UNIVERSIDAD FRANCISCO GAVIDIA FACULTAD DE...
43
UNIVERSIDAD FRANCISCO GAVIDIA FACULTAD DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS SOCIALES ESCUELA DE DERECHO TEMA: “LIMITES DEL PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN EL SALVADOR” PRESENTADO POR: ANA DINA POLANCO DE VALLADARES. WALTER EDGARDO FUENTES RODRIGUEZ. ROBERTO CARLOS MORENO. SAN SALVADOR, JULIO DE 2003.
Transcript of UNIVERSIDAD FRANCISCO GAVIDIA FACULTAD DE...
UNIVERSIDAD FRANCISCO GAVIDIA FACULTAD DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS
SOCIALES
ESCUELA DE DERECHO
TEMA:
“LIMITES DEL PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
EN EL SALVADOR”
PRESENTADO POR:
ANA DINA POLANCO DE VALLADARES.
WALTER EDGARDO FUENTES RODRIGUEZ.
ROBERTO CARLOS MORENO.
SAN SALVADOR, JULIO DE 2003.
EL SALVADOR, CENTRO AMÉRICA.
INDICE.
CAPITULO I.
A. Introducción................................................................................4
A.1. Planteamiento del problema......................................................5
A.2. Enunciado del problema............................................................5
A.3. Justificación del problema........................................................6
A.4. Objetivos.....................................................................................7
A.5. Alcances y limitaciones.............................................................8
CAPITULO II.
A. MARCO TEORICO………………………………………………….. 9
A.1. Metodología................................................................................9
A.2. Sobre la diferencia entre la sanción penal y
administrativas.......................................................................... 9
A.3. Naturaleza, concepto y clases de
sanciones administrativas.......................................................11
A.3.1. Sobre la naturaleza de la actividad
sancionadora..........................................................................11
A.3.2. Sobre los conceptos de sanción administrativa
y potestad sancionadora.......................................................12
A.3.3. Clasificación de las sanciones
administrativas.......................................................................13
B. MARCO HISTORICO……………………………………………..…15
B.1. Origen de las Sanciones Administrativas ...………………...15
C. MARCO CONCEPTUAL……………………………………………18
C.1. Principios que rigen y limitan el poder
punitivo de la Administración Publica…………………………18
C.1.1. Principio de legalidad……………………………………………18
C.1.2. Principio de irretroactividad……………………………………19
C.1.3. Principio de tipicidad……………………………………………20
C.1.4. Principio de responsabilidad
(Culpabilidad)……………………………………………………..21
C.1.5. Principio de presunción de inocencia……………………….23
C.1.6. Principio de aplicación de las garantías
procedímentales de la defensa………………………………..25
C.2. Glosario……………………………………………………………26
D. MARCO LEGAL………………………………………………………28
D.1. Constitución de la Republica……………………………………28
D.2. Legislación secundaria (Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa)……………………………………28
D.3. Jurisprudencia……………………………………………………...28
CAPITULO III.
A. El procedimiento sancionador…………………………………….32
A.1. Concepto y finalidad……………………………………………….32
A.2. Estructura mínima del procedimiento
sancionador (algunas reglas comunes)………………………33
A.3. Los derechos de defensa del inculpado
en el procedimiento……………………………………………….36
A.4. La efectividad de las sanciones y su
impugnación administrativa y jurisdiccional
Suspensión de los efectos del acto impugnado.
Solve et repete y reformatio in pejus.………………………..37
CAPITULO IV.
A. CONCLUSIONES………………………………………………….40
A.1. RECOMENDACIONES……………………………………………42
BIBLIOGRAFÍA.
CAPITULO I.
A. INTRODUCCIÓN.
El presente trabajo ha sido elaborado con el objeto de conocer y dar a
conocer más sobre cuales son los limites y alcances del poder sancionador
de los entes administrativos en El Salvador, así como también proporcionar
una guía de estudio para que de alguna manera sirva a los lectores como
ilustración sobre la presente temática y así tratar de disminuir los casos de
arbitrariedades cometidos por dichos entes contra sus administrados, esto
debido al marcado nivel de desconocimiento por parte de la población sobre
el tema del que se trata; para ello fue necesario realizar un estudio analítico
de carácter exegético y documental, investigando y analizando la figura de
las sanciones administrativas desde la perspectiva de la doctrina y la
jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo y de la Sala de lo
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia; teniendo como resultado de
ello que La Administración Pública excede del poder que le ha sido conferido
ya que se manifiesta en las irregularidades procesales y vulneración de los
derechos de los administrados en la aplicación de sanciones administrativas,
para lo cual recomendamos que el Estado debiera tomar parte activa
controlando de una forma más eficiente este tipo de procesos administrativos
creando para ello tribunales competentes en materia administrativa.
A.1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.
“Los niveles de desconocimiento sobre la dinámica, naturaleza, y
límites del poder sancionador de los entes administrativos en El Salvador”.
Dado que uno de los requisitos elementales para la coexistencia
social, es la determinación de mecanismos de control social que permitan
delimitar las relaciones ínter subjetivas de los individuos públicos y privados
dentro de un Estado.
En nuestro país como puede advertirse de un estudio de las
sentencias de la Corte Suprema de Justicia siendo la encargada de controlar
la legalidad y constitucionalidad de este tipo de actos, los niveles de
desconocimiento sobre la dinámica, naturaleza, y límites del poder
sancionador de los entes administrativos es un problema estructural.
A.2. ENUNCIADO DEL PROBLEMA.
El contenido del presente estudio, se centrará en un análisis
doctrinario y jurisprudencial de la naturaleza, extensión y límites del poder
sancionatorio en manos de la Administración Pública en El Salvador.
Para el estudio de la jurisprudencia, se utilizaran las sentencias proveídas
por la Sala de lo Constitucional y de lo Contencioso administrativo, de los
últimos cinco años ya que es hasta este ultimo lustro que los particulares la
han reconocido como mecanismo para ejecutar el control de la legalidad de
las actuaciones administrativas que son del ejercicio de este poder punitivo.
A.3. JUSTIFICACIÓN DEL PROBLEMA.
Esta investigación se justifica desde una doble perspectiva, por un lado
busca ser un medio para disminuir los errores de la Administración ya que
establece los límites de este poder y por el otro, proporcionar al
administrado, una herramienta práctica para su defensa ante los vicios de la
Administración al dictar este tipo de actos.
Desde un perspectiva general y tomando en cuenta que una administración
diligente es la base de un estado democrático de derecho, el presente
estudio se justifica también en ser un aporte técnico jurídico a la disminución
de esos desaciertos de la administración, al momento de aplicar las normas
jurídicas que constituyen y limitan este mecanismo de control.
A.4. OBJETIVOS.
A.4.1. OBJETIVO GENERAL.
1. Proporcionar un análisis doctrinario, jurisprudencial de los Límites del
Poder sancionatorio de la Administración Pública en El Salvador.
A.4.2. OBJETIVOS ESPECIFICOS.
1. Definir el grado de conocimiento de los operadores y de los administrados
salvadoreños, sobre el tema de las sanciones administrativas.
2. Comprobar las funciones entre el poder punitivo del Estado, ejercido a
través de la aplicación de las leyes penales, con el poder sancionador propio
de los entes públicos (Administración pública).
3. Establecer la conciliación a la que hace referencia el Art. 172 de la
Constitución con lo establecido en el Art. 14 de la misma, respecto a la
posibilidad de que la administración imponga penas diferentes al arresto y la
multa.
4. Establecer los límites Constitucionales del poder punitivo de la
Administración.
5. Determinar los alcances de aplicación la responsabilidad objetiva en el
derecho administrativo.
A.5. ALCANCES Y LIMITACIONES.
El presente trabajo ha sido elaborado con el propósito de conocer los
Límites del Poder sancionatorio de la Administración Pública en El Salvador;
como también determinar el grado de conocimiento por parte de los
administrados sobre dicha materia y a la vez Determinar los alcances de
aplicación la responsabilidad objetiva en el derecho administrativo.
CAPITULO II.
A. MARCO TEORICO.
A.1. METODOLOGÍA.
El trabajo a investigar analizará la figura de las sanciones administrativas
desde la perspectiva de la doctrina y la jurisprudencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo y de la Sala de lo Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia.
En este sentido se realizará un estudio analítico de carácter exegético y
documental.
A.2. SOBRE LA DIFERENCIA ENTRE LA SANCION PENAL Y LA
SANCION ADMINISTRATIVA.
Mucho se ha escrito en la doctrina, tendiente a aclarar si las
manifestaciones del poder punitivo a las que se ha hecho relación, poseen
diferencias significativas.
Amplios estudios han buscado determinar cuales son en concreto las
diferencias entre las sanciones penales y las sanciones administrativas,
pasando por razones de orden meramente subjetivo, teológico etc.
Atendiendo a la naturaleza del sujeto que aplica la norma jurídica de
mérito, la doctrina ha señalado que mientras el conocimiento y la
imposición de la sanción penal, corresponde a un juez incrustado en la
jurisdicción, el establecimiento de las sanciones administrativas
corresponde a un ente que pertenece a la Administración pública.
Apuntando lo anterior, el maestro García de Enterría señala que “Se
distinguen estas sanciones de las penas propiamente dichas por un dato
formal, la autoridad que las impone: aquellas, la Administración; éstas, los
tribunales penales.” (García Enterría y Ramón Fernández, 1988, Pág.163).
La diferencia es apuntada en el sentido también que ambas son el ejercicio
de poderes diferentes dado que los delitos son sancionados en el ejercicio de
la función jurisdiccional, en tanto que las sanciones administrativas son el
resultado del ejercicio de una función administrativa.
Esta última reflexión permite aproximarse al segundo criterio de
diferenciación, el cual parte principalmente de la finalidad perseguida por el
legislador al momento del establecimiento de los tipos, en cada una de las
versiones del poder punitivo.
De manera sintética, refiriéndose a este punto puede anotarse que las
penas judiciales según las tendencias modernas van orientadas a la
reeducación y reinserción social, mientras que las sanciones buscan
una finalidad represiva más pragmática y la protección de un interés
general al frenar actuaciones que vulneren el orden público1.
“En este punto es indispensable determinar que la sanción y la pena no
poseen la misma naturaleza. De inicio hay que establecer que en cada caso
hablamos de una represión ante conductas diferentes DELITO-PENA;
INFRACCION ADMINISTRATIVA-SANCION”.2
A.3. NATURALEZA, CONCEPTO Y CLASES DE LAS SANCIONES
ADMINISTRATIVAS.
1 García de Enterria, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo. Tomos I y II, pagina #163
Madrid, España, Editorial Civitas, 1993.
A.3.1. Sobre la naturaleza de la actividad sancionatoria.
A fin de establecer la naturaleza de las sanciones administrativas es
menester aproximarse trayendo a colación el principio de legalidad y las
manifestaciones de éste, respecto de las esferas de los sujetos públicos y
privados.
El tema la sujeción a la Ley se reviste de importancia en tanto si bien
es cierto todos los sujetos que coexisten en un Estado se encuentran
amarrados a las determinaciones legales, esta vinculación puede
dependiendo del sujeto al que se aplica poseer determinadas connotaciones.
(En suma la vinculación positiva o negativa a la Ley)
Mientras a los particulares se aplica el principio general de
libertad, el actuar de los entes administrativos es frenado por medio de una
dependencia rigurosa a las predeterminaciones elaboradas a partir de las
normas aplicables.
Así la norma jurídica respecto del particular, y la regulación sobre la
actividad que éste puede desarrollar, debe ser percibida como una limitante a
la actividad del mismo, en este contexto, la actividad sancionatoria surge
como una técnica de incidencia negativa en la actividad del particular.
De lo expuesto puede concluirse que las sanciones administrativas
deben ser entendidas como una acotación a esa esfera general de libertad
del particular y que en un sentido opuesto lo habilita a realizar de forma lícita
lo no regulado y por tanto lo no prohibido.
A manera de conclusión es posible entonces señalar que la actividad o
técnica sancionatoria es en si un mecanismo de incidencia negativa o
limitante de la actividad del particular.
A.3.2. Sobre los conceptos de sanciones administrativas y
potestad sancionadora.
Para Francesco Carnelutti sanción no es sino una especie,
relativamente al genérico medida jurídica. Por medidas jurídicas éste
entiende, los medios que el legislador adopta para la imposición de las
normas del derecho.” (García Máynez, 1984, Pág. 307).
Sanción es un tipo de actuación administrativa desfavorable, pero es sólo
una especie dentro del género. La sanción se caracteriza por ser una
retribución típica a una infracción legalmente típica.
Desde la óptica señalada, las sanciones administrativas, son las privaciones
de bienes o derechos impuestas por la Administración a un administrado
como consecuencia de una actividad ilegal que le es imputable. Las
sanciones administrativas constituyen el mecanismo más intenso y
cualitativamente importante de intervención policial.
Como toda consecuencia de derecho, la sanción encuéntrase
condicionada por la realización de un supuesto. Tal supuesto tiene carácter
secundario, ya que consiste en la inobservancia de un poder establecido por
una norma a cargo del sujeto sancionado.
“Ahora bien: el deber de sancionar al infractor de un precepto jurídico,
tiene como supuesto el hecho violatorio, pero no es sanción.” (García
Máynez, 1984, Pág.296).
La realización de las sanciones por el poder público supone
necesariamente la aplicación de las normas sancionadoras a casos
concretos. Si el órgano sancionador encuentra que el supuesto de tales
normas se ha realizado, debe imponer las consecuencias jurídicas
correspondientes. (García Máynez, 1984, Págs. 296 y 297).
La sanción es esencial al derecho; en efecto, no hay derecho ni
sanción, ya que esta hace a la esencia de lo jurídico, aunque en algunas
situaciones no se descubra a primera vista su posibilidad. Potestad
sancionadora. Como puede advertirse de lo expuesto en los párrafos
precedentes, la potestad sancionadora es aquella facultad de la
Administración pública de imponer sanciones administrativas, esto es, los
males infligidos a un administrado como consecuencia de una conducta
ilegal. Ese mal, en que consiste la sanción, será siempre una privación de un
bien o de un derecho.” (Diccionario jurídico Espasa, 1991, Pág. 775).
Como nos dice Garrido Falla, la sanción no debe confundirse con la
coacción administrativa. Mientras la coacción se encamina al cumplimiento
de lo ordenado contra la voluntad del obligado a ello, la sanción es un medio
represivo que se pone en marcha precisamente porque la obligación no se
ha cumplido.” (Diccionario jurídico Espasa, 1991, Pág. 776).
A.3.3. Clasificación de las sanciones administrativas
Las reflexiones sobre la clasificación de las sanciones administrativas,
es un tema que si bien es cierto esta dotado de un enorme valor
pedagógico, ha perdido en la actualidad valor científico.
Lo anterior se debe a que en un inicio, las diferencias ensayadas y
que servían como argumentos para las diferentes clasificaciones, se
enfocaban a privar cierto tipo de ilícito, del recubrimiento y protección que
genera la aplicación de las garantías mínimas procesales y objetivas que
proyecta la Constitución.
Así es como Ramón Parada refiriéndose a este tema señala que las
sanciones se dividen: 1) en razón del tipo de relación jurídica, en sanciones
de policía general, y sanciones de orden público. A estas especies,
acompaña las denominadas 2) sanciones sectoriales (las cuales son
aplicadas por administraciones especializadas, para concluir con las
tipificaciones de las sanciones disciplinarias).
Parejo Alfonso, en inicio crítico de los intentos de clasificación, termina
en su obra relacionando una separación que se refiere en el fondo a lo
pretendido o tutelado al momento de la imposición de la sanción respectiva.
De forma sintética el autor en comento divide las sanciones
administrativas en: a) Sanciones de policía general, b) sanciones de policía
especial, subdividiendo esta categoría en sanciones de policía demanial y
sanciones de policía de políticas públicas en ordenamiento de actividades
sectoriales, para terminar con un tercer grupo que denomina c) sanciones
disciplinarias.
En conclusión a esta temática podemos decir que no existe una
verdadera importancia en dividir las sanciones administrativas puesto
que todas tienen un mismo fin derivado de una infracción.3
B. MARCO HISTÓRICO.
B.1. ORIGEN DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS.
Sobre el origen de este poder en manos de los entes públicos es
necesario realizar una doble aproximación, desde un punto de vista histórico
y un punto de vista practico que también funciona como justificación. Para
ello es necesario retroceder en el tiempo para considerar los verdaderos
orígenes de la potestad sancionadora en manos de la Administración. Esta
3 Garrido Falla, Fernando: Tratado de Derecho Administrativo, Diccionario Jurídico Espasa,
pagina 775, 776, Madrid, España, Editorial Tecnos, 1992.
García Máynez, 1984, pagina 294, 296 y 307).
retrospección nos lleva hasta la revolución francesa y concretamente a uno
de los bastiones de este movimiento: “el principio de la división de poderes”.
Aunque hoy por hoy, la mayoría de los sistemas jurídicos ha escogido
atribuir a los entes administrativos la imposición de ciertas sanciones, hay
que señalar que en un principio la regla fue inversa.
Como lo señala Ramón Parada en su libro Derecho Administrativo I,
parte General en un principio por la firmeza y absoluta comprensión de la
teoría de la división de los poderes, se confió solamente al juez, la aplicación
de este mecanismo de control.
El motivo real de la opción tomada, que de por si reflejaba una
desconfianza a los entes administrativos, se fundamentó en que solo
mediante las formas propias de un tramite judicial se ponía en
salvaguardia los derechos fundamentales del indiciado.
Mientras esta formula sigue en boga en algunos derechos como el
Anglosajón y francés, en los cuales “parte del monopolio de los jueces y
Tribunales es la imposición de toda suerte de penas y castigos” (Ramón
Parada Pág.504), en otros países se han tomado decisiones menos radicales
concediendo ciertas excepciones a la regla antes citada, ejemplo de estos
regímenes son el Austriaco y el Suizo en los cuales la Administración por
distintas razones posee algún tipo de competencia sancionadora.
En el derecho Italiano, Alemán, Español y la mayoría del
hispanoamericano, el movimiento dirigido a otorgar este tipo de poder a la
Administración, ha sido producto de una evolución -que partió del monopolio
ya anotado-, que ha desembocado en un traslado amplio de los poderes
sancionatorios a los entes administrativos.
En América, la fuerte influencia de las corrientes americanas sobre las
formas de control de los particulares, y la tardía llegada del derecho
administrativo han generado que la evolución marcada en el continente
europeo no haya provocado mayor controversia.
Cabe reconocer que en la mayoría de países del continente americano,
se ha aceptado pacíficamente la idea de que los entes administrativos
impongan las sanciones respectivas, a ilícitos derivados del incumplimiento
de normas cuya aplicación corresponde a entes administrativos.
Miguel S. Marienhoff, advierte en su Tratado de Derecho Administrativo
Tomo IV Pág. 606, que “la facultad de establecer penas por
contravenciones a disposiciones policiales se considera como un
complemento natural e inseparable del ejercicio del poder de policía”.
Las justificaciones del desarrollo de la potestad sancionadora en
manos de los entes administrativos obedece a razones pragmáticas
evidentes, dado que sin ella, se dificultaría a la Administración el
cumplimiento de su finalidad última que es garantizar: el mantenimiento
del propio orden jurídico, el de la sociedad en su conjunto, y el de la
misma administración, mediante la represión de todas aquellas
conductas contrarias al mismo”. (José Suay Rincon, Sanciones
Administrativas, Publicaciones del Real Colegio de España, Bolonia 1989
Pág. 20).
A partir de lo anterior, “corresponde a la Administración la potestad
sancionadora, no como privilegio sino como un instrumento normal
para el cumplimiento de sus fines (inmediato y eficaz), en orden a la
satisfacción de los intereses generales..” (Alejandro Nieto, Derecho
Administrativo Sancionador, segunda Edición, Editorial Tecnos, Madrid 1994
pagina 90).
__________________________________________ 1 Miguel S. Marienhoff, Editorial Abeledo, Buenos Aires Argentina, 1988, Tratado de Derecho
Administrativo Tomo IV Pág. 606.
Ramón Parada en su libro Derecho Administrativo I, parte General manifiesta:
En términos concretos puede definirse el fenómeno de la despenalización, como el traslado de la
persecución de un ilícito, del ámbito penal al ámbito administrativo.
C. MARCO CONCEPTUAL.
C.1. PRINCIPIOS QUE RIGEN EL PODER PUNITIVO DE LA
ADMINISTRACION EN EL SALVADOR.
La actividad sancionadora, como actuación administrativa, debe
entenderse sometida de inicio a los principios que instruyen todas las
manifestaciones de la Administración.
A continuación se señalan algunos de los principios elementales que a
nuestro juicio deben servir de horizonte a la Administración para reconocer el
límite de este poder.
C.1.1. Principio de legalidad.
Como lo señala el maestro Enterría, “La potestad sancionatoria de la
Administración se ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida por una
norma con rango de ley. Pero ésta no es absoluta, puesto que esto variaría
la reserva de ley, ni las regulaciones reglamentarias independientes o que
intenten tipificar conductas sancionables o sanciones sin cobertura legal
precisa, ni las que pretendan ampararse en una cláusula de deslegalización
o de remisión inespecífica.” (García de Enterría y Fernández, 1988, Pág.
175)
La jurisprudencia contencioso-administrativa 29-91, expresa que la
facultad sancionatoria de que esta dotada la Administración tiene en nuestro
país cobertura Constitucional (Art. 14 de la constitución de la República), y la
Administración en su actuar se encuentra sujeta al principio de legalidad que
recoge también la carta magna en el Art. 86 al señalar que “los funcionarios
del gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las
que expresamente les da la ley”. En virtud de la sujeción a la ley, la
administración sólo puede actuar cuando aquella la faculte, ya que toda
acción administrativa se nos presenta como un poder atribuido previamente
por la ley, y por ella delimitado y construido.
Por otro lado la jurisprudencia de la Sala de lo contencioso-
administrativo 41-97 expresa que sobre el principio de legalidad señalado
en el Art. 86 inc. 3º Cn. De esta manera, se establece la cadena de legalidad
del acto administrativo que consiste en el nexo ineludible entre acto-
potestad-ley.
Como ya han concluido la jurisprudencia tanto de la Sala de lo
Constitucional como la de lo Contenciosos Administrativo, la violación a
este principio redunda en la irregularidad del acto de mérito. (sentencia
definitiva juicio contencioso administrativo de referencia 142-M-98).
C.1.2. Principio de irretroactividad.
Desde la prohibición constitucional de la irretroactividad de las
disposiciones sancionadoras no favorables restrictivas de derecho,
determina que la potestad sancionadora solo es valida para la aplicación de
disposiciones materiales sancionadoras (tipificadoras de infracciones y
sanciones) que hayan entrado en vigor con anterioridad y estén vigentes en
el momento de producirse los hechos a calificar como infracción
administrativas.” (Parejo Alfonso, Jiménez-Blanco, Ortega Álvarez, Pág. 318
y 319).
Debe tenerse en cuenta, sin embargo que este principio excluye desde
luego todos los efectos retroactivos desfavorables (propias o materialmente
sancionatorio) de las normas administrativas sancionadoras y, por tanto del
ejercicio de la potestad sancionadora que estas atribuyan, pero solo dichos
efectos y, en modo alguno los favorables que en tales normas o ejercicios
puedan derivarse para los afectados.
C.1.3. Principio de Tipicidad.
La decantación de la exigencia de Tipicidad proviene
fundamentalmente del principio, propio del Estado de Derecho, de la
seguridad jurídica, que en este terreno demanda, con la consecuencia de
que la definición normativa de los ilícitos administrativos debe reunir, para ser
válida, unas características de precisión que satisfagan esa demanda de
certeza. (Parejo Alfonso, Jiménez-Blanco, Ortega Álvarez, Pág. 319)
La determinación del umbral en que se abandona la certeza para incurrir en
una indefinición insatisfactoria causante de inseguridad jurídica no es posible,
sin embargo, con carácter general, por las mismas razones expuestas al
tratar de los límites de la colaboración entre la Ley y el Reglamento en el
Derecho Sancionador. En este plano únicamente es factible la afirmación de
la prohibición en todo caso de las cláusulas generales, genéricas e
indeterminadas, que otorgan excesivo arbitrio a la autoridad administrativa,
es decir, no reducen la intervención de ésta aun prudente y razonable
arbitrio. (Parejo Alfonso, Jiménez-Blanco, Ortega Álvarez, Pág. 319)
La jurisprudencia de la Sala de lo contencioso-administrativo 36-
95, expresa “como una consecuencia del principio de legalidad se encuentra
la exigencia de tipicidad del hecho, según la cual a la imposición de toda
sanción debe precederle una previsión normativa en la que se describa de
manera clara, precisa, e inequívoca la conducta objeto de prohibición con
todos sus elementos con figurativos. Esto rige al igual que en materia de
derecho penal, en las demás ramas del ordenamiento jurídico, como lo es el
campo de la Administración Pública, donde la aplicación de toda sanción está
subordinada a la existencia de una regla legalmente establecida, que en
forma concreta determine esa consecuencia por la trasgresión a dicha
norma, realizada por los sujetos subordinados a la misma.
Estima el reconocido tratadista que la Administración debe proceder a
la calificación de las infracciones teniendo en cuenta que al hacerlo no
desarrolla una facultad discrecional, sino una actividad jurídica de aplicación
de normas que exige como presupuesto objetivo, el encuadre o subsunción
de la conducta en el tipo predeterminado legalmente.
La Tipicidad es, pues, la descripción legal de una conducta específica
a la que se conectará una sanción administrativa. La especificidad de la
conducta a tipificar viene de una doble exigencia: del principio general de
libertad, sobre el que se organiza todo el Estado de Derecho, que impone
que las conductas sancionables sean excepción a esa libertad y, por tanto,
exactamente delimitadas, sin ninguna indeterminación; y, la correlativa
exigencia de la seguridad jurídica, que no se cumpliría si la descripción de lo
sancionable no permitiese un grado de certeza suficiente para que los
ciudadanos puedan predecir las consecuencias de sus actos (lex certa).”
(García de Enterría y Fernández, 1988, Pág. 176)
C.1.4. Principio de responsabilidad (culpabilidad)
“Se pretendió en tiempos que la responsabilidad administrativa a efectos
de sanciones administrativas era una responsabilidad objetiva, que no
requería dolo o culpa en la conducta sancionable.” (García de Enterría y
Fernández, Pág. 177)
“El precepto de la supuesta exigencia de culpabilidad en los grados de
dolo o culpa o negligencia grave y que más allá de la simple negligencia, los
hechos no pueden ser sancionados. Igualmente entre las causas de
exención de responsabilidad el error de derecho, «es evidente que el error de
derecho, singularmente el error invencible podrá producir los efectos de
exención o atenuación que le son propios en un sistema de responsabilidad
subjetiva». El error de derecho se justifica con una interpretación
«razonable» y no claramente absurda o temeraria, es pues, una Sentencia
interpretativa, que es, en el extremo que nos ocupa, muy importante, aunque
es de lamentar que esa interpretación no haya sido llevada al fallo.” (García
de Enterría y Fernández, 1988, Pág. 178)
Conforme a la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, establecida
en directa interpretación de la Constitución, el principio de responsabilidad
personal o subjetiva (o también de culpabilidad o personalidad de la sanción),
que es estructural o básico en el Derecho penal, rige asimismo en el Derecho
sancionador administrativo, si bien en este último no impide la
responsabilidad directa de las personas jurídicas, es decir, la capacidad
infractora de éstas (inexistentes en el derecho penal), aunque con aplicación
en tal caso del elemento de culpa necesariamente de forma específica y
distintas al de las personas físicas. Constitucionalmente queda excluida, así,
toda responsabilidad estrictamente objetiva. Deben entenderse, pues,
inconstitucionales las normas administrativas que continúan contemplando
una responsabilidad de este tipo.” (Parejo Alfonso, Jiménez-Blanco, Ortega
Álvarez, Pág.321)
La jurisprudencia de la Sala de lo contencioso-administrativo 29-91,
expresa que tradicionalmente la responsabilidad objetiva se consideraba
como uno de los principales elementos que marcaban la diferencia entre
infracciones penales y las administrativas, el hecho que en estas últimas se
admitía su ejercicio sobre la base del objetivo incumplimiento o la simple
trasgresión del precepto por parte del administrado, sin indagación sobre el
comportamiento subjetivo, es decir, la infracción administrativa se
identificaba con la simple inobservancia del precepto, con independencia del
subjetivo relativo a la intención del agente.
Asimismo la jurisprudencia de la sala de lo contencioso-
administrativo 36-95 expresa: podemos asegurar entonces, sin embargo,
que en materia administrativa sancionatoria es aplicable el principio nulla
poena sine culpa; lo que excluye cualquier forma de responsabilidad objetiva,
pues el dolo o la culpa constituyen un elemento básico de la infracción.
En la aludida sentencia se cita una conferencia dictada en el país por el
jurista José María paz rubio, profesor del centro de estudios Judiciales de
Madrid, que al principio de culpabilidad en relación a nuestra Carta Magna
sostuvo que “eso quiere decir que la pena sólo se puede imponer a la
persona culpable, o sea que es necesario que se basa en el principio de
culpabilidad, y aquí llama la atención que la Constitución de El Salvador es
de la pocas constituciones que garanticen el principio de culpabilidad en el
primer inciso del Art. 12 de la Constitución. Por lo tanto no podría imponerse
una pena en base a criterios de responsabilidad objetiva”.
C.1.5. Principio de presunción de inocencia.
“El derecho a la presunción de inocencia no puede entenderse reducido al
estricto campo del enjuiciamiento de conductas presuntamente delictivas,
sino que debe entenderse también que preside la adopción de cualquier
resolución tanto administrativa como jurisdiccional que se base en la
condición o conducta de las personas de cuya apreciación derive un
resultado sancionatorio o limitado de sus derechos.” (García de Enterría y
Fernández, 1988, Pág. 179).
“La presunción constitucional de inocencia, con rango de derecho
fundamental, supone que sólo sobre la base de pruebas cumplidas, cuya
aportación es carga de quien acusa (aquí, la propia administración, en su
fase instructora), podrá alguien ser sancionado.” (García de Enterría y
Fernández, 1988, Pág. 180).
“La supuesta presunción de verdad de los actos administrativos no es tal,
sino un mecanismo de autotutela previa o provisional que presume sólo la
validez en tanto ésta no se destruya a través de un medio impugnatorio
(salvo las nulidades de pleno derecho); pero la impugnación podrá basarse,
justamente, en que la Administración no ha alcanzado con sus pruebas a
destruir esa presunción constitucional de inocencia; es inimaginable imponer
a alguien la carga de probar su inocencia, lo que normalmente equivale a
una probatio diabólica.”(García de Enterría y Fernández, 1988, Pág. 180).
“La jurisprudencia contencioso-administrativa tiene sentada doctrina
conforme a la que rige en la materia el principio de presunción de inocencia,
que no puede ser destruido mediante sospechas y, aún más, excluye la
presunción inversa de culpabilidad y atribuye la carga plena de la prueba a
quien acusa y puede sancionar, cubriendo los hechos y la culpabilidad; la
administración titular de la potestad sancionadora tiene el deber legal de
probar y demostrar rigurosamente la culpabilidad; la insuficiencia, a efectos
del levantamiento de la carga de la prueba, de los actos de inspección, por
carecer por si solos de las características de veracidad y convicción o
también por carecer de certeza y tener efecto puramente indiciario; en tanto
que la carga de la prueba incumbe a la Administración, al imputado en modo
alguno le corresponde prueba alguna de la no comisión de la infracción; a la
Administración le compete la aportación de una prueba razonable tanto del
hecho como de que este es atribuible al imputado a título de dolo o culpa.”
(Parejo Alfonso, Jiménez-Blanco, Ortega Álvarez, Pág. 325 y 326).
C.1.6. Principio de aplicación de las garantías procedimentales de
defensa.
“La jurisprudencia contencioso-administrativa, operando desde los
principios acusatorios y de seguridad jurídica, destaca la esencialidad del
trámite de formulación de cargos (puesto que, al determinar la imputación,
facilita el ejercicio del derecho de defensa), califica la información sobre y el
conocimiento de la acusación de condición de la integridad de este último
derecho y exige la suficiente determinación de los cargos.” (Parejo Alfonso,
Jiménez-Blanco, Ortega Álvarez, Pág. 326).
Además de los derechos legalmente reconocidos a los ciudadanos en sus
relaciones con la administración:
a) A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones
que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se le
pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad
competente para imponer la sanción y de la norma que atribuye tal
competencia.
b) A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por
el ordenamiento jurídico que resulten procedentes.” (Parejo Alfonso,
Jiménez-Blanco, Ortega Álvarez, Pág. 326 y 327).4
C.2. GLOSARIO.
Arbitrariedad: acción o proceder contrario a la justicia, la razón o las leyes;
ilegalidad.
Administración Pública: actividad administrativa de los Órganos del Estado
en todas sus escalas o jerarquías. La entidad que administra constituye
función típica del poder ejecutivo. Sus actividades son las que regula el
Derecho Administrativo.
4 García de Enterria, Eduardo: Op. Cit. Pág. # 11.
Bien jurídico: conjunto de valores que posee una persona para auto
realizarse dentro de una sociedad; se debe entender que es un bien jurídico
el que se encuentra amparado por todos los aspectos del Derecho.
Derecho fundamental: aquellos Derechos a través de los cuales aseguran
al ser humano una existencia y una vida digna; dichos Derechos están
estrechamente relacionados con tres valores fundamentales; dignidad
humana, libertad, igualdad.
Doctrina: conjunto de tesis y opiniones de los tratadistas y estudiosos del
derecho, que explican y fijan el sentido de las leyes o sugieren soluciones
para cuestiones aún no legisladas (es fuente mediata de derecho).
Jurisprudencia: ciencia del Derecho en términos más concretos y
corrientes, es la interpretación que de la ley hacen los Tribunales, para
aplicarla a los casos sometidos a su jurisdicción. La Jurisprudencia esta
formada por el conjunto de sentencias dictadas por los miembros del poder
Judicial sobre una materia determinada.
Pena: castigo impuesto por autoridad legitima, especialmente de índole
judicial, a quien ha cometido un delito o una falta.
Potestad sancionadora: es aquella facultad de la Administración Pública de
imponer sanciones administrativas.
Sanción: es la consecuencia jurídica desfavorable, que el incumplimiento de
un deber produce en relación con el obligado. Termino más adecuado en
Derecho Administrativo.
Tipicidad: elemento objetivo de delito, hechos contrarios a la norma jurídica
que dañan la convivencia social y se sancionan con una pena.
Hechos que deben estar previamente regulados por una ley escrita.
REFERENCIA: diccionario de ciencias jurídicas,
Políticas y sociales (Dr. Guillermo Cabanellas).
D. MARCO LEGAL.
D.1. Constitución de la República.
Como norma habilitante de la potestad sancionadora de la
Administración; tenemos en primer lugar la Constitución a partir de lo
preceptuado en el Art.172, en donde se otorga la potestad al Órgano Judicial
de imponer sanciones en materia de lo contencioso administrativo; y el
Art.14, que faculta que la autoridad administrativa puede imponer sanciones
a los administrados.
D.2. Legislación secundaria. (ley de la jurisdicción contencioso
administrativa).
Dicha potestad sancionadora de la Administración se ve reflejada a partir
del considerando uno y de los artículos uno y dos de la ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa en los cuales se establece que dicha ley
conocerá de las controversias que se susciten en relación con la legalidad de
los actos de la Administración Pública.
D.3. Jurisprudencia sobre la temática.
De la potestad sancionadora del Derecho Administrativo; sanciones
ad intra.
El Derecho Administrativo sancionador a de diferenciarse entre las
sanciones cuyos efectos operen ad intra de la Administración de aquellas
que tengan un destinatario externo. Estas ultimas persiguen un interés social
y están destinadas al común de los administrados, las primeras en cambio,
atañen a la potestad disciplinaria que la administración ejerce normalmente
sobre los agentes que están integrados en su organización.
Las sanciones ad intra lo que buscan es mantener la disciplina interna
de la Organización, para lo cual se ha dotado a la Administración de un
poder disciplinario coercitivo en virtud del cual puede imponer a sus agentes
sanciones atañentes normalmente al régimen funcional al que pertenecen.
Estas sanciones no esta desprotegidas o excluidas de aplicar las garantías
Constitucionales generales, sin embargo, si es claro que en ellas han de
entenderse matizados los principios del derecho penal aplicables al derecho
sancionatorio común.
Principio non bis in idem.
Normativa aplicada: Constitución de la Republica Art. 11.
En virtud de este principio a una persona no se puede imponer dos o más
sanciones por un mismo hecho, siempre que se aprecie identidad del sujeto,
de hecho y de fundamento.
Por sentada Jurisprudencia se ha dicho que para que exista un doble
enjuiciamiento es preciso que un mismo hecho sea constituido de dos o más
infracciones, y por tanto, susceptible de dos sanciones distintas a la misma
persona, pero además las dos sanciones deben de tener el mismo
fundamento, es decir, encausadas a la protección del mismo bien jurídico.
Dicho principio es coincidente al texto del articulo 116 inc. 1° parte final de la
Constitución, el cual establece que “ninguna persona.........puede ser
enjuiciada dos veces por la misma causa”, disposición que busca evitar
duplicidad de decisiones sobre el fondo de una controversia.
La Sala de lo Constitucional ha señalado al respecto que “lo que
este principio pretende cuando en términos generales se traduce en un
derecho a no ser juzgado dos veces por la misma causa, es establecer la
prohibición de pronunciar mas de una decisión definitiva respecto de una
pretensión. Decisión que por lógica, ataca su contenido esencial afectando
en forma definitiva la esfera jurídica del procesado. En efecto el principio
“non bis in idem”, en esencia, esta referido a aquel derecho que tiene toda
persona a no ser objeto de dos decisiones que afecten de modo definitivo su
esfera jurídica por un misma causa, entendiendo por misma causa, aun que
no tengamos una definición natural, como una misma pretensión, identidad
de sujetos, e identidad de objeto; es decir que esta encaminada a proteger
que una pretensión no sea objeto de doble decisión jurisdiccional definitiva,
en armonía con la figura de la cosa juzgada y la litispendencia.
Sobre la responsabilidad objetiva de la Administración al sancionar se limita a
constatar el mero incumplimiento de la norma jurídica sin pasar a determinar
si ha existido nexo de culpabilidad en cualquiera de sus formas: dolo o culpa
respecto del sujeto activo de la infracción.
Potestad Administrativa sancionadora; Ius puniendi del Estado.
La potestad administrativa sancionadora, al igual que la potestad
penal de los Jueces y Tribunales, constituyen técnicas de intervención social
perfectamente habituales y solidariamente asentadas que forman parte de un
genérico “Ius puniendi “ del Estado.
Las justificaciones del desarrollo de la potestad sancionadora en manos de
los entes administrativos obedecen a razones pragmáticas evidentes, dado
que sin ella, dificultaría a la administración el cumplimiento de su finalidad
ultima que es garantizar el mantenimiento del propio orden jurídico, el de la
sociedad en su conjunto, y el de la misma administración, mediante la
represión de todas aquéllas conductas contrarias al mismo.
Principio de Legalidad; potestad sancionadora.
El principio de legalidad el cual involucra la reserva legal y mandato de
tipificación, no afecta a la existencia de la potestad sancionadora, sino a las
condiciones de su ejercicio.
El poder penal o punitivo del Estado ha sido conferido por el constituyente a
los Tribunales y Jueces que integran el Órgano Judicial, como garantía y
seguridad de que ese poder será ejercido con exacta observancia de la
Constitución y de la ley, en caso particular, del derecho penal, que es el que
contiene la determinación especial de las conductas típicas de las
infracciones penales aplicables.
Según sentencia de inconstitucionalidad proveída por la Sala de lo
Constitucional, del día diecisiete de Diciembre de mil novecientos noventa y
dos, se estableció que la autoridad administrativa no puede construir
materialmente una pena, por ser esto atribución judicial. Sentándose en la
misma sentencia que el articulo 14 de la Constitución, autoriza a la
Administración con carácter evidente excepcional a imponer multa o arresto
hasta por quince días, pero en ningún momento aparece que se le concede
aquellas potestades punitivas y sancionatorias deben entenderse taxativas, y
en consecuencia, no puede hacerse una aplicación por vía legal, pues en tal
caso la misma deviene inconstitucional.
Origen y naturaleza de las potestades sancionadoras de la
Administración.
En reiterada jurisprudencia la Sala de lo Contencioso Administrativo
ha señalado, apoyándose en la doctrina, que la potestad administrativa
sancionadora, al igual que la potestad penal de los Jueces y Tribunales,
constituyen técnicas de intervención social perfectamente habituales y
solidariamente asentadas que forman parte de un genérico “Ius puniendi” del
Estado.5 A partir de ello corresponde a la Administración la potestad
sancionadora, no como privilegio sino como un instrumento normal para el
cumplimiento de sus fines (inmediato y eficaz), en orden a la satisfacción de
los intereses generales.
CAPITULO III.
A. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.
A.1. Concepto y finalidad del procedimiento.
Como lo señala la doctrina el procedimiento administrativo es el iter de
formación de la voluntad de la administración. Pacíficamente se ha aceptado,
que no es posible que exista un acto administrativo sin procedimiento.
A partir de lo anterior, el trámite para dictar un acto administrativo, son
un conjunto de actos, que se encuentra relacionados de tal manera que
permiten al ente administrativo de mérito perfeccionar la voluntad de la
administración.
5 Jurisprudencia extraída de sentencia definitiva 175-A-2000 y sentencia definitiva 149-M-99; emitidas por la Sala de lo Contencioso Administrativo de El Salvador.
Desde una perspectiva diferente, el procedimiento administrativo debe
ser también visto como un instrumento de protección de los derechos en este
caso de los indiciados.
A partir de lo anterior, el trámite, las etapas del procedimiento
administrativo, se encuentran estructuradas de manera tal que posibiliten o
bien son la expresión de medios de tutela de las garantías fundamentales del
particular.
El procedimiento administrativo sancionador, es por tanto el trámite
establecido en la norma jurídica concreta, que debe preceder
necesariamente el dictado de un acto administrativo sancionatorio.
Correspondiendo a la Administración la imposición de la sanción, para
llegar a ese acto sancionatorio debe seguir un procedimiento formal.
La exigencia de un procedimiento es en materia sancionatoria
especialmente cualificada. Suple, en primer término, al proceso penal, que es
propio del Derecho común sancionatorio y debe dar cabida, por
consecuencia, a las mismas garantías de la libertad que encuentran en el
Derecho Procesal Penal su lugar propio.
En segundo lugar, de combatir en el caso concreto una presunción
constitucional estrechamente ligada a la libertad, la presunción de inocencia”.
(García de Enterría y Fernández, 1988, Pág. 185).
En nuestro país no existe una Ley de Procedimientos de derecho
Administrativo; por la que cada ente administrativo tiene su propio régimen el
cual aplican en el momento que se le ha vulnerado sus derechos.
A.2. El procedimiento general sancionador. Reglas comunes.
Ya se ha señalado con anterioridad, que uno de los problemas
estructurales de la justicia administrativa en El Salvador, es la ausencia de
un régimen general que permita certeza y uniformidad respecto de diferentes
aspectos relacionados con la actividad administrativa. Uno de los supuestos
más importantes es el establecimiento de un procedimiento general, como
cauce necesario en la tramitación de actos administrativos.
Dada la natural y cotidiana incorporación de la técnica sancionadora en la
mayoría de las normas jurídicas de derecho público, y la definición en cada
una de ellas del trámite que debe seguirse para dictar tal o cual acto, la
dispersión sobre los diferentes procedimientos en inicio plantean una tarea
difícil al intentar determinar lo que son las etapas mínimas que dicho trámite
debe contener.
De lo anterior, se colige que no existe si no es a través de la
doctrina y la jurisprudencia una definición de las etapas indispensables
que deben ser desarrolladas.
A pesar de lo anterior, es común que en algunas normas en base a las
cuales se decide aplicar sanciones administrativas, remiten a la Ley de
Procedimiento para la imposición del Arresto o Multa Administrativos, la cual
según su Art. 1, “regula el procedimiento para la imposición del arresto o
multa”.
Es necesario recalcar, que no es posible aplicar dicha norma al ejercicio de
todas las formas sancionatorias, dado que como su nombre lo señala, solo
es aplicable a las dos variedades ya mencionadas.
Sobre la interpretación de las normas a la luz de la Constitución como
elemento para determinar el trámite para la imposición de las
sanciones.
Dado que se tiene el obstáculo apuntado, el procedimiento
sancionador, debe independiente de la norma jurídica aplicada, ser instruido
intentando cumplir con la teleología para el cual las formas están diseñadas.
El mejor remedio para lo escueto del legislador al momento de diseñar el
trámite respectivo, o bien establecer las formalidades propias de cada etapa,
debe ser interpretado y diseñado a partir de las pautas que la misma
Constitución de la República plantea, y que se entienden operativas por el
carácter normativa de ésta.
En términos pragmáticos lo anterior no solo habilita, sino que obliga al
operador de la norma, a entender el desarrollo del procedimiento bajo los
esquemas y mecanismo de protección vigentes a partir de la Constitución
misma.
También hay que apuntar que algunas normas hacen referencia al
carácter supletorio del Código de Procedimientos Civiles, para efecto de
desarrollar algunos trámites dentro del procedimiento sancionador.
De un estudio de varios de las normas en las que se instituyen
procedimientos sancionadores, es posible establecer en términos generales
la composición o las diferentes etapas que debe contener un trámite de este
tipo:
a) inicio,
b) instrucción, y
c) fase final.
La fase de inicio, es como su nombre lo describe el comienzo del
respectivo procedimiento. Este podría iniciarse de oficio por propia iniciativa
del ente o bien por requerimiento de una orden superior o de otros órganos,
o bien por denuncia. Obviamente el acuerdo de inicio del procedimiento lleva
imbíbito, una precalificación de los hechos y de las sanciones, sin perjuicio
de lo que resulte de la instrucción.
La siguiente etapa es la instrucción, en este momento procesal, se
nombra un sujeto instructor quien tendrá a su cargo el impulso y tramitación
del procedimiento. (brevemente hay que relacionar, que el sujeto que
instruye el procedimiento, sea unipersonal o colegiado, debe en rigor, estar
adecuadamente envestido para la realización del respectivo procedimiento).
La principal función del sujeto instructor, es la realización de cuantas
pruebas y actuaciones fueren necesarias para determinar la responsabilidad
del indiciado. Dentro de esta etapa, encontramos, la realización de prueba (la
cual debe observar lo establecido sobre el régimen probatorio del Código de
Procedimientos Civiles si es que no aparece señalamiento expreso en la
norma respectiva) y la recepción de las alegaciones del inculpado.
La Sala de lo Constitucional refiriéndose a este aspecto ha
relacionado en sentencia de amparo 13-X-98, Amp. 150-97: “Que entre
los aspectos esenciales del derecho de audiencia, de modo genérico y sin
carácter taxativo, están: a) que a la persona a quien se pretende privar de
alguno de sus derechos se le siga un proceso, que no necesariamente sea
especial, sino establecido para cada caso por las disposiciones
infraconstitucionales respectivas;…b) que en el proceso se observen las
formalidades esenciales procesales o procedimentales…”
Por todo ello, señala la citada Sala, “puede concluirse que existe
violación al derecho constitucional de audiencia cuando el afectado por la
decisión estatal no ha tenido la oportunidad real de defensa, privándole de
su derecho sin el correspondiente proceso o cuando en el mismo no se
cumplen de forma evidente las formalidades esenciales, establecidas en las
leyes que desarrollan el derecho de audiencia.”
Ya en su fase final, la autoridad que decide sobre la imposición de la
sanción de mérito, puede comúnmente de considerarlo necesario, generar
nueva prueba o ampliar las deposiciones de testigos o del mismo inculpado.,
como es lógico el trámite a esta altura, termina normalmente con las
imposición o absolución de responsabilidad por el supuesto infractor, por el
ente competente. Dicha resolución como ya se ha señalado al hablar de los
presupuestos del dictado del acto sancionador, debe ser adecuadamente
motivado y notificado.
A.3. Los derechos de defensa del inculpado.
El derecho de vista del inculpado no es más que el derecho de
ejercicio constante en virtud del importante «principio de acceso
permanente», derecho que incluye el de obtener copias de todos los
documentos contenidos en el mismo.
El derecho de alegaciones, así como el de proponer prueba se expresa, al
menos, en dos momentos del procedimiento: al iniciarse éste y al producirse
la «propuesta de resolución», más los supuestos de alteración en ésta de la
precalificación inicial de la infracción o de su sanción eventual y de la
realización por el órgano de resolución de «actuaciones complementarias».”
(García de Enterría y Fernández, 1988, Pág. 189 y 190).
A.4. La efectividad de las sanciones y su impugnación
jurisdiccional. Suspensión, “solve et repete” y “reformatio
in pejus”.
“La imposición de la sanción es el acto final del procedimiento
sancionatorio. Una vez notificado, el acto es ejecutorio, aunque sólo «cuando
ponga fin a la vía administrativa», lo que supone dar carácter suspensivo al
llamado «recurso ordinario» administrativo”. (García de Enterría y
Fernández, 1988, Pág. 199). Para que una sanción sea efectiva es
necesario que en principio se declare firme o ejecutoriada, para que esta
tenga carácter de fuerza para obligar a aquel que incumplido una norma o
reglamento.
El pago de las multas ha de hacerse de acuerdo como lo establezca la
Administración que impuso la multa. La mayoría de Instituciones o entes, la
multa equivale a una cantidad de dinero en el que tienen establecido el
mínimo y el máximo. Existe una cierta regulación específica de multas, como:
las impuestas a los denunciantes o descubridores (particulares, inspectores o
agentes), las de tránsito, las que impone el Ministerio de Hacienda, etc.
Dichas sanciones o infracciones son reguladas por su propia norma o
reglamentos.
Así como la efectividad de las multas penales no es impuesta por medios
ejecutivos judiciales, según la interpretación dominante, de modo que el
hecho de no pagar lo que hace es determinar la aplicación alternativa de la
“responsabilidad personal subsidiaria”, las multas gubernativas no participan
de ese carácter voluntario, beneficiándose de la ejecución forzosa sobre el
patrimonio del responsable. (García de Enterría y Fernández, 1988, Pág.
200).
Lo normal es que la sanción pueda hacerse efectiva de manera
inmediata, sin que los recursos pendientes, administrativos o judiciales,
paralicen la ejecución”. (García de Enterría y Fernández, 1988, Pág. 200).
Sobre el particular cave advertir que la interposición de la acción
contencioso-administrativo suspenderá, en todo caso, la resolución
administrativa cuando se trate de sanciones pecuniarias, siempre y cuando
estas de conformidad al Art. 16 de la L.J.C.A. no hayan sido canceladas o
bien su pago haya sido parcial. Estos se deben obviamente a la exigencia
que se hace de la necesidad de producción de efectos positivos por dicha
norma.
“El derecho administrativo sancionador es subjetivo porque se
instrumentaliza en la norma que contiene una orden (mandato o prohibición)
acompañada de la amenaza de una sanción. De esta regla esencial,
imprescindible en cuanto se trate de “derechos fundamentales”, “fundamento
del orden político y de la paz social”, y, por tanto, de protección privilegiada
frente a las necesidades puramente gestoras de la administración, que son
las que sostiene el principio de no suspensión.” (García de Enterría y
Fernández, 1988, Pág. 200 y 201).
“La suspensión, pues, debe ser procedente en todo caso, salvo eventuales
medidas preventivas o cautelares que podrían justificar eventualmente
mantener la eficacia en tanto que el recurso se resuelve, medidas cautelares
que deberán motivarse de manera especifica y que la ley prevé.” (García de
Enterría Y Fernández, 1988, Pág. 201).
Principio Solve et repete.
Otro tema importante en materia procedimental es el principio solve et
repete. “Este principio es determinante de la ejecutoriedad de las
resoluciones de las autoridades administrativas según el cual, cuando la
administración ha impuesto un pago de una multa a una persona, ésta no
puede impugnarlo judicialmente si no se abona previamente aquella suma. Si
la resolución administrativa es revocada por los jueces, la administración
tiene que devolverlo indebidamente percibido. Paga y reclama, es el sentido
de la expresión latina.” (Osorio, 1730, Pág., 720).
“Una ultima peculiaridad, también negativa, de la técnica impugnatoria de las
sanciones, aunque limitada a la impugnación en vía administrativa, es la
sanción común, hasta una jurisprudencia recentísima, de la grosera y arcaica
técnica procedimental de la reformatio in pejus. Esta técnica permite al
órgano que conoce y decide el recurso a gravar las sanciones del recurrente
o de terceros no recurrentes.
____________________________________________________________ 3. García de Enterria Eduardo: Op. Cit. Pág. 11.
Extraído del proyecto de Ley de Procedimientos administrativos, Ediciones Ultimo decenio, Ministerio
de Justicia.
CAPITULO IV.
A. CONCLUSIONES.
En la realización del trabajo desarrollado, hemos podido comprobar
los supuestos planteados, con lo cual se ha llegado a las conclusiones
siguientes:
a) La Administración Pública, tiene la facultad de imponer sanciones
administrativas, dicha potestad debe entenderse insita y necesaria como
corolario del poder de policía de la administración. En si un instrumento
indispensable para la realización de la función administrativa.
b) La Administración Pública excede del poder que le ha sido conferido
ya que se manifiesta en las irregularidades procesales y vulneración de los
derechos de los administrados en la aplicación de sanciones administrativas.
c) Por tanto los administradores desconocen el poder sancionatorio
conferido a la Administración Pública observándose en las demandas
presentadas ya que se da error en el trámite, en la mala interpretación de la
norma, etc.
d) En cuanto a la diferencia entre la sanción penal y la sanción
administrativa; coincidimos en lo expuesto referente a que no existe una real
diferencia entre una y otra forma de manifestación del poder punitivo, y que
su diferencia es un escogitación del legislador.
e) El Art. 172 de la Constitución de la República, hace referencia a la
conciliación, en cuanto a que corresponde exclusivamente al Órgano Judicial
la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado imponiendo penas ante
delitos; sin embargo, faculta también a la Administración sancionar a un
determinado sujeto; bajo otra forma de sanción, como: las multas, el cierre,
suspensiones, etc.
f) Toda sanción debe seguir un procedimiento y éste se encuentra
plasmado en aquellas normas o reglamentos que tienen las diferentes
Instituciones.
A.1. RECOMENDACIONES.
a) Que el Estado debiera tomar parte activa en cuanto al desconocimiento
por parte de los administrados sobre el tema del proceso administrativo
sancionador facilitando los mecanismos para poder impartir conferencias y
charlas sobre dicha temática.
b) Que el Ministerio de Educación implemente materias de estudio en
plan básico y sobre todo en educación superior sobre este tipo de derechos
de interés general.
c) El Estado debe controlar de una forma más eficiente este tipo de
procesos administrativos creando para ello tribunales competentes en
materia administrativa; creando también leyes que regulen las relaciones
entre la Administración y los administrados o reformando las ya existentes
haciéndolas más garantitas de los derechos de la población; al igual de crear
una ley procesal administrativa que garantice el debido proceso
administrativo justo y objetivo para todos los administrados y no dejar que el
proceso administrativo sea regido por normas o reglamentos que tienen las
diferentes Instituciones, ya que ello degeneraría en inseguridad jurídica sobre
todo en materia sancionadora.
BIBLIOGRAFÍA.
- Constitución de la República de El Salvador.
- Gallego Anabitarte, Alfredo: Derecho Administrativo I Materiales,
Madrid España 1992.
- García de Enterria, Eduardo: Curso de Derecho Administrativo.
Tomos I y II, Madrid, Editorial Civitas,
1993.
- Garrido Falla, Fernando: Tratado de Derecho Administrativo, Madrid,
Editorial Tecnos, 1992.
- González Pérez, Jesús: Derecho Procesal Administrativo Hispanoameri-
cano, Colombia, Editorial Temis, S.A. 1985.
- González Pérez, Jesús: Derecho Procesal Administrativo, tomos I y II,
Madrid, Instituto de Estudios Políticos, 1966.
- Jurisprudencia: Sala de lo Constitucional y de lo Contencioso
Administrativo, Corte Suprema de Justicia,
de El Salvador.
- María Díaz, Manuel: Derecho Administrativo. Tomo IV, Argentina,
Editorial Plus Ultra, 1972.
- Marienhoff, Miguel S: Tratado de Derecho Administrativo, Argentina,
Editorial Abeledo Perrot, 1988.
- Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
