striktnoj kontroli ustavnog suda.

To proizlazi iz općenitog zapažanja da parlamentarna većina kod odredaba koje se

tiču uvjeta političkog nadmetanja na neki način djeluje 'pro domo sua', te upravo kod

16

izbornog zakonodavstva postoji opasnost da se određena većina u parlamentu ne

rukovodi razmišljanjima od općeg dobra već ciljem očuvanja vlastite moći. To je

razlog zbog kojega se kontrola ustavnog suda ne može opozvati time što će se

odobriti šira sloboda procjene' (zakonodavcu - op. Ustavnog suda) 'prema vlastitom'

(zakonodavčevom - op. Ustavnog suda) 'nahođenju'."30

Kako se vidi ustavnosudsko iskustvo njemačkog Saveznog ustavnog suda

koje proizlazi iz dobrog poznavanja uvjeta političkog nadmetanja među političkim

frakcijama u parlamentu prilikom pravnog uređivanja izbornog sustava izbornim

zakonodavstvom učvrstilo ga je u stajalištu da "normativno uređenje izbornog prava

podliježe striktnoj kontroli ustavnog suda". Postavlja se pitanje da li je u Hrvatskoj na

temelju citiranih stajališta njemačkog Saveznog ustavnog suda također potrebno

razmotriti potrebu stroge kontrole normativnog uređenja izbornog prava od strane

Ustavnog suda Republike Hrvatske? Odgovor je po meni potrebno i nužno dati, i to

vjerojatno kako na doktrinarnoj osnovi tako prije svega u samom ustavnosudskom

postupanju samog ustavnog suda. Osobno smatram da nije, za sada, potrebno

zauzimati stajališta (npr. od strane Ustavnog suda - prim. autora) koja bi tražila

striktnu kontrolu normativnog uređenja izbornog prava od strane ustavnog suda, a

još manje je potrebno da se takva kontrola ponovno uredi i izrijekom propiše kao

posebna nadležnost Ustavnog suda Republike Hrvatske. Razloge za ovakvo

stajalište pronalazim: Prvo, u samoj biti predstavničke demokracije31 koja je politički

prihvaćena i ustavnopravnim poretkom pravno uređena kao legalni sustav

demokracije u Republici Hrvatskoj. Sam sadržaj i obilježja predstavničke demokracije

su u funkcionalnom smislu povezani s izbornim pravom pa tako i s njegovim

zakonodavnim uređenjem. Kad govorimo o strukturi i obilježjima predstavničke

demokracije ponajprije treba voditi računa da a) u predstavničkoj demokraciji

legitimnost se vlasti temelji i proizlazi iz načela suverenosti naroda kao ravnopravne

zajednice državljana. Državljana jednakih prava koji u slobodnim i demokratskim

izborima i putem njih svoju suverenost (vlast) prenose na predstavničko tijelo; b)

predstavnička demokracija razumijeva po svojoj prirodi "opće, jednako, izravno i

tajno biračko pravo, koje jamči otvoreni i inkluzivni pristup svih građana vlasti, po

čemu se predstavnička demokracija razlikuje od svih prethodnih povijesnih tipova i

oblika demokracije"; c) politička je vlast u predstavničkoj demokraciji "ustrojena

pluralistički, što podrazumijeva vertikalnu i horizontalnu podjelu vlasti na više nositelja

čiji se odnosi zasnivaju na međusobnoj kontroli i ograničenju". Iz izloženih

30

Preuzeto iz točke 4.4. Obrazloženja Odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske u predmetu broj: U-I-1397/2015 od 24. rujna 2015. g., str. 24.

31 U "izbornom leksikonu", predstavnička demokracija se definira kao onaj "oblik političke vladavine

koji je utemeljen na načelu demokratskog političkog predstavništva. Političko predstavništvo strukturni je i dinamički sustav odnosa između onih koji vladaju (predstavnika) i onih kojima se vlada (predstavljeni)." (M. Kasapović, "Izborni leksikon", Zagreb, 2003. g., str. 299.)

17

strukturalnih elemenata i njihovih obilježja razumljivo je da je svaka "predstavnička

demokracija ujedno izborna demokracija".32

Drugo, sve bitne elemente u punini njihovih obilježja hrvatski ustavotvorac je

prihvatio i hrvatskim ustavom pravno regulirao svojim odredbama bilo kao državno

konstitutivna načela, 33 bilo kao najvišu vrednotu ustavnog poretka, 34 i/ili kao

zajamčeno ljudsko pravo i slobodu,35 podjela vertikalne i horizontalne vlasti36 te oblici

njezine međusobne suradnje i provjere.37 Takva ustavna situacija sama po sebi u

formalno-pravnom smislu obvezuje zakonodavca da kod normativnog uređivanja

izbornog prava o tome vodi računa, i to tako da prije svega u organskom zakonu koji

uređuje izborno pravo npr. izbor zastupnika u Hrvatski sabor razradi ustavna načela,

vrednote i zajamčena ljudska prava i slobode, čime se istovremeno, zapravo uređuju

i razrađuju u materijalnom smislu strukturalni elementi predstavničke demokracije.

Treće, iz prethodnih točki vidljivo je da je predstavnička demokracija od strane

hrvatskog ustavotvorca prihvaćena kao jedan od bitnih njegovih ugaonih kamena na

kojemu uz ostale počiva suvremena konstitucionalizacija Republike Hrvatske kao

moderne demokratske ustavne države, ljudskih i manjinskih prava i sloboda te

vladavine prava.

Četvrto, sama bit predstavničke demokracije, te pravno uređenje njezinog

ostvarenja od osobitog je interesa za sve državljane Republike Hrvatske i pod

njihovom je osobitom pažnjom. Baš to je važan razlog zbog čega normativno

uređenje predstavničke demokracije, odnosno izbornog prava - putem izbornog

sustava kao njezinog pravnog izraza, mora u supstancijalnom smislu ispoštovati

načelo ustavnosti i zakonitosti, te sve najviše ustavne vrednote koje se na nju

odnose, i na koje ona u ostvarivanju cjelokupnog ustavnopravnog poretka

reverzibilno djeluje.

Osim toga ne smije se zanemariti utjecaj konvencijskog prava na formalne i

supstancijalne obveze Republike Hrvatske. Naime, kako je već rečeno Konvencija za

zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda sa pripadajućim Protokolima je snagom

članka 141. Ustava Republike Hrvatske sastavni dio ustavnopravnog poretka, koji u

32

Isto, str. 301.

33 Ustav Republike Hrvatske (Narodne novine broj 85/2010 - pročišćeni tekst), članak 1. stavak 1. i 2.

34 Isto, članak 3.

35 Isto, članak 45.

36 Isto, članak 4. stavak 1.

37 Isto, članak 4. stavak 2.

18

hijerarhijskoj strukturi pravnih propisa ima "subustavni" karakter jer je po pravnoj

snazi iznad zakona, ali ispod Ustava Republike Hrvatske.38

Za ovu problematiku je značajan članak 3. Protokola br. 1 uz Konvenciju. On

glasi: "Visoke ugovorne stranke obvezuju se da će u razumnim razdobljima provoditi

slobodne izbore tajnim glasovanjem, u uvjetima koji osiguravaju slobodno

izražavanje mišljenja naroda pri izboru zakonodavnih tijela."

Specifičnost ove odredbe konvencijskog prava je u tome što ona direktno ne

izražava ni pravo ni slobodu s jedne strane, a s druge da ona u izbornom području

zahtjeva direktno miješanje države i to kroz tzv. "pozitivnu obvezu države". Ta se

pozitivna obveza države odnosi i na zakonodavca. Naprosto zbog toga što država

svoju obvezu provođenja slobodnih izbora tajnim glasovanjem u razumnim

razdobljima i to "u uvjetima koji osiguravaju slobodno izražavanje mišljenja naroda pri

izboru zakonodavnog tijela",39 ne može provesti bez da zakonom pravno uredi te i

takve uvjete. Druga strana medalje koja čini "pozitivnu obvezu države" vezana je uz

to da ona kontrolira putem svojih ustavom utvrđenih tijela da li se ova prihvaćena

obveza provodi u skladu s navedenom odredbom članka 3. Protokola br. 1 te

njezinim ustavom. Čime se otvara prostor državi da radi ispravnog realiziranja

njezine pozitivne, ona sama putem svojih tijela ostvaruje i svoju negativnu obvezu. U

Republici Hrvatskoj to je normom ustavne snage dato u nadležnost Ustavnom sudu i

to propisujući mu generalnu nadležnost kontrole ustavnosti za sve zakone odnosno

kontrole ustavnosti i zakonitosti drugih propisa.40 Time je Ustavnom sudu Republike

Hrvatske dato u nadležnost da odlučuje i o suglasnosti izbornih zakona s ustavom te

da odlučuje o suglasnosti drugih propisa (koji eventualno uređuju izbore) s ustavom i

zakonom.

Slijedom rečenog nepotrebno je i suvišno dodatno propisivati potrebu striktne

kontrole normativnog uređenja izbornog prava kao neku dodatnu nadležnost

Ustavnog suda Republike Hrvatske. Ona za ustavni sud proizlazi iz njegove osnovne

nadležnosti, te iz ustavnopravnog okvira koji se odnosi na izborni sustav te Ustava

kao cjeline.

Peto, dosadašnja ustavnosudska praksa Ustavnog suda Republike Hrvatske i

sama potvrđuje prethodno iskazanu tvrdnju. Naime, Ustavni sud Republike Hrvatske

je u svojoj dosadašnjoj praksi u više navrata provodio postupak apstraktne kontrole

38

Članak 141. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj 85/2010 - pročišćeni tekst), glasi: "Međunarodni ugovori koji su sklopljeni i potvrđeni u skladu s Ustavom i objavljeni, a koji su na snazi, čine dio unutarnjega pravnog poretka Republike Hrvatske, a po pravnoj snazi su iznad zakona. Njihove se odredbe mogu mijenjati ili ukidati samo uz uvjete i na način koji su u njima utvrđeni, ili suglasno općim pravilima međunarodnog prava."

39 Vidjeti šire u Donna Gomien; "Europska konvencija o ljudskim pravima", Zadar, 2007. g., str. 225.

40 Vidjeti članak 129. stavak 1., alineja 1. i 2. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj

85/2010 - pročišćeni tekst)

19

ustavnosti zakonskih propisa ili njihovih pojedinih odredbi kojima su se uređivali

izbori, poglavito one koji se odnose na pravno uređivanje uvjeta kojima se

"osiguravaju slobodno izražavanje mišljenja naroda pri izboru zakonodavnog tijela",

odnosno sasvim konkretno ravnopravnost i tajnost izbora za sve birače pri

glasovanju uz ostvarenje njihovog općeg i jednakog biračkog prava.

7. Ustavni sud u zaštiti izbora zastupnika u Hrvatski sabor

putem apstraktne kontrole ustavnosti i zakonitosti

U postupcima apstraktne kontrole ustavnosti zakona odnosno pojedinih

njegovih odredbi Ustavni sud je uvijek polazio s jedne strane od činjenice da hrvatski

Ustav za izbor zastupnika u Hrvatski sabor ne propisuje određeni izborni sustav niti

sadrži bilo kakva izrijekom propisana pravila vezana uz sam izborni sustav.

S druge strane on se u tumačenju pojedinih osporavanih zakona i/ili njihovih

odredbi koji su se odnosili na izbore zastupnika u Hrvatski sabor da li su u

suglasnosti ili ne sa ustavom, vodi ustavno pravnim okvirom o kojem smo ovdje

prethodno pisali, a prije svega najvišim vrednotama ustavnog poretka i samog ustava

kao cjeline.41

Počevši od načela narodnog suvereniteta i na njemu utemeljene

predstavničke demokracije, preko najviših vrednota ustavnog poretka, a napose

demokratskog višestranačkog sustava iz članka 3. pa sve do načela o općem i

jednakom biračkom pravu. Drugim riječima Ustavni sud je sukladno hrvatskom

ustavu dosljedno poštivao (i poštiva) pravo Hrvatskog sabora da on sam i slobodno,

u skladu sa svojim ustavnim ovlaštenjem, odabere izborni sustav i zakonski ga uredi,

ali u skladu sa ustavom utvrđenim i propisanim okvirom koji se odnosi na slobodne i

demokratske izbore. Takav pristup Ustavni sud Republike Hrvatske je iskazao i

potvrdio svojim stajalištem koje glasi: "Određivanje izbornog sustava za izbor

zastupnika u Hrvatski sabor i propisivanje pravila unutar izabranog izbornog sustava

(u koje spada i pitanje određivanja broja odnosno veličine izbornih jedinica) u

isključivoj su nadležnosti Hrvatskog sabora. Taj odabir zakonodavca sam po sebi ne

može biti neposredan predmet ocjene ustavnosti u postupku pred Ustavnim sudom,

osim kad bi određeno zakonsko rješenje zadiralo u ostvarivanje Ustavom

zajamčenog općeg i jednakog biračkog prava te ostalih ustavnih vrijednosti i dobara

41

Ustavni sud Republike Hrvatske je u svom rješenju broj: U-I-3789/2003 i dr. od 8. prosinca 2010. g. iskazao svoje stajalište o potrebi tumačenja Ustava Republike Hrvatske kao cjeline riječima: "Ustav čini jedinstvenu cjelinu. Njemu se ne može pristupati na način da se iz cjeline odnosa koji se njime ustrojavaju izvlači jedna odredba, pa se ona onda tumači zasebno i mehanički, neovisno o svim ostalim vrijednostima koje su Ustavom zaštićene. Ustav posjeduje unutarnje jedinstvo i značenje pojedinačnog dijela vezano je uz sve ostale odredbe. Promatra li ga se kao jedinstvo, Ustav odražava pojedina sveobuhvatna načela i temeljne odluke u vezi s kojima se moraju tumačiti sve njegove pojedinačne odredbe."

20

vezanih uz ostvarenje predstavničke vladavine i demokratskog višestranačkog

sustava."42

Hrvatski zakonodavac se za izbor zastupnika u Hrvatski sabor opredijelio za

razmjerni odnosno proporcionalni izborni sustav 43 s mogućnošću da birači s

koalicijskih lista izaberu pojedinačnog (jednog) kandidata kojeg preferiraju.44 No, što

se tiče Ustavnog suda za njega nema dvojbe da "postojanje drugačijih rješenja u

uređivanju izbornog prava u Republici Hrvatskoj još uvijek ne znači da osporena

rješenja nisu u suglasnosti s Ustavom, pod uvjetom da su rješenja koja je prihvatio

zakonodavac ostala unutar ustavnopravno prihvatljivih granica".45

Međutim, iako je u isključivoj nadležnosti Hrvatskog sabora da sam odabere

izborni sustav i donese zakone kojim će ga regulirati, još jednom ističem da je on

dužan izabrati izborni sustav u okviru zadanog ustavnog okvira s jedne strane a s

druge osigurati jednakost, ravnopravnost i istovrstan pravni položaj za sve birače

jamčeći im jednako i opće biračko pravo.

Apstraktna kontrola ustavnosti zakona koji čine izborni sustav je objektivni

ustavni spor u kojem se po prirodi stvari objektivnog spora ne osigurava konkretna

zaštita povrijeđenog prava konkretnog subjekta - njegovog nositelja. U ovom sporu

se štiti objektivno pravo, što u odnosu na izborno pravo podrazumijeva osiguranje

njega samog kao jednakog i općeg prava gdje su njegovi nositelji jednaki i

ravnopravni.46

U svojoj ustavnosudskoj dosadašnjoj praksi Ustavni sud Republike Hrvatske je

donio više odluka i rješenja kojima je u objektivnom sporu kontrole ustavnosti

pojedinih zakona koji čine izborni sustav davao svoj doprinos ostvarivanju uvjeta i

kriterija za supstancijalni dio izbornog sustava s jedne strane, a s druge kroz zauzeta

stajališta i data tumačenja doprinos za razumijevanje i ispravno tumačenje temeljnih

pojmova koji su karakteristični za izborni sustav za koji se opredijelio Hrvatski sabor i

koji je kod nas na snazi.

Ilustracije radi navest ću neke od odluka Ustavnog suda iz kojih se vidi takav

njegov utjecaj.

42

Vidjeti Rješenje broj: U-I-3789/2003 i dr. od 8. prosinca 2010. g. Ustavnog suda Republike Hrvatske, točka 7.3., str. 7.

43 "Za razliku od razmjernog, u većinskom izbornom sustavu (sustavu većine) biraju se pojedinci (to

jest, individualni, pojedinačni kandidati)". Isto, točka 7.3., str. 6.

44 Isto, str. 7.

45 Isto, točka 7.3., str. 7.

46 Više o ustavnom sporu kao objektivnom sporu vidjeti npr. kod akademika Ivana Krbeka, "Ustavno

sudovanje", Zagreb, 1962. g., str. 76. Nešto sam o tom problemu i sam pisao u svom radu: "Ocjena ustavnosti i zakonitosti drugih propisa", Pravni vjesnik br. 3.-4./14., Pravnog fakulteta Osijek

21

U svojoj Odluci broj: U-I-3597/2010, od 29. srpnja 2011. g., je raspravljao o

suglasnosti s Ustavom članka 1. Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama

Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina (Narodne novine broj 80/2010.).

Nakon provedene rasprave suci Ustavnog suda Republike Hrvatske su jednoglasno

donijeli odluku kojom su navedeni članak 1. Ustavnog zakona o izmjenama i

dopunama Ustavnog zakona ukinuli. Sažeto se može reći da je kod donošenja

ovakve odluke Ustavni sud zauzeo stav da:

"Ustav ne dopušta unaprijed jamčiti i određivati broj zastupničkih mjesta za

bilo koju manjinu po bilo kojoj osnovi (nacionalnoj, etničkoj, jezičnoj, spolnoj, dobnoj,

obrazovnoj, strukovnoj, imovinskoj i dr.) u okviru općeg izbornog sustava. Taj se

sustav ustrojava radi ostvarivanja vlasti "naroda" u smislu članka 1. stavaka 2. i 3.

Ustava i neposredan je izraz jednakosti nacionalne ravnopravnosti i višestranačkog

sustava.

...

Priznavanje unaprijed zajamčenih i osiguranih zastupničkih mjesta za

pripadnike neke manjine u okviru općeg izbornog sustava po naravi stvari uzrokuje

narušavanje jednakog biračkog prava unutar tog sustava. Unaprijed zajamčena i

osigurana zastupnička mjesta zahtijevaju propisivanje posebnih izbornih pravila koje

će osigurati da kandidati-pripadnici dotične manjine na izborima doista budu i

izabrani na ta mjesta, što pretpostavlja pogodovanje u korist "manjinskih"

kandidacijskih lista, a time i nejednaku težinu glasova birača u okviru općeg izbornog

sustava, što Ustav ne dopušta (članak 45. stavak 1. Ustava);

...

Članak 1. stavak 3. Izmjena Ustavnog zakona nije prošao test opravdanosti, u

čijem je središtu ispitivanje razmjernosti pozitivne mjere, to jest priznavanja

nacionalnim manjinama prava na dopunski glas na izborima zastupnika u Hrvatski

sabor. ... Istodobno, međutim, to pravo u daleko većem stupnju narušava jednakost

biračkog prava negoli su to činile pozitivne mjere koje su bile na snazi do stupanja na

snagu Izmjena Ustavnog zakona ..."47

Međutim, iako prethodna Odluka Ustavnog suda cjelovito i sveobuhvatno

raspravlja pitanje pravne regulacije u okviru izbornog sustava izbora i zastupljenosti

predstavnika nacionalnih manjina u Hrvatski sabor, kako s aspekta njihovog izbora u

posebnoj izbornoj jedinici na unaprijed zajamčena mjesta te pokušaja da se

istodobno biraju i u izbornim jedinicama (jedinici) u kojoj narod kao ravnopravna

zajednica državljana bira svoje predstavnike, te pravo na tzv. dvostruki glas, zatim

ostvarivanje najviše vrednote ustavnog poretka demokratskih višestranačkih izbora,

47

Vidjeti u "Izbor odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske za 2011. g."; Zagreb, 2012. g., str. 65.-69.

22

valja kazati da to u praksi Ustavnog suda Republike Hrvatske nije prva odluka koja

se odnosi na ovu problematiku.

Čitatelju ovog tekstu skrećem pozornost npr. na Rješenje broj: U-I-1203/1999,

od 3. veljače 2000. g., u kojem se Ustavni sud Republike Hrvatske jasno očitovao o

pitanju dvostrukog prava glasa u odnosu na ustavom zajamčeno opće i jednako

biračko pravo i to u prihvaćenom tzv. razmjernom sustavu. U obrazloženju ovog

rješenja Ustavni sud je jasno iskazao svoje stajalište glede jednakosti biračkog prava,

zatim što on razumijeva pod narodnom suverenošću, pozitivnom diskriminacijom

nacionalnih manjina i sl.

Ova svoja stajališta Ustavni sud Republike Hrvatske je opetovano ponovio u

svoj Rješenju broj: U-I-3789/2003 i dr. od 8. prosinca 2010. g. Pored toga u ovom

rješenju Ustavni sud je zauzeo stajalište o tome kako on tumači i što razumijeva pod

predstavničkom demokracijom. Zatim da kod proporcionalnog sustava birači uz

glasanje za kandidacijske liste mogu izabrati i pojedinačne kandidate koje preferiraju,

naravno ukoliko je predviđeno i propisano izbornim zakonom itd.

Navedene odluke i stajališta zauzeta u njihovom obrazlaganju hrvatski Ustavni

sud opetovano ponavlja i obrazlaže, a uz to iznosi argumente koji ih potkrepljuju i

pozivom na načelna pravna stajališta koja glede izbornog sustava i izbornog prava

zauzima Europski sud za ljudska prava u primjeni članka 3. Protokola 1. uz

Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, te Venecijanska komisija.

No, o tome više i detaljnije vidjeti u Odluci broj: U-I-1397/2015 od 24. rujna 2015. g. i

Rješenju broj: U-I-4780/2014 od 24. rujna 2015. g. Ustavnog suda Republike

Hrvatske.

8. Nadzor nad ustavnošću i zakonitošću izbora i rješavanje

izbornih sporova

Ustavnopravni okvir kojim se pravno uređuju instituti nadzora nad ustavnošću i

zakonitošću izbora te rješavanje izbornih sporova koji nisu u djelokrugu sudova48

48

Nadležnost Ustavnog suda iz članka 129. stavka 1. alineje 9. po kojoj "nadzire ustavnost i zakonitost izbora i državnog referenduma i rješava sporove koji nisu u djelokrugu sudova", ne smije se poistovjetiti sa njegovom nadležnošću iz istog članka i stavka, ali alineje 5. po kojoj "protiv ostvarivanja ustavnosti i zakonitosti te o uočenim pojavama neustavnosti i nezakonitosti izvješćuje Hrvatski sabor". Naime, po ovoj nadležnosti iz alineje 5. članka 129. stavak 1. Ustavni sud može pratiti (i prati) ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti te o uočenim pojavama neustavnosti i nezakonitosti izvijestiti Hrvatski sabor i kad su u pitanju odnosi vezani uz slobodne i demokratske izbore, poglavito kad je u pitanju pravno uređenje izbornog sustava. Uostalom u svojoj dosadašnjoj ustavno sudskoj praksi Ustavni sud Republike Hrvatske je postupao i po tom osnovu, kad je u pitanju izborni sustav. Tako je u predmetu broj: U-X-6472/2010 od 8. prosinca 2010. g. Ustavni sud donio: Izvješće o nejednakoj težini biračkog glasa u izbornim jedinicama određenim člancima 2. do 11. Zakona o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u zastupnički dom Hrvatskog državnog sabora (Narodne novine broj 116/99.). U tom Izvješću je Ustavni sud zauzeo stajalište da izbore jedinice ne bi smjele biti krojene tako da njihov

23

sadržan je u odgovarajućim normama Ustava, Ustavnog zakona o Ustavnom sudu

Republike Hrvatske i Zakonu o izborima zastupnika u Hrvatski sabor. 49 Tim

odredbama utvrđena je nadležnost Ustavnog suda u provođenju nadzora nad

ustavnošću i zakonitošću izbora te rješavanja izbornih sporova koji nisu u nadležnosti

sudova. Tko su ovlaštenici prava za pokretanje postupaka radi ostvarenja navedenih

instituta, koje odluke i radnje može poduzeti ustavni sud u provođenju nadzora nad

ustavnošću i zakonitošću izbora te u rješavanju izbornih sporova koja nisu u

nadležnosti sudova, pred kojim tijelima Ustavnog suda se odlučuje i u kojem

postupku.

Interesantno je primijeti opredjeljenje ustavotvorca (i zakonodavca) po kojem

je istovrstan krug subjekata koji su nositelji ovlaštenja za pokretanje postupka kojim

od Ustavnog suda traži provedbu nadzora nad ustavnošću i zakonitošću izbora, kao i

kod prava na podnošenje žalbe Ustavnom sudu protiv rješenja nadležnog izbornog

povjerenstva u zaštiti izbornog prava.50 To su političke stranke, kandidat(i), najmanje

100 birača ili najmanje 5% birača izborne jedinice u kojoj se provode izbori.

No, tu i prestaje istovjetnost, odnosno sličnost između ova dva instrumenta

koja je ustavotvorac utvrdio i dao ih u nadležnost Ustavnom sudu u ostvarivanju

zaštite izbornog prava birača. Naime, kad se radi o ova dva instrumenta za zaštitu

izbornog prava, valja reći da se oni međusobno razlikuju kako u supstancijalnom tako

i u formalno-pravnom pogledu. O svemu tome bit će riječi u obradi svakog od njih

ponaosob.

geometrijski oblik bude neprirodan ili iskrivljen. Nadalje, njime je upozorio Hrvatski sabor da nepoštivanje zahtjeva, o jednakoj težini biračkog glasa, jednakom broju uz dopušteno zakonsko odstupanje birača po izbornim jedinicama može, pod "određenim okolnostima (...) dovesti do njihove nezakonitosti (izbora prim. M.A.) s obzirom na zahtjeve propisane člankom 36. stavkom 2. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor". Naime, Ustavni sud ističe da ocjena o ustavnosti cjelokupnih izbora može dovesti do toga da bi "oni bili nesuglasni Ustavu ako bi prekomjerno odstupanje u broj birača po pojedinim općim izbornim jedinicama izravno i neposredno utjecalo na izborni rezultat, to jest ako bi dovelo do različitih izbornih rezultata u situaciji kad bi svi ostali elementi izbornog sustava bili odnosno ostali isti." Ovo Izvješće je još uvijek aktualno, pored ostalog i zbog toga što Hrvatski sabor još uvijek nije mijenjao Zakon o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u zastupnički dom Hrvatskog državnog sabora (Narodne novine broj 116/99.), iako je nesporna potreba za njegovom promjenom kako zbog upozorenja Ustavnog suda tako i iz nomotehničkih razloga.

49 Vidjeti odredbu članka 129. stavka 1. alineja 9. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj

85/10. - pročišćeni tekst), odredbe članaka 87.-94. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Narodne novine broj 49/02. - pročišćeni tekst), te odredbe članaka 96.-102. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (Narodne novine broj 66/15. - pročišćeni tekst i 104/15.)

50 Uspoređivanjem sadržaja članaka 88. i 91. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske

dolazimo do ovakvog zaključka.

24

9. Nadzor nad ustavnošću i zakonitošću izbora

Nadležnost Ustavnog suda Republike Hrvatske da nadzire ustavnost i

zakonitost izbora propisana je normama ustavne snage, koje su sadržane u Ustavu i

Ustavnom zakonu o Ustavnom sudu Republike Hrvatske koji se donosi po postupku

propisanom za donošenje ustava. Doduše, ovu nadležnost propisuje i Zakon o

izborima zastupnika u Hrvatski sabor i to na način da supstancijalno preuzima

odredbe Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Po svojoj pravnoj prirodi ova nadležnost Ustavnog suda ostvaruje se kao

zaštita objektivnog izbornog prava, a ne kao zaštita konkretnog subjektivnog prava.51

To, dakako, ne znači da rezultati nadzora ustavnosti i zakonitosti izbora nemaju ili ne

bi mogli imati učinka na subjektivna prava nositelja izbornih prava.

Već smo naveli tko su ovlaštenici prava za pokretanje postupka pred Ustavnim

sudom Republike Hrvatske za provođenje nadzora nad ustavnošću i zakonitošću

izbora. No, oni su ovlašteni tražiti od Ustavnog suda da provede nadzor nad

ustavnošću i zakonitošću izbora samo: a) tijekom izbora i b) odnosno najkasnije do

isteka roka od 30 dana od dana objavljivanja rezultata izbora.52

Temeljem članka 88. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske

subjekti koji traže obavljanje nadzora nad ustavnošću i zakonitošću mogu tražiti od

Ustavnog suda "da u izvršavanju nadzora nad ustavnošću i zakonitošću izbora

poduzima odgovarajuće mjere ako se te aktivnosti provode suprotno Ustavu i

zakonu." O kojim mjerama se radi kad nakon provedenog nadzora nad ustavnošću i

zakonitošću izbora, ustavni sud "utvrdi da sudionici u izborima postupaju protivno

Ustavu ili zakonu", expresis verbis u članku 89. propisuje Ustavni zakon o Ustavnom

sudu Republike Hrvatske.

Članak 89. glasi:

"Kad se utvrdi da sudionici u izborima postupaju protivno Ustavu ili zakonu,

Ustavni sud će o tome obavijestiti javnost putem sredstava javnog priopćavanja, po

potrebi upozoriti nadležna tijela, a u slučaju povrede koja je utjecala ili je mogla biti

51

Takvo stajalište zauzeo je i Ustavni sud Republike Hrvatske koji je u postupku nadzora ustavnosti i zakonitosti izbora, postupajući po zahtjevu podnositeljice Vesne Škare Ožbolt iz Zagreba u svom dopisu broj: U-VII-64983/2009 od 14. siječnja 2010., ukratko istakao: "U postupku nadzora nad ustavnošću i zakonitošću izbora, kao pravnog sredstva za zaštitu objektivnog poretka vrijednosti u izbornim postupcima, ne pruža se neposredna zaštita subjektivnih prava sudionika u izbornom postupku." Vidjeti šire u "Izbori odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske 2010.", Zagreb, 2011. g., str. 343. i 345.

52 Članak 88. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Narodne novine broj 49/02. -

pročišćeni tekst)

25

od utjecaja na rezultat izbora, poništit će sve ili pojedine izborne radnje i odluke, koje

su prethodile takvoj povredi."

Sam sadržaj prethodno citiranog članka dovodi Ustavni sud u pravnu situaciju

da kad god u postupku nadzora ustavnosti i zakonitosti izbora utvrdi da su sudionici u

izborima postupali protivno ustavu i zakonu, mora vagati u odnosu na utvrđeno

protivno postupanje koju i kada će od predviđenih mjera primijeniti, uz činjenicu da će

o utvrđenom postupanju protivnom ustavu i zakonu obavijestiti javnost putem

sredstava javnog priopćavanja. Na postupak vaganja koji treba dovesti do

razmjernosti između utvrđenog postupanja protivno ustavu i zakonu sudionika u

izborima upućuje Ustavni sud Ustavni zakon kad navodi da će "po potrebi upozoriti

nadležna tijela." Sam Ustavni sud dakle će diskreciono ocijeniti postoji li potreba da

upozori nadležna tijela. Naravno, polazeći od toga da je utvrdio postupanje sudionika

u izborima protivno Ustavu i zakonu. Smatram da će Ustavni sud najčešće pronaći

razloge da o utvrđenom postupanju sudionika izbora protivno ustavu i zakonu treba

upozoriti nadležna tijela za slučaj kada su takve povrede sa učincima koje druge

sudionike izbornog postupka - nositelja biračkog prava dovodi u nejednaki i

neravnopravni odnos, odnosno da se uslijed kakve povrede mijenjaju uvjeti za

provođenje izbora na način da se povređuju ustavnopravna načela i vrednote koja su

razrađena izbornim sustavom pa u konačnici mogu dovesti do povrede načela općeg

i jednakog izbornog prava za sve sudionike izbora.

Još složeniji postupak primjene načela razmjernosti za Ustavni sud nastupa u

drugom slučaju koji polazi da toga da je utvrdio postupanje sudionika protivno ustavu

ili zakonu, ali takvu da je ona utjecala ili mogla utjecati na rezultat izbora. Već u ovom

dijelu stipulacije uočavamo dvije pravne situacije a) da je utjecala i b) da je mogla

utjecati na rezultat izbora. U takvim situacijama kaže ustavotvorac Ustavni sud

poništit će sve ili pojedine izborne radnje i odluke koje su prethodile takvoj povredi.

Za koju će se opciju opredijeliti Ustavni sud će cijeniti polazeći s jedne strane od

težine povrede ustava i zakona, a s druge da li su i u kojoj mjeri one utjecale na

rezultat izbora. Ako je njihov utjecaj takav da bi rezultat izbora bio neustavan i

nezakonit jer bi se temeljio na povredi ustava i zakona, onda je razumljivo da će

ustavni sud poništiti sve takve odluke i radnje koje su prethodile takvoj povredi ustava

i zakona.

Ovlaštenici prava da zatraže od Ustavnog suda nadzor nad ustavnosti i

zakonitosti izbora mogu to pravo koristiti tijekom izbora, a najkasnije "do isteka roka

od 30 dana od dana objavljivanja rezultata izbora, te u izvršavanju nadzora nad

ustavnošću i zakonitošću poduzimanja odgovarajućih mjera, ako utvrdi da se izborne

aktivnosti provode suprotno Ustavu i zakonu."

Ustavni sud Republike Hrvatske o nadzoru ustavnosti i zakonitosti izbora

odlučuje na sjednici suda. Dakle, na sjednici svih sudaca Ustavnog suda. Na takvoj

sjednici odlučuju i o nadzoru ustavnosti i zakonitosti državnog referenduma. No, to je

26

tema koja izravno, u pravilu nema i ne mora imati veze sa nadzorom ustavnošću i

zakonitošću izbora.

Ustavni sud Republike Hrvatske je u svojoj dosadašnjoj praksi provođenja

nadzora ustavnosti i zakonitosti izbora zastupnika u Hrvatski sabor donosio odluke

po svim supstancijalnim osnovama iz članka 89. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu.

Tako je u rješenju broj: U-VII-192/1997 i dr. od 10. ožujka 1997. na prijedlog

dvije političke stranke koje su osporile odredbu Programskih pravila Hrvatske

radiotelevizije za praćenje "Izbora 97." po kojima koalicija nekoliko stranaka ima

jednak tretman kao i pojedinačna stranka koja nastupa samostalno: "poništio po

pravu nadzora osporenu odredbu Programskih pravila te ukinuo dva rješenje

Izbornog povjerenstva RH ..."53.

Svojim priopćenjem i upozorenjem broj: U-VII-271/1997, od 2. travnja 1997. g.,

na prijedlog Socijaldemokratske partije Hrvatske, Ustavni sud Republike Hrvatske

ocijenio je "nedopuštenim promidžbeni spot Hrvatske demokratske zajednice,

prikazan na televiziji, u kojem nastupa pjevač u vojnoj uniformi. Ustavni sud upozorio

je na obvezu promjene spornog spota prije daljnjeg emitiranja."

Svojim priopćenjem i upozorenjem broj: U-II-316/1997 od 10. travnja 1997. g.

koje je Ustavni sud donio na prijedlog Socijaldemokratske partije, upozorio je

"Hrvatsku radioteleviziju i sva druga sredstva javnog priopćavanja da su obvezna

objavljivati i upozoriti javnost sa sadržajem svake odluke koju je donio Ustavni sud u

svojoj nadležnosti nadzora nad ustavnošću i zakonitošću izbora."54

Rješenjem broj: U-VII-741/1997 od 13. lipnja 1997. g., Ustavni sud je odbio

zahtjev Hrvatske socijalnoliberalne stranke iz Zagreba za nadzor nad ustavnošću i

zakonitošću izbora za Predsjednika RH, a u vezi s glasovanjem na pojedinačnim

biračkim mjestima na kojima će glasovati hrvatski državljani s pravom glasa u

inozemstvu: "polazeći od toga da RH osigurava glasovanje i svojim državljanima koji

se u doba izbora zateknu izvan njezinih granica."55

Upozorenjem broj: U-VII-323/1997 i dr. od 11. travnja 1997. g., koje je Ustavni

sud donio na zahtjev Socijaldemokratske partije iz Zagreba i dr., Ustavni sud je

upozorio "Hrvatsku radioteleviziju o obvezi ravnopravnog tretiranja svih političkih

stranaka", a "Izborno povjerenstvo RH da je dužno odmah dostaviti svoje odluke

kojih se one tiču". U konkretnom slučaju sasvim sažeto govoreći radi se o tome:

"Izborno povjerenstvo RH donijelo je priopćenje i upozorenje u kojem je odlučeno da

53

"Izbor odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske 1996.-2009.", Zagreb, 2010. g., str. 373.-374.

54 Isto, str. 376.-377.

55 Isto, str. 383.-384.

27

se ne smije više emitirati spot Hrvatske demokratske zajednice 'Vote for me'. Unatoč

tomu Izborno povjerenstvo nije odmah dostavilo svoju odluku onima kojih se tiče,

između ostalih Hrvatskoj radioteleviziji i HINI, nego tek drugi dan, čime je omogućilo

da se zabranjeni spot i dalje prikazuje."56

Ustavni sud Republike Hrvatske je na vlastitu inicijativu proveo nadzor nad

ustavnošću i zakonitošću izbora o pitanju prihvatljivosti odnosno neprihvatljivosti

nositelja kandidacijske liste. U tom predmetu Ustavni sud je reagirao dopisom broj:

U-VII-5293/11 od 12. studenoga 2011. g. U tom dopisu zauzeo je stajalište da:

"Odluke donesene u izbornom procesu moraju biti usklađene s temeljnim

vrednotama ustavne države ... zauzeo je stajalište da očitovanje DIP-a na navedeno

pitanje HDSSB-a, ne osigurava zaštitu tih vrednota jer u posebnim okolnostima

konkretnog slučaja otvara ustavnopravno neprihvatljivu mogućnost da Branimir

Glavaš bude nositelj kandidacijskih lista na parlamentarnim izborima 4. prosinca

2011."

Konkretno, Ustavni sud je predmetni dopis sačinio razmatrajući načelni pristup

Državnog izbornog povjerenstva rješavanja pojedinog izbornog pitanja koja su

sadržana u njegovom očitovanju od 9. studenoga 2011. g. na zahtjev Hrvatskog

demokratskog saveza Slavonije i Baranje (HDSSB) kojim je on tražio od DIP-a da se

očituje na pitanje: "Može li g. Branimir Glavaš, sukladno pozitivnim zakonskim

propisima i Ustavu na predstojećim parlamentarnim izborima koristiti pasivno biračko

pravo kao nositelj izbornih lista HDSSB-a?"57 Napominjem da je u to vrijeme B.

Glavaš bio na odsluženju zatvorske kazne za kazneno djelo ratnog zločina, te o toj

činjenici valja voditi računa kada se sagledava stajalište Ustavnog suda izloženo u

navedenom dopisu.

Svojim dopisom broj: U-VII-5788/11 od 12. prosinca 2011. g., na zahtjev

Nazifa Memedija i dr., Ustavni sdu je odgovorio nakon provedenog postupka nadzora

ustavnosti i zakonitosti izbora na pitanje nadzora povodom ponovljenog prigovora iz

izbornog spora. Ustavni sud je zauzeo stajalište da: "Prigovori koji se odnose na

navodne povrede izbornog prava koje bi po svojoj naravi mogle biti samo predmet

konkretnih izbornih sporova ne mogu biti predmet općeg nadzora nad ustavnošću i

zakonitošću izbora."58

56

Isto, str. 380.-381.

57 "Izbor odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske 2011.", Zagreb, 2012. g., str. 313.-315.

58 Isto, str. 317.-318.

28

10. Rješavanje izbornih sporova koji nisu u djelokrugu

sudova

Polazeći od Ustavnog zahtjeva da se biračima u izborima za Hrvatski sabor

mora osigurati u skladu sa zakonom jednako biračko pravo, na izvjesni način su

određene i granice nadležnosti Ustavnog suda ratione materiae u zaštiti izbornog

prava u izborima zastupnika za Hrvatski sabor.

Ovlaštenici prava (političke stranke, kandidati, najmanje 100 birača ili

najmanje 5% birača izborne jedinice u kojoj se provode izbori) imaju pravo protiv

nadležnog izbornog povjerenstva u zaštiti izbornog prava podnijeti žalbu Ustavnom

sudu (izborni spor).59

U izborima za zastupnike u Hrvatski sabor žalba se Ustavnom sudu podnosi

protiv rješenja Državnog izbornog povjerenstva. Žalba se podnosi u roku od 48 sati

računajući od isteka dana kada je primljeno pobijano rješenje.60 Žalba se podnosi

putem Državnog izbornog povjerenstva. Ustavni sud Republike Hrvatske dužan je

donijeti odluku o žalbi u roku 48 sati od dana njezinog primitka. Sama žalba ne

odgađa obavljanje izbornih radnji koje su propisane izbornim zakonom.

Sama odluka Ustavnog suda u povodu žalbe isključuje pravo podnošenja

ustavne tužbe.61

Polazeći od činjenice da su sve izborne radnje hitne te stoga vezane uz

određene rokove, žalba podnesena Ustavnom sudu ne odgađa obavljanje izbornih

radnji propisanih Zakonom o izboru zastupnika u Hrvatski sabor.

Podnositelji žalbe moraju voditi računa o propisanom u roku u kojem je mogu

podnijeti, s jedne strane, a s druge da su je dužni uvijek podnijeti putem Državnog

59

Članak 91. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Narodne novine broj 49/02. - pročišćeni tekst) u vezi s člankom 97. stavak 1. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (Narodne novine broj 66/15. - pročišćeni tekst i 104/15.). Interesantno je zamijetiti da Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor broj ovlaštenika proširuje ali za podnošenje prigovora, dakle za postupanje prema Državnom izbornom povjerenstvu kao drugostupanjskom tijelu i na osobu ovlaštenu za zastupanje neovisne liste. Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ovog subjekta nema u krugu ovlaštenika za podnošenje žalbe protiv rješenja nadležnog izbornog povjerenstva u zaštiti izbornog prava. No, kako je zakonodavac i ovom subjektu dao pravo aktivne legitimacije za podnošenje prigovora DIP-u, smatram da bi u daljnjem eventualnom nastavku postupka podnošenja žalbe Ustavnom sudu protiv rješenja DIP-a, Ustavni sud prihvatio njegovu aktivnu legitimaciju.

60 Članak 91. stavak 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Narodne novine broj

49/02. - pročišćeni tekst) u vezi s člankom 100. stavak 2. Zakona o izboru zastupnika u Hrvatski sabor (Narodne novine broj 66/15. - pročišćeni tekst i 104/15.)

61 Vidi članak 91. stavke 3., 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Narodne

novine broj 49/02. - pročišćeni tekst), u vezi s člancima 100. i 101. Zakona o izboru zastupnika u Hrvatski sabor (Narodne novine broj 66/15. - pročišćeni tekst i 104/15.)

29

izbornog povjerenstva. U protivnom prijeti im opasnost odbačaja žalbe zbog

nepravodobnosti.

Izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike

Hrvatske 2002. g. izrijekom je propisano da odluke Ustavnog suda u povodu žalbe

(ne samo u vezi sa zaštitom izbornih prava kod izbora zastupnika u Hrvatski sabor,

već i u svim drugim izborima)62 isključuje pravo podnošenja ustavne tužbe.63 Do te

izmjene i promjene bilo je dvojbi oko toga može li se protiv odluke Ustavnog suda po

žalbi podnijeti tom istom Ustavnom sudu ustavna tužba za zaštitu ljudskih prava i

sloboda zajamčenih Ustavom.

Ustavnosudska praksa Ustavnog suda Republike Hrvatske bila je na stajalištu

da ustavna tužba nije dopuštena te je takve ustavne tužbe odbacio. Slična stajališta

o ovom pitanju zauzela je i doktrina.64

Ustavni spor rješavanja izbornog spora radi zaštite izbornih prava rješava

vijeće u sastavu od tri suca. Članove vijeća iz reda sudaca, na prijedlog predsjednika

Ustavnog suda, imenuje Ustavni sud na sjednici Suda, gdje se odluka o imenovanju

donosi većinom glasova svih sudaca Ustavnog suda.65

Vijeće u provođenju postupka rješavanja izbornog spora ispituje žalbom

osporeni akt, "u onom dijelu koji se žalbom osporava time da se u pravilu ograničava

na ispitivanje onih povreda koje ističe podnositelj".66 Iz navedene stipulacije citiranog

članka Ustavnog zakona o Ustavnom sudu, zaključkom argument a contrario može

se, s pravom, zauzeti stajalište da Ustavni sud može ispitivati i povrede koje

podnositelj nije istakao. Može, ali u svojoj ustavnosudskoj praksi to Ustavni sud

Republike Hrvatske ne čini. Pored inih odlučni je razlog takvoj ustavnosudskoj praksi

sadržan u činjenici da se Ustavni sud ne želi dovesti u pravnu situaciju da postupa u

dijelu postupka koji je postupovno u nadležnosti Državnog izbornog povjerenstva, te

da takvim svojim postupkom prikrati Državno izborno povjerenstvo da ispita i po tom

osnovu u drugom stupnju moguću povredu izbornog prava, podnositelja.

62

Radi se npr. o izborima za predsjednika Republike Hrvatske, izborima zastupnika u parlament EU, o izboru vijećnika u predstavnička tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i izboru načelnika, gradonačelnika i župana i njihovih zamjenika.

63 Stavak 5. članka 91. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Narodne novine broj

49/02. - pročišćeni tekst)

64 Vidjeti npr. rad Ivana Marijana Severinca: "Zaštita izbornog prava", u Aktualne teme ustavnog

sudstva, Hrvatski institut za ljudska prava, Novi Vinodolski; Zagreb, 1997. g., str. 75., te rad Jadranka Crnića: "O nekim odredbama Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske o postupku pred Ustavnim sudom", Informator broj 4762. od 27. listopada 1999. g., str. 2.

65 Članak 92. stavak 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Narodne novine broj

49/02. - pročišćeni tekst)

66 Isto, članak 93. stavak 1.

30

Vijeće za rješavanje izbornih sporova Ustavnog suda Republike Hrvatske

odlučuje na nejavnim sjednicama.67

Odluka se može donijeti samo jednoglasno. Ako se na vijeću "ne postigne

jednoglasnost ili ako vijeće smatra da postoje razlozi da se predmet iznese na

sjednicu Ustavnog suda, predmet se dostavlja predsjedniku Ustavnog suda radi

iznošenja na sjednicu Ustavnog suda i donošenja odluke."68 Mogući razlozi zbog

kojih bi vijeće moglo smatrati da postoje razlozi da se predmet iznese na sjednicu

suda mogli bi, primjerice biti potreba da se povodom tog konkretnog slučaja

rješavanja izbornog spora treba zauzeti načelno stajalište Ustavnog suda o nekom

pitanju o kojem još nije zauzeto, ili je pak potrebno zbog novih okolnosti i spoznaja

izmijeniti dotadašnje stajalište. Kao mogući razlog u ustavnosudskoj praksi se može

pojaviti i osobito osjetljivo političko pravno pitanje koje je povezano ili proizlazi iz

konkretnog rješavanja izbornog spora odnosno zaštite izbornog prava, a za to pitanje

postoji izniman interes cjelokupne javnosti.

U svakom od ovih slučajeva vijeće dostavlja predmet predsjedniku Ustavnog

suda. Predsjednik Ustavnog suda taj predmet iznosi na sjednicu Suda, na kojoj se

nakon provedene rasprave donosi odluka većinom glasova svih sudaca o tom

izbornom sporu.

Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor propisuje u svom članku 102.

da se "na podneske i rješenja u postupku po odredbama ovog Zakona ne plaćaju

uprave takse",69 dakle i na podneske i rješenja koja se podnose i/ili proizlaze iz

rješavanja izbornih sporova u zaštiti izbornih prava za izbor zastupnika u Hrvatski

sabor.

U svojoj dosadašnjoj ustavnosudskoj praksi Ustavni sud Republike Hrvatske

postupajući i odlučujući u rješavanju izbornih sporova radi zaštite izbornih prava

donio je više odluka i rješenja za različite konkretne slučajeve u kojima je postupajući

u izbornom sporu rješavao o (ne)povredi nekog od izbornih prava podnositelja.

Tako je primjerice rješavajući o pitanju greške u brojanju glasova po žalbi

podnositelja Hrvatske demokratske zajednice donio Rješenje broj: U-VII-376/1997,

od 21. travnja 1997., kojim je žalbu odbio kao neosnovanu. "Ustavni sud odbio je

žalbu koja je sadržavala zahtjev za ponovnim prebrojavanjem glasova u 4. izbornoj

jedinici". Ustavni sud zaključio je da bi stajalište da "greška učinjena na jednom

biračkom mjestu izaziva sumnju i u pogledu pravilnosti rada drugih biračkih odbora,

dovelo do apsurdnog zaključka da jedna greška učinjena pred bilo kojim biračkim

67

Isto, članak 93. stavak 2.

68 Isto, članak 94.

69 Članak 102. Zakona o izboru zastupnika u Hrvatski sabor (Narodne novine broj 66/15. - pročišćeni

tekst i 104/15.)

31

tijelom, izaziva potrebu za prebrojavanjem glasova u čitavoj Republici Hrvatskoj."

Sažeto govoreći iz činjenice da je bilo grešaka u brojenju glasova na jednom

izbornom mjestu ne može se samo po sebi zaključiti da su iste ili slične greške

učinjene na drugim biračkim mjestima.70

Kad je u pitanju moguća povreda izbornog prava u postupku kandidiranja -

prava predlagatelja stranačkih lista, Ustavni sud je u svojoj Odluci broj: U-VIIA-

5427/2011 od 22. studenoga 2011. g., odlučujući povodom žalbe Stranke

umirovljenika Hrvatske - Blok umirovljenika zajedno odlučio da se žalba podnositelja

odbija. Razloge za takvu svoju odluku Ustavni sud je našao u članku 20. stavku 1.

Zakona o izboru zastupnika u Hrvatski sabor koji je utvrdio pravo predlagatelja

stranačkih lista za izbor zastupnika u Hrvatski sabor za sve političke stranke

registrirane u Republici Hrvatskoj na dan objave odluke o raspisivanju izbora u

Narodnim novinama.71

Navedeno tumačenje Ustavnog suda u ovom konkretnom izbornom sporu

Ustavni sud je zauzeo sukladno svojim već zauzetim istovrsnim stajalištima u

predmetu apstraktne kontrole (vidjeti rješenje broj: U-I-2057/2003 od 17. rujna 2003.

g.).72

Povodom žalbe Željka Baloga Ustavni sud Republike Hrvatske donio je

Odluku broj: U-VIIA-5834/2011 od 9. prosinca 2011. g. Ovom odlukom odbijena je

žalba podnositelja protiv rješenja Državnog izbornog povjerenstva kao neosnovana.

Ustavni sud, naime nije prihvatio podnositeljeve navode u žalbi koje je već

iznosio u prigovoru, a koji se svode na to da je bilo kršenja izborne šutnje i

narušavanja javnog reda te da je povrijeđeno biračko pravo zbog onemogućavanja

glasovanja pripadnika nacionalne manjine. Odlučni razlog za donošenje odbijajuće

odluke Ustavni sud je našao u stajalištu da: "Organiziranim prijevozom birača u

autobusima na kojima nisu istaknuti plakati, slike ili oznake kandidata ne krši se

izborna šutnja."73

U predmetu izbornog spora koji je riješen Odlukom broj: U-VIIA-5839/2011 od

12. prosinca 2011. g. koji je donio povodom žalbe koju je podnio Božo Rendić,

Ustavni sud je odbio žalbu kao neosnovanu.

70

"Izbor odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske 1996.-2009.", Zagreb, 2010., str. 382.-383.

71 "Izbor odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske 2011.", Zagreb, 2012., str. 331.-332.

72 Iskazana stajališta u navedenom rješenju Ustavni sud Republike Hrvatske, opetovano ponavlja u

rješenju broj: U-I-1702/2013 od 19. prosinca 2013. g.

73 "Izbor odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske 2011.", Zagreb, 2012., str. 340.-341.

32

Podnositelj u žalbi ponavlja navode iz prigovora koji se "svode na tvrdnje da

nije pravodobno otvorio poseban račun za financiranje izborne promidžbe te nije

mogao ravnopravno u svim medijima iznositi svoj predizborni program".

Ustavni sud nije našao okolnosti koje bi ukazivale na osnovanost žalbenih

razloga, pored ostalog stoga što "prema članku 14. stavku 4. Zakona o financiranju

političkih aktivnosti i izborne promidžbe (ZoFPAiIP) političke stranke i kandidati

nositelji nezavisnih lista odnosno osobe koje se imaju namjeru kandidirati, dužni su

otvoriti poseban račun za financiranje izborne promidžbe najkasnije s danom

podnošenja kandidature".74

Konkretni izborni spor o rješavanju zaštite izbornih prava koji puno govori o

ustavnosudskoj praksi Ustavnog suda Republike Hrvatske vezan je uz Odluku broj:

U-VIIA-5838/2011 od 12. prosinca 2011. g. Radi se o predmetu u kojem se rješavao

izborni spor povezan s popisom birača, ili još točnije s odstupanjem u broju birača u

izbornim jedinicama. U ovom primjeru lako je uočiti dosljednost Ustavnog suda u

primjeni vlastitih stajališta, povezanost i međusobni utjecaj stajališta i standarda koje

je on izgradio u svojoj praksi postupajući u postupcima objektivnog ustavnog spora te

spora konkretne zaštite subjektivnih izbornih prava podnositelja.

Podnositelj, politička stranka Hrvatska 21. stoljeća, podnijela je žalbu protiv

rješenja Državnog izbornog povjerenstva koju je Ustavni sud ovom odlukom odbio

kao neosnovanu.

U svojoj žalbi protiv rješenja DIP-a, kojim je odbačen kao nedopušten njezin

prigovor, podnositeljica je "zahtijevala poništenje izbora za zastupnike u Hrvatski

sabor održanih 3. i 4. prosinca 2011., privremenu mjeru odgode konstituiranja

Hrvatskog sabora i hitno sazivanje novih izbora koji će obuhvatiti ispravan broj birača

unutar Hrvatske."

Podnositeljica u žalbi navodi "da je DIP bio dužan provjeriti popis birača i

njegovu usklađenost sa stvarnim stanjem birača te smatra da su održani izbori na

kojima je, prema odluci DIP-a, imalo pravo sudjelovati i 917.323 nepostojećih birača

zbog čega su razlike u broju birača između pojedinih izbornih jedinica iznad

dopuštenih +/- 5%.

(...)

Ustavni sud nije našao okolnosti koje bi ukazale na osnovanost žalbenih

navoda. Ocjena je Ustavnog suda da je DIP pravilno ocijenio da se žaliteljičin

prigovor ne odnosi na konkretnu izbornu radnju te da u tom slučaju DIP nije nadležan

za postupanje. Pritom je podsjetio na svoje Izvješće broj: U-X-6472/2010 od 8.

74

Isto, str. 343.-344.

33

prosinca 2010. upućeno Hrvatskom saboru, o nejednakoj težini biračkog glasa u

izbornim jedinicama, te ocijenio da žaliteljica nije uvažila mjerila iz tog Izvješća i

dokazala da je eventualno odstupanje u broju birača u jednoj ili više konkretnih općih

izbornih jedinica izravno i neposredno utjecalo na izborni rezultat u njima. Iz tih

razloga je odbio žalbu."75

Provođenje nadzora nad ustavnošću i zakonitošću izbora te postupaka

povezanih uz pitanje rješavanja izbornih sporova koji nisu u nadležnosti sudova s

ustavnopravnog aspekta za konkretne izbore okončava se odlukom Ustavnog suda

Republike Hrvatske. U tom smislu se i kaže da je kod provođenja izbora u Republici

Hrvatskoj uvijek zadnja riječ Ustavnog suda Republike Hrvatske dakako kad je u

pitanju zaštita njihove ustavnosti i zakonitosti i/ili potvrda da su provedeni u skladu s

ustavom i zakonom.

Ustavni sud Republike Hrvatske, polazeći od svoje nadležnosti propisane

člankom 129. alineja 9. Ustava Republike Hrvatske, člankom 89. alineja 1. Ustavnog

zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske i člankom 96. Zakona o izborima

zastupnika u Hrvatski sabor, te na temelju odluke predsjednika Republike Hrvatske o

raspisivanju izbora za konkretni saziv Hrvatskog sabora, nakon provedenih izbora i

protekom rokova ovlaštenicima za podnošenje zahtjeva za provođenje nadzora nad

ustavnošću i zakonitošću izbora ili za rješavanje izbornih sporova koji nisu u

nadležnosti sudova, donosi odluku kojom utvrđuje da su izbori provedeni u skladu s

ustavom i zakonom. Još točnije da su izbori za konkretni saziv Hrvatskog sabora

provedeni u skladu s Ustavom, Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu Republike

Hrvatske i Zakonom o izborima zastupnika u Hrvatski sabor.

Tom odlukom Ustavni sud utvrđuje da ona stupa na snagu danom donošenja,

te da će se objaviti u službenom glasilu Republike Hrvatske Narodnim novinama u

istom broju u kojem će Državno izborno povjerenstvo Republike Hrvatske objaviti

konačne službene rezultate izbora sazvanih i provedenih za taj konkretni saziv

Hrvatskog sabora.

Obavljanjem te radnje, Ustavni sud Republike Hrvatske je za konkretne izbore

zastupnika u Hrvatski sabor ispunio svoje dužnosti i ovlaštenja glede nadzora nad

njihovom ustavnošću i zakonitošću odnosno rješavanju izbornih sporova koji nisu u

nadležnosti sudova koji su iz tih izbora proizašli.

75

Isto, str. 345.-346.

34

11. Umjesto zaključka

Sustav zaštite sudionika izbora općenito, pa tako i zastupnika u nacionalnim

parlamentima, ovisi o puno čimbenika koji na njega utječu. S pravnog aspekta oni u

prvom redu ovise o ustavnopravnom okviru kojim je zadan izborni sustav općenito te

u njemu posebice biračka prava i njihova zaštita. Dakako, ustavnopravni okvir kao

formalno-pravni izraz proizlazi iz sustava realno prihvaćenih vrijednosti, sloboda i

ciljeva prisutnih i napose kojima društvo teži radi svog daljnjeg razvoja.

Suvremena društva nastoje utemeljiti i dalje razvijati demokratske društvene

odnose. Ne radi toga što bi oni bili idealni, već zbog toga što su oni u svom biću

oprečni autokratskim političkim sustavima.

U političko pravnom smislu elementarni pokazatelj koji ukazuje radi li se ili ne

o demokratskom društvu povezan je sa izborima. I to ne bilo kakvim, već onima koji

se izvorno povezuju uz schumpeterijansku političku teoriju u kojoj se demokracija

poima kao sustav društvenih (političko-pravnih) odnosa u kojima su ustavom

zajamčene mogućnosti smjene izabranih dužnosnika s vlasti putem slobodnih

demokratskih izbora. Dakako, putem takvih mehanizama koji omogućuju najvećem

mogućem broju stanovnika da zajedno s drugim samostalno i slobodno odlučuju o

izboru pojedinaca i stranaka koji se natječu za vlast. Schumpeterijanski sustav za

demokraciju u političkopravnom smislu osigurava realizaciju njezinih dvaju osnovnih

dimenzija, s jedne strane pravo sudjelovanja naroda kao ravnopravne zajednice

državljana u izborima za političku vlast i s druge strane njihovo pravo na javno

osporavanje i/ili oponiranje toj vlasti. Takav politički okvir vladavine poimamo kao

sustav demokratskog predstavništva. Političko predstavništvo i predstavnička

demokracija kao osnova demokratskih i slobodnih (a to u demokratskom političkom

procesu mogu biti samo kompetitivni) izbora u pravnom smislu se izražavaju kroz

izborno pravo.

Poopćeno, za izborno pravo možemo reći da obuhvaća sve pravne propise

kojima se uređuju izbori i čine dio temeljnih pravnih akata kojima se reguliraju

osnovna politička prava i slobode. Ono nije istoznačno s pojmovima izborni sustav,

biračko pravo itd. Dapače, ono obuhvaća sve pravne propise, pa i one koji se odnose

na izborni sustav, biračko pravo, izborni proces, zaštitu izbora i izbornih prava itd.

Republika Hrvatska, osobito kad su u pitanu izbori zastupnika u Hrvatski

sabor, tražila je svoj model izbornog sustava koji će istovremeno osiguravati

demokratske, slobodne i kompetitivne izbore za najvišu razinu predstavničke vlasti

kao izraza ostvarivanja narodnog suvereniteta. Opredijelila se od 2000. g. za

razmjerni (proporcionalni) model. Sustav društvenih vrednota i načela na temelju

kojih sa ustavnog aspekta Hrvatska želi temeljiti i razvijati svoju društvenu i državnu

zajednicu, istovremeno je u bitnom odredio s jedne strane ustavni okvir za izborno

35

pravo, a zajedno s njim i odobrenim razmjernim modelom najvažnije pretpostavke

izbornog prava, te izbornog sustava, biračkog prava, izbornog procesa i zaštite

izbora i izbornih prava kao sastavnih elemenata izbornog prava.

U ovom radu bavio sam se u bitnom jednim njegovim elementom, a to je

zaštita izbora i izbornog prava i to u jednom užem dijelu vezanom uz način na koji tu

zaštitu pruža Ustavni sud Republike Hrvatske.

Naravno, u onoj mjeri koliko to zahtjeva potreba sagledavanja važnosti

slobodnih demokratskih izbora bavio sam se izbornim sustavom, biračkim pravom,

njihovim karakteristikama, dakako prije svega u dijelu koji je povezan s ostvarivanjem

onog dijela izbornog prava koji se odnosi na izbore zastupnika u Hrvatski sabor.

Izbori su sami po sebi vrlo složen i dinamičan postupak. U njima sudjeluje velik broj

sudionika koji izravno ili neizravno mogu utjecati na povredu pravnih pravila kojima

su uređeni. To su postojeći parlamentarni zastupnici, vlada i njezini članovi, novinari,

mediji, promatrači, istraživači javnog mijenja, političke stranke, udruge i građanska

udruženja, interesne skupine, donatori itd. Svi oni mogu u danom trenutku svjesno ili

nesvjesno, izravno ili neizravno povrijediti pravila kojima su regulirani izbori i/ili sama

izborna prava (aktivna ili pasivna) sudionika u izbornom procesu.

Kad je u pitanju zaštita demokratskih, slobodnih i kompetitivnih izbora, hrvatski

ustavotvorac se opredijelio da krajnju riječ u njezinu pružanju, poglavito s aspekta

zaštite njihove ustavnosti i zakonitosti, ima Ustavni sud Republike Hrvatske.

Zaštitna uloga Ustavnog suda se prema Ustavu u Hrvatskoj proteže kroz

ostvarivanje njegove nadležnosti od zaštite izbornog prava, pa preko njegovih

sastavnih elemenata sve do pojedinačnih subjektivnih izbornih prava sudionika

(birača i kandidata - pojedinaca, lista, političkih stranaka i dr.) u provođenju izbornog

procesa.

Ustavotvorac je Ustavnom sudu Republike Hrvatske, zbog značaja izbora

samog po sebi i njihove uloge u ostvarivanju demokratskog slobodnog društva

narodne suverenosti i vladavine prava, namijenio zaštitnu ulogu kako na razini

objektivne zaštite izbornog prava kao takvog, tako i kroz subjektivnu zaštitu pojedinih

izbornih povrijeđenih izbornih prava i sloboda. O svim tim oblicima zaštite, njihove

međusobne isprepletenosti i utjecaja bilo je riječi u ovom radu. Svaki od njih nastojao

sam potkrijepiti pojedinačnim primjerom iz ustavnosudske prakse Ustavnog suda

Republike Hrvatske što mi daje pravo vjerovati da će čitatelji ovog rada razumjeti

važnu ulogu, značaj i doprinos Ustavnog suda kako u zaštiti izbora i izbornih prava

(doduše, samo u izborima zastupnika za Hrvatski sabor) tako i u pogledu utjecaja na

odabir modela i pravno uređenje izbora u Republici Hrvatskoj.

36

12. Sažetak

Slobodni demokratski, kompetitivni izbori u predstavničkim političkim

sustavima koji su istovremeno izraz biračke volje naroda kao nositelja suverene

vlasti, ali poimanog u političkom smislu kao zajednice jednakih i ravnopravnih

državljana, su odlučna pretpostavka za ostvarivanje demokratskih društvenih odnosa

u ustavnoj državi vladavine prava i ljudskih prava i sloboda.

Zbog svoj značaja u svakom pogledu, temeljni okvir za njihovo pravno

uređivanje propisan je ustavom, dok su sami izbori uređeni izbornim pravom kao

cjelokupnim sustavom pravnih pravila, kojim se uređuju svi njegovi elementi od

izbornog sustava, preko biračkih prava, zaštite izbora i izbornih prava pa sve do

izborne administracije.

Zbog njihovog značaja u demokratskim društvenim porecima te njihovog

reverzibilnog djelovanja na kvalitetu ostvarivanja demokratskih sadržaja, zadnju riječ

o zaštiti izbora kao takvih izbornih prava sudionika izbora hrvatski ustavotvorac je

namijenio Ustavnom sudu Republike Hrvatske. Razumljivo, s jedne strane

demokratski, slobodni, višestranački i kompetitivni izbori temelj su demokratskih

društvenih odnosa kojima težimo, a s druge oni su osnova za to da je "demokratski

višestranački sustav jedna od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske

i temelj za tumačenje Ustava". S treće strane hrvatski ustavotvorac je Ustavnom

sudu Republike Hrvatske kao najvažniju zadaću propisao da on "jamči poštivanje i

primjenu Ustava Republike Hrvatske i svoje djelovanje temelji na odredbama Ustava

Republike Hrvatske i Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske".

Sukladno toj zadaći ustavotvorac mu je normama Ustava propisao takve nadležnosti

i ovlasti koje mu omogućuju njezino ostvarenje. U njima su sadržane i one koje se

odnose na njegov djelokrug u zaštiti izbora kao takvih te izbornih prava birača i

drugih sudionika u izbornim procesima. Zbog osobitog, tako da kažem izraženog

značaja za ostvarivanje demokratskog sustava u predstavničkom političkom modelu,

poglavito u parlamentarnom ustrojstvu sustava vlasti, osobiti značaj imaju izbori za

izbor zastupnika u Hrvatski sabor te cjelokupni sustav zaštite tih izbora. Po prirodi

stvari takav značaj imaju i nadležna tijela za njihovu zaštitu, a među njima i Ustavni

sud i to ne samo zbog toga što on u pružanju te zaštite u zemlji ima zadnju riječ, već i

zbog toga što on pružajući tu zaštitu mora osigurati njihovu ustavnost i zakonitost.

Upravo to je bio glavni motiv za pisanje ovog rada, uz, naravno, pokušaj

sagledavanja kako, kojim sredstvima i na koji način Ustavni sud Republike Hrvatske

to ostvaruje.

37

13. Literatura

1. Arlović Mato; Ocjena ustavnosti i zakonitosti drugih propisa, Pravni vjesnik,

Pravnog fakulteta, Osijek, br. 3-4/14.

2. Bačić Arsen, Hrvatska i izazovi konstitucionalizma, Split, 2011. g.

3. Bačić Petar, Konstitucionalizam i sudski aktivizam, Split, 2010. g.

4. Crnić Jadranko, Komentar Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike

Hrvatske, Zagreb, 2002. g.

5. Crnić Jadranko, O nekim odredbama Ustavnog zakona o Ustavnom sudu

Republike Hrvatske o postupku pred Ustavnim sudom, Informator, br. 4762.

od 27. listopada 1999. g.

6. Caramani Daniele, Komparativna politika, Zagreb, 2013. g.

7. Gomien Dona, Europska konvencija o ljudskim pravima, Zadar, 2007. g.

8. Duzinas Kostos, Ljudsko pravo i imperija, Beograd, 2009. g.

9. Kasapović Mirjana, Zašto je Hrvatski izborni sustav dobar?, u Zborniku HAZU-

a, Izbori zastupnika u Hrvatski sabor i referendum, HAZU, Zagreb, 2011. g.

10. Kasapović Mirjana, Izborni leksikon, Zagreb, 2003. g.

11. Nohlen Dieter, Izborno pravo i stranački sustav, Zagreb, 1992. g.

12. Politička enciklopedija, Beograd, 1975. g.

13. Pravna enciklopedija, Beograd, 1979. g.

14. Pravni leksikon, Zagreb, 2007. g.

15. Severinac Ivan Marijan, Zaštita izbornog prava, u Aktualne teme ustavnog

sudstva, Hrvatski institut za ljudska prava, Novi Vinodolski, Zagreb, 1997. g.

16. Smerdel Branko, Ustavno uređenje Europske Hrvatske, Zagreb, 2013. g.

17. Smerdel Branko i Sokol Smiljko, Ustavno pravo, Zagreb, 2006. g.

18. Izbor odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske 1996.-2009., Zagreb, 2010.

38

19. Izbor odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske 2010., Zagreb, 2011. g.

20. Izbor odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske 2011., Zagreb, 2012. g.

21. Izbor odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske 2012., Zagreb, 2013. g.

22. Ustav Republike Hrvatske (Narodne novine broj 85/10. - pročišćeni tekst)

23. Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Narodne novine broj

49/02. - pročišćeni tekst)

24. Protokol br. 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda

(Međunarodni ugovori broj 18/97. - pročišćeni tekst, 8/99. - ispravak, 14/02. i

106/02.)

25. Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina (Narodne novine broj 155/02.)

26. Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (Narodne novine broj 66/15. -

pročišćeni tekst i 104/15.)

27. Zakon o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Zastupnički dom Hrvatskog

državnog sabora (Narodne novine broj 116/99.)

28. Zakon o registru birača (Narodne novine broj 144/12.)

29. Zakon o Državnom izbornom povjerenstvu Republike Hrvatske (Narodne

novine broj 19/07. i 20/09.)

30. Zakon o financiranju političkih aktivnosti i izborne promidžbe (Narodne novine

broj 48/13. - pročišćeni tekst)

31. Zakon o političkim strankama (Narodne novine broj 76/93., 111/96., 164/98.,

36/01. i 28/06.)

32. Pravila o postupanju elektroničkih medija s nacionalnom koncesijom u

Republici Hrvatskoj tijekom izborne promidžbe koja je donio Hrvatski sabor na

sjednici održanoj 26. rujna 2014. g. (Narodne novine broj 118/14.)

33. Izborni etički kodeks (Narodne novine broj 46 - 870/14.)

34. Odluke i dr. Ustavnog suda Republike Hrvatske

- Dopis broj: U-VII-6483/2009 od 14. siječnja 2010. g.

- Dopis broj: U-VII-5293/2011 od 12. studenoga 2011. g.

39

- Dopis broj: U-VII-5788/2011 od 12. prosinca 2011. g.

- Izvješće broj: U-X-6472/2010 od 8. prosinca 2010. g.

- Odluka broj: U-I-1397/2015 od 24. rujna 2015. g.

- Odluka broj: U-I-3597/2000 od 29. srpnja 2011. g.

- Odluka broj: U-VIIA-5427/2011 od 22. studenoga 2011. g.

- Odluka broj: U-VIIA-5834/2011 od 9. prosinca 2011. g.

- Odluka broj: U-VIIA-5839/2011 od 12. prosinca 2011. g.

- Odluka broj: U-VIIA-5838/2011 od 12. prosinca 2011. g.

- Priopćenje broj: U-II-316/1997 od 10. travnja 1997. g.

- Priopćenje i Upozorenje broj: U-VII-271/1997 od 2. travnja 1997. g.

- Rješenje broj: U-I-3789/2003 i dr. od 8. prosinca 2010. g.

- Rješenje broj: U-I-4780/2014 od 24. rujna 2015. g.

- Rješenje broj: U-I-1203/1999 od 3. veljače 2000. g.

- Rješenje broj: U-VII-192/1997 od 10. ožujka 1997. g.

- Rješenje broj: U-VII-741/1997 od 3. lipnja 1997. g.

- Rješenje broj: U-VII-376/1997 od 21. travnja 1997. g.

- Rješenje broj: U-I-2057/2003 od 17. rujna 2003. g.