Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal vol. 6.

Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal vol. 6.

CAPA


SUMÁRIO

I. DOUTRINA__________________________________________________________________ 4

A ADMINISTRAÇAO INDIRETA, SEU CONTROLE FINANCEIRO E OS TRIBUNAIS DECONTAS ____________________________________________________________________ 6

Iberê Gilson ____________________________________________________________________________ 6

REGIME JURIDICO DA DESPESA PÚBLICA _____________________________________ 25José Afonso da Silva_____________________________________________________________________ 25

O INSTITUTO DO REGISTRO EM FACE DO ATUAL SISTEMA DE CONTROLE DAADMINISTRAÇAO FINANCEIRA_______________________________________________ 38

Lincoln Teixeira Mendes Pinto da Luz _______________________________________________________ 38

LEGALIDADE DOS ATOS DE APOSENTADORIA DE QUE RESULTE A FIXAÇÃO DEPROVENTOS ABAIXO DO SALARIO MÍNIMO____________________________________ 50

Roberto Rosas _________________________________________________________________________ 50

TOMADA OU PRESTAÇÃO DE CONTAS?________________________________________ 57MARQUES OLIVEIRA (°) _______________________________________________________________ 57

II. – VOTOS E PARECERES____________________________________________________ 70

NATUREZA JURÍDICA E LIMITES DO PODER REGULAMENTAR: PRINCÍPIOS DAPREFERÊNCIA DA LEI E DA RESERVADA LEI REVOGAÇÃO E SUSPENSÃO DAEFICÁCIA DA LEI AB-ROGAÇÃO TÁCITA DA NORMA____________________________ 72

JESUS DA PAIXÃO REIS ________________________________________________________________ 72

CONTAS DO GOVERNO. PARECERES ENUNCIATIVOS E NÃO CONCLUSIVOS ATÉ 196785JESUS DA PAIXÃO REIS _______________________________________________________________ 85

CONVÊNIO. DESCENTRALIZAÇÃO POR DELEGAÇÃO DECRETO-LEI N.º 200 ________ 96JESUS DA PAIXÃO REIS ________________________________________________________________ 96

DESPESA POR MEIO DE ADIANTAMENTO OU SUPRIMENTO DE FUNDOS. URGÊNCIA OUEMERGÊNCIA _____________________________________________________________ 101

RAIMUNDO DE MENEZES VIEIRA ______________________________________________________ 101

PROJETOS. ASPECTOS FÍSICOS. ORÇAMENTO-PROGRAMA, COMPETÊNCIA DOTRIBUNAL DE CONTAS PARA FISCALIZAÇÃO _________________________________ 106

RAIMUNDO DE MENEZES VIEIRA ______________________________________________________ 106

APOSENTADORIA. ACIDENTES. JURISPRUDÊNCIA. LEGALIDADE. _______________ 111ÉLVIA LORDELLO CASTELLO BRANCO _________________________________________________ 111

CONVÊNIO. PEDIDO DE ESCLARECIMENTO. CONHECIMENTO E CABIMENTO DORECURSO._________________________________________________________________ 116

ELVIA LORDELLO CASTELLO BRANCO _________________________________________________ 116

DISPENSA DE AVISO PRÉVIO ________________________________________________ 120ELVIA LORDELLO CASTELLO BRANCO _________________________________________________ 120

APOSENTADORIA VOLUNTÁRIA. ATO AMPARADO. PROVENTOS. ________________ 124ELVIA LORDELLO CASTELLO BRANCO _________________________________________________ 124

CONTRATO PAGAMENTO ANTECIPADO. ILEGALIDADE ________________________ 129LINCOLN TEIXEIRA MENDES PINTO DA LUZ ____________________________________________ 129

CONVÊNIO. FINALIDADES DE UMA EMPRESA PÚBLICA. LEGALIDADE DEDISPOSITIVO. _____________________________________________________________ 134

ROBERTO ROSAS ____________________________________________________________________ 134


PRESTAÇÃO DE CONTAS. ALIENAÇÃO DE BENS. PAGAMENTO PARCELADO.______ 138ROBERTO ROSAS ____________________________________________________________________ 138

III. – TRABALHOS E JURISPRUDÊNCIA SOBRE TRIBUNAIS DE CONTAS _________ 142

GRATIFICAÇÃO DE REPRESENTAÇÃO _______________________________________ 144GILVANDRO DE VASCONCELLOS COELHO______________________________________________ 144

ASSISTÊNCIA TÉCNICA E NOTÓRIA ESPECIALIZAÇÃO _________________________ 152JOSÉ AFONSO DA SILVA ______________________________________________________________ 152

NOTÓRIA ESPECIALIZAÇÃO ________________________________________________ 162TEÓFILO CAVALCANTI FILHO _________________________________________________________ 162

CONSULTORIA-GERAL DA REPÚBLICA _______________________________________ 165

CONSULTORIA-GERAL DA REPÚBLICA _______________________________________ 178

A FISCALIZAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS__________________________________ 185JOSÉ FONTES ROMERO _______________________________________________________________ 185

CORREÇÃO MONETÁRIA. ATUALIZAÇÃO DO DÉBITO DE RESPONSÁVEL EM ALCANCE__________________________________________________________________________ 189

LUIZ OCFAVIO GALLOTTI_____________________________________________________________ 189

LICITAÇÃO. ESCOLHA DE OFERTA. __________________________________________ 204LUIZ OCTÁVIO GALLOTTI ____________________________________________________________ 204

PARECER L-137, DE 17 DE MARÇO DE 1977_____________________________________ 209

PORTARIA 151 DO MINISTRO DA FAZENDA — 29-3-74 (D.J. 17-4-74 — pág. 4283)______ 220

IV - NOTICIÁRIO ____________________________________________________________ 222


I. DOUTRINA


A ADMINISTRAÇAO INDIRETA, SEU CONTROLEFINANCEIRO E OS TRIBUNAIS DE CONTAS

Iberê Gilson(*)

O Controle Financeiro. Estado Liberal, Estado Intervencionista. As Autarquias, asEmpresas Públicas e as Sociedades de Economia Mista. O Controle Financeiro dasEntidades da Administração Indireta em alguns países e no Brasil. Classificação doControle. O Controle Financeiro pelos Tribunais de Contas.

O controle financeiro e orçamentário dos dinheiros públicos constitui princípioincontroverso nos regimes democráticos. Se o poder político, como quer nossaConstituição, emana do povo e em nome dele é exercido, ao povo deve,inquestionavelmente, caber, através dos órgãos constitucionais e legais, o exame e ojulgamento da arrecadação e da aplicação dos recursos financeiros que o Estado mobilizae despende.

Não basta que o Poder Legislativo aprove a lei orçamentária e autorize despesas.Faz-se mister saber, a tempo e por meios técnicos e hábeis, como, onde, porque e comque resultados foram os dinheiros públicos utilizados.

O orçamento - instrumento-diretriz de essência apriorística e documento uno sob oaspecto formal - cinde-se durante sua execução, em etapas sucessivas, sujeitas todas (*)Conferência pronunciada no Centro de Estudos do TCDF, em 27-4-1977. Ministro Aposentado do Tribunal deContas da União, Professor Emérito da Universidade Federal do Rio de Janeiro.


elas às flutuações que a realidade cria, equaciona e impõe; em decorrência do que asconcepções orçamentárias devem refugar entendimento rígido e serem, forçosamente,elásticas, para se ajustarem àquela realidade e às situações supervenientes, imprevistase inevitáveis.

O Direito Financeiro - sabemos todos - ciência social que é, disciplina fatos queescapam ao rigorismo de uma experimentação prévia. Suas previsões e prognósticos sesituam no terreno fofo da relatividade e sofrem, nos embates com a prática, distorções edesvios que não surpreendem nem espantam.

Embora nossas Constituições tenham como constante a norma que define a filosofiaque sempre presidiu nossa Nação - democrática e cristã, por decisão de nossosdirigentes, expressando o pensamento que nosso povo sempre elegeu como seu - de quea iniciativa particular tem a primazia, sendo função precípua do Estado incentivá-la eprotegê-la; aflora a verdade de que o Estado moderno, para não marginalizar o País nasenda do desenvolvimento e para atender às reivindicações de uma realidade social cadadia mais absorvente e complexa, vê-se, em face do dilema que se lhe depara, nacontingência de alargar de forma considerável as suas fronteiras de ação.

Se o campo de ação do Estado cresce incessantemente, evidente é que o controledessa ação deve robustecer-se e aprimorar-se, considerando-se, como superados,sistemas, métodos, normas e rotinas vencidas na voragem do progresso, e buscando asConstituições e as leis ordinárias novas formas de controle, mais positivas e maiseficazes, para que ele mantenha o seu elevado escopo e não se transforme em meraatitude rotineira, formal e inconseqüente.

O crescimento vertiginoso da atividade estatal, a imprescindibilidade de maiorracionalização no trato de cousa pública, enfim toda uma gama de fatores expressivos eatuantes levam os legisladores, servindo-se da experiência de décadas, a traçar novosrumos ou a alargar aqueles até então existentes.

Os fatos políticos, econômicos e financeiros não podem mais ser encarados, já hojeem dia, como compartimentos estanques, ilhados em suas causas e isolados em suasconseqüências. Esses fatos se interpenetram, são parcelas da mesma soma, fatores domesmo produto, componentes da mesma força. Dissociá-los ou desuni-los é deles perdera exata proporção ou a verdadeira perspectiva.

Esta tem sido a inteligência alcançada, hodiernamente, do problema e danecessidade de sua solução.

O Decreto-lei n° 200, conhecido e consagrado como Reforma Administrativa,classifica a Administração Pública em Direta e Indireta. Como componentes daAdministração Indireta enuncia as Autarquias, as Empresas Públicas e as Sociedades deEconomia Mista, definindo, estranhamente, cada uma delas no próprio texto do diplomalegal. Admite-se, também, a inclusão das Fundações como entidades semi-estatais,embora nossa lei não as relacione entre as entidades da Administração Indireta.

Ainda que discordemos não só da inclusão das definições no corpo do Decreto-lei,como de alguns conceitos contidos nas definições, propósito nosso não é discutir afundamentação e as definições que lhes foram outorgadas, visto que os legisladores docitado Decreto-lei n° 200 fizeram sua a divisa da Câmara dos Notáveis de Paris "lex estquod notamos". Move-nos, apenas, o intuito de abordar a excepcional amplitude erelevância de que se revestem aqueles três tipos de entidades, nos dias de hoje, com o


afã de demonstrar quão indispensável e essencial é o estabelecimento da obrigatoriedadede um rígido e completo controle dessas entidades, entre outros motivos, pelo vulto dasquantias que movimentam.

Na Idade Média havia certa intervenção do Estado, com modificações de direito e derelações jurídicas na ordem medieval, em decorrência e com apoio do dominium eminens,ou seja do absolutismo do príncipe e dos senhores feudais, e no jus eminens dossoberanos absolutos.

Contra tal ordem, acarretando sua queda, surgiu a teoria dos três Poderes, deMontesquieu que, como bem evidencia Hely Lopes Meirelles, acolhida pelos Estados deDireito, deu oportunidade ao surgimento do Estado Liberal, que predominou durante largotempo.

Em conseqüência, todavia, das alterações dos sistemas sociais e tendo em vista astransformações sofridas pelas estruturas sociais, econômicas, técnicas e psicológicas, noprocesso histórico-evolutivo - e é Cotrim Netto quem ensina - o Estado sentiunecessidade de intervir e atuar, a fim de que, através de uma maior eficácia e eficiência,assegurasse sua sobrevivência e lograsse alcançar seus objetivos.

Nos tempos modernos, mediante o Poder de Polícia, o Estado encontrou umafórmula de atuação intervencionista, mormente no campo econômico. Como bem declaraMaria da Conceição do Amaral Monch, o Liberalismo Estatal cedeu lugar ao EstadoIntervencionista, visando a solucionar os problemas sociais que se criaram pelosexcessos do liberalismo econômico. E, a partir da Constituição Alemã de Weimar, asConstituições que se seguiram adotaram, consagrando, tal pensamento de predominânciado social sobre o individual.

Consoante pensamento da ilustre autora já mencionada, a descentralização dosserviços públicos, através da criação de empresas públicas seja stricto sensu, como nocaso das Empresas Públicas propriamente ditas, seja lato sensu quando a expressãoengloba também a Sociedade de Economia Mista, justifica-se pela necessidade de oEstado suprir a iniciativa privada em setores básicos, por motivos de desenvolvimentonacional e para atendimento das necessidades sociais do povo.

É a concepção moderna do Estado Intervencionista, que deve atuar sempre, ondefor preciso para propiciar melhores condições de vida para todos e, desta forma, servirmelhor aos interesses nacionais, tendo em vista, principalmente, o homem, na noçãomais atual de Estado de justiça.

O fenômeno da intervenção do Estado no domínio econômico é de amplitudemundial e onde quer que se vise ao bem-estar da Nação é preciso que o Estadointervenha com seu poder e seus recursos, para corrigir distorções, melhorar os desníveissociais e possibilitar condições de vida condignas para as populações.

O Estado passou a ser um valioso meio para se atingir uma adequada justiça social,com possibilidades de realizar, com melhores objetivos, a atividade econômica, visandonão ao lucro em si, mas sim ao benefício que estas empresas por ele criadas podemtrazer em termos de melhoria e progresso para o povo e para a Nação.

Juridicamente, com base no estatuído nos Decretos-leis n.ºs 200 e 900 e no CódigoCivil, podemos classificar as Autarquias como entidades de Direito Público; asSociedades de Economia Mista como de Direito Privado, revestidas da forma de


sociedades anônimas; as Empresas Públicas como de Direito Privado, adotando qualqueruma das formas admitidas pelo Direito Comercial; e as Fundações - mesmo as instituídaspelo Estado para atender a fins públicos - como entidades de Direito Civil.

Para Pedrylvio Francisco Guimarães Ferreira: "a crescente e inevitável intervençãodo Estado no domínio econômico, em todos os países do mundo tem despertado cadavez maior interesse dos juristas, não só pela forma dessa intervenção, de que resultam asmais variadas questões de direito, como, principalmente, pela descoberta doencaminhamento ideal da intervenção. Este, não só no Brasil, como em outras nações,indica o rumo das formas do direito privado, notadamente as sociedades por ações,modalidade para a qual todas se inclinam."

O grande mestre Francisco Campos nos dá esta lição: "a sociedade de economiamista é considerada em todas as legislações, inclusive a brasileira, como entidade dedireito privado, cujas operações se desenvolvem no quadro jurídico que abrange ainstituição e o funcionamento das demais sociedades de capital constituídas por pessoasde direito privado. O fato de o Estado participar do capital e da Administração dassociedades mistas não altera sua estrutura jurídica, nem as transpõe no plano daeconomia e do direito privado para o plano da economia e do direito público", concluindo:"a participação majoritária do Estado não deforma a estrutura jurídica da empresa privada,que conserva sua natureza privada, revestida de características próprias, imposta pela leique autorizou a constituição das sociedades."

Volta o ilustrado Dr. Pedrylvio Francisco Guimarães Ferreira a nos dizer que "entrenós inexiste lei específica ou orgânica para as Sociedades de Economia Mista, daíporque, dentre outros, o Professor Themístocles Cavalcanti assim expressa seupensamento: "o Estado acionista, porém, é o Estado revestido de todas as característicasde pessoa privada, integrado no regime das leis comerciais, obediente aos Estatutos dassociedades anônimas, embora tenha predomínio numérico no capital da sociedade."Sequer é recente esse entendimento. Há mais de vinte anos, a Comissão especialconstituída pelo Ex.º Sr. Presidente da República, de que resultou o Decreto-lei n° 6.016,de 22-11-43, Comissão essa composta de ilustres figuras de nossas letras jurídicas:Carlos Alberto Lúcio Bittencourt, Relator; Mário Melo, Francisco de Sá Filho, José Acciolye Luiz da Costa Leite, ao apreciar a questão assim se externou: "quanto ao caráterpúblico ou privado de tais sociedades, verifica-se que a melhor doutrina parece abonar aúltima alternativa, sustentando que é da própria essência da instituição conservar as suascaracterísticas de ente privado. Assim o entendem, entre outros Presutti, Guido Zanonini,Gino Vitta e Gerbino."

As necessidades do Estado moderno fizeram, assim, surgir, ao lado dadescentralização política e territorial, uma descentralização por atividades, de ordeminstitucional. Como muito bem focalizou Tito Prestes da Fonseca, tal descentralização porserviços se tem imposto no mundo moderno por uma dupla exigência, trazida pelarealidade dos fatos: a impossibilidade material e técnica da administração centralizadaatender com eficiência à multiplicidade crescente dos serviços cuja incumbência vaitomando.

Tão logo a doutrina italiana criou a figura dos entes autárquicos, impôs-se seuestudo minudente, sua classificação, sua regulamentação, e, acima de tudo, oestabelecimento de um seguro e eficiente controle de suas atividades.


No entender de Henrique de Carvalho Simas, as Autarquias são serviços públicospersonalizados e descentralizados que se destacam do conjunto da Administração EstatalDireta ou que foram criados fora dessa organização mas com personalidade jurídica deDireito Público, para se organizarem de acordo com as necessidades dos serviços quevisam executar, e, não obstante serem dotadas de autonomia administrativa e financeira,continuam sob controle e tutela do Estado, quanto à organização e ao funcionamento deseus serviços, bem como no tocante à fiscalização de suas atividades e gestão financeira,pois gozam dos benefícios e privilégios das pessoas jurídicas de Direito Público.

No Brasil, as Autarquias surgiram, praticamente, aos albores da década de 30, coma implantação do sistema previdenciário, estendendo-se, posteriormente, a outrasfinalidades e generalizando-se pouco antes da Revolução de 1964, com um surto deautarquização dos órgãos de algumas Secretarias de Estado. A vista de pletoradiversificada de órgãos autárquicos, das mais difíceis se tornou a questão de seucontrole. Embora se nos deparasse, em algumas, um sistema de controle queparcialmente atingia seu objetivo, o certo é que, via de regra, tal não ocorria.

E isso porque a instituição das Autarquias não foi presidida por um espírito deorganização racional, nem precedida de indispensável planejamento. Houve bem menorempenho em se resolver o problema técnico que ditou sua concepção e criação, do queem se atender a fortes, indefensáveis e pressionantes interesses de pessoas ou degrupos.

Para os estudiosos da matéria, a diferença entre as Empresas Públicas e asSociedades de Economia Mista reside no fato das primeiras só possuírem uma fonte decapital: o Tesoureiro Público; enquanto as segundas, por sua própria definição, têm seucapital oriundo do Tesouro Público e da economia particular.

Tal foi o entendimento consubstanciado no Decreto-lei n.º 200, de 25 de fevereiro de1967. O citado diploma legal estabelece um denominador comum entre elas, ao outorgara ambas a personalidade jurídica de Direito Privado e o fim empresarial.

Tais entidades decorrem da intervenção ou interferência do Estado na órbitaeconômica, fenômeno quase universal, datado de tempos imemoriais.

As Sociedades de Economia Mista nasceram com as Companhias Holandesas ePortuguesas, nos Séculos XV e XVI, criadas com favores e privilégios pelos Estados, comfins econômicos, seguidas de Companhias criadas pela França, Espanha e Inglaterra. Sóexperimentaram um surto de crescimento, porém, depois da Primeira Guerra Mundial. NoBrasil, tal fenômeno tem sido presente desde que éramos Colônia, com a Companhia dasíndias Ocidentais e com a Companhia do Comércio para o Brasil; os demais países, emsua maioria, têm enveredado por esse caminho, exceto, possivelmente, os EstadosUnidos onde há pálidas manifestações de sua existência. A primeira sociedade deeconomia mista criada no Brasil foi o Banco do Brasil, por Alvará de 12 de outubro de1808, do Príncipe Regente, assertiva confirmada por Alfredo de Almeida Paiva.

Para Bilac Pinto, as sociedades de economia mista entraram em declínio face aoadvento das modernas empresas públicas, pois se a sociedade de economia mista surgiupara evitar o perigo de uma dominação da economia do País pelo monopólio dasempresas particulares, já, agora, outra forma mais eficiente se apresentava, que era a"Sociedade pública de um só membro e a sociedade de pessoas jurídicas de DireitoPúblico", como "conseqüências da evolução e da técnica jurídica para formas sempre


mais aperfeiçoadas", tendo em vista maiores vantagens para a execução de atividadesgovernamentais essenciais, nos campos econômico-financeiro-sócio-políticos, que oEstado se viu obrigado a intervir suprindo a iniciativa privada, para propiciar maiorprogresso e desenvolvimento ao País e elevar a vida do grupo social a níveis desejáveis.

Cotrim Netto considera que a primeira empresa pública do Brasil foi a NOVACAP -Companhia Urbanizadora da Nova Capital, constituída em forma de sociedade anônimapela Lei n.º 2.874, de 19 de setembro de 1956; no que é acompanhado por OliveiraFranco Sobrinho e Caminha Muniz.

Deixamos de fora, neste modesto trabalho, o problema das concessões e daspermissões de serviços públicos.

Vale lembrar, para ilustrar a tese, que as empresas públicas operamflorescentemente, nos mais variados ramos da economia. Respondem elas, na Europa,por 30% dos investimentos em Capital fixo. Na Áustria, o Estado é responsável por 99%da produção de minério de ferro e ferrogusa; por 95% de aço; por 94% do carvão; por85% da energia elétrica; e por 70% do alumínio - além de participar da extração e dorefino de petróleo e exercer o monopólio do álcool, do cigarro e do sal. Tem controle totaldas indústrias químicas, além de outras fundamentais. Na Itália, o IRI e o ENI têmexpressiva participação na economia do país. Na França, ou há o monopólio estatal outem o Estado papel decisivo nos transportes e telecomunicações, na produção deeletricidade, gás, carvão, cigarros, fósforos, álcool, automóveis, aviões, produtos químicose equipamentos pesados e até mesmo dos "Gobelins". Em Portugal há o monopólio dofumo e do fósforo e, na Alemanha Ocidental, há o das telecomunicações, da produção debebidas alcoólicas e de fósforos, além de notável participação na produção de minério deferro, de carvão, de coque, de alumínio, de chumbo, de zinco e de petróleo e naconstrução naval.

Em nosso país, o Estado, ao interferir na órbita econômica, o faz, ora no interesseda defesa e da segurança nacional - como no fabrico e no controle da pólvora - ora parapreservação da segurança do sistema monetário - cunhagem de moeda - ora comoincrementador da produção, circulação e distribuição de riquezas, campo em que suaatuação se caracteriza como pioneira, como supridora de capitais a mercado insuficientepara os empreendimentos de vulto e como realizadora de empreendimentos derentabilidade negativa, duvidosa ou desvantajosa aos investimentos.

Francisco Victor considera a empresa pública um organismo que opera no planoeconômico, para o empreendimento de tarefas de interesse geral, gozando de umaautonomia de direção que lhe permite agir como empresa privada. E considerar que é deconcepção ambivalente, porque pertence ao mesmo tempo ao domínio público e aodomínio privado, sem se identificar completamente como de um ou de outro.

Bilac Pinto, ao traçar as características da empresa pública, alinhou: a adoção daforma das empresas comerciais comuns ou segundo estruturação específica, recebida dolegislador, a propriedade e direção exclusivamente governamentais, e a personalidadejurídica de direito privado.

Forçoso é reconhecer que, tanto as Autarquias, como as Sociedades de EconomiaMista e as Empresas Públicas - estas por seu caráter ambivalente - exigem controleapropriado, sendo de se entender -que não lhes pode ser aplicado, quer o controle que se


preconiza para a administração pública, quer o que se recomenda para as entidadesprivadas.

Para Francisco Victor "é fácil constatar que o problema de controle representa oponto crucial da empresa pública. Por paradoxal que isto possa parecer, a empresapública vem da necessidade de eliminar os controles que entorpecem todas as atividadesdo Estado; no entanto, não podemos prescindir de controles, ainda que fossem apenaspara a certeza de atingir o fim pretendido".

Tal controle deve caracterizar-se por uma rigidez apropriada e sensata - que coíba oexagero de emperrar as entidades ou de lhes negar sua própria razão de ser - mas quenão as abandone, permitindo o desmando administrativo e sua desastrosa coorte deconseqüências. Deve-se fundamentar na razão da garantia da realização dos fins a queelas se propõem, evitando, ao mesmo tempo, que a liberdade administrativa aja emdesproveito do interesse geral, interesse geral este que é o predominante na .entidadepública; deve substituir com vantagem os controles contábeis e financeiros estabelecidospara a administração pública; deve, por fim, em face dos privilégios e, às vezes, domonopólio, conter as entidades, comportando-as nos justos termos - ação .esta quemuitos denominam de controle político.

A presença do controle se concretiza no exercício da faculdade de impor decisões edeliberações. Participando, o Estado, com a finalidade de controle, de gestão dasempresas públicas - o que constitui, de certo modo, uma tutela - tornam-se permissíveis oacompanhamento da ação administrativa e de suas implicações, a aferição docomportamento das empresas públicas dentro das exigências determinadas, e averificação de que estão cumprindo a missão que lhes foi cometida.

Sob diversos pontos de vista, poderia ser classificado tal controle.Exemplificativamente, podem-se citar duas classificações: quanto à época e quanto aoobjeto. No primeiro caso, o controle se diz preventivo ou consecutivo, classificação quereputamos d.e somenos importância. No segundo caso, ele se intitula contábil, gestorialou político, classificação também não merecedora de ênfase.

Preferência damos a uma classificação subordinada ao organismo a que estejaentregue o controle. Dentro de tal ordem de idéias, o controle se dirá ministerial,parlamentar ou dos organismos de revisão de contas. Sob tal prisma, a classificação seapresenta mais lógica e racional. A inteligência do assunto deve, assim, comportar-se àslindes demarcatórias da mencionada classificação.

A Inglaterra buscou subtrair, tanto quanto possível, as empresas públicas dasubmissão à interferência ministerial, preconizando para elas organização como entidadeprivada, evitando que funcionários, que parlamentares e que ministros delasparticipassem. Em países. como o Canadá, a Índia, a Birmânia, Porto Rico, as Filipinas ea Colômbia, todavia, houve grande reação quanto a esse procedimento, procurando-se,cada vez mais, submetê-las ao controle total do Estado.

Os autores que se têm dedicado ao estudo do sistema inglês acham que as linhasmal demarcadas do papel de controle que o Estado deve exercer resultam da imprecisãoda concepção e da organização das próprias empresas do Estado. Foi criada a "PublicCorporation.", distinguindo as operações normais que não sofrem um controle maior, anão ser o da própria entidade, das decisões da produção e de gestão, decisões estas quedevem ser controladas, por um órgão especial.


Em Israel, o controle é feito pelo Controlador Geral do Estado. Na Turquia, a formade controle tem variado, já tendo havido até uma Comissão Econômica Geral, integradapelo Primeiro Ministro, pelos Ministros das Finanças, Economia e Agricultura, porparlamentares e por representantes das empresas públicas.

Na França, houve toda as espécies de controle: o Ministerial, o Fazendário, o dosMinistérios técnicos, o do Presidente do Conselho, o da Comissão de Verificação deContas, e o do Parlamento. A Comissão de Verificação de Contas tem tido atuaçãomarcante, procurando seriamente o exercício do controle das empresas públicas.

Na Itália, o Ministério das Participações do Estado, criado em 1956, exerce ocontrole geral, estando o controle financeiro entregue a um Ministro do Tribunal deContas, que participa da administração das empresas públicas, quando essas .entidadesoperam cem dinheiros públicos, ou arrecadam ou participam de impostos e taxas ou d.econtribuições parafiscais. O controle geral se exercita através de uma "holding" pública,criada para tal fim. As empresas públicas são criadas com caráter, eminente eefetivamente de entidade privada, agindo como tal, sob o controle, todavia, da "holding"pública, controle que se efetiva pela detenção da maioria ou da totalidade de suas açõese pela participação em sua administração.

Como se pode verificar da análise da questão, na Grã-Bretanha, na França e naItália, onde tiveram as empresas públicas larga aceitação, o problema de seu controleainda não foi satisfatoriamente resolvido. Buscam aqueles países instituir um sistema quelhes permita, realmente, exercer esse controle a contento, em virtude de a "PublicCorporation", de a "Holding" Pública e da "Comissão de Verificação de Contas" nãohaverem alcançado o grau de eficiência desejado.

Em nosso país, o controle dos dinheiros públicos e de sua gestão ainda não logroualcançar o nível desejado e. imprescindível. Questão da mais elevada importância, pelasimplicações que dela decorrem, só recentemente mereceu dos Poderes a compreensão,o apoio, o equacionamento e a solução compatíveis com a fundamental missão querepresenta, como base que é da honestidade e da eficiência da administração.

O apreciável índice de desenvolvimento de nossa Pátria e o ritmo acentuado que setem emprestado a sua administração não vinham permitindo o aprimoramento do, sistemacontrolador. Se, por um lado, tais circunstâncias, não chegando a justificar, pelo menos,amenizam a situação quase omissa de tal sistema, por outro lado, mais reforçam, finaisressaltam, mais realçam a inadiável imprescindibilidade de se instituir um real, eficiente eapropriado sistema de controle.

As atividades do Poder Público, desde a égide do Governo Provisório de 1889,efetivamente se circunscreviam a três funções básicas, pois ao Estado cabia,precipuamente, assegurar a defesa externa, garantir a ordem interna e distribuir justiça. Aeconomia, de base agrícola, no regime do liberalismo econômico, pouca ingerência sofriapor parte das autoridades governamentais, sendo o orçamento de época testemunho dareduzida atividade do Poder Público nessa área. O serviço público se concentrava e secircunscrevia à única órbita existente, que era a da Administração Central, não havendo,praticamente, Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas, Sociedades deEconomia Mista, nem as grandes organizações regionais.

Ainda não era realidade dolorida e incontornável a gama de órgãos de natureza nemsempre definida, que mamam nas tetas, antes gordas, do Tesouro Nacional, por via da


descanalização do leito central da Administração Estatal, de mais de três quartas partesdos recursos públicos, para, com eles, acelerar o desenvolvimento nacional. A estruturada Administração Estatal, nos primórdios da República, limitava-se a agrupar repartiçõestradicionais, com serviços metodizados e rotinas estáveis, em um País que apenasamanhecia.

A realidade, hoje, é bem diferente. O progresso vertiginoso que tomou o mundo deassalto repercutiu intensamente em nosso País. O panorama de nossa AdministraçãoEstatal nos apresenta um Estado, fruto da conjuntura administrativa reinante um Estadoadministrador de negócios, investidor, banqueiro, industrial, comerciante agricultor,exportador, importador, com seus serviços cada vez mais distribuídos por uma imensaconstelação de órgãos ou entidades da Administração Indireta, desligados de umorganismo administrativo unificado, mas, apenas, tênue e umbilicalmente vinculado àscúpulas municipais, estaduais, ministeriais, quando não à própria Presidência daRepública.

E todo esse imensurável colar de órgãos, por formas as mais diversas, movimentavolumosos cabedais financeiros, recolhidos compulsoriamente do povo, pela via tributária,recebidos, com a responsabilidade do Governo, de agências financeiras nacionais eestrangeiras, ou como produto dos serviços que presta.

Em face da realidade, o imperioso de se acompanhar, no justo instante, com aagilidade que se faz mister e com a presença dos órgãos de controle, a movimentação detoda essa massa de recursos, aconselha a transformação de sistemas de controlesuperados ou inadequados, em outro que incorpore os meios amplos colocados àdisposição dos técnicos pela avassaladora evolução técnico-científica.

A complexidade da vida de hoje provocou impactos na Administração Pública que,para bem se desempenhar das tarefas que lhe cabem, passou a adotar técnicasadministrativas e estruturações organizacionais típicas da administração privada. Talmutação na tradicional linha de ação governamental acarretou, como conseqüência, aimprescindibilidade da adoção dos mesmos instrumentos de controle que se têm reveladoeficientes no setor privado.

Para sua perfeita compreensão mister se faz que abordemos o problema do controledos dinheiros públicos e de sua gestão, classificando-o em

- controle dos órgãos da administração pública;

- controle dos órgãos industriais da administração pública;

- controle dos órgãos autárquicos; e

- controle das empresas públicas e sociedades de economia mista.

Com referência aos órgãos de administração pública convencionais, cumpreesclarecer que seu controle se processava pelos órgãos de controles internos e pelosTribunais de Contas, aplicando-se as leis reguladoras.

As implicações financeiras decorrentes do processo industrial, as peculiaridadescaracterísticas das indústrias, a interdependência entre a despesa e a produção, pelacorrelação referente aos elementos de custo direto, e a legislação trabalhista, aplicávelem decorrência dos vínculos empregatícios próprios das empresas industriais são alguns


dos aspectos que outorgam aos órgãos industriais da administração pública caráterespecial, requerendo métodos apropriados de controle.

Quanto ao controle, podemos classificar as Autarquias em dois grandes grupos, asaber.

- o das previdenciárias, assistenciais e afins;

- o das industriais.

De modo geral, o controle das integrantes do primeiro grupo se processava peloexame e aprovação de suas contas pelo seu Conselho Fiscal e, após, pelo Tribunal deContas. O controle das Autarquias industriais se efetuava por uma Delegação deControle, constituída de três membros: um engenheiro, representando o Ministério ouórgão a que a Autarquia estivesse tecnicamente subordinada, um contador, da entãoContadoria Geral e um funcionário técnico do Tribunal de Contas.

A Delegação de Controle que representava, inegavelmente um avanço operado riosentido do aperfeiçoamento do sistema de fiscalização, não atingiu sua finalidadetransformando-se em órgãos sem significação.

Quanto ao controle das empresas públicas e das sociedades de economia mista, éde se evidenciar que o problema, sobre ser de difícil solução - requerendo bastanteconhecimento especializado e desafiando os estudiosos era e é, por isso, atraente eenvolvedor. Não tem havido unanimidade na instituição dos órgãos de controle a que seencontram sujeitos; há, ao contrário, toda uma gama de variações..

Em total obediência aos preceitos da Lei das Sociedades por Ações, as Sociedadesde Economia Mista e as Empresas Públicas revestidas da forma de sociedade anônimasubmetiam-se ao controle do Conselho Fiscal e possuíam um Conselho Consultivo,integrado geralmente por homens de alto saber e competência mas normalmentepreocupados com a política administrativa das entidades e, jamais, com o seu controle.

Os Conselhos Fiscais nunca conseguiram exercer o papel que lhes foi previsto epreceituado. O controle que exerciam era por demais pálido, carecendo de substância,não só pela sua pequenez em face do vulto das empresas, como pelo alheamento deseus Membros à sua real finalidade. É de não se crer que pessoas da mais ilibadareputação e do mais elevado conceito assinassem, apressada e descuidadamente, ospareceres, sem que se dessem ao cuidado de se inteirarem dos termos em que foramredigidos, sem que se compenetrassem dos compromissos morais e financeiros queassumiam e sem, ao menos, que se preocupassem em calcar seus pareceres sobrecertificados passados por pessoas ou firmas especializadas de auditoria, de conceitotécnico e moral.

Na ânsia de emprestar ao controle das Assembléias Gerais um cunho técnico eefetivo, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional preconizou e ardorosamente defendeua instituição da Comissão de Defesa dos Capitais Nacionais, que finalmente veio a serrealidade em 1956.

Tal Comissão - que, a nosso ver, significou grande conquista no campo do controledas empresas públicas e das sociedades de economia mista - funcionava junto àProcuradoria-Geral da Fazenda Nacional, sob a presidência de seu titular e tinha pormissão examinar as contas das aludidas empresas e sociedades - representadas por fartadocumentação, balanços, demonstrativos e relatórios - e dar, sobre elas, seu atestado de


exatidão ou não. Oferecia, assim, subsídio ao Procurador-Geral da Fazenda Nacional,representante do Tesouro Nacional nas Assembléias Gerais, para, dentro daresponsabilidade de seu cargo, proferir seu voto de aprovação ou não das referidascontas.

Ocorria, todavia que a Comissão de Defesa dos Capitais Nacionais recebia, a partirde fevereiro, para exame e aprovação até abril, os relatórios e as contas de todas asEmpresas Públicas e Sociedades de Economia Mista. Tal fato, era óbvio, não lhe permitiaexercer o controle que dela seria de se esperar, já que o prazo que lhe era destinado paraanálise da documentação e proferição de seu voto era por demais exíguo Diante de talcircunstância e visando a alcançar maior eficiência de controle, a Comissão,preocupando-se com o instante do mesmo, passou a integrar os Conselhos Fiscaisatravés de um seu funcionário técnico, eleito Membro dos mesmos Conselhos o que davaà Comissão a oportunidade de efetuar controle apriorístico, concomitante e, até mesmo,preventivo.

Como se infere do exposto, o controle da Comissão de Defesa dos CapitaisNacionais precedia ao das Assembléias-Gerais, integrando-o, e se aplicava a todas asempresas e Sociedades de Economia Mista. Além do controle desse complexo de órgãos,muitas empresas públicas estavam sujeitas ao do Tribunal de Contas e outras - como aPETROBRÁS e a Rede Ferroviária Federal - ainda, ao controle do Congresso Nacional,declarado nas leis que as criaram.

Estavam as empresas públicas e sociedades de economia mista sujeitas ao controleadministrativo, ao controle societário e ao controle fazendário. O primeiro se efetivavaatravés de Auditorias, ora internas, ora externas, que não controlavam a Administração,mas controlavam para a Administração, O segundo se realizava pelos Conselhos Fiscais,pelos Conselhos Consultivos e pelas Assembléias-Gerais, obrigatórias por força dedisposições textuais da Lei das Sociedades por Ações. O terceiro se exercitava pelaComissão de Defesa dos Capitais Nacionais, e se efetivava pela proferição do voto deaprovação ou não das contas, pelo representante do Tesouro Nacional.

Algumas empresas, todavia, sofriam, ainda, o controle do Tribunal de Contas e doCongresso Nacional, somando-se destarte, aos controles administrativo, societário efazendário, o controle judiciário e o controle parlamentar.

A classificação do controle a que estão sujeitas as entidades da AdministraçãoIndireta pode ser enfocada sob vários prismas. Os autores em geral apresentamclassificações em concordância com os pensamentos que esposam e as idéias de quecomungam, quase sempre levando a marca de sua formação profissional e a chanceladas escolas doutrinárias a que se filiam.

Vale a pena recapitular que, sobre o controle dessas entidades, há disposições -algumas explícitas e outras generalizadas - na Lei n° 3.200, de 17 de março de 1964 -controle financeiro e orçamentário -; no Decreto-lei n° 200, de 25 de fevereiro de 1967 -fiscalização do Estado, para as entidades e organizações em geral, dotadas depersonalidade jurídica de Direito Privado, que recebem contribuições parafiscais eprestam serviços de interesse público ou social -; no Decreto-lei n.º 65.769, de 2 dedezembro de 1969, que altera a composição e competência do Conselho MonetárioNacional - controle político-financeiro-orçamentário, aplicável às instituições financeiraspúblicas federais -; na Lei n.º 4.137, de 10 de setembro de 1962, que regula a repressãoao abuso do Poder Econômico -controle concomitante por processo indireto de consulta,


e "a posteriori', exercidos pelo CADE; na Constituição Federal - controle através de AçãoPopular -; e, ainda, na Constituição Federal - controle judicial.

Pedrylvio Francisco Guimarães Ferreira faz menção à classificação tripartite decontrole econômico, contábil e administrativo. Já Maria da Conceição do Amaral Monchdá preferência a uma classificação também tripartite, porém com as denominações decontrole parlamentar, com base na Constituição Federal, administrativo, calcado noDecreto-lei n° 200, e judicial, baseado na Constituição Federal; frisando que oparlamentar aplica-se aos aspectos da legalidade e da conveniência pública, que oadministrativo abrange a legalidade, a conveniência e a eficiência, e o judicial se restringeao exame da legalidade dos atos administrativos, sem apreciação do mérito dos mesmosatos.

De modo geral, as Administrações dedicam toda a sua atenção, os seus recursos eos seus esforços às atividades-fins, relegando a plano secundário o complexo de órgãosincumbidos das atividades-meios. Como tal fato é uma constante, distanciam-se, cadavez mais, as curvas estatísticas representativas do desenvolvimento das duas atividades,criando um fosso administrativo e de controle.

Esquecem-se, os que assim procedem, que a Administração se desdobra em 3etapas, berra distintas, mas de absoluta interação: o planejamento, a execução e ocontrole. Ao acompanhar a execução do planejado, o controle apura e evidencia osacertos e os desvios ou erros ocorridos; informando-os ao planejamento para que estepossa levá-los na devida consideração ao estabelecer o novo planejamento. Forma-se.destarte, o "closed loop", dentro do princípio cibernético do "feed back".

E o controle, por sua fundamental importância, há que ser tido não apenas comouma simples atividade-meio, mas muito mais do que isso. Em sua formulação,ressaltam-se 3 dilemas: utopismo x realismo, improvisação x tecnicismo e formalismo xobjetivismo. O controle perfeito tem que abandonar idéias utópicas para se concentrar emexeqüibilidades; necessita operar-se à base da técnica a mais apurada, fazendo entoar amarcha fúnebre da improvisação, e há que ser objetivo, visando não as formalidades, masantes e acima de tudo, a matéria, o conteúdo, o mérito.

Um dos mais sérios problemas enfrentados para a determinação de uma filosofia deconcepção, de uma metodologia de ação e de uma estrutura de operação de um sistemaideal de controle das entidades da Administração Indireta, reside na inexistência de umEstatuto disciplinando essas entidades, necessidade reclamada por Paulino Jacques.

No Seminário sobre Organização e Administração de Serviços Industriais do Estado,realizado em 1954, em Ragum, que considerou a Empresa Pública como um instrumentousado pelo Estado e não constituindo um fim em si mesma, bem como no Colóquio dosAdministrativistas, levado a efeito em 1958, em Praga, que pregou a criação de empresasjuridicamente autônomas, conquanto integradas na Administração do Estado,evidenciou-se a imprescindibilidade de um Estatuto para as Empresas Públicas, desejadopor quase todos os países do mundo, notadamente pela Franca e Alemanha.

Cotrim Netto vê no Decreto-lei n.º 200 um "verdadeiro estatuto para a empresapública nacional", o que não acontece na França e na Itália, que perdem em modelospróprios, até certo ponto inadequados à obtenção dos fins a que se propõem.


No Brasil, a regulamentação das empresas públicas é questão de fundamentalimportância, considerando a expansão que elas vêm experimentando, já agora, alémfronteiras, como no caso da binacional Itaipu.

A Constituição brasileira instituiu dois sistemas de controle: o Interno e o Externo. OInterno é exercitado pelos órgãos próprios existentes nas unidades do Poder Executivo,capitaneados pelas Inspetorias-Gerais de Finanças e pela Ingecor.

O Externo foi deferido ao Congresso Nacional, que o executa com o auxílio doTribunal de Contas da União. Este é o modelo a ser seguido, também pelos GovernosEstaduais e pelos Municipais quando e onde houver Tribunais de Contas, como no casoda Cidade de São Paulo.

Roberto Rosas, a respeito, leciona: "tendo em vista que o "controle externo serealiza tendo por base o controle interno dos órgãos", é conveniente estabelecer-se adistinção entre ambos. O "controle interno" é exercido pelo Poder Executivo visando acriação de condições indispensáveis à eficácia do controle externo e assegurando aregularidade da realização da despesa e receita. Acompanha a execução de programasde trabalho e orçamento e avalia os resultados alcançados pelos administradores, bemcomo a verificação da execução dos contratos. O "controle externo" tem em vista verificara probidade da administração, a guarda e legal emprego dos dinheiros públicos e ocumprimento da Lei do Orçamento, apresentando-se sob vários aspectos: político, legal,contábil e financeiro".

Com pertinência à função dos Tribunais de Contas no controle das entidades daAdministração Indireta, cumpre destacar que as Autarquias estavam sujeitas ao controledos Tribunais de Contas, sujeição mantida pela Constituição brasileira e pelo Decreto-lein.º 200.

O Decreto-lei n° 199, de 25 de fevereiro de 1967, que aprovou a nova Lei Orgânicado Tribunal de Contas da União, dispõe que este só tem jurisdição sobre osadministradores das entidades da Administração Indireta, quando houver expressadisposição legal, conforme regra contida no art. 33, que quebra a grande tendência defortalecimento do controle, sentida no Diploma Legal, e conflita com o estatuído no art. 42,que estabelece:

"O julgamento pelo Tribunal de Contas da regularidade das contas dosadministradores das entidades da Administração Indireta e das que, por força delei, lhe devem prestar contas ...."

Realmente, toda a sistemática da ação do Tribunal de Contas da União,esquematizado em sua nova Lei Orgânica, conduz a uma ação ampla, efetiva e rígida. Asonegação da quase totalidade das entidades da Administração Indireta ao seu controleatenta contra os princípios de controle preconizados pelas grandes autoridades noassunto.

Com relação à empresa pública, diz Themístocles Brandão Cavalcanti que "éurgente estabelecer um controle verdadeiramente eficaz, pois onde a empresa pública échamada a substituir a iniciativa privada, nos vastos domínios do investimento, ela invadetambém o domínio da estrutura econômica, o da estrutura política, e não somente odomínio da administração".


Dúvida não padece de que o ponto crucial do problema é a instituição de um sistemade controle apropriado, de rigidez infra-estrutural; tão flexível, porém, que - sem quebra damencionada rigidez - não se transforme em obstáculo anteposto à boa marcha dosnegócios.

É indiscutível que o sistema de controle da Administração Indireta não pode ser omesmo instituído para a Administração Direta como bem observa Caio Tácito, lembrandoque "a lei pode criar órgãos destinados a auxiliá-lo" (ao Tribunal de Contas) "no exercíciode suas funções e na descentralização de seus trabalhos", conforme dispõe aConstituição Federal. Isto porque o regime de controle financeiro das empresas estataisdeve conciliar o princípio constitucional amplo do julgamento das contas de todos osresponsáveis por bens e valores públicos, como também o princípio, igualmenteconstitucional, segundo a qual as empresas públicas e sociedades de economia mistareger-se-ão pelas normas aplicáveis às empresas privadas".

Para o mestre Caio Tácito, deve ser instruído "o controle funcional", com o objetivoda aferição da eficiência, legalidade e moralidade administrativas, em todos os níveis.Adepto do controle parlamentar dos países nórdicos, evidencia o surgimento, em 1809, dafigura do Ombudsman, que define como um "Comissário Parlamentar", tendo a seu cargoo controle da administração pública, desprovido de poderes jurisdicionais mas comcompetência efetiva na fiscalização sobre os abusos do Poder Administrativo, função queexerce, principalmente, em face de reclamações dos administrados ou do povo; instituiçãoessa que foi adotada em 1919, pela Finlândia; em 1953, pela Dinamarca; em 1961, pelaNova Zelândia; em 1963, pela Noruega; em 1969, pela Grã-Bretanha; havendo algunsensaios em nível local, nos Estados Unidos.

Muito embora pareça a nós pacífica e inquestionável a tese da absoluta necessidadedo controle pelos Tribunais de Contas, a matéria mereceu especial estudo e decididocombate de Pedrylvio Francisco Guimarães Ferreira, que o não admite, advogando aoutorga de tal controle ao Ministério da Fazenda. Em fundamentada argumentação,apresenta em seu favor o Parecer do Dr. Aluízio Afonso Campos, aprovado peloConsultor jurídico do Banco do Brasil, Dr. Martins Napoleão, ressaltando, entre tantosoutros argumentos, os seguintes, alinhados pelo Dr. Aluízio Afonso Campos:

- que no Congresso Internacional de Ciências Administrativas, realizado emParis, em 1965, o Prof. Nicola Belog, da Faculdade de Direito de Belgrado,ressaltou que, mesmo nos países plenamente estatizados, onde não existepossibilidade de associação empresarial com particulares, a eficiência daquelasentidades se verifica na razão inversa do controle estatal, isto é, na medida em quepassam a operar com autonomia mais ampla;

- que nas nações capitalistas, como o Brasil, onde a liberdade de iniciativapermanece institucionalizada pela Constituição, a submissão da empresa mista acontroles extraordinários, peculiares a entidades exclusivamente estatais eimpróprios para as sociedades mercantis, como o julgamento de contas por órgãosa eles estranhos, não só as descaracterizam como se chocam com a própria razãode ser, com a necessidade indutiva da sua existência. Por estas razões, os própriospartidários do controle financeiro aludem sempre à sua difícil conciliação com osprocedimentos autônomos, regidos pelas normas aplicáveis às empresas privadas,que a Constituição manda observar;


- que a Consultoria jurídica do Banco do Brasil sempre firmou o entendimentode que, em princípio, as sociedades de economia mista não são alcançadas pelafiscalização do Tribunal de Contas; e

- que o Consultor jurídico do Banco do Brasil observou que a explícita mençãoàs Autarquias, no § 5º do art. 70 da Constituição, dá por excluídas do âmbito dasnormas constitucionais de fiscalização as sociedades de economia mista.

O próprio Dr. Pedrylvio Francisco Guimarães Ferreira afirma, mais de uma vez, quenão há como admitir o controle dos dinheiros públicos pela própria autoridade a que foramentregues, vendo nisso o regime da irresponsabilidade.

Tal assertiva, que conflita com a argumentação da Consultoria jurídica do Banco doBrasil, serve de embasamento à tese que o Dr. Pedrylvio Francisco Guimarães Ferreirapreconiza e defende, qual seja a do controle não pelo Tribunal de Contas, mas sim peloMinistério da Fazenda.

Prossegue o ilustre Dr. Pedrylvio Francisco Guimarães Ferreira: "não é demais,assim, lembrar que no setor fazendário o controle administrativo prende-se à,contabilidade à gestão financeira. E seria desarrazoado conferir ao próprio administradoro controle dos recursos financeiros que lhe foram entregues para gerir. Daí por que se fazcontraditória e carente de base lógica ou jurídica, de bom senso mesmo, que à Pasta aque esteja vinculado o investimento caiba o controle de sua gestão".

É de se lembrar ao Dr. Pedrylvio Francisco Guimarães Ferreira que o Ministério daFazenda é a Secretaria de Estado que comanda o sistema financeiro do País e que ésobre ele, por suas funções, que se assenta, com a maior atenção e acuidade, a açãofiscalizadora do Tribunal de Contas. Assim usando suas próprias palavras, subtraindo-seo controle das entidades da Administração Indireta da ação do Tribunal de Contas paraoutorgá-lo ao Ministério da Fazenda, estar-se-ía incidindo no erro e no perigo que elepróprio anatematizou com tanta veemência.

Discordamos fundamentalmente dos argumentos e da tese do eminente Dr.Pedrylvio Francisco Guimarães Ferreira. E o não fazemos como pensamento que vimosde adotar.

A Reforma Castello Branco experimentada por nossos Tribunais de Contas -presidida pelo postulado de que a mudança das regras de controle até então vigorantesse impunha e de que caminhos novos teriam de ser percorridos - erigiu nossas Cortes deContas em uma nova corrente de pensamento a se alinhar ao lado das duas existentes;os Tribunais de Contas em sua concepção e ação tradicionais, e as Controladorias ouAuditorias.

Fulguração simbiótica do juridicismo dos Tribunais de Contas -latinos por excelência- com o contabilismo das Controladorias ou Auditorias - saxônicas em essência; terceiracorrente de pensamento que veio das vertentes naturais da Escola Financeira de Jèze,Stourm e outros luminares e que, do caudal do programatismo norte-americano, setragou, oferecendo um amálgama técnico perfeito, os Tribunais de Contas nascidos dessaReforma são de ação onímoda, conjugam esforços que se não justapõem, mas secomplementam com o sistema de controle interno; são um vanguardeiro na extirpaçãodos focos de corrupção que agridem os sentimentos de pureza na administração dascousas públicas, que conflitam com as leis reguladoras da matéria, e que insultam adignidade dos homens de bem de nossa Pátria.


Estão, destarte, os Tribunais de Contas melhor aparelhados que qualquer outroórgão para a difícil e nobilitante missão do controle financeiro da Administração Indireta.

Na vida, situamo-nos, sempre, entre a saudade e a esperança. Quanto maisprogredimos na senda da existência, maiores são as saudades e menores as esperanças.Não nos devemos, todavia, deixar dominar pelo saudosismo; ao contrário, urgemantenhamos sempre viva a chama da esperança em dias melhores e em racionalizaçãoconstante no campo do controle.

Os saudosistas - talvez alicerçados no falso aforismo da "periculosidade dainovação, dentro da conceituação que lhe emprestou o filósofo Jeremias Bemthan -negam-se a aceitar a realidade e a excelência dos Tribunais de Contas hodiernos,nascidos, do descortino de Castello Branco, persistindo na idéia fixa, surdos aos influxosdo avanço científico-tecnológico, de sistemas e métodos de controle que, embora válidosno tempo para o qual foram concebidos e estruturados, apresentam-se hoje inadequadose obsoletos.

Respeitando, embora, o passado, é preciso viver o presente. Esta a verdade queErich Ashby, Professor de Cambridge, retrata lapidarmente ao afirmar que "o reflexo deontem não ilumina o amanhã". Naturalmente que, afirmamos nós, em todo o processohistórico, o passado jamais deixa de estar presente, uma vez que ele nada mais é do queuma acumulação de presentes passados, e em cada presente ressoa o passado e palpitao futuro. Se não fizermos, contudo, o presente de hoje no campo do controle financeiro,não teremos o passado de amanhã, que será como o sol de inverno europeu, que ilumina,mas não fecunda a terra!

Quando Relator das Contas do Governo Federal referentes ao Exercício de 1966,dedicamos um capítulo de nosso trabalho à essencialidade do controle financeiro daAdministração Indireta pelo Tribunal de Contas, declarando enfática e expressamentefazer-se mister, com a maior urgência colocar-se sob a jurisdição ampla do Tribunal deContas da União todas as entidades da Administração Indireta. mormente no instante emque a Corte de Contas mais elevada do País acabava de ser reestruturada, no sentido dese lhe fornecerem estrutura e meios adequados à efetuação de suas funções, emobediência aos ditames da mais evoluída técnica.

Prossegui clamando; "enérgico combate deve ser empreendido contra a fuga aocontrole, institucionalizada no Brasil, sob a falsa atribuição ao

Tribunal de Contas do emperramento da administração, que é devida àincompetência dos administradores a que se confiou a direção dos órgãos. Em nome dalisura que deve imperar no uso dos dinheiros e bens públicos, devem o Tribunal deContas da União e, conseqüentemente, o Congresso Nacional examinar comprofundidade e julgar as contas de todos os órgãos da Administração Indireta, semexceção. Que de fundamental importância e de capital oportunidade seja a questão de talcontrole não cabe contestação! Sua imprescindibilidade aí está para atestá-la, no clamorpor sua instituição em bases racionais, com ação efetiva, com presença sentida, comresultados reais!".

Nosso pensamento continuou sempre o mesmo. Quando ainda no exercício plenodo cargo de Ministro do Tribunal de Contas da União, fomos procurado certa vez, peloilustre Presidente da EMBRATEL, então, o ínclito General Francisco Galvão, que nosargüiu sobre a obrigatoriedade ou não daquela Empresa Pública submeter suas contas ao


exame e julgamento da Superior Corte de Contas, consulta que formulava à vista depareceres de sua Assessoria jurídica concluindo pela não obrigatoriedade.

Convicto, então como agora, de que estavam e estão sujeitos ao Tribunal de Contasda União todos os dinheiros e bens do Tesouro Nacional qualquer seja a forma ou localonde se encontrem ou sejam administrados, aconselhamos o Presidente da EMBRATELa prestar suas contas ao Tribunal, o que foi feito pelo preclaro militar e administradorpúblico, que hoje pode exibir as provisões de quitação de sua administração.

Em muitos pareceres expendidos naquele Tribunal, continuamos pregando a teseque adotáramos e defendíamos.

Dado foi-nos constatar, anos depois, que estávamos com a melhor doutrina e quenossa pregação não fora em vão, que não pregáramos no deserto.

O clamor a que nos referimos encontrou ressonância e a Lei n.º 6.223, de 14 dejulho de 1975, complementada pelo Decreto n° 78.383, de 8 de setembro de 1976,jogaram por terra quaisquer dúvidas e argumentações ou construções jurídicas contrárias.A Lei é por demais clara e seus arts. 7° e 8° são do teor seguinte:

"Art. 7° - As entidades públicas com personalidade jurídica de direito privado,cujo capital pertença, exclusiva ou majoritariamente à União, ao Estado, ao DistritoFederal, ao Município ou a qualquer entidade da respectiva Administração Indireta,ficam submetidas à fiscalização financeira do Tribunal de Contas competente, semprejuízo do controle exercido pelo Poder Executivo.

§ 1° - A fiscalização prevista neste artigo respeitará as peculiaridades defuncionamento da entidade, limitando-se a verificar a exatidão das conta.; e alegitimidade dos atos, e levará em conta os seus objetivos, natureza empresarial eoperação segundo os métodos do setor privado da economia.

§ 2° - É vedada a imposição de normas não previstas na legislação geral ouespecífica.

Art. 8° - Aplicam-se os preceitos desta Lei, no que couber às Fundaçõesinstituídas ou mantidas pelo Poder Público."

O Decreto n° 78.383 por seu turno, fixa os prazos para cumprimento da obrigação,preceituando taxativamente:

"Art. 1° As contas das entidades de âmbito federal a que se refere o art. 79 daLei n° 6.223, de 14 de julho de 1975, serão apresentadas ao Tribunal de Contas daUnião até o dia 31 de julho do ano seguinte ao encerramento do correspondenteexercício.

Parágrafo único. A apresentação das contas das subsidiárias das empresasde que trata este artigo far-se-á até o dia 30 de setembro.

Art. 2.° Nos termos do art. 8° da Lei n° 6.223, de 14 de julho de 1975, odisposto no "caput" do art. 1° aplica-se às fundações instituídas ou mantidas pelaUnião.

Art. 3° Somente em casos excepcionais, devidamente justificados poderão serprorrogados, por despacho do Presidente da República, os prazos fixados nesteDecreto."


O Egrégio Tribunal de Contas da União, paradigma dos demais, imediatamente apósa Lei n.º 6.223, isto é, a 12 de agosto seguinte, baixou a Resolução n° 165, disciplinandoa matéria no seu âmbito de competência, para perfeito cumprimento dos mandamentosda mencionada Lei.

Em 12 de abril do corrente ano, vem aquela Superior Corte de Contas de editar aResolução n° 186 fazendo adições a algumas disposições da Resolução anterior efocalizando o problema dos prazos para apresentação das contas, como estatuído noDecreto n° 78.383.

Merece citação o comentário de José Jappur, sobre o controle financeiro peloTribunal de Contas, da Administração Indireta no qual afirma que, de certa forma, o art. 7°da Lei n° 6.223 veio explicitar o que; de maneira global, autorizava o art. 13 do Decreto-lein.º 200, que dispunha que o controle das entidades da administração federal deveriaexercer-se em todos os níveis e em todos os órgãos, não se percebendo, afirma o autor,qualquer distinção, no dispositivo, entre a administração direta ou indireta.

É possível que céticos e sofistas possam persistir em tese oposta, mesmo diante detextos tão meridianamente claros. A controvérsia é da essência e da natureza doshomens, mormente dos juristas!

Para nós, jamais padeceu qualquer dúvida quanto à obrigatoriedade. Ao conflitoentre o disposto nos arts. 33 e 42 do Decreto-lei n° 199, sempre demos interpretaçãofavorável à prevalência do art. 42, que estabelece "o julgamento pelo Tribunal de Cantasda regularidade das contas dos administradores das entidades da Administração Indiretae das que, por força de lei, lhe devem prestar contas". E o fizemos por entender que,sendo o art. 42 posterior, deveria prevalecer sobre o art. 33; pelo fato de que o dispostono art. 42 guardava conformidade com a sistemática de ação do Tribunal de Contas daUnião, esquematizada em sua nova Lei Orgânica - Decreto-lei n° 199; pela argumentaçãode que não poderiam fazer alheias à ação daquela Casa, entidades que movimentavam75% dos recursos públicos; e por ter sido o Decreto-lei n° 199 editado pelo saudoso,ínclito e respeitado Presidente Castello Branco, de quem emanaram, em cada ato, pormais simples ou por mais complexo e nobre, um desejo patrioticamente ardente e umarealidade dura e altruisticamente alcançada de imprimir à Administração Pública de nossoPaís o mais puro e forte sentido de honestidade, o que lhe hipotecou o penhor do respeitoe da admiração de todos os brasileiros.

Acaba de encerrar-se mais um ciclo e de virar-se mais uma página na história dosTribunais de Contas. Fortaleceu-se sua ação onímoda e nova força lhes foi dada, paraprosseguirem vitoriosamente na senda da perfeição!


REGIME JURIDICO DA DESPESA PÚBLICA

José Afonso da Silva(*)

SUMÁRIO: § 1.º - Introdução. § 2.° - Conceito de despesapública. § 3.° - Natureza jurídica da despesa pública. § 4.° -Condições constitucionais de despesa pública. § 5.º - Atospreparatórios da execução da despesa. § 6.º - Disciplina jurídica daexecução da despesa.

§ 1° - INTRODUÇÃO1. O estudo da despesa pública, de seu conceito, sua natureza, seu regime jurídico,

assume capital importância, porquanto, na concepção financeira moderna, toda apreocupação se volta para ela, o que se justifica, pois foi ela que sofreu profundatransformação, "marcando apreciável diferença entre as finanças clássicas e as finançasmodernas", segundo expressão de Fonrouge (Derecho Financiero, vol. I, 2~, ed., pág.187), transformação não apenas quantitativa mas especialmente qualitativa, consoanteobserva Maurice Duverger (Finance Publique, pág. 26 ).

§ 2° - CONCEITO DE DESPESA PÚBLICA

(*)Professor Titular da Universidade de São Paulo. Autor de Orçamento-Programa e outros consagrados livros.(*) Conferência pronunciada no Centro de Estudos do TCDF, em 24-4-77.


2. Essa evolução da despesa pública importa na formulação diversa de seuconceito, a começar por uma distinção básica que se fundamenta na divergência deconcepção entre finanças clássicas e finanças modernas. Para as primeiras, as despesaspúblicas caracterizavam-se por seu caráter imperativo e obrigatório, à vista de suafinalidade exclusiva de assegurar a marcha dos serviços públicos essenciais e aexistência mesma do Estado, não se permitindo despesas de outro tipo, ao passo que adoutrina financeira moderna além daquelas, admite despesas facultativas, por sinal derelevante significação, porque voltadas para a realização dos fins econômico-sociais doEstado.

3. Mas, o que é despesa pública? Quando é que um dispêndio pode conceituar-secomo despesa pública? A busca de um conceito preciso da despesa pública é exigênciametodológica que se impõe no direito financeiro brasileiro, visto que a ConstituiçãoFederal emprega expressão "despesa pública" em vários dispositivos, cuja interpretaçãoexige que se tenha dela uma idéia muito clara.

4. Com efeito, segundo a Constituição: compete à União legislar sobre normasgerais relativas à despesa de natureza pública (art. 8°, inciso XVII, alínea "c"); é dacompetência exclusiva do Presidente da República a iniciativa das leis que aumentem adespesa pública (arts. 57, inciso II, e 65) ; não serão admitidas emendas a projetos de lei,quando Importem aumento da despesa pública (art. 57, parágrafo único); a despesapública obedecerá à lei orçamentária anual, que não conterá dispositivo estranho àfixação da despesa e à previsão da receita (art. 60) , etc.

5. Ora, esse art. 60 da Constituição Federal que declara que a despesa públicaobedecerá à lei orçamentária anual, coloca-nos diante de um dilema conceitual, que giraem torno de duas indagações:

1ª) que coisa é esta que obedecerá à lei orçamentária anual? Pergunta, cujaresposta exige pesquisa para a fixação do conceito prévio da despesa pública, para sesaber quando determinado dispêndio governamental depende de inscrição orçamentária;

2ª) em vez disso, poder-se-ia responder a outra indagação, dizendo que despesapública é todo dispêndio previsto no orçamento. Se assim fosse, seria fácil definir adespesa pública, como disse Trotabas (Finances Publiques, 3ª ed., pág. 95) : então,despesa pública seria "toda despesa prevista e autorizada pelo orçamento, pois que ainscrição no orçamento tem precisamente o efeito de reconhecer um encargo comodespesa pública. Mas - como frisa o mesmo autor - definindo-se simplesmente por suainscrição no orçamento, não se distinguem os caracteres de fundo que justificam suainscrição no orçamento", caracteres que são, de acordo com Trotabas, ainda: emprego deuma soma de dinheiro e satisfação de um interesse público, a que outros autoresacrescentam uma terceira: intervenção de autoridade competente.

Com aqueles fundamentos é que Trotabas define a despesa pública como oemprego dos dinheiros destinados às atividades de interesse de conformidade com asautorizações do orçamento.

Trata-se de conceito formal e um pouco vago porque dependente do que se entendapor interesse público, que, para Trotabas, é o fim a que se destina a despesa de umapessoa moral administrativa (Estado, coletividade territorial ou estabelecimento público).

6. Esse conceito não é satisfatório, mas a ele teremos que voltar depois, porque,agora, cumpre notar que a Constituição Federal ainda nos apresenta outro dilema a


propósito da expressão despesa pública. Realmente, no art. 62 e seus parágrafos, otermo despesa, referido a Poderes, órgãos e fundos da Administração direta ou indireta,consubstanciando o princípio da universalidade do orçamento, aparece na acepção dedotação orçamentária, de conjunto de dispêndios.

Por isso, Aliomar Baleeiro discerne dois conceitos para a locução "despesa pública".

"Em primeiro lugar - diz ele - designa o conjunto dos dispêndios do Estado, oude outra pessoa de direito público, para o funcionamento dos serviços públicos"..."Forma o complexo da distribuição e emprego das receitas para custeio dosdiferentes setores da Administração" (Uma Introdução à Ciência das Finanças, 8ªed., pág. 81).

Em outro sentido - segundo o ilustre financista e ex-Presidente do STF - despesapública é a aplicação de certa quantia. em dinheiro, por parte da autoridade ou agentepúblico competente, dentro duma autorização legislativa, para execução de fim a cargo dogoverno (id., pág. 81).

Definição parecida com a de Trotabas, mas certamente mais compreensiva, porquesubstitui a expressão fim de interesse público por execução de fim a cargo do governo,embora o autor procure identificá-la com "fim de serviço público", consoante se pode verna mesma página de sua obra citada. Além disso, em vez de autorização do orçamento,fala em autorização legislativa, que é mais abrangente, e ainda menciona intervenção deautoridade competente.

7. A pesquisa doutrinária mostra que, em verdade, cada financista procura cunharseu próprio conceito de despesa pública. Disso decorre a existência de numerosasdefinições, que seria fastidioso citar aqui numa seqüência desordenada. Parece-nos maisproveitoso agrupá-las segundo seus elementos caracterizadores, para afinal indicarmos oconceito que se nos afigure mais adequado ao Direito Financeiro.

8. Se deixarmos de lado diferenças formais entre os vários conceitos de despesapública, poderemos classificá-los em cinco categorias:

1ª) despesa pública como consignação de receita pública, de que é exemploconspícuo a definição dada por Tangorra, para quem a despesa pública é a consignaçãode uma parte da receita pública à realização de um objetivo qualquer da administração,definição acolhida, entre nós, por Dídimo da Veiga; deve-se no entanto, recusá-la poisdespesa pública e receita pública são coisas diferentes, não havendo fundamento nossavincuIação do ato de despesa à receita;

2ª) despesa pública como consumo econômico de bens, conceito que aparece emalguns manuais de contabilidade pública, como em Edgard da Silva Wilken e Benedictode Andrade, para os quais despesa pública é o consumo econômico de bens, ou seja,aqueles dispêndios que se relacionam exclusivamente com o Estado, destinados àsatisfação das necessidades públicas; esse conceito é inaceitável a vários títulos, masespecialmente pela sua vinculação à concepção clássica de que o Estado não passa deum consumidor de bens e serviços, contra a idéia moderna de que ele é também produtore especialmente distribuidor de riqueza; por isso mesmo, nem todas as despesas públicassão de consumo;

3a) despesa pública como utilização de bens e riqueza pelo Estado, que caracterizao conceito mais difundido de despesa pública; desse tipo é a definição de Veiga Filho


(Manual de Ciência das Finanças, págs. 29-30), segundo o qual a despesa pública seria"o uso que o Estado faz de seus bens e recursos para ocorrer às necessidades morais emateriais da vida civil e política"; assim também, a definição de Alberto Deodato (Manualde Ciência das Finanças, pág. 21, 1ª ed.), para quem a despesa é o gasto da riquezapública autorizada pelo poder competente, com o fim de ocorrer a uma necessidadepública; de igual teor são as definições oferecidas por B. Criziotti (Princípios de Ciência delas Finanças, pág. 57, trad. argentina) e de Lello Gangemi (Tratado de Hacienda Pública,pág. 318, trad. espanhola); o reparo que se faz a essas definições é o seu apego aelementos patrimoniais; ora, nisso elas se assemelham àquelas que vinculam despesa areceitas; mas o patrimônio é algo diferente da despesa em si mesma, não sendonecessário, nem lógico, definir despesa em função do patrimônio, que nada tem com ela;

4ª) despesa pública como realização de determinados fins estatais; quase todos osautores definem a despesa pública como aplicação de dinheiro, meios pecuniários ou deriqueza para a realização de fins de interesse público ou satisfação de necessidadepública; como vimos, desse tipo são as definições de Trotabas e de Aliomar Baleeiro, játranscritas, assim também as de Griziotti, Tangorra, Veiga Filho, Cláudio Martins; ora, oque a crítica entende é que essa indicação de fins ou objetivos a ser atingidos com adespesa pública seria dispensável, sendo excessiva na definição, pois que não seconceberia que o Estado empregasse uma soma de dinheiro em fins diversos dospúblicos; por outro lado, a finalidade com que se realiza o emprego de moeda não éessencial para caracterização da despesa pública. Se nos lembramos de que o próprioTrotabas considera efetuado um fim de interesse público só pelo fato de a despesa serefetuada por uma pessoa moral administrativa, concluiremos que, pelo menos, emrelação à definição dele, a crítica é procedente;

5ª) despesa como simples emprego de uma soma em moeda ou em dinheiro,segundo a concepção de Laufenburger, para quem despesa pública é o emprego de umasoma de moeda por conta de um patrimônio administrativo. Esse conceito aproxima-sebastante da idéia justa de despesa pública. Mas, com isso, voltaríamos ao ponto inicial,ou seja, ao entendimento do texto do art. 60 da Constituição Federal, para aceitar aresposta de que basta a inscrição na lei orçamentária anual para ser despesa pública, oque não seria bem correto, porque pode ser também decorrente da utilização de créditosadicionais.

9. Adolfo Carretero Perez (Derecho Financero, pág. 718) oferece conceitoformalmente idêntico ao de Laufenburger, quando afirma que a despesa pública é umasoma de dinheiro que se emprega por conta da Administração, como saída de sua caixa.Mas esse autor dá fundamento jurídico a seu conceito, quando o esclarece nos termosseguintes:

"A Administração deve realizar desembolso de dinheiro para satisfazer asobrigações contraídas com dotações do orçamento; quando um dispêndio onera oEstado, como uma das saídas do orçamento, tem-se uma despesa pública; é irrelevante -prossegue ele - o caráter público ou privado da obrigação; o que importa é que, com adespesa pública, se produz uma transformação ou transferência de dinheiro, em sentidoinverso ao ingresso, que constitui uma saída das caixas públicas; os ingressos setransformam numa inversão pecuniária a cargo do Estado, como pagamento dacontraprestação da realização de serviços obtidos por ele" (id., pág. 717) .


10. Concordamos com o essencial do raciocínio de Adolfo Carretero Perez e, tendoem vista o texto constitucional brasileiro, parece-nos possível conceber a despesa públicaem dois sentidos, do ponto de vista jurídico:

1°) num sentido geral, correspondente ao conjunto de créditos orçamentários ouadicionais consignados aos Poderes, órgãos, fundos, projetos ou programas daAdministração direta ou indireta, conforme decorre dos arts. 62 e 65, § 1°, daConstituição;

2°) num sentido específico e próprio, em que a despesa pública pode ser definidacomo a utilização dos créditos orçamentários ou adicionais por autoridade competentepara satisfazer uma obrigação contraída pelos Poderes, órgãos ou fundos daAdministração direta ou indireta. Essa obrigação pode decorrer de contrato, de lei ou dedecisão judicial, sendo irrelevante que seja de caráter público ou privado.

11. Contudo, para terminar esse aspecto, poder-se-ia fazer uma última distinção,com que o conceito ficaria mais claro. Ou seja, poderíamos falar em despesas públicas edespesas do setor público. As primeiras envolveriam apenas a utilização de créditosorçamentários e adicionais para satisfazer obrigação da administração direta. Assegundas incluiriam estas e as despesas da Administração indireta com dotações noorçamento anual do governo, como previsto no art. 62, § 1°, da Constituição Federal.

§ 2° - NATUREZA JURÍDICA DA DESPESA PÚBLICA .12. A despesa pública, como anota Adolfo Carretero Perez, por supor uma

consignação em dinheiro, em virtude de obrigação contraída pela Administração,engendra uma relação jurídica financeira, a relação de despesa, da qual surgemsituações jurídicas através das quais a Administração paga os meios adquiridos comoneração de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais. A relação nasce da lei, decontratos ou de atos administrativos ou de atos privados da Administração, que são causada obrigação; qualquer que seja, porém, a fonte da obrigação, o procedimento paracumpri-Ia é de Direito Financeiro, ou seja, de direito público, pois sua regulamentaçãocabe exclusivamente a este, posto que a Administração só pode gerir os dinheiros,recursos e patrimônio públicos por meio de procedimento da mesma natureza (ob. cit.,pág. 719) .

13. Além de ser de direito público, a relação de despesa, acrescenta o autor, éabstrata, pois o ato, mediante o qual se contrai a obrigação, é somente o título que lhe dánascimento, mas por si só é um antecedente, pois, para que o credor possa exigir aprestação decorrente, há que entrar em outra relação posterior com a Fazenda Pública,que liquida a dívida e a converte em pecúnia; enquanto não houver soma certa, líquida econsignação orçamentária, o credor não pode ser satisfeito no seu crédito. Até então, eleestabeleceu relação pública ou privada com a Administração. A partir desse momento,porém, entra em relação financeira e dela podem surgir situações jurídicas independentesda obrigação subjacente entre a Fazenda e o credor, que é regulada por normasfinanceiras (Adolfo Carretero Perez, ob. cit., pág. 719) .

A existência da relação prévia à de despesa pública é necessária, mas nãosuficiente, pois o funcionamento desta é diferente e autônomo. O que interessa àdisciplina jurídica é a relação da despesa em si, relação que se extingue mediante opagamento ou outra causa solutionis, como a prescrição qüinqüenal.


14. Distingue-se, portanto, a relação prévia da relação propriamente de despesa, ouseja, o compromisso, que é a causa da obrigação de realizar a despesa, e o direito docredor à concretização desta. São dois aspectos diferentes, sujeitos a disciplinas jurídicasdiversas; são dois momentos; um, que é o do compromisso da Administração, pelo qualela deverá realizar uma despesa; outro, que é o processamento desta. O primeiro é, emgeral, uma relação regulada pelo Direito Administrativo, mas poderá ser também deDireito Privado, como, por exemplo, uma relação locatícia, em que a Administração,locatária, há que pagar aluguéis. O segundo aspecto configura uma relação jurídica deDireito Financeiro, autônoma em face da primeira, embora dela decorrente.

15. Essa caracterização da natureza jurídica da despesa pública parece-nos damaior importância metodológica para compreendermos sua disciplina jurídica, que temsua fonte em normas constitucionais, nas disposições da Lei n° 4.320, de 17-3-1964, enas de administração financeira contidas no Decreto-lei n° 200, de 25-2-67.

§ 4° - CONDIÇÕES CONSTITUCIONAIS DA DESPESA PÚBLICA16. No Estado constitucional e de direito, o emprego da riqueza pública obedece a

normas com valor de garantia constitucional, como nota Morselli (Curso de Ciência dasFinanças Públicas, pág. 83), impondo exigências, que caracterizam as condiçõesconstitucionais da despesa pública.

17. Realmente, a Constituição vigente, como as anteriores, estatui condições erequisitos para a realização válida da despesa pública, que podem ser agrupadas emduas categorias:

1ª) condições gerais, porque dizem respeito a toda e qualquer despesa pública;

2ª) condições específicas, que são as que se aplicam apenas a determinado tipo dedespesa ou a circunstância específica para aplicação de recursos financeiros.

18. As condições gerais que a Constituição estabelece para a realização dasdespesas públicas vinculam-se ao princípio da legalidade, que consubstancia a regrageral de que não há despesa pública sem previa autorização legal.

A efetivação desse princípio subordina-se a exigências constitucionais rigorosas,que caracterizam várias condições, que hão de ser obedecidas, para que a despesa seconsidere legal. Tais condições podem ser assim especificadas:

1ª) obediência a lei orçamentária ou a crédito adicional;

2ª) anualidade da autorização legislativa da despesa;

3ª) limitabilidade da autorização legislativa;

4ª) indicação de recursos hábeis, para créditos especiais ou suplementares;

5ª) incidência em dotação própria;

6ª) inserção em programas e projetos.

1ª - A primeira e mais importante condição constitucional da despesa pública estáinscrita no art. 60 da Constituição Federal, quando estabelece que ela obedecerá à leiorçamentária anual. Aí se consagra o princípio da legalidade a que ela se subordina.

Trata-se de regra tradicional do direito constitucional brasileiro. Já figurava naConstituição Política do Império do Brasil, cujo art. 15, inciso 10, declarava ser da


atribuição da Assembléia Geral fixar anualmente as -despesas públicas. O mesmoprincípio constava do art. 34, inciso 19, da Constituição de 1891, que, para assegurar asua eficácia, instituíra, no art. 89, o Tribunal de Contas, para liquidá-la e verificar de sualegalidade, antes de serem prestas as contas ao Congresso Nacional. As constituiçõesseguintes não só mantiveram como ampliaram essas garantias constitucionais dadespesa pública.

Contudo, nas Constituições do Império e da Primeira República a idéia da legalidadeda despesa se tornava rígida porque estabeleciam obediência à lei orçamentária anual,sem abrir possibilidade de autorização legislativa de despesa no correr do exercíciofinanceiro. Essa possibilidade surgira pela primeira vez na letra "a" do § 1° do art. 34 daConstituição de 1891, introduzido pela Emenda Constitucional de 1926. Mas aí só sepermitira a abertura de créditos suplementares, o que vale dizer autorização legislativa, naprópria lei orçamentária, para o executivo suplementar dotação insuficiente, mediantedecreto.

Foi, porém, a Constituição de 1967 que deu melhor caracterização ao problema doscréditos adicionais, o que foi mantido na Emenda Constitucional n° 1/69, em seu art. 61.Significa isso que o princípio da prévia autorização legislativa para a realização dadespesa pública, instrumentando o princípio da legalidade, poderá ocorrer agora em doismomentos: a) pela autorização da despesa na lei orçamentária anual; b) pela autorizaçãopara abertura de créditos adicionais. Naquele primeiro momento, a lei há de estarconcluída e publicada antes do início do exercício financeiro subseqüente. No segundo, aautorização é conferida no correr do exercício, durante a execução do orçamento, quandose verificar necessidade de realização de despesas não computadas ou insuficientementedotadas no orçamento.

2ª - Outra condição geral que a Constituição consagra para a despesa pública é a dasua anualidade, que caracteriza o princípio da periodicidade orçamentária. Vimos, de fato,que o art. 60 da Constituição estabelece que a despesa pública obedecerá à leiorçamentária anual, o que é confirmado no art. 62, segundo o qual o orçamento anualcompreenderá as despesas e também as receitas relativas a todos os Poderes, órgãos efundos da Administração.

O princípio da anualidade significa que as autorizações legislativas para a realizaçãoda despesa somente vigorarão durante um ano, que é o exercício financeiro, quecorresponde, entre nós, ao ano civil. Então, a condição é de que se utilize da despesadurante o exercício para o qual ela fora autorizada, sob pena de caducar a autorização.Isso vale em geral para os créditos autorizados na lei orçamentária como para os créditosadicionais.

No entanto, a Constituição trouxe uma exceção ao princípio no final do art. 62, § 4°,assim redigido:

"Os créditos especiais e extraordinários não poderão ter vigência além doexercício em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgadonos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limitesdos seus saldos, poderão viger até o término do exercício financeiro subseqüente."

O dispositivo reafirma o princípio da vigência da autorização nos limites do exercíciofinanceiro. Mas permite a sua vigência até o final do exercício subseqüente, desde que se


atendam a dois requisitos: a) tenha autorização sido dada nos últimos quatro meses doexercício; b) reabertura, por decreto, dos créditos nos limites dos seus saldos.

3ª - Terceira condição geral inscrita na Constituição é configurada pelo princípio dalimitabilidade da autorização da despesa. Assim chamamos a condição constitucional queexige que a autorização legal haja que referir-se ao quantum da despesa autorizada. É oprincípio da fixação da despesa pelo Poder Legislativo, estabelecendo-se assim um limiteaté o qual o Executivo poderá gastar. Isso se acha estatuído em dois dispositivos daConstituição: letra "b" do § 1° do art. 61, que veda a concessão de créditos ilimitados,cunhando aí regra destinada ao legislador, que, aliás, vem da Emenda Constitucional de1926; e letra "d" do mesmo artigo, que proíbe a realização, por qualquer dos Poderes, dedespesas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais.

4ª - Quarta condição geral encontramos na exigência de indicação de recursosdisponíveis para a realização das despesas. Isso está implícito, no que se refere aoscréditos orçamentários, mas está expresso no que tange aos créditos especiais esuplementares (art. 61, § 1°, "c").

Em verdade, quando o art. 60 da Constituição declara que a despesa públicaobedecerá à lei orçamentária anual, que não conterá dispositivo estranho à fixação dadespesa e à previsão da receita, parece-nos lícito ver, nessa expressão previsão dareceita, aquela exigência de indicação de recursos hábeis e disponíveis para ocorreremàs despesas orçadas.

5ª - Quinta condição geral que a Constituição impõe à realização da despesapública, está prevista na letra "a" do § 1° do art. 61, onde se proíbe a transposição, semprévia autorização legal, de recursos de uma dotação orçamentária para outra, o queimporta reconhecer que a autorização da despesa deve ser feita em dotações próprias emfunção de sua natureza, à vista aliás de discriminação e especificação da despesa porelementos, em cada unidade administrativa ou órgão de governo, conforme determina oart. 13 da Lei 4.320/64.

Os princípios da discriminação das dotações e especificação da despesa variávelforam mesmo condições expressas nas constituições anteriores. A de 1946, em seu art.73, determinava que se incluíssem discriminadamente na despesa as dotaçõesnecessárias ao custeio de todos os serviços públicos, e o § 2° desse mesmo artigoestabelece que a despesa variável teria que obedecer a rigorosa especialização.

Essas condições ficaram hoje superadas em sua rigidez, mas na condição queestamos examinando, ou seja, que a despeça incida em (lotação própria, onere dotaçãoespecífica, está subentendida a necessidade de discriminação das dotações.

6ª - Sexta condição geral consiste na exigência de que a despesa conste deprogramas e projetos, a fim de atender o princípio da programação que caracteriza oorçamento-programa. Essa condição está indiretamente prevista no § 1° do art. 65,quando proíbe deliberação sobre emendas no projeto de lei orçamentária que decorraaumento da despesa. de programa ou projeto.

19. Podemos agora passar às condições específicas ou particulares que aConstituição Federal estatui para a realização da despesa pública. São condiçõesaplicáveis apenas a determinado tipo de despesa:


1ª - A primeira dessas condições refere-se à despesa de capital, cuja realizaçãodepende de previsão em orçamento plurianual de investimentos, consoante estipula oparágrafo único do art. 60 da Constituição.

Portanto, relativamente às despesas de capital, não basta autorização legislativaanual; não é suficiente que obedeçam à lei orçamentária anual, para que possam servalidamente efetivadas. Ao contrário, sua inclusão no orçamento anual já é condicionadaà sua previsão em orçamento plurianual de investimentos. Essa condição está vinculadaao disposto no § 3° do art. 62, segundo o qual nenhum investimento, cuja execuçãoultrapasse um exercício financeiro, poderá ser iniciado sem prévia inclusão no orçamentoplurianual de investimentos ou sem prévia lei que o autorize e fixe o montante dasdotações que anualmente constarão do orçamento, durante o prazo de sua execução.

As despesas de capital estão, por conseguinte, sujeitas à dupla condição: a primeiradelas é que sejam previstas em orçamento plurianual de investimentos; a segunda é quesejam incluídas na lei orçamentária anual.

Já as despesas correntes, que são despesas de custeio, de manutenção econservação de serviços existentes, estão subordinadas apenas à condição deobediência à lei orçamentária anual.

As despesas de capital, que são aquelas destinadas à formação de capital fixo, aoaumento do patrimônio coletivo, à promoção do desenvolvimento, são incluídas noorçamento a médio prazo vinculado ao planejamento a longo prazo, que, no entanto,somente são executados, de exercício financeiro a exercício financeiro, de ano para ano,através da execução do orçamento anua, razão porque t pis despesas de financiamentoda programação plurianual hão que ser pormenorizadas no orçamento-programa canal,como dispõe o art. 16 do Decreto-lei n° 200, de 25-2-1967.

2ª - A ênfase que se dá, na Constituição, às realizações concretas através deprogramação de despesa. de capital completa-se com outra condição específica dadespesa, que é a exigência de limitação das despesas de pessoal da União, dos Estadose dos Municípios, de acordo com o disposto no art. 64. Mas, ao contrário do que ocorrerana redação constitucional de 1.967, que fixara diretamente em cinqüenta por cento dasrespectivas receitas correntes, a despesa de pessoal, a Constituição vigente, com aEmenda n° 1/69, preferiu deixar à lei complementar a fixação dos limitas. Trata-se,portanto, de norma de eficácia limitada, de aplicabilidade indireta, porque dependente delei complementar, que ainda não foi promulgada, razão por que a condição aí prevista nãoé ainda efetiva.

3ª - Pode-se também ver uma condição específica, não em função de determinada.despesa, mas de determinada circunstância, nas exigências constitucionais relativas àaplicação de recursos oriundos de participação em receitas tributárias da União.

A propósito, temos dois tipos de participação que exigem condições especiais, oupodem exigir condições especiais, para a aplicação dos recursos assim obtidos.

O primeiro consta dos incisos I e II do art. 25 da Constituição, que prevê a formaçãodo Fundo de Participação dos Estados, Distrito Federal, Territórios e do Funda deParticipação dos Municípios, constituídos do produto da Arrecadação dos impostos sobrea renda e produtos industrializados, fundos esses cuja aplicação depende de lei federal ede aprovação de programas de aplicação elaborados com base em diretrizes eprioridades estabelecidas pelo Poder Executivo Federal, da vinculação de recursos


próprios para a execução dos citados programas, de transferência efetiva, para asentidades beneficiadas, de encargos executivos da União etc.

O outro tipo de participação é o indicado no art. 26 que prevê a distribuição pelaUnião de quota-parte do produto da arrecadação dos chamados impostos únicos sobrelubrificantes, combustíveis, energia elétrica e minerais do País, aos Estados, DistritoFederal e Municípios. Mas a lei federal poderá dispor sobre a forma e os fins de aplicaçãodesses recursos, o que vem a configurar, como na aplicação dos recursos dos Fundos deParticipação, verdadeira condição imposta à realização de despesas com tais recursos.

§ 5° - ATOS PREPARATÓRIOS DA EXECUÇÃO DA DESPESA PÚBLICA20. A simples observância das condições constitucionais da despesa pública não

basta, contudo, para que sua realização seja legal. Antes de sua efetivação, intercorremvários atos, que preparam e condicionam sua validade e regularidade.

21. Não precisamos, porém, descer a minúcias na análise do problema, para apontare classificar os atos preparatórios e condicionais da despesa. Basta especificar algunsdeles, que servirão de exemplos para compreensão dos demais e sua descoberta na lei,especialmente na Lei n° 4.320/64, arts. 47 a 49 e 58 e segs., e no Decreto-lei n° 200/67,arts. 68 e seguintes.

22. Há uma série de providências administrativo-financeiras e contábeis que setomam com vistas à execução orçamentária, à vista especialmente da realização dadespesa pública. São providências preparatórias e condicionais da execução da despesa.

Destaque-se, dentre elas, em primeiro lugar, o chamado orçamento analítico outabelas explicativas do orçamento, ato de natureza preparatória expedido por decreto doPoder Executivo, que consiste no desdobramento dos créditos orçamentários a níveis desubelementos ou itens da despesa.

Outro ato preparatório e condicional da despesa é a programação da despesaorçamentária ou programação financeira de desembolso, exigência indeclinável para quese possa realizar a despesa, prevista nos arts. 47 a 50 da Lei n° 4.320/64, e no art. 17 doDecreto-lei n° 200/67, que consiste na especificação de quotas trimestrais da despesa aserem distribuídas pela Comissão de Programação Financeira (Decreto número 64.441,de 30-4-69), aos órgãos e autoridades referidas no art. 17 do Decreto-lei n° 200.

Daí surge a necessidade da expedição, por esses órgãos e autoridades, de atos dediscriminação das dotações orçamentárias globais de despesa, atos esses aindapreparatórios e condicionais da realização da despesa em cada unidade orçamentária.

23. Além disso, cabe notar que todo ato de gestão financeira, especialmente dedespesa, deve ser realizado por força de documento que comprove a operação eregistrado na contabilidade mediante classificação em conta adequada. Eis aí a fonte deenumeráveis atos preparatórios e condicionais da despesa pública.

24. Basta, para não alongar-se demasiadamente o problema, afirmar que o"princípio da legalidade da despesa impõe que esta se realize segundo umprocessamento documentado, para que se saiba a qualquer momento que despesa foirealizada em cada dotação orçamentária ou de crédito adicional, qual o saldo da dotaçãoe, conseqüentemente, qual a disponibilidade existente.


"O processamento da despesa - já escrevemos de outra feita - é um conjuntode atos de natureza financeira. Em regra, é precedido de um procedimentoadministrativo tendente à contratação de obras, serviços ou materiais, em que elase efetive pelo respectivo pagamento no momento oportuno. Esse procedimento éa licitação (convite, tomada de preços e concorrência), quando se pretende utilizardo regime de execução indireta. Grande parte, no entanto, destina-se aopagamento do pessoal administrativo e então se fundamenta no ato de investidurae exercício de cargos e funções.

"Feita a requisição de compras ou o pedido de realização de obras ouprestação de serviço, desencadeia-se um procedimento administrativo, que poderásuscitar a necessidade de instaurar uma modalidade de licitação, pela qual seadjudicará a um licitante o seu objeto, culminando com a celebração de um contratode fornecimento, execução de obras ou prestação de serviço, ou outro ajuste dosprevistos no art. 134 do Decreto-lei n.º 200.

"Com esse contrato ou ajuste é que se insere um problema financeiro nocontexto do procedimento administrativo da licitação, que, aliás, termina tambémneste instante, para dar lugar ao nascimento de outro tipo de relação que é arelação contratual, pela qual o adjudicatário se compromete a executar o objeto dalicitação (fornecimento, obra serviço) e a administração a pagar-lhe o preço naforma ajustada. Aí é que surge efetivamente o aspecto da realização da despesa eaí é que nasce uma relação de direito financeiro.

"A partir daí processa-se a despesa pública nos limites da autorizaçãoorçamentária ou de crédito adicionais" (Cf. nosso Orçamento-Programa no Brasil,págs. 334/335, São Paulo, Ed. RT. 1973).

§ 6° - DISCIPLINA JURÍDICA DA EXECUÇÃO DA DESPESA

25. Pelo que acabamos de ver, pode-se concluir que o processamento da despesaaté a sua realização ou execução começa com procedimentos administrativos prévios,passando pelas fases de empenho da despesa, sua liquidação, até o pagamento. Sãoetapas que a lei exige sejam observadas para que se repute legal a execução dadespesa.

26. Toda realização de despesa depende de prévio empenho (Lei n° 4.320/64, art.60). O empenho da despesa, assim, é ato financeiro obrigatório; exige-se ainda que sejaprévio; sem esse ato não se executará validamente a despesa.

O empenho, que se materializa pela emissão de um documento denominado nota deempenho, consiste na reserva de recursos na dotação inicial ou no saldo existente paragarantir o pagamento a fornecedores, executores de obras ou prestadores de serviços. Oempenho, no direito brasileiro, simplesmente registra, certifica, faz constar, verifica eespecialmente reserva recursos comprometidos por ajustes, que o precedem ou, nomáximo, lhe são concomitantes. Em regra, não gera obrigação, apesar da afirmativa emcontrário do art. 58 da Lei n° 4.320/64.

27. A liquidação da despesa constitui a segunda etapa da execução da despesa.Consiste na verificação do direito pelo credor, tendo por base os títulos e documentoscomprobatórios do respectivo crédito (Lei n° 320/64, art. 63) . É, em suma, "a verificaçãoda legitimidade da despesa empenhada, que tem por fim apurar: I - a origem e o objeto do


que se deve pagar; Il - a importância exata a pagar; III - a quem se deve pagar aimportância, para extinguir a obrigação.

A liquidação da despesa por fornecimento feito ou serviços prestados, diz o art. 63, §2°, da Lei n° 4.320, terá por base: I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo; II - a nota deempenho; III - os comprovantes da entrega do material ou da prestação efetiva do serviço.

28. A ordem de pagamento é a terceira etapa. Decorre da verificação do direito docredor, através da liquidação. É ato que só pode ser exarado em documentosprocessados pelos serviços de contabilidade. Consiste num despacho da autoridadecompetente (contador, chefe do serviço de contabilidade), determinando que a despesaseja paga . (Lei n.º 4.320/ 64, art. 64) . Dirige-se à tesouraria ou pagadoria, embora odocumento não exprima necessariamente o destinatário.

29. O pagamento da despesa é a quarta e última etapa da execução da despesa.Efetua-se por tesouraria ou pagadoria regularmente constituído, por ordem bancária oucheque nominativo.

Indaga-se qual a natureza do pagamento. Se é simples operação material ou étambém operação jurídica. Não se trata, ao nosso ver, de mera operação material, pelomenos no direito financeiro brasileiro; não consiste na simples transferência de soma dedinheiro do funcionário pagador ao credor. O órgão pagador não é executor cego daordem de pagamento, mas um controlador da regularidade jurídica da liberação, quecompromete sua responsabilidade, pois somente deverá efetuar o pagamento apósverificar a regularidade da liquidação da despesa.


O INSTITUTO DO REGISTRO EM FACE DO ATUALSISTEMA DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇAO

FINANCEIRA

Lincoln Teixeira Mendes Pinto da Luz (*)

SUMÁRIO: I - Nota Introdutória. II - Natureza dos julgamentosdo Tribunal de Contas. III - Um Reparo Semântico. IV -Registro: UmaFigura Típica do Sistema de Fiscalização Anterior a 1967. V - EficáciaAtual do Registro. VI - Novo Teor do § 8° do Art. 72 da Constituição.VII - Impropriedade Técnica do Registro por Ordem do Presidente daRepública. VIII - A Exegese Razoável do Art. 72, § 8.°, daConstituição. IX - Obrigatoriedade do Modelo Federal de Tribunal. X -Adaptação do Direito Legislado Local. XI - Conclusões.

I - NOTA INTRODUTÓRIA

A recém-promulgada Emenda Constitucional n.° 7, do último 18 de abril, inscrevedisposição que - refugindo ao escopo fundamental a que se destina, vale dizer, olançamento dos traços esquemáticos da Reforma do Poder judiciário - tem por endereço,unicamente, reformular o exercício pelo Tribunal de Contas de uma de suas tradicionaiscompetências: a do julgamento da legalidade das concessões de aposentadorias,reformas e pensões.

(*)Tese apresentada ao IX Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, setembro de 1977. Procurador do TCDF.


2. Mediante o literal exame da nova redação desse passo constitucional, colocam-senaturalmente questões, cujo exato entendimento é de primordial relevo para a atividadede nossas Cortes de Contas, nos três planos federativos. As dificuldades têm que ver,notadamente, com os temas do julgamento da legalidade das concessões e de seuregistro, da faculdade conferida ao Presidente da República para ordenar o registro deconcessões julgadas ilegais pelo Tribunal de Contas, e, finalmente, da necessidade deextensão do padrão federal aos níveis de controle externo dos Estados, Distrito Federal eMunicípios.

3. Anima-nos o interesse de analisar essas dificuldades, com o fito de favorecer seudebate no mais específico e autorizado foram para conhecimento e solução dosproblemas nacionais de direito financeiro-orçamentário: o Congresso dos Tribunais deContas do Brasil.

II - NATUREZA DOS JULGAMENTOS DO TRIBUNAL DE CONTAS4. Liminarmente, vem a propósito questionar se, em decorrência da reforma por que

acaba de passar o § 7° do art. 72, houve alguma modificação de fundo no exame e nadeliberação que as Cortes de Contas realizam quanto aos atos de inativação e pensõescivis e militares.

5. Em coerência com postura teórica reiteradamente manifestada pelo Tribunal deContas do Distrito Federal e com a qual irrestritamente comungávamos, pensamos quenão se alterou, minimamente que fosse, a natureza dessa atividade. Sempre sustentounosso Tribunal que o "julgamento das concessões iniciais" se limitava a mera apreciaçãopara fins de controle, sem que houvesse, na hipótese, prestação jurisdicional. Esseentendimento, unanimemente compartilhado pelos membros do Tribunal e de seuMinistério Público, foi, por sinal, sustentado, com brilho, no Congresso realizado emBelém do Pará, em 1970, por meio de duas teses: "As Funções das Cortes de ContasBrasileiras à Luz da Teoria do Controle jurídico", do Dr. Luiz Zaidman, e "Apreciação,pelos Tribunais de justiça, dos julgados dos Tribunais de Contas Quando Atingem DireitosIndividuais", do Dr. José Guilherme Villela.

6. Desde o ponto de vista puramente semântico, pois o verbo julgar, no padrãotransitivo indireto, com a preposição de, tem acepção diversa desse mesmo verbo naforma transitiva direta, até sob o prisma jurídico, quando sabido que, em nosso regime demonopólio jurisdicional do Poder judiciário, nenhum ato lesivo de direito individual poderáser excluído do julgamento do Poder especificamente competente (Const. art. 153, § 4°)-pareceu-nos sempre que a atividade da Corte, no caso, se reduz a simples apreciaçãoadministrativa, para avaliar a conformação de tais atos às normas legais que os regem.

7. Atribuem os bons dicionários ao verbo julgar, com perfil transitivo indireto, osentido de "avaliar, formar juízo crítico (FRANCISCO FERNANDES - Dicionário de Verbose Regimes); "ajuizar, formar conceito acerca de alguém ou alguma coisa" (AULETE -Dicionário Contemporâneo da Língua Portuguesa); ou "formar juízo crítico, avaliar,apreciar, ajuizar" (AURÉLIO - Novo Dicionário de Língua Portuguesa) - deixando para aconstrução transitiva direta a significação de "decidir como juiz, sentenciar, dar sentença"(FRANCISCO FERNANDES, AULETE e AURÉLIO).

8. Aos que aderiam à concepção de que os Tribunais de Contas atuam, em certasmatérias, como Tribunais de justiça repugnava, no entanto, a aceitação da referida tese. Efoi tal pensamento e a resistência decorrente que motivaram a edição da recente


reformulação do § 7°, do art. 72 da Constituição, a fim de afastar dúvidas sobre o caráterde revisão administrativa que assinala as deliberações da Corte.

III - UM REPARO SEMÂNTICO9. Bem examinada a matéria consigne-se, de logo, um reparo quanto à própria

designação desses atos administrativos. Com rigor, nem todas as espéciestradicionalmente compreendidas sob o título assumem, em verdade, a natureza dedecretos concessórios, ou constitutivos de situação jurídica, não passandofreqüentemente de puros atos declaratórios de direito adquirido ex vi legis. Ao menos, nahipótese de aposentadoria compulsória, e, segundo cremos, também nos casos deaposentadoria por invalidez, cifra-se a atividade administrativa, designada comoconcessão, ao reconhecimento a posteriori da concreção de direitos incorporados aopatrimônio jurídico do servidor por força imediata da realização dos pressupostosassentados em lei como causa suficiente e necessária da inativação.

10. Com propriedade técnica, não se falaria em concessões iniciais mas, isso sim,em atos iniciais de aposentadoria e reforma, visto que o termo concessão calhaperfeitamente apenas àqueles atos mediante os quais se consolide e tenha origem odireito; não, porém, aos meramente declaratórios de direitos pré-constituídos.Induvidosamente, só cabe, pois, a designação para as pensões e para as inativaçõesvoluntárias. Apenas brevitatis causa se admite, portanto, o emprego genérico datradicional expressão.

IV - REGISTRO: UMA FIGURA TÍPICA DO SISTEMA DE FISCALIZAÇÃOANTERIOR A 1967

11. Entre nós, o vocábulo registro traz consigo a lembrança do sistema defiscalização financeira e orçamentária derrogado pela Constituição de 1967 e pelaReforma Administrativa. Esse regime, que por largo período orientou a ação de nossasCortes de Contas, repousava na condido a que se subordinava a realização de boa partedos atos de administração pública resultantes na obrigação de pagamento: o registro noTribunal de Contas.

12. Consoante o art. 77 da Constituição de 1946, ficavam esses atos -entre os quaisos contratos de receita e despesa e as aposentadorias, reformas e pensões - adstritos aojulgamento do Tribunal de Contas federal, para fins de registro. Registravam-se, mais, nostermos da Lei Orgânica do TCU, os créditos e as tabelas de sua distribuição às estaçõespagadoras, e ainda as concessões de adiantamentos. Assumia esse instituto a feição denota característica de todo o sistema de receita e despesa e seu controle. Aexecutoriedade de certos atos e contratos que diretamente interessavam à administraçãofinanceira, longe de ser plena, pendia da realização dessa condição: o julgamento delegalidade do Tribunal de Contas, que valia pela suspensão de um veto legal presumido.

13. De clareza meridiana se apresentava tal formalidade na circunstância do velhosistema.

V - EFICÁCIA ATUAL DO REGISTRO

14. A partir das reformas de 1937, contudo, operou-se radical transformação emnosso regime de fiscalização da despesa e receita públicas, que passaram a realizar-seincondicionadamente, com fundamento numa presunção inicial de legalidade e com aparalela ênfase emprestada à figura do ordenador de despesas, inscrito nas anotações


dos órgãos de contabilidade como responsável principal pela emissão de empenho e aautorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos públicos e só exoneráveldessa responsabilidade após julgadas regulares suas contas pelo Tribunal.

15. Com a habitual agudeza, observava Luiz Zaidman, em notável capítulo de seuParecer Prévio Sobre as Contas do Governo do Distrito Federal alusivas ao exercício de1968:

"O ponto nodal da transformação consistiu, porém, em se haver consentidoqualquer atividade financeira à Administração, em eximi-Ia de qualquer peia, até omomento em que, ultrapassado o prazo dado para certa retificação, o Tribunaldecida sustar a execução do ato, ou o Congresso Nacional, a de contrato, ou de atomandado cumprir pelo Presidente da República (art. 72, §§ 5°, b, 6° e 7°).Inverteu-se o regime da Constituição de 1946: em vez de se subordinar, em regra,a realização de ato gerador de despesa ao pronunciamento permissivo da Corte(registro prévio, então obrigatório em caso de contrato, e a critério do legisladorordinário, nos demais), permitiu-se a pronta execução, sem prejuízo docerceamento de qualquer ilegalidade, por meio de intervenção sustatória da Cortede Contas ou do Poder Legislativo."

16. A indagação que se impõe, destarte, versa sobre a eficácia do registro - síntesee expressão do sistema ab-rogado - no entrecho do atual regime da fiscalizaçãofinanceira de base eminentemente diversa: a do administrador livre e responsável; livrepara desempenhar-se das atividades financeiras a seu cargo, com a contrapartida detornar-se pessoalmente responsável perante os órgãos de controle interno e externo, atéque, por decisão do Tribunal de Contas quanto a sua gestão, venha a ser formalmenteliberado da responsabilidade.

17. Registrar é, materialmente, o ato de efetuar lançamentos administrativos oucontábeis, isto é, a inscrição de determinado ato administrativo em assentamento próprio;é a consignação por escrito dos atos de relevo na vida administrativa, com o objetivo de,para os fins da lei, torná-los conhecidos ou lembrados.

18. Na vigência da Lei n° 830/49, havia definição legal de registro, nestes termos:

"Art. 52. O registro consiste na inscrição do ato em livro próprio, com aespecificação: de sua natureza, autoridade que o expediu ou subscreveu, suaimportância, crédito a que deve ser imputado ou em que precise ser classificado,data da decisão e da inscrição."

19. Quanto ao registro das "concessões", rezava a mesma lei, em má redação:

"Art. 54. .................................................

Parágrafo único. Se os atos determinativos da despesa ou da concessão deaposentadorias, reformas e pensões estiverem revestidos de todos os requisitos eformalidades demonstrativos de sua legalidade, o Tribunal ordenará o registro; casocontrário, recusá-lo-á em despacho fundamentado que será transmitido ao Ministroou autoridade interessada no assunto."

20. Nenhuma incompatibilidade se percebe, entre o registro dos atos de despesa e oatual sistema. Mas, o que se faz patente é que o registro, tirado de um contexto jurídicoem que tinha a força de liberação oficial da responsabilidade dos agentesadministrativo-financeiros, se esvazia, por inteiro, de significado e transcendência.


21. Podem as Cortes de Contas prescrever a anotação ou registro dos atos segundolhes pareça conveniente, mas, nem por isso, adquirirá tal operação o sentido que possuíaanteriormente.

22. Desaparecido o sistema do registro de despesa, contratos, "concessões",créditos e adiantamentos, continuou-se freqüentemente a mencionar ou escrever, noâmbito dos Tribunais de Contas, por vezo, descuido ou tradição, os cognatos registro eregistrar para traduzir a aprovação aos atos e contratos apreciados pelas Cortes.

23. A Constituição e a lei haviam, contudo, banido de seus textos tais palavras, jáporque psicologicamente associadas ao regime de controle substituído, já porque nãomais tinham lugar na nova realidade jurídica.

24. Eis quando a recente emenda constitucional exuma o termo registro para indicara destinação com que o Tribunal apreciará a "legalidade das concessões iniciais deaposentadorias, reformas e pensões" (nova redação do art. 12, § 7°)

"O Tribunal de Contas apreciará, para fins de registro, a legalidade dasconcessões iniciais de aposentadorias, reformas e pensões, independendo de suaapreciação as melhorias posteriores."

25. Ter-se-á partido talvez da suposição, falsa a nosso ver, de que, no capítulo daschamadas concessões, teria remanescido vigente o sistema anterior, de sorte que essesatos continuariam carentes do assentimento prévio da Corte de Contas, se não comoetapa complementar de atos complexos, ao menos com o valor de supressão de vetolegal presumido, em consonância, nesse caso, com a lição do eminente Caio Tácito eleque "não há, no sentido jurídico estrito, aprovação do ato da Administração, mas apenasforma de controle da legalidade do ato acabado, cuja executoriedade fica suspensa atéque se opere a decisão do ente fiscalizador" (apud João Lyra Filho, Controle das FinançasPúblicas, p. 31) . Esta lúcida colocação tinha cabal validade à época em que foienunciada, enquanto vigia ainda, à plenitude, o sistema da Constituição de 1946.

26. Com a adveniência do novo regime de controle dos gastos públicos, a atividadedo Tribunal, no tocante à apreciação dos atos de aposentadoria, reforma e pensões,passou a ser verdadeiro exercício casuístico da auditoria financeira e orçamentária de queficou constitucionalmente encarregado. A só diferença entre a auditoria genérica que lhecabe quanto aos atos de administração financeira em geral e a esta auditoria especialsobre os atos de inativação e da concessão de pensões é que a primeira se executa sobo signo do exame por amostragem, ao passo que a última, em razão do alto teor jurídicopor que tais relações normalmente se peculiarizam, se exercita em moldes de auditoriaexaustiva, prescrevendo a lei, como rotina essencial, a apresentação de tais processos aoTribunal, para que, um a um, tenham sua conformidade à lei atestada ou negada.

27. A recorrência do registro, na cena do atual regime, tem aparência de verdadeiraexcrescência, por manifesta superfluidade e demasia. Se não prevalece a premissa doveto apriorístico, peculiar ao sistema da Lei n° 830/49, e se ao Tribunal de Contasincumbe presentemente tão-só o exercício da auditoria caso a caso, com relação àsreformas, pensões e aposentadorias, qual a necessidade e os efeitos desse registro?

28. A nosso critério, apresentará eficácia puramente formal, de estrito cumprimentodo preceito da Constituição, e eventualmente a vantagem de facilitar apuraçõesestatísticas, as quais, de resto, se revestirão de escasso valor. Do ângulo jurídico, nãopassará, todavia, de superfetação, pois que importará em aditar uma nota de legalidade a


despesas já presumidamente conformes à lei. Em lugar do registro, tem importânciaagora a desaprovação do ato de "concessão" e a conseqüente impugnação da despesapelo Tribunal.

VI - NOVO TEOR DO § 8° DO ART. 72 DA CONSTITUIÇÃO29. Se é contestável a pertinência das modificações concernentes à substituição do

verbo julgar e à necessidade do "registro das concessões", o mesmo não se dirá quantoao conteúdo do novo § 8° do art. 72.

30. Mediante exegese calcada apenas no texto da Emenda n° 1/69, caberia dúvidasobre a abrangência do § 7° de seu art. 72, pois se afigurava razoável entender que entreas despesas cuja sustação por ilegalidade competia ao Tribunal se englobavam asdecorrentes de aposentadorias, reformas e pensões.

31. Mas o recurso ao elemento histórico, mediante a confrontação desse preceitocom sua versão original na Constituição de 67, punha termo à perplexidade, por serverificável que fora o artigo subtraído justamente da alusão expressa às despesasresultantes desse gênero de ato administrativo.

32. O preclaro Ministro Luiz Octavio Gallotti demonstrou categoricamente a tese, emparecer proferido quando ainda Procurador do Tribunal de Contas da União, ondemostrava que a "supressão podia ser tida como irrelevante, se não a precedesse, comovisto, debate sobre a restrição da faculdade presidencial no tocante a tais atos", para emseguida concluir que "já agora parece induvidoso que os atos cuja execução poderá serordenada pelo Presidente da República, mencionados no § 5° e alínea b, não incluem osde julgamento da legalidade de aposentadorias, reformas e pensões: restringem-se acasos de despesas tidas como ilegais" (R.T.J. 77/ 41).

33. Por conseguinte, deu-se, com a Emenda n° 7/77, o regresso à regra original daConstituição de 67, devolvendo-se ao Chefe do Executivo competência para decretar aexecução de todas as despesas impugnadas diretamente pela Corte de Contas.

VII - IMPROPRIEDADE TÉCNICA DO REGISTRO POR ORDEM DOPRESIDENTE DA REPÚBLICA

34. Onde, porém, se há de processar o registro de tais atos?

35. A primeira e mais óbvia resposta será a de que o registro se fará no próprioTribunal, desde que o texto constitucional não alude senão a esse órgão. Mas a solução,muito embora acabe sendo provavelmente a mais exata, oferece insuspeitadasdificuldades. Isso porque se comete ao Presidente da República a faculdade de "ordenara execução ou o registro dos atos a que se referem o parágrafo anterior e a alínea b do §5°, ad referendum do Congresso Nacional".

36. Como os atos mencionados na alínea b do § 5° não estão sujeitos ao registro, éintuitiva a inferência de que tal registro será o dos atos de concessão a que alude o § 7°.

37. Ora, se é o Tribunal que há de proceder ao registro, a ele se destinará a ordememanada do Presidente, coisa que se nos afigura de todo incompatível com a lógicajurídica e, principalmente, com a posição de independência que é apanágio e a própriarazão de ser dos Tribunais de Contas. Constituiria real aberração a nosso sistema decontrole externo que a autoridade fiscalizada pudesse ordenar ao órgão incumbido doexercício técnico do controle externo a prática de ato contrário à sua livre convicção, ou,


em termos mais simples, que o Presidente ordene ao Tribunal a declaração da legalidadede um ato que a Corte reputa ilegal.

38. Na forma literal em que o descreve a Constituição, não guardaria o procedimentonenhuma identidade com o instituto do registro sob reserva, a que parece historicamentefiliar-se.

39. Em verdade, representava o registro sob reserva, ou sob protesto, uma dasetapas de procedimento harmônico, consagrado nas Constituições de 1934 e 1946,mediante o qual, em face da recusa de registro - por motivo outro que não a falta de saldoou a imputação da despesa e crédito impróprio - se autorizava o Presidente da Repúblicaa decretar a execução da despesa impugnada, restando à Corte de Contas, se aindaconvencida da ilegalidade do dispêndio, ditar o seu registro sob reserva, ao mesmo tempoem que recorria ex of fido para o Poder Legislativo, ao qual se remetia a palavra finalsobre a matéria.

VIII - A EXEGESE RAZOÁVEL DO ART. 72, § 8°, DA CONSTITUIÇÃO40. Reputamos pouco feliz a redação ora adotada para o dispositivo que pretendeu

reviver, parcialmente, a prática do registro sob reserva, e acreditamos que suainterpretação, iluminada com os subsídios dos processos lógico, histórico e sistemático,há de ser no sentido de que ao Chefe do Executivo toca, tão-somente, ordenar aexecução da despesa, assim como nos regimes das Cartas Políticas de 34 e 46. Logo, oregistro se efetuará no Tribunal de Contas - não por determinação do Executivo - mas emobediência a preceito constitucional, e tal registro terá natureza provisória, até que odespacho presidencial seja objeto do referendum do Congresso. Sobrevindo o referendoo registro se tornará definitivo; sendo, porém, denegado, providenciará a Corte ocancelamento da anotação provisória, que sob reserva efetuara.

41. Outra exegese não seria razoável, dado que mesmo a solução já aventada deefetuar-se o registro, não no Tribunal, mas em algum dos órgãos de controle interno, éjuridicamente falha e insubsistente. Os dois sistemas de controle, interno e externo,conquanto harmônicos, são independentes, e, se não pode a Corte de Contas sujeitar-sea ordens de autoridades fiscalizadas, por mais alto que seja seu grau hierárquico, não lhecompete, em contrapasso, expedir determinações aos órgãos do autocontrole do PoderExecutivo.

42. A distinção entre o regime atual e o do registro sob reserva, além de sualimitação à temática das "concessões", cinge-se à circunstância de competir ao próprioExecutivo submeter o ato que decreta a despesa à apreciação do Legislativo, para fins dereferendum, enquanto, nos sistemas de 34 e 46, ficava tal iniciativa adstrita ao Tribunal.Recusado o referendo legislativo ao ato presidencial, voltará a prevalecer a decisão inicialdo Tribunal de Contas.

IX - OBRIGATORIEDADE DO MODELO FEDERAL DE TRIBUNAL DECONTAS

43. Estender-se-á, necessariamente, o paradigma federal aos níveis dos Estados,Distrito Federal e Municípios?

44. A resposta é, sem dúvida, afirmativa. Sobre o tema, em gênero, já se temmanifestado iterativamente o Supremo Tribunal Federal, onde desde cedo se formaramduas correntes. A primeira considera impositiva a adoção do padrão federal de


fiscalização financeira e orçamentária a todos os graus do corpo federativo; a segunda,levemente discrepante, sustenta que o sistema da União pode ser relegado na elaboraçãodas Cartas estaduais, mas concordam ambas que onde for instituído Tribunal de Contasserá inevitável a observância do esquema da União.

45. A jurisprudência da Corte Supremo, consolidada em sucessivos julgados, entreos quais as Representações de n° 753 (RTJ 46/442) ; 755 (RTJ 52/520) ; 758 (RTJ54/642) ; 764 (RTJ 50/245) e 886 (RTJ 65/305 ), encontrou o seguinte sumário emParecer da Procuradoria-Geral da República, proferido no RE n° 78568-AM:

"Se o Estado-membro decide, à luz de seus próprios critérios e interessesinstituir um Tribunal de Contas para auxiliar o Legislativo na fiscalização financeirae orçamentária, deverá seguir, nas suas linhas fundamentais, o modelo federal."(RTJ 73/560 )

46. O acerto da interpretação do Supremo Tribunal se afigura incontestável ante oque dispõe o art. 13, caput, e inciso IV, do Estatuto Político federal, onde se discrimina,como de observância injuntiva pelos Estados na elaboração de suas Constituições e desuas leis, o princípio da fiscalização financeira e orçamentária estabelecido naConstituição.

47. Pela mesma razão que respeitam os Estados as normas federais alusivas aoprocesso legislativo, à temporalidade dos mandatos, à prestação de contas daadministração, à independência e harmonia dos Poderes (Const., art. 13, I) , ouconcernentes à elaboração do orçamento (Const., art. 13, IV), ao processo legislativo(Const., art. 13, 111), e aos limites máximos de remuneração segundo os padrões daUnião (Const., art. 13, V), estão obrigados ao acatamento do modelo constitucional defiscalização da administração financeira e orçamentária.

48. No presente quadro de nosso Direito Constitucional, marcado por crescentelimitação à autonomia dos Estados e Municípios, encaixa-se, com justeza, talentendimento, que, ademais, encontra sólida confirmação na regra expressa do art. 200da Carta de 69, mandando considerar incorporadas, no que couber, ao direito legisladodos Estados as disposições constantes do texto supremo.

X - ADAPTAÇÃO DO DIREITO LEGISLADO LOCAL

49. A vista do processo de técnica legislativa de que se lançou mão na elaboraçãoda Emenda n.º 7/77 - a mera reforma do texto constitucional, com expressa invocação dopoder constituinte derivado compreendido no processo legislativo do art. 46 - pareceinquestionável que, se faltar a iniciativa dos Estados-membros no sentido da adaptaçãode suas Constituições e leis às alterações realizadas, haverá automática integração dasnormas modificadas a seus textos legislativos, em decorrência direta do aludido art. 200da Constituição.

50. A limpidez e a certeza que se exigem do direito positivo recomendam, semembargo, que as Cortes de Contas promovam, no âmbito das respectivas unidadespolíticas, a revisão das Constituições e Leis Orgânicas, a fim de afeiçoá-las às alteraçõesrecentemente havidas no tipo federal.

51. Mas, quando isso se fizer, parece altamente aconselhável que, em lugar deatribuir ao Chefe do Executivo local competência para ordenar o registro das concessõesreputadas ilegais pela Corte de Contas, se adote a fórmula mais exata de contemplá-lo


com a simples faculdade de decretar a execução das despesas decorrentes do ato deinativação ou de concessão das pensões, ad referendum do Poder Legislativo local. Commelhor técnica se estará, a nosso juízo, expressando a real significação do § 8° do art. 72da Constituição.

52. No particular, as Constituições dos Estados, na quase totalidade, vêm acatandoo molde federal e, afora ligeiras alterações de nenhuma importância, quadrampontualmente com a Constituição da União.

53. Exceções inequívocas são a Carta do Acre, que consagrou modelo próprio,baseado numa Auditoria-Geral de Contas, em lugar do Tribunal, e a Constituição doMaranhão, que, adiantando-se à reforma decretada com a Emenda n° 7/77, previa já apossibilidade de o Governador ordenar, ad referendum da Assembléia Legislativa, aexecução de atos sujeitos a julgamento do Tribunal de Contas (art. 91). A formulaçãoabrangente adotada pelo constituinte maranhense comportava, por certo, não apenas asdespesas comuns sustadas pela Corte por ilegalidade, mas, também, os atos alusivos aaposentadorias, reformas e pensões. E se, como pensamos, incidia tal norma em desviodo padrão federal, está agora não somente com ele afinada, mas lhe é mesmotecnicamente superior, porque não cai no equívoco, já comentado, de autorizar o Chefedo Executivo a emitir ordem de registro ao Tribunal de Contas.

54. Embora menos claramente, acreditamos enquadrado também na orientaçãofixada pela Emenda n° 7/77 o dispositivo que regula a matéria na Constituição de SãoPaulo, porquanto, ao afirmar expressamente que o julgamento da legalidade dasconcessões se compreendia no controle externo exercido pela Assembléia Legislativa,com o auxílio do Tribunal de Contas (art. 87, 4), ficou afastada a possível interpretação deque a Corte tivesse, no caso, competência privativa.

55. Vale o raciocínio com relação ao art. 81, § 9°, da Constituição de Santa Catarina,onde se frisa que também nessa atividade de julgamento, funciona o Tribunal como órgãoauxiliar da Assembléia.

56. Em suma, os Governadores, ou Prefeitos quando for o caso, podem agoraordenar, sob referendo legislativo, a execução de despesas decorrentes de atos deaposentadoria e reforma ou da concessão de pensões, na hipótese de a Corte de Contasas haver considerado ilegais.

XI - CONCLUSÕES

57. Resta-nos dar remate a esse estudo com a rememoração, sumária e articulada,das principais conclusões a que nos encaminhou o raciocínio desenvolvido:

1ª) A recém-promulgada Emenda n° 7/77 introduziu três modificações na sistemáticaconstitucional do controle dos atos de inativação dos servidores civis e militares e daconcessão de pensões. Duas de cunho apenas formal: a substituição do termo julgar porapreciar e o revivescimento da necessidade do registro desses atos no Tribunal deContas. A terceira alteração, essa de fundo, reconduziu o texto à sua redação original de1967, legitimando, também em matéria de "concessões" de aposentadoria, reformas epensões, a faculdade conferida ao Presidente da República de ordenar - ad referendumdo Congresso Nacional - a execução de despesas impugnadas pelo Tribunal a título deilegalidade.


2ª) Comparte o Tribunal de Contas com o Congresso Nacional o exercício docontrole externo sobre a administração financeira e orçamentária dos três Poderes daUnião, cabendo-lhe o exame técnico, de natureza jurídico-contábil, e guardando-se oLegislativo para o exame político da atividade financeira federal. Não há pois cogitar dejurisdição graciosa ou contenciosa por parte da Corte de Contas, cujas relevantesfunções, mesmo quando implicam julgamento, se situam no âmbito do controle.

3ª) No padrão transitivo indireto, o verbo julgar, regido de preposição de, expressa asignificação de "avaliar, formar juízo crítico, ajuizar, apreciar", e, não, a de "decidir, comojuiz, sentenciar, dar sentença", que se reserva à forma transitiva direta desse verbo.

4ª) Merece reparo a expressão "concessões iniciais de aposentadoria, reformas epensões", pois, rigorosamente, nem todos esses atos administrativos assumem anatureza de decretos constitutivos de situação jurídica nova, sendo freqüentemente purosatos declaratórios de direitos adquiridos por força de lei. Apenas brevitatis causa seadmite o emprego genérico da tradicional expressão.

5ª) O registro no Tribunal de Contas era instituto típico de nosso sistema defiscalização das atividades financeiras do Estado no regime anterior à Constituição de1967 e, juridicamente, eqüivalia à suspensão formal de um veto legal presumido àexecutoriedade de certos atos de receita e despesa. O atual sistema repousa empostulado diametralmente oposto: o da livre e legítima execução da administraçãofinanceira, até o instante em que o Tribunal verifique, concretamente, a ilegalidade d°determinado ato ou contrato. O papel de relevo que se atribuía ao registro - expressãomáxima do antigo modelo de fiscalização - passou a caber presentemente à sustação dadespesa ilegal, diretamente pela Corte de Contas, ou pelo Congresso Nacional porprovocação do Tribunal.

6ª) Nesse contexto, ganha o registro foros de verdadeiro pleonasmo, pois importa naoutorga de uma nota formal de legalidade a atos ou despesas que já são objeto depresunção relativa de legalidade. Deve, no entanto, ser efetuado em obediência ao textoconstitucional.

7ª) Após 1967, a revisão das aposentadorias, reformas e pensões pelo controleexterno se exercita em moldes de auditoria exaustiva, prescrevendo a Lei, em obséquioao elevado teor jurídico que peculiariza tais lições, a apresentação rotineira dosrespectivos processos ao Tribunal de Contas, para que se verifique, em cada caso, sualegalidade.

8ª) Sem embargo da redação defeituosa que se emprestou ao § 8º do art. 72 daConstituição, não cabe ao Presidente da República "ordenar o registro das concessões",mas, apenas, determinar a execução das despesas decorrentes, "ad referendum" doCongresso Nacional. Conta essa exegese com o endosso dos processos lógico, históricoe sistemático de interpretação. Conclusão diversa mais apegada à literalidade do texto,conduziria à subversão dos postulados fundamentais de nosso sistema constitucional defiscalização financeira.

9ª) Impondo-se necessariamente o padrão federal de Corte de Contas ao plano dosEstados, por força do art. 13, caput e inciso IV, da Lei Maior e de acordo com pacíficajurisprudência do Supremo Tribunal, estende-se aos Chefes dos Executivos locais afaculdade inscrita no § 89 da Constituição.


10ª) Na adaptação das Cartas estaduais e leis orgânicas, é curial a adoção defórmula tecnicamente mais exata, que obvie à impropriedade do texto federal,conferindo-se ao Governador, ou Prefeito quando for o caso, a simples faculdade dedecretar, ad referendum do Legislativo, a execução das despesas decorrentes do ato deinativação ou da concessão de pensões consideradas ilegais pelo Tribunal de Contas.

11ª) Até com relação às Constituições de São Paulo e Santa Catarina, onde, jáparecia contemplar-se, anteriormente à Emenda n° 7/77, a possibilidade de o Executivoremeter a decisão final desses atos ao Poder Legislativo, é conveniente proceder-se àadaptação. O mesmo talvez não prevaleça, no atinente à Carta Política do Maranhão,que, ao valer-se de fórmula bastante genérica, já defere claramente ao Governador essacompetência.


LEGALIDADE DOS ATOS DE APOSENTADORIA DEQUE RESULTE A FIXAÇÃO DE PROVENTOS ABAIXO

DO SALARIO MÍNIMO

Roberto Rosas(*)

EMENTA: 1 - Aposentadoria por invalidez. Proventosproporcionais. 2 - Interpretação sistemática da Constituição. Naanálise dos dispositivos inerentes à sobrevivência deve ser levado emconta o direito individual concernente à inviolabilidade dos direitos àvida e à solidariedade humana. 3 - A Constituição assegura o direitoao salário mínimo capaz de satisfazer às necessidades normais dotrabalhador e de sua família. Aplicação analógica ao servidor público.4 - A valorização do trabalho como condição da dignidade humana éincompatível com proventos irrisórios abaixo do salário mínimo. Deixade haver valorização quando o prêmio pelo trabalho é a ínfimaretribuição dos incapazes para o trabalho. I - Proventos proporcionaisem valor não irrisório. Aplicação analógica da Previdência Social.

I - CONCEITO DE SALÁRIO MINIMOA Lei n.º 185, de janeiro de 1936, fonte do art. 76 da CLT, exprimia que o salário

mínimo é a remuneração mínima normal de serviço capaz de satisfazer às necessidades

(*)Procurador do TCDF. Tese apresentada ao IX Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, setembro de1977.


normais de alimentação, habitação, vestuário, higiene e transporte. Esse salário seriacalculado pela soma das despesas diárias.

A finalidade do salário mínimo é assegurar ao empregado uma remuneraçãomínima, reputada vital e básica, para sua subsistência. É dispositivo de ordem pública,irrenunciável, não admitindo qualquer transigência.

Por isso, a legislação impõe ao Poder Público o pagamento da remuneração nuncainterior ao salário mínimo:

"Nenhum servidor civil, inclusive pessoal pago à conta de dotações globais,poderá receber vencimentos, remunerações ou salários de retribuição de qualquernatureza inferior ao salário mínimo previsto para a região" (Lei n° 3.591, de10-1-59).

A regra vem confirmada na Lei n° 4.242:

"Nenhum funcionário da administração direta e indireta do Poder Executivopoderá receber vencimento inferior ao maior salário mínimo vigente no País enenhum servidor temporário ou de obras perceberá retribuição inferior ao saláriomínimo da região em que estiver lotado."

Outra não é a orientação do Tribunal de justiça do Distrito Federal em vários casos,dentre eles:

"Servidor inativo - Servidor aposentado não poderá perceber proventos devalor inferior ao salário mínimo.

A regra da proporcionalidade ao tempo de serviço é subordinada àquele piso(Apelação Cível n° 3.258 - D.J. 10-5-74, pg. 3075) .

Também o Tribunal Federal de Recursos:

"Os proventos não podem ser inferiores ao salário mínimo da região"(Apelação Cível n° 25.793).

No entanto, o Tribunal de Contas da União, no Processo n.º 36.290/69, decidido em20-10-70, considerou válido o provento idêntico ao valor fixado na Previdência Social, istoé, 90%.

Essas imposições dimanam da impossibilidade da ordem jurídica ser indiferente aospressupostos econômicos que lhe servem de alicerce, como acentua o Prof. Caio Tácito.Aduz mais o ilustre jurista: a igualdade de tratamento diante de efeitos inflacionários,afirmando que alei não poderá compensar somente quanto a vencimentos e não quanto aproventos, uns e outros a serem corrigidos na sua expressão monetária para preservaçãode real e intrínseco valor (RDA 97/9).

Cabe notar, a bem da verdade, que o Supremo Tribunal, ao julgar o RE 60665, de28-11-69, decidiu não caber esse provento mínimo, aduzindo o Relator:

"Não existe na legislação, o princípio geral de que o valor mínimo da aposentadorianão será inferior ao salário mínimo local. O artigo 65 da Lei 3.780 refere-se, unicamenteaos servidores em atividade."

II - SALÁRIO MÍNIMO NA CONSTITUIÇÃO


A manutenção do padrão social ascendeu a nível constitucional com a Constituiçãoalemã, de 1919, cujos princípios se irradiaram para outras cartas magnas, inclusive aConstituição brasileira de 1934, que instituiu uma série de princípios econômicos esociais, dentre eles, o amparo social, a aposentadoria com proventos integrais (art. 170, §6° ), impondo à legislação trabalhista a observância do salário mínimo capaz de satisfazeràs necessidades normais do trabalhador (art. 121, § 1°, b).

A regra ampliou-se na Constituição de 1946, que assegurou salário mínimo capaz desatisfazer às necessidades normais do trabalhador e de sua família,contemporaneamente à Constituição italiana ("il lavoratore ha diritto ad una retribuizioneproporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurarea sè ed alla famiglia un esistenza libera e dignitosa").

Daí a regra constitucional impondo a revisão dos proventos da inatividade, sempreque, por motivo de alteração do poder aquisitivo da moeda, se modificarem osvencimentos dos funcionários em atividade (art. 102, § 1°) , o que levou o MinistroTemístocles Cavalcanti a acentuar que esse aumento de vencimentos se dá geralmenteem função da depreciação da moeda e do encarecimento do custo de vida (STF-Representação n° 754 - RTJ 50/236).

A regra surgiu na Constituição de 1946, que impôs a revisão dos proventos, para,segundo o autor da emenda, significar uma expressão de justiça social, a correção de umerro na estipulação do amparo para aqueles cuja idade ou destino tirar a faculdade deadquirirem meios de subsistência (José Duarte - A Constituição Brasileira de 1946, 3° vol.pg. 352) Pontes d.e Miranda, ao comentar o dispositivo, ressalta que tanto ofendera aConstituição a lei ordinária que aumentasse vencimentos de funcionários públicos ematividade, sem aumentar os vencimentos dos inativos, quanto a lei que só aumentasse aesses, em relação àqueles, em proporção mínima, que não correspondesse ànecessidade do reajustamento.

As constantes alterações do valor do salário mínimo corroboram a necessidade desua atualização para o futuro. Observou o Ministro Luiz Gallotti que:

"A lei, ao mencionar o salário mínimo vigente, pretendeu abranger as suassucessivas alterações para evitar a estagnação que resultaria do aviltamento damoeda." (STF - AI n° 54478 -RTJ 62/625) .

III - ASPECTOS CONSTITUCIONAIS

Estamos agora diante de dois princípios constitucionais. Primeiro, o que concede osalário mínimo ao trabalhador como condição para sua sobrevivência; depois, oconcernente ao provento proporcional ao tempo de serviço. Daí a questão:

Os proventos proporcionais na aposentadoria, por invalidez, podem ser fixados emvalor abaixo do salário mínimo?

A resposta será afirmativa no caso de invalidez, porque o servidor podeaposentar-se na compulsória, com proventos de acordo com o tempo de serviço. Esseservidor pode trabalhar. Tem uma vida sadia, ao passo que o inválido não.

A Constituição é regra básica, permanente, não abrangente de todos os casos, masaplicável a todos os casos futuros. Cooley já acentuara que a Constituição aplica-se aoscasos modernos, não previstos pelos que a elaboraram, de modo que:


"as palavras apropriadas ao estado então existente da comunidade e ao mesmotempo capaz de ser ampliadas de modo que abranjam outras relações mais extensas,não devem ser afinal restringidas ao seu mais óbvio e imediato sentido."

A Constituição deve ser analisada sob dois aspectos:

1°) A norma constitucional dá os elementos necessários e mínimos à subsistênciado trabalhador, de acordo com a ordem social vigente: art. 165, I - A Constituiçãoassegura aos trabalhadores salário mínimo capaz de satisfazer suas necessidadesnormais e de sua família.

2°) A norma constitucional estabelece um critério para o cálculo dos proventos dosfuncionários, quando a contagem de tempo de serviço excede a 35 anos ou quando estáabaixo desse padrão. No primeiro caso, os proventos são integrais; no segundo, sãoproporcionais ao tempo de serviço. Mas o cálculo da proporcionalidade não pode concluirpor um valor abaixo do mínimo capaz de satisfazer as suas necessidades normais e desua família.

Desse cotejo, deduzimos uma norma constitucional programática que constituisentido teleológico para interpretação, integração e aplicação das normas jurídicas (v.José Afonso da Silva - Aplicabilidade das Normas Constitucionais, pág. 150), emcontraposição ao segundo aspecto, norma constitucional de eficácia limitada. Nahierarquia, a norma programática sucedeu à segunda, porque ela se dirige à funçãosocial, o próprio cerne da ordem social brasileira.

Afora essa hierarquização, a Constituição não daria ao trabalhador, dentro de umanorma superior, um direito, para tirá-lo em outra. Carlos Maximiliano já acentuara:

"o fim para que foi inserto na lei, sobreleva a tudo. Não se admiteinterpretação estrita que entrave a realização plena do escopo visado pelo texto.Dentro da letra rigorosa dele procure-se o objetivo da norma suprema."

(Hermenêutica e Aplicação do Direito, 61 ed., pág. 388).

Será letra vã buscar-se a justiça social através da valorização do trabalho comocondição da dignidade humana (art. 160, II ), dando-se ao trabalhador incapacitado paraas lides diárias, em geral, por doença que impossibilita o trabalho, uma retribuiçãopecuniária insuficiente para satisfazer suas necessidades normais.

IV - SOLUÇÃO PREVIDENCIÁRIA. ANALOGIAA legislação previdenciária dá um benefício aos maiores de 70 anos correspondente

à metade do maior salário mínimo vigente, desde que tenham sido filiados ao regime doINPS, em qualquer época, no mínimo, por doze meses (Lei n° 6.179, de 11-12-74). Ora,esse indivíduo que fugazmente contribuiu para a Previdência Social obtém a proteção doEstado, em valor acima do que o servidor com 10 (dez) anos de serviço alcançará, isto é,menos de 1/3 do salário.

A legislação que estabelece a Previdência Social para o empregado rural adota amesma orientação.

Será letra morta do Direito Constitucional laborativo a valorização do trabalho comocondição da dignidade humana, não se dando ao indivíduo, compelido pelo Estado àreclusão do lar, ou do hospital, por invalidez para o Serviço Público, a mínima condiçãotraduzida no salário mínimo. Lembramos aqui Georges Burdeau ara quem o destinatário


da lei política não é o cidadão, e sim o trabalhador, o homem segundo a prosperidadegeral que cause e por isso lhe são concedidas exigências normais de subsistência e desua família (Traité de Science Politique, vol. 33 ).

A regra de um provento mínimo já foi adotada em 1952 pelo Estatuto dosFuncionários: o provento da aposentadoria não será superior ao vencimento ouremuneração da atividade nem inferior a um terço (art. 181, parágrafo único). Já eraexceção ao princípio da proporcionalidade ao tempo de serviço.

Ainda resta a análise distinta entre salário e provento. Ambos devem serexaminados do ponto de vista pecuniário, e não o seu fato gerador.

Provento é retribuição pecuniária auferida pelo inativo.

Salário é retribuição que o empregado recebe habitualmente do empregador, comopagamento dos seus serviços (CLT, art. 458) .

O salário mínimo é o reflexo das necessidades básicas do trabalhador.

É a contraprestação mínima devida pelo empregador ao empregado, por dia normalde serviço, capaz de satisfazer, em determinada época,

"as suas necessidades normais de alimentação, habitação, vestuário, higienee transporte." (CLT, art. 76) .

Essas necessidades grifadas são importantes para o empregado em atividade. Aalimentação durante o serviço, o vestuário para apresentação no trabalho, cuidadoshigiênicos mais constantes e transporte para conduzir o empregado ao trabalho - taisnecessidades ficam restritas, e algumas desaparecem (v. g. transporte) com aaposentadoria do empregado. Por isso, o sistema da Previdência Social, sem fugir aoparâmetro mínimo, de acordo com as necessidades, naturalmente exclui aquelas nãomais exigidas depois da aposentadoria, para fixar o valor mensal do benefício não inferiorao percentual de 90%, em relação ao valor do salário mínimo mensal de adulto dalocalidade de trabalho do segurado (art. 28, § 3°, a, da Consolidação da Leis daPrevidência Social, Decreto n° 77.077, de 24-1-76). Tanto o valor do salário mínimo écalculado de acordo com as necessidades, que se o empregador fornecer in natura, umaou mais parcelas do salário mínimo, o salário em dinheiro virá descontado dos valoresdaquelas parcelas (CLT, art. 82), mas o pagamento em dinheiro não será inferior a 30%do salário mínimo.

V - CONCLUSÃO PRÉVIA

O salário mínimo é retribuição mínima devida ao trabalhador. Seu cálculo é feito deacordo com as necessidades essenciais da vida. Estando o trabalhador afastado doserviço, por força de invalidez, os proventos da aposentadoria não podem ser calculadosem valor aviltado, não possibilitando condições de vida.

Como o trabalhador fica dispensado do gasto de certas verbas, justo parece dar-lheum provento mínimo, que redita essas necessidades normais que terá o aposentado.

Por isso, adotar-se, por analogia, o critério da Previdência Social é o mais justo,legal e humano.

VI - CONCLUSÃO FINAL


Os proventos proporcionais da aposentadoria por invalidez devem ser calculados emvalor nunca inferior a 90% do salário mínimo regional.


TOMADA OU PRESTAÇÃO DE CONTAS?

MARQUES OLIVEIRA (°)

QUE É TOMADA DE CONTAS E COMO SE DIFERENCIA DAPRESTAÇÃO DE CONTAS

Em primeiro lugar, convém notar que órgão nenhum presta contas. Quem prestacontas são os responsáveis. Muita confusão mental tem surgido pelo fato de se tomaremcomo coisas concretas abstrações orais, como quando se diz, por exemplo, que a"administração é eficiente quem é, ou deixa de ser, eficiente, são os administradores.Quando se fala, portanto, em "contas do órgão X", convém ter sempre presente à menteque, na verdade, queremos dizer: "contas do responsável, ou responsáveis por recursosdo órgão X”. Ora, responsáveis por recursos podem ser até indivíduos particulares, quetenham recebido verbas destinadas a determinada entidade, como órgão. (Art. 93, doDL/200/67.)

Mas sempre são pessoas físicas, concretas, que tem de dar conta do bolo e regularemprego dos dinheiros públicos.

Assim é que os administradores deverão prestar contas do emprego dos recursossob sua responsabilidade no exercício. Essa prestação de contas é elaborada pelopróprio agente, entidade ou pessoa designada, acompanhada dos documentoscomprobatórios das operações de receita e despesa.

PRESTAÇÃO OU TOMADA?


Na verdade, muita confusão tem sido feita em relação a Prestação de Cantas eTomada de Contas. Há mesmo o caso de um processo de Goiás, onde tudo pareciaindicar que um órgão teria ficado insultado com o fato de se mencionar Tomada deContas, alegando que tratar-se-ia de Prestação de Contas, conforme “decidiu'' osupervisor contábil do referido órgão...

A questão parece-me bizantina e chego a dar razão ao colega que diz: “Sejaprestação ou tomada, o que importa é que as coutas prestem...

Houvesse qualquer conseqüência ou efeito jurídico danoso quanto à diferença denome e entenderia que tanto papel se gastasse com esse filigrana meramente verbal.Mas, no ponto em que está a confusão, o problema deixou de ser tão somente verbal. Éporta aberta a inúmeros conflitos de atribuições entre o Tribunal de Contas da União e asIGFs.

Essa baralhada entre "prestação de contas" e "tomada de contas" estácontaminando outro setor, o do próprio Controle, prerrogativa do Poder Legislativo e doTCU. Assim é que se está confundindo o controle puramente contábil das IGFs, com oControle exercido pelo Legislativo sobre a Administração em geral, com auxílio do TCU.Pelo menos em um processo, já se fez o que nos parece não tanto um desrespeito aoTribunal mas sim atestado patente de a que ponto chegou uma deficiência dehermenêutica da INGECOR: um órgão responde a uma de nossas Inspetorias, dizendoque, segundo orientação de seu supervisor contábil (!), o pedido da Inspetoria teria sidoinepto, pois, ". . . trata-se de Prestação de Contas e não de Tomada de Contas",informando no mais que já mandara as mesmas para o Órgão Central de Brasília. QueÓrgão Central? Do Tribunal de Contas da União? Não. Da própria entidade...

* * *Por que tudo isto? Apenas porque se fez errada interpretação da lei quanto aos

termos "prestação de contas" e "tomada de contas" e isto está infeccionando a medula docontrole externo — que é o controle do Legislativo sobre o Executivo — mesclando-seindevidamente, com o "controle" contábil interno do Executivo.

* * *Popularmente entende-se com muita clareza que alguém preste contas a outrem,

que lhe toma as contas. Assim, todos os responsáveis prestariam contas. Ao Tribunal deContas competiria tomar as contas dos que as prestassem. Esse entendimento simples enatural determina duas nomenclaturas bem definidas: há, na origem, processos dePrestação de Contas, que conservam esse nome até que a IGF dê seu parecer final eapresente os mesmos ao TCU. Dentro do TCU, esses processos de Prestação de Contassão chamados, por nós, de Processos de Tomada de Contas. Dessa forma, a distinção éfeita segundo o ângulo pelo qual o processo seja olhado. Os administradores prestamsuas contas e essa Prestação de Contas é o ponto-de-partida para o nosso processo deTomada de Contas. Assim sendo, após a entrada do processo de Prestação de Contas —semente do processo interno de tomada de contas — muitos documentos sãoacrescentados, como: informações, diligências, atendimento de diligências,pronunciamento do Plenário, dos Senhores Ministros, justificativas, condenações,defesas, recursos, etc. Todos esses documentos e mais a Prestação de Contas compõemo Processo de Tomada de Contas. Mal comparando, seria como a transformação doInquérito Policial em Processo Penal, sendo o Inquérito a Prestação de Contas e o


Processo, a Tomada de Contas. Não vemos maneira mais simples de encarar oproblema: a Prestação de Contas é o ponto de partida, o start, para o Processo deTomada de Contas.

NECESSIDADE DE UMA DEFINIÇÃO DEFINITIVAA consagração e confirmação, pelo TCU, dessa nomenclatura lógica e natural teria a

vantagem de simplificar a numeração dos processos e evitar confusões. Assim, tomemoscomo exemplo um processo qualquer que nos chegasse com a seguinte numeraçãoMEC-4.688/73. Isto seria um processo, digamos, de prestação de contas,independentemente do fato de terem elas sido prestadas voluntariamente ou não, deestar vivo ou morto o responsável na ocasião dessa prestação, ou de as contas teremsido levantadas, ou não, por órgão de contabilidade. Seria esse processo chamado pornós de: Processo de Prestação de Contas MEC-4688/73, ou, abreviadamente: PC-MEC-4688/73. Assim que fosse protocolado por nós, o PC-MEC-4688/73 passaria a ser o TC-12199/74, ou seja, processo de Tomada de Contas n.º 12.199/74. Essa distinção temcabimento, tem conseqüências realmente importantes e, dessa forma, justificar-se-ia.Assim é que poderíamos dizer: a Prestação de Contas foi deficiente, mas a Tomada deContas foi muito bem feita. Ou, vice-versa: a Prestação de Contas foi muito bem feita,mas a Tomada apresentou falhas. Ou então: a Tomada de Contas sanou todas asirregularidades da Prestação de Contas. Ou ainda: na Tomada de Contas doadministrador sanaram-se as falhas da sua Prestação de Contas.

Externamente ao Tribunal, a nomenclatura exata criaria, no caso, o universo dediscurso necessário à perfeita comunicação de idéias. Assim, perguntar-se-ia com relaçãoa qualquer assunto: o processo já está em fase de Tomada de Contas? Ou então: taldocumento é necessário para a Prestação de Contas. Ainda: é preciso urgência pois essedocumento é para Tomada de Contas. Dessa forma, todos saberiam que falar emTomada de Contas significaria "processo de contas sub judice, entendendo-se aí ojudicium como sendo o do Tribunal de Contas da União. E isto não passa de ovo deColombo: é conseqüência da regra generalíssima: o Executivo presta contas aoLegislativo. Em contrapartida, o Legislativo toma as contas do Executivo.

QUE DIZ NOSSA LEI ORGÂNICA?

Este entendimento simples e natural é, aliás, o da Lei Orgânica do TCU, no art. 34do DL-199/67:

"Art. 34. Estão sujeitos à Tomada de Contas e só por ato do Tribunal deContas podem ser liberados de sua responsabilidade:

I — Os ordenadores de despesa.

II — As pessoas indicadas no art. 33.

III — Todos os servidores públicos civis e militares ou qualquer pessoa ouentidade estipendiada pelos cofres públicos ou não, que derem causa à perda,subtração, extravio ou estrago de valores, bens e material da União, ou pelos quaisseja responsável.

IV — Todos quantos, por expressa disposição de lei, LHE DEVAM PRESTARCONTAS.”


Como vemos, não há como deixar de entender que o Tribunal toma as contas detodos aqueles que lhe devam prestar contas. Ou seja: o TCU faz a Tomada de Contasdos que prestam contas através da Prestação de Contas, é claro.

A ORIGEM DA DÚVIDA

A origem da confusão, a meu ver, reside na viciosa interpretação do art. 81 e seuparágrafo único, e do art. 82 e §§, do DL-200/67. Vamos reproduzi-los e mostrar que emnada contrariam a exegese que vimos apresentando. Desde que ,se interpretem essesartigos à luz do art. 41 do DL-199/67, que é a chave hermenêutica deles.

Art. 81. Todo ordenador de despesa ficará sujeito a tomada de contasrealizada pelo órgão de contabilidade e verificada pelo órgão de auditoria internaantes de ser encaminhada ao Tribunal de Contas (art. 82).

Parágrafo único. O funcionária que receber suprimento de fundos, na forma dodisposto no art. 74, § 3º, é obrigado a PRESTAR CONTAS de sua aplicação,procedendo-se, automaticamente, a tomada de contas se não o fizer na prazoassinalado.

Parece, a uma primeira leitura, que a Tomada de Contas é punição administrativapela omissão de Prestação de Contas... E essa viciosa interpretação tem corrido praça,com visos de verdadeira. No entanto, leitura meditada nas mostra que a chave dainterpretação está na palavra AUTOMATICAMENTE.

A Tomada de Contas, normalmente, depende de que alguém apresente umaPrestação de Contas. Para isso, para a apresentação de Prestação de Contas, existe umprazo legal. Caso não haja uma prestação de contas, seja lá por que motivo for: omissão,acinte, falecimento do responsável ou mesmo extravio da documentação referente àPrestação de Contas, — então, proceder-se-á AUTOMATICAMENTE à Tomada deCantas. Automaticamente, ou seja: independentemente de haver prévia Prestação deContas... O normal seria que a Tomada de Contas começasse com uma Prestação deContas que seriam... tomadas por quem de direito.

Em não havendo tal Prestação, isso não impede a instauração do processo deTomada de Contas: far-se-lo-á automaticamente!

Mas alguns quiseram ver nessa redação uma represália do Poder Público: você nãoprestou suas contas? Então, vamos TOMÁ-LAS...!

LEVANTAMENTO DE CONTASO carpo do art. 81 diz que os órgãos de contabilidade também poderão tomar

contas, quando estatui que a "tomada de contas" seja verificada pelo órgão de auditoriainterna, ANTES DE SER ENCAMINHADA AO TRIBUNAL DE CONTAS? Pela lei, então,não apenas o TCU pode Tomar Contas, mas também os órgãos de contabilidade docontrole interno? Achamos, data venia, impropriedade jurídica dizer-se que um órgão decontabilidade possa TOMAR CONTAS. O que o art. 81 "caput" quer dizer é o seguinte: osórgãos de contabilidade farão o LEVANTAMENTO das contas que forem prestadas efarão o levantamento AUTOMÁTICO das que não forem prestadas, seja lá qual for omotivo de sua não-prestação. Conforme vimos entendendo quanto à precisão vocabular,Tomada de Contas seria processo do Tribunal de Cantas da União, processo do controle


externo. No controle contábil interno far-se-ia, quando muito, um levantamento dascontas, levantamento esse que constituiria a Prestação de Contas a ser encaminhada aoTribunal de Contas da União. "Quando que dormitat Homerus" ... Mas, de qualquer forma,ainda que tecnicamente defeituosa a redação do art. 81, mesmo assim fica claro que oser Tomada ou Prestação depende do sujeito em relação ao qual se considera aatividade, sendo certo, absolutamente certo que jamais algum responsável iráapresentar... Tomada de Contas. Seja ao órgão de contabilidade, seja ao próprioTribunal... O que é apresentado ao Tribunal é, sempre, uma Prestação de Cantas. Damesma forma, não tem sentido dizer-se que o Tribunal julgou um processo de Prestaçãode Contas... Se há julgamento de contas, é claro que a Prestação de Contas já setransformou em Tomada de Contas. A ação, o que o Tribunal faz, é Tomar Contas.Tribunal só julga processos de Tomada de Contas!

Esse entendimento dimana claro e límpido da letra do § 49 do art. 70 da CRFB:

Art. 70 ...........................................................

...........................................................

§ 4.º O julgamento da regularidade das contas (ou seja: a Tomada deContas!...) dos administradores e demais responsáveis será baseado emLEVANTAMENTOS contábeis, certificados de auditoria e pronunciamento dasautoridades administrativas, sem prejuízo das inspeções mencionadas no parágrafoanterior.

UMA CAUSA PSICOLÓGICA DA MÁ INTERPRETAÇÃOMas a redação do art. 84 do mesmo DL/200/67 reforça ainda mais a impressão de

que Tomada de Contas é penalidade aos recalcitrantes. Veja-mos esse artigo, lembrandoentretanto quanto já foi dito anteriormente:

Art. 84. Quando se verificar que determinada conta não foi PRESTADA, ou queocorreu desfalque, desvio de bens ou outra irregularidade de que resulte prejuízo para aFazenda Pública, as autoridades administrativas, sob pena de co-responsabilidade e semembargo dos procedimentos disciplinares, deverão tomar imediatas providências paraassegurar o respectivo ressarcimento e instaurar a TOMADA DE CONTAS, fazendo-se ascomunicações a respeito ao Tribunal de Contas.

É de se imaginar que este artigo da lei seja procurado em ocasiões de emergência,de preocupação e nervosismo e até de pânico. E é neste estado de alma que se faz aviciosa exegese: houve desfalque? desvio de bens? outra irregularidade? Então sob penade co-responsabilidade (bela palavra para perturbar a serenidade de muitos intérpretes...!)e "sem embargo dos procedimentos disciplinares" deverão tomar "imediatasprovidências", etc. e "instaurar" lembra inquérito, não? — a TOMADA DE CONTAS, etc.Por estas alturas a "instauração" de uma Tomada de Contas soa como se houvesseconvocação de Dominicanos para um Tribunal de Inquisição...

Mas... não é nada disso.

É lógico que se faça tonada de contas também, — além de todas as outrasprovidências. Por que razão iríamos excluir a possibilidade de Tomada de Contasexatamente nos casos em que as contas não foram prestadas? Por que não se instauraro normal e tranqüilo processo de Tomada de Contas, exatamente quando houvedesfalque, desvio de bens ou outra irregularidade?


Dir-se-á: mas, se é tão lógico assim, a lei não precisava dizer isso. Também é lógicoque um natimorto não seja pessoa natural de direito civil, mas é preciso que a lei diga quea personalidade civil começa com o nascimento com vida. Não o dissesse a lei e teríamosalguém reclamando herança de natimorto... Veja-se, por exemplo, o fato de a lei civil nãodeclarar, expressamente, com todas as letras, que o sexo dos nubentes deve ser diverso:já houve pelo menos uma tentativa de casamento homossexual, no Rio de Janeiro... A leifala em "nubentes", "cônjuges" (nomes sobrecomuns) e "contraentes" (substantivo comumde dois).

Da mesma forma, se o art. 84 não dissesse que nesses casos especiais deveriahaver instauração de Tomada de Contas, far-se-ia tudo, inclusive tomar-se-iaprovidências disciplinares, instaurar-se-ia até inquérito administrativo e... não haveriaTomada de Contas relativas a responsabilidade pelos bens desviados, nem tomada decontas de autores de desfalques.

O que a lei diz e rediz é o seguinte: as contas sempre serão Tomadas, sejam ou nãoprestadas. O que falta à lei dizer é que somente quando entradas no Tribunal de Contasda União, serão as contas (prestadas pelo próprio responsável ou levantadas pelosórgãos de contabilidade) transformadas em Tomadas de Contas.

Mas o próprio artigo termina dizendo: "fazendo-se as comunicações a respeito aoTribunal de Contas". Falou-se em Tomadas de Contas, há de falar-se em Tribunal deContas. Ou então, no caso especial do Presidente da República, em Congresso Nacional.Mas, sempre, Prestação de Contas é o que faz o Executivo e Tomada de Contas éprivilégio do Legislativo!

O ESPÍRITO DA LEINunca o Tribunal de Cantas manifestou-se expressamente a respeito de Tomada de

Contas ou Prestação de Contas. Mas sempre, nos cursos ministrados em nosso Tribunal,o entendimento acima foi ressaltado por professores, como, por exemplo, o Prof. AntônioPereira de Souza. E nunca houve dúvida quanto à exegese correta. Basta ler a lei, comatenção, e pronto! Basta ser advogado, ou contador de nível superior para não havermistério hermenêutico.

Mas, após surgirem viciosas interpretações, a INGECOR houve por bem, na maislouvável das intenções, publicar a RESOLUÇÃO N.° 3, de 7-12-71. Com todo respeito quenos merecem quer a própria INGECOR (na pessoa de seus dignos e cultos integrantes)quer a laudabilíssima boa intenção e boa vontade, — tão raras nos dias de hoje —,achamos que não foram felizes no seu laborioso garimpo casuístico nos artigos da lei.Tem-se nítida impressão de que a RESOLUÇÃO N.° 3 citada foi produto de trabalhosapesquisa, artigo por artigo, do DL-200 e da Lei 4.320/64, à cata das expressões"prestação de contas" e "tomada de contas". Separaram os alhos dos bugalhos eempacotaram cada qual em separado. Não foi a melhor orientação. A Lei contém o queMontesquieu chamou, muito bem, de "espírito". A Lei não são palavras: "words, words,words"... É preciso evocar ou conjurar o espírito das leis e isso não por neeromância mas,por espontâneo holocausto de meditações...

A RESOLUÇÃO N.º 3/71, DA INGECOR Senão, vejamos as definições daResolução n.º 3/71:

a) prestação de contas — o demonstrativo, organizado pelo próprio agente, entidadeou pessoa designada, acompanhado dos documentos comprobatórios das operações de


receita e despesa, as quais integrarão a tomada de contas do responsável principal peloórgão encarregado da gestão;

b) tomada de contas — o levantamento organizado por serviço de contabilidadeanalítica, baseado na escrituração dos atos e fatos praticados' na movimentação decréditos, recursos financeiros e outros bens públicos, por um ou mais responsáveis pelagestão financeira e patrimonial a cargo de uma unidade administrativa e seus agentes, emdeterminado período de gestão;

Se a definição de Prestação de Contas da Resolução n.º 3/71 é passível, o mesmonão ocorre com sua definição de Tomada de Contas. Tomada de Contas não élevantamento de Contas. Mas a INGECOR está quase certa e agiu atiladamente aoperceber que os arts. 81 e 82 do DL-200/67 usam a expressão "tomada de contas" parareferir-se a meros levantamentos de contas. De fato, vejamos a redação (para nós,incorreta) dos arts. 81 e 82 do DL-200/67:

Art. 81. Todo ordenador de despesa ficará sujeito a tomada de contasrealizada pelo órgão de contabilidade e verificada pelo órgão de auditoria interna,antes de ser encaminhada ao Tribunal de Contas (art. 82)

Parágrafo único. O funcionário que receber suprimento de fundos, na forma dodisposto no art. 74, § 3º, é obrigado a prestar contas de sua aplicação, procedendo-se automaticamente, a tomada de contas se não o fizer no prazo assinalado.

Art. 82. As tomadas de contas serão objeto de pronunciamento expresso doMinistro de Estado, dos dirigentes de órgãos da Presidência da República ou deautoridade a quem estes delegarem competência, antes de seu encaminhamentoao Tribunal Contas para os fins constitucionais e legais.

§ 1.º A tomada de contas dos ordenadores, agentes recebedores, tesoureirosou pagadores será feita no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias doencerramento do exercício financeiro pelos órgãos encarregados da contabilidadeanalítica e, antes de ser submetida a pronunciamento do Ministro de Estado, dosdirigentes de órgãos da Presidência da República ou da autoridade a quem estesdelegarem competência, terá sua regularidade certificada pelo órgão de auditoria.

§ 2.º ......................................................

§ 3° ...........................................................

O art. 81 do DL-200/67 diz que há uma "tomada de contas" REALIZADA pelo órgãode contabilidade... Na verdade, o que existe é um LEVANTAMENTO de contas que, istosim, está dentro da competência dos órgãos de contabilidade. O parágrafo único desseartigo diz que se procederá automaticamente à "tomada de contas", se não houverprestação de contas no prazo assinalado. Isto quer dizer, em outras palavras e dentro damelhor exegese, o seguinte: em não havendo a fase inicial de prestação de contas,passar-se-á, AUTOMATICAMENTE, à tomada de contas. Mas... qual tomada de contas?A única possível: à tomada de contas feita pelo Tribunal de Contas, com base naPrestação de Contas que o serviço de contabilidade organizará por meio de umLEVANTAMENTO DE CONTAS.

(DL-200/67) — (DL-199/67) — RESOLUÇÃO N.º 3


E que esse entendimento é o único correto, podemos demonstrar com o que se dizna Lei Orgânica do Tribunal (DL-199/67). Sim, pois não se poderão jamais interpretarcorretamente os artigos 81, 82 e mesmo o 84 do DL-200/67 sem cotejá-los com o DL-199/67, no seu artigo 41. Notamos, então, que o DL-200/67 apresenta deficiência técnicasque apenas uma boa exegese pode remediar. Vejamos o art. 41 do DL-199/67:

Art. 41. As tomadas de contas serão:

a) ORGANIZADAS pelos órgãos de contabilidade;

b) certificadas pelos órgãos de controle financeiro e orçamentário interno;

c) acompanhadas de pronunciamento sobre a regularidade, por parte dosChefes de órgãos da Presidência da República ou de Ministro de Estado, ou daautoridade por estes delegada, quando se tratar de contas de órgãos daPresidência da República ou dos Ministérios. Sendo as contas de unidadeadministrativa dos Poderes Legislativo e Judiciário, o pronunciamento caberá àsautoridades competentes;

d) acompanhadas de comunicação das providências que as autoridadesreferidas no parágrafo anterior tenham, porventura, tomado para resguardar ointeresse público e a probidade da aplicação dos dinheiros públicos.

Parágrafo único. A decisão do Tribunal será comunicada à autoridadeadministrativa competente para que, no caso de regularidade das contas, secancele o nome do responsável no respectivo registro, ou no caso de irregularidadese adotem as providências destinadas a saná-las, dentro do prazo que o Tribunalfixar.

Fica claro, portanto, que os órgãos de contabilidade não REALIZAM tomadas decontas, eles meramente ORGANIZAM as tomadas de contas. E como organizam?Realizando um... LEVANTAMENTO de Contas, que isso sim é ORGANIZAR a Tomada deContas... No entanto, o art. 81 diz, e-r-r-a-d-a-m-e-n-t-e, REALIZAR Tomada de Contas.Desde quando órgão de contabilidade pode "realizar" Tomada de Contas?

Mas, o art. 82 do Decreto-lei n° 200 de 25 de fevereiro de 1967 prossegue, falando,ainda, em "tomada de contas". Repete, no "caput", de outra maneira, o que se diz nomesmo art. 41 do Decreto-lei n° 199 de 25 de fevereiro de 1967, na letra c). Senãovejamos:

Art. 82. As tomadas de contas serão objeto de pronunciamento expresso doMinistro de Estado, dos dirigentes de órgãos da Presidência da República ou deautoridade a quem estes delegarem competência, antes de seu encaminhamentoao Tribunal de Contas para os fins constitucionais e legais.

Como vemos, o art. 82 do DL-200/67, “caput" parafraseia a letra "c" do art. 41 do DL-199/67. E, prosseguindo na paráfrase em seus parágrafos — adultera-o.

O § 1º do art. 82 do DL-200/67 continua falando em "tomada de contas", repetindo,por outras palavras, o que se diz no art. 41 do DL-199/67, na letra b.).

Mera polissemia...

Sempre, as tomadas de contas a que se referem os arts. 81 e 82 do DL-200/67 sãoas mesmas? Não. Houve impropriedade do DL-200/67, causador de toda esta confusão.Assim é que, no art. 81, quando se fala em "tomada de contas", quer-se dizer, como já


demonstramos, LEVANTAMENTO DE CONTAS. Quando, no corpo do art. 82 se fala em"tomada de contas", quer-se dizer apenas e simplesmente CONTAS, conforme se verifica,comparando o art. 41, do DL-199/67 com os termos do art. 82.

O art. 41, letra c), diz: As tomadas de contas serão ACOMPANHADAS depronunciamento sobre a regularidade, por parte dos Chefes de órgãos da Presidência daRepública ou do Ministro de Estado, ou da autoridade por estes delegada, quando setratar de CONTAS de órgãos da Presidência da República, ou dos Ministérios".

Isto foi reproduzido, de forma infeliz, no art. 82, que diz que AS TOMADAS DECONTAS SERÃO OBJETO DE PRONUNCIAMENTO EXPRESSO DO MINISTRO DEESTADO, etc... É viciosa esta redação uma vez que seria ingerência do Executivopronunciar-se sobre assunto de competência exclusiva do Tribunal de Contas, que éórgão auxiliar do LEGISLATIVO. Nem pode ser esse o correto entendimento do art. 82,uma vez que a lei é sábia. O art. 82, quando usa a expressão "tomada de contas" querdizer, apenas, CONTAS. Sobre as "contas" pode e deve o Ministro de Estado pronunciar-se. Nunca sobre a Tomada de Contas, que lhe escapa à competência.

Para finalizar, quando a expressão "tomada de contas" aparece no § 1° do mesmoart. 82, já não quer dizer nem "tomada de contas", nem "levantamento de contas", nemsimplesmente "contas". Que quer dizer, então? Quer, por incrível que pareça, significar"prestação de contas"!

E que significa "prestação de contas", demonstra-se:

1) As "tomadas de contas" são realizadas apenas pelo Tribunal de Contas. E nãoconsta que haja esse apertado prazo de cento e oitenta dias após o encerramento doexercício financeiro, para que o Tribunal se manifeste sobre as contas.

2) As "prestações de cantas" enquadram-se, perfeitamente nas exigências desse §1º do art. 82.

3) Os "levantamentos de contas", ORGANIZADOS pelos órgãos de contabilidade,também estão compreendidos no mesmo dispositivo.

4) O que se encaminha ao Tribunal são "prestações de contas", sejam elasvoluntárias ou forçadas, tempestivas, ou não, regulares ou irregulares.

Como vemos, diante da polissemia da expressão "tomada de contas", não é deadmirar que a INGECOR não fosse feliz na sua tentativa de explicitar a questão.

Mas no que a Resolução n.º 3 não teve nenhuma sorte, foi nos n.ºs 2. e 3., quandodiz: "OCORRE prestação de contas" e "OCORRE TOMADA DE CONTAS". Aí, vê-se queo método usado pela INGECOR foi o que já chamei de garimpo articular, catando aqui eali os termos "prestação de contas" e "tomada de contas". Não se penetrou na essênciado significado das expressões e, ao invés de esclarecer o sentido delas, criou-se maiorconfusão. Na verdade, OCORRE prestação de contas toda vez que alguém presta contasao Tribunal e OCORRE tomada de contas, toda vez que o Tribunal toma as contas dequem as deva prestar.. . Tão simples, não?

RESUMINDO...

Na verdade, estão sujeitos à Tomada de Contas todas as pessoas relacionadas noart. 34 da Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (DL-199/67)!


Não há confundir Tomada de Contas com Prestação de Contas: um presta contas eoutro toma as contas. O Tribunal, e só ele!, toma as contas de todos os que lhe devamprestar contas por força de lei. Evidentemente, o Tribunal só não toma as contas doSenhor Presidente da República, pois, este PRESTARÁ SUAS CONTAS ao CongressoNacional. Mas o Congresso; que faz com as contas do Senhor Presidente da República?Toma suas contas. Não há nenhuma capitis deminutio para a honorabilidade de ninguémpelo simples fato de suas contas serem tomadas por quem de direito. Nem se entende oabsurdo jurídico a que nos leva a confusa redação da Resolução n.º 3 da INGECOR: nãohaverá Tomada de Contas... quando houver prestação de contas!

Haverá quem preste contas mas não haverá quem as tome! É possível talentendimento?

Pois é isso, em confusas palavras, o que diz a Resolução n° 3 da INGECOR.

Vejamos apenas um autor, como "argumentum auctoritatis":

PRESTAÇÃO DE CONTAS — Ato pelo qual todo aquele que age em nome epor conta de outrem, ou lhe gere os negócios, perante este ou em juízo, justifica edemonstra documentada-mente o resultado da sua administração.

TOMADA DE CONTAS — Diz-se do ato pelo qual alguém recebe a prestaçãode contas, feita expontaneamente ou a pedido, por quem está obrigado a lhasprestar.

............................................................................................

NUNES, Pedro. Dicionário de Tecnologia Jurídica. São Paulo, Freitas Bastos,1967.

FORA DO TCU NÃO HA TOMADAS DE CONTAS!O que precisa ficar bem claro é que a Prestação de Contas determinará a

correspondente Tomada de Contas e que a Tomada de Contas pode implicar quer numaPrestação de Contas normal, quer numa prestação de contas feita por outro que não oresponsável. Esse outro, quando presta contas de terceiros, faz um prévio levantamentodas contas do omisso. Esse levantamento é apresentado ao Tribunal de Contas, comoPrestação de Contas do terceiro.

O Tribunal só recebe Prestação de Contas e só julga processos de Tomadas deContas. Tomada de Contas implica em julgamento das contas. Quem julga as contas dosadministradores e demais responsáveis por bens e valores públicos é o Tribunal deContas (art. 70, § 1º da CRFB) . Apenas o Senhor Presidente da República escapa a essejulgamento, pois, as contas do Presidente serão julgadas pelo Congresso Nacional. (Art.44, VIII, da CRFB, e art. 68 do DL-200/67) .

Assim, não vemos como aceitar a redação dos arts. 81 e 82 do DL-200/67, nem oart. 84 da Lei n.º 4.320, quando emprega a expressão Tomada de Contas para o queseria ora levantamento das contas, ora contas "tout court", ora prestação de contas....

A expressão levantamento de contas está contida no art. 78 da Lei n.º 4.320:

Art. 78. Além da prestação ou tomada de contas anual, quando instituída em lei, oupor fim de gestão, poderá haver, a qualquer tempo, LEVANTAMENTO, prestação outomada de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos.


A nosso ver, Tomada de Contas e, se for feita fora do Tribunal, deverá contar com apresença de um representante do mesmo.

A TRADIÇÃO CONFIRMA...Esse entendimento é vetusto no nosso direito.

Historicamente, nunca se falou em Tomada de Contas sem por isso se entender umjulgamento. Julgamento que poderia terminar em condenação ou absolvição. Tambémnunca se supôs que outro órgão, além do Tribunal de Contas, pudesse Tomar Cantas dequalquer responsável, dos enumerados no art. 34 do DL-199/67.

Já o venerável RGCP, no art. 839, — apenas para dar um exemplo, que mais nãofaltam... — diz:

Art. 839. Independentemente da escrituração a cargo de cada responsável, deque trata o artigo anterior, às diretorias ou secções de contabilidade das repartiçõesa que estiverem subordinados os agentes responsáveis por bens móveis, incumbeinstituir e escriturar todos os livros necessários para manter em evidência a gestãode cada consignatário e facilitar e preparar a tomada de contas dos mesmos.

§ 1.º Para os fins do disposto na última parte deste artigo, a escrituração acargo das seções de contabilidade será mensal-mente conferida com a dosconsignatários e com os balanços semestralmente dados no material, cabendo àsmesmas seções LEVANTAR AS CONTAS dos responsáveis relativas a cada anofinanceiro, as quais serão submetidas, até 31 de março do ano seguinte, aoJULGAMENTO do Tribunal de Contas.

Mas há, no RGCP, disposição expressa a respeito de TOMADA DE CONTAS. Estáno Título IX, "Dos responsáveis por bens públicos", no Capítulo II, "Da Tomada deContas", Secção I, "Normas Gerais". Os dois primeiros artigos mostram bem que Tomadade Contas é processo de Julgamento, a que ficam sujeitos todos os responsáveis dedireito ou de fato. As Tomadas de Contas, "estabelecem a situação jurídica dosresponsáveis" (art. 876 do RGCP). Estes responsáveis, por sua vez, têm o "imperiosodever de PRESTAR AS SUAS CONTAS à Fazenda Nacional, em qualquer época" (art.878 RGCP) .

O art. 880, do mesmo RGCP, enumera todos os que devem prestar contas. Note-se:no capítulo de "Tomada de Contas" relacionam-se os que devem prestar contas! O que élógico... O art. 881 completa a relação dos que estão sujeitos à Tomada de Contas e,conseqüentemente, obrigados a... Prestação de Contas! Para que não haja sombra dedúvida, quando o RGCP vai-se referir às mesmas contas, — fora do âmbito da jurisdiçãodo Tribunal — fala em Prestação de Contas, deixando clara que só há falar em Tomadade Contas quando estiver envolvido o Tribunal de Contas, único competente para julgá-las, ou seja, Tomá-las... (art. 883).

O art. 97 do Código de Contabilidade Pública nos conta que é e como são asTomadas de Contas:

Art. 97. Organizados os processos de tomada de contas, serão remetidos ao T.C.para julgamento, a fim de ser o responsável julgado quite, em crédito ou em débito com aF.N. etc...


Quando a lei faz referência aos órgãos de contabilidade, fala em "escrituração""demonstrações", "balanços" e em "levantamento de contas" (arts. 884, 210, 216, 939,etc.. . )

O art. 839 é claríssimo a respeito: a função dos órgãos de contabilidade é, tão-somente, diligenciar para "manter em evidência a gestão de cada consignatário e facilitare preparar a tomada de conta dos mesmos". O § 1° do art. 839 diz que cabe às "seçõesLEVANTAR AS CONTAS DOS RESPONSÁVEIS" para que essas contas sejamsubmetidas ao Julgamento do Tribunal de Contas, quer dizer, sejam... tomadas!

Mas, mesmo quando organizados os balanços e demonstrações que irão dar origemao Processo de Tomada de Contas no Tribunal (por estas alturas, dizer "processo detomada de contas NO TRIBUNAL DE CONTAS" já é quase pleonasmo!), mesmo quandoà função é dos órgãos de contabilidade, uma vez que irão ser o ponto-de-partida de umaTomada de Contas, serão, — ditos balanços e demonstrações, — organizados QUANTOPOSSÍVEL, SOB A DIREÇÃO E FISCALIÇÃO DAS DELEGAÇÕES DO TRIBUNAL DECONTAS! (art. 884 RGCP) .

Como vemos, uma é a função do TCU. Outra, a dos órgãos de contabilidade. Estesnão tomam contas, apenas organizam os levantamentos de contas a fim de "criarcondições indispensáveis para assegurar eficácia ao controle externo" (art. 71, I, daCRFB) .

Agora, "coup de grâce":

Falando do JULGAMENTO da regularidade das contas dos administradores edemais responsáveis, — ou seja: falando de TOMADA DE CONTAS... — assim distinguea Constituição, com nitidez, o papel do TCU e a função do controle interno:

Art. 70 .....................................................................................

§ 1.º .....................................................................................

§ 2.º .....................................................................................

§ 3.º .....................................................................................

§ 4.º O julgamento da regularidade das contas dos administradores e demaisresponsáveis será baseado em levantamentos contábeis, certificados de auditoria epronunciamento das autoridades administrativas, sem prejuízo das inspeçõesmencionadas no parágrafo anterior.

CONCLUSÃO

Muito papel se tem gasto e muitos minutos e horas preciosíssimas se temdesperdiçado com esta disputa aparentemente bizantina. Mesmo em curso, ministradopor elementos de fora do nosso Tribunal, perdeu-se quase uma aula toda de Auditoriapara lançar a confusão na mente dos nossos funcionários. Os processos vão e voltamcom consultas ou respostas a respeito do que seja, ou não seja, uma Prestação ouTomada de Contas.

Há, pelo menos um caso onde se percebe que certa repartição deixou de atenderuma de nossas Inspetorias Regionais por sentir-se insultada pela "insinuação" de quesuas contas seriam... tomadas!


Por todas essas razões, julgamos, respeitosamente, deva haver um pronunciamentooficial de nosso Tribunal, para urgente e inadiável "tollitur quaestio"!


II. – VOTOS E PARECERES


NATUREZA JURÍDICA E LIMITES DO PODERREGULAMENTAR: PRINCÍPIOS DA PREFERÊNCIA DA

LEI E DA RESERVADA LEI REVOGAÇÃO ESUSPENSÃO DA EFICÁCIA DA LEI AB-ROGAÇÃO

TÁCITA DA NORMA

JESUS DA PAIXÃO REIS(*)

RELATÓRIO

Versam os presentes autos sobre a reforma do policial Arlindo de Miranda Júnior, daPolícia Militar do Distrito Federal. O Decreto respectivo, datado de 29 de maio de 1969,declarou fundamentar-se no D.L. n.º 9, de 25 de junho de 1966, no D.L. n.º 315, de 13 demarço de 1967, e no Decreto "N" n.º 515, de 11 de julho de 1966. Os proventos foramcalculados com base na Lei n.º 4.328, de 30 de abril de 1964.

Relatei o processo, que me fora distribuído, em sessão de 24 de setembro de 1970.

Acolhendo as razões da douta Procuradoria que, distribuíra cópias de seu eruditotrabalho, determinou o Plenário a volta à origem do processo, bem como de numerososoutros, a fim de que os atos de reforma fossem revistos em face da legislação, vigente. Oregime jurídico dessa categoria de servidores seria o decorrente da Constituição, da LeiOrgânica das Polícias Militares e, na omissão do legislador local, da legislação dos

(*)

Conselheiro Substituto do TCDF.


militares das forças armadas, aplicáveis às corporações militares locais, por extensão epor analogia.

No caso, os atos deveriam ser regidos pela Lei de Inatividade dos Militares, vigenteà época.

Não se conformando com tal deliberação, a 4ª Subprocuradoria, a quem foi oprocesso distribuído, pelo douto Procurador José Wagner do Amaral, fez longas objeçõesàs razões aqui sufragadas, culminando por alegar que, nos casos dos arts. 31 e 59, daLei n.º 4.902, os proventos da inatividade seriam superiores aos soldos percebidos naatividade e que esse fato implicaria infringência do enunciado 440, da Súmula doSupremo Tribunal Federal, segundo a qual a União não pode legislar para os Estados,impondo-lhes ônus de ordem patrimonial. Por extensão, o mesmo se dá com o DistritoFederal, a não ser que o faça expressamente, na qualidade de legislador local.

Por último, opinou por que o Senhor Governador, em face das razões expostas,.pedisse revisão do decidido por esta Corte, ao aprovar a diligência proposta na conclusãodo parecer do Ministério Público junto a este Tribunal.

O Procurador-Geral, Dr. Amaury de Aquino Carvalho, entende que não há vaziolegal, pois que as reformas em questão se sujeitam ao "regime da Lei n.º 4.328, de 30 deabril de 1964, repristinada pelo art. 29 do Decreto-Lei n.º 792, de 27 de agosto de 1969."(Fls. 171).

O Senhor Governador, depois de aprovar o parecer da 4q. SPRG e mandar que seprosseguisse na elaboração dos atos de reforma, por expediente datado de 30 denovembro de 1971, solicitou deste Tribunal "reexame da legislação aplicável aosintegrantes das corporações militares do Distrito Federal."

Ouvida sobre esse pedido, a Procuradoria deste Tribunal, por sua lúcida titular,manifestou-se pela manutenção do deliberado, fixando o ponto único, mas fundamental,da divergência, que se resume, em última análise, ao da validade ou invalidade doDecreto "N" n.º 515, de 11 de junho de 1966.

UM PROBLEMA CAPITALQuestão de especial importância nestes autos, onde o Sr. Procurador-Geral do

Distrito Federal situa mesmo o núcleo principal do desentendimento entre os doisrefulgentes estudos e cuja solução entende suficiente para resolver os numerosos casospendentes, é a da vigência ou não, à época, da Lei n.º 4.328, de 30 de abril de 1964.

Esse diploma legal, que se refere a vencimentos dos militares, determinou, em seuart. 184:

"Aplicam-se aos militares da Polícia Militar do Corpo de Bombeiros do antigoDistrito Federal, pagos pelos cofres da União, as disposições deste Código, emtudo o que couber e até que lei especial venha regular seus vencimentos."

A esse tempo, como esclarece o insigne parecerista desta Casa, os integrantes daPM do antigo Distrito Federal ainda não se haviam ramificado nas duas classes, a saber:optantes propriamente ditos (D.L. n.º 9/66) e reincluídos na PMEG (D,L. n.º 10/66).Portanto, a cláusula "pagos pelos cofres da União" era abrangente de ambas ascategorias.


Com a reorganização da PMDF, operada pelo D,L. n.º 9/66, é o emérito Procuradordeste Tribunal quem elucida, editou-se o D.L. n.º315, de 13 de março de 1967, quereproduziu a idéia da lei anterior, nestes termos:

"Aplicam-se aos militares da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros doDistrito Federal (PMDF e CBDF) as disposições da Lei n.º 4,328, de 30 de abril de1964 (Código de Vencimentos dos Milit:lres) em tudo o que couber, até que leiespecial venha regular seus vencimentos, devendo ser consignadas no orçamentoda União, em anexo próprio, as dotações destinadas ao pagamento, inclusive deinativos, bem como de pensões deixadas aos beneficiários."

No regime do D.L. n.º 315/67, o esclarecimento é ainda do diserto parecerista destaCorte, a situação era diferente, porque os optantes do D.L. n.º 9/66 já se achavamvinculados ao Distrito Federal, embora tivessem sido pagos, ainda no exercício de 67,com recursos da União, só tendo recebido dos cofres locais a partir de 68 (v. L. n.º5.538/67). Por isso, a cláusula do pagamento pela União não mais apareceu.

O Decreto-Lei n.º 728, de 4 de agosto de 1969, que se ocupou de novo

Código de Vencimentos dos Militares, dispôs:

"Aos militares da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros do antigo DistritoFederal, pagos pelos cofres da União, aplicam-se as disposições deste Código, emtudo que lhes couber e até que lei especial venha regular seus vencimentos."

Ora, como os militares da PM e do CB locais não eram mais pagos pelos cofres daUnião, mas pelos do Distrito Federal, é lícito concluir que estavam excluídos do âmbito deincidência desse diploma.

Demais, aquele mesmo Decreto-Lei, em seu art. 198, estatuíra:

"Ficam revogadas a Lei n.º 4,328, de 30 de abril de 1962, e todas asdisposições que contrariem matéria regulada neste Código."

Como se vê, estavam os militares locais sem uma lei, que lhes fixasse osvencimentos e as vantagens.

Por isso, acudiu o legislador com o D.L. n.º 792, de 27 de agosto de 1969, que,dentre outras providências, "assegura ao pessoal da Polícia Militar e do Corpo deBombeiros do Distrito Federal a observância das disposições da Lei n.º 4.328, de 30 deabril de 1964, que lhes eram aplicáveis". Preceituou esse Decreto-Lei, em seu art. 29,textualmente:

"Fica assegurada ao pessoal da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros doDistrito Federal (PMDF e CBDF), pago pelos cofres do Distrito Federal, aobservância das disposições, que lhe eram aplicáveis, da Lei n.º 4.328, de 30 deabril d.e 1964, revogada pelo Decreto-lei n.º 728, de 4 de agosto de 1969, até quelei especial venha regular seus vencimentos."

Trata-se de um texto meramente repristinatório, que manda aplicar aos militareslocais uma lei dos militares federais, já revogada. Leio e releio esses dispositivos e nãoconsigo vislumbrar neles nenhum comando no sentido de que se aplique à PMDF e aoCBDF o D.L. n.º 728, sob cuja incidência nunca estiveram.

Era, em conseqüência, a Lei n.º 4.328 uma lei local, em plena vigência, até que foisubstituída pela Lei n.º 5.619, de 3 de novembro de 1970. Por ela, pois, é que se devem


reger os atos por ela compreendidos durante o período em que esteve em vigor, noDistrito Federal.

OUTRAS QUESTÕES BÁSICASA decisão aqui tomada teve ainda por pressupostos: 1) a exorbitância do poder

regulamentar, que editou o Decreto "N" n.º 515, de 11 de julho de 1966; e 2) a ab-rogaçãoda legislação por que se regiam a Polícia Militar e o Corpo de Bombeiros do antigo DistritoFederal.

Da solução que se der a essas duas questões basilares surgirão soluções diversaspara o problema da complementação do regime jurídico da PM e do CB do DistritoFederal.

Vejamo-Ias, pois, estudando o caso do PMDF, cujas conclusões, segundoconcordam ambos os pareceres, são extensíveis ao CBDF.

NATUREZA JURÍDICA E LIMITES DO PODER REGULAMENTARDas principais correntes que procuram explicar a natureza jurídica do poder

regulamentar - a corrente prática, a legal, a do poder discricionário, a da delegaçãolegislativa e a dos poderes próprios - a última é que tem merecido a preferência dostratadistas mais modernos, embora não sejam despiciendas as contribuições das outrascorrentes.

Segundo ela, essa potestas é inerente à função administrativa, à sua próprianatureza. É conseqüência da complexidade da função administrativa, que, tendo deatender à mobilidade constante da vida social, precisa também de um instrumentoeficiente e flexível. Destarte, no poder de administrar, está implícito o de regulamentar. Aexpedição de regulamentos é atribuição originária do Executivo, independentemente detextos escritos que a autorizem. (Cf. José Cretella Júnior, "Tratado de DireitoAdministrativo", voI. r, pags. 301/3; Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, "Princípios Geraisde Direito Administrativo", vol. I, págs. 316 a 319; Hely Lopes Meirelles, "DireitoAdministrativo Brasileiro", pág. 77).

Rui Barbosa, insuspeito de idéias totalitarizantes, defensor impertérrito dalegalidade, cuja biografia, no dizer de Alcindo Guanabara, "pode ser simbolizada por umareta traçada entre a Liberdade e o Direito", Rui Barbosa, repitamos, não se corre deprelecionar:

"Gneist, o grande mestre, na sua grande obra de direito administrativo, divideas manifestações da atribuição regulamentar em três ramos: decretosindependentes, em que o Poder Executivo obra sobre si nos vários domíniosconstitucionais da administração pública, ainda não ocupados pela legislação;decretos executivos, cujo objeto é a aplicação de normas gerais, enunciadas nasleis; decretos autorizados por deliberação legislativa especial.

Note-se: não advogamos opinião nossa; cingimo-nos a registrar fatos denotoriedade irrefragáveI. Em presença deles, na praxe de todas as monarquiasconhecidas, a noção, elementar a todas as Constituições, de que os regulamentosse formulam para executar unicamente as leis, ficou reduzida a "uma ficção".

Assevera que, a despeito da expressão limitativa da lei, que apenas fazreferência a regulamentos executivos, os independentes são admitidos: "consulte-


se, ensina ele, a teoria, a jurisprudência, a história constitucional em todos estespaíses e verificar-se-á que, praticamente, em cada um deles, o texto da leifundamental recebeu da interpretação limites bem diversos daqueles que a estreitalinguagem dos textos lhes parecia traçar." ("Comentários à Constituição FederalBrasileira", voI. III, págs. 204/6.)

Não destoa a lição de Hely Meirelles, magistrado, profundo conhecedor da doutrinae da jurisprudência do Direito Administrativo:

"No poder de administrar, está implícito o de regulamentar. As lacunas da lei,a imprevisibilidade de certos fatos e circunstâncias, que surgem a todo momento areclamar providências imediatas da Administração, impõem se reconheça aoExecutivo o poder de regulamentar as normas legislativas incompletas, ou deprover situações não previstas pelo legislador, mas ocorrentes na práticaadministrativa.

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... quando se tratar de regulamento destinado a prover situações nãocontempladas em Lei (regulamento autônomo ou independente) terá que se ateraos limites da competência do Executivo, não podendo, nunca, invadir as reservasda lei, isto é, suprir a lei naquilo que é da exclusiva competência da normalegislativa (lei em sentido formal e material)." ("Direito Administrativo Brasileiro",1964, págs. 77 e 188.)

Victor Nunes Leal, consagrado especialista do Direito estudos que lhe deramrenome, assinala os seguintes limites expedir regulamentos independentes:

"Em primeiro lugar, se a matéria, por força de preceito constitucional, deve serregulada por lei, o regulamento autônomo não a pode suprir. Em segundo, se jáexiste lei sobre a matéria, tem o regulamento de conformar-se com as suasdisposições."

"A questão se complica quando nem a Constituição exige lei para determinadamatéria, nem existe ainda lei que sobre ela disponha. Em tais casos, o regulamentoé válido, se não se contraria qualquer princípio constitucional, pois nem à lei sepermite que infrinja a Constituição..." ("Problemas de Direito Público", 1960, pág.85.)

Amilcar de Araujo Falcão, festejado jurista baiano, em lição para principiantes, expõea questão com simplicidade e clareza:

"Ocorre, entretanto, que. em dois casos certas matérias só podem ser objetode lei: quando se está em face do princípio da preferência da lei ou quando se estádiante do da reserva da lei.

O princípio da preferência da lei significa que somente pela via legislativa sedisporá de assuntos que já estejam de outra maneira regulados por lei.

O princípio da reserva da lei é aquele segundo o qual só a lei pode disciplinarassuntos que hajam sido reservados, pela Constituição ou por lei ordinária, àdeliberação do legislativo." ("Introdução ao Direito Administrativo", DASP, 1960,pág. 25.)


CARLOS MEDEIROS SILVA, administrativista sobejamente conhecido, de prestígioinvulgar, pontifica:

"Assim como a lei e a coisa julgada são íntangíveis porque expressõesdefinidas da vontade do Legislativo e do Judiciário, também o poder regulamentarhá de gozar da autonomia e da extensão compatíveis com a posição constitucionaldo Poder Executivo. Não será admissível a proibição de seu exercício, nem ainvalidação arbitrária de seus efeitos."

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"Na prática, entretanto, ocorre freqüentemente que a lei é omissa sobreaspectos capitais de sua execução. .ora, deixa de declinar elementosindispensáveis ou de prover meios adequados aos órgãos incumbidos de aplicá-lo;ora silencia quanto à extensão, no tempo e no espaço, de seus beneficiários. Se,verificada a omissão, ante o cantato com a realidade, o Legislativo não cuida desdelogo de preencher a lacuna, fica aberto ao Executivo campo livre para solver aimpasse, usando da poder regulamentar, ou ao Judiciário criando a narma cama sefasse legislação. Não haverá neste caso, invasão de atribuição, nem usurpação decompetência. Sendo omisso o Legislativo, os demais órgãos da Estado, incumbidasde aplicar a Lei, usam, de uma campetência própria, inerente à sua função, quandoincumbidas. da aplicação da lei preenchem a vazio com atos por eles expedidos.Não devem permanecer inertes e deixar que o mal fique sem remédio. Acanstituição dotou-as de prerrogativas tão altas como os do Legislativo e a elescabe, igualmente, prover o bem público." ("O Poder Regulamentar e sua Extensão",in Revista de Direito Administrativo, vaI. XX, fls. 4 e 5.)

Paremos aqui com as citações, embora pudéssemos alongá-Ias indefinidamente.Há, é claro, vozes discordantes, que negam a existência dos regulamentos autônomos noDireito Brasileiro. (Ex.: CRETELLA JR., "Dicionário de Direito Administrativo", 172, verbete"Poder Regulamentar".) Mas não me parece que esses autores tenham razão, em facedos argumentos expostos nas citações acima feitas.

Reconheçamos, por último, singelamente, que o poder regulamentar sempre foi maisamplo na área militar do que na área civil. Sirvam de mostra os dois artigos de lei abaixotranscritos, o primeiro ab-rogado e o segundo ainda vigente:

"As condições de inatividade do pessoal das Polícias Militares, bem como,seus direitos, vantagens e regalias, constarão da legislação de cada Unidade daFederação, não sendo permitidas condições além das que, por lei ou regulamentos,são atribuídas ao pessoal das Forças Armadas." (Decreto-lei n.º 317, de 13 demarço de 1967, art. 26.)

"Os direitos, vencimentos, vantagens e regalias do pessoal em ,serviço ativoou na inatividade, das Polícias Militares, constarão de legislação especial de cadaUnidade da Federação, não sendo permitidas condições superiares às que, por leiou regulamento, forem atribuídas ao pessoal das Forças Armadas." (Decreto-lei n.º667, de 2 de julho de 1969, art. 24, P. parte.)

Em conseqüência do exposto, entendo que, no Direito Brasileiro, em matériaadministrativa, o Executivo pode expedir regulamentos autônomos, respeitados osprincípios da reserva da lei e da preferência da lei.


Na área militar, o poder regulamentar, historicamente, tem sido mais amplo, dadasas peculiaridades da vida castrense.

Na hipótese de omissão do legislador, as lindes do campo regulamentar são maisdilatadas, pois se trata, exatamente, da inexistência de lei. Fica adstrito, nesse caso, tão-somente às reservas da lei, isto é, não pode penetrar nas áreas em que só norma legalpode validam ente interferir. Não se exime, também, é claro, de respeitar a Constituição.

DA SUBSISTÊNCIA DA LEGISLAÇÃO REFERENTE A PM DO ANTIGODISTRITO FEDERAL

Até 21 de abril de 1960, essa corporação, na qualidade de serviço local reservado àUnião, subordinava-se ao Ministério de Estado da Justiça e Negócios Interiores e se regiapelas normas federais que a ela expressamente se referissem, uma vez que federaltambém era o seu legislador. Além disso, tinha Regulamento Geral próprio, elaborado poruma Comissão de alto nível, sob a presidência do Ministro Cados Medeiros Silva eaprovado pelo Decreto Federal n.º 41.095, de 7 de março de 1957.

Com a transferência da Capital Federal para Brasília, constituiu-se, emconseqüência, o Estado da Guanabara, ao qual, por força da Lei n.º 3. 752_ de 14 de abrilde 1960, foram transferidos "os serviços públicos de natureza; local prestados oumantidos pela União" (art. 39), entre os quais se incluíam a Polícia Militar e o Corpo deBombeiros (§ 1º, 2_ parte).

Em decorrência, entende o brilhante parecerista desta Casa, "a Polícia Militar doantigo Distrito Federal deixou de existir, passando a constituir a Polícia Militar do Estadoda Guanabara." A legislação a ela referente - o raciocínio é nosso - teria deixado de viger,por falta de objeto.

Ora, dispõe o Decreto-lei n.º 4.657, de 14 de setembro de 1942, impropriamentedenominado Lei de -Introdução ao Código Civil:

"Art. 29 - Não se destinando a vigência temporária, a lei terá vigor até queoutra a modifique ou revogue."

O dispositivo é tal qual soa.

Diz OSCAR TENÓRIO:

"Excetuada a lei temporária, a lei perde a vigência por outra que a modifiqueou a revogue.

É uma regra universal, que se justifica pela própria natureza do órgão legislativo. Odireito escrito emana de um poder designado pela Constituição. Revogar uma lei élegislar. É fazer outro direito, fulminando o que vigorava. Pelo princípio da separação dospoderes, somente o poder legislativo tem função de alterar o direito pela aprovação deleis." ("Lei de Introdução ao Código Civil Brasileiro", n.º 93.)

Acrescenta WILSON DE SOUZA CAMPOS BATALHA:

"O ‘caput’ do artigo prevê a hipótese de leis que se não destinem a vigênciatemporária; nessa hipótese, tais leis terão vigor até que outras as modifiquem ourevoguem. :É obvio que as leis cujo prazo de vigência é temporário - ou pelafixação de data certa (como, por exemplo, as leis anuais, leis orçamentárias, leis deinquilina to), ou pela fixação de acontecimento certo e determinado (como, por


exemplo, o estado de guerra), ou por ter se findado a situação que regulavam -cessam de vigorar no momento em que o prazo se oonsome ou o evento seextingue.

Desnecessário seria um texto de lei especificando essa estatuição uma vezque, por um lado, é pacífico e incontroverso que a lei só se derroga ou ab-roga poroutra lei (salvo quando expressamente admitido o efeito derrogatório do costume,como explicaremos no comentário ao art. 49), e, por outro lado, que as leis cujavigência é temporária perdem a sua eficácia com o escoamento do período para oqual se destinaram." ("Lei de Introdução do Código Civil, voI. I, pág. 68.)

Estudando o brocardo "CESSANTE RATIONE LEGIS, CESSAT LEX IPSA",preleciona esse mesmo autor:

"O conhecido brocardo "cessante ratione Iegis, cessat lex ipsa" não pode seradmitido como envolvendo modalidade de revogação tácita das leis, pela cessaçãodos motivos que lhes deram a razão de ser. Embora cessados os motivos que adeterminaram, a lei subsiste, válida. Pode ser que não tenha ocasião de incidir,mas nem por isso deixará Çle ser válida. Os motivos que inspiraram () legisladornada importam, porque a lei representa um querer normativo absolutamente alheioao querer psicológico que a originou."

Idêntico é o magistério de OSW ALDO ARANHA DE MELLO, que, ensinando que«não se presume a revogação, e, na dúvida, se julga uma lei compatível com outra",acrescenta, suscintamente:

"A revogação da lei se sujeita às seguintes regras:

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a) a lei nunca se revoga pelo desuso, mas, cessando a razão da lei, elatambém deixa de ter aplicação;" (Princípios Gerais de Direito Administrativo", 1ªedição, págs. 255/6.)

Mais à frente, considerando os casos de sustação ou suspensão dos efeitos da lei,esclarece:

"Enquanto a revogação consiste em processo para tornar inexistente uma lei,a sustação ou suspensão dos seus efeitos apenas impede a sua incidência.Destarte, como salientado, revogada a lei, isso se faz para sempre, salvodisposição legal em contrário. Desaparecidos os motivos, que interromperam osefeitos da lei, ela volta a ser eficaz. Não tendo ocasião de incidir, ela deixa de teraplicação, mas permanece válida como lei, se não for revogada. (id., ib., pág. 287.)

A página seguinte, em caso que muito se aproxima do presente, aduz:

"São casos de suspensão de eficácia ou de produção dos seus efeitos não sóo desaparecimento das causas de sua incidência, supra consideradas, comotambém, a cessação da prerrogativa legislativa do órgão que a emanou. Tal severifica com a transferência da atribuição para legislar sobre determinada matériade uma entidade para outra. Restabelecida, entretanto, essa competência, se nãotiver sido revogada a lei anterior, que teve os seus efeitos sustados, volta a ter forçajurídica."


Mais interessantes são as ponderações de E. Espínola e E. Espínola Filho, emlições repassadas de sabedoria e bom-senso:

"... é a preocupação da doutrina deixar bem assentada a ineficácia, a fim deinutilizar a força obrigatória das leis, do desaparecimento dos motivos quedeterminaram a respectiva emanação. No projeto Nabuco de Freitas se declaravaque - não é admissível contra a lei a suposição de ter cessado a sua razão - (art.5º, § 2º do título preliminar). Assim também no de Felicio dos Santos: "não seconsidera revogada a lei com o seu desuso, com o uso contrário, ou por tercessado a sua razão." (Art. 5º)

Na doutrina e na jurisprudência dos tribunais franceses se firmou o princípio - queuma lei ou um decreto não deixam de estar em vigor, pelo simples fato de já não existiremos motivos, que os fizeram nascer (d) .

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É, igualmente, a opinião, que expendem Chironi e Abello, observando que aautoridade da lei não procede dos motivos em que ela se inspirou, mas de emanardo órgão competente, ao qual é reservada, essencialmente, a atribuição dedeclarar se ainda tem razão de existir (f).

Tem-se objetado, porém, que se verifica uma ab-rogação tácita da lei, quandonão existe mais a ordem de coisas, para a qual foi feita e, por conseqüência,quando faltam os motivos pelos quais foi ditada (g).

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No caso de alteração radical do estado de coisas, não prevista na própria lei,não basta afirmar que desapareceram os motivos da lei, para julgá-la ab-rogada; aesse resultado se chegará, considerando e interpretando a legislação reguladora donovo estado de coisas, para concluir pela ab-rogação tácita das disposições, quese tornaram incompatíveis com as novas leis (j)." ("Lei de Introdução ao CódigoCivil", voI. I, págs. 71 a 73.)

Consideremos agora os fatos e vejamos se se enquadram nos ensinamentos acimatranscritos.

Ao ser transferida para o Estado da Guanabara a PM do antigo DF, a legislação aela referente deixou de ter aplicação na órbita federal, ficando sustada, uma vez que nãofoi expressamente revogada.

Com a promulgação da Constituição daquele Estado, ali passou a viger, por força doart. 7º de suas Disposições Transitórias, até que foi editada lei própria em 1962 eexpedido novo regulamento em 1965.

Em 1963, com a volta dos integrantes da antiga PMDF ao serviço da União, porforça do art. 46, da Lei n.º 4.242/63, restabeleceram-se os vínculos de origem e alegislação federal a ela referente, que não havia sido revogada, voltou a incidir.

Disse o Decreto n.º 52.694, de 15 de outubro de 1963, que regulamentou a matéria:

"Art. 6º O pessoal da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros que voltar aoserviço, da União constituirá Corporações sujeitas à legislação federal que lhes foraplicável, promovendo-se a reorganização dos respectivos quadms."


Desse texto não se infere revogação tácita da legislação referente à PM do antigoDF, como exigem E. Espínola e E. Espínola Filho, mas se patenteia a reconstituição docampo de incidência daquela legislação, que, assim, tomava a atuar, depois de umperíodo de suspensão de sua eficácia, na órbita federal, de acordo com o magistério deOswaldo Aranha Bandeira de MelIo. Restabelecera-se, também, a competêncialegislativa, agora federal, como anteriormente.

As disposições posteriores, quer de ordem legal, quer de ordem regulamentar,prosseguiram na senda aberta por esse Decreto.

A Lei n.º 4.483, de 16 de novembro de 1964, determinou, em seu art. 17:

"O Quadro do Pessoal Civil da Polícia do Distrito Federal é o que, nas tabelasanexas a ela se refere expressamente. A Polícia Militar e o Gorpo de Bombeirosterão seus quadros e efetivos reorganizados pelo Poder Executivo."

No mesmo sentido, o Decreto n.º 56.511, de 28 de junho de 1965, baixado emobediência ao art. 16, § 2º, da mesma Lei n.º 4.483:

"Art. 396. Dentro de 60 (sessenta) dias, contados da publicação desteRegulamento, o Diretor-Geral do DFSP submeterá ao Presidente da República areorganização da Polícia Militar e do Gorpo de Bombeiros e, bem assim, de seusquadros e efetivos."

Não destoou a Lei n.º 4.813, de 25 de outubro de 1965, que reorganizou oDepartamento Federal de Segurança Pública, determinando:

"Art. 7º Os servidores do Departamento Federal de Segurança Pública e daPolícia do Distrito Federal poderão optar pelo ingresso na Polícia Militar, na forma econdições a serem previstas no ato do Poder Executivo que reorganizar os quadrose efetivos da referida Corporação."

A seguir, sobreveio o Decreto-lei n.º 9, de 2.5 de junho de 1966, que dispôs, emsubstituição ao Congresso Nacional:

"Art. 1º Enquanto não for criada, no Distrito Federal, a Secretaria deSegurança Pública (Lei n.º 4.483, de 16 de novembro de 1964, art. 15, parágrafoúnico), a Polícia Militar e o Corpo de Bombeiros do Distrito Federal ficarãosubordinaàos ao Prefeito, por intermédio do Chefe de Polícia."

Os termos desse artigo supõem a preexistência da Polícia Militar e do Corpo deBombeiros, que, por esse documento, em conseqüência, foram reorganizados. Isso, aliás,como visto, é uma conseqüência de leis anteriores, que dispunham nesse sentido,demonstrando que a existência dessas corporações foi apenas transitória e que elas serestabeleceram, ainda que precariamente, desde 1963, com a Lei n.º 4.242. A legislaçãofederal, pela qual se regiam no antigo Distrito Federal, também voltara a incidir sobre osoptantes, desde 1963.

Por força do art. 5º desse mesmo Decreto-lei, o pessoal da PM e do CB, transferidopara o Distrito Federal, ficava à disposição do DFSP, até que esta Capital dispusesse demeios para recebê-Ios.

A seguir, antes que se escoasse o prazo de 30 dias, facultado no art. 4º, §§ 1º e 2º,respectivamente, para opção dos servidores do DFSP e para apresentação peloMinistério de Justiça e Negócios Interiores dos integrantes da PM e do CB do antigo


Distrito Federal, para serem aproveitados, acudiu o Executivo local com o Decreto "N" n.º515, de 11 de julho de 1966, nos seguintes termos:

"Enquanto não forem aprovados os Regulamentos da Polícia Militar e doCorpo de Bombeiros do Distrito Federal, a que se refere o art. 1º do Decreto-lei n.º9, de 25 de junho de 1966, continuarão sendo aplicados a essas Corporações, noque couber, os Regulamentos da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros do antigoDistrito Federal, bem como todos os demais dispositivos legais e regulamentarespor que se regiam."

Como se vê, mandou aplicar o direito federal específico, que estava em vigor nadata da mudança da Capital; que, na órbita federal, esteve com sua eficácia suspensa,por ausência de destinatários, entre 1960 e 1963; que voltou a incidir com o retorno aosvínculos federais dos militares da PM e do CB, corporações essas que deviam serreorganizadas, na linguagem da legislação intermédia; que estava em plena vigência nadata da edição daquele documento e até hoje não foi revogado, se não parcialmente, comas modificações introduzidas por leis posteriores.

CONCLUSÃOTemos, por um lado, que o poder regulamentar, de que é dotado o Executivo, é mais

amplo do que os estreitos limites que lhe foram assinalados no parecer impugnado peloGDF e inclui a emissão de regulamentos autônomos sobre matéria ainda não disciplinadapor lei nem a ela reservada. Esse poder é, historicamente, mais lato em assunto relativosà administração militar.

De outro lado, a legislação referente à PM do antigo DF não havia sido nemexpressa nem tacitamente ab-rogada. Ficou com a sua eficácia suspensa na esferafederal, de 1960 a 1963, por ausência de destinatários. Mas o seu campo de incidência sereconstituiu, a partir do advento da Lei n.º 4.242/63, com a volta dos antigos servidoresaos vínculos federais de origem, em virtude do art. 46 daquele diploma legal.

Desse momento em diante, referida legislação foi pacífica e continuamente aplicadapara ordenar as relações entre o poder público e os chamados optantes.

Subordinada a PM ao Governador do Distrito Federal, não se esgotaram aspossibilidades normativas da velha legislação, que continua a atuar, diretamente, se seconsiderar que houve reorganização da PM e do CB do antigo DF, indiretamente, se seentender que se trata de novas corporações. Em conseqüência, também não se exauriu asua utilidade social, não podendo ser atirada pela janela como coisa imprestável, comotraste inútil.

Os quadros e os cargos estavam enumerados no Decreto-lei n.º 9; a retribuição e osproventos da inatividade estavam fixados pela Lei n.º 4.328. O resto constituía uma áreaque poderia ser validam ente preenchida com os recursos da técnica jurídica, se se julgarque a legislação referente à PM e ao CB do antigo DF não era a específica dessascorporações em o novo DF.

Assim, agiu com prudência e sabedoria o Executivo local, que, podendo emitirregulamento original sobre a matéria, se limitou a mandar observar, com força deregulamento, o conjunto de normas legais e sua regulamentação, elaborada por umacomissão de escol e comprovada pela experiência, de sob cuja regência vinham osintegrantes das corporações.


Acresce que essas normas eram, precisamente, aquelas que, na hipótese deomissão dos poderes públicos competentes ou a da sua inaplicabilidade direta ao novoDF, deveriam ser observadas por força da analogia, pois, incontestavelmente, há muitomaior semelhança entre a PM do antigo DF e a PM do novo DF, ambas sob a égide dolegislador federal, quando a elas se refere expressamente, do que entre a atual PMDF eas forças armadas.

Ressalte-se que, por maiores que fossem os defeitos daquele Decreto, ele jamaispoderia ser declarado totalmente nulo, pois, sendo o Executivo titular do poderregulamentar, haveria sempre de restar, em qualquer hipótese, um setor que poderiavalidam ente ocupar com normas desse tipo.

Em resumo, se, como ensina Oswaldo Aranha Bandeira de MeIlo, a revogação nãose presume; se ab-rogação daquela legislação, como querem E. Espínola e E. EspínolaFilho, não se dessume das normas federais

posteriores, que, pelo contrário, determinavam a reconstituição de seu campo deincidência; se o Decreto "N" n.º 515 é um ato administrativo juridicamente perfeito eeficaz, que tem por si a presunção de legitimidade, o que significa, na linguagem deAmílcar de Araújo Falcão, que pode e "deve ser executado e cumprido, até que aadministração o retire ou o judiciário o anule", além de inverter o ônus da prova; se alegislação, mandada observar, é a mesma que se devia aplicar, por incidência direta oupor analogia, ainda na ausência do questionado Decreto “N” n.º 515, a situação não é aque pareceu de início.

Não se pode olvidar, por último, que houve uma acomodação geral na observânciadessa legislação; que sua rejeição maciça poderia ser fonte das maiores perplexidades,ensejando não suspeitadas perturbações nas relações entre a Administração e seusservidores militares, resultado esse a que o Direito, ciência eminentemente finalística queé, não poderia ser indiferente.

Nessas condições, sou por que o Tribunal reforme a sua deliberação anterior,determinando que se prossiga na instrução do processo e fazendo-se comunicação dodecidido ao Executivo local.

As ilegalidades porventura ocorrentes deverão ser apreciadas em cada caso, desdeque convenientemente demonstradas, mas, de acordo com a melhor doutrina, sem apreliminar repulsa de uma legislação específica e válida, aplicável por incidência direta oupor analogia, além de mandada observar, como norma regulamentar, pelo Decreto "N" n.º515, que tem por si a presunção de legitimidade.

É a minha sugestão.

(Processo n.º 734/69 - 9-4-1972)


CONTAS DO GOVERNO. PARECERES ENUNCIATIVOSE NÃO CONCLUSIVOS ATÉ 1967

JESUS DA PAIXÃO REIS (*)

RELATÓRIOVersam os presentes autos sobre Contas do Governo do Distrito Federal, referentes

aos exercícios de 1962" 1963 e 1965.

As mencionadas contas, depois de examinadas na forma da legislação entãovigente por este Tribunal, foram, por mensagens do Excelentíssimo Senhor Presidente daRepública, de n.ºs 163/63, 116/64 e 443/66, submetidas à deliberação do CongressoNacional.

O Ex.mo. Sr. Presidente da Câmara dos Deputados, por intermédio do Ofício GP0369/70, de 17 de junho de 1970, tendo em vista o que dispõe o art. 42, V, daConstituição, de 1969, enviou-as ao Senado Federal, que tem competência privativa para"legislar para o Distrito Federal, segundo o disposto no §1º do artigo 17, e nele exercer afiscalização financeira e orçamentária, com o auxílio do respectivo Tribunal de Contas."

Na Câmara Alta, o ofício do Ex.mo. SI. Presidente da Câmara dos Deputados, comas mensagens presidenciais anexas, foi submetido à apreciação da Comissão deConstitluição e Justiça. Relatado pelo .eminente Senador Helvídio Nunes, concluiu a

(*) Conselheiro Substituto do TCDF.


Comissão Constitucional aceitando a "competência do Senado Federal, segundo odisposto no art. 42, V, da Constituição assim como nos artigos 395 e 396 do RegimentoInterno."

Em seguida, foi aquele expediente encaminhado à Comissão do Distrito Federal,onde, relatado pelo preclaro Senador Ruy Carneiro, se salientou que existiam outrasdificuldades, além daquela referente à questão de competência, já dirimida pela Comissãode. Constituição e .Justiça. Os novos óbices decorriam da "insuficiência .de elementoscapazes de justificar uma solução definitiva, uma vez que os pareceres do EgrégioTribunal de Contas não são conclusivos, em nenhum dos casos, ora submetidos àdeliberação do Senado Federal.

Depois de transcrever os trechos finais dos estudos realizados por este Tribunal arespeito das referidas contas, assim conclui a excelsa Comissão:

"As citações aqui transcritas foram extraídas da publicação do Tribunal deContas do Distrito Federal - Pareceres Prévios e Relatórios da Presidência,Exercícios de 1960/1966 - editada em 1968, da qual não constam, todavia, asdecisões adota das pelo Tribunal quanto às contas de que ora nos ocupamos. Daíporque não sabemos se tais contas foram aprovadas ou rejeitadas."

"Assim, opinamos por diligência, no sentido de que sejam solicitadas aoTribunal de Contas do Distrito Federal as necessárias informações."

Em seguida, o Presidente daquela Alta Casa, então o insigne Senador José deMagalhães Pinto, em ofício dirigido ao Presidente deste Tribunal, solicitou determinasse"as providências necessárias ao atendimento daquele pedido."

Aqui no Tribunal, em 10 de dezembro, depois da conveniente autuação, o processofoi informado pelo Sr. Inspetor-Geral, que assim termina:

"Pelo que se deduz do aludido parecer, a manifestação do E. Plenário desteTribunal, sobre as contas citadas, não deve ter sido encaminhada, juntamente comos respectivos Relatórios e Pareceres da Corte ou, em caso positivo, deve terocorrido extravio, durante a tramitação dos processos naquela Casa do Congresso.

"De qualquer forma, propomos que o pedido seja atendido com a remessa decópia das respectivas Atas, a exemplo das que se encontram a fls. 18/20 desteprocesso".

No mesmo dia 10 os autos me foram distribuídos.

Mas, àquela data, o Congresso Nacional já se encontrava em recesso constitucionale entendi que o prazo para o atendimento da diligência só começaria a contar a partir dodia em que o Senado Federal retomasse as atividades, o que se deu a 1º do corrente mêsde março.

Todavia, no dia 3 do fluente mês, o novo Presidente do Senado Federal, o ínclitoSenador Petrônio Portella, por intermédio do Ofício n.º SM/016 renovou a solicitaçãoanteriormente feita. O expediente de renovação me foi entregue em mãos, despachadopela Presidência deste Tribunal, 10 dia 4 seguinte, quando já me retirava.

Assim, à vista do caráter de urgência de que parece revestir-se a matéria, disponho-me a renunciar ao prazo a que me julgo com direito Lei n.º 6.233/75, art. 3º e § 2º).


É claro que, nessas condições, não poderei apresentar um trabalho esmerado, àaltura do respeito que este Tribunal consagra à mais alta Casa do Congresso Nacional.

Vejo-me compelido a restringir o campo de indagação, sem benefício para aprofundidade do estudo.

Em contrapartida, porém, se ganhará em tempo e objetividade, pois que sereiobrigado a limitar-me às questões suscitadas. Com isso, talvez se beneficie o trabalho,pois, como já sentenciava a sabedoria romana, esta brevis et placebis.

II - CONSIDERAÇÕES GERAISO eminente membro desta Corte, Conselheiro Heráclio Sanes, no Relatório ao

Processo n.º 680/75-TCDF, que versa sobre diligência solicitada pelo Senado Federal,também a respeito de contas do GDF, elaborou excelente estudo sobre a natureza dasfunções exercidas pelo Tribunal de Contas "esse enigmático órgão auxiliar do PoderLegislativo", cuja posição, devido ao desconhecimento generalizado que dele se tem, setorna mault mélancolieuse, consoante expressão de velha autoridade francesa. (Cfr.Heráclio Salles, Natureza, Autonomia e Duplicidade da Função dos Tribunais de Contas,in Revista do TCDF, n.º 4, págs. 121 usque 143).

Na parte inicial, valer-me-ei freqüentem ente desse trabalho, ainda que não façareferência direta a ele.

O Tribunal do Contas, cuja competência decorre da condição de órgão auxiliar doPoder Legislativo (D.L. n.º 199, art. 28), exercita, com autonomia, por delegaçãoconstitucional, três tipos de atividades, que, de acordo com o art. 70 e §§, da Constituição,podem ser assim enumeradas:

1) função meramente instrutiva;

2) função de auditoria financeira e orçamentária; e

3) função jurisdicional.

Como Auditoria, necessita o Tribunal poder atuar com vontade e iniciativa próprias,para exercer o controle no mesmo ritmo em que se realiza a atividade "governamental,necessariamente pronta, fluente e ininterrupta." Precisa poder levar a "sua mão -aparelhada e ágil" - à origem de cada ato, de modo a surpreender a irregularidade e coibi-Ia. Consubstancia-se essa atividade numa variada massa de processos, em que, oradetermina e aprecia inspeções, ora examina empenhos de dotações orçamentárias eacompanha a execução de contratos e convênios. Aqui ordena medidas corretivas, aliresponde a consultas das autoridades mais altas, e alerta os administradores para asfalhas a corrigir, acolá formula advertências sobre a necessidade de cobertura legislativapara determinadas iniciativas ou representa ao Governador e ao Senado Federal, além delhes complicar os resultados dos estados que empreende.

No que diz respeito com as chamadas atividades jurisdicionais dos tribunais decontas, muito se controverte.

"Para tentar resolver ou, pelo menos, mitigar as dificuldades deparadas noestudo da natureza complexa e obscura das atividades dos tribunais de contas - omagistério ainda é de Heráclio Salles - quase todos autores de peso,principalmente na Itália, sustentam com bons argumentos doutrinários constituíremessas atividades uma jurisdição especial. Baseiam-se em conceitos da moderna


teoria do Processo, dentre os quais se destacam pela autoridade de Carnelluti: a) acada ramo especial do direito substantivo deve corresponder um direito judiciáriotambém especial; e b) por jurisdição especial deve entender-se toda parcelasubtraída à jurisdição comum." (Op. cit., pág. 135).

É no exercício de uma jurisdição especial que o Tribunal julga as contas dosadministradores e demais responsáveis por bens e valores públicos, assim como alegalidade das concessões iniciais de aposentadorias, reformas e pensões.

No exercício dessas duas funções, embora atuando como longa manus doLegislativo, o Tribunal age por conta própria, independentemente do poder que lhe cabeauxiliar, mas essa atuação vem a ser, no fundo e afinal, "a contribuição mais importante"que presta ao Poder auxiliado e que este não poderia exercer por si mesmo, a não serque se reorganizasse completamente e, ainda assim, com prejuízo para as suasatividades legislativas normais.

Quanto à primeira das funções, mui de indústria deixada para o fim, por ser a que seentende diretamente com o caso presente, o Tribunal a exerce uma única vez por ano,valendo-se dos elementos coletados durante todo o curso do exercício. "Limita-se afornecer ao corpo legislativo que lhe corresponde, em qualquer esfera da divisão políticado País, subsídios técnicos para o pronunciamento soberano da respectiva assembléiaparlamentar. Cabendo a esta, em qualquer nível, a atribuição privativa de julgar as contasdo Governo, e sendo político tal julgamento, não fica o legislativo de modo nenhumvinculado ao relatório e ao parecer prévio do Tribunal." Pode louvar-se nessas duas peçaspara julgar as contas, como está livre para abandoná-Ias e tomar decisão oposta.

Cabe ao Tribunal "a tarefa altíssima de conferir os resultados da execuçãoorçamentária, em suas grandes linhas, com a lei votada para o exercício . financeiro emexame e daí concluir, principalmente, se O poder que aplica o orçamento correspondeu,em sua ação governamental, à política geral gizada na lei, conforme as necessidadesmateriais e morais da população; se as verbas concedidas forem aplicadas segundo suadestinação; se a despesa não excedeu os limites da receita; se o patrimônio público semanteve íntegro ou se foi acrescido ou diminuído, e por quê; se foram observados osgrandes princípios do orçamento; e, em suma, se a bolsa orçamentária fez voltar essesrecursos adequadamente ao povo, em forma de obras e serviços indispensáveis aomínimo de progresso e bem-estar por ele reclamados e cuja promoção - hojecuidadosamente planejada no próprio orçamento - é o dever precípuo do Estado.

"Desse ponto de vista, funciona o Tribunal de Contas como simples auxiliar doLegislativo, único órgão que pode sancionar ou reprovar a política de execução dalei orçamentária." (Heráclio Salles, op. cit.).

lII - O CONTEÚDO DO PARECER PRÉVIOO penúltimo parágrafo citado é uma síntese excelente e atualizada do que deve

conter o Parecer Prévio.

Sobre esse assunto, o eminente Ministro Victor Amaral Freire, em estudo introdutórioà análise das Contas do Governo da República (1967), faz interessante pesquisa.Tomamos de empréstimo àquele insigne especialista os dados essenciais por elecolhidos, pois muito contribuem para esclarecer a inconclusividade dos pareceres desteTribunal às contas do então Prefeito do Distrito Federal, nos exercícios em questão.


Diz S. EX.ª que a determinação à Corte de Contas para emitir parecer sobre aexecução do orçamento e a gestão financeira surgiu, pela primeira vez, em nossalegislação, com o Decreto n.º 2.511, de 20 de dezembro de 1911:

"As contas serão, antes de presentes ao Congresso para julgamento, sujeitasao exame do Tribunal de Contas, que emitirá parecer sobre a regularidade eexatidão das mesmas, assinalando se, na execução do orçamento, agiu o PoderExecutivo com inteira observância das autorizações legislativas e conforme os.preceitos da contabilidade pública." (Art. 1º, § 5º).

O Diploma subseqüente a tratar do assunto, o Decreto n.º 13.247, de 23 de outubrode 1918, dispunha, no art. 32, § 4º, I e II, competir ao Tribunal de Contas, a respeito dagestão financeira:

"Examiná-las, depois de formuladas pelo Ministério da Fazenda e antes deapresentadas pelo Presidente da República ao Congresso, emitindo parecer emque assinale se, na execução do orçamento, agiu o Poder Executivo com inteiraobservância das autorizações legislativas e conforme os preceitos de contabilidadepública."

II - "Expor em relatório anualmente dirigido às Casas da Congresso a situação daFazenda Federal durante e até o fim da última exercício encerrada; alvitrar medidastendentes à melhor arrecadação da receita e à fiscalização da despesa; emitir parecersobre a expansão desta e suas causas e fazer menção das Omissões e abusaspraticados na exercício das leis da Orçamento e nas que entendem com a administraçãofiscal, e prestar outras informações necessárias."

Sob a Constituição de 1934, determinava a Lei n.º 156, de 24 de dezembro de 1935,que dispunha sobre o assunto, competir ao Tribunal de Contas:

"1º - emitir parecer prévio, no prazo de trinta dias, sobre as contas anuais doPresidente da República à Câmara dos Deputados;"

"2º - .comunicar à Câmara dos De:putados, para os fins de direito, a falta deremessa das contas anuais em tempo útil;"

“3º - apresentar, sempre, tenham ou não sido remetidas as 1'eferidas contasanuais, um minucioso relatório do exercício financeiro, com os elementos de quepuder dispor."

A Carta de 1937, outorgada por Getúlio Vargas, omitiu o Tribunal de Contas, quereapareceu, todavia, na Lei Constitucional n.º 9, no Capítulo "Do Poder Judiciária". D. L.n.º 426/38, que o reorganizou, dispôs:

"Art. 20. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

§ 5º Compete-lhe (ao Tribunal), quanto às contas do exercício financeiro, emitirparecer prévio, no prazo de trinta dias, sobre as contas do Presidente da República àCâmara dos Deputados, consistentes dos balanços a que se refere o .capítulo XII e quedevem ser submetidas ao exame do Tribunal até 30 de abril de .cada ano."

A) - UM BREVE PARÊNTESE


Muito .contribuirá para determinar o conteúdo do parecer prévio uma breveindagação a respeito da "natureza jurídica" da deliberação do Legislativo sobre as contasdo Executivo.

Ainda aqui nos socorremos da autoridade do preclaro Ministro Victor Amaral Freire.Vê S. Ex.a verdadeira antinomia ,entre os arts. 47, VIII, e o art. 70, § 1º, todos da vigenteConstituição. Com efeito, o primeiro daqueles dispositivos dá ao Congresso Nacionalcompetência exclusiva para julgar as contas do Presidente da República. Ora, se tomadoo verbo julgar em sua acepção técnica, restrita, conflitará ele .com o art. 70, § 1º, que falaem apreciação das contas.

É evidente, argumenta, que não há como confundir decisão que "julga" com aquelaque '"aprecia".

“... qualquer responsabilidade do Presidente da República, acaso encontradaquando do exame das contas, terá que ser apurada à parte e julgada pela formaprescrita em lei; jamais, por ocasião de sua apreciação pelo Congresso.

Na verdade, o levantamento anual das contas tem por objetivo oferecer, emcada exercício, o retrato fiel da situação financeira e da execução da Lei de Meios."(Op. cit., pag. 25)

.........................................................................................................................

"Aliás, atribuir a qualificação de "julgamento" à apreciação das chamadas"contas do Presidente da República" constitui inovação brasileira. Pesquisa a queprocedemos sobre o assunto revelou que, na legislação de grande número depaíses, as contas anuais do exercício financeiro, depois de passar pelo crivo doórgão técnico de fiscalização interna ou externa - Auditorias Financeiras ouTribunais de Contas - são apreciadas pelo Legislativo para o efeito do controlepolítico que lhe compete exercer sobre as atividades financeiras do respectivo país.

Dessa forma, ao receber as contas, o órgão legislativo toma conhecimento decomo se desenvolveu a administração financeira e orçamentária. E, conforme alegislação de cada país, diante da manifestação dos órgãos especializados decontrole interno ou externo, aprecia como se executaram as leis tributárias, quaisas repercussões da receita sobre a economia nacional, como foram utilizados oscréditos orçamentários, qual o custo apurado dos serviços, quais as irregularidadescom que depararam os órgãos técnicos de fiscalização financeira, e inúmerosoutros aspectos.

A pesquisa em questão indicou, por outro lado, que, de posse desseselementos, o Legislativo, não apenas faz recomendações, edita, modifica ou revogaleis, com o propósito de aperfeiçoar a administração financeira e orçamentária,como também, levando em conta as observações dos órgãos técnicos e as suaspróprias, recomenda ao Executivo a adoção de providências tendentes a melhoraro funcionamento da administração financeira. Países há, como Israel, em que estáprevisto em lei o prazo para a execução de tais providências". (Págs. 26/7.)

Termina por sugerir que o Congresso Nacional, no conflito entre os aludidosdispositivos da Constituição, interprete «julgamento" não na acepção jurisdicional, masnum significado amplo, que envolva a "apreciação" do documento que demonstra o


estado das finanças nacionais, atividade da qual deverá decorrer a adoção de medidaspara o aperfeiçoamento da administração financeira e orçamentária.

Ouçamos a lição de Francisco Campos, prelecionada há meio século, mas repletade atualidade:

"O Tribunal se acha adstrito, com efeito, a julgar apenas da conformidade dosatos da Administração com as leis; não lhe cabe dispensar na lei, nem é da suacompetência ratificar atos ilegais da Administração.

Perante o Congresso, ao contrário, o campo de exame se alarga e se dilata,envolvendo o ato por todos os aspectos e faces, não se achando adstrito ao exameda simples conformidade do ato à lei, senão que o seu exame se estende à matériae ao mérito do ato, podendo muito bem lhe parecer que a consideração da utilidadee oportunidade do ato deva prevalecer sobre a sua desconformidade com a lei."(Dir. Const., VoI. lI, págs. 141/2.)

B) - O DIREITO VIGENTE À ÉPOCA

Recordemo-nos agora, à luz desses subsídios históricos e doutrinários, que ascontas em questão foram elaboradas pelo Executivo e relatadas por este Tribunal empleno regime da Lei n.º 830/49, editada sob a égide da Constituição de 1946.

Dispunha o art. 38 § 1º, daquele diploma legislativo:

"O parecer deverá consistir numa apreciação geral sobre o exercício e aexecução do orçamento, na qual se assinalará, especialmente: quanto à receita, asomissões relativas a operações de crédito e, quanto à despesa, os pagamentosirregulares, quer feitos sem crédito; quer por ultrapassarem os créditos votados.Apontará também os casos de registro sob reserva, com os esclarecimentosnecessários."

Interpretando esse dispositivo, o Tribunal de Contas da União consagrou oentendimento de que o Parecer sobre as contas deveria ser enunciativo e não conclusivo,consoante se pode ver da Ata da Sessão de 15 de abril de 1952. Tal inteligência, porém,não foi unânime. Ficaram vencidos os Ministros Joaquim Coutinho e Silvestre Péricles deGóes Monteiro. (Cfr. Ministro Iberê Gilson: Parecer Prévio sobre as Contas do Governo daRepública relativas a 1966, fls. 217/8.)

IV - AS CONTAS DO DISTRITO FEDERAL

Criado pela Lei n.º 3.751, de 13 de abril de 1960, este Tribunal perfilhou oentendimento vitorioso no TCU. Desse modo, ao relatar as contas do então Prefeito doDistrito Federal, referentes ao exercício de 1960, assim se pronunciou o insigne Ministro-Relator:

"Segundo o que se depreende do disposto no art. 38, § 1º, da Lei n.º 830, econsoante o que tem entendido o Colendo Tribunal de Contas da União, no querespeita às tarefas de sua alçada, o parecer prévio é enunciativo, e não conclusivo,visto que cabe ao Congresso Nacional apreciar e julgar as contas do Presidente daRepública. Correspondentemente, deve aplicar-se, no que respeita às contas doPrefeito de Brasília, aquilo que a lei dispõe sobre as do Presidente da República.Entendo, portanto, que me desincumbi do meu dever, apenas assinalando as falhas


encontradas, para o julgamento dos nobres replesentantes do povo." (PareceresPrévios - exercícios de 1960/66, pág. 40.)

No trabalho referente ao ano de 1961, o problema foi ventilado da maneira que sesegue:

“De acordo com a interpretação de autorizados exegetas, esse parecer ha deser meramente instrutivo, a fim de servir de base ao julgamento do Congresso.

"Menciono, a propósito, o que escreveu o ilustre Ministro Rubem Rosa, emsubstancioso parecer proferido sobre as contas do Governo Federal (1957):

"O Tribunal, através de minucioso relatório, expõe o quanto lhe foi dadoconhecer, pelos estudos procedidos sobre a regularidade e a legalidade dapercepção e da aplicação dos fundos públicos, tudo nos precisos termos daautorização orçamentária ou das leis especiais relacionadas direta ouindiretamenve com a matéria financeira, sob seu controle prévio ou posterior."

E continua:

"A ação do Tribunal no tocante à prestação de contas do Executivo, émeramente instrutiva, vale dizer, não tem caráter judiciário, ou melhor, não temcaracterística de julgamento, aprovação ou decisão; controle puramente material. OTribunal limita-se, nesta fase, ao exame material das cifras, sem entrar naapreciação das despesas efetuadas quanto à sua legalidade.

Apurada a regularidade material dos lançamentos ou registros, e tomandoconhecimento de quaisquer atos ou fatos que não guardem conformidade com a lei demeios, de tudo far-se-á um relato completo, e este relato, com as observações cabíveis,constituirá o parecer de que trata o mencionado preceito constitucional. Cabeexclusivamente ao Congresso Nacional conhecer e julgar em definitivo essas contas,aprovando-as ou não." (Pareceres Prévios exercícios de 1960/1966, pág. 46.)

No parecer concernente às contas de 1962 o eminente Relator apontou as despesasirregulares, pendentes de regularização, que se faria por autorização legislativa, solicitadaao Congresso Nacional antes mesmo que se fizessem os pagamentos. Chama a atençãodo Legislativo para o fato de despesas no montante de Cr$ 114.230.299,20, realizadascom o defeito de "terem sido efetuadas sem prévia autorização de registro deste Tribunal,nos termos da lei". (Op. cit., pág. 128).

Em virtude das peculiaridades de Brasília, assevera que as contas devem abrangertodo o Complexo Administrativo do GDF, pois, do contrário, não teriam maior significação.

Por fim, indica as medidas saneadoras que entende convenientes e que vêm citadasno parecer da Egrégia Comissão do Distrito Federal.

Nas contas de 1963, analisam-se não apenas as receitas e despesas da entãoPrefeitura, mas apresentam-se demonstrativos referentes a todas as entidades daadministração descentralizada. Fazem-se, em capítulo à parte, as ponderações esugestões que a seguir se lêem:

"Supõe este Tribunal que melhor terá cumprido a sua missão, apresentandoos números que espelhem a gestão financeira de toda a administração destaUnidade Federativa, ao invés de limitar-se à apreciação das contas da Prefeitura,pouco expressivas, no cômputo geral. E, para que, de futuro, maior segurança


obtenha no cumprimento das suas obrigações, resta ao Tribunal ratificar o quedisse o ilustre Ministro Extraordinário para a Reforma Administrativa, na suaExposição de Motivos n.º 3, anexa ao Projeto de Lei n.º 1.486/63, da Câmara dosDeputados:"

"Com o objetivo de obter maior rendimento da organização administrativa que ora sepropõe para o Distrito Federal, é aconselhável a adoção das seguintes providênciasrecomendadas pelo Grupo de Estudos designado para a elaboração do anteprojeto:

a) aprovação com a maior urgência possível, do projeto de Lei Orgânica do Tribunalde Contas do Distrito Federal, presentemente em tramitação na Câmara dos Deputados,o qual contém princípios fundamentais ao exercício de eficaz controle financeiro, quersobre os órgãos da administração direta, quer sobre os órgãos de administração indiretada Prefeitura de Brasília."

Por fim, é apresentada a seguinte conclusão:

"Caberá ao Congresso Nacional, por último, dentro da sistemática de nossoregime, apreciar as contas apresentadas e adotar, a respeito delas, as medidas quea sua ação fiscalizadora entender conveniente." (Op. cit., pág. 192.)

Essa conclusão parece-me correta, não só do ponto de vista legal, por se basear noart. 16 da Lei n.º 2.874 de 19-5-56, e por deixar ao prudente critério do Legislador acolherou não as sugestões feitas assim como a adoção de outras providências que entendesseadequadas em face da realidade exposta.

O parecer às contas de 1964 assim termina:

"Ao terminar, esperamos haver suscitado e examinado, ao longo desteparecer, as ocorrências de maior relevância verificadas na gestão financeira doDistrito Federal, durante o exercício de 1964. Ao Congresso Nacional, em seu altocritério, cabe, agora, julgar as respectivas contas, com base nos elementos aquioferecidos."

O Parecer referente às contas do exercício de 1965 examina "os principais pontos easpectos das contas", "no que se refere à administração centralizada, conformeestabelecido na legislação vigente", apontando irregularidades, inclusive o pagamento dedespesas da Prefeitura à conta da NOVACAP.

Trata-se de pareceres emitidos por um Tribunal recém-criado, cujos membros efuncionários careciam de maior experiência na área. Por isso, elas não apresentam umconteúdo que se possa classificar de excelente, mas me parecem razoáveis, em face daspeculiaridades de Brasília e das deficiências do órgão, àquela ocasião.

Quanto à falta de um pronunciamento pela aprovação ou pela rejeição das contas,deve-se ao direito vigente à época, consoante interpretação do Tribunal de Contas daUnião, perfilhada por esta Corte e aceita pelo Congresso Nacional, que aprovou contasassim relatadas tanto pela Corte de Contas Federal como por esta própria.

Só a partir de 1967 é que o Tribunal de Contas da União e esta Corte, passaram aemitir sistematicamente pareceres conclusivos.

É que a Constituição daquele ano instituiu novo sistema de fiscalização financeira eorçamentária no País. O ato normativo que o minuciou, o Decreto-lei n.º 199, de 25 defevereiro de 1967 - Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União - dispôs, no § 3º de seu


art. 29, que o Tribunal apresentasse minucioso relatório sobre os resultados do exercíciofinanceiro, acrescentando, como novidade, e com orientação diametralmente oposto àanterior, que este deveria ser conclusivo. Assim as contas passaram a ser instruídas.

É natural, portanto, que os nobres membros da Comissão do Distrito Federal,acostumados a receber contas conclusivamente informadas, estranhem as prestações decontas elaboradas sob o regime da Lei n.º 830/49. Mas a diferença se deve, como visto, àmudança do Direito aplicável à matéria.

IV - CONCLUSÃOÀ vista de tudo o que foi exposto, sou porque:

I - acolhendo a sugestão do Sr. Inspetor-Geral, se remeta ao Colendo SenadoFederal cópia autenticada das atas das sessões extraordinárias, nas quais este Tribunalaprovou por unanimidade os pareceres às contas do então Prefeito do Distrito Federal;

II - se esclareça que, àquela época, por força do direito vigente, as pareceres àscontas eram meramente enunciativos, não conclusivos, terminando, quase sempre, com aindicação de providências tendentes ao aperfeiçoamento da administração financeira doDistrito Federal.

Quanto às irregularidades apontadas e às providências solicitadas naquelas peçasinstrutivas, cumpre observar o que se segue:

a) As despesas irregulares, indicadas no relatório às contas de 1962, àquela épocajá estavam em curso de regularização.

b) A Lei Orgânica deste Tribunal, reclamada em todas as contas em pauta, já existe.Trata-se da Lei n.º 5.538, de 22 de novembro de 1968, decretada e sancionada após areforma político-administrativa porque passou o País.

c) A utilização de recursos da Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil"como subsidiários do Tesouro Municipal" - vício apontado em todas as contas em estudo- é prática que este Tribunal conseguiu extinguir.

d) O ajustamento entre os termos de apresentação das contas das entidadesdescentralizadas e o. fixado para o GDF, de modo a se poder apresentar ao Legislativouma visão global das finanças do Complexo Administrativo do Distrito Federal, foi obtidopor intermédio. de Decretos do Executivo local e pelo Ato Regimental n.º 5, de 30 denovembro de 1971, deste Tribunal, de modo que tem sido anualmente enviado ao SenadoFederal o balanço consolidado, abrangendo toda a atividade financeira da administraçãodireta e indireta desta unidade federa da.

_________________________________(Processo n.º 3.114/76 - 8-3-1977.)


CONVÊNIO. DESCENTRALIZAÇÃO POR DELEGAÇÃODECRETO-LEI N.º 200

JESUS DA PAIXÃO REIS(*)

Versam os presentes autos sobre convênio celebrado entre o Distrito Federal e aNOVACAP, pelo qual se incumbe a esta de "administrar as obras de construção doEdifício da Procuradoria-Geral do Distrito Federal, com poderes para, em nome do DistritoFederal, contratar com terceiros, fiscalizar, aprovar licitações, efetuar os pagamentos,praticar, enfim, todos os atos necessários ao fiel cumprimento deste ajuste, respeitada aprogramação estabelecida pela Secretaria de Viação e Obras". A cláusula quarta dodocumento esclarece que "os projetos serão elaborados pelo Departamento deUrbanismo da Secretaria de Viação e Obras, que os fornecerá à NOVACAP". A oitavadispõe que "os serviços serão realizados pela NOVACAP com observância das normascontidas no Título XII, do Decreto-lei n.º 200/67, Decreto n.º 73.140, de 9 de novembro de1973".

Para instrução do caso, foram anexados aos autos numerosos documentosreferentes a processos anteriores, dentre os quais a informação da Sra. Chefe daInspetoria Seccional de Controle Externo no Processo 193.157/76 e a decisão neleTomada pelo Tribunal. Junta-se, ainda, Parecer da douta Procuradoria proferido noProcesso n.º 2.259/76.



Na espécie, argüi-se a ilegalidade da disposição que serviu de base à celebração doconvênio em pauta, isto é, do art. 11, § 1º, do Decreto n.º 3.537/76, in verbis:

"Art. 11. ...........................................................................................

§ 1º Nos convênios firmados com Entidades da Administração Indireta doDistrito Federal, para execução de obras, poderá incumbir-se a Entidadeconvenente da elaboração do projeto final de engenharia e arquitetura, tomandopor base para o convênio o anteprojeto previamente elaborado."

Conclui a informação da zelosa Chefe da Inspetoria Seccional de Controle Externopela ilegalidade da avença e observa que esses casos, pela freqüência com que se têmverificado, devem merecer imediatas providências da Corte. Sugere, em conseqüência,representação ao Ex.mo Sr. Governador, para os efeitos do art. 30, item I, da Lei n.º5.538/68, a fim de que S. Ex.mo:

"a) determine à Administração Direta a observância das normas contidas noDecreto-lei n.º 200/67 e Decreto n.º 73.140/73, quanto à exigência de projeto deengenharia e arquitetura aprovados, antes da celebração de convênios com aAdministração Indireta;

b) seja alertado quanto à ilegalidade do § 1º do art. 11 do Decreto n.º 3.537, de 30-11-76."

O Sr. Inspetor-Geral assim coloca as questões emergentes dos autos:

"A primeira diz respeito à contratação daquela Companhia, para execução deobras públicas, sem a existência de projetos de engenharia, devidamenteaprovados, ao arrepio, portanto, da legislação que regula a matéria o segundoaspecto, abordado no citado parecer, relaciona-se com a inconstitucionalidadeevidente do dispositivo constante do artigo 49 da Lei n.º 6.191/74.

No que se refere a este, o E. Tribunal, em sua 1.544ª - Sessão Ordinária,proferiu a r. decisão, por cópia a fls. 40, acolhendo as conclusões do aludidoparecer, isto é, inquinando de inconstitucional o mencionado dispositivo legal.

Quanto à inexistência de projetos de engenharia, que deveriam anteceder àassinatura de convênios com a NOVACAP, a matéria permaneceu em aberto."

Salienta que tal procedimento, que encontra amparo no § 1º, do art. 11, do Decretolocal n.º 3.537/76 infringe a legislação federal que regula a matéria (Decreto-lei n.º 200/67,Decreto n.º 73.140/73 e Decreto n.º 78.382/76).

Conclui acolhendo as conclusões acima transcritas da Inspetoria Seccional deControle Externo.

O processo foi relatado pelo eminente Conselheiro José Wamberto, em sessão de21 de junho. Como a matéria me parecesse complexa, pedi vista dos autos, que deramentrada em meu Gabinete a 29 daquele mês.

PONDERAÇÕES E SUGESTÃOA ilegalidade efetivamente configurada nos autos, inconstitucionalidade do art. 4º da

Lei n.º 6.191/74, já foi objeto de deliberação por parte do Egrégio Plenário.


Quanto à necessidade de projetos acabados de engenharia e arquitetura para acelebração de convênios com as entidades da administração descentralizada, a matériarequer ponderações.

Como salientou o eminente Procurador Lincoln Teixeira Mendes Pinto da Luz, embrilhante parecer aprovado por este Tribunal, à vista das peculiaridades da organizaçãoadministrativa do Distrito Federal, caracterizada por centralização normativa edescentralização das tarefas de execução, "aos órgãos centrais competem tão-somente,atividades de estudo, programação, orientação normativa, levantamento estatístico,fiscalização e supervisão", enquanto as atividades propriamente executivas cabem aosentes da administração indireta.

Corroborando esse entendimento, no que concerne à espécie, dispõe o art. 1º da Lein.º 5.861, de 12-12-72:

"A Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil NOVACAP, terá porobjeto a execução de obras e serviço de urbanização e construção civil deinteresse do Distrito Federal, diretamente ou por contrato com entidades públicasou privadas."

Como se vê, a única finalidade atual da NOVACAP é a execução de obras eserviços de urbanização e construção civil de interesse do Distrito Federal, diretamente oupor contrato com entidades públicas ou privadas. :É ela, pois, ex vi legis, o órgãoexecutivo do Distrito Federal nesses setores.

À vista dessa realidade, o Direito Federal só é aplicável ao Distrito com observânciada cláusula "no que couber".

Mas, ainda que a realidade fática fosse outra, a meu ver a impugnação não teriaprocedência.

É que ela se origina de um equívoco: a assimilação de duas figuras jurídicasperfeitamente distintas, que são o contrato e o convênio.

É preciso deixar bem claro que, se contrato e convênio pertencem ambos ao gêneroacordo de vontades, aqueles se extremam por caracteres inconfundíveis.

No contrato há conflito de interesses, que ele compõe, criando, pela vontade daspartes, normas limitadoras da liberdade individual, que o ordenamento jurídico reconhece.Referidas normas obrigam os contratantes, como se fossem disposições legais.

Já no convênio não se configura nenhum antagonismo de interesses. Como se colheda própria definição de Hely Lopes Meirelles, citada nos autos, nesse tipo de convenção,o interesse é comum aos convenentes. "Interesse recíproco" - é a expressão do autortrazido à colação.

Assim, algumas disposições referentes a contratos e todas concernentes àslicitações, que devem preceder' a celebração daqueles, não se aplicam aos convênios,mormente aos firmados entre o Distrito Federal e os entes de sua administraçãodescentralizada. Aliás, é impraticável o procedimento licitatório para a celebração deconvênio, pois este só se pode concluir com pessoa que tenha o mesmo interesse. Eessa pessoa não é qualquer uma. No caso, emerge naturalmente da estruturaadministrativa do Distrito Federal, pois a lei é explícita em estabelecer a comunhão deinteresses entre a empresa pública e a entidade política territorial a que pertence. A


finalidade única da NOVACAP é, como visto, executar obras e serviços de urbanização econstrução civil para o Distrito Federal.

Ainda que assim não fora, o ajuste estaria correto. Entendo que, mutatis mutandis, oinstrumento utilizado é exatamente o preconizado no art. 10, §§ 5º e 6º, do D.L. n.º200/67. É forma de descentralização por delegação, mediante convênio, que a Lei deReforma Administrativa busca estimular.

A Secretaria de Viação e Obras elaborará os projetos e conservará a autoridadenormativa, exercendo o controle e a fiscalização sobre a execução descentralizada.

Não concordo, pois, com a argüida ilegalidade do convênio nem com a injuridicidadedo art. 11, § 1º, do Decreto local n.º 3.537/76.

Uma vez que o Tribunal já adotou as providências que entendeu cabíveis emrelação inconstitucionalidade efetivamente caracterizada, deve ele, a meu ver, pura esimplesmente tomar conhecimento do convênio.

Cessada a minha convocação, tenho a satisfação de, com as considerações acima,devolver o processo ao eminente Relator, nos termos do . Regimento Interno.

__________________________________(Processo n.º 3.409/76 - 5 de julho de 1977.)


DESPESA POR MEIO DE ADIANTAMENTO OUSUPRIMENTO DE FUNDOS. URGÊNCIA OU

EMERGÊNCIA

RAIMUNDO DE MENEZES VIEIRA(*)

Em 20 de janeiro de 1976, pelo expediente de fls. 3, o Sr. Diretor 1ª Divisão deAdministração Central da Secretaria de Governo solicitou o Titular daquela Pastaautorização de adiantamento, no valor de Cr$ 4.000,00 (quatro mil cruzeiros), deconformidade com o disposto no art. 56 do Decreto n.º 3.097, de 22 de dezembro de1915, em nome do servidor Geraldo Gonçalves Borges, Chefe da Seção de Orçamento eFinanças.

Justifica-se, em tal pedido, que "o referido adiantamento será destilado aoatendimento de gastos de pequena monta e de imediata necessidade, limitando-se cadadespesas por espécie, ao máximo de 1/5 (um quinto) do valor de referência vigente".

O Sr. Secretário de Governo concedeu a autorização como postulada, vale dizer,nos termos da legislação atinente à espécie.

Feita a aplicação do numerário, foi o processo encaminhado à Divisão de Tomadade Contas da Secretaria de Finanças, para o exame de sua competência.



A informação daquele órgão técnico revela que os prazos de aplicação , decomprovação foram obedecidos e recolhido o saldo não aplicado, também em tempohábil.

Todavia, constatou a realização de despesas, da mesma espécie, em valoressuperiores a 1/5 do valor de referência, em flagrante desrespeito o comando regulamentarque disciplina o assunto.

Chamado a se pronunciar a respeito, o responsável pelo adiantamento alega:

"A aquisição do material ali relacionado, como sendo de valor superior ao permitidopelas Normas de Execução Orçamentária vigentes, tomou-se indispensável ao bomatendimento dos serviços desta Secretaria, como, aliás, é do conhecimento de V. Sª.

É bem verdade que havia a alternativa de requisitar-se novo adiantamento, o quepermitiria atender às necessidades do serviço, como também observar as determinaçõesconstantes do mandamento normativo. Essa medida, porém, apresentava-se sem sentidoprático, isto porque, além de desgaste natural de tempo com novos processamentos, oadiantamento em utilização contava, à data das aquisições, com saldo bastante parafazer face às despesas a realizar no período.

A prova disso é que não foi possível a aplicação integral do adiantamento dentro doprazo regulamentar (120 dias), tendo sido recolhido o saldo de Cr$ 897,53 conformeatesta o documento de fls. 46.

Por outro lado, esperava-se a concordância da Coordenação do Sistema deOrçamento/SEG à proposição formulada por esta Divisão de Administração Geral, atravésdo Processo n.º 009532/76, no sentido de que a redação do item I, art. 56, do citadoDecreto n.º 3.097175, voltasse à condição anterior (exercícios passados), que fixava olimite de 115 (um quinto) do valor de referência para cada comprovante e não para cadaespécie de despesa, cuja proposição, no entanto, foi indeferida por aquela Coordenação."

IIA realização de despesa por meio de adiantamento ou suprimento de fundos tem

como característica principal a excepcionalidade, pois só é permissível quando não forpossível a utilização da via bancária, ou em casos especiais em que a conveniência doserviço o exija.

Tratando-se, assim, de exceção, impõem-se, desde logo, as devidas cautelasquanto à sua utilização. No caso em apreço, tal procedimento se torna mais imperioso,dado que diz respeito à aplicação de recursos com as chamadas despesas miúdas depronto pagamento, que o aludido Decreto n.º 3.097/75 definiu como "as que devam serefetuadas para atender a necessidades inadiáveis do serviço inclusive aquisição dematerial de consumo, ainda que exista dotação específica e não exceda, em cada espéciede despesa, a 1/5 (um quinto) do valor de referência vigente.

, Ora, podendo o gestor efetuar qualquer despesa, inclusive com material deconsumo, deve ele obedecer, rigorosamente às limitações impostas pela normaregulamentar, em todos os seus termos, quais sejam:

a) a despesa tem que ser de pequeno valor, limitada a 1/5 do VR;

b) a despesa deve ter como causa uma situação que exija imediata solução.


Se assim não fosse, correr-se-ia o risco de possibilitar o fracionamento de despesapara escapar ao princípio da licitação, como também daria ensejo a que fossemdesatendidos os princípios da programação e o da especificação da despesa pública, devez que, com apenas uma dotação - Encargos Diversos - passar-se-ia a adquirir bens eserviços específicos de outros elementos de despesa, de maneira sistemática, o que seriainadmissível.

III

A falha de que se cogita neste processo não passou despercebida no âmbito docontrole interno, tanto que a Divisão de Tomada de Contas da SEF pediu esclarecimentossobre o fato.

São nas explicações feitas pelo detentor do adiantamento que se evidencia amanifesta intenção de infringir o preceito regulamentar, do qual tinha tão perfeitoconhecimento, a ponto de saber de proposição à Coordenação do Sistema de Orçamentocom vistas a modificá-lo, a qual, como já foi dito, foi rejeitada.

Ademais, na condição de Chefe da Seção de Orçamento e Finanças, cabe ao Sr.Geraldo Gonçalves Borges a tarefa de orientar a atuação dos responsáveis poradiantamentos, o que torna mais grave a irregularidade por ele cometida (Dec. n.º3.097/75, art. 61).

IV

Ao examinar o assunto, o Chefe da Divisão de Exame de contas desta

Corte assim se manifesta:

"Ora, conhecer uma lei e desobedecê-Ia intencionalmente não será por certoum bom serviço prestado.

Aliás, parcelar despesas com o intuito de fugir aos mandamentos vigentesvem se tornando freqüente por parte dos detentores de adiantamento. Na Tomadade Contas - Processo n.º 2.083/76 - que está em fase de exame nesta Divisão, umaalta percentagem de comprovações revela o mesmo erro com o mesmo propósito.

O descuido não tem passado despercebido pela Corte que, atenta, vemrecomendando à Unidades medidas que o impeça. As recomendações, todavia,nem sempre são atendidas a rigor.

Diante do exposto, e tendo em vista as falhas apuradas, somos por que oegrégio Tribunal aplique ao servidor multa equivalente à metade do valor dereferência estapelecido na Lei n.º 6.205, de 29-4-75, fixado pelo Decreto n.º 77.511,de 29-4-76, comunicando sua decisão ao órgão, que deverá cumpri-Ia."

Manifestaram-se conforme a sugestão supra tanto a Sra. Inspetora Seccional,quanto o Sr. Inspetor-Geral.

É o relatório.

Este é um daqueles casos de aparente simplicidade, sobretudo porque se trata deuma questão que envolve a aplicação de um adiantamento de apenas Cr$ 4.000,00.Contudo, convenci-me de que transcende a esse juízo porque, em realidade, mais do quea definição de um caso concreto, a decisão que a egrégia Corte vier a adotar poderá


servir de paradigma para esta matéria que vem preocupando tanto os órgãos do Controle.Interno, quanto o próprio Tribunal, tal a incidência de casos análogos.

Não cabe nem ao Relatar, nem à Corte, como me parece, perquirir se a sistemáticaadotada pelo Executivo local, no particular, é tecnicamente mais ou menos adequada doque a preferida pelo Executivo federal (Dec. n.º60.888/67. Portaria Interministerial n.º 265,de 30-7-71 SUPLAN/MF, D.O.U. de 5-8-71).

Expedir decretos e regulamentos sobre o fiel cumprimento da lei é da competênciaprópria do Executivo de qualquer Unidade política, sobretudo se se considerar que noslimites da lei, devem ser observadas as peculiaridades locais.

Cabe, no entanto, o dever indeclinável de velar porque a utilização dos dinheirospúblicos se verifique na conformidade das leis, regulamentos e demais normas emanadasdas autoridades administrativas competentes.

E assim, mesmo inequivocamente demonstrada a transgressão à norma, até pormero confronto entre o montante permitido e o valor despendido, procurei identificaralgum motivo de real significação que justificasse o procedimento inquinado de irregular.Infelizmente, não o encontrei. Ao contrário, os materiais adquiridos, pela sua próprianomenclatura (sapóleo, cestos, café, carimbos e placas), revelam que não se tratava deurgência, emergência ou situação extraordinária que pudesse causar prejuízo ao Erárioou comprometer a segurança de bens e pessoas.

Não que estes fatos ou circunstâncias fossem suficientes para tornar o atoincensurável, eis que a norma é explícita quanto a que sua utilização só se verifique até oquantum estipulado e em casos inadiáveis, mas seriam atenuantes que não poderiamescapar a uma decisão justa.

Por essas razões e fundamentos, acolho a proposta da Inspetoria-Geral quanto àaplicação da multa, mas correspondente a 1/5 do V.R.

______________________________________Processo n.º 2.532/76 - 2 de março de 1977.


PROJETOS. ASPECTOS FÍSICOS. ORÇAMENTO-PROGRAMA, COMPETÊNCIA DO TRIBUNAL DE

CONTAS PARA FISCALIZAÇÃO

RAIMUNDO DE MENEZES VIEIRA

Em representação de 4 de janeiro recente, o Sr. Inspetor-Ceral submete àconsideração do Tribunal proposta de fiscalização da execução do Orçamento no tocanteao aspecto físico dos projetos.

Diz o Dr. Inspetor-Geral que o acompanhamento do Orçamento-Programa do DistritoFederal é feito a nível de elemento de despesa, constituindo a primeira etapa do controleda legalidade, com referência à utilização dos créditos, vez que controla a classificaçãoorçamentária e a existência de saldo disponível na dotação própria.

Outro controle importante, que precisa ser implantado, é o relacionado com aexecução do Orçamento-Programa a nível de projetos e atividades. Esse controle, em seuaspecto formal, constituir-se-á, basicamente, do registro em fichas próprias dos valoresalocados a cada projeto previsto no Orçamento-Programa, bem como das importânciasque forem sendo empenhadas à conta das respectivas dotações, na fase de execução.

Tal acompanhamento formal - conclui o Sr. Inspetor-Ceral - servirá le base àrealização de inspeções in loco, com vistas à fiscalização da execução física de cadaprojeto, a partir da verificação da existência dos respectivos procedimentos licitatórios,contratos e convênios, projetos arquitetônicos, cronogramas físico-financeiros, bem como


do desdobramento desses atos e documentos nas etapas de liberação de pagamentos,certificados le conclusão de projetos e outros elementos que hoje escapam à nossaiscalização, pelo menos de forma sistemática.

É o relatório.

VOTO

No passado, que não é longínquo, figuras eminentes, em pronunciamentos oficiais,chegaram a conclusões lastimáveis de que a Corte de Con1S federal não controlava maisdo que 10% das dotações aprevadas pelas leis ânuas. E ainda hoje, infelizmente, dizemoutras que a fiscalização externa é tímida, porque não adentra no controle das grandesaplicações, detendo-se mais naqueles casos de pequena monta.

O que existe de mais grave nessas lamentações e críticas é que, mesmo quanto aessa insignificante parcela, a ação fiscalizadora era fundamentalmente passiva, já que asCortes de Contas limitavam-se a "registrar" a despesa, isto é, a examinar, apenas nopapel, o aspecto legal da despesa pública.

Daí a reação. daí as inovações surgidas com a grande Reforma de 67, que dotou aAdministração de mecanismos mais racionais quanto à elaboração dos orçamentospúblicos, imprimindo nova orientação quanto à distribuição dos recursos não mais eapenas por objeto de gasto (por material, pessoal, serviços de terceiros, etc.), como eprincipafmente consoante a natureza das funções a realizar e dos objetivos a alcançar,surgindo o que atualmente se chama de classificação funcional-programática. (Veja-se"Orçamento-Programa no Brasil", de José Afonso da Silva, e "Classificação Funcional-Programática", trabalho apresentado ao VI Seminário Interamericano de Orçamento).

Mas essas normas ficariam incompletas se não dotassem a fase de controle deprocedimentos mais eficazes, de mecanismos igualmente compatíveis com a novamentalidade então consagrada.

Assim é que, no concernente ao controle externo, dotaram-se as Cortes deinstrumento poderoso de controle que é, sem dúvida alguma, a auditoria financeira eorçamentária, a qual se realiza basicamente por meio das inspeções in loco.

Dir-se-á, numa argumentação comodista e saudosista, que a auditoria é financeira eorçamentária e que, por isso mesmo, o controle físico dos projetos não pode ser feito,porque não autorizado na lei.

Então, o que é um projeto? Um projeto - diz a Secretaria de Orçamento da SEPLAN- apresenta as seguintes característica-s:

1) tem objetivos concretos, que podem ser medidos física e financeiramente;

2) é limitado no tempo;

3) é parte do desdobramento de um programa de governo, devendo sempre estarvinculado a um subprograma;

4) representa, sempre, expansão, modernização ou aperfeiçoamento da

ação governamental;

5) geralmente dá origem a uma Atividade ou concorre para a expansão e/ouaperfeiçoamento de Atividades existentes. (Cf. "Instruções para Elaboração dasPropostas do OPI 1977/79" e Orçamento Anual 1977", editadas pela SOF-SEPLAN).


Ora, a expressão financeira de um projeto é função de sua expressão física, isto é,só se pode saber quanto gastarse se puder estimar o valor de cada unidade física, em umdado período. De modo que uma fiscalização que se preze tem que contrastear osaspectos financeiros com os aspectos físicos.. .

Estas ponderações, na verdade, são apenas para argumentar, porquanto na suaatividade dinâmica - realização das inspeções - a Corte já atua nesse campo quando, porexemplo, seus agentes verificam não só os requisitos formais e legais das licitações, masquerem certificar-se de que os materiais adquiridos se encontram nos almoxarifados,guardados de modo a evitar extravios, se os saldos em estoque são os mesmos daContabilidade, . etc.

Assim, se todos concordam que essa atividade é feita com base legal, não vemosporque o acompanhamento físico de uma obra também não esteja sob a égide do mesmomandamento legal que dá suporte ao procedimento supramencionado.

Não se trata, absolutamente, de pretender-se que a Corte interfira nos melindrososterrenos da conveniência e oportunidade, de que trata a Ciência do Direito, ou noprocesso decisório de que cuida a Ciência da Administração. Muito pelo contrário.

Aliás, no pórtico do Relatório sobre as contas do Governo, relativas ao exercicio do1975, dizíamos:

"Não pode a Corte interferir na política adotada por empresa pública ousociedade de economia mista, quanto por fundações, isto é, não pode haveringerência quanto à formulação de diretrizes, dos programas de trabalho, dosplanos de ação. E a razão é muito simples: a Corte é órgão de fiscalizaçi\o, nãe- deplanejamento.

Presume-se também que a tais entidades cabe a tarefa de implementar, nasua área de competência, as diretrizes governamentais no concernente aos PlanosNacionais, Setoriais e Regionais de Desenvolvimento.

Naturalmente. é imperioso frisar a circunstância de que a Corte tem funçõesde auditoria e que não pode ficar inerte quanto a desvios, tanto no que diz respeitoà finalidade, quanto à eficiência. Quer dizer: posta a política, aprovadas asdiretrizes, especificadas as metas, pode e deve o Tribunal, se verificarirregularidades ou abusos, representar aos poderes competentes, sob pena de serconsiderado omisso. Em conclusão: "não pode dizer o que deve ser feito, mas devevelar por que seja feito com eficiência e e probidade".

A matéria, como se viu na parte final da representação do Sr. Inspetor-Geral, vem àconsideração do Plenário para conhecimento. Não basta, porém, conhecer e dar-lhe umdestino não condizente com tudo o que ela representa: de pioneirismo no cumprimento dalei.

E assim, traduzindo, finalmente, o desejo do Tribunal de ver frutificar a idéia, umavez que no Processo n.º 38/77 aprovou a contratação de servidores para operar ominicomputador que processará os dados de que se cogita, voto no sentido de que setome conhecimento do assunto e se recomende à nobre Presidência que empreste todo oapoio a esta iniciativa que, por sua oportunidade e alcance, figurará na história das Cortesde Contas como uma marco definitivo de uma nova era de grandeza do seu desempenho.


_________________________________________(Processo n.º 18/77 - 31 de março de 1977).


APOSENTADORIA. ACIDENTES. JURISPRUDÊNCIA.LEGALIDADE.

ÉLVIA LORDELLO CASTELLO BRANCO(*)

EMENTA: Aposentadoria por invalidez. 1 - Acidente in itinere.Por aplicação analógica do Decreto n.º 64.517/67 e das Leis números5.316/67 e 5.637/76, o acidente ocorrido com o funcionário ao sedeslocar de casa para o local onde exerce as suas funções ou vice-versa, deve ser equiparado ao acidente em serviço de que trata oEstatuto no § 1.° do artigo 178. 2 - Jurisprudência, no mesmo sentido,do T.C.U. 3 - Legalidade da decretação da aposentadoria comproventos integrais.

PARECEREste é mais um processo de aposentadoria por invalidez, decorrente e acidente em

serviço, em que. o evento danoso s6 teve sua apuração liciada no momento em que oservidor estava prestes a passar à inatividade.

2. Com efeito, o interessado requereu, em 1º de novembro de 974, a formação deprocesso especial para apuração do acidente de que 3ria sido vítima em 14 de novembrode 1972, e o laudo médico que. o á como incapaz para o serviço público é de 20 domesmo mês e ano.

(*)Procurador Geral do TCDF


3. Só a 23 de abril de 1975, entretanto, depois das medidas preliminaresindispensáveis, o Secretário de Administração determinou a instauração do processoespecial, e a comissão para esse fim designada iniciou seus trabalhos em 10 de setembrode 1975, terminando-o em 5 de meiro de 1976.

4. Consta do processo, em resumo, o seguinte: o servidor fora posto à disposição doMinistério da Justiça em 12 de setembro de 1972, lara trabalhar na Administração doEdifício; teve 20 dias de freqüência aquele mês, freqüência integral em outubro, 13 diasde freqüência e 7 dias de licença para tratamento de saúde em novembro,sucessivamente prorrogada, o que motivou sua devolução ao GDF em 11-7-73 (fl. 11); em30 de janeiro de 1973 houve comunicação de que as faltas ao serviço em janeiro de 1973decorreram de acidente (fl. 10). Consta, ainda, que o acidente sofrido pelo servidorocorrera quando o mesmo se dirigia, presumivelmente, para o seu local de trabalho, noMinistério (fl. 12); que descera de um transporte da NOVACAP, em frente ao 1 Q H. D . B.e ao atravessar a pista para apanhar um ônibus e se dirigir ao trabalho, fora atropeladopor um veículo particular.

5. O acidente foi registrado na 1ª Delegacia Policial, por iniciativa do atropelador,constando da ocorrência que se verificara por volta das 8 horas da manhã, nasimediações do 1º H. D . B. (fl. 30), o que corrobora as declarações das testemunhas,colhidas quase três anos após os fatos. A hora em que Ocorreu o evento, por outro lado,faz crer que o funcionário, de fato, dirigia-se ao seu local de trabalho, e a relação daslicenças médicas que lhe foram concedidas faz certo que, depois do acidente, o servidornão teve mais condicões de voltar às suas atividades funcionais (fl. 40).

6. O laudo médico, na parte Histórico da doença atual, diz:

"Informa o paciente que em 14-11_72 sofreu acidente de trânsito, tendoresultado fratura dos ossos da bacia e rotura da bexiga. Fez tratamento cirúrgico eclínico na Clínica Urológica e na Clínica Ortopédica. No momento permanece comdor lombar crônica."

No Exame Físico constata:

"Acentuada redução dos movimentos da coluna lombo-sacra. Dor presenteem todos os movimentos do coxo femural E."

E, finalmente, a Conclusão:

“Incapaz definitivamente para o serviço público em geral. Diagnósticos:

1. Lombalgia .crônica; 2. Osteoartrite; 3. Artralgia coxo femural E e 4. Seqüelade fratura dos ossos da bacia. (fl. 56)

7. A certidão de tempo de serviço mostra que de 1957 até a data do acidente, 14 denovembro de 1972 - período que cobre quase 16 anos de serviço - o funcionário gozaraapenas 254 dias de licença. Anoto o fato porque o laudo refere osteoartrite, doença quese processa ao longo dos anos, mas que nem sempre conduz à invalidez. Se, pois, .olaudo conclui que os padecimentos que conduziram à invalidez são seqüela de fratura dosossos da bacia, motivada pelo acidente, como está no "histórico", parece-me evidente arelação de causalidade entre aquele e a incapacitação definitiva do servidor, ainda maisque o laudo não foi impugnado pela Administração.


8. Partindo-se da premissa que a invalidez teve como causa mediata o addente,resta examinar se, mesmo não tendo este ocorrido em serviço, nem em conduçãofornecida pelo empregador, e sim num dado momento da locomoção do servidor para oseu local de trabalho, configurar-se-ia o direito à aposentadoria com os proventosprivilegiados previstos no art. 178 da Lei n.º 1.711/52.

9 .Está-se diante do que a doutrina convencionou chamar de acidente in itinere.

10. O Estatuto não contempla a hipótese. Define acidente, no parágrafo primeiro doart. 178, como "o evento danoso que tiver como causa mediata ou imediata o exercíciodas atribuições inerentes ao cargo".

11. O DASP, em uma de suas Formulações, a 206, segue à risca o conceitoestatutário, quando proclama:

"Para caracterizar-se o acidente em serviço, não basta que haja ocorrido nohorário de serviço, mas há que relacionar-se com ele" (D.a. de 18-4-56).

E na Formulação n.º 207 professa:

"O funcionário acidentado na ida para o serviço ou de volta dele, não seacidenta em serviço" (D.a. de 19-7-69).

12. Em relação aos militares é diversa a situação, pois o Decreto n.º 57.275, de 16-11-65, admite a hipótese sob exame:

"Art.1º Considera-se acidente em serviço, para os .efeitos previstos na legislação emvigor relativa às Forças Armadas, aquele que ocorra com militar da ativa, quando:

............................................................

f) no deslocamento entre sua residência ou o local de trabalho, ou naquele em quesua missão deva ter início ou prosseguimento e vice-versa, desde que efetuado emveículo militar para tal fim destinado".

13 . Começou o legislador, com relação àquela classe de servidores, a admitir oacidente m itinere somente quando ocorresse em deslocamento efetuado em veículomilitar. Não tardou, porém, a modificação da norma regulamentar, feita pelo Decreto n.º64.517, de 15-5-69, que dispôs:

"Art. 1º A alínea f do artigo 1º do Decreto n.º 57.272, de 16 de novembro de W65,passa a ter- a seguinte redação:

f) no deslocamento entre sua residência e a organização em que serve, ou local detrabalho, ou naquele em que sua missão deva ter início ou prosseguimento, e vice-versa",

14. Deixou de existir, a partir de então, como condição sine qua non, a exigência dodeslocamento feito em veículo militar.

15. Esse é, aliás, o entendimento que dá à matéria o Decreto-lei n.º 293, de 28-2-67,que dispõe sobre o seguro de acidente do trabalho:

"Art. 5º Incluem-se entre os acidentes do trabalho:

II - O acidente sofrido pelo empregado, ainda que fora do local e horário do trabalho;

d) no percurso da residência para o local do trabalho ou deste para aquela."


16. A Lei n.º 5.637, de 19 de outubro de 1976, que dispõe sobre o seguro deacidente do trabalho a cargo do INPS, diz, no art. 2º, que "acidente do trabalho é aqueleque ocorre no exercício do trabalho a serviço da empresa, provocando lesão corporal ouperturbação funcional que cause a morte, ou perda, ou redução, permanente outemporária, da capacidade para o trabalho" e, pelo § 1º do artigo, inciso V, letra d,equipara a esse regime jurídico o acidente sofrido pelo empregado no percurso daresidência para o trabalho ou deste para aquela.

17. Repete a lei, mutatis mutandi, conceito que já vinha da Lei n.º 5.316, de 14 dedezembro de 1967:

"Art. 39 Será também considerado acidente do trabalho:

II - o acidente sofrido pelo empregado, ainda que fora do ]ocal e horário detrabalho:

d) no percurso da residência para o trabalho ou deste para aquela."

No Tribunal de Contas da União, desde 1972, assim se decide:

"Considera-se acidente em serviço para os efeitos da Lei n.º 1.711/52, art.242, o sofrido pelo funcionário, ainda que fora do local e do horário de trabalho,quando no percurso da residência para o trabalho e vice-versa, aplicando-se poranalogia ao caso a Lei n.º 5.316/67, item lI-b". (Decisão de 10-10-72, no processon.º TC-14.097/72, in "Instruções destinadas ao exame dos processos deaposentadorias, reformas e pensões", aprovadas pela Portaria n.º 433, de 8 denovembro de 1973, publicação do TCU).

19. Fico com a jurisprudência do Tribunal de Contas da União. Além da Lei aliinvocada, aplicam-se ao caso, também por analogia, o Decreto n.º 64.517/69, que regulaa matéria em relação aos militares, e as Leis n.ºs 5.316/67 e 5.637/76, acima citadas.

20. Proponho, pois, que o Tribunal julgue legal a aposentadoria decretada comproventos integrais.

__________________________________________________(Parecer no Processo n.º 2.544/76 - 22 de dezembro de 1976.)


CONVÊNIO. PEDIDO DE ESCLARECIMENTO.CONHECIMENTO E CABIMENTO DO RECURSO.

ELVIA LORDELLO CASTELLO BRANCO(*)

EMENTA: 1 - Convênio celebrado entre o Distrito Federal e aCompanhia Urbanizadora da Nova Capital. 2 - O pedido deesclarecimento da decisão proferida no processo configura osembargos de declaração previstos nas leis processuais e nos arts. 64,65, 68 e § 1.° do Ato Regimental n.º 7/74 desta Corte de Contas. 3 -Conhecimento e cabimento do recurso, que deve ser provido para osfins indicados nas conclusões deste parecer.

PARECER1. A MATÉRIA EM CAUSA

O pedido de esclarecimento formulado por Sua Excelência o Secretário do Governosobre o exato teor da decisão do Tribunal proferida no Processo n.º 3.157/76, no qual sediscutiu, entre outros temas, a constitucionalidade do art. 49 da Lei n.º 6.191 de 17 dedezembro de 1974, configura, em verdade, os embargos de declaração previstos nas leisprocessuais e no Ato Regimental n.º 7/74 desta Corte de Contas, nos seguintes termos:

Art. 62. Das decisões do Tribunal caberão os seguintes recursos:

(*)Procurador-Geral do TCDF


I-......................................................

II - Embargos.

Art. 64. Os embargos poderão ser opostos pelo responsável, ou peloMinistério Público, dentro de 15 (quinze) dias, a contar da publicação oficial dadecisão, ou da intimação do interessado.

Art.65. Os embargos poderão ser infringentes ou de declaração.

Art. 68. Caberão embargos de declaração quando houver na decisão doTribunal ponto omisso, obscuro, duvidoso ou contraditório.

§ 1º Os embargos serão opostos em petição dirigida ao Relator com precisaindicação do ponto a declarar, sob pena de rejeição in limine.

2. PRELIMINAR DE CONHECIMENTO

Os embargos devem ser conhecidos. Foram opostos pela autoridade competente,dentro do prazo previsto no art. 64 supracitado e o ponto a ser declarado estádevidamente indicado: o recorrente pretende saber se a Corte de Contas julgouinconstitucional todo o art. 4º da Lei n.º' 6.191/74 ou apenas parte dele.

3. DO CABIMENTO DO RECURSO

Entendo pertinente a dúvida que suscitou a decisão embargada. O artigo 4º da Lein.º 6.191/74 - lei que aprovou o Orçamento Plurianual de Investimentos do DistritoFederal para o triênio 1975/1977 - contém, embora em redação confusa, dois comandos:um que permite, na elaboração das propostas orçamentárias anuais, sejam "ajustadas" asimportâncias destinadas aos projetos e atividades previstas para o triênio; e outro queautoriza, conforme o comportamento da receita, a criação de novos projetos e atividadesou a reformulação e a supressão dos previstos na lei.

É o que se infere do texto:

Art. 4º Na elaboração das propostas orçamentárias anuais, do período, serãoajustadas as importâncias consignadas aos projetos e atividades, podendo, emdecorrência da alteração da Receita, serem criados novos e suprimidos projetos eatividades constantes dos Anexos. desta lei.

Desacompanhada da fundamentação que lhe serviu de lastro, e que consta doexcelente trabalho da Inspetora Seccional Elza da Silva Guimarães, a decisão tornou-sede fato duvidosa e merece ser clarificada.

4. DO EXATO TEOR DA DECISÃO

O que o Tribunal considerou inconstitucional foi a segunda parte do dispositivo emdiscussão por autorizar a criação, sem prévia autorização legal de projetos e atividadesque não estivessem previstos no Orçamento Plurianual de Investimentos.

Esse comando fere frontalmente o artigo 62, § 3º da Constituição Federal, quepreceitua:

"Nenhum investimento, cuja execução ultrapasse um exercício financeiro,poderá ser iniciado sem prévia inclusão no orçamento plurianual de investimentosou sem prévia lei que o autorize e fixe o montante das dotações que anualmenteconstarão do orçamento, durante o prazo de sua execução."


Aberrante também é a supressão ou reformulação, sem prévia autorizaçãolegislativa, dos projetos e atividades incluídos no OPI, pois além de lestruírem aprogramação e planejamento das metas governamentais uma das pedras fundamentaisda reforma administrativa que se vem tentando implantar no País desde 1967 - contraria oart. 69 do Ato Complementar n.º 43/69, que determina:

"Através de proposição devidamente justificada, o Poder Executivo poderá, aqualquer tempo, propor ao Congresso Nacional a revisão do Orçamento Plurianualde Investimentos, assim como o acréscimo de exercícios para substituir os jávencidos."

Quanto à primeira parte do dispositivo em análise, suponho tenha ido intenção, malformulada pelo legislador, permitir a alteração das [uantias destinadas à realização dosprojetos e atividades, previstos no )rçamento Plurianual de Investimentos, por meio decréditos adicionais, a :xemplo do que fez o Congresso Nacional quando, na Lei n.º 6.188,de 16 [e dezembro de 1974, que aprovou o Orçamento Plurianual de Investimentos daUnião, dispôs, no parágrafo único do seu artigo 4º:

"No transcurso de cada exercício, as importilncias consignadas aos projetos eatividades, constantes dos Anexos poderão ser alteradas em decorrência decréditos adicionais, abertos em conformidade com leis autorizativas."

5. CONCLUSÃO

Proponho, pois, que o Tribunal, recebendo os embargos, lhes dê provimento pararesponder ao embargante que considerou inconstitucional penas a segunda parte do art.49 da Lei n.º 6.191/74, e por isso a Secretaria de Governo deve evitar a inclusão, naproposta orçamentária ao pr6imo OPI, de dispositivo idêntico, devendo a primeira parteser redigida _gundo o molde do § 1º do art. 4º da Lei n.º 6.188, de 16 de dezembro de1974.

_________________________________________(Parecer no Processo n.º 3.157/76 - 13 de abril de 1977.)


DISPENSA DE AVISO PRÉVIO


EMENTA: Dispensa de aviso prévio por ato da AdministraçãoPública. 1 - Requerimento de empregado desta Corte regido pela C .L. T. solicitando rescisão do seu contrato de trabalho com dispensado aviso prévio. 2 - Tem o aviso prévio por finalidade prevenirprejuízos decorrentes da rescisão abrupta do contrato de trabalho. 3 -A não-dação do aviso por parte do empregado confere aoempregador direito a descontar-lhe do salário os diascorrespondentes ao aviso (art. 487, lI, e § 2.° da C. L. T . ). 4 Adispensa pela Administração Pública da cobrança da quantia devidana forma do art. 487, § 2.°, da C.L.T. não configura liberalidade comos dinheiros públicos, desde que não haja ocorrido prejuízo para oserviço, efetivo ou potencial. 5 - Atende a dispensa, nesse caso, aoprincípio da isonomia, de vez que ao funcionário estatutário, nasmesmas condições, permite a lei se dispense da permanência emexercício por quarenta dias que, em princípio seria obrigatória.

PARECERPede Sua Excelência o Presidente do Tribunal parecer deste Ministério Público

sobre as seguintes questões formuladas pelo Chefe de Pessoal:

(*)Procuradora-Geral do TCDF


"1) se deve ser exigido, ou se pode ser dispensado, o aviso prévio doempregado regido pela GL.T. que pretenda rescindir o contrato de trabalho com oTribunal, conforme dispõe o art. 487 da citada Consolidação;

2) se a resposta for pela necessidade de cumprimento da exigência por partedo empregado, e este não possa ou não queirq satisfazê-Ia, qual o procedimento aser adotado - em face do disposto no § 2º do art. 487 - quando:

a) o servidor não tiver crédito algum decorrente da rescisão ou este for inferiorao valor do débito;

b) o crédito for constituído apenas de parcelas não integrantes daremuneração e, portanto, incompensáveis."

2. O aviso prévio está previsto na C.L.T. com a finalidade de prevenir para as duaspartes possíveis prejuízos pela rescisão abrupta do contrato de trabalho. Para oempregado traduzir-se-á o prejuízo na privação imediata de sua fonte de renda habitual.Para o empregador, na perturbação das atividades da empresa, tendo-se emconsideração, sobretudo nos grandes estabelecimentos, a interligação de tarefas.

3. Ocorrendo a não-dação do aviso por parte do empregador, este indeniza oempregado, de acordo com a forma de pagamento dos salários art. 487, lI, e § 3º daConsolidação das Leis do Trabalho, para evitar o seu prejuízo.

4. Sendo o empregado a parte inadimplente, autoriza o mesmo artigo, no § 2º, que opatrão desconte dos seus salários os dias correspondentes ao aviso prévio que lhe nãoseja dado. Neste caso, o instituto dáensejo a duas interpretações: ou visa à indenizaçãodo possível prejuízo sofrido pelo empregador ou à punição do trabalhador faltoso, no casodas suas atribuições não provocarem, com o inopinado da rescisão, prejuízo razoável.

5. Do direito à indenização pode abrir mão qualquer das partes, pois embora seentenda que os direitos do trabalhador são irrenunciáveis, não há lei que obrigue qualquerdas partes a exercitar os seus direitos. Não se confunda esta hipótese com a que seprevê no art. 99 da C.L.T.

6. :É, de mais a mais, pacífico na jurisprudência administrativa, e até dos tribunais,não ser passível de restituição a importância paga indevidamente por erro daAdministração desde que o beneficiário a tenha recebido de boa-fé. Tal dispensa derestituição tem, sem dúvida, muito mais de liberalidade do que a dispensa do aviso prévio,tanto mais que a execução da letra da lei implicaria o desfalcamento de parcela financeirasubstancial e, normalmente indispensável à sobrevivência do empregado,correspondente, de resto, a trabalho efetivamente já prestado.

7. Tenha-se em conta ainda que um funcionário regido pelo Estatuto que, emidênticas condições, deseje exonerar-se do cargo público que ocupa deverá apresentarrequerimento nesse sentido, ficando, em princípio obrigado a conservar-se em exercíciodurante quarenta dias, tal como determina o art. 2º do Decreto n.º 45.807, de 15-4-59,onde se disciplina a matéria. Tal permanência, no entanto, poderá ser dispensada acritério do chefe da repartição ou serviço, contanto que inexista prejuízo para o serviçopúblico (cf. art. 3º do mesmo ato regulamentar).

8. Acredito, pois, que atenderia ao princípio da isonomia a aplicação analógicadesse dispositivo complementar do Estatuto, tanto mais que daí não decorreria qualquer


despesa para os cofres públicos, os quais apenas deixariam de receber uma entrada derecursos que normalmente não se operaria.

9. Penso não se deva dar resposta apriorística ao quesito sobre a dispensa do avisoprévio, seja no sentido afirmativo, seja no negativo. Pelo contrário, deve ser o temaexaminado, caso a caso, à luz do critério do prejuízo específico para o serviço público,cobrando-se a importância correspondente ao aviso se apurada a ocorrência, efetiva oueventual, de prejuízo e dispensando-se na hipótese adversa.

10. Quando se impuser a cobrança, e o servidor não dispuser de crédito resultanteda rescisão ou for o crédito inferior ao valor do débito, será o funcionário convocado parao pagamento e, se a isso se negar, compelido pela via judicial.

11. Considerando a natureza das tarefas desempenhadas pelo servidor em causa e,principalmente, a declaração expressa do Sr. Chefe da Seção de Regime Jurídico doPessoal de que se acham convenientemente supridas as necessidades imediatas depessoal na Seção de Almoxarifado, onde servia (vide item 6 do despacho de fl. 3), julgoque, no caso em apreço, é perfeitamente possível e legal a dispensa do aviso prévioassim como requerida a fI. 1.

É o parecer.____________________________________(Parecer no Processo n.º 176/77 - 20 de abril de 1977).


APOSENTADORIA VOLUNTÁRIA. ATO AMPARADO.PROVENTOS.


EMENTA: 1 - Aposentadoria voluntária de Conselheiro desta Corte de Contas,com 52 anos de serviço público. 2 - Ato amparado no art. 113, § 1.° da ConstituiçãoFederal, e nos artigos 5.°, inciso V, da Lei n.º 5.538/68, e normas da Lei n.º 1.711/52 referentes à aposentadoria. 3 - Proventos calculados em obediência aodisposto no art. 184, inciso III, da Lei 1.711/52 em combinação com a norma do art.177, § 1.º da Constituição de 1967 e de acordo com a Súmula 359 do SupremoTribunal Federal.

PARECERI - BREVE HOMENAGEM

Ausente do país quando da despedida do ilustre Conselheiro e meu querido amigoCyro Versiani dos Anjos, não pude compartir nas justas homenagens que lhe foramprestadas pelos membros desta Casa, funcionários e meus colegas do Ministério Público.

2. Ao examinar, por dever de ofício, o processo que formaliza sua passagemvoluntária à inatividade nas funções desta Corte, pois ativo continua, com toda avitalidade de sua inteligência, o trabalho intelectual que desenvolve desde os primeiros

(*)Procuradora-Geral do TCDF


anos da juventude, não me posso furtar ao desejo de, quebrando a rotina depronunciamento dessa natureza, dar meu depoimento sobre sua atuação, acompanhadapor mim quase desde o início, no cargo que soube honrar durante os 15 anos em quenele permaneceu.

3. Quando veio para esta Casa em 15 de setembro de 1960, já contava Cyro dosAnjos 33 anos e oito meses de relevantes serviços prestados ao Estado de Minas Geraise à União: fora oficial de Gabinete do Secretário de Finanças e do Governador do Estadode Minas Gerais: Diretor da Imprensa Oficial, membro e Presidente do ConselhoAdministrativo do mesmo Estado; Diretor, Presidente, e Procurador do Instituto dePrevidência dos Servidores do Estado; Consultor Jurídico do Hospital dos Servidores doEstado; Professor de Estudos Brasileiros nas Universidades do México e de Lisboa e,finalmente, Subchefe do Gabinete Civil da Presidência da República. Fora ainda um dosfundadores da Faculdade de Filosofia de Minas Gerais, onde exerceu as cadeiras deLiteratura Portuguesa e de História. No desempenho de todas essas altas funções deixoua marca de sua operosidade e fidelidade aos seus chefes imediatos.

4. Nada mais natural, portanto, a seguir os costumes do país, que procurassetransformar o novo cargo numa sinecura e dele valer-se apenas para melhorar osproventos da aposentadoria.

5. Ao contrário disso, arcou, durante quatro anos seguidos, com a Presidência doTribunal, ao qual deu estruturação, criando-lhe os serviços e preenchendo-lhe os cargos,nos moldes e com os elementos então possíveis na recém-inaugurada capital. Entre osúltimos, estão hoje alguns dos melhores funcionários desta Casa.

6. Foi Cyro dos Anjos pioneiro, no novo Distrito Federal, na adoção do método derecrutamento de pessoal por concurso público e, no Brasil, o primeiro Presidente deTribunal de Contas a realizar também concurso público para o preenchimento dos cargosde Procurador e de Auditor. Dir-se-á que era imperativo constitucional e legal o acessoaos cargos públicos por esse método, mas nunca faltou, por esse largo país, quemdescumprisse o mandamento; nem faltaram Congresso e Assembléias que acobertassemas nomeações espúrias com leis que as validassem.

7. Não ficaram aí, entretanto, os seus cuidados com o pessoal da Casa. Lembro-mede que, ao aqui chegar, costumava vê-Io a passear pelas salas durante o expediente, aconversar com os funcionários e a cada um que encontrava momentaneamente ociosodar um livro para ler, de preferência de literatura, Machado de Assis, sobretudo. Queriaque aprendessem a escrever bem, ou melhor do que escreviam. Tinha por "saber deexperiência feito", na frase camoniana, a certeza de que a boa linguagem, longe de serincompatível com qualquer tipo de atividade, por mais especializada que seja, é essencialà compreensão do que se procura transmitir e sobretudo ameniza a aridez das matériasversadas num Tribunal de Contas.

8. Tratou, dentro dessa linha, de fundar e organizar a Biblioteca, que, ao lado deobras jurídicas e técnicas, conta, a meu ver acertadamente, com várias obras literárias.

9. Trabalhou acuradamente na elaboração do anteprojeto da Lei Orgânica doTribunal, que, enviado ao Congresso, foi arquivado por encerramento da legislatura.Obteve, porém, a aprovação do primeiro quadro de Pessoal da Corte, por meio da Lei n.º3.948, de 19 de setembro de 1961 e fez editar o Ato Regimental n.º 1/62.


10. Sua última passagem pela Presidência foi igualmente fecunda. Durante ela foieditado o Ato Regimental n.º 7/74, foram ultimadas as medidas de implantação da novasistemática de classificação de cargos, foi criado o Centro de Estudos e autorizada apublicação da Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal. No meu entender,entretanto, coroou a obra de Cyro dos Anjos o afinco com que lutou para que fossemjulgadas quase todas as contas em atraso da Administração Descentralizada que searrastaram por longos anos de mesa em mesa em busca da adequada solução.

11. Acompanhei de perto também seu trabalho como um dos integrantes daComissão incumbida de planejar e organizar a Universidade de Brasília da qual foi, até1975, professor titular, no Instituto Central de Letras. .

12. Por todos esses títulos e esses méritos, aos quais se acrescentam os demembro da Academia Brasileira de Letras e das Academias de Letras de Minas Gerais,Hrasília e Montes Claros, às quais justamente ascendeu pela superior qualidade de suaobra literária, foi Cyro dos Anjos uma das mais brilhantes, ilustres e operosas figuras quejá passaram por esta Casa. Terá tido, por certo, um ou outto pequeno desacerto nacondução dos seus destinos, mas não seria humano o administrador que jamais tivessecometido um erro.

13. O que valerá para seu julgamento pelos que o conheceram ou pelos que vierema estudar a hist6ria deste Tribunal, será o somatório das suas realizações, das quais ascitadas são apenas as que retenho na memória.

14. Sinto hoje no Plenário o vazio deixado por sua figura esguia, sempre trajada como apuro da melhor tradição britânica, perfeitamente assimilada pelo jovem habitante deSantana do Rio Verde e tenho uma imensa saudade das suas conversas de fim de tarde,ora brilhantes, ora apenas triviais, mas sempre cheias do mais rico humor e da sutil ecáustica malícia dos "causeurs" mineiros.

II - A matéria em causa

15. Passo, agora, ao exame do processo. Requereu Sua Excelência o ConselheiroCyro Versiani dos Anjos, em 20 de setembro de 1976, aposentadoria voluntária, porcontar 52 anos de serviço público, solicitando, ainda, o beneficio previsto no art. 184, lII,da Lei n.º 1.711/52, por amparado pela norma do art. 177, § 1º, da Constituição de 1967,uma vez que antes de 15 de março de 1968, havia já reunido todos os pressupostos parapassar voluntariamente à inatividade.

16. Juntou ao requerimento certidões que comprovam o tempo alegado, e, ainda,que, no advento da Constituição de 1967, estava no exercício do cargo havia seis anos eseis meses, nele ingressando já portador de 33 anos e oito meses de serviço público,como assinalei.

17. Instruído o pedido de acordo com a Lei n.º 4.493/64, foi enviado ao Governadordo Distrito Federal, que baixou o Decreto concessório em 30 de setembro p. passado,conforme publicação no DO DF à fI. 40, fundamentando-o nos arts. 4º e 5º, inciso IV, daLei n.º 5.538/68, artigos 1º, 2º, 5º e 6º da Lei n.º 4.493/64, art. 113, § 1º da EmendaConstitucional n.º 1/69 e, quanto aos proventos, no art. 184, lII, da Lei n.º 1.711/52, emcombinação com a norma do art. 177, § 1º, da Constituição Federal de 1967.

18. O processo está primorosamente informado pelo Chefe da Seção de RegimeJurídico do Pessoal desta Casa que demonstra largamente a pertinência ao caso de cada


dispositivo legal invocado no decreto, inclusive a procedência da concessão da vantagemprevista no art. 184 da Lei n.º 1.711/52, e analisa, pormenorizadamente, todos osaspectos, de resto tranqüilos, do tempo de serviço e composição dos proventos. Nadateria a acrescentar à informação de fls. 15 a 32, não fora a existência do Parecer daConsultoria-Geral da República, n.º L-128, de 14 de dezembro de 1976, aprovado por SuaExcelência o Sr. Presidente da República, em 6 de janeiro próximo passado, e que estudaa aplicação das vantagens do art. 184, I, da Lei n.º 1.711/52, combinado com o art. 177, §1º, da Constituição de 1967, a funcionário que se aposenta depois de ter sido classificadonos termos da Lei n.º 5.645/70, para negá-Ia.

19. Bastará, todavia, transcrever o enunciado e a ementa do parecer referido paraverificar-se que trata de situação completamente diversa da que ora se examina:

PROCESSO: 023C-76 Av. n.º 006/SCAER

ASSUNTO: Aposentadoria de funcionário classificado nos termos da Lei n.º5.643/70, em face do art. 184 da Lei n.º 1.711/52, c/c art. 177, § 1º, da CF - 1967.

EMENTA - O servidor que adquiriu o direito de se aposentar com os favores do art.184, item I, da Lei n.º 1.711, de 1952, por força da disposição constitucional que oassegurou (§ 1º do art. 177 da Constituição de 1967), não pode reclamar o benefício, paravaler em a nova classificação. O que prevalece, como direito adquirido, é a situaçãofuncional decorrente da legislação em vigor na data da Constituição.

20. No caso dos Conselheiros deste Tribunal, bem como dos seus uditores emembros do Ministério Público, não se há que falar em nova assificação decorrente daLei n.º 5.645/70.

Proponho, pois, que esta Corte julgue legal a aposentadoria.

(Parecer no Processo n.º 2.350/76 - 28 de fevereiro de 1977.)


CONTRATO PAGAMENTO ANTECIPADO.ILEGALIDADE

LINCOLN TEIXEIRA MENDES PINTO DA LUZ

EMENTA: Contrato entre o Distrito Federal e a firmaPREMENGE LTDA. 1 - É vedado, no disciplinamento legal dadespesa pública, o pagamento antecipado de material, serviços eobras (art. 63, § 2.°, da Lei n.º 4.320/64 e art. 84, V, do Decreto n.º73.140/73). 2 - Ilegalidade decorrente de cláusula contratual queestipule a realização de parte do pagamento antes do efetivorecebimento do material ou da realização da obra ou serviço. 3Embora reformulada, a regra local sobre o pagamento antecipadocontinua em formal desacordo com a lei. 4 - Por representação daCorte ao Governador, com o fim de alertá-Io para a ilegalidade do art.12, caput do Decreto n.o 3.537, de 30-11-76.

PARECER

Ao tomar conhecimento do incluso contrato de empreitada, celebrado lltre oDistrito Federal e a firma PREMENGE - Premoldados Engenharia ,imitada, decidiu oTribunal, em sessão de 19 de outubro de 1976, pedir à ecretaria de ServiçosPúblicos esclarecimentos com relação ao pagamento ntecipado de 10% do preçoprevisto nO parágrafo único da cláusula terceira o pacto, por se tratar, segundo aCorte, de procedimento vedado pela Lei 94.320/64, em seus arts. 62 e 63.

2. No expediente de fls. 9/10, vem S. Ex.a o Sr. Secretário de Serviços úblicos


oferecer uS esclarecimentos solicitados, alegando que a modalidade e pagamentoimpugnada foi prevista no edital de concorrência e que se eveu à peculiaridade doobjeto do contrato - construção de abrigos, com lracterísticas especiais, em"fiberglass", premoldados, que exigiam fanrilção específica para cada modelo, desorte que era requerido da .firma lbricante um investimento inicial para a montagemde formas próprias. .crescenta, ainda, que a forma de pagamento teria ensejadocondições de bter-se melhor preço e que a obra se fez com atenção ao interessepúlico.

3. Com a voJta do processo a Plenário, houve por bem a Corte ouvir steMinistério Público sobre a legalidade da cláusula em referência.

4. Eis os termos em que se estabeleceu a inovadora modalidade de lagamento:"10% (dez por cento) do valor fixado nesta cláusula será enregue à Empreiteiraapós a publicação do presente no Diário Oficial do Distrito Federal, o restante, emparcelas contra a apresentação de faturas, ,bedecido o cronograma físico-financeiro, após atestada pelo executor a onclusão de cada etapa a ser cumprida..."

5. Anote-se, de antemão, que a ess_ncia da cláusula em foco guarda, le fato,exata correspondência com o Capítulo VIII do Edital da Concorência n.º 2/76, queprecedeu a realização da obra (vide fls. 11/15).

6.. Fique claro outrossim que, como oportunamente salienta a InsletoriaSeccional, o procedimento em análise encontrava apoio no art. 14 do Decreto localn.º 3.097, de 22 de dezembro de 1975, que fixava normas lara a execuçãoorçamentária e financeira do Distrito Federal; ali se autorizava o pagamentoantecipado da importância alusiva à primeira etapa dos justes para realização deobras.

7. Sabe-se que a realização da despesa pública se ordena, basica(lente, em trêsetapas sucessivas: o empenho, que corresponde à reserva los recursosnecessários ao pagamento da despesa; a liquidação - fase inermediária em que selevanta ou se apura, com base quer em títulos e locumentos, quer em verificação oumedições físicas, a efetiva prestação .0 serviço, a realização da obra ou a entregado material, e, bem assim, . origem e o objeto do que se vai pagar, o quantumdevido e a identidade lo credor da Administração; segue-se, no último estágio, opagamento, que pressupõe, necessariamente, as duas fases precedentes.

8. Ora, se é evidentemente de admitir o processamento fracionado da despesa,de modo que seja verificado o cabal cumprimento de parcelas do fornecimento, daobra ou do serviço, nem por isso se afigura, no entanto, compatível com asistemática legal da despesa pública o baralhamento ou antecipação das etapas emque se deve processar. Não poderá o pagamento, destarte, anteceder a entrega domaterial ou a prestação do serviço, ao apenas porque a Lei n.º 4.320/64 o vedeexpressamente em seu art. 63, 2º, ou porque o Decreto n.º 73.140/73, preveja, emseu art. 84, V, a realiação de medições dos serviços efetuados em obras e aemissão, pela !iscaização, de certificados de habilitação aos pagamentos, mas,acima de tudo, lorque o pagamento adiantado representa risco de prejuízo porinexecução, lue o administrador da coisa pública, como gestor de coisa alheia, nãopode m absoluto correr.

9. Estou, com efeito, convencido de que tanto à cláusula questionala como, porigual, ao art. 14 do Decreto n.º 2.097/75 falece, por inteiro, base legal. Com a redaçãodada ao mencionado dispositivo, abre-se exceção não autorizada na disciplina normativa


das obras públicas estabelecida no Decreto Federal n.º 73.140, de 9-11-73, o qual seaplica impositivamente à esfera do Distrito, por força de seu art. 94.

10. A fórmula de meio-termo que se:poderia recomendar em casos da espécie seriao pagamento do material destinado a incorporação à obra, tão logo medido e avaliado riaforma da lei. Nesse caso, em lugar de pagamento adiantado, ter-se-ia modalidade depagamento parcelado, sem que arcasse a Administração com os ônus de eventualinadimplemento de seu co-contratante.

11. Não tenho dúvida, assim, de que a cláusula em questão carece de amparo dalei, vício que, em última análise, tem origem no mencionado art. 14 do Decreto n.º3.097/75.

12. Seja como for, parece-me de descartar a necessidade de providências da Corte,com vistas ao exato cumprimento da lei, por isso que, tratando-se de contrato precedidode concorrência, em cujo edital Se anunciou de modo expresso esse regime especial depagamento, qualquer medida no sentido da sustação da despesa acabaria pondo emcausa a credibilidade da Administração, resultado de todo vitando.

13. Também não vejo sentido em sugerir a aplicação de multa por infração dasregras de administração financeira, preestabelecida no art. 55 do Ato n.º 7!7 4, já que aautoridade administrativa se limitou a adotar procedimento autorizado genericamente nasnormas de execução orçamentária então vigentes.

14. Resta discutir a conveniência de representação da Corte ao Governador,com o fito de apontar a ilegalidade da aludida disposição regulamentar. Alertadotalvez pela diligência preliminar ordenada pelo Tribunal, já teve o Governo ocuidado de modificar os termos em que facultava o pagamento antecipado deparcelas dos contratos referentes a obras. Na redação atual das normas deexecução orçamentária, veda-se, em princípio, o pagamento a priori, ressalvada ahipótese de convênios com entidades de administração indireta, quando, a juízo doGovernador, poderá ser liberada, adiantadamente, parcela de até 10% do valor doconvênio. (Art. 12, caput, do Decreto n.º 3.537, de 30-11-76.)

15. A autorização incondicionada, que se estabelecera para o exercício anterior,fez-se substituir por essa nova fórmula, subordinada a três restrições: a do valor, ada autorização do Chefe do Executivo e a de ser o credor uma das entidades dagestão indireta do Distrito. Obviou-se assim a principal irregularidade desse gênerode despesa, pois deixa a Administração de correr o risco de inadimplênciacontratual. Subsiste, todavia, a confusão entre as fases legais da despesa e aincompatibilidade entre os termos desse decreto e as normas básicas que regulama despesa pública.

16. Verdade é que - sob o ilngulo econômico - não chegam os pagamentosefetuados pelo Poder Público a uma de suas instituições de administraçãodescentralizada a configurar exatamente dispêndios de recursos. Bem examinado oproblema, haverá despesa mais virtual que real; o que então ocorre é simplestransferência ou repasse de recursos, que só vão ser gastos de fato quando seoperar o pagamento aos fornecedores particulares de material ou serviços. Mas,sob o prisma técnicojurídico, a despesa pública congloba, a par de despesas reais,como as de custeio, os investimentos e as inversões financeiras, também astransferências correntes e de capital, que, com rigor, não passam de repasses


financeiros, aos quais não corresponde direta contraprestação em bens ouserviços. A todas, no entanto, às primeiras como às últimas, enquadra a lei noconceito genérico de despesa pública.

17. Assim sendo, classificam-se necessariamente os gastos por conta deconvênios entre entidades públicas como despesas públicas na acepção técnica,as quais devem, portanto, pautar-se pelo regime jurídico da Lei n.º 4.320/64.

18. Eis porque, a despeito de pessoalmente reconhecer que de jure condendo aregra firmada no art. 12 do Decreto n.º 3.537/76 seria plenamente aceitável ecompatível com o interesse público e a moralidade administrativa, proponho àCorte que, em representação a S. Ex.ª o Governador, impugne como ilegal - porinconciliável com o disposto no art. 69, § 2º, inciso lII, da Lei n.º 4.320/64 e no art.84, V, do Decreto Federal n.º 73.140, de 9-11-73 - a norma inscrita no caput do art. 12do Decreto n.º 3.537, de 30-11-76.

_____________________________________(Processo n.º 2.259/76 - 19-4-7..)


CONVÊNIO. FINALIDADES DE UMA EMPRESAPÚBLICA. LEGALIDADE DE DISPOSITIVO.

ROBERTO ROSAS(*)

EMENTA: 1 - Convênio celebrado para utilização de recursos.2 - A lei fixa as finalidades de uma empresa pública. Seu estatuto nãopode mudá-Ias. 3 - A utilização de recursos de uma empresa públicapara atender finalidades de outra empresa pública, s6 pode ser feitacom autorização legal. 4 - Ilegalidade de dispositivo estatutárioprevendo essa utilização. Contrato celebrado para utilização dosrecursos. Ilegalidade dessa despesa.

PARECER1. Companhia Imobiliária de Brasília - TERRACAP celebrou com o Distrito Federal,

Convênio objetivando a implantação do Plano Diretor de Sinalização do Distrito Federal.O Distrito Federal através a Secretaria de Serviços Públicos incumbir-se-á dessaimplantação, conforme projeto elaborado pela Companhia de Desenvolvimento doPlanalto Central - CODEPLAN. Os recursos desse Convênio provêm do Orçamento daTERRACAP. Posteriormente o Distrito Federal celebrou contrato com firma construtorapara o fornecimento das peças sinalizadoras.

2. Neste Tribunal, a Inspetoria alega não estar nos objetivos da TERRACAP asobras indicadas, invocando, para isso, o art. 40 da Lei 95.860/72: (*)Procurador do TCDF


"Obriga-se a TERRACAP a aplicar parte de sua receita em obras e serviçosde urbanização do Distrito Federal, podendo, para isso, celebrar convênios econtratos."

Diante dessa objeção, o Tribunal resolveu ouvir a Procuradoria.

3. A Companhia Imobiliária de Brasília - TERRACAP foi criada peIa Lei n.º 5.861, de12-12-72 para suceder a NOVACAP "na execução das atividades imobiliárias de interessedo Distrito Federal, objeto de utilização, aquisição, administração, incorporação, oneraçãoou alienação de bens.

O mesmo diploma legal reservou à NOVACAP:

"a execução de obras e serviços de urbanização e construção civil deinteresse do Distrito Federal. . ."

Verifica-se, imediatamente, que cabe à NOVACAP a execução dos serviços deurbanização no âmbito do Distrito Federal. Não lhe socorre o disposto no Decreto n.º3.224, de 27-4-76, modificador do Estatuto da TERRACAP, para dizer a esta:

"Obriga-se a TERRACAP a aplicar parte de sua receita em obras e serviçosde urbanização do Distrito. Federal, podendo para isso, celebrar convênios econtratos" (art. 40).

4. O Estatuto da Companhia baixado por decreto não pode sobrepor-se à leicriadora da empresa, por falta de hierarquia.

Não pode o Estatuto de uma empresa prever a utilização de seus recursos parafinalidades diversas dos objetivos da lei criadora, sob pena de desvirtuamento de suasfinalidades. Desvirtuar as finalidades de uma empresa não significa somente agir de mododiverso do estipulado em lei, porém permitir os desvios de seus recursos, para finalidadesda outra empresa, ainda que do Distrito Federal.

NOVACAP e TEHRACAP são empresas do Distrito Federal, no entanto, compatrimônios distintos.

5. Ao examinarmos a expressão serviços de urbanização contida na competência daNOVACAP devemos delimitar esses serviços através dos planos de urbanização, como oconjunto complexo da topografia do território, suas zonas e vias. Para isso, o plano deurbanismo traça a fisionomia geral da cidade.

André de Laubadére mostra a variedade das disposições dos planos urbanísticos,segundo o qual os planos de ocupação têm notadamente por objeto:

"délimiter les zones d'urbanisation, déterminer les zonesd'affectation, préciser letracé et les caractéristiques des principales voies de circulation, délimiter les quartiers,rues..."

(Traité Elémentaire de Droit Administratif, 5'" ed., 1970, p. 416.)

Aduz mais o ilustre administrativista francês, que as chamadas operações deurbanismo têm caráter complexo. Por isso, podemos concluir, à falta de legislaçãodelimitadora do Direito Urbano no Brasil, que a fiscalização das vias públicas obedece auma operação de urbanismo, autêntico serviço de urbanização, como conseqüência da


caracterização das principais vias de circulação e delimitação das vias públicas. Assim,enquadra-se a implantação de sistema de sinalização entre os serviços de urbanização.

6, Evidenciando-se a ilegalidade no Estatuto da TERRACAP consistente naaplicação de parte dos seus recursos em prol de finalidades da NOVACAP, sugerimos aaplicação do disposto no art. 30, I, da Lei n.º 5.538, de 22-11-68, para conceder prazo de30 (trinta) dias à Companhia Imobiliária de Brasília - TERRACAP, para que adote asprovidências necessárias ao exato cumprimento da Lei n.º 5.861, de 12-12-72.

_____________________________________(Processo n.º 836/77 - 31 de maio de 1977.)


PRESTAÇÃO DE CONTAS. ALIENAÇÃO DE BENS.PAGAMENTO PARCELADO.

ROBERTO ROSAS(*)

EMENTA: 1 - Prestação de Contas. Departamento de Estradasde Rodagem do DF. Exercício de 1975. Regularidade. 2 Alienação debens pelo Poder Público deve ser feita com pagamento a vista. 3 - Opagamento do preço em parcelas deve ser precedido de avaliaçãoque englobe o tempo e a desvalorização decorrentes do recebimentoparcelado. 4 - Sempre que houver pagamento em prestações serãocobrados os juros correspondentes e feita a atualização dos valores.

PARECER1. As contas relativas a 1975 foram aprovadas pelo Conselho Rodoviário do Distrito

Federal, em sua 457ª Reunião, em 19-4-76 (fI. 8). De cordo também o Secretário deViação e Obras e o Governador do Distrito Federal (fI. 10).

2. A Auditoria da Secretaria de Finanças emitiu seu Certificado pela aprovação (fl.31).

3. No Tribunal, os órgãos técnicos expressaram-se favoravelmente.

4. Nesta Procuradoria, solicitou-se diligência para esclarecimentos obre a conta dedevedor com a Prefeitura Municipal de Mutuípe, Bahia fI. 37 e fl. 65 do Anexo II). (*) Procurador do TCDF.


5. Informa a Inspetoria que o débito origiou-se de alienação com eserva de domínio,de uma pá mecânica e uma motoniveladora feita à tiunicipalidade. Menciona, ainda, que aalienação foi precedida de avaliação (fI. 48), autorização do Conselho Deliberativo edoGovernador do )istrito Federal, como lhe permite o art. 3º, I, f, do Decreto n.º 1.703/71,para dispensar a licitação, por ser o adquirente pessoa jurídica de Direito )úblico. Opagamef\to do preço da alienação deu-se parte à vista e o estante em 12 parcelasmensais.

6. Ponto merecedor de controvérsia refere-se ao parcelamento do preço daalienação, isto é, pagamento a prazo.

7. A Lei n.º 4.401, de 10-9-64, antecipou-se ao Decreto-lei n.º 200 na fixação decritério para julgamento das licitações. Com a Reforma Administrativa ratificaram-se asorientações anteriores, dentre elas as condições de pagamento no julgamento daslicitações estabelecidas no edital (art. 133).

Quebrou-se, também, o velho princípio da escolha da proposta de menor valor,possibilitando-se a escolha da de maior preço.

Com isso, o tema preço em matéria de licitação esgotou-se, ficando ao bom alvitredo administrador o senso do preço adequado, ou através de comissão de avaliação.

8. Pelo edital, a administração fixa as condições em que deseja contratar, eestabelece o critério de julgamento das ofertas.

9. O: preço tornou-se importante na licitação e no contrato administrativo porque adesvalorização da moeda e os fenômenos inflacionários demonstravam a inviabilidade daproposta de menor preço ou de preço irreajustáveI.

A possibilidade de execução do contrato é o desejo das partes contratantes, tantopela continuidade na execução do contrato como pelo efetivo pagamento. Assim, aplicou-se ao contrato Administrativo a teoria da imprevisão. Ora, o caso previsto, qual seja aconseqüência decorrente da inflação, é por demais conhecida, possibilitando aos técnicosda área econômica a previsão de índices inflacionários.

CreteIla Junior mostra bem a influência da área econômica extraordinária parapossibilitar a aplicação da teoria da imprevisão. Consiste essa áleac. pa impossibilidadede previsão (Tratado de Direito Administrativo voI. IIl/82).,

Por isso, o reajustamento dos preços dos contratos surgiu como decorrência dainflação, que consumia não só o lucro do contratante, como, em muitos casos, tornarimpossível a execução do trabalho (Hely Lopes Meirelles - RDA - 89/419 e Caio Tácito -Os Contratos Administrativos e a Teoria da Imprevisão - Arquivos do Ministério da Justiça- 47/5).

.10. Frisemos a questão do preço na alienação de bens pelo Poder Público. podeser feito o pagamento por meio do preço em parcelas ou prestações?

O próprio Decreto-lei n.º 200 acima indicado sugere condições para o pagamento.Logo, o modo pelo qual será feito o pagamento do preço, se a vista ou a prazo.

Fixar-se-ão critérios para efetuar-se o pagamento, no edital da licitação, isto é, oedital aponta as condições parceladas. Acredita-se, assim, que o preço seja avaliado emrazão do parcelamento com a desvalorização do poder aquisitivo da moeda, com oscorretivos necessários, o mais elementar, pelo pagamento de juros.


Mais acentuam-se as cautelas, quando a alienação não é precedida de licitação,quando sua dispensa é legal. Logo, a comissão de avaliação deve indicar o preço fixocom pagamento à vista ou em prestações, logicamente mais elevado. Não é possível,nesta última hipótese, o preço fixo, porém, pago em prestações.

No caso concreto do presente processo, a alienação posterior de outros bensidênticos foi feita com pagamento à vista (Edital de Alienação n.º 001/65 publicado no DFde 9-5-75).

11. Por essas razões, nosso parecer é pela regularidade das contas, tendo em vistaque a alienação atingiu valor de pequena monta. Reitere-se a não admissão de venda debens com pagamento parcelado, sem inclusão de juros, ou avaliação mais alta paracompensar a desvalorização.

_______________________________________(Processo n.º 1. 349176 - 15 de fevereiro de 1977.)


III. – TRABALHOS E JURISPRUDÊNCIA SOBRETRIBUNAIS DE CONTAS


GRATIFICAÇÃO DE REPRESENTAÇÃO

GILVANDRO DE VASCONCELLOS COELHO(*)

EMENTA: A gratificação de representação, de que trata a LeiEstadual n.° 6.295, de 22 de junho de 1971, porque permanente einerente ao cargo de Conselheiro do Tribunal de Contas, integra ovencimento do seu titular, ex vi dos Arts. 113, III e 13, IV e IX davigente Constitução do Brasil, combinados com os Arts. 54, § 2.° e87, III da Constituição de Pernambuco, e 5.º da Lei Estadual n.°6.078, de 12 de dezembro de 1967 — (Lei Orgânica do Tribunal deContas). Irredutibilidade de vencimentos dos magistrados:compreensão da garantia constitucional.

I — O Conselheiro RUY LINS DE ALBUQUERQUE, desta Corte de Contas, pretendeatravés do requerimento sob exame, dirigido à Presidência do Tribunal e por elaencaminhado a esta Procuradoria-Geral, o pagamento da complementação de seuvencimento-base, no valor de Cr$ 6.579,00, referente ao mês de junho último, sob ofundamento de que se trata de gratificação permanente (Lei Estadual n.º 6.291, de 22-6-1971), inerente ao cargo de magistrado, que passou a integrar os seus vencimentos,conforme determina a Constituição Federal e vem sendo iterativamente decidido peloEgrégio Supremo Tribunal Federal (Resoluções Administrativas n°s 2 e 3) .

(*)Procurador-Geral do Tribunal de Contas de Pernambuco.


Acrescenta o requerente, em apoio da sua pretensão que, recente-mente, em 17 demarço de 1977, o Sr. Consultor-Geral da República emitiu o parecer n.º L-137, nessemesmo sentido, que foi aprovado pelo Exm9 Sr. Presidente da República.

II — O exame da Lei Estadual n.º 6.295, de 22 de junho de 1971, não deixa qualquermargem de dúvida quanto à inerência da gratificação ali mencionada ao cargo dedesembargador, nem quanto à permanência da sua percepção, embora seja paga apenasem junho de cada ano, tal como no Decreto-lei n.º 211, de 27 de fevereiro de 1970, que acriou.

Nenhuma condição, salvo o exercício do próprio cargo judicante, foi estabelecidapara a ela fazer jus o desembargador.

Tampouco, a época do desembolso pelo Erário Público lhe tira o caráter depermanência. Não foi instituída transitoriamente. Deverá ser regularmente percebida epaga todos os anos, em época fixada pelo próprio legislador, atendendo, naturalmente, acritério de conveniência, que não interfere com a sua legalidade.

É o que resulta insofismável da interpretação do seu Art. 29, cujo capta pedimosvênia para transcrever:

"Art. 2º Continua atribuída ao Desembargador a gratificação de representaçãoanual equivalente a um mês do respectivo vencimento-base, a ser paga em junhode cada ano."

III — Ora, a vigente Constituição Federal, em seu Art. 113 assegura aos juízes, entreos quais os desembargadores, além da vitaliciedade e da inamovibilidade, a garantia dairredutibilidade de vencimentos, que ficam sujeitos, apenas, aos impostos gerais, inclusiveo de renda e os impostos extraordinários, previstos no seu Art. 22.

Assim, o conteúdo dessa garantia constitucional da magistratura, que,complementando a vitaliciedade visa, como as demais, resguardar a independência doPoder Judiciário, é hoje incontroverso, diante do texto superlegal.

Todos entendem que não a desfigura a existência das exceções cita-das peloconstituinte. Os impostos gerais, porque não distinguem entre pessoas, devem abranger atodos indistintamente, inclusive os magistrados. Os impostos extraordinários, porqueinstituídos temporariamente, na iminência ou no caso de guerra externa, conforme dispõeo Art. 22 da Magna Carta, também devem recair sobre todas as pessoas, sem discriminaros juízes.

Ante a letra clara do Art. 113, item III da Lei Suprema, cessou, igual-mente, acontrovérsia doutrinária sobre a incidência do imposto de renda nos vencimentos dosmagistrados, por muitos excluídos do rol dos impostos gerais, conforme os ensinamentosde João Barbalho, Pedro Lessa e do constitucionalista norte-americano Story. Vitoriosa,portanto, foi a corrente a que se filiaram Carlos Maximiliano e Pontes de Miranda, com aplena adesão do Senado Federal, ao interpretar o art. 64, alínea c, da Constituição de1934.

Naquela Casa legislativa, cumpre ressaltar o brilhante parecer do então Senadorpernambucano e advogado ilustre, Tomaz Lobo, na Co-missão de Coordenação dePoderes, unanimemente acolhido, em que textualmente afirma, após citar o eméritoPontes de Miranda e o mestre Carlos Maximiliano: "Os membros da Magistratura daUnião, dos Estados, do Distrito Federal e do Território do Acre, considerados como


componentes de uma classe especial — a dos juízes — estão sujeitos ao imposto derenda, porque esse é de caráter geral" (Cfr. Diário do Poder Legislativo, de 3-9-1937, ePontes de Miranda, Comentários à Constituição de 1967, vol. III, págs. 548/549) .

IV — Coerentemente, todos também entendem que nenhuma lei pode restringir asgarantias constitucionais, inclusive a irredutibilidade de vencimentos dos magistrados,seja através de tributos e multas, em razão do cargo, da criação de gratificaçõespermanentes que possam ser retirados a juízo do Poder Executivo, ou mesmo mediantecondições estabelecidas pelo legislador ordinário.

O conceito de vencimento dos juízes abrange toda e qualquer importância percebidado Poder Público, em caráter permanente, em razão do seu cargo judicante. Inclui,portanto, o adicional de tempo de serviço e a gratificação de representação, que estamosapreciando.

Daí o conceito emitido pelo Prof. João de Oliveira Filho, ex-Presidente do Institutodos Advogados Brasileiros, em sua obra "Quer Conhecer a Constituição?": "Entende-sepor vencimento dos juízes toda e qualquer importância, que lhe seja paga por períodos detempo, a título de gratificação por tempo de serviço, ou outro qualquer" (Ed. Forense, Rio,1974, pág. 313) .

V — Expressivas desse entendimento pacífico, são as decisões unânimes doColendo Supremo Tribunal Federal, tomadas nas Sessões administrativas realizadas nosdias 18 e 24 de fevereiro de 1976, determinando que os descontos para o IPASE e para oMontepio incidam sobre o adicional por tempo de serviço e sobre a vantagem de 70%criada pelo Decreto-lei n° 1.445, de 13 de fevereiro daquele ano e que esta se estendaaos Ministros em inatividade.

VI — Esse entendimento sobre o conteúdo constitucional da irredutibilidade devencimentos dos magistrados não é, em nada, contrariado pelas decisões do próprioSupremo Tribunal Federal referentes à legalidade da imposição de contribuições para finsprevidenciários e assistenciais, de caráter geral e não discriminatório.

É que nessas decisões, entre as quais citaremos o Acórdão prolatado nojulgamento, pelo plenário, do Recurso Extraordinário n° 70.238, do Rio Grande do Sul,relatado pelo Exm.º Sr. Ministro Xavier de Albuquerque, foi a imposição tributária admitidanão só dado o seu caráter de generalidade, mas em vista da detenção de umacontraprestação destinada a suprir imprevidência do funcionário e do magistrado.

Tal conclusão resulta inquestionável do voto do Sr. Ministro Relator aceito pelosseus pares cujo trecho transcrevemos, em seguida: "Dizia eu e repito que não vejo no quemedidas dessa ordem, de caráter geral e não discriminatório, instituídas para todo ofuncionalismo e estendidas aos juízes, que também não podem ser privados daassistência por ela objetivada, ainda que pensem devê-las dispensar, possam perturbarou compro-meter as garantias de independência da magistratura". E, mais adiante,concluindo o seu pensamento, afirma o Sr. Ministro Xavier de Albuquerque: "Desde quese trata de contribuição geral, que visa à obtenção de uma contraprestação e tem, porisso, caráter nitidamente remuneratório, com a qual o Estado supre a eventualimprevidência do funcionário e do magistrado, não aceito, sinceramente, que ela ofenda oprincípio da irredutibilidade de vencimentos". (Apud Revista Trimestral de Jurisprudência,vol. 75, pág. 156, janeiro de 1976) .


Daí a ementa desse julgado, que reviu a jurisprudência da Corte Suprema:"Magistrado. É constitucional e não ofende a garantia da irredutibilidade de vencimentos eimposição de contribuição para fins previdenciários e assistenciais, de caráter geral e nãodiscriminatório". (in Revista Trimestral de Jurisprudência, vol. 75, janeiro de 1976, pág.152) .

VII — Também dele não difere o pensamento do Exm9 Sr. Consultor Geral daRepública, Dr. Luiz Rafael Mayer, quando em seu Parecer L-137, de 17 de março de1977, aprovado pelo Exm9 Sr. Presidente da República, diz textualmente: `Sem que sejaoportuno descer à análise dessas implicações, é óbvio, pelo menos, que, quanto aosMagistrados, a Representação Mensal inere aos vencimentos e sua irredutibilidade o é,também por isso, computada nos proventos da aposentadoria" (Diário Oficial da União,18-4-77, pág. 4.407) .

O parecer em apreço, prolatado na Exposição de Motivos n.º 127, encaminhada aoPresidente da República pelo Diretor Geral do Departamento Administrativo do ServiçoPúblico, tem a seguinte ementa: Não ofende, in casu, o § 2º do artigo 102 daConstituição, a aposentadoria do Consultor Jurídico, efetivo, com o acréscimo do art. 184,III, da Lei n.º 1.711/52, se os proventos assim calculados não excedem a remuneraçãopermanente, percebida na atividade e constituída de vencimentos e representaçãomensal, na forma do Decreto-lei n.º 1.446/76 (Cfr. D.O.U. citado, págs. 4.406/8) .

VIII — Estas mesmas razões conduziram este Tribunal de Contas a incluir, noscálculos dos proventos dos Magistrados aposentados, as gratificações permanentesinstituídas por leis estaduais e por eles efetivamente percebidas na atividade.

A título exemplificativo, citaremos os acórdãos n.ºs TC-314/75, de 3 de setembro de1975, de interesse do Juiz de Direito Dr. Ivo Isidoro de Assis e TC-316/76, de 19 de junhode 1976, em que era interessado o Desembargador José Feliciano da Silva Porto. Oprimeiro deles, relatado pelo Conselheiro Suetone Alencar, tem a seguinte ementa: "Nostermos da Lei n.º 6.732, de 14 de agosto de 1974, qualquer percentual ou equivalente aovencimento deve ser calculado sobre o símbolo, padrão ou nível, acrescido dagratificação adicional por tempo de serviço."

IX — Nessa mesma linha de raciocínio, esposada pelo Sr. Consultor Geral daRepública, Dr. Luiz Rafael Mayer, com a aprovação do Exm.º Sr. Presidente daRepública, esta Corte vem incluindo, no cálculo dos proventos de juízes e promotores, oacréscimo de 20% instituído pela Lei Estadual n.º 6.637, de 1973, também por elespercebido na atividade. Considera o Tribunal que, na hipótese, esta soma de vencimentose vantagens permanente não infringe o disposto no Art. 102, § 2º da vigente Constituiçãoda República.

Entre outros arestos que assim decidiram, poderemos enumerar os seguintesacórdãos: TC-395/75, de interesse do Promotor Público Ernani Seve e TC-172/76, emque era interessado o também Promotor Público Cláudio de Melo Cavendish,respectivamente datados de 26 de novembro de 1975 e 9 de março de 1976.

X — Também é, para nós, fora de qualquer dúvida, que a gratificação de que trata aLei n° 7.124, de 23 de junho de 1976 (Art. 2º), citada pelo Conselheiro requerente, integraos vencimentos dos juízes, pela permanência e inerência aos seus cargos.

Por isso, essa gratificação está protegida pela irredutibilidade garantida pela vigenteConstituição da República, em seu Art. 113, inciso III.


XI — Assentadas essas proposições, resta a indagação final: os Conselheiros doTribunal de Contas gozam, também, como os juízes, inclusive desembargadores, dairredutibilidade de vencimentos?

Aqui também o assunto tem solução constitucional. Não comporta maioresdiscussões diante do texto claro da norma.

Vejamos.

Ao dispor sobre o Tribunal de Contas da União, como órgão auxiliar do CongressoNacional no exercício do controle externo, relativo à fiscalização financeira eorçamentária, o Art. 72 da Magna Carta reza, in verbis:

"Art. 72. O Tribunal de Contas da União, com sede no Distrito Federal equadro próprio de pessoal, tem jurisdição em todo o País."

............................................ ...........................................................

"§ 3º Os seus Ministros serão nomeados pelo Presidente da República, depoisde aprovada a escolha pelo Senado Federal, dentre brasileiros, maiores de trinta ecinco anos, de idoneidade moral e notórios conhecimentos jurídicos, econômicos,financeiros ou de administração pública, e terão as mesmas garantias,prerrogativas, vencimentos e impedimentos dos Ministros do Tribunal Federal deRecursos."

Disposição similar é encontrada na vigente Constituição do Estado de Pernambuco,em seu art. 54, quanto aos Conselheiros do Tribunal de Contas, seguindo o modelofederal, que é obrigatório para as Unidades da Federação, por força do Art. 13, inciso IV eIX da Magna Carta da União.

Para maior clareza da exposição, passaremos a transcrever a norma constitucionalreferida:

"Art. 54. O Tribunal de Contas do Estado, com sede na Capital e quadropróprio de pessoal, tem jurisdição em todo o território do Estado.

§ 1º O Tribunal de Contas compor-se-á de sete Conselheiros, nomeados peloGovernador, após a aprovação da escolha pela Assembléia Legislativa, dentrebrasileiros maiores de trinta anos, de idoneidade moral e notórios conhecimentosjurídicos, econômicos, financeiros ou de administração pública.

§ 2º Os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado terão as mesmasgarantias, prerrogativas, vencimentos e impedimentos dos Desembargadores doTribunal de Justiça do Estado."

XII — Sendo assim, não há negar que os Conselheiros do Tribunal de Contas,seguindo o parâmetro federal, têm os mesmos impedimentos, garantias, prerrogativas evencimentos dos desembargadores do Tribunal de Justiça do Estado, da mesma sorteque os Ministros do Tribunal de Contas da União gozam das mesmas vantagens e têm osmesmos impedimentos que os Ministros do Tribunal Federal de Recursos.

Não poderia ser de outra forma, dada a relevância das funções, inclusive judicantes,exercidas pelos Tribunais de Contas, por mandamento constitucional (Const. Federal,arts. 70 e 16; Const. Estadual, arts. 52 e 113), a saber:

a) apreciação das contas do chefe do Poder Executivo;


b) auditoria financeira e orçamentária dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciáriovisando a verificação da probidade da administração, a guarda e emprego legal dosdinheiros públicos, bem como o cumprimento da lei orçamentária;

c) o julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por bens evalores públicos;

d) a emissão de parecer prévio sobre as contas dos Prefeitos e das Mesas dasCâmaras Municipais.

Quanto a esta última competência, a emissão de parecer prévio sobre as contas dosPrefeitos e das Mesas das Câmaras Municipais, vale ressaltar que nenhum município dePernambuco escapa a esse controle externo pelo Tribunal de Contas do Estado, uma vezque somente podem instituir Tribunais de Contas os Municípios com população superior adois milhões de habitantes e renda tributária acima de quinhentos mil cruzeiros (Const.Federal, art. 16, § 3º). A única exceção atual é a do Município de São Paulo.

XIII — Como não poderia deixar de ser, a Lei Orgânica deste Tribunal (Lei n.º 6.078,de 12 de dezembro de 1967), dispõe, em seu art. 5º, que os Conselheiros (Const.Federal, art. 193 § 2º), então denominados Ministros, terão as mesmas garantias,prerrogativas, incompatibilidades e impedimentos dos Desembargadores do Tribunal deJustiça do Estado, in verbis:

"Art. 5º Os Ministros do Tribunal de Contas terão as mesmas garantias,prerrogativas, incompatibilidades e impedimentos dos Desembargadores doTribunal de Justiça do Estado."

XIV — Consoante já demonstramos, entre as garantias da magistratura, airredutibilidade de vencimentos constitui, sem qualquer sombra de dúvida, um dos seusesteios, complementando a vitaliciedade e assegurando, com a inamovibilidade, aindependência dos juízes.

Por conseqüência, os Conselheiros do Tribunal de Contas, constitucionalmenteequiparados aos Desembargadores, têm a condição dos juízes daquela Corte de Justiça,da mesma sorte que os Ministros do Tribunal de Contas da União têm a condição dosMinistros do Tribunal Federal de Recursos, quanto às garantias da magistratura,prerrogativas, vencimentos e impedimentos.

Neste sentido, é clara a conclusão também expressa pelo ilustre constitucionalistaManoel Gonçalves Ferreira Filho, professor de Direito Constitucional na Faculdade deDireito de São Paulo, em seus recentes "Comentários à Constituição Brasileira" quepassaremos a transcrever, pela sua oportunidade: "Condição dos Ministros — Como jáera da Constituição de 1946 (art. 76 § 1º), os Ministros do Tribunal de Contas da Uniãosão equiparados aos Ministros do Tribunal Federal de Recursos, com os quais partilhamgarantias, prerrogativas, vencimentos e impedimentos (vide, infra, arts. 113, 114, 115 e119, I, b). Gozam, portanto, os Ministros do Tribunal de Contas da União, das chamadasgarantias da magistratura, irredutibilidade de vencimentos, inamovibilidade e vitaliciedade"(vol. 2º, ed. Saraiva, S. Paulo, 1974, pág. 113) .

XV — Diante do exposto, opinamos pelo deferimento do pedido, para que sejaautorizado o pagamento da complementação da gratificação de representação devida aoConselheiro requerente, no valor de Cr$ 6.579,00, com fundamento no art. 113, inciso III,da vigente Constituição da República, combinado com seu art. 13, incisos IV e IX e com


os arts. 54, § 2º e 87, III, da Constituição do Estado, com a redação dada pela EmendaConstitucional n° 2, de 25 de março de 1970 e art. 5º da Lei Estadual n.º 6.078, de 12 dedezembro de 1967.

É o nosso parecer, s.m.j._________________________________________(Processo TC s/n — 77 — 22-7-1977)


ASSISTÊNCIA TÉCNICA E NOTÓRIAESPECIALIZAÇÃO

JOSÉ AFONSO DA SILVA(*)

1. Contém este expediente uma proposta de contratação direta, para 1977,da firma Olivetti do Brasil S.A., para prestação de serviços de assisténcia técnicadestinada à manutenção de máquinas de escrever e de calcular elétricas emáquinas de contabilidade desta Prefeitura e de fabricação daquela firma. Trata-se, em verdade, de renovação de contrato, que, em exercícios anteriores, foicelebrado com dispensa de licitação fundada no art. 24, inciso V, da Lei Estadualn.º 89, de 27 de dezembro de 1972, adotada neste Município.

2. A Consultoria-Geral emitiu os pareceres divergentes de fls. 27 a 31. OConsultor (fl. 27) e a Consultora-Chefe concordaram em que, ao caso, se aplica ocitado dispositivo, que autoriza a dispensa de licitação "para contratação deserviços com profissionais ou firmas de notória especialização". Esclarece-semesmo no parecer de fls. 27-28 que:

"Segundo jurisprudência pacífica desta Consultoria, os serviços demanutenção prestados por representantes comerciais exclusivos ou

(*)Professor Titular da Universidade de São Paulo


concessionários de vendas têm sido considerados especializados, notoriamenteespecializados, para os efeitos de dispensa de licitação prevista no art. 24, incisoV, da Lei n.º 89/72 — procedimento que não tem merecido crítica, no TCE."

"Assim é que vem sendo, sistematicamente, celebrados contratos demanutenção com a "Otis", "Lion", "Olivetti", entre outras, com base no dispositivolegal citado, embora a escolha se prenda mais à garantia de originalidade daspeças repostas."

3. O parecer do Consultor-Geral (fl. 29) discorda desse entendi-mento, sob ofundamento de que:

"Os serviços em questão não se incluem entre os relacionados no art.10 da Lei Estadual n.º 89, de 27 de dezembro de 1972, como sendoserviços técnico-profissionais especializados, e, portanto, sujeitos acontratação com dispensa de licitação.

A nosso ver, os serviços relacionados nos incisos I a VI do referidodispositivo legal não são meramente exemplificativos, de vez que o § 1ºreza que a contratação dos serviços previstos no artigo em questão, comprofissionais ou firmas de notória especialização independe de licitação.

Por outro lado, se a regra é a realização de licitação, comoprocedimento preliminar necessário a contratações, as exceções nãocomportam interpretação extensiva."

Lembra, em seguida, que o Decreto-lei n.º 200, de 25-2-67, se limita apermitir a dispensa de licitação para efeito de contratação de serviços comprofissionais ou firmas de notória especialização (art. 26, § 2º, letra d, segundaparte).

4. A enumeração do art. 10 da lei paulista restringe certamente o alcance daregra que se acha inscrita no art. 126, § 2º, letra d, do Decreto-lei n.º 200/67, e doseu próprio art. 24, inciso V. O texto dá entender, no seu § 1º, que a enumeraçãoé taxativa, e poderá sê-lo, porque o Estado pode limitar, para as suas licitações,as hipóteses de dispensa previstas na lei federal, pois com isso estará ampliandoa exigibilidade da licitação, que é o princípio básico a ser seguido.

O problema, no entanto, se coloca, quando se procura saber se osMunicípios paulistas estariam obrigados a atender àquela enumeração, ainda quesigam a lei paulista em suas licitações. É certo que a Lei n.º 89/72, de São Paulo,estabelece no seu art. 83 que os Municípios que não tenham legislação própriasobre obras, serviços e compras, ficam sujeitos às disposições desta lei, no quecouber, observados os limites de licitação estabelecidos na Lei Orgânica dosMunicípios. Veja-se que a lei é impositiva. Não disse que os Municípios poderãoadotá-la ou aplicá-la quando não tenham lei própria; disse que eles ficam sujeitosàs suas disposições nesse caso, e Santo André tem-na aplicado.

Mas aí surge um conflito de normas que é preciso ter em mente, pois a Leifederal n.º 5.456, de 20-6-68, determinou a aplicação aos Estados e Municípiosdas normas relativas às licitações previstas nos arts. 125 a 144 do Decreto-lei n.º200, de 25-2-67. Essa lei foi tida como inconstitucional em face da Constituição do


Brasil de 1967, por invasão à esfera de competência dos Estados e Municípios.Não foi, porém, julgada como tal pelo Judiciário. Com a superveniência daEmenda Constitucional n.º 1/69, modificando o teor do art. 89, inciso XVII, letra c,passou-se a entender que a possível inconstitucionalidade da lei teriadesaparecido, como nota Di Munno Correa, em excelente parecer, de queextraímos os tópicos seguintes:

"O conceito — para mim, bastante friável — de "gestão patrimonial"representa a novidade. Não me atrevo a gizar-lhe a periferia. Porém,parece-me aceitável a idéia de que quem realiza compras ou alienações, oucontrata obras, esteja na verdade "gerindo seu patrimônio".

E quando se exige a prévia licitação para a validade de tais contratos, anorma que neste sentido estabeleça diz respeito à "gestão patrimonial". Pois,"gerir" é "administrar": tenho para comigo que o novo texto constitucional veiorestringir ainda mais a competência administrativa de Estados e Municípios, e,embora me seja difícil estabelecer os lindes de tal intrusão — tarefa que deixo aosmais sábios — creio que, se não a esgota, o princípio das licitações pelo menosdentro dela se inclui.

Desta forma, a Lei n.º 5.456 deve ser entendida como comando deaplicação, nas coordenadas estaduais e municipais, das normas gerais — eapenas estas — referentes à licitação, contidas no Decreto-lei n.º 200, de 1967("Empresa Pública — Licitação", in Revista de Direito Público, 23/76).

Dentre essas normas gerais a serem respeitadas pelos Municípios, estão,segundo o citado autor, as cláusulas excepcionais de dispensa de licitação, art.126, §§ 1º e 29, do Decreto-lei n.º 200 (id. ib., pág. 77), invocado, neste aspecto,expressamente pelo Decreto municipal n.º 4.597, de 4-7-1969.

5. Assim, podemos chegar a um consenso a respeito das normas a seremobservadas pelos Municípios na realização de suas licitações. Pois é certo que alegislação estadual não pode ser impositiva a eles, como determinara o art. 83 daLei n.º 89/72, especialmente tendo em vista que estão obrigados a atender àsnormas gerais, dentre elas as de dispensa de licitação, contidas no Decreto-lei n.º200, por força da Lei n.º 5.456, de 1968. Isso não quer dizer que os Municípiosnão possam, sponte sua, adotar, para a regência de suas licitações, asdisposições da lei estadual, desde que observem também as normas daqueledecreto-lei federal. Vale dizer: onde porventura a lei estadual não segue asnormas -gerais do decreto-lei federal, os Municípios não podem discrepar destaspara se conformarem aos ditames daquela.

6. A esta altura, é possível reconhecer que não importa muito aos Municípiossaber se o questionado art. 10 da Lei n.º 89 contém enumeração taxativa ou não,porque não estão obrigados às suas especificações restritivas, desde que nãodiscrepem das normas do Decreto-lei n° 200 referentes à dispensa de licitação(art. 126, §§ 1º e 29). A taxatividade do citado art. 10 vale para o Estado, porque,como dissemos, ele pode limitar, para as suas licitações, as regras de dispensade licitação, mas não se impõe aos Municípios, ainda quando apliquem a lei


paulista (salvo se a adotarem por lei própria, caso em que ela passa a ser leimunicipal; não sendo assim, se essa adoção for apenas por decreto).

7. Poder-se-ia argumentar que os casos de dispensa de licitação seinterpretam restritivamente, exceções que são à exigibilidade do procedi-mentolicitário, e, assim, aquela enumeração taxativa constituiria orientação interpretativaque os Municípios sempre ficariam obrigados a seguir.

Convém, no entanto, ter presente a lição de Lincoln Teixeira Mendes Pintoda Luz, segundo a qual:

"O aspecto nuclear, em torno ao qual há de girar sempre o raciocínioem matéria de licitação, como de sua dispensa, é o interesse público(grifamos).

"Essa idéia-força, situada na raiz do Direito Administrativo, encontra-se presente em cada momento, em cada escaninho, do instituto dalicitação. Na verdade, a causa de exigir a concorrência é a mesma deafastá-la: o interesse público" ("Especialização Notória e Dispensa deLicitação", in Finanças e Orçamento, Órgão de Divulgação do Tribunal deContas do Estado de Goiás, pág. 77).

Ora, o interesse público afasta sempre a exigência de licitação, quando sejaimpossível ou inútil o procedimento competitivo. A impossibilidade pode residir nasingularidade do objeto pretendido ou da situação do outro contratante. Ainutilidade decorre de situações em que o procedi-mento certamente nãoconduziria a uma seleção de contratante conveniente à Administração. Nessesentido, cabe trazer ao nosso socorro o ensinamento de Lúcia Valle Figueiredo,que, de certo modo, especifica o interesse público na espécie:

"O instituto da licitação fundamenta-se em dois princípios, queconsideramos basilares: a isonomia e a concorrência.

A isonomia, consagrada constitucionalmente, visa a dar a todos iguaisoportunidades; a concorrência possibilita à Administração uma melhor escolha.

Se isso é assim, só se justifica a licitação se houver possibilidade deconfronto, quer de pessoa, quer de objeto. Se essa existir, a licitação impõe-se.Entretanto, em não existindo, carece de qual-quer fundamento a utilização doprocedimento licitatório." (Cf. Direitos dos Licitantes e Prerrogativas daAdministração, pág. 32, São Paulo, EDUC/Resenha Universitária, 1977.)

8. A situação prevista neste expediente consubstanciaria uma daquelasimpossibilidades caracterizadoras da dispensa de licitação?

Trata-se, neste expediente, como vimos, de prestação de assistência técnicaa equipamentos elétricos ou eletrônicos pelo próprio fabricante. Mas há, nestaPrefeitura, outros expedientes dependentes de solução, relativamente ao pedidode dispensa da licitação, que também cuidam de prestação de assistência técnicapor fornecedor ou representantes comerciais exclusivos dos equipamentosassistidos. Por isso, deveremos considerar o assunto mais genericamente,embora, no fundo, as duas situações se equiparem.


Tem-se entendido, como referimos no início deste parecer, que são denotória especialização, relativamente à prestação de serviços de assistênciatécnica, os representantes comerciais exclusivos ou concessionários de venda, epodemos acrescentar por igual razão os próprios fabricantes do equipamento. Ecom esse fundamento vem sendo dispensada sistematicamente a licitação nahipótese.

O já citado Lincoln Teixeira Mendes Pinto da Luz, ilustre Procurador doTribunal de Contas do Distrito Federal, enfrentou o problema no trabalho antesmencionado, in verbis:

"Figura largamente difundida, consiste a assistência técnica na diretainstalação, pelas indústrias de bens duráveis, de departamentos destinadosà prestação de serviços e à venda de peças.

Veículos automotores, aparelhos elétricos e eletrônicos, máquinas,elevadores, equipamento hidráulico em suma, material per-manente de ummodo geral não se vende hoje sem a indispensável assistência técnica,gratuita na duração da garantia, e onerosa, subseqüentemente.

Apregoa esse tipo de assistência a vantagem da mão-de-obraespecializada em estágios nos próprios parques fabris e, bem assim, avenda e emprego, nos consertos, de peças originais. Não raro, contudo, éprestada tal assistência de modo mais precário, à base do merocredenciamento de um ou mais representantes em cada praça; havendomesmo o caso de uma só oficina responder pela assistência a algumasmarcas diversas.

...........................................................

Interessa ao nosso estudo a possibilidade de dispensa de licitaçãopara o uso desses serviços especializados. Será este um caso de notóriaespecialização? Aqui, julgamos que a resposta se acha na combinação dedois critérios: o da especialização e o da exclusividade. Sendo exclusiva aassistência técnica, dispensável será a concorrência. Havendo na praçamais de um representante, impõe-se a licitação entre eles." (Ob. cit.,Finanças e Orça-mentos, pág. 86.)

9. O ensinamento, em si, não é satisfatório, data veria, mas orienta aformulação de regra que talvez possa servir de parâmetro a ser seguida.

De fato, segundo o art. 126, § 2°, letra "d", do Decreto-lei n° 200, e art. 24,inciso V, da Lei paulista n° 89/72, é dispensável a licitação para a contratação deserviços com profissionais ou firmas de notória especialização. Se se refere àespecialização, vê-se que os serviços aí mencionados, embora não qualificados,há de ser serviços especializados. Afastados estão, pois, os serviços comuns, quesão aqueles que não exigem habilitação especial para sua execução (Hely LopesMeirelles, Licitação e Contrato Administrativo, ed., pág. 39, São Paulo, 1975). OMinistro Luiz Octávio Gallotti quando Procurador-Geral junto ao egrégio Tribunalde Contas da União, proferiu um parecer sobre o tema, em que afirmara que "overdadeiro sentido do dispositivo deve ser buscado não na qualificação do


prestador, mas na índole do contrato que, para demandar notória especializaçãoem seu desempenho, deve ser necessariamente, inédito ou incomum", que "nãose inclui, no permissivo a tarefa, mesmo especializada, que se tenha generalizadopelo uso" (in Revista do TCU, 5/263, apud Luiz Rafael Mayer, Consultor-Geral daRepública, parecer, in DOU, de 27-4-1977, pág. 4.832) .

Essa colocação deve ser tida como válida, mas não em termosdemasiadamente estreitos que reduzam a situação a uma singularidade objetiva,de tal sorte que o ineditismo ou o incomum do serviço vem deformar o próprioconceito ae especia?ização no sentido de individualização. Não é isso que a leirequer. Ao possibilitar a dispensa de licitação para a contratação de serviços comprofissionais ou firmas de notória especialização, a lei possibilitou à Administraçãoa escolha discricionária entre mais de um profissional ou firma que sejam titularesdaquela qualificação. Não fosse assim, a questão assumiria, não o carácter dedispensa, mas de inexigibilidade de licitação. Bem o reconhece, no entanto, ocitado Luiz Octávio Gallotti, temperando sua posição, ao acrescentar que astarefas, mesmo especializadas, que se tenha generalizado pelo uso, nãopostulam executor com a qualificação de notoriamente especializado, podendoser contrata-das, mas apenas mediante licitação, com aqueles quegeneralizadamente têm condições de prestá-las.

Há, contudo, que notar que a lei vincula a cláusula notória especialização aprofissionais ou firmas, não a serviços. Claro que estes pela natureza técnica eespecial do objeto, hão que exigir profissionais ou firmas dotados de habilitaçãotécnica especializada para sua prestação, e, se, para tanto, houver profissionaisou firmas que tenham ultrapassado a mera especialização técnica, para alcançarnotoriedade no exercício da sua atividade, então, dentre estes, a Administraçãopoderá escolher um para com ele contratar a prestação do serviço, dispensando-se a licitação (Cf. Hely Lopes MeireIles, ob. cit., pág. 101; Lincoln Teixeira MendesPinto da Luz, Ob. e revista cits., pág. 80, n° 40). Mas a Administração deverásopesar, em cada caso, a conveniência de contratar profissional ou firma denotória especialização, pois só deverá fazê-lo se a natureza do serviço exigir umaprestação com essa qualificação. Embora ela esteja autorizada por lei a contrataro profissional ou firma de notória especialização, dispensada a licitação, emqualquer caso de serviço técnico especializado, muitas vezes o serviço, em si,não exige prestação tão sofisticada, por ser satisfatória a prestação simplesmentetécnica e especializada. Então, a Administração preferentemente deverá realizarlicitação na busca de melhor oferta. Mas a lei, em situação como essa, deixa àsua discrição, fazer licitação ou contratar com um dos profissionais ou firmas denotória especialização porventura existentes.

Se notoriamente especializado não é aquele único no ramo, também não háde se servir do conceito apenas para fugir-se à licitação, onde esta se reveleconveniente, mesmo quando, na hipótese considerada, existam também titularesdo conceito de especialização. A possibilidade legal de escolha discricionáriaentre esses titulares decorre da inconfrontabilidade entre notoriedades, quetrazem em si e de per si características singulares insuscetíveis de competição.Por outro lado, não seria praticável um julgamento correto de licitação entre


titulares de especialização notória, por impossibilidade de julgadores dotados decondições para tanto. É que a "notória especialização, contemplada comohipótese de dispensa de licitação, — como salienta Lúcia Valle Figueiras — traduzo reconheci-mento pela lei da impossibilidade e inutilidade de se licitar, quandoalguém, em virtude de sua especialização, acha-se "hors concours". (Ob. cit., pág.34) .

Porque milita em favor da especialização notória tantos privilégios, é que suapertinência a alguém precisa ficar muito bem demonstrada, não bastando meraalegação ou afirmação de que tal ou qual profissional ou firma a possui. Énecessário que os conhecedores da especialidade em cada campo de atividade oafirme em favor deste ou daquele profissional ou firma, para que a dispensa delicitação se tenha por devidamente fundamentada.

10. À vista disso, parece-nos lícito reconhecer que a assistência técnica paraa manutenção de certos equipamentos elétricos ou eletrônicos, com mecanismosrazoavelmente sofisticados ou refinados, constitui serviço íncomum de carátertécnico especializado. Assim, será, por exemplo, a assistência técnica acomputadores, máquinas de escrever elétricas, elevadores e outros equipamentossemelhantes, pois esse serviço ainda não tomara feição generalizada, sendoprestado quase sempre pelos próprios produtores ou por representantesexclusivos ou por firmas autorizadas.

É aqui que se entronca a combinação de critérios da exclusividade e daespecialização, para se chegar à hipótese em que a licitação poderá licitamenteser dispensada. Mas não se cuidará de exclusividade da assistência técnica,como pretende Lincoln Teixeira Mendes Pinto da Luz, pois, em tal situação, nãose caracterizaria notória especialização, mas prestador único, caso em que alicitação não será apenas dispensável, mas inexigível por inútil e até prejudicial aointeresse público, porque importaria em despesa sem razão de ser, sem objetivo.

Desde que se tem que a assistência técnica envolve especialização, emhipótese como as apontadas, pode-se considerar como de notória especializaçãoo produtor do equipamento ou o fornecedor ou representante exclusivo na praça.A exclusividade aqui não se refere à assistência, mas à firma que fornece oequipamento e das peças de reposição necessárias à execução do serviço. Quemfabrica ou tem exclusividade para fornecer o equipamento, terá certamenteespecialização notória para prestar-lhe a assistência técnica. Portanto, ainda quehaja outros que possam prestar essa assistência, afigura-se-nos possívelcontratá-la, com dispensa de licitação, do próprio produtor do equipamento ou derepresentante comercial ou fornecedor exclusivo na praça, mormente levando emconta que, nessa contratação, se compromete também o emprego de peçasoriginais.

Todavia, se na praça, assim considerada a localidade, ou no registrocadastral, houver vários representantes, o critério da exclusividade, fundamentoda notória especialização, desaparece, e então a licitação será obrigatória; assimtambém será, se aí houver mais de uma firma ou profissional autorizado pelofabricante a prestar assistência técnica.


Também se exigirá licitação para a contratação de assistência técnica,quando se tratar de equipamento, cujo mecanismo já não constitua segredo parao profissional técnico comum, como seria o caso de máquinas de escrever oucalcular mecânicas, veículos automotores comuns, etc. Nesse caso, ainda que seconsidere o produtor como o mais habilitado tecnicamente para a prestação doserviço, não cabe dispensa de licitação em seu favor, porque a difusão dosconhecimentos técnicos sobre aqueles equipamentos e maquinismos diluiu seuprimitivo caráter especializado e, por isso, não possibilita notoriedade nesseterreno, como acontecerá, no futuro, com tantos outros serviços técnicosespecializados e com as especializações notórias a seu respeito, à medida emque se generalizem os ensinamentos e conhecimentos sobre eles.

11. Diante dessas ponderações, propomos que, a respeito da contrataçãodos serviços de assistência técnica nesta Prefeitura, sejam adotadas as seguintesnormas:

1º) as propostas de contratação deverão constar de expediente devidamenteinstruído sobre a característica do equipamento e a natureza do serviço deassistência técnica a ser prestado;

2º) os pedidos de dispensa de licitação, para essa contratação, deverão serfundamentados mediante:

a) indicação do art. 24 inciso V, da Lei n.º 89/72 (ou do art. 126, § 2º, letra"d", do Decreto-lei n.º 200/67);

b) informação, sob pena de responsabilidade do funcionário, de que se tratade contratação do produtor do equipamento, quando for o caso;

c) comprovante de que o contratado é representante comercial oufornecedor exclusivo do equipamento nesta praça, quando for o caso;

d) se o produtor ou o representante ou fornecedor exclusivo não for destapraça, informação sob responsabilidade de que, nesta praça, não existemprofissionais ou firmas autorizadas pelo produtor a prestar a assistência técnicapretendida;

3º) quando houver mais de uma firma ou mais de um profissional, nestapraça, autorizados pelo produtor a prestar assistência técnica, não se admitirá adispensa da licitação, devendo-se, então, proceder à contratação mediante prévioprocedimento licitatório;

4º) quando se tratar de assistência técnica ou serviço de manutenção demáquinas mecânicas e outras de que se tem conhecimento técnico generalizadoe a difusão de oficinas de conserto, também se procederá à licitação para acontratação dos serviços.

12. Para a situação deste expediente, que nos parece preencher asexigências acima, embora o pedido não esteja instruído com rigor indicado,propomos seja dispensada a licitação com fundamento no art. 24, inciso V, da LeiEstadual n.º 89/72.


__________________________________________(Parecer proferido na Prefeitura Municipal de Santo André, São Paulo na qualidade deSecretário de Assuntos jurídicos — 18 de maio de 1977).


NOTÓRIA ESPECIALIZAÇÃO

TEÓFILO CAVALCANTI FILHO

Deve ser recebido como de grande alcance o recente pronunciamento do 1°Tribunal de Alçada Civil, através de sua 4á Câmara, a respeito do conhecido econtrovertido tema da notória especialização. A questão, que surgiu logo após apromulgação do Decreto-lei n° 200, ganhou maior ressonância há cerca de doisanos, notadamente no âmbito da administração municipal de São Paulo. Duascorrentes se formaram em torno do assunto, tomando posições divergentes: aprimeira, entendia que à administração era facultado, sempre que o interessepúblico o exigisse, contratar profissionais ou empresas, notoriamenteespecializados, para a realização de serviços e obras, sem a prévia realização delicitações; a segunda, ao contrário, somente possibilitava em casos excepcionaise, ainda assim, quando não existissem empresas ou profissionais em condiçõesde disputar a contratação. Inserindo, por vias oblíquas, através de critériosinterpretativos, cláusulas não existentes na legislação, os partidários desta últimaorientação praticamente inviabilizaram a utilização, por parte dos administradores,da cláusula facultativa prevista no diploma legal. Agora, em Itu, o prefeito decidiucontratar os serviços de uma empresa, sob o critério de ser altamenteespecializada, para a realização de um complexo trabalho de planejamento. Outraempresa interessada arguiu a ilegitimidade da deliberação, afirmando que tinha


igualmente condições de disputar o contrato e isso bastava para impor arealização da licitação. Como não fosse atendida, propôs ação popular, visando adeclaração da ilegalidade do ato do prefeito e a sua lesividade aos cofresmunicipais. A ação terminou sendo julgada improcedente pelo juiz da comarca,Dr. Olavo Camargo Silveira, que se tornou assim o responsável pelo primeiropronunciamento judicial registrado entre nós sobre o tema. A repercussão dessasentença foi enorme. Nela, o douto magistrado salientou, em primeiro lugar, que alei, expressamente, conferia ao administrador a faculdade de contratar arealização de serviços e obras, independentemente de licitação, desde que aempresa ou o profissional escolhidos fossem notoriamente especializados. Aconveniência, ou inconveniência da dispensa, que dizem respeito ao interesse daprópria administração, caberiam ao administrador identificar, através de juízopróprio. O controle da legalidade se referia, tão-somente, aos aspectos objetivosda notoriedade da especialização, embora também, a esse respeito, gozasse oadministrador de certa liberdade de apreciação. O que a sentença repudiou,porém, com veemência, foi a idéia de que somente quando os trabalhos e obrasenvolvessem especificidades e subjetividade, poderia ser utilizada a liberdadeprevista na lei. Aguardou-se, com grande interesse, a manifestação da segundainstância sobre a matéria, para saber se a sentença seria ou não confirmada.Essa manifestação acaba de se registrar e no sentido da confirmação dasconclusões a que chegara o ex-juiz da comarca de Itu. Por unanimidade, emacórdão relatado pelo Juiz Joaquim Bandeira de Melo, ainda não publicado, aCorte fixou as mesmas premissas básicas, através de análise cuidadosa do textodo Decreto-lei n° 200. Nenhuma dúvida teve, também, em reconhecer queconstitui um direito da administração deixar de recorrer à licitação, quandoconveniente, e surjam profissionais e empresas altamente especializados no tipode trabalho que pretende empreender. O que importa é que fique devidamentedemonstrada essa condição, sem se cogitar da existência ou não de outrasentidades ou especialistas. É esta, ao que saibamos, a primeira vez que um órgãojudiciário de segunda instância, no País, é chamado a se manifestar sobre oassunto.


CONSULTORIA-GERAL DA REPÚBLICA

Assunto: Elaboração de projetos: dispensa delicitação por motivo de notória especialização.

EMENTA: I — A dispensa de licitação para acontratação de serviços com profissionais ou firmas denotória especialização (artigo 126, § 2.°, "d", do DL. número200, de 1967) supõe características de notávelsingularidade no modo da prestação ou no resultado aobter, não suscetíveis de execução senão por de-terminadoprofissional ou firma especializada, em grau incomparávelcom os demais, portanto em circunstância materialmenteimpossibilizante do confronto licitatório.

II — A elaboração de projetos em geral, e,especificamente, de projetos de engenharia e arquitetura,está sujeita, em princípio, à licitação, na forma de seleçãode qualidade ou de melhor técnica em que, por nãodominante o critério do melhor preço, incorre contradiçãocom o vigente artgo 83 da Lei número 5.194, de 1966.Somente é dispensável a licitação, tais casos, quandoocorrentes, em concreto, os pressupostos legais,inadmissível uma desobrigação genérica para a categoria.

III — O sentido do artigo 144 do Decreto-lei número200, de 1967 é, exclusivamente, o de conferir à autoridadeadministrativa a faculdade de proceder a concurso —modalidade de licitação — para a elaboração de projetos,desde que lhe pareça mais conveniente e adequado do queo procedimento estrito, constituindo eficaz observância doprincípio legal obrigatório.


PARECER N° L-135

Esta Consultoria-Geral é chamada a manifestar-se sobre tema, que ora sediscute, nos termos enunciados pelo Aviso n° 76, de 19 de janeiro de 1977, doilustre Ministro-Chefe do Gabinete Civil, in verbis:

"Cuida o processo anexo de dirimir controvérsia sobre a conceituaçãoe caracterização do que seja notória especialização, para efeito dedispensa de licitação em contratos de prestação de ser-viços técnicosrelativos à elaboração de projetos de engenharia e arquitetura e cálculoscomplementares.

O DASP, de um lado, pretende a edição de decreto que autorizeexpressamente a dispensa de licitação em tais casos, como justifica a Exposiçãode Motivos n.º 988, de 1976.

A Comissão de Coordenação das Inspetorias-Gerais de Finanças(INGECOR), do Ministério da Fazenda, entende, de outro lado, desnecessário aato proposto, consoante manifestação inserida no processo e sugere a audiênciadesse órgão." (fls.)

A Exposição de Motivos, a que se reporta o mencionado expediente,originária do DASP, onde se ressaltam, com pertinência, as dificuldades emaplicar-se a conceituação legal à contratação de serviços técnicos profissionaisespecializados que vise à elaboração de projetos arquitetônicos e cálculoscomplementares, acentua que, por estarem contidas em legislação relativamenterecente, as normas excepcionais referentes à dispensa de licitação, calcadas,muitas delas, em pressupostos de caráter nitidamente subjetivo, dependerão,naturalmente, dos trabalhos dos intérpretes. (fls. )

Por sua vez, a INGECOR, em sessão plenária, reconhecendo que oconteúdo do projeto de decreto é de interpretação da legislação pertinente,entendeu desnecessária a sua edição, sugerindo parecer jurídico sobre aconceituação e caracterização da "notória especialização" quanto à contrataçãode serviços técnico-especializados para a elaboração de projetos de engenharia earquitetura. (fls.)

II

Admite-se, na melhor doutrina, que o condicionamento das adjudicações ouaquisições de materiais, obras ou serviços, pela Administração Pública, a préviarealização do procedimento licitatório atende a um princípio jurídico, a serobservado pelo Poder Público, mesmo não constante de normas legislativasexpressas. Assim resultaria da necessidade de pautar-se a Administração, naobtenção dos meios de ação específicos, pelo resguardo da moralidadeadministrativa, pela consecução do negócio mais vantajoso, e pela propiciação deacesso e oportunidade, em iguais condições, à contratação para o ServiçoPúblico, e, não menos, em obséquio ao regime de economia de mercado.

Colhe, no entanto, evidenciar a explicitude e a imperatividade com que adisciplina se apresenta no ordenamento administrativo brasileiro, haja vista o


artigo 126 do Decreto-lei n.º 200, de 1967, a dispor que as compras, obras eserviços efetuar-se-ão com estrita observância do princípio da licitação, normaabrangente da Administração Direta e das Autarquias, quer Federais, Estaduaisou Municipais. (Cfr. Lei n° 5.456, de 20 de junho de 1968.)

A licitação constitui trâmite essencial no processo de formação do contratoadministrativo, de modo que a sua nulidade importa em que sejaconseqüentemente nula a contratação subseqüente. Nulo é também o contrato,por frontal infringência à lei, quando a prévia licitação não se fez, em sendocabível, descumprido, que estará, pela Administração, o obrigatório procedimentopara a escolha do contratante que ofereça a condição melhor.

A última hipótese, isto é, a falta do processo seletivo, fundamenta, só por si,o exercício da ação popular com o objetivo da invalidação do contrato, que otenha omitido, e condenação dos responsáveis, pela sua prática, ao pagamentode perdas e danos, como está expresso no artigo 49, item III, alínea "a", da Lei n.º4.717, de 29 de junho de 1965, o que igualmente ocorre-ia, ainda na falta dessaprevisão específica, ao configurar-se ato lesivo ao patrimônio público, conceituadaa nulidade por vício de forma (artigo 2°, "b").

Atendendo a razões determinantes, de diversa ordem, que tomaminconveniente, inócua ou impraticável a licitação, o Decreto-lei n.º 200 abreexceções ao princípio da obrigatoriedade, para dispensá-la, nas hipótesesenumeradas nas alíneas do parágrafo 2° do artigo 126.

Como exceções, tais normas devem ser interpretadas em caráterestritíssimo, insuscetível de extensão analógica, recaindo na disciplina genéricatodo caso concreto que não adequado ao suporte fáctico, naquelas, descrito, emcorrespondência à máxima de que em tais preceitos é como se o legisladorhouvesse dito querer, fora dos casos previstos, exatamente o contrário. Aliás, oque já seria necessária e lógica decorrência dos cânones hermenêuticos alcançaconformação legal, pois) o § 1º do citado artigo 126 reza que a licitação só serádispensada na forma prevista na Lei.

Dentre os preceitos excepcionais mencionados, se intercala o da alínea "d"do § 29 do artigo 126, onde o ponto fundamental da consulta:

"Art. 126. As compras, obras e serviços efetuar-se-ão com estritaobservância do princípio da licitação.

§ 1º A licitação só será dispensada nos casos previstos nesta Lei.

§ 2º É dispensada a licitação:

...........................................................

d) na aquisição de materiais, equipamentos ou gêneros que só podemser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercialexclusivos, bem como na contratação de serviços com profissionais oufirmas de notória especialização."

III


O conceito de notória especialização, para efeito de dispensa de li-citação nacontratação de serviços com firmas ou profissionais, tem dado margem a certacontrovérsia, no tocante às suas. notas essenciais, ainda que a discussãodoutrinária venha propiciando um crescente aclaramento da questão.

Não se trata, entretanto, de inovação do Decreto-lei n° 200, de 1967. Já oCódigo e o Regulamento de Contabilidade consideravam dispensável aconcorrência "para o fornecimento de material ou gêneros, ou realização detrabalhos que só puderem ser efetuados pelo produtor ou prof issiona.isespecialistas, ou adquiridos no lugar da produção" (artigo 51, "b", e artigo 246, "b",respectivamente). Antecedente imediato do diploma em vigor, dispunha a Lei n°4.401, de 10 de setembro de 1964, em termas correspondentes, no tocante aoponto sob exame, dispensadas as concorrências (art. 19, IV, "c") — "a critério doMinistro de Estado, para a aquisição de materiais, ou gêneros, que só podem serfornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivos, bemcomo para a execução de serviços dependentes de profissionais de notóriaespecialização".

Permito-me trazer à colação, ainda que convencido de sua incompletude areclamar atualização, o entendimento que sugeri em parecer proferido, sob aégide dessa mesma Lei n.º 4.401, de 1964, no então Ministério Extraordináriopara a Coordenação dos. Organismos Regionais (Processo MECOR-2.757, de1966; Parecer n° 90, de 1966-AJ), em uma primeira tentativa de abordagem doconceito de notória especialização:

"Examinado em si mesmo, o preceito legal acima comporta distinção.Nele se destacam duas hipóteses aptas a permitir a contratação direta, acritério do Ministro de Estado:

a) a aquisição de materiais ou gêneros que só podem ser fornecidospor produtor, empresa ou representante exclusivo;

b) a execução de serviços dependentes de profissionais de notóriaespecialização.

A razão de norma, em uma e outra hipótese, é o reconhecimento dainocuidade ou impossibilidade real da concorrência, face à circunstânciaprevisível de inexistirem concorrentes aptos, em número e condições quejustifiquem aquele procedimento preliminar dos contratos administrativos.

Parece-me estarem perfeitamente diferenciados os conceitos ínsitosno texto legal: — de um lado, a exclusividade, quando se trate defornecimento de materiais; de outro, a especialização, quando de execuçãode serviços. Enquanto a exclusividade se apresenta como uma noçãoobjetiva, categórica e unívoca, a especialização significa uma idéia maiscomplexa e flexível, relativa, comportando analogias, graus eaproximações.

Especialização, do ponto de vista objetivo, é a diversificação funcionalresultante da divisão do trabalho. Subjetivamente, é o conjunto de atributos,experiência e capacidade técnica, científica, artística ou profissional, a


singularizar a pessoa detentora de tais títulos, singularidade anuladora darazão da concorrência que é possibilidade de competição entre elementosgenericamente aptos ao mesmo desempenho. A notoriedade é oconhecimento ou a notícia geral, acessível, sem contraste, relativamente afatos que, desse modo conotados, prescindem de meios de provasespecíficos.

Não repugna que o conceito de notória especialização, constante dotexto legal, seja predicado a uma empresa, embora a lei fale emprofissional, gaase como de uma atividade individual. Pois aespecialização, a notoriedade e a competência tanto podem caber a umapessoa física quanto a uma organização, e até mesmo a segunda hipóteseé uma premente contingência da atualidade econômica e social."

Estabeleça-se, desde logo, em face do que dispõe o preceito em vigor doDecreto-lei n.º 200, de 1967, o inaceitável de uma interpretação que se detivessena superfície da letra, considerando dispensada a licitação e permitindo acontratação direta toda vez que estivesse em causa profissional ou empresaespecializada, ainda que a especialização seja notótória. Essa prática nãocondiria com o conteúdo perceptivo que se evidencia a uma indagação do sentidológico, dedutível do sistema e da excepcionalidade da norma.

Na verdade, não colhe dispensar-se a licitação, na espécie, senão quandoela se mostre impraticável, inócua ou inadequada para os efeitos da contrataçãoque se tem em mira. Se para esses efeitos, se faz possível a escolha dentre maisde um, profissional ou empresa especializada, inocorrendo fatores relevantes eobjetivos que justifiquem a eleição direta de um, exclusiva e determinadamente,então a licitação se impõe.

Ressalvada a dificuldade lógica de generalizar, abstratamente, sobre aconfiguração dispensativa da excepcioanalidade, que se situa no plano concreto,complexo e variável dos elementos de fato, resta acentuar que a melhor doutrinavem trazendo apreciável contribuição ao entendimento do ponto questionado,pondo em relevo uma conceituação que já se impunha desde a vetustaformulação do Código de Contabilidade.

A elaboração doutrinária se tem voltado, de modo expresso ou implícito,para destacar a conotação da singularidade de, como a característica específicae, portanto, essencialmente configuradora do modelo, legal da notóriaespecialização, tendo como correspondência e condicionante a impossibilidade delicitar-se.

Di-lo, em perfeita síntese, o ilustre Adilson Abreu Dallari:

"O princípio da impossibilidade material significa que a licitação seriadispensada nos casos em que sua realização fosse materialmenteimpossível em virtude da singularidade do objeto. Singularidade estadecorrente não só da natureza íntima do objeto mas também deindividualidade decorrente de fatores externos, inclusive a determinação damarca." (In "Aspectos Jurídicos da Licitação", pág. 48.)


Em proficiente análise jurídica, a partir da mesma idéia de singularidade,Celso Antônio Bandeira de Mello indica as margens e a importância do critério edo interesse da Administração a repercutir na individualização do bem ou serviço,admitindo que o termo final desse juízo está no ponto em que "a intensidade daespecificação se converte em singularização de bens e serviços que por simesmos não sejam singulares", isto é, um "contemperamento entre o gênero doobjeto ou ser-viço requerido e o critério administrativo determinado em função danecessidade a ser satisfeita". E defina, a merecer transcrição:

"São singulares os bens que possuam uma individualidade tãoespecífica que os torne inassimiláveis a quaisquer outros da mesmaespecie. Esta individualidade referida pode provir: a) da natureza íntimadeles; b) da circunstância de serem únicos; 1) quer em sentido absoluto; 2)quer em razão de evento externo a eles." (in "Rev. de Direito Público", 8-93e segs.).

A mesma idéia é subjacente ao entendimento do Professor Manoel deOliveira Franco Sobrinho ao afirmar que o verdadeiro sentido do dispositivo (artigo126, § 2º, "d") deve ser "buscado dentro de critérios que surjam da inexistência deexecutores devidamente qualificados", ou seja, "quando se tratar de serviçorelevante, tecnicamente pioneiro e que exija capacitação pessoal deconhecimentos exclusivos (in "Comentários à Re-forma Administrativa Federal",pág. 285). No mesmo sentido, o Professor Carlos Leopoldo Dayrell, ao insistir nosconceitos que utiliza, de unidade, como justificativa da dispensa de licitação, nostermos do artigo da lei em causa (in "As Licitações na Administração Pública",pág. 28).

Em celebrado parecer do então Procurador-Geral, atual Ministro do Tribunalde Contas da União, Luiz Octávio Gallotti, consta brilhante exegese que enriquecea linha do entendimento aqui exposta, e que veio a repercutir em súmula adotadapela Egrégia Corte de Contas, como em pertinentes instruções da áreaadministrativa do Ministério do Exército. Aí se abordam, com propriedade, osaspectos subjetivos e objetivo do pressuposto factual da lei, ao afirmar-se que "overdadeiro sentido do dispositivo deve ser buscado não só na qualificação doprestador, mas na índole do contrato que, para demandar notória especializaçãoem seu desempenho, deve ser necessariamente, inédito ou incomum", e que "nãose inclui, no permissivo, a tarefa, mesmo especializada, que se tenhageneralizado pelo uso" (in Revista do TCU — 5-263).

IV

Em face do contexto legal e na linha desses conceitos doutrinários,essencialmente convenientes, parece autorizado concluir-se que notóriaespecialização, para efeito de exonerar a Administração de prévia licitação para acontratação de serviços, tem como critério básico para a sua conceituação jurídicaa singularidade do objeto do contrato, isto é, que a sua matéria ou teor estejamatribuídos de conotação peculiar, característico, inconfundível, distinto,excepcional, aquilo que é individualizado e insuscetível de competição concursal.O aspecto subjetivo e o objetivo são, no caso, indissociável, pois não apenas se


pede a alta e famigerada qualificação profissional ou empresarial para a execuçãode determinado tipo de serviço, como se requer, objetivamente, que o serviço,reclamado pelo justificado interesse da Administração, deva revestircaracterísticas, estilo, requisitos e exigências que somente aquele profissional ouaquela firma estejam particularmente capacitados a prestar, exclusivamente, oude modo incomparável aos demais, no corresponder aos desígnios estabelecidospelo ente público, tomador do serviço, na espécie.

Só desse modo se comporão os elementos da idéia de notóriaespecialização.

Escolher diretamente o contratante, sob a razão de notória especialização,significa a prévia configuração da necessidade de um serviço, de determinadoteor, de teor "inédito e incomum", como destacou com feliz intuição o Ministro LuizOctávio Gallotti, em condições de ser executado, segundo a proposiçãoadministrativa, somente por aquele contratante.

Tal definição de serviço e tal escolha do prestador, necessariamenteinterdependentes, não são arbitrárias, ainda que compreendidas nadiscricionariedade do administrador, mas como discricionárias, voltadas para arealização do interesse público, sob pena de desvio de poder, causa nulificante,só por si.

Entende-se, portanto, configurada a notória especialização, como motivodeterminante da dispensa formal de licitação, quando se tratar de serviços, aserem contratados pela Administração, com características de notávelsingularidade no modo da prestação ou no resultado a obter, não suscetíveis deexecução senão por determinados profissionais ou firmas de reconhecida ecorrespondente especialização, em grau incomparável com os demais, logo, emcircunstância materialmente impossibilizante do confronto licitatório que é,sempre, o critério fundamental a justificar o contrato intuitu personae.

Resta dizer que, somente ao exame de cada caso, em concreto, dos seuselementos e circunstâncias, se poderá ajuizar da ocorrência de "notóriaespecialização", e a autoridade competente para dispensar a licitação deveráfazê-la em decisão fundamentada, para justificar o valimento de providênciaexcepcional.

A lei encerra todo o conteúdo mandamental necessário à sua aplicabilidadeàs situações de fato, mediante um julgamento discricionário. Por outro lado, acomplexidade e a imprevisibilidade das circunstâncias, nesse plano, não são demolde a recomendar regulamentação ao preceito, quando menos porque ageneralização não se compadece com os elementos lógicos componentes dosuporte fáctico, e, sem dúvida, porque dificilmente se resguardaria, em conceitosregulamentadores sempre abstratos, aquela margem de discricionariedade que,da lei, decorre necessariamente à autoridade administrativa.

V


Cabe indagar se os projetos, em geral, e, especificamente os projetos deengenharia e arquitetura, dos quais constituem subclasse os projetosarquitetônicos então sujeitos à licitação.

De certo que o estão, todos, em princípio, posto que compreendidos riaabrangência da norma que impõe aquela obrigatoriedade, sem a ocorrência dedispositivo legal que excepcione tais serviços, de maneira categórica.

Entretanto, a objeção maior, suscita à possibilidade jurídica de li-citação deprojetos de engehanria e arquitetura, aponta para o artigo 83 da Lei n.º 5.194, de24 de dezembro de 1966, reguladora do exercício das profissões de Engenheiro,Arquiteto e Engenheiro-Agrônomo, assim posto:

"Art. 83. Os trabalhos profissionais relativos a projetos não poderãoser sujeitos a concorrência de preço, devendo, quando for o caso, serobjeto de concurso."

O argumento de que esse dispostivo, por específico, continua vigente, emconfronto com a disciplina geral sobre licitações, aduzida pelo Decreto-lei n.º 200,de 1967, é de todo procedente.

Cumpre, entretanto, estabelecer, nesse confronto, o exato sentido edelimitação da norma especial.

Ora, o que a lei disciplinadora da profissão visa a coibir não é propriamenteque os projetos se subtraiam a uma seleção competitiva, mas que se sujeitem,nisso, a um critério de preço, pois este é dado não correspondente à natureza datrabalho e inidôneo à correção do resultado, aviltante da qualidade que lhes éinerente.

Tanto assim que o mesmo dispositivo remete à observância de concurso,como processo seletivo, em caráter genérico, aí proposto em contraposição àconcorrência de preços esta que somente é vedada.

Em face disso, parece se compadeça com o verdadeiro alcance e intençãoda norma restritiva da Lei n.º 5.194, de 1966 (artigo 83), por não conflitante comela, a realização do procedimento de licitação, para a contratação de projetas,quando não se paute a seleção pelo critério de preço, pois poderá haver mesmoum só preço não competitivo oferecido pela Administração, mas se resolva emtermos de qualidade, hipótese aliás prevista em norma da Associação Brasileirade Normas Técnicas (P-NB-577-75), inclusive com relação à elaboração deprojetos:

"3.1.1 — As modalidades de seleção para os serviços de engenharia earquitetura são a seleção de qualidade e a seleção dc qualidade e preço.

3.1.1.1 — A seleção de qualidade aplica-se aos serviços deengenharia ou arquitetura de difícil ou impossível quantificação dequantidade e preços, por envolverem concepções, pesquisas e estudos dealternativas indeterminadas a priori, ou, aqueles depedentes de atuação deterceiros, onde os fatores tempo e seqüência de execução, se alterados,modificam as perspectivas de preço.


3.1.1.2 — A seleção de qualidade e preço aplica-se aos serviços defácil quantificação por envolverem a execução de rotinas técnicasinvariáveis."

Em apoio do entendimento, vale invocar a abalizada opinião do ilustre HelyLopes Meirelles, no tocante ao que denomina licitação de melhor técnica,correspondente à seleção de qualidade:

"Concorrência da melhor técnica é aquela em que a Administraçãoprocura a obra, o serviço ou o material mais perfeito e adequado,independentemente da consideração de preço."

"A concorrência de melhor técnica se justifica para as obras, serviçose fornecimentos de alta complexidade e especialização, em que hádiversificação de sistemas, de operação e de material, como são os centosde computação, as usinas atômicas, as estruturas pretendidas e outrosempreendimentos que exigem tecnologia avançada, equipamento confiávele segurança absoluta."

"Esta modalidade de concorrência é admissível até mesmo paraseleção de projeto, uma vez que a Lei n° 5.194, de 1966, só proíbeconcorrência de preço (in "Licitação e Contrato Administrativo", ed. 1973,págs. 67-68; Cfr. "Direito Administrativo Brasileiro", 43 ed., pág. 271)."

Entenda-se, portanto, que a elaboração de projetos, de modo geral, para aAdministração, desde que serviços a ela prestados por particulares, está, emprincípio, sujeita às normas de licitação, ressalvado que não se aplicará, então, ocritério de preço, mas o índice de seleção de qualidade ou de melhor técnica,posto que não infringente da proibição constante da Lei n° 5.194-66.

Assim, sempre se deverá recorrer ao procedimento licitatório maisadequado, de acordo com os princípios legais e as circunstâncias, toda vez que aelaboração de projeto, in casu, não reúna elementos e pressupostos para adispensa de licitação, por motivo de notória especialização, o que há de constar,se verificado, de decisão fundamentada da autoridade competente para tanto.

VIDispensada a licitação, e autorizadas, portanto, a escolha de um executante

e a contratação direta de elaboração de projeto, não se haverá de recorrer anenhum outro procedimento concorrencial, supostamente facultativo — comoaliás se tem aventado do concurso pois a simples viabilidade de sua realizaçãoestaria em contradição flagrante com a verificação mesma do pressuposto de fatoda desobrigação de licitar.

Cabe, então, examinar a razão jurídica e a oportunidade de aplicação danorma do Decreto-lei n° 200-67, que dispõe sobre a realização de concursos paraprojetos, nesses termos:

"Art. 144. A elaboração de projetos poderá ser objeto de concurso,com estipulação de prêmios aos concorrentes classifica-dos, obedecidas ascondições que se fixarem em regulamento."


É indiscutível que, por sua natureza e pela sua posição no texto legal, oconcurso, previsto no dispositivo acima transcrito, é uma subclasse da licitação. Adoutrina jurídica endossa essa classificação da espécie, valendo destacar, maisuma vez, a sábia lição de Hely Lopes Meirelles:

"Concurso é a modalidade de licitação destinada à escolha de trabalhotécnico ou artístico, predominantemente de criação intelectual. É usadocomumente na seleção de projetos, onde se busca a melhor técnica e não omenor preço. Aos classificados podem-se atribuir prêmios.

O concurso é uma modalidade de licitação, mas de natureza especial, bemdiversificada das demais. Rege-se, é certo, pelos princípios da publicidade e daigualdade entre os participantes, objetivando a escolha do melhor trabalho, masdispensa as formalidades específicas da concorrência ... " (ob. cit., pág. 82.)

Sem dúvida, é praticamente unânime a opinião dos entendidos de que: a) oconcurso, mais do que a licitação no sentido estrito, é o procedimento adequadopara o julgamento do coeficiente técnico, artístico. cultural ou científico, e,notadamente, para a seleção de projetos em que há ingredientes nãomensuráveis nem redutíveis a preço; b) espécie de licitação no sentido genérico,o concurso deve seguir procedimento especial e próprio, atendendo a critérios eobjetivos seletivos peculiares, mediante normas que devem ser adotadas emregulamentação de caráter geral; c) nem por ser específico, deixa o concurso deincorporar os princípios gerais e comuns ao sistema, acrescentando-lhe as notasdiferenciadoras que o caracterizam como conceito distinto, e vista, aliás, sobprisma genérico, a idéia de concurso, em contrapartida, subjaz em todas as for-mas de licitação.

Ora, a natureza e a função do concurso para a elaboração de projetos, e asua integração no sistema licitatório em conexão com as demais espécies legais,evidenciam que a Lei o considera meio idôneo e sufi-ciente para servir de base aoprocesso seletivo, que se impõe como norma à Administração, também no quetange a matéria específica.

Tal colocação, logicamente necessária em face de preceituação legal,desautoriza o entendimento de que, nos termos do artigo 144 do Decreto-lei n°200-67, a realização de concurso venha a consubstanciar uma simples faculdadeconferida, ao administrador, de utilizá-lo, se quiser, como alternativa ao poder deescolha direta do projetista, ou, simples-mente, de deixar de utilizá-lo, sem quetenha licitado e sem que se sinta jungido a demonstrar a verificação da hipótesedo artigo 126, § 2°, "d".

Esse entendimento resultaria de uma interpretação isolada do dispositivolegal, sem a consideração de sua significação na sistemática, e de umainadequada avaliação do sentido do termo "poderá", utilizado no texto, e queestaria, no entanto, a exigir apreensão mais cuidadosa, na linha de recomendaçãode Carlos Maximiliano (Cfr. "Hermenêutica e Interpretação do Direito", 3ª ed., pág.323).

A prevalecer esse entendimento, a norma constituiria mera superfetação, oque é inaceitável para a hermenêutica, sobretudo no campo do direito público.


Na verdade, o exato sentido da norma consubstanciada no artigo 144 doDecreto-lei n° 200-67, é a de conferir à autoridade administrativa a alternativa ou afaculdade de optar pela realização de concurso para a elaboração de projetos,toda vez que, inocorrentes os pressupostos legais para dispensa de licitação, oprocedimento concursal específico se mostre mais adaptado ao objeto da seleçãodo que o processo de licitação comum, mesmo a ........................e julgamento seoriente pela qualidade e não pelo preço.

.........................................a opção conferida à autoridade, consubstanciadanuma decisão discricionária que se conterá, no entanto, dentro dos parâmetros daobrigatoriedade de licitar, nesta ou naquela modalidade, pois também a realizaçãodo concurso, quando couber e quando eleito, está compreendida na observânciado princípio geral e satisfaz à exigência da lei.

O que se não pode é dizer que um projeto qualquer, inclusive o projetoarquitetônico, esteja exonerado daquela obrigatoriedade, só por ser um projeto, anão ser quando verificado, no caso em concreto, o pressuposto motivante dadispensa de licitação, circunstância em que não mais se imporá procedimentoconcorrencial, inclusive o concurso.

Em face disso, cabe reiterar o desapoio jurídico, por não autorizado pelasistemática da lei, em que se encontraria a regulamentação que viesse adispensar da licitação, inclusive de concurso, de modo genérico, a elaboração deprojeto de qualquer espécie ou de determinada espécie, fazendo abstração dascircunstâncias e pressupostos de fato, específicos.

Cabível será, no entanto, se regulamente o artigo 144 do Decreto-lei no200/67. Embora seja bom o entendimento de que o regulamento, a

que se refere o artigo, auto-aplicável, signifique a disciplina de cadaconcurso, individualmente considerado, onde atendidos os princípios daigualdade, da publicidade e da moralidade administrativa, nada impede, posto queé mesmo recomendável, que o Poder Executivo baixe regulamento geral sobre oconcurso de projetos, autolimitando-se mas conferindo maior definição esegurança a esse aspecto da ação administrativa, modalidade do procedimentolicitatório in genere.

VIICabe, portanto, finalizar, em linha pragmática, tendo como indispensável que

as autoridades administrativas, incumbidas do julgamento da dispensa deprocesso licitatório para a contratação com profissionais ou firmas de notóriaespecialização, adotem, como critério e diretriz de suas decisões, os conceitos econsiderações anotados no item IV deste Parecer, advertidos da suaexcepcionalidade, sempre inspirados no interesse público, que é a justificativamaior.

Critério e diretriz idênticos hão de ser observados com relação à dispensa doprocedimento na elaboração de projetos de qualquer espécie, pois, fora disso, aautoridade administrativa estará obrigada a fazer preceder a escolha e a


adjudicação respectiva, da licitação de melhor técnica ou seleção de qualidade,ou alternativamente, de concurso.

Brasília, 28 de fevereiro de 1977. — Luiz Rafael Mayer, Consultor-Geral daRepública.


CONSULTORIA GERAL DA REPÚBLICA

Assunto: Acidente em serviço (art. 178, II, e § 1.° daLei n.° 1.711-52).

EMENTA: O acidente in itinere, isto é, o evento lesivosofrido pelo funcionário, no percurso da residência para otrabalho ou deste para aquela, configura acidente emserviço nos termos do artigo 178, § 1.° da Lei n.° 1.711-52,posto que é fato do ser-viço não só o que neste temcausação imediata, quanto mediata, equiparando-se nesseponto, o infortúnio do funcionário ao do militar (artigo 1.º, "f"do Decreto n.° 57.272-65, c/ redação do Decreto n.° 64.517-69) e ao do servidor trabalhista (artigo 2°, V, "d' da Lei n.°6.367-76).

PARECER: L-145O processo vem a esta Consultoria-Geral para dizer sobre o recurso

interposto, pela Senhora Maria Correia da Luz, servidora do Hospital das Clínicasda Universidade Federal do Paraná, do ato baixado pelo Magnífico Reitor, em 26de maio de 1976, aposentando-a, por invalidez, com vencimentos proporcionaisao tempo de serviço, no cargo de Atendente, do Quadro Único de Pessoal —Parte Suplementar, da mesma Universidade, com fundamento no artigo 101, I, eno 102, II, da Constituição, e artigo 176, III, da Lei n.º 1.711/52.

A Recorrente pretende que o fundamento de sua aposentadoria se dê peloartigo 102, item I, alínea "b", da Constituição, correspondente ao artigo 178, itemII, do Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União (Lei n.º 1.711, de 1952),


sob a argüição de que se invalidara por acidente em serviço, cabendo-lhe, emconseqüência, a percepção de proventos integrais.

Ao que consta do processo, a servidora sofreu um acidente de trânsito em20 de junho de 1969, às 6:55 horas, no percurso de sua residência para o local detrabalho, onde a jornada se iniciaria às 7:00 horas. Trafegava, então, em veículode propriedade de seu marido e na companhia deste, quando ocorrente aabalroação com um outro veículo. Licenciada desde então até que se aposentou,o laudo da Junta Médica Federal do Paraná, datado de 12 de julho de 1973, queserve de base à aposentação constatou a sua incapacidade total para o trabalho,ao assegurar frustradas "todas as tentativas de adaptação em alguma função"(fls.).

A matéria foi devidamente examinada no Ministério da Educação e Cultura,aí exarado o parecer da douta Consultoria-Jurídica, onde se propugna o reexameda orientação administrativa dominante a fim de adotar-se entendimentocondizente com o sentido social da lei, concluindo pelo provimento do recurso.

Em razão da matéria, promoveu-se a audiência da ilustrada Consultoria-Jurídica do DASP, tendo-se pronunciado igualmente, o seu douto titular LuizRodrigues, pela acolhida ao pedido, em pertinentes argumentos de que valetranscrever os que são expressivos de sua doutrina:

"Ao examinar detidamente a expressão "que tiver como causa mediataou imediata o exercício" do cargo (§ 1º do artigo 178 do Estatuto dosFuncionários), complementando-a, através da analogia legis, com o que secontém no Decreto no 64.517, de 1969 que deu nova redação à alínea "f"do Decreto n° 57.272, de 1965 e com o preceituado na Lei n° 5.316/67,artigo 30, item II, letra “d", verifico que ao ser buscado o alcance social dopreceito inserido no § 1º do artigo 178 do Estatuto dos Funcionários,abrange a norma legal o acidente in itinere, mesmo não sendo em viaturaoficial.

..............................................................................................

Assim exposto, manifesto-me pela justeza da pretensão, que sereveste também de amparo jurídico e isto se verifica quando se busca oreal alcance da expressão — "causa mediata ou imediata" — inserida noartigo 178, § 1º, do Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União."

IIQuestiona-se sobre o sentido e o alcance da conceituação do acidente em

serviço, constante da pertinente preceituação do Estatuto dos FuncionáriosPúblicos Civis da União (Lei n.º 1.711/52), a saber, notadamente, se écompreensiva do que usualmente se tem denominado acidente in itinere, isto é, oevento lesivo ocorrido ao funcionário, fora do local e da hora do serviço, mas nopercurso da residência para o trabalho ou deste para aquela, ainda que por meiosnão proporcionados pelo serviço ou pelo empregador.

É preceito constitucional o de que o funcionário será aposentado porinvalidez (art. 101, I), e o de que os proventos da aposentadoria serão integrais,


quando o funcionário se invalidar por acidente em serviço, por moléstiaprofissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificada em lei (artigo102, I, "b").

Dispõe, sobre a matéria, o Estatuto dos Funcionários Civis, a valer, ainda,como complementação do texto maior:

"Art. 176. O funcionário será aposentado:

I — ..............................................................................................

II — ..............................................................................................

III — por invalidez.

..............................................................................................

Art. 178. O funcionário será aposentado com vencimento ouremuneração integral:

II — Quando invalidado em conseqüência de acidente no exercício desuas atribuições, ou em virtude de doença profissional.

..............................................................................................

§ 1º Acidente é o evento danoso que tiver como causa mediata ouimediata o exercício das atribuições inerentes ao cargo."

A interpretação do dispositivo estatutário, sob o crivo do acidente in itinere,foi estabelecida por esta Consultoria-Geral, no Parecer H-844, de 23 de junho de1969, de lavra do eminente Adroaldo Mesquita da Costa, o qual se fez,obviamente, orientação incontroversa para a Administração.

O ilustrado Parecer recusou configurar, à luz do § 1º do artigo 178, doEstatuto dos Funcionários Civis, como acidente em serviço o que, em concreto, severificou, no percurso da residência para o trabalho, mas em meio de transporteque não o da repartição:

"No caso ora em exame, conforme se vê, o acidente não ocorreu noexercício ou no desempenho de funções. Não encontro no evento relaçãomediata ou imediata com as atribuições desempenhadas pelo servidor, daíporque entendo que não há se falar em acidente em serviço."

...........................................................

"O preceito estatutário considera acidente em serviço o evento danosoque tiver como causa mediata ou imediata o exercício das atribuiçõesinerentes ao cargo."

IIICabe acentuar que é uma e mesma doutrina da infortunística caracterizada

pela cobertura do risco profissional e pelo objetivo de proteção e segurança aosque se tenham incapacitado para o trabalho, em virtude de evento lesivo deledecorrente, que compenetra os diversos setores de configuração de uma


determinada relação de serviço. Convém enunciar como, nessas espécies, oordenamento jurídico brasileiro situa a questão do acidente in itinere.

Delegada ao regulamento, pela legislação estatutária das Forças Armadas aconceituação de acidente em serviço, o tratamento da norma em vigor éabrangente da hipótese ora questionada. Com efeito, o Decreto n.º 64.517, de 15de maio de 1969, deu nova redação, precisamente, ao inciso relativo à matéria,de modo que a contemplação do acidente in itinere se faz, de modo cabal eamplo, independente da qualificação do meio de transporte, nos termos doDecreto n.º 57.272, de 16 de novembro de 1965, com a alteração referida:

"Art. 1º Considera-se acidente em serviço, para os efeitos previstos nalegislação em vigor relativa às Forças Armadas, aquele que ocorra commilitar da ativa quando:

..............................................................................................

f) no deslocamento entre a sua residência e a organização em queserve ou o local de trabalho, ou aquele em que sua missão deva ter inícioou prosseguimento, ou vice-versa."

O novo dispositivo quis afeiçoar-se ao paradigma da legislação acidentáriacomum, em vigor, assim como o fizera, anteriormente, quando acomodado àslimitações correspondentes ao Decreto-lei n.º 7.036, de 1944, que incluía,decerto, o acidente in itinere, mas somente quando a condução fosse fornecidapelo empregador ou o trajeto se fizesse obrigatoriamente através de viasperigosas.

Com efeito, a Lei n.º 5.316, de 14 de setembro de 1967, dispunha, e a Lei n.º6.367, de 19 de outubro de 1976, em vigor, dispõe, igualmente, de modoinequívoco:

"Art. 2º ..............................................................................................

§ 1º Equiparam-se ao acidente do trabalho, para os fins desta Lei:

..............................................................................................

V — o acidente sofrido pelo empregado ainda que fora do local ehorário de trabalho:

..............................................................................................

d) no percurso da residência para o trabalho ou deste para aquela.

Entretanto, antes mesmo do texto legal que expressamente o conceitua, acompreensão como acidente do trabalho dos infortúnios ocorridos na ida, ouvinda, do serviço, se impunha a construção jurisprudencial e doutrinária, mesmona vigência do artigo 7º, alínea "c" do Decreto-lei n.º 7.036/44. Vale referir, aopropósito, a oportuna observação do eminente Ministro Djaci Falcão:

"Aliás, vale ponderar que a lei nova veio cristalizar o pensamento de umacorrente jurisprudencial, de amparo ao empregado que, privado de qualquer outraatividade, dirige-se, por dever, da sua residência para o local de trabalho. QuandoJuiz na Comarca de Paulista, em Pernambuco, tive oportunidade de emprestar


semelhante inteligência à alínea "c" do artigo 79 da Lei de Acidentes." (RE — n.º64.878-MG, in RTJ, 49-132.)

IV

Portanto, a concepção de que o acidente do trabalho é compreensivo doinfortúnio verificado no percurso de casa para local do serviço, ou deste paraaquela, não constitui uma ousada ou benevolente construção doutrinária oujurisprudencial. Assim resulta de inequívoca preceituação do direito positivobrasileiro, na sede normativa específica, que é a lei acidentária. Já não restadúvida de que o pensamento da lei, atento à proteção social, é o de consideraraquela circunstância como inerente ao risco do trabalho, pois não é senso emfunção do trabalho mesmo que ela se verifica.

Seria incomportável ter-se como implícita a mesma concepção nacaracterização do acidente em serviço, constante do Estatuto dos Funcioná-rios?Decerto que não. Conquanto não se explicite em terminologia adequada eequivalente, ao vincular o evento danoso ao desempenho do ser-viço, mesmo queeste seja apenas causa mediata, quer dizer, indireta, em que medeia um terceiroelemento na relação causal, o artigo 178, § 1º do Estatuto comporta, limpidamnte,a interpretação compreensiva de que a conduta do funcionário, em trajeto para otrabalho, está por este condicionada, e causa não é senão a condição sem a qualo evento não se teria verificado.

O ilustre Guimarães Menegale, de inegável autoridade no trato da matéria,se advertira, ainda nos primórdios da vigência do Estatuto (Lei n° 1.711/52), daverdade jurídica desse entendimento, precisamente ao fazer o comentário docitado dispositivo legal, sob o prisma do acidente in itinere:

"A respeito das dificuldades e dos encargos que a indenização poracidente in itinere acarrete ao empregador ou, em nossa hipótese, aoEstado administrador, não é justo, lícito ou científico eliminar de plano arelação existente entre o evento danoso e a atividade do acidentado aofazer o trajeto de ida e volta ao local do serviço. Ponto está em nãotentarmos o estabelecimento do nexo entre o fato e as atribuições doacidentado, de vez que tal expressão nenhum cabimento tem, e valemesmo por uma cincada, neste particular. O empregado ou funcionário quevai a pé ou se utiliza de transporte, em condições normais, em direitura aolugar onde tem de prestar serviço, ou dele regressa, exerce atividade jáincorporada à atividade profissional, pratica ato que não se inclui em suasatribuições, mas sem o qual estaria impossibilitado de desempenhá-las. Sópor essa necessidade, por essa contingência de seu ofício ou de suaprofissão, está sujeito ao risco de sofrer acidente. Quem responde, demodo geral, por esse risco? Todos sabemos e ressabemos que é oempregador, seja o particular, seja o Estado — e não há como deixar deadequar-se a esse exemplo, a essa modalidade do risco um princípio deresponsabilidade que é genérico." (in "O Estatuto dos Funcionários", II-478).

A essa interpretação literal e lógica, cabe colmar uma interpretaçãosistemática, que tenha em conta a harmonia do ordenamento, como um todo.


"Todos os princípios são membros de um grande todo", como diz o insigneFerrara. Não se poderia admitir que um conceito jurídico, que tem os mesmospressupostos e elementos constitutivos e o mesmo sentido teleológico e social,venha a sofrer interpretações diversas em um mesmo ordenamento. Sobretudonão seria suportável que o Estado-legislador impusesse um molde às relações detrabalho entre terceiros que às suas próprias não o impusesse, em idênticascircunstâncias, ocorrente, em um e outro caso, a mesma ratio legis.

Ora, a compreensão de que o dispositivo estatutário contempla, pelo seusentido lógico, o acidente in itinere, além de valer como interpretação exata,oferece um critério de justiça e de eqüidade, enquanto resulta em tratamento igualao que é dispensado aos militares, em idênticas circunstâncias, ou, com maiorrazão, ao que se atribui aos servidores civis, trabalhistas, da União, que por forçada Lei n° 6.185, de 11 de dezembro de 1974, e do novo Plano, compartilham comos estatutários, do desempenho na mesma área do serviço público.

O parecer desta Consultoria-Geral, em consonância com o entendi-mentodos ilustrados órgãos jurídicos do DASP e do MEC, é o de que o evento lesivo,verificado com o funcionário, durante o trajeto de casa para o trabalho, ou, devolta do trabalho para a residência (acidente in itinere) , sem restrições quanto aomeio de locomoção, tem como causa mediata o próprio desempenho dos seusencargos, sendo portanto configurativo do acidente em serviço, para os efeitos doartigo 178, item II do Estatuto dos Funcionários Públicos Civis (Lei n° 1.711/52).

Entretanto, convém estabelecer que para os efeitos de configuração doacidente, tendo como causa mediata o mesmo serviço, o percurso deve estartotal, necessária e exclusivamente condicionado pelo objetivo do deslocamento, eter só como motivo determinante o chegar ao trabalho ou o chegar à casa, nãocontemplados os deslocamentos ou desvios por outros motivos ou com outrosobjetivos que se incluem obviamente no risco individual, estranho ao da relaçãode serviço.

É evidente que a normatividade desta orientação depende do acura-doexame de cada caso em concreto, principalmente no que tange ao ele-mento defato a exigir configuração incontroversa, ou seja, a comprovação inequívoca dodestino do servidor, — o trabalho, em direitura para ele, ou a residência, vindodaquele, — evitando-se sempre, no apreciar a hipótese, as distorçõestendenciosas que importem em promover ampliações descolhidas.

Patenteia-se, no processo, que as circunstâncias em que se deu o eventolesivo sofrido pela Recorrente oferecem os dados suficientes à configuração doacidente em serviço, verificado in itinere, nos exatos moldes desse entendimento,razão de reconhecer-se a inteira procedência do pedido.

Brasília, 27 de maio de 1977. — Luiz Rafael Mayer, Consultor-Geral daRepública.


A FISCALIZAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS

JOSÉ FONTES ROMERO

Passados dois anos da fusão entre os antigos Estados da Guanabara e doRio de Janeiro quase todos os efeitos resultantes desse importante evento têmsido analisados e debatidos. Um, entretanto, não mereceu ainda apreciação maisaprofundada. Referimo-nos à implantação do novo sistema de fiscalizaçãoorçamentário-financeira em seus dois aspectos: o controle interno sob aresponsabilidade de órgãos para isto criados dentro da própria estruturaadministrativa de cada um dos Três Poderes, a fim de "criar condiçõesindispensáveis para assegurar a eficácia ao controle externo e regularidade àrealização da receita e da despesa" e o controle externo a cargo do PoderLegislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas.

Este novo sistema de fiscalização foi implantado em função da reformaadministrativa, levada a efeito no novo Estado nos moldes da adotada pela União.Com o advento da Constituição Federal de 1967, o Governo da União baixou, nomesmo ano, decretos-leis reestruturando os órgãos da sua administração e o seupróprio mecanismo, inclusive o Tribunal de Contas, adaptando a fiscalização ànova sistemática administrativa.


As alterações no sistema de fiscalização implicaram, inclusive, a exigênciade mudança de mentalidade por parte dos funcionários e dos próprios Ministrosda Corte de Contas da União. A necessidade de mudança de hábitos na maneirade pensar e agir dos servidores e dos integrantes do Tribunal de Contas da Uniãoencontrou, porém, certa resistência inicial. Daí ter o eminente Ministro Victor doAmaral Freire, em diversas oportunidades, ressaltado que, para maior eficiênciado novo sistema de fiscalização, era necessário adquirir a mentalidade adequada,desvencilhando-se do saudosismo.

* * *No atual Estado do Rio de Janeiro, pela legislação pós-fusão, elaborada,

como se disse, tendo por paradigma a da União, foram criadas as Inspetorias deFinanças e a Auditoria-Geral do Estado, cabendo às primeiras a execuçãoorçamentária, financeira e patrimonial em todos os seus aspectos, e à segunda,entre outras relevantes atribuições, a emissão dos certificados de auditorias, quese constituem em peça indispensável quando do exame das tomadas eprestações de contas. Há, também, que se ressaltar a criação das Contas Únicasde Recursos a utilizar, pelas quais o montante creditado a cada Secretaria ouórgão limita o seu poder de gasto.

Cada órgão da administração, tendo os seus recursos orçamentários efinanceiros próprios, permite ao Tribunal de Contas exercer uma fiscalização maiseficiente, porquanto ficam centralizados todos os elementos concernentes à suaexecução orçamentária, financeira e patrimonial, inclusive os relativos àrespectiva escrituração contábil. Além disto a adoção do Plano de Contas Único,para os órgãos da Administração Direta, veio ensejar segurança ao exame e àanálise das peças contábeis por parte dos controles interno e externo.

Outro aspecto a ser ressaltado é o de que, com a implantação do aludidoPlano Único de Contas, são sempre contabilizadas as entradas de material nosalmoxarifados, bem como as saídas, devendo os almoxarifes realizareminventários semestrais dos materiais sob a sua guarda.

Com base nesse sistema, o Tribunal por meio de inspeções — ordinárias,especiais e extraordinárias — exerce ampla fiscalização sobre todos os atos efatos que praticarem os ordenadores de despesa, colhendo dados para oportunoexame e julgamento das tomadas de contas e das prestações de contas que lhesão encaminhadas, nos prazos previstos em lei. O sistema, além de desafogar oPlenário, que, livre do excesso de papéis, pode concentrar-se no exame dematérias realmente importantes, permitiu a agilização dos negócios daadministração que não mais precisam esperar a manifestação prévia do Tribunalpara a sua realização, seja para a execução de obras e serviços ou para aaquisição de materiais.

* * *As inspeções, realizadas sempre in loco, dão condições à Corte de Contas

de acompanhar de perto, a qualquer tempo, todas as fases da administraçãofinanceira do Estado. O Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, por


intermédio dos órgãos técnicos de sua Secretaria-Geral, inspecionou no ano findotodas as Secretarias e as Autarquias do Estado, bem como os Tribunais deJustiça e Alçada, a Assembléia Legislativa e o Conselho de Contas dosMunicípios. Examinou-se a legalidade da realização ou dispensa de licitações; oempenho e a liquidação da despesa e o pagamento; a concessão e acomprovação de adiantamentos; contratos, convênios, etc.; a entrada e a saídados materiais nos almoxarifados, bem como a existência física dos mesmos,abrangendo enfim todos os aspectos da administração. É de salientar que essetrabalho é feito por amostragem, mas os índices de verificação ultrapassam demuito aqueles geralmente recomendados.

Igual trabalho continua no corrente ano, já agora disciplinado por deliberaçãorecente, instrumento atualizado e fruto da experiência adquirida. Além dasinspeções ordinárias, feitas rotineiramente, ela permite inspeções especiais, paradirimir dúvidas ou omissões em processos reme-tidos ao Tribunal, eextraordinária, para fato certo e determinado ou para verificar a execução doscontratos.

Por fim, deve ser ressaltada uma das principais atribuições do Tribunal deContas que é a de examinar e dar parecer prévio sobre as contas que oGovernador presta anualmente. Além disso, o Tribunal de Contas registra asconcessões iniciais de todas as aposentadorias, reformas e pensões. Em 1976foram julgados 1 mil 752 processos desta natureza.

Só os desatentos e saudosistas inconseqüentes não vêem a eficácia doatual sistema de fiscalização implantado no novo Estado do Rio de Janeiro.

José Fontes Romero é Presidente do Tribunal de Contas do Estado do Riode Janeiro.


CORREÇÃO MONETÁRIA. ATUALIZAÇÃO DODÉBITO DE RESPONSÁVEL EM ALCANCE

LUIZ OCFAVIO GALLOTTI

RELATÓRIO

Trata-se de tomada de contas especial, organizada em decorrência doresultado de inquérito administrativo instaurado pela Delegacia da Receita Federalem Ribeirão Preto, para apurar irregularidades ocorridas no Posto de Jaboticabal,Estado de São Paulo, onde se verificou a arrecadação direta de tributos, quandojá vigente o "Sistema de Arrecadação Federal", pela rede bancária (exercícios de1968 a 1970).

Citados, apresentaram os responsáveis as defesas de fls. 195/6, oferecidapor Durval José de Almeida e de fl. 198, firmada por Antonio Augusto EvelinPereira. Urna e outra peça estão refutadas, ponto por ponto, no pronunciamentoda Inspetoria Regional, às fls. 223/226, que conclui pelos débitos de Cr$10.050,73 contra o primeiro nomeado e Cr$ 29.295,91, contra o segundo.

Manifestou-se de acordo a douta Procuradoria (fl. 228).

Determinei a inclusão do processo em pauta especial, mas, em sessão de 9-11-76, a meu requerimento, deliberou o Tribunal solicitar nova audiência do


Ministério Público, tendo em vista a circunstância de que, no montante objeto dacitação (como no do débito proposto), foram computados, além do principal, jurosde mora e correção monetária.

Às fls. 231/242, veio o brilhante parecer do eminente Professor Se-bastiãoBaptista Affonso, Procurador-Geral, em substituição, que principia por caracterizara figura do alcance, segundo o art. 70 do Ato n° 1, de 1938, deste Tribunal, cujosarts. 60 e 62, também ali transcritos, cuidam da cobrança dos juros de mora, paraadmitir a inexistência de norma específica que estipule, na matéria, a incidênciade correção monetária, explicitada esta, contudo, no tocante aos débitos fiscais(Leis n.os 4.357/64, art. 7º e parágrafos e 5.172/66, art. 201).

Observa, a seguir, que, na execução judicial da dívida ativa da FazendaNacional (que abrange a hipótese particular do alcance), é estabelecida, pela Lein.º 5.421/68, art. 1º, a atualização monetária do débito, procedimento que não éexpressamente previsto, tampouco recusado, na cobrança pela via administrativa.

Faz percuciente demonstração da mais recente jurisprudência do SupremoTribunal Federal, em abandono do antigo rigorismo no subordinar a aplicação dacorreção monetária aos casos de expressa autorização legal, exibindo os arestosdo Pretório Excelso nos Recursos Extraordinários de n.os 82.282 (1á Turma,R.T.J. 76/949), 82.154 (2ª Turma, R.T.J. 76/314) e 81.451 (1ª Turma, R.T.J.76/623). No último se reproduz o luminoso voto proferido pelo eminente MinistroRodrigues Alckmin, ao apreciar, no Tribunal Pleno, o Recurso Extraordinário n.º79.663.

Consolidando esse magistério, preceituou a recente Súmula n.º 562, doSupremo Tribunal Federal, igualmente trazida a colação no parecer aquiresumido:

"562. Na indenização de danos materiais decorrentes de ato ilícitocabe a atualização de seu valor, utilizando-se, para esse fim, dentre outroscritérios, dos índices de coreção monetária"

Alude ao art. 90 do Decreto-lei n.º 200/67, aos arts. 33 e 34 do Decreto-lein.º 199/67. Considera que o pressuposto da condenação, pelo Tribunal deContas, de responsável sujeito a sua jurisdição, é a configuração de alcance oudano material, em prejuízo da Fazenda Pública; que esse dano há de serreparado por inteiro sem que a desatualização monetária do débito possaconstituir rentável investimento para o autor do ato ilícito.

Entende que a correção monetária no caso, legítimo instrumento deequilíbrio do valor da dívida, não ofende o princípio da reserva legal, segundo alição da Suprema Corte, mas atende ao cumprimento da regra que impõe areparação completa do patrimônio lesado, impedindo que a demora do processoacarrete prejuízo ao titular do direito afinal reconhecido, tudo para concluir que:

“... é cabível a atualização do débito a cujo pagamento seja oresponsável condenado, por acórdão da Colenda Corte de Contas nosautos da respectiva tomada de contas, utilizando-se, para esse fim osíndices de correção monetária da dívida ativa da União, aplicável desde a


data do evento danoso (época em que foi praticado o ilícito causador dacondenação)" (fl. 242).

VOTO

Tenho como comprovado o alcance, em face do resultado do inquéritorealizado, bem como do relatório e certificado de auditoria (fls. 153/4 e 159), semque os ilidam as alegações dos responsáveis, como bem demonstrado nainstrução de fls. 224/226, a cargo da Inspetoria Regional de Controle Externo emSão Paulo.

Também no tocante ao cabimento da correção monetária, acompanho onovo e esplêndido parecer do Ministério Público.

A atualização dos débitos, pelo adequado instrumento da correçãomonetária, foi criada e progressivamente ampliada, no direito positivo brasileiro, apartir da Lei n° 4.375, de 17-4-64, que tratou da revalorização das dívidas fiscais.

Também a jurisprudência pátria a consagrou, independentemente deprevisão legislativa específica, a começar pela definição das obrigaçõesalimentares, prosseguindo na composição dos danos de caráter pessoal eculminando na dos de índole material, como atestam os acórdãos alinhados noparecer, especialmente o do Recurso Extraordinário n.º 81.451 (R.T.J. 76/623),onde o Relator, eminente Ministro Bilac Pinto, registra essa evolução.

A este Tribunal, competente para o julgamento da regularidade das contasdos responsáveis por bens e dinheiros públicos e para a fixação dos respectivosdébitos, não refoge a incumbência de assegurar a inteireza da reparação, zelandopara que se torne completa e impedindo que, do ilícito, tire partido o culpado peloprejuízo, aliviando-se-lhe a responsabilidade, mercê da depreciação da moeda.

Com isso não se infirma o princípio nominalista, fundado no poder liberatórioda moeda, nem o critério da reserva legal que o protege: observa-se outra norma,com ele perfeitamente compatível, que impõe a reparação do dano, em suaexpressão verdadeira e atual, contemporânea ao efetivo ressarcimento, comodemonstra o douto voto do eminente Ministro Rodrigues Alckmin, também citadopelo Sr. Procurador-Geral.

Adoto, em conseqüência, com efeito normativo, a orientação preconizada nolúcido pronunciamento do Ministério Público, nos exatos termos da conclusãotranscrita no final do Relatório que antecede este voto, fazendo-se — se acolhidopelo Plenário — a devida referência à cominação em apreço, em cada acórdãocondenatório, sem prejuízo da menção aos juros, também cabíveis.

No caso concreto, julgo em débito os responsáveis nas importânciasreferidas na instrução, na forma do acórdão que ora submeto ao Plenário. — LuizOctavio Gallotti.

ACÓRDÃOVistos, relatados e discutidos estes autos de Tomada de Contas Especial,

relativa ao período de 1968 a 1970, de Antonio Augusto Evelin Pereira, ExatorFederal, Nível 15-D (exercícios de 1968 a 1970) e Durval José de Almeida, Exator


Federal, Nível 17-F (exercício de 1968), na Unidade Gestora da Delegacia daReceita Federal em Ribeirão Preto, e nas funções de Chefe do Posto da ReceitaFederal em Jaboticabal, no Estado de São Paulo;

Considerando que, do processo devidamente organizado, apurou-se, contraos responsáveis, o débito de Cr$ 39.346,64,, assim discriminado:

A) Antonio Augusto Evelin Pereira, pelo débito de Cr$ 29.295,91, referentesaos exercícios de 1968 a 1970, e provenientes de:

1) débitos recolhidos por contribuintes diretamente no Posto da ReceitaFederal Cr$ 18.537,33

2) juros de mora e correção monetária calculados até 1973 Cr$ 10.758,58

Total: Cr$ 29.295,91

B) Durval José de Almeida, pelo débito de Cr$ 10.050,73, referentes aoexercício de 1968 e provenientes de:

1) débito recolhido por contribuinte diretamente no Posto da Receita Federal Cr$ 2.923,00

2) juros de mora e correção monetária calculados até 1973 Cr$ 7.127,73

Total: Cr$ 10.050,73

Considerando que, citados, conforme atestam os Avisos de Recebi-mento defls. 191 e 192, a recolherem as mencionadas importâncias aos cofres públicos oua se defenderem, os responsáveis apresentaram as alegações de fls. 195/196 e198, juntando os documentos por cópia de fls. 197 e 199/222;

Considerando que as defesas apresentadas não ilidem os fundamentos dascitações, como cumpridamente demonstrado na instrução de fls. 223/226;

Considerando que a responsabilidade em questão resultou comprovada eminquérito administrativo e confirmada no competente certificado de auditoria (fls.159) ;

Considerando que já decorreu o prazo regimental, após a publicação dapauta respectiva, no Diário Oficial de 19 de outubro de 1976 (página 13.136);

Acordam os Ministros deste Tribunal, reunidos em Sessão Plenária, julgarem débito os responsáveis Antonio Augusto Evelin Pereira e Durval José deAlmeida pelas importâncias de Cr$ 29.259,91 (vinte e nove mil, duzentos ecinqüenta e nove cruzeiros e noventa e um centavos) e Cr$ 10.050,73 (dez mil ecinqüenta cruzeiros e setenta e três centavos), respectivamente, a cujopagamento os condenam, fixando-lhes o prazo de 30 (trinta) dias para orecolhimento das referidas importâncias aos cofres públicos, acrescidas dacorreção monetária e dos juros de mora devidos e autorizada a cobrança judicialdos débitos, na forma do art. 50, letra c, do Decreto-lei n.º 199/67.

TCU, Sala das Sessões, 24 de março de 1977. — Guido Mondin, Vice-Presidente, no exercício da Presidência.

Relator: Luís Octávio Gallotti.


PROCESSO TC-915/76Tomada de Contas

— Correção monetária; sua incidência nos débitos a cujo pagamento forcondenado o responsável, no julgamento das suas contas.

PARECER

Trata-se da Tomada de Contas Especial, organizada para apuração deresponsabilidades dos indiciados em inquérito administrativo, instaurado pelaDelagacia da Receita Federal em Ribeirão Preto, ante irregularidades verificadasno Posto de Jaboticabal (Decretos-leis n.ºs 199/67, art. 34, itens II e III, e 200/67,art. 84) .

IIInstruindo o feito, a IRCE/SP procedeu à citação dos responsáveis, para

oferecerem razões de defesa ou recolherem as importâncias correspondentes aosdébitos contra eles apurados (fls. 185/186) .

Os responsáveis apresentaram alegações, mas a instrução considerou-asinconsistentes, para que pudessem arredar as causas das incriminações, motivopelo qual propõe sejam eles considerados em débito para com a FazendaNacional.

Esta Procuradoria concordou com que fossem as contas julgadasirregulares, condenando-se os responsáveis ao pagamento dos débitos contraeles apurados, como também requereu fosse autorizada a cobrança judicial(Decreto-lei n° 199/67, art. 50, alínea "c").

Na Sessão de 9-11-76, a requerimento do nobre Relator, o eminente MinistroLuiz Octavio Gallotti, "tendo em vista a relevância do tema e a conveniência dedar-se um tratamento normativo à matéria, no âmbito da Administração e no desteTribunal", foi solicitado novo parecer deste órgão do Ministério Público "sobre ainclusão da Correção Monetária, quer no período anterior, quer no posterior àeventual condenação dos responsáveis".

A questão foi suscitada, atenta à circunstância de que, no montante objetodas citações, foram computados, contra ambos os responsáveis, além do principalos "juros de mora e correção monetária" (fls. 92/95, 96/97 e 185/186).

IIIO Ato do TCU n° 1, de 7-10-38 (in Relatório do TC de 1938 e no Vol. I da

sua coletânea de 1964), assim caracterizou a figura do "alcance", no seu art. 60:

"Art. 60. São considerados alcances nos processos de tomada decontas:

1º) os saldos em poder dos responsáveis (Código de Contabilidade,art. 31) ;

2º) os saldos não escriturados devidamente;


3º) as despesas glosadas pelo Tribunal ou pelas Delegações;

4º) as diferenças verificadas para menos na receita e para mais nadespesa;

5º) as faltas verificadas em valores, materiais e efeitos de qual-querespécie;

6º) as diferenças verificadas a favor da Fazenda Nacional nasoperações de débito e crédito dos cofres especiais;

7º) o adiantamento cuja aplicação não tiver sido devidamentecomprovada no prazo legal (Código de Contabilidade, art. 71, parágrafoúnico);

8º) a importância de pagamentos feitos sem o registro do Tribunal ousuas Delegações;

9º) a responsabilidade de fundos perdidos ou furtados sem prova deforça maior e de haverem os responsáveis acautelado esses fundos, demodo a excluir culpa."

Esse mesmo Ato, que promulgou "instruções para os processos de Tomadade Contas dos responsáveis perante a Fazenda Nacional", dispôs também sobrea incidência e cálculo dos juros moratórios, nos arts. 62 a 64, a saber:

"Art. 62. Os juros de mora são devidos:

1º) sobre os saldos não recolhidos nos casos legais;

2º) sobre as percentagens perdidas pelos exatores;

3º) sobre os alcances apurados nas tomadas de contas;

4º) sobre o total de adiantamento não comprovado em tempo próprio.

Art. 63. Os juros são calculados:

1º) no caso do inciso 1º, sobre o saldo demonstrado na conta-correntedesde o dia seguinte àquele em que terminou o prazo para o recolhimento,até a véspera do dia em que se tomar efetiva a entrega aos cofres públicos,e deverá ser cobrado me-diante guia pela repartição a que estiversubordinado o responsável;

2º) no caso do inciso 2º, sobre percentagens a que o exator tiverdireito e houver perdido em conseqüência da retenção de saldo em seupoder, além do prazo de recolhimento;

3º) no caso do inciso 3º, sobre o alcance total fixado na sentença doTribunal do dia seguinte ao em que findou o prazo da notificaçãoconseqüente à condenação até à véspera do dia em que o responsávelfizer o recolhimento;

4º) no caso do inciso 4º, sobre o total do adiantamento a contar de 30de janeiro do ano financeiro seguinte àquele em que se tomou efetivo oadiantamento e até à véspera do recolhimento.


Art. 64. Os juros de mora sobre as importâncias devidas são de 9%até 1922 e 12% de 1923 em diante."

Não encontramos, na legislação específica, norma expressa que autorize aincidência da correção monetária, quanto aos débitos provenientes de alcances,para os quais somente foi prevista a cobrança dos juros de mora.

Explícita é a legislação, contudo, quanto aos "débitos fiscais" e à "dívidaativa tributária", hipóteses diferentes da questão ora em exame (Ver: Lei n.º 4.357,de 16-7-64, art. 70 e §§; e Lei n.º 5.172, de 25-10-66, art. 201).

IVO Decreto-lei n.º 960, de 17-12-38, que dispunha sobre a cobrança judicial

da Dívida Ativa da Fazenda Nacional, considerava como tal, inclusive, o "alcancedos responsáveis".

Adveio a Lei n.º 5.421, de 25-4-68 (in Vol. n.º 3 da Coletânea do TCU, pág.226), que no seu art. 1º dispõe o seguinte:

"Art. 1º O pagamento da Dívida Ativa da União, em ação executiva(Decreto-lei n.º 960, de 17 de dezembro de 1938), será feito com aatualização monetária do débito, na forma da lei e o acréscimo dosseguintes encargos:

I — juros de mora previstos no artigo seguinte;

II — percentagens...

III — custas de despesas judiciais."

Esse mesmo diploma legal, no seu art. 2º, preceituou o seguinte:

"Art. 2º Os débitos, de qualquer natureza, para com a FazendaNacional, serão cobrados, na via administrativa ou na judcial, com oacréscimo de juros moratórios à razão de 1% (um por cento) ao mês,contados do vencimento e calculados sobre o valor originário."

Do confronto entre o di,posto nesses dois artigos, poder-se-ia estabeleceruma distinção de casos, para fazer-se ou não a atualização do débito:

a) quando o pagamento da Dívida Ativa da União for feito "em açãoexecutiva", caberá a correção monetária, além dos juros moratórios, percentagens(de honorários) e custas (art. 1º) ; e

b) quanto aos débitos em geral, os cobrados "na via administrativa", sópoderiam ter o acréscimo dos juros de mora (art. 2º).

Dessa diferenciação, contudo, não se pode tirar a ilação de que estejaautorizada a correção, para as cobranças na via administrativa, mas também nãoimporta em explícita vedação da sua incidência.

VA propósito da correção monetária, constituída em cláusula convencional e

decorrente da "liberdade de contratar", esta Procuradoria já teve oportunidade de


examinar o problema, em judicioso Parecer da lavra do preclaro ProcuradorFrancisco de Salles Mourão Branco (in Revista TCU n.º 9, págs. 232/237) .

Nesse brilhante pronunciamento, contudo, ficou também demonstrado oseguinte (RE-72.562-GB) :

"a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal não permite aaplicação da correção monetária sem que, para a hipótese, haja expressaautorização legal."

Tal orientação, porém, não mais prevalece.

No julgamento do RE-82.282-RJ, a colenda Primeira Turma do STF prolatouv. Acórdão, assim ementado (in Rev. Trim. Jur. n.º 76, de junho/76, pág. 949) :

"A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentidode admitir a correção monetária nos danos decorrentes de ato ilícito,quando de natureza pessoal."

Anteriormente, já havia assim também decidido a douta Segunda Turma doSTF (in Rev. Trim. Jur. n° 76, de abril/76, pág. 314) :

"Danos materiais decorrentes de ato ilícito. Atualização de seu valor,em virtude da desvalorização da moeda. Admissibilidade da utilização, paraesse fim, dentre outros instrumentos, dos índices de correção monetária.Revisão da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no julgamento,concluído pelo Plenário a 18-9-75, do RE-79.663.

Recurso extraordinário não conhecido."

O voto vencedor do eminente Ministro Xavier de Albuquerque, Relator doRE-82.154-SP, a que se refere a ementa supra, foi do seguinte teor (in RTJ76/314):

"O problema da atualização, para sua completa reparação, do valor dedanos materiais decorrentes de ato ilícito, foi recente-mente reexaminado peloPlenário do Supremo Tribunal no julga-mento concluído a 18 de setembropassado, do RE-79.663, Relator o Sr. Ministro Aliomar Baleeiro. Nessejulgamento, que importou na modificação da jurisprudência que ultimamente vinhapredominando no Tribunal, decidiu-se, por um lado, ser devida a atualização dovalor do dano, conseqüente à desvalorização da moeda, e por outro lado, seradmissível a utilização, para esse fim, dentre outros instrumentos, dos índices decorreção monetária.

À luz desse julgado, que traduz a mais recente orientação do SupremoTribunal e foi caracterizado por amplo debate da matéria, não merece censura oacórdão recorrido, conquanto efetiva-mente discrepe de decisões anteriores."

Em igual sentido, ainda, foi a decisão da mesma Primeira Turma, nojulgamento do RE-81.451-SP ( in RTJ n.º 76, de maio/76, pág. 623), a saber:

"Ato ilícito contratual. Perdas e danos. Possibilidade de suaatualização, conforme a recente orientação do Supremo Tribunal (RE-


79.663, de 18-9-75), servindo, para este fim, os índices de correçãomonetária.

Recurso conhecido pela letra d, porém desprovido."

No seu judicioso voto, o não menos ilustre Ministro Bilac Pinto, Relator doRE supracitado, assim se expressou (in RTJ n.º 76/624):

"Para o exame das questões propostas no recurso convém resumir aevolução jurisprudencial acerca do tema. Ao lado da correção monetáriaautorizada por lei, o direito pretoriano estabeleceu, inicialmente, que ela seriatambém exigível nas indenizações de caráter alimentar. Posteriormente, ajurisprudência desta Corte estendeu a aplicação da correção monetária aos casosde danos decorrentes de ato ilícito quando de natureza pessoal (RE 70.289 —RTJ, 57/438; RE-76.665 e outros).

Mais recentemente, algumas decisões de Turmas e do Tribunal Plenopassaram a admitir a correção monetária na hipótese de dano material resultantede ato ilícito, desde que se tratasse de dívida de valor (RE-64.122 — RTJ, 47/500;RE-75.875 — RTJ, 66/899; RE-79.663; RE-77.803; RE-68.303; RE-69.722).

...........................................................

A evolução jurisprudencial desta Corte, que sintetizamos no iníciodeste voto, no que concerne à admissão da correção monetária da dívidade valor, teve como tenaz precursor o ilustre Ministro Aliomar Baleeiro. Aele veio juntar-se o ilustre Ministro Rodrigues Alckmin, que de longa datavinha sustentando no eg. Tribunal paulista a que pertencia, ponto de vistaidêntico ao do eminente Ministro Baleeiro.

Tão persuasivos foram os votos desses nossos ilustres colegas que,dentro em pouco, eles começaram a prevalecer na Turma a que ambospertenciam e, afinal, no Tribunal Pleno, quando do julgamento do RE-79.663-SP."

O preclaro Ministro Rodrigues Alckmin, apoiando o voto do emérito MinistroAliomar Baleeiro, no julgamento do aludido RE-79.663-SP, aduziu os seguintesargumentos (citação no voto supra, in RTJ 76/626) :

"Desejo, porém, nesta oportunidade, enfatizar dois aspectos do tema.

O primeiro é o de que há uma frase freqüentemente invocada comoimpeditiva de serem atualizadas para o momento da solução às reparaçõesde dano: "não há correção monetária sem lei que a institua". A regra éexata. Mas é preciso que se atenda ao âmbito da sua aplicação. Ela seprende ao princípio nominalista: a moeda conserva sempre o seu valorliberatório. Conseqüente-mente, para que a dívida "X" seja saldada, apesardas variações do poder aquisitivo da moeda, bastará a entrega da moedade valor nominal "X". E somente lei, reservada ao âmbito da União, poderáalterar esse princípio.

Mas outra é a questão referente à impropriamente chamada correçãomonetária das indenizações por ato lícito.


Nos casos de ato ilícito, impõe a lei ao responsável obrigação deindenizar. De reparar o dano (C. Civ., art. 129). De recompor (portanto, semdemasias mas sem insuficiências) o patrimônio do prejudicado.

Como se há de medir essa reparação, que constitui dívida de valornominal "X". E somente lei, reservada ao âmbito da União, suficiente pararepará-lo no momento em que causado? No mo-mento em que o próprioprejudicado o faça reparar? (É solução de jurisprudência francesa, talvezpela consideração de que a dívida de valor se converte, então, em dívidade dinheiro — o que a própria possibilidade de o responsável impugnar oquantum cobrado, porém, parece repelir). Pela quantia fixada no momentode decisão definitiva? Ou pelo valor do dano quando dá satisfação dojulgado?

O problema não é portanto, precisamente, o de correção monetária dedébitos.

No caso dos autos, o dano ocorreu em novembro de 1970 e foiestimado, em início de 1971, em certa quantia. Mandar que, em 1974, sereponha no patrimônio do prejudicado quantia estimada em 1971 não é, àevidência, conceder completa indenização. É beneficiar o autor do ato ilícitoque resistiu a indenizar. E beneficiá-lo tanto mais, quanto mais prolongadafor a resistência em satisfazer ao direito do prejudicado.

Ora, a regra de direito manda reparar, e reparar é dar integralsatisfação ao lesado. É recompor-lhe, com o pagamento da indenização, odesfalque patrimonial que sofreu. Reparação total.

Recordo que, antes da regra do art. 64 do C. Pr. Civ./39, em suaprimitiva redação, que estabeleceu a responsabilidade por honorários deadvogado das demandas procedentes, fundadas em dolo ou culpa, ajurisprudência do STF mandava pagar tal verba, sem cuidar da existência,ou não, de específico texto de lei relativo a tal sucumbência: bastava-lhe aconsideração de que a indenização deve ser completa, e que não o seria seo prejudicado tivesse o dispêndio dessa verba.

Então, se por circunstância própria dos tempos presentes, os valoresde bens e serviços rapidamente acrescem, entender que o reparo somenteé completo se se repuser, no patrimônio do lesado, valor "equivalente". Éda lei que, "nas indenizações por fato regra jurídica. Antes, a elas seamolda. É de lei, em casos análogos (C. Civ., arts. 1.541, 1.543) omandamento de reembolso de valor "equivalente". É da lei que, "nasindenizações por fato ilícito prevalecerá o valor mais favorável ao lesado".Não encontro, pois, vulneração de texto legal algum com a consideraçãoque a indenização dos danos materiais tenha em conta o valor delesquando do pagamento.

Essa atualização legítima do valor pode fazer-se com o determinar, asentença, que na execução dela se estime novamente o já ultrapassadomontante dos danos, ou que se atualize tal avaliação.


E também pode fazer-se, vista a existência de estimativa nos autos,pelo mais simples meios de acolher a aplicação de índices de correçãomonetária para a atualização desse valor.

Infringe, este critério, ao princípio nominalista? Desatente ao princípioda reserva legal para revalorização de dívidas?

Creio indisputável a negativa.

Note-se que o princípio nominalista se impõe necessariamente para aordem financeira e monetária do País. Advirta-se para a desordem queocorreria se a cada passo, ao pagamento ainda que pontual de cada débito,os credores reclamassem reajustes a título de correção do desgaste damoeda.

Mas nada disso ocorre, em casos como o presente. A boa ordemmonetária do País em nada interessa que o responsável por ato ilícitopague dano estimado em "X" ou em "Y". Se a sentença por erro, estimasseo dano em quantia superior à devida, ainda que sem o intuito de corrigir-lheou atualizar-lhe o valor, que risco ou que prejuízo daí adviria a tal ordem, noPaís? Nenhum.

Donde se vê que a regra invocada de reserva de lei não tempertinência ao caso dos autos, em que índices de correção são adotadosnão para revalorizar dívidas, mas como simples meio ou critério de atualizarindenizações para o momento em que pagas, a fim de ser completa arecomposição patrimonial ao prejudicado. Aliás, se tais atualizações se dãoem tema de danos pessoais, qual a razão legal, então, de afastar-se oprincípio da reserva de lei, nesses casos? Ao caráter alimentar daindenização?

Mas alimentos se atualizam no presente e se reajustarão no futuro.

Nunca, no passado, em que constitui, a condenação, mero reembolsodo que já se despendeu.

Não vejo, portanto, na circunstância de atualizar-se para o mo-mentodo pagamento o reparo de dano, (utilizando-se, como meio para tal fim,índices de correção monetária) qualquer ofensa à regra de reserva legal e,sim, cumprimento de norma jurídica (e vale notar que não há confundir anormatividade total, integrada em suas lacunas, com específicos textos dedireito escrito) que impõe completa reparação pelo valor mais favorável aolesado. Afasto, pois, a pertinência, ao caso, da regra de que sem lei não hácorreção monetária, pois aqui não se cuida de revalorização de dívidas.

O outro ponto que desejo sublinhar é o seguinte:

Há vetusto princípio de direito (cuja justiça é evidente e cujasaplicações repontam em vários textos legais) que impõe não traga, anecessidade de recorrer ao Estado em sua função jurisdicional, prejuízos aquem tem razão. As possíveis alterações do objeto da lide, pelo necessárioretardamento do processo, não podem trazer, ao prejudicado, reparação


incompleta ou mesmo nula. A demonstração do princípio, no DireitoRomano presa ao exame dos efeitos da litiscontestatios seria longa.Reporto-me a Savigny, no Traité de Droit Romain, VI/5, por amor àbrevidade. E esse mesmo princípio é recolhido no Direito Brasileiro. Assim,a perpetuação da jurisdição, ou os efeitos que à citação se atribuem quantoà mora e à litigiosidade, ou ao critério de estabelecer-se a cessação da boafé, para o efeito de frutos e rendimentos ou de indenizações, quandoproposta a demanda.

É, pois, explicitação da regra, recolhida em nosso Direito (que, comodito, não se reduz aos textos escritos), o princípio de que a sentença querecebe a demanda deve atuar a lei como se isso acontecesse no momentomesmo da propositura da ação. Artificialmente, esse momento deve serreproduzido no da satisfação do julgado, para que o processo não acarretedanos a quem tem razão.

Ora, é claro denegação desse princípio jurídico estabelecer que, pelademora no processo, para solver dívida de valor, ofereça, o responsável,quantia que não mais corresponde ao dano, deixando sem integralreposição o patrimônio do lesado.

Tenho, pois, que, ao contrário do que se pode pretender, o queverdadeiramente corresponde ao interesse público é o manda-mento deque se atualizem as indenizações, em obediência ao que no art. 159 do C.Civ. se contém. Assim, não se beneficiarão, os que praticam atos ilícitos oupor eles respondem, e que, com o procrastinar o pagamento deindenizações, atulham pretórios, da desvalia da moeda, a dano dosprejudicados. Assim, afasta-se uma das causas dessa doença social, que éa litigiosidade, causa alentada pelo entendimento de que o valor deindenização, quando apurado em juízo, deve ser inferior ao dano realmentesofrido pela vítima. Assim se dará cumprimento a um princípio ético, a quenão se opõe texto legal algum, de que o processo não pode servir parabeneficiar a quem não tem razão."

Espancando qualquer dúvida que ainda pudesse haver, sobre o tema emlide, vem de ser incluída na Súmula da Jurisprudência Predominante do SupremoTribunal Federal, pelo Adendo n° 5, o enunciado n.º 562, que assim preceitua (inRelatório de 1976 do STF, apresentado na Sessão de 14-2-77, pág. 56; e in D.J.de 3, 4 e 5-1-77, pág. 3) :

"562. Na indenização de danos materiais decorrentes de ato ilícitocabe a atualização de seu valor, utilizando-se para esse fim, dentre outroscritérios, dos índices de correção monetária. Referência

— C.C, arts. 159, 1.541 e 1.543.

— RE 79.663-SP, Rel. p/ac. RA, Pleno, em 18-9-75, D.J. 26-11-76.

— RE 81.433-SP, Rel. XA, 2ª T. em 10-10-75, D.J. 2410-75.

— RE 78.996-SP, Rel. RA, 1ª T, em 31-10-75, D.J. 28-11-75.


— RE 82.911-SP, Rel. CG, 2ª T, em 3-11-75, D.J. 13-12-76.

— RE 79.745-SP, Rel. RA, 1ª T, em 4-11-75, D.J. 20-2-76, RTJ77/521."

Diante destes tão eloqüentes e autorizados argumentos, não temos comonegar a possibilidade de aplicar-se a correção monetária na Dívida Ativa daUnião, sobretudo à decorrente de débito apurado em regular tomada de contas,seja proveniente de "alcance" ou de outros danos causados ao erário público.

VI

Estabelece o art. 90, do Decreto-lei n° 200/67, o seguinte:

"Art. 90. Responderão pelos prejuízos que causarem à Fazenda Pública oordenador de despesa e o responsável pela guarda de dinheiro, valores e bens."

Conforme o previsto no art. 34 do Decreto-lei n.º 199/67,

"estão sujeitos à tomada de contas e só por ato do Tribunal de Contaspodem ser liberados de sua responsabilidade:

I — os ordenadores de despesas;

II — as pessoas indicadas no art. 33;

III — todos os servidores públicos civis e militares ou qualquer pessoaou entidade estipendiadas pelos cofres públicos ou não, que derem causa àperda, subtração, extravio ou estrago de valores, bens e material da União,ou pelos quais seja responsável;

IV — todos quantos, por expressa disposição de lei, lhe devem prestarcontas."

Preceitua ainda o art. 33, do mencionado diploma legal:

"Art. 33. O Tribunal de Contas tem jurisdição própria e privativa sobreas pessoas e matérias sujeitas à sua competência, a qual abrange todoaquele que arrecadar ou gerir dinheiros, valores e bens da União ou pelosquais esta responda, bem como, quando houver expressa disposição legal,os administradores das entidades da Administração Indireta ou de outrasentidades."

Assim, quando a Corte de Contas condena o responsável, subordinado àsua jurisdição, ao pagamento de débito contra ele apurado nas suas contas, éporque houve algum "alcance" ou outro "dano material", em prejuízo da FazendaPública.

Tal "débito", indiscutivelmente, decorre sempre de ato ilícito, praticado pelorespectivo agente, pois não fora isto descaberia a referida condenação.

Logo, o prejuízo ou dano, decorrente do ato ilícito, há que ser semprereparado por inteiro, corrigido monetariamente o seu valor, em especial quandoisto for feito com atraso.


De resto estar-se-ia admitindo que com o decurso do tempo, o "alcance"pudesse constituir um "investimento" altamente vantajoso para o responsávelinescrupuloso, o qual somente estaria obrigado a repor a importância acrescidados módicos juros moratórios, após longos anos, quando defasado o seu valornominal.

VII

A correção monetária, portanto, constitui o mais justo e legítimo instrumentode equilíbrio, para manter o valor real de uma determinada importância, frente aosefeitos da inflação e desvalorização do poder aquisitivo da moeda.

Sendo assim, admitida a correção monetária na indenização dos danosdecorrentes de ato ilícito, sem constituir isto uma "ofensa à regra de reserva legale, sim, cumprimento da norma jurídica.. . que impõe completa repa-ração pelovalor mais favorável ao lesado" (voto supracitado), impõe-se a sua adoção,também, nos débitos a cujo pagamento forem condenados os responsáveis, porAcórdão do egrégio Tribunal de Contas da União, nas respectivas tomadas decontas.

Tendo em vista, ainda, os elevados propósitos da mesma correção e, poroutro lado, que a "necessidade do processo para obter razão não deve reverterem dano a quem tem razão" (Chiovenda, apud voto supra-citado, in RTJ 76/268),a sua incidência no valor do débito, por medida de justiça, não pode ficarprejudicada por eventuais delongas dos processos, na mais das vezes causadaspor expedientes protelatórios dos próprios responsáveis.

Com estas considerações, em atenção ao honroso pedido de audiência feitopelo augusto Plenário, chegamos à conclusão de que é cabível a atualização dodébito a cujo pagamento seja o responsável condenado, por Acórdão da ColendaCorte de Contas nos autos da respectiva tomada de contas, utilizando-se paraesse fim os índices de correção monetária da dívida ativa da União, aplicáveldesde a data do evento danoso (época em que foi praticado o ato ilícito causadorda condenação) .

Reiteramos, com a devida vênia, a nossa anterior promoção (fl. 228). Subcensura.


LICITAÇÃO. ESCOLHA DE OFERTA.

LUIZ OCTÁVIO GALLOTTI

RELATÓRIOPelo ofício de 9-11-76 (fl. 44), o Sr. Diretor do Departamento de

Administração do Ministério da Fazenda encaminhou à Inspetoria Regional deControle Externo no Rio de Janeiro "para conhecimento e providências que julgarnecessárias", cópia do edital relativo à tomada de preços para o fornecimento e acolocação de placas sinalizadoras, no Edifício-Sede das Repartições Fazendáriasem Manaus (fl. 44).

Nos termos da cláusula quarta do edital (fl. 6), são desclassificadas aspropostas que se situem fora do intervalo de mais ou menos 10% do orça-mentooficial.

Segundo a cláusula sexta (fl. 7), o processo de julgamento da licitaçãoobedece ao melhor atendimento de fórmula integrada pelas classificaçõesnumerais das propostas em face dos seguintes elementos:

1) do índice, sorteado no momento da abertura, a ser acrescido aoorçamento oficial, revelado na mesma oportunidade;

2) do menor preço global apresentado pelos licitantes;


3) do preço médio obtido através do cálculo da média ponderada dosomatório dos preços globais de todas as propostas, acrescidos do orça-mentooficial, sendo a este atribuído o peso 3;

4) do orçamento oficial.

Ao primeiro desses elementos foi imputado o peso 4 e, a cada um dosdemais, o peso 2.

Pelo ofício de fl. 47, solicitou a Sr?. Inspetora-Regional cópia do expedienteque teria autorizado a adoção de "modalidade de escolha de firma vencedora,diversa da que preconiza o parágrafo único do art. 133 do Decreto-lei n° 200/67".

As fls. 49/50, contestou a Divisão de Obras haver utilizado critério dissonantedo dispositivo legal citado que, a seu ver,

"não estabelece um critério de julgamento, mas sim, indica oscomponentes do critério a ser adotado, objetivando a obtenção da propostamais vantajosa."

Daí haver a Divisão estabelecido o sistema em apreço, como tentativadirigida à obtenção da proposta "economicamente mais vantajosa", experiênciaque não pôde, aliás, ser aferida, por ter vindo a tomada de preços a ser anulada,diante da falta de apresentação de documento indispensável, pelas licitantes.

Ressalta afinal:

"que nem o Decreto-lei n.º 200/67, nem o Decreto n.º 73.140, nemmesmo qualquer ato normativo, emanado de qualquer Setor competentefixou uma sistemática que consubstanciasse a proposta economicamentemais vantajosa. Eis a razão pela qual não existe, entre os diversos órgãosda Administração Pública, direta ou indireta, um critério de julgamentohomogêneo" (fls. 49/50).

Manifestou-se, em contrário, às fls. 69/70, o Sr. Engenheiro Civil lotado naInspetoria Regional, entendendo, em abreviado, que o parágrafo único do art. 133do Decreto-lei n° 200/67 só liberta a autoridade da escolha do menor preço nahipótese de justificação escrita, não cabendo instituir como norma de trabalhouma exceção, nem valendo ao administrador a alegada ausência de atonormativo, jungido como está o agente ao princípio da legalidade, segundo omagistério do eminente Ministro BAPTISTA RAMOS, in Revista deste Tribunal,vol. 8, págs. 48/52.

Propõe, em conseqüência, a instrução (fl. 71), sejam solicitadas providênciasda Inspetoria Geral de Finanças, para que se não repita o fato.

Está de acordo a douta Procuradoria.

Acrescento que, como relator de dois outros processos originários da mesmaDivisão de Obras, pude verificar a utilização de método semelhante em tantosoutros editais, um concernente às obras do Edifício-Sede em Vitória (Proc. n°4.403/77); outro respeitante à restauração das fachadas do Edifício-Sede no Riode Janeiro (Proc. n.º 4.404/77).


VOTO

Já o Regulamento de Contabilidade Pública, art. 743, dava preferência aproposta mais barata, por mínima que fosse a diferença, mais prévia, ainda assim,na elaboração do relatório, a indicação da proposta mais vantajosa (art. 754) quenão seria necessariamente a mesma, como registra CARLOS MEDEIROS SILVA,em luminoso parecer ("Revista de Direito Administrativo", vol. 101, págs.317/323).

O Decreto-lei n° 200/67, ao tratar da fixação dos critérios para o julga-mento,prescreveu, no art. 133, a contemplação das condições de qualidade, rendimento,preços, condições de pagamento, prazos e outras pertinentes, estabelecidas noedital. Consignou, no parágrafo único do citado artigo, ser "obrigatória ajustificação escrita da autoridade competente, sempre que não for escolhida aproposta de menor preço".

Parece irrecusável que tanto o desenvolvimento da tecnologia como o daciência da administração trouxeram, como resultado, uma propensão para apredominância dos critérios qualitativos sobre os de simples comparação depreços, como assinala ADILSON ABREU DALLARI, em sua valiosa monografia"Aspectos Jurídicos da Licitação":

"Felizmente, graças ao trabalho desenvolvido pelos doutrinadores, ocritério do preço foi perdendo prestígio, sendo hoje em dia apenas um entreos demais critérios admissíveis; quer quantitativos, quer qualitativos. Aomenor preço deve a Administração preferir a proposta que apresentar preçojusto, pois somente esta terá per-feitas condições de execução, livrando oPoder Público dos transtornos e prejuízos que fatalmente advirão dosabomináveis "reajustes", os quais, na grande maioria das vezes, servemapenas para encobrir a fraude perpetrada na licitação" (ob. cit., S. Paulo,pág. 107).

De qualquer forma, a escolha de preço diferente do menor há, segundopenso, de constituir sempre a exceção, tanto que clausulada em lei à justificaçãoescrita e obrigatória; nunca uma regra, abstratamente antecipada do edital queconverte, como no caso em exame, a aceitação da proposta mais barata em fatoaleatório e improvável.

É certo que uma oferta que se apresente ruinosa para o próprio licitante,fazendo antever o insucesso do empreendimento, pode e deve ser descartadapelo julgador, porquanto a proposta, além de concreta e firme, há de ser séria,como sintetiza magistralmente MARCELLO CAETANO em sua obra mais recente"Princípios Fundamentais de Direito Administrativo" ( Rio, 1977, pág. 233).

Todavia, na espécie, mesmo os valores colocados dentro das margensadmissíveis de dez por cento a partir do orçamento oficial, ficaram submetidas,independentemente de argüição de insuficiência técnica, ao predomínio de preçomaior.


Cuidando especificamente das chamadas concorrências de "preço médio",tipo a que se filia o edital ora apreciado, aduz o mestre HELY LOPESMEIRELLES:

"Algumas administrações têm tentado introduzir uma estranhaconcorrência de "preço médio". Este "preço médio" consistiria na médiaaritmética dos preços ofertados pelos licitantes, vencendo aquele que aatingisse ou mais se aproximasse dessa média. Ora, isto deixa de serlicitação para ser jogo, em que a sorte ou o acaso decidirá a escolha, pois o"preço médio" ficará na dependência das oscilações das outras propostas.Além disso, a Administração ficará sempre prejudicada, pois pagará umpreço que nunca será o menor, e a melhor proposta nunca será aceita, porestar abaixo do indigitado "preço médio". Por todos os ângulos que seanalise esse pretenso sistema ele se revela injusto e injurídico, razão pelaqual não é admitido pela legislação vigente" ("Licitação e ContratoAdministrativo", S. Paulo, 2a edição, 1975, págs. 67/68).

Não discuto a lisura do propósito da Divisão de Obras, e reconheço acircunstância de haver seguido critério impessoal e objetivo, certamente inspiradona experiência das dificuldades práticas advindas de licitações disputadas a poderde preços situados abaixo do mercado.

Mas tais percalços devem ser obviados por outros meios, pautados na lei,uma vez demonstrado, à saciedade — como penso estar — que o critério adotadoexorbita dos dispositivos aplicáveis.

Nessas condições, acolho os pareceres, para fazer, por intermédio da dignaInspetoria Geral de Finanças do Ministério da Fazenda, a recomendação tendentea evitar-se a repetição do fato.

Tribunal de Contas da União, 26 de abril de 1977. — Luiz Octavio Gallotti,Relator.


PARECER L-137, DE 17 DE MARÇO DE 1977

Assunto: Aposentadoria com as vantagens do artigo184, III, da Lei n.° 1.711-52, em face do Decreto-lei n.°1.445-76.

EMENTA: Não ofende, in casu, o § 2.° do artigo 102da Constituição, a aposentadoria de Consultor jurídico,efetivo, com o acréscimo do artigo 184, III, da Lei número1.711-52, se os proventos assim calculados não excedem aremuneração permanente, percebida na atividade econstituída de vencimentos e representação mensal naforma do Decreto-lei n.° 1.445-76.

PARECER: L-137O ilustre Diretor-Geral do Departamento Administrativo do Serviço Público

(DASP) endereçou, ao Excelentíssimo Senhor Presidente da Re-pública, aExposição de Motivos n.º 127, de 9 de março de 1977, sugerindo a audiênciadesta Consultoria-Geral para dizer sobre a aplicabilidade, que preconiza, do artigo184, item III, da Lei n.º 1.711, de 1952, em face de hipótese nova, aduzida peloDecreto-lei n.º 1.445, de fevereiro de 1976, no tocante ao cálculo acrescido deproventos em confronto com o disposto no parágrafo 2º, do artigo 102, da CartaMagna, no sentido de que em caso

nenhum os proventos da inatividade poderão exceder a remuneraçãopercebida na atividade.

Expõe o ilustrado documento:


"No processo em exame, o ilustre Consultor Jurídico desteDepartamento, Doutor Clenicio da Silva Duarte, requereu aposentado-ria,solicitando aplicação do art. 184, n.º III, da Lei n.º 1.711, de 1952.

2. Ao fazê-lo, o próprio interessado ressaltou que "como se trata,todavia, de hipótese nova, visto que a situação aqui descrita só ocorreuapós a vigência do Decreto-lei n.º 1.445, de 13 de fevereiro de 1976, e paraque não paire qualquer dúvida sobre a licitude do que aqui se requer, dadasas responsabilidades jurídicas do suplicante", solicitou que o assunto fossea exame da douta Consultoria-Geral da República.

3. A Secretaria de Pessoal Civil deste Departamento manifestou-sefavoravelmente ao pedido, em parecer que aprovei e segue junto aoprocesso, concordando ainda que a matéria fosse ao exame daquele órgão,quer por solicitação do próprio interessado, quer pela sua natureza, evisando afixar orientação geral no Ser-viço Público."

A proposição do DASP se faz ao ensejo do requerimento de aposentadoriado eminente Clenício da Silva Duarte, Consultor Jurídico, efetivo, do QuadroPermanente daquele Departamento, com fundamento no art. 101, n° III, daConstituição Federal, combinado com os arts. 176, n° II, e 184, n.º III, ambos doEstatuto dos Funcionários.

Alega o ilustre postulante contar 35 anos de serviço e ser titular de cargoisolado de provimento efetivo há mais de 3 anos (porque há 14 anos),pretendendo fazer jus à aposentadoria com o provento aumentado de 20% (vintepor cento), na forma do artigo n° 184, item III, onde a remissão ao item II temcomo referência aquele percentual:

"Art. 184 — O funcionário que contar 35 anos de serviço seráaposentado:

..........................................................................................................

III — com a vantagem do inciso II, quando ocupante de cargo isolado,se tiver permanecido no mesmo durante três anos."

Em prol de sua pretensão, o Requerente oferece a seguinte fundamentaçãojurídica:

"O disposto no comando jurídico transcrito no item precedente não sechoca com a determinação constante do art. 102, § 2º, da Carta Política de1967, segundo o qual "em caso nenhum os proventos da inatividadepoderão exceder a remuneração percebida na atividade". É que, emboratenha o requerente, como proventos, o seu vencimento acrescido de 20%,ainda passará à inatividade com proventos inferiores à remuneraçãopercebida na atividade, do momento em que perderá a RepresentaçãoMensal, correspondente ao cargo de Consultor Jurídico, que é de 50%(cinqüenta por cento) sobre o vencimento. Por esse efeito, os proventos desua aposentadoria, ainda assim, serão bem menores do que aremuneração percebida na atividade, visto que, deferindo-se o percentualde 20%, a que se refere o transcrito art. 184, n° III, do Estatuto dos


Funcionários, perderá sua Representação Mensal, que não é transportávelpara a inatividade, e que corres-ponde, como se disse, a 50% dovencimento. Assim, sofrerá ainda uma redução de 30% (trinta por cento).

É pacífico, na jurisprudência, que os dispositivos estatutários queconcedem aposentadorias especiais só não atuam quando vulneram ocitado art. 102, § 2º, da Constituição, o que não é a hipótese do art. 184, n.ºIII, relativamente a funcionários que, nas condições ali descritas, percam,ao se aposentarem, vantagens pecuniárias iguais ou superiores aopercentual mencionado no preceito legal em cogitação.

Como se trata, todavia de hipótese nova, visto que a situação aquidescrita só ocorreu após a vigência do Decreto-lei n° 1.445, de 13 defevereiro de 1976, e para que não paire qualquer dúvida sobre a licitude doque aqui se requer, dadas as responsabilidades jurídicas do suplicante,solicita este que V. Sá se digne colher o pronunciamento da doutaConsultoria-Geral da República antes de praticar o ato administrativo objetodeste petitório."

O parecer do ilustre Doutor Waldyr Santos, Secretário de Pessoal Civil, domesmo Departamento, aprovado pelo Senhor Diretor-Geral, se manifesta de todofavorável ao pleito, sustentando, depois de referir-se ao Parecer n° I-130, destaConsultoria-Geral, a seguinte linha de argumentação:

"5. O princípio segundo o qual, em nenhum caso, os proventos dainatividade poderão exceder a remuneração percebida na atividade(invocando-se no referido parecer inclusive voto no STF, no MS n° 18.325),acarretou incompatibilidade, como se proclama no Parecer normativo daCGR. Entretanto, com a instituição da Representação Mensal para oscargos de provi-mento em comissão, que se aplica aos de provimentoefetivo, como os de Consultor Jurídico, exercidos, ainda, com essanatureza, assim como a Gratificação de Atividade, para os cargos efetivos ea de Produtividade para os do Grupo-TAF, pelo Decreto-lei n.º 1.445, de1976, essa incompatibilidade estaria superada, já que os funcionários, nashipóteses focalizadas, passaram a perceber remuneração superior àdeferida aos cargos com vencimento mais as vantagens previstas nodispositivo estatutário, comando do art. 184 da Lei n° 1.711, de 1952, semque se viole a proibição constitucional, isto é, passagem para a inatividadecom proventos correspondentes ao vencimento ou remuneração da classeou Referência imediatamente superior.

6. Cabe observar que, se aceita a tese, haverá necessidade de seadequar o dispositivo à nova estruturação das categorias funcionais, com acriação de referências, sempre que seja essa diferença igual ou inferior aos20% da gratificação de atividade (item I), assim como de 20%, ocupante daúltima referência da última classe (item II) e de cargo isolado de provimentoefetivo (item III), nos casos em que perceba, também gratificação, naatividade, de valor igual ou superior a 20%.


7. Dentro da linha de raciocínio desenvolvida, concordamos em que aincompatibilidade estaria superada."

(II)

Quer pela autoridade de sua procedência, quer pela substância de suaargumentação, a proposição do Órgão Central do Sistema de Pessoal está amerecer a detida consideração desta Consultoria-Geral.

A questão nuclear a ser equacionada diz respeito à aplicabilidade do art.184, itens I, II e III, do Estatuto dos Funcionários Públicos, com relação aosproventos dos que atualmente se aposentem, satisfazendo os pressupostosfactuais para a obtenção dos benefícios ali conferidos, em face da novasistemática de retribuição dos servidores públicos federais, posta no Decreto-lein.º 1.445, de fevereiro de 1976, tudo colocado sob o prisma da norma proibitivaínsita no § 2º do art. 102 da Constituição vigente.

É de ver, desde logo, que a jurisprudência desta Consultoria-Geral, na vozde ilustres titulares predecessores, se fez firme e reiterativa no sentido de que osmencionados dispositivos estatutários, por importarem em conceder, nainatividade, proventos maiores do que a remuneração percebida na atividade,estavam implicitamente revogados, por incompatibilidade evidente, pelo art. 102,§ 29 da Constituição (respectivamente, art. 101, § 3º, da redação originária de1967). (Cfr. Pareceres CGR números I-059, 1-071, I-126, 1-130.)

Saliente-se, particularmente, por exemplar na espécie, o erudito Parecer n.ºI-130, de lavra do Doutor Romeo de Almeida Ramos, onde, embora abordando,mais detidamente, as implicações do art. 180, a e b, se assere definidamente,com relação ao 184:

"Dispondo a Constituição que "em caso nenhum os proventos dainatividade poderão exceder a remuneração percebida na atividade" (art.102, § 2º), o art. 184 do Estatuto dos Funcioná-rios Públicos (Lei n.º 1.711,de 1952) — que concebia, aos que contassem 35 anos de serviço, proventocorrespondente ao vencimento ou remuneração da classe imediatamentesuperior; ou aumentado de 20%, quando ocupante da última classe dacarreira ou de cargo isolado se nele houvesse permanecido durante 3 anos— ficou revogado, em virtude da evidente incompatibilidade que seestabeleceu entre o princípio constitucional e a norma estatutária."

"6. Nestas condições, desde o advento da Constituição de 1967 (art.101, § 3°), ressalvada a hipótese do art. 177, § 19, para os que seaposentaram antes da vigência da Emenda n° 1, de 1969 o art. 184 doEstatuto ficou revogado e, também, derrogada ficou a parte do 180permissiva da aposentadoria, com as vantagens da comissão ou funçãogratificada, ainda que o funcionário não esteja ocupando o cargo ou afunção, isto é, já não faça jus àquelas vantagens na atividade. O artigorevogado e a parte derrogada, obviamente, não podem ser mais aplicados,perderam a vigência."


Entretanto, o entendimento aí esposado sobre a revogação implícita do art.184 do Estatuto (interpretatio abrogans), tomado sob a condicionante delegislação bem diferente sobre a modalidade dos estipêndios do serviço público,não inibe a viabilidade de examinar-se a questão, sob outro ângulo, tendo emvista as novas realidades em causa.

Com efeito, visto apenas sob o aspecto saliente para a questão, o Decreto-lei n° 1.445, de fevereiro de 1976, inaugura um sistema para a remuneração dedeterminadas categorias de servidores públicos, ao estabelecer que a retribuição:— a) dos Ministros de Estado; dos Membros da Magistratura, do Tribunal deContas da União e do Ministério Público; do Consultor-Geral da República e doDiretor-Geral do Departamento Administrativo do Serviço Público; b) dos cargosem comissão ou das funções de confiança integrantes do Grupo Direção eAssessoramento Superiores, a que se refere a Lei n° 5.645, de 10 de dezembrode 1970 — será constituída de vencimentos e de uma representação mensal,calculada em percentuais sobre os vencimentos, especificados nos Anexos I e IIda Lei, ao lado da indicação dos valores de vencimentos constantes dos mesmosAnexos, uns e outros sob a rubrica comum de escalas de retribuição (art. 2° e §1º, e art. 3º e § 1º, e Anexos I e II).

É certo que, com relação à categoria "b", acima relacionada, o § 1º, do art.3º, estatui que os percentuais de Representação Mensal "não serão consideradospara o cálculo de qualquer vantagem, indenização, desconto para o IPASE, ouproventos de aposentadoria", sem que se tenha estabelecido dispositivo idênticocom relação à categoria "a", acima relacionada.

Sem que seja oportuno descer à análise dessas implicações, é óbvio, pelomenos, que, quanto aos Magistrados, a Representação Mensal inere aosvencimentos e à sua irredutibilidade e é, também por isso, computada nosproventos de aposentadoria (Resolução do STF. Ata da 2á Sessão Administrativa,realizada em 18-2-76).

De qualquer modo, é forçoso admitir, dentro mesmo do pensamento e dasistemática legal que, com relação a esses cargos, a Representação Mensal nãose apresenta como algo transitório ou eventual, resultante de motivos oucircunstâncias acidentais, mas como algo que representa uma contraprestaçãopelo serviço, uma retribuição em função mesma do desempenho do cargo e, daí,o seu caráter permanente, e, por princípio, com duração indefinida, poisindeterminada, por natureza, é a vigência da Lei, que a institui, a estender-se atéque uma outra a revogue.

A conceituação dessa modalidade de retribuição constante da Lei nova é umdado primordial para o exame da juridicidade da proposição do DASP.

(III)Importa considerar, então, o objetivo e o alcance da norma constitucional ao

dispor que "em caso nenhum os proventos da inatividade poderão exceder aremuneração percebida na atividade" (art. 102, § 2º).


A interpretação da norma reclama certos cuidados de hermenêutica, querpor se tratar de norma constitucional, a exigir o tratamento ao nível de diretrizfundamental acima das especificações e dos mecanismos da legislação ordináriaquer por se tratar de norma proibitiva, a reclamar ser entendida na suacompletude, mas nos seus limites estritos, sem possibilidade de estender-se alémdo campo circunscrito a que deliberadamente se restringe.

Seria caso de lembrar a advertência do constitucionalista italiano, natranscrição a seguir:

"Or dunque, se gli organi chiamati ad interpretare la costituzionehanno il compito di individuare, chiarire e rendere esglicito ciò chè stabilitonelle norme constitucionali, non può dubitarsi che essi debbano agire conogni cura per non forzare o tradire il senso delle diverse norme, quale sericava attraverso il retto impiego dei criteri ermeneuteci, di non distacarsi dalsignificato delle statuizioni ben definito, univoche e rigorose, di evitare diattribuire a quelle incerte, elastiche o ambigue significati costituzionaliarbitrari." (A. Pensovecchio Li Bassi, in "L'interpretazione delle normecostituzionali", pág. 106.)

Precisam ser aclarados os conceitos-mestres que induzem o sentido danorma constitucional, em tela.

Parece, em primeiro lugar, que o termo remuneração expressa, no texto,uma compreensão de amplitude, quer em virtude do seu próprio valor semântico;quer em virtude de sua utilização específica e deliberada em confronto, com oemprego, em outros dispositivos constitucionais, de expressões análogas ousemelhantes mas decididamente distintas; quer em virtude de sua significaçãopeculiar no regime jurídico de pessoal, de modo genérico.

De Plácido e Silva registra-o no seu "Vocabulário jurídico":

"Remuneração. Do latim remuneratio, de remunerare (remunerar,compensar, retribuir), em sentido amplo exprime a recompensa, opagamento ou a retribuição feitos por serviços prestados ou em sinal deagradecimento.

Nesta razão, tudo que se recebe ou tudo que se paga, em retribuiçãoou pagamento é, sem dúvida, uma remuneração. Assim são remuneraçõesos ordenados, os salários, os jornais, as diárias, os vencimentos, ascomissões, as percentagens, as corretagens, os achádegos, ossalvádegos, os estipêndios, as taxas, os prêmios.

Originariamente, portanto, remuneração contém sentido amplo egenérico, referindo-se a qualquer espécie de retribuição ou compensaçãosem indagação da procedência ou do motivo."

Feita essa primeira aproximação do genérico sentido literal, cumpre indagardo seu sentido jurídico, à vista de sua posição no texto constitucional. Que elatenha sido adotada, na Carta Magna, numa significação peculiar e distinta,bastaria pesquisar o seu emprego em determinados artigos, em contraposição a


outros, ainda referentes ao funcionalismo, onde aparecem vocábulos diversos.Mas essa indagação é despicienda em face de trabalho, de alta lavra.

Com efeito, ainda que apreciando hipótese diversa da que ora se apresenta,Adroaldo Mesquita da Costa, ilustre ex-Consultor-Geral, apreendeu, comexatidão, o significado distinto da expressão remuneração, empregada igualmentepela Constituição de 1967, na sua redação originária (art. 101, § 3º):

"Entendo que não. O legislador constituinte se, por um lado pretendeuevitar proventos superiores à remuneração percebida na atividade, poroutro lado não teve o propósito de reduzir a remuneração do servidor.

Tanto isso é verdade que ao invés de empregar a palavra "venci-mento", caracterizadora da retribuição do cargo, preferiu a expressão"remuneração", no sentido de abranger as vantagens financeiras que ofuncionário vem percebendo na atividade.

Não há que se confundir o conceito de vencimento com o deremuneração. Esta é o gênero do qual aquele é a espécie. A Constituiçãotambém, não os confunde, por isso que os emprega distintamente, oramencionado simplesmente "vencimento", como nos casos do item II do art.60, § 2º do art. 99 e § 2º do art. 101, ora inserindo "remuneração", como seobserva do § 5º dos arts. 94, 96 e 106 e, com a mesma inspiração, no § 3ºdo art. 101. Como se sabe, a aposentadoria dá-se no cargo efetivo, mascom o benefício da comissão ou função, se se tratar da hipótese prevista noart. 180, a, e, ainda, se o mesmo estiver em exercício, na oportunidade, epor prazo superior a cinco anos.

Neste particular, a remuneração do funcionário em atividade não sãoos vencimentos do seu cargo efetivo, mas, as vantagens decorrentes doexercício da comissão ou função.

Logo, se ele preencher as condições capituladas no art. 180, alínea a,o que possibilite a se aposentar com aquele benefício, que na realidade, é asua remuneração na atividade, estará enquadrado nos limites da disposiçãoconstitucional, uma vez que não irá perceber proventos excedentes à suaremuneração." (Parecer n.º H-604.)

Esclarecido está, nessa pertinente argumentação, a prescindir deacréscimos, que o conceito de remuneração, ínsito no preceito constitucional, emcausa, tem conotação própria, definida, unívoca e rigorosa, sem equivocidade ouconfusão com termos correlatos, tais como vencimentos, vantagens e outros,constituindo um gênero, lógico e jurídico, isto é, uma compreensão ampla eabrangente, de que os vencimentos e a representação mensal são espécies epartes componentes.

Ora, se o legislador constituinte não pretendeu reduzir os proventos, noconfronto com a remuneração da atividade, não autorizou, igualmente, aeliminação das vantagens, obtidas com a aposentadoria, se estas, quandolegalmente computadas e acrescidas aos proventos, não ultrapassem o valor daretribuição permanente, como ocorre na espécie. A aplicação irrefletida do


dispositivo supremo conduziria ao absurdo de provocar, ao mesmo tempo, duasconseqüências, uma a proibição do excesso, que é o objetivo, a outra, aextirpação de benefício que a legislação concede em condiçõesexcepcionalíssimas, hipótese não pretendida.

A vantagem só será suprimida se, do seu cômputo, resultar violação ao pluscondenado pela Lei Maior. Do contrário, não.

No caso destes autos, o acréscimo do art. 184, III só se tornará incompatívelcom a regra constitucional se se considerar o que não é possível, a remuneraçãoda atividade do ilustre Consultor constituída de uma parcela apenas —vencimento — excluída, assim, do conceito de remuneração, a outra parcela —representação — que, como vimos, tem caráter permanente e não temporário,nos termos da concepção legislativa. Se o contrário acontecesse, isto é, se setratasse de um benefício precário, sujeito a condições, ainda se poderia contestaro seu caráter remuneratório. Isso não acontece, todavia.

Demais disso, quando a Constituição fala em "proventos" significa o conjuntode vantagens que o funcionário faz jus na inatividade. Logo, como esqueceraquelas que a lei, expressamente, confere na oportunidade da sua passagem, emrazão de condicionantes específicas? Não considerá-las equivaleria admitir que aexpressão "proventos" teria sentido limitado, o que não parece coerente com aproposição do texto.

Outro dado de relevo, configuraste das coordenadas do preceitoconstitucional, é o de que ela pretende ter uma incidência casuística, voltando-sediretamente para as situações individuais e concretas, para impedir que, oscálculos de aposentação, na forma da lei, não excedam, determinadamente, comrelação ao aposentado, o montante da remuneração por ele percebido naatividade, e no momento da aposentação.

A circunstância não passou despercebida ao eminente Ministro Bilac Pinto,antes foi realçada com alta propriedade conceitual, ao proferir voto, como Relator,no Recurso Extraordinário n.º 71.702, de 26 de abril de 1972, no SupremoTribunal Federal:

"Ainda no que concerne à norma constitucional, que estabelece queem caso nenhum os proventos da inatividade poderão exceder aremuneração percebida na atividade, a interpretação conjunta dos doistextos, o do § 1º e o do § 2º, do art. 102, revela o seguinte: a primeiranorma quando proíbe que os proventos sejam superiores à remuneraçãopercebida em atividade, é sempre uma regra aplicável ao caso individual doaposentado. E por que ao caso individual? Porque o montante dosproventos varia de acordo com uma série de fatores. Não pode havercomparação com nível geral de vencimentos dos servidores ativos, damesma categoria. Um funcionário com trinta e cinco anos de serviço públicoe com outras vantagens terá situação de aposentadoria direferente daqueleque se aposentou com menor tempo de serviço e sem as mesmasvantagens. Convém ainda notar que esses dois parágrafos, interpretadosconjuntamente, revelam o seguinte: em princípio está vedado atribuir-se


proventos, na inatividade, que excedam a remuneração percebida naatividade. Porém abre-se, uma exceção, a do § 19; salvo aquele aumentodecorrente de revisão em razão de alteração do poder aquisitivo damoeda." (in RDA, 112-199.)

Respeitável estudioso da matéria, o Professor J. E. Abreu de Oliveira, emseu valioso livro "Aposentadoria no Serviço Público", também escrito sob a égideda Constituição de 1967 (redação originária) conjuga, no seu entendimento, osdois aspectos acima destacados, como se vê:

"O § 3º do art. 101 da Constituição preceitua, peremptoriamente, queem caso nenhum os proventos da inatividade poderão exceder aremuneração percebida na atividade."

O limite intransponível, fixado como está, importa, realmente, narevisão dos critérios estabelecidos nos arts. 180 e 184 do Estatuto dosFuncionários.

Da aplicação do art. 180, alínea a, ou seja, da concessão dasvantagens "em cujo gozo se encontrar", não resulta provento maior que aremuneração (sentido lato) da atividade.

A mesma razão abrigará, de incompatibilidade com a Constituição de1967, a alínea b, expurgada apenas de sua cláusula final: "mesmo que, aoaposentar-se o funcionário já esteja fora daquele exercício" (do exercício docargo em comissão ou função gratificada).

Percipiente da vantagem, ao cumprir o pressuposto temporal exigidona alínea b o funcionário terá assegurada a sua "remuneração", a que nãoexcederá o provento de inatividade.

Diversas são, de fato, as hipóteses do art. 184, posto que em qualquerdelas haveria provento superior à "remuneração" da atividade, salvo nocaso de compreender esta parcelas não incorporáveis, embora constantes,cuja dedução se compensaria com os acréscimos decorrentes dos itens I, IIe III, respeitado sempre o limite do valor percebido na atividade.

Não é total, não pode constituir uma premissa aprioristicamenteaceita, a apregoada incompatibilidade entre o § 3° do art. 101 daConstituição e os arts. 180 e 184 do vigente Estatuto dos Funcionários.

A Lei Maior estabeleceu um teto, a ser necessariamente respeitado.Nada mais." (ob. cit., pág. 198.)

Parece, portanto, aceitável a proposição de que não infringe o preceitoconstitucional a aposentadoria do interessado, na qual se acrescente a vantagem,aos vencimentos basicamente computável, do percentual previsto no art. 184, III,da Lei n.º 1.711, de 1952, norma que não foi objeto de revogação expressa; e nãoinfringe porque a remuneração permanente do mesmo servidor, em atividade,constituída dos vencimentos e da representação mensal, na forma do Decreto-lein.º 1.445, de 1976, está bem acima da quantificação dos seus proventos; estávisto que inocorrendo incompatibilidade ou contrariedade, nessa hipótese legal,


nova, não mais haveria que cogitar, na espécie, de revogação tácita, que é ab-rogação por via interpretativa. A eficácia constitucional incide sempre sobre asituação concreta, no sentido de proibir o excedimento da remuneração da ativapelo quantum dos proventos calculados, em espécie. Só se deixará de aplicar oart. 184, III, quando, e no quanto, importar nessa ultrapassagem.

É desnecessário acentuar que o entendimento não colide, portanto, comaquele manifestado no Parecer n° L-128, de 14 de dezembro de 1976, pois entãose tratava de um caso em que aplicação da norma estatutária importaria emproventos maiores que a remuneração da tiva, o que só seria possível sob oresguardo do art. 177, § 1º, da Constituição.

Por todo o exposto, cuido mereça acolhida a proposição do DASP, nosentido de considerar-se autorizado a conceder a aposentadoria do seu ConsultorJurídico, Doutor Clenício da Silva Duarte, nos termos do entendimento que houvepor bem suscitar.

Brasília, 17 de março de 1977. — Luiz Rafael Mayer, Consultor-Geral daRepública.


PORTARIA 151 DO MINISTRO DA FAZENDA — 29-3-74(D.J. 17-4-74 — PÁG. 4283)

A cláusula de revisão de preços ou a majoração de preços não excederá aosreajustes autorizados pelo CIP para o Setor.

* * *"Concorrência Pública. Exigência, no registro referente à com-provação de

personalidade jurídica, de ser objeto da interessada o dedicar-se exclusivamente adeterminada atividade. Ilegalidade da exigência até mesmo sob o aspecto decomprovação de capacidade técnica."

(STF — RE 86211 — Rel. Ministro Rodrigues Alckmin.)

* * *"Funcionário Público. Aposentadoria. Para a aposentadoria com a vantagem

do artigo 178, III, do Estatuto dos Funcioná-rios Públicos é necessária prova de"alienação mental", não bastando simples doença mental". Improcedência da ação.

(Ac. n.º 41.475 — RS. — Relator: Ministro Peçanha Martins. — Designadopara lavrar o Acórdão o Ministro Jorge Lafayette Guimarães. — DJU 24-2-77.)

* * *"Funcionário Público. Acidente em serviço. Pensão aos seus dependentes,

nos termos do Estatuto. Pelo sistema legal vigente, a agressão não provocada aofuncionário, equipara-se a acidente em serviço."

(TFR — Ac. n° 40.668 — D.J. 17-5-77).


IV - NOTICIÁRIO


A Emenda Constitucional n.º 7, de 13-4-77, alterou dispositivos constitucionaisrelativos ao Tribunal de Contas. O artigo 72, § 7º, passa a ter seguinte redação:

"O Tribunal de Contas apreciará para fins de registro, a legalidade dasconcessões iniciais de aposentadorias, reformas e pensões, independendo de suaapreciação as melhorias posteriores."

Artigo 72, § 8º:

"O Presidente da República poderá ordenar a execução ou o registro dos atosa que se referem o parágrafo anterior e a alínea b do § 5º, ad referendum doCongresso Nacional."

* * *

Em abril de 1977, o Centro de Estudos do TCDF realizou Ciclo sobre DireitoFinanceiro com conferências do Ministro lberê Gilson; Prof. José Afonso da Silva eConselheiro Nyvaldo Guimarães Macieira, do Tribunal de Contas e Professor daUniversidade Federal do Maranhão.

* * *Em maio de 1977, novo Ciclo sobre Direito Administrativo com os Professores

Seabra Fagundes, Lafayette Pondé, Sérgio Ferraz, Diogo de Figueiredo Moreira Neto eManoel Ribeiro. As conferências serão publicadas nesta Revista.

* * *

A 19 de julho foram empossados os novos Conselheiros do TCDF, respectivamente,Parsnal Barroso, na vaga do Conselheiro Cyro dos Anjos e Raul Soares da Silveira, navaga do Conselheiro Salvador Nogueira DinÍZ.

Adiante publicamos o curriculum vitae de cada um dos novos Conselheiros, bemcomo o discurso de recepção pronunciado pelo Conselheiro Heráclio Salles, Presidentedo TCDF, os discursos dos novos membros e do Procurador-Geral, em exercício.


CURRICULUM VITAEPARSIFAL BARROSO

Profissão: Advogado e Professor.

Nascimento: 5 de julho de 1913, Fortaleza, Ceará.

Filiação: Hermínio Barroso e Emília Cunha Barroso.

Cônjuge: Raimunda alga Monte Barroso.

Filho: Vera Maria, Francisco Regis, Roberto Parsifal, Siglinda Maria e Olga Emília.

Estudos e graus universitários: Bacharel em Ciências Jurídicas e Sociais, Faculdadede Direito do Ceará, 1933.

Deputado Federal. 1951-1955, 1971-1975, 1975-1977.

Senador da República: 1955-1956.

Deputado Estadual à Assembléia Legislativa do Ceará: 1936-1937, 1947-1951.

Ministro de Estado para os Negócios do Trabalho, da Indústria e do Comércio: 1956-1958.

Governador do Estado do Ceará: 1959-1963.

Membro da Comissão de Educação e Cultura da Câmara dos Deputados: 1971. .

Membro da Comissão de Ciência e Tecnologia da Câmara dos Deputados: 1975.

Vice-Líder do Governo: 1976-1977.

Missão no Exterior: Chefe da Representação brasileira à Conferência Internacionaldo Trabalho, da OIT em Genebra, Suíça, 1956.

Delegação do Congresso Nacional junto à Assembléia Geral da UniãoInterparlamentar, Paris, 1971; Delegado do Congresso Nacional junto a Assembléia Geraldo Parlamento Latino-Americano, Guatemala, 1972; Delegado do Congresso Nacionaljunto à Assembléia Latino-Americana, Colômbia, 1974.

Condecorações: Ordem de Leopoldina, 1956; Oficial da Ordem de Leopoldo daBélgica, 1960; Grande Oficial da Ordem do Mérito Naval da Espanha, 1962; Ordem doMérito de Tamandaré e Ordem do Mérito :antos Dumont, 1960; Comendador da Ordemdo Mérito Naval Brasileira, 1963; Ordem do Mérito Paraguaio, 1973.

Trabalhos Publicados: As Teorias de Geber, 1930; Pedra, Nosso Irmão, .950; OCearense, 1969; Na Casa do Barão de Studart, Imprensa Universitária do Ceará, 1969;Um Francês Cearense, Imprensa Universitária do Ceará, 1973.

"CURRICULUM VITAE"Raul Soares da Silveira, brasileiro, casado, filho de Érico da Silveira e Stella Soares

da Silveira, natural da cidade de São Sebastião do Rio de Janeiro - RJ, nascido no dia 7de setembro de 1918, Certificado de Reservista da 2ª Categoria do Exército, n.º 57.538,Título de Eleitor n.º 42.851, circunscrição de Goiás, primeira zona, Técnico deAdministração, nível superior, inscrito no Conselho Federal de Técnicos de Administraçãosob o n.º 547, registra em sua folha de serviço o seguinte:


I - Ingressou no serviço público em outubro de 1944, admitido na extinta FundaçãoBrasil Central, órgão que teve sua área de atuação precipuamente voltada para odesbravamento e a colonização da Região Centro-Oeste.

De 1944 a 1961, exerceu nessa Fundação, no Rio de Janeiro e no interior de Goiáse Mato Grosso, os cargos a seguir enumerados, por designação do Presidente daEntidade e Decreto do Presidente da República.

1) Por Portaria de 27-6-47, foi designado para o cargo de Assistente Administrativodos Serviços de Engenharia da Fundação Brasil Central.

2) Em 11-3-48, passou a servir no Gabinete da Presidência, incumbido de todas asproviaências concernentes às atividades industriais e comerciais das empresassubsidiárias relacionadas com a FBC, conforme Memorando n.º 13/48, da Presidência.

3) Por Portaria de 5-5-48, foi designado para o cargo de -Gerente da Usina CentralSul Goiana S. A. (usina de açúcar de propriedade da Fundação Brasil Central) em SantaHelena, no Estado de Goiás.

4) Por Portaria de 22-6-50, foi designado para exercer funções de Encarregado daEstação Experimental Agrícola, em Rio Verde, Goiás.

5) Por Portaria de 19-7-50, foi designado para exercer o cargo de Chefe da Base deAragarças, no Estado de Goiás (principal centro de atividades da FBC, no interior).

6) Por Portaria de 13-7-51, foi designado para exercer o cargo de Inspetor daFundação Brasil Central, com jurisdição na Base de Aragarças, Estrada Ara - Caiapônia -GO, exercendo ainda a Superintendência dos Serviços de Extração e Transportes de Cal,Madeira e Lenha, feitas pela Entidade, na região do sudoeste goiano.

7) Por Portaria de 10-1-52, foi designado para exercer o cargo de

Chefe da Seção do Material da FBC, no Rio de Janeiro.

8) Por Portaria de 19-6-52, foi designado para o cargo de Chefe

do Gabinete da Presidência da FBC.

9) Por Portaria de 14-7-52, foi designado para o cargo de Chefe do Escritório Centralda FBC, no Rio de Janeiro, sem prejuízo de suas funções de Chefe do Gabinete daPresidência.

10) Por Portaria de 15-4-54, foi designado, para, na qualidade de Chefe do Gabineteda Presidência, responder pela Superintendência da FBC, com sede em Aragarças,Goiás.

11) Por Portaria de 11-2-55, foi designado para exercer, interinamente, o cargo deChefe do Serviço Central de Tesouraria da FBC.

12) Em 10-10-55 - Por Portaria n.º 49/55, foi designado Assistente

da Presidência, cumulativamente com funções que exerce na Tesouraria Central emface do convênio assinado, a 23-6-55, em Belém do Pará', com o Ministério daAeronáutica e a então Superintendência do Plano de Va-, lorização Econômica daAmazônia - SPVEA - hoje SUDAM.

13) Em 30-1-56 - Por Portaria n.º 9/56, foi designado para exercer a função de Chefede Serviço de Correspondência e Registro.


14) Por Portaria de 9-3-56, foi designado para responder pelo expediente daSecretaria Geral da FBC.

15) Por Portaria de 30-4-57, foi designado para o cargo de Chefe do Serviço Centralde Comunicações. Continuando a responder pela Secretaria-Geral, na ausência do titularefetivo.

16) Por Decreto do Presidente da República de 29-7-60 (DO), foi designado paraexercer, em Comissão, o cargo de Secretário-Geral da FBC.

17) Por Portaria de 16-10-61, na qualidade de Secretário-Geral, passou a responderpela Presidência da FBC.

18) Por Portaria de 25-4-62, sendo dispensado, a pedido, do cargo de Secretário-Geral da FBC, passou a exercer as funções de Assessor da Presidência da mesma.

19) Por Portaria de 27-6-62, foi colocado à disposição da Presidência da República,a pedido da Chefia do Gabinete Civil.

II - Na Presidência da República

1) Por Portaria interna de 29-6-62, do Chefe do Gabinete Civil, foi incluído na lotaçãodo Gabinete Civil da Presidência da República e designado para exercer as funções deAssessor da 3ª Subchefia.

2) Por Portaria publicada no DO de 29-10-64, foi designado para exercer as funçõesde Assessor da Chefia do Gabinete Civil da Presidência da República.

3) Em data de 24-11-64, foi posto à disposição do Interventor Federal do Estado deGoiás.

4) Por Decreto do Interventor Federal, publicado no DO do Estado de Goiás, de 19-12-64, foi designado para funções de Chefe do Gabinete da Secretaria do Governo.

5) Por Decreto do Governador do Estado de Goiás, publicado no DO do Estado de25-1-65, fói nomeado Secretário de Estado da Fazenda, continuando vinculado aoGabinete Civil da Presidência da República.

6) Por Decreto do Presidente da República, publicado no DO de 23-3-66, foidesignado para exercer a função de Subchefe Administrativo do Gabinete Civil Titular daSubchefia para Assuntos Sociais.

7) Por Portaria n.º 91/66, do Chefe do Gabinete Civil, publicado no DO de 15-7-66,foi designado para responder pela Subchefia para Assuntos de Administração Geral,cumulativamente com a Subchefia para Assuntos Sociais, da qual é titular.

8) Por Memorando n.º 110/67/CG/PL, de 20-2-67, do Chefe do Gabinete Civil, foiautorizado a responder pelo expediente das Subchefias para Assuntos Econômicos eFinanceiros e para Assuntos de Administração Geral, quando da ausência dosrespectivos titulares.

9) Por Decreto do Presidente da República, publicado no DO de 14-3-67; foi posto àdisposição do Governo do Estado da Bahia, continuando vinculado ao Gabinete Civil.

lII - No Governo do Estado da Bahia


1) Por Decreto do Governador do Estado, publicado no DO de 10-4-67, foidesignado para exercer o cargo, em comissão, de Procurador Administrativodo Estadoem Brasília (Representante).

2) Por Decreto n.º 21/927, publicado no DO de 15-7-70, que extinguiu a ProcuradoriaAdministrativa do Estado, na Guanabara, e criou, em substituição, o Escritório deRepresentação Administrativa do Estado naquela cidade, teve a subordinação desseEscritório vinculado à Procuradoria Administrativa do Estado em Brasília, que passou afuncionar sob a sua orientação.

3) Em 2-1-73, assinou contrato com o Banco do Estado da Ba:hia S/A, para exerceras funções de Gerente da Agência daquele Banco em Brasília, cargo que assumiuefetivamente, a partir do dia 6-6-73, sem prejuízo de suas funções de Procurador-Administrativo do Estado.

4) Em setembro de 1975, foi dispensado, a pedido do Governo do Estado da Bahia eposto à disposição do Governo do Distrito Federal.

IV - No Governo do Distrito Federal

1) Em setembro de 1975, por indicação do Governador do Distrito Federal, foi eleitopela Assembléia-Geral da Companhia Imobiliária de Brasília - TERRACAP, para o cargode Diretor-Comercial, no qual se encontra presentemente.

V - Missões Especializadas

N o período de 1950 a 1973, além das atividades normais das funções que exerceu,foi incumbido de vários trabalhos especializados, entre os quais se destacam:

1) Na Fundação Brasil Central - Período 1950/1961, participou da Comissão queorganizou o Quadro do Pessoal da Entidade e presidiu.

duas Comissões que estudaram o enquadramento e o aumento de vencimentos doPessoal da FBC; presidiu a Comissão que elaborou o Primeiro Plano Qüinqüenal da FBC,e a que planejo e propôs modificações em sua estrutura orgânica.

2) Na Presidência da República - na qualidade de Representante do Gabinete Civil,presidiu a Comissão encarregada do levantamento e do exame da situação habitacionalde Brasília (1963/1964); por designação dos Chefes de Gabinete Militar e Civil (junho de1964), constituiu a Comissão de Revisão da Lotação do Pessoal nos Gabinetes Militar eCivil da Presidência da República; por designação do Chefe do Gabinete Civil, presidiu aComissão encarregada de examinar e opinar pela liquidez das dívidas da Presidência daRepública, contraídas em exercícios anteriores até 19 de abril de 1964.

3) No Governo do Estado da Bahia - Estruturou e Organizou a ProcuradoriaAdministrativa do Estado em Brasília conforme Decretos n.ºs 21,198, 21.199, publicadosno DO de 26-3-69 e Decreto n.º 22.312, publicado no DO de 19-3-71.

- Coordenou a instalação e organização da Agência do Banco do Estado da BahiaS/A, inaugurada em Brasília, no dia 6-6-73.

VI - Outras Atividades

1) No período de 1934 a 1939 - serviu no Banco Boa Vista S/A, no Rio de Janeiro,registrando sua lotação nas Seções de Cadastro, Cobrança, Contas-Correntes,Contabilidade e Pessoal.


2) No período de março de 1968 a fins de 1971 - sem prejuízo de suas funções, noGoverno do Estado da Bahia, assumiu o cargo de Diretor do Departamentos de RelaçõesPúblicas, Pesquisas e Fotográfico dos Diários Associados em Brasília.

Nesse cargo organizou várias promoções. relevantes na Capital da República, sendoa principal a Exposição de Imprensa Brasília 68, inaugurada pelo Vice-presidente daRepública e Presidente .do Senado Federal, no Hotel Nacional de BrasíIia.

3.) Também foi membro do Conselho Fiscal das seguintes Empresas;

- Empresa Brasileira de Cervejas S/A

- Indaiá Aguas Minerais S/A e

- TRANSBRASIL S/A

VII - Experiência Militar

Sua folha de serviço militar, registra ser reservista do Exército Brasileiro e doExército Francês; tendo sido combatente na Segunda Grande Guerra Mundial, comovoluntário nas Forças Francesas Livres, onde alistou-se no ano de 1940, em Londres,Inglaterra, para servir sob o comando do General Charles De Gaulle. Após ter participadode Campanha da Síria, foi transferido para a Legião Estrangeira, onde serviu até junho de1944. Esteve em Campanha de junho de 1941 a junho de 1944, tendo participado devárias batalhas no Egito, Líbia e Tunísia, destacando-se nas de El Daba e El Alamein noEgito, as de El Aden, Tobruk e BirHakein, na Líbia e a de Zaghouam, na Tunísia. Feridoem combate 3 (três) vezes, foi desmobilizado no posto de Sargento-Chefe da LegiãoEstrangeira, em junho de 1944. Sua desmobilização deu-se a seu pedido e com a ajudado Governo brasileiro, para incorporar-se à FEB (Força Expedicionária Brasileira), mas foiimpedido no seu intento pelas autoridades médicas do Exército brasileiro, por ter sidoconsiderado incapacitado para o serviço militar, em conseqüência do seu estado físico edos seus ferimentos. Ingressou, então, na vanguarda da Fundação Brasil Central,conforme citado inicialmente.

VIII - Referências Elogiosas

No Boletim da Presidência da República (xerocópia anexa), publica as:referências..elogiosas que lhe foram feitas pela sua atuação na Secretaria do Governo e Secretaria daFazenda no Estado de Goiás.

IX - Condecorações

Como reconhecimento aos serviços que prestou ao Brasil e à França, foi agraciadocom as seguintes condecorações:

1 ) Nacionais

- Ordem do Mérito Militar, no grau de oficial

- Ordem do Rio Branco, no grau de Comendador

- Ordem do Mérito da Bahia, no grau de Comendador - Medalha Mérito Tamandaré

- Medalha Jornalista Assis Chateaubriand

2) Francesas

- Legião de Honra


- Cruz da Resistência

- Cruz de Guerra

- Cruz do Combatente

- Medalha Ferido de Guerra - Medalha de Campanha, da Líbia e Tunísia.

X - Declaração

O signatário declara que as informações contidas neste curriculum são a expressãoda verdade e que a documentação comprovante está em eu poder.

Brasília, 14 de abril de 1977. - Raul Soares da Silveira.

MATÉRIA A QUE SE REFERE O ITEM VIII DO "CURRICULUM VITAE"

CÓPIA AUTENTICA - Cont. do Boletim Interno n.º 7, de 17 de fevereiro de 1965, fls.50 ............................................... 4ª Parte - Justiça e Disciplina - Referências Elogiosas -"Aprovo as referências elogiosas consignadas em Ofício n.º 33/65, de 22 de janeiro e1965, do Interventor Federal em Goiás, referente ao servidor Raul Soares da Silveira quese distinguiu pela valiosa colaboração prestada à Interventoria em Goiás. Conhecedorprofundo da administração pública, soube lastrear a sua experiência com os atributos degrande operosidade e absoluta seriedade. O seu padrão de trabalho, pela perfeição erapidez, .deve ser considerado como um exemplo para todos os funcionários públicos. Foium auxiliar prestimoso e eficiente da Interventoria e prestou à administração do Estadoserviços valiosos que o fazem credor do reconhecimento do governo ........................Gen.-Div. Ernesto Geisel - Chefe do Gabinete Militar da Presidência da República.

- Brasília, 20 de outubro de 1966. Confere com o original: Affonso Henrique Coelho -Major Chefe do Serviço do Pessoal da Presidência da República. Antônio J. CantanhedeFilho, Assistente do Expediente, Servo Pessoal.

CÓPIA AUTE:NTICA do elogio consignado pelo Governador do Estado de Goiás,Marechal Emilio Rodrigues Ribas Júnior, ao Servidor Raul Soares da Silveira, contido noOfício n.º 7/66, de 31 de janeiro de 1966 e publicado no Boletim Interno n.º 7, de 16 defevereiro de 1966, à folha n.º 57: "cumpro o agradável dever de deixar aqui consignadosos meus sinceros agradecimentos a esse distinto auxiliar, pelos valiosos serviços queprestou à administração deste Estado. Exercendo, em época a mais delicada da vidapolítica e administrativa de Goiás, o cargo de Secretário de Estado cla Fazenda, deextraordinária expressão, recebeu o Sr. Raul Soares da Silveira um encargo que era, semdúvida nenhuma, o mais pesado de todos, porque da eficiência e do acordo da gestãofazendária, dependeu, preponderantemente, todo o êxito do meu Governo. A experiência,o valor, a dedicação e a integridade moral e profissional desse ilustre auxiliar, ocredenciam ao exercício de novas e elevadas funções no honrado Governo de VossaExcelência." Confere com o original: Affonso H enrique Coelho, Major Chefe do Serviçodo Pessoal da Presidência da República. Brasília, 20 de outubro de 1966. - Antônio J.Cantanhede Filho, Assistente do Expediente, Servo Pessoal.


Ao primeiro dia do mês de julho de 1977, às 15:00 horas, na Sala das Sessões doTribunal, presentes os Conselheiros José Wamberto e Geraldo Ferraz, os Conselheiros-Substitutos Jesus da Paixão Reis e Raimundo Vieira, o Procurador Dr. Lincoln TeixeiraMendes Pinto da Luz, o Presidente, Conselheiro Heradio Salles, declarou aberta aSessão especialmente convocada para dar posse aos Drs. José Parsifal Barroso e RaulSoares da Silveira recentemente nomeados membros desta Corte de Contas.

Inicialmente, o Sr. Presidente convidou para tomarem assento à mesa o Exmo. Sr.Governador do Distrito Federal, Dr. Elmo Serejo Farias, o Exmo. Sr. Presidente daCâmara Federal, o Deputado Marco Antonio Maciel e o representante do Ministro daJustiça, o Dr. José Bonuácio Câmara. Presentes, também, outras altas autoridades dosPoderes da República, das Forças Armadas e da Administração do Distrito Federal.

Em seguida, o Sr. Presidente solicitou aos Conselheiros José Wamberto e GeraldoFerraz que introduzissem no Plenário os novos Conselheiros José Parsual Barroso e RaulSoares da Silveira. Após haverem Suas Excelências prestado o compromisso de seremexatos no cumprimento de seus deveres, assinando os respectivos termos, o SenhorPresidente proferiu as seguintes palavras:

"Senhores, Senhoras

Declaro empossados os eminentes Conselheiros José Parsual Barroso e RaulSoares da Silveira, nomeados em 24 do mês que ontem expirou por decretos do Exmo.Sr. Governador Elmo Serejo Farias, depois de cumprido o rito constitucional da préviaaprovação do Senado, indicados que foram, à alta Casa do Congresso Nacional, peloExcelentíssimo Senhor Presidente da República.

Dito isto, que é o fundamental desta solenidade, bastaria ler o curriculum vitae decada um, para dar idéia instantânea da felicidade da escolha dos dois novos juízes quevão contribuir, com muito saber e experiência no trato da coisa pública, para a nossamissão de em certa medida auxiliar o Poder Legislativo e, de certa maneira, substituí-Iona missão de fiscalizar a administração financeira e a aplicação do Orçamento no DistritoFederal. Creio, porém, indispensável dimensionar essa missão, com as peculiaridadesque em nosso caso reveste, para que se tenha noção mais objetiva da alegria com a qualos integramos, hoje, em nosso convívio.

Se mesmo na França, onde vai entroncar nos tempos remotíssimos do Reinado deSão Luiz, ou na Itália, onde já ultrapassou a marca dos cem anos, a existência das Cortesde Contas induz um certo mistério e leva a perplexidades, hesitações e erronias osestudiosos mais seguros do Direito Público, esta Casa situa-se em campo particularmentedesafiador de meditações que resistem - como a cidade na qual e para a qual funciona -ao esforço para contê-Ias nos limites estritos da Ciência Jurídica, ou da Ciência dasFinanças, e invade irresistivelmente o campo da Política, para aí levando um grão depoesia na medida em que somos como que impelidos a repensar os Bandeirantes e até aencarná-Ios no anseio multissecular da integração nacional. No prefácio que escreveupara os "Poemas e Canções" de Vicente de Carvalho, Euclides da Cunha demonstrouque os cálculos do engenheiro freqüentem ente convizinhavam com a criação poética eque esta, por sua vez, trazia em si, pelo mistério da intuição, verdadeiras antecipaçõesdas ciências exatas.


Tranqüilizai-vos, que não insistirei em divagações impróprias. Quero apenas notarque o puro bom senso de um cientista do Direito, procurando evitar que para aqui setransplantassem as inconveniências da "Gaiola de Ouro", assim castigada pelairreverência dos cariocas, acabou por dar ao novo Distrito Federal o toque generoso quelhe conferiria mais tarde, no texto da Carta Constitucional, a dimensão de símbolo daunidade do Brasil. Em vez de se criar aqui uma Câmara de Vereadores - soluçãomedíocre e destituída de imaginação -conferiu-se ao Senado da República a atribuiçãoexclusiva de legislar para a nova Capital e, portanto, de lhe fazer o Orçamento e fiscalizara sua execução. Vale dizer: confiou-se ao próprio conjunto das unidades federadas, dasquais o Senado é o representante em nosso sistema bicameral, a missão de velar porBrasília, de lhe prover as necessidades, acompanhar-lhe o crescimento e cuidar para queela cumpra a sua missão histórica de aceleradora do processo de integração nacional.

Este Tribunal reflete, pela natureza de suas funções e por sua colocação sui generisno quadro constitucional, a situação especialíssima assim configurada. Somos uma cortelocal, pelos limites de nossa jurisdição, mas agimos em nome, para auxílio e àsemelhança do Senado; se certo é que esse ramo do Congresso Nacional se compõe derepresentantes diretos das unidades federadas, funcionamos nesta Casa como os olhosda própria Federação, ocupados em rastrear os passos dos agentes administrativos paraajudá-los - na proporção de nossa competência - a permanecer no rumo da vocação deBrasília, que a tanto corresponde estar no rumo do Direito, nem sempre fácil de identificarno emaranhado dos textos legais existentes e mais difícil ainda de definir na ausência dealgumas leis necessárias por cuja existência pugnamos.

Nossa missão é, assim, a um tempo fascinante e áspera, amenizada por umfenômeno que assinalei no Relatório das Contas de 1968, e tantos anos depois possovoltar a fazê-Io: pelo advento de governos que já não repelem a fiscalização como intrusae impertinente, mas, ao contrário, demonstram concebê-Ia como forma de colaboraçãodesejável, tanto que avançam, principalmente a partir de 1967, para ampliar osinstrumentos do controle e a ele voluntariamente submeter-se. O eminente SeabraFagundes, há poucos dias, referiu-se a este mesmo fenômeno, em conferênciapatrocinada por nosso Centro de Estudos, quando lamentou que a Ação Popular somenteem 1964 fosse efetivamente introduzida em nosso País, depois de uma hibernação a quefora condenado o respectivo projeto de lei, pela resistência passiva de governossucessivos em várias legislaturas.

Senhores

Por termos, assim, tão viva a consciência de nossa missão, bem mais alta do queparece, é que recebemos com alegria os dois companheiros que hoje se incorporam aesta Casa. Não sei se estou a padecer do vício intelectual de vislumbrador de símbolos,mas é certo que tenho como altamente significativo que um desses dois novoscompanheiros haja vindo para cá diretamente do Poder Legislativo, em uma de cujasCasas não chegou a terminar seu último mandato; e o outro, igualmente interrompendouma atividade que estava longe de encerrar-se, proceda do Poder Executivo.

Esse deslocamento simultâneo sugere a própria posição da Corte de Contas, emgeral, concebida pelo seu excelso introautor no Brasil, ao alvorecer do regimerepublicano, como "mediador independente" entre o poder que autoriza periodicamente adespesa e o poder que quotidianamente a executa. Do ponto de vista da nossa Corte,mais expressivo ainda se toma a simultaneidade desse deslocamento, quando sabemos


que o eminente Conselheiro Parsifal Barroso - a despeito de ter sido fundamentalmenteum parlamentar (Deputado em sete legislaturas, duas das quais na Assembléia do Cearáe as restantes na Câmara dos Deputados, e também Senador) governou o seu Estadodepois de exercer o cargo de Ministro do Trabalho, no qual começou a montar oengenhoso esquema de financiamento da construção de Brasília, pelo engajamento dosinstitutos de Previdência, sob a sua proficiente e proba supervisão. Advogado, Professor,legislador, escritor com vários livros publicados, líder político e homem de Estado, pode-se dizer que a nova Capital do Brasil foi, de certa forma, uma de suas obras, a cujaconclusão vem ele agora dedicar-se, retomandoa, por assim dizer, de dentro, para vercomo anda e como deve andar.

Quanto ao não menos eminente Conselheiro Raul Silveira, que nos traz, entreoutras. a contribuição relevante da visão interna da própria administração que vaifiscalizar, situa-se entre os precursores da construção de Brasília. Já em 1944 dava oconcurso de sua capacidade intelectual e de sua proverbial operosidade ao plano dedesbravamento e colonização da Região Centro-Oeste, executado pela antiga FundaçãoBrasil Central, estendendo sua atividade pioneira aos longes da Amazônia, através deGoiás e Mato Grosso, quando os hoje pacíficos Xavantes ainda dizimavam exredições e amalária paralisava os passos dos mais fortes. Esse trabalho de bandeirante foi para ele,incrivelmente, o repouso do guerreiro, pois acabava de voltar da África, onde se engajaranas Forças Francesas Livres, três vezes ferido em batalhas como a de EI Alamein eTobruk, lutando pela causa da liberdade contra a astúcia, a inteligência tática e o poder defogo de um dos maiores generais do lII Reich, o legendário Von Romel, para depois seincorporar à FEB quando o Brasil foi irresistivelmente impelido a participardeclaradamente do grande conflito.

Secretário de Estado em Goiás, titular de duas subchefias do Gabinenete Civil daPresidência da República, no Governo Castello Branco, ultimamente Diretor Comercial daTERRACAP, é verdadeiramente impraticável inserir em discurso como este, que já vailongo demais, todos os títulos que fizeram de Raul Silveira, para repetir palavras de umBoletim firmado em 1965 pelo então General-de-Divisão Ernesto Geisel, "um exemplopara todos os funcionários"; assim como seria impossível - e de resto desnecessário pelaexpressão nacional de seu nome - enumerar nesta oportunidade os títulos queapresentariam Parsifal Barroso, por sua vez, como um modelo de homem público.

Sejam Vossas Excelências benvindos a esta Casa, onde encontrarão, além dosmeios técnicos necessários, ambiente propício à meditação e ao trabalho".

Usou da palavra, em nome da Procuradoria-Geral, o Procurador Lincoln TeixeiraMendes Pinto da Luz, dizendo:

"Foi-nos conferida a missão, a um tempo honrosa e grata, de traduzir o júbilocom que a Procuradoria-Geral acolhe os preclaros Conselheiros José ParsifalBarroso e Raul Soares da Silveira, nesta hora em que o Tribunal de Contas doDistrito Federal se vê enriquecido com o magnífico cabedal de experiência e culturaque Suas Excelências souberam conquistar ao longo de vidas públicas exemplares.

Raul Silveira e Parsifal Barroso possuem em comum a continuada e densavivência dos problemas políticos e administrativos do País, ao qual se devotaramem postos e quadrantes tanto expressivos como variados.


As admiráveis folhas de serviço dos ilustres empossados, que superiormenteos qualificam para o exercício dos cargos que ora assumem, ficaram jápatenteadas na bela oração do Presidente Heraclio Salles, motivo por que nosdispensaremos de percorrê-Ias em pormenor. Cifremo-nos, pois, em manifestar aefusiva confiança que o Ministério Público depõe na atuação dos novosConselheiros, que, seguramente, hão de propiciar o engrandecimento do notávelconceito granjeado por nosso Tribunal, em meio aos órgãos de controle externonacionais.

A Suas Excelências, calorosos votos de boas-vindas e de permanente êxitono desempenho das gradas funções em que acabam de investir-se".

O Conselheiro Parsifal Barroso, de improviso, assim se expressou:

"Senhor Presidente do Tribunal de Contas do Distrito Federal, ExcelentíssimoSenhor Presidente da Câmara dos Deputados, Excelentíssimo Senhor Governadordo Distrito Federal, Excelentíssimo Senhor Chefe do Gabinete do Senhor Ministroda Justiça, Excelentíssimo Senhor Doutor Procurador-Geral, meus carosConselheiros, Senhor General-de-Exército Tácito Teófilo Gaspar de Oliveira,demais oficiais do glorioso Exército Nacional, aqui presentes, Senhor Ministro emestre Wagner Estelita que muito honra esta Casa com a sua presença, MinistroPereira Lira, nume tutelar de todos os Tribunais de Contas do País e glória daParaíba, demais autoridades aqui presentes, meu líder José Bonifácio, permita-meque ainda o trate como o fiz até ontem, Senhor Secretário-Geral do Ministério daJustiça, meu caro Ministro Moacir Catunda que representa a união perfeita dopassado, quando fui seu professor, e do presente, quando nos reencontramosneste momento solar de minha vida, meus senhores, minhas senhoras:

Poucas palavras devo dizer, neste momento, porque a emoção me toma porinteiro, impedindo-me de expressar o pensamento tal qual eu desejaria que ele seexternasse; mas, duas considerações me vieram à mente enquanto falava o nossoeminente Presidente.

A primeira delas é que, procedendo do Poder Legislativo, estou eu, aqui,naquele Tribunal que sempre considerei o braço alongado do Senado Federal, embusca do Distrito Federal e, posteriormente, talvez, dos Territórios Federais.

Esse braço alongado que é a definição melhor, a imagem que melhorconfigura qualquer Tribunal de Contas, traz à mente, o batismo de fogo que estainstituição recebeu no Governo Floriano Peixoto. E ninguém a descreveu melhor emais à justa do que o eminente mestre Pereira Lira, que aqui se encontra honrandomuito e vivificando muito com a sua cultura esta solenidade. Foi, justamentequando Floriano Peixoto desgotou da instituição que se criara como esse braçoalongado do Poder Legislativo, buscando realizar, talvez, tarefas, missões, que oPoder Legislativo por si, à falta de uma estrutura operacional adequada, de umainstrumentalidade específica. jamais pôde realizar.

Como participei muitos anos do Poder Legislativo e ora passo a integrar umTribunal de Contas, não vacilo em dizer e concluir que a missão fiscalizadora dosTribunais de Contas, a verificação de resultados, no sentido administrativo que hojese busca, tudo isso pode ser mais facilmente alcançado por um Tribunal de Contasdo que pelo Poder Legislativo.


E por isso sempre considerei nosso patrono aquele que se tornou para todosnós um herói e um exemplo: Serzedelo Corrêa. Porque, não fora sua fibra de herói.sua têmpera indômita de militar e sua valentia pessoal diante de Floriano Peixoto ecomo seu Ministro de Estado, não teriam sobrevivido os Tribunais de Contas.Talvez, naquele momento, o braço alongado do Poder Legislativo decepado fora.

Mas a segunda consideração que me vem à mente é a do agradecimento aoExcelentíssimo Senhor Presidente da República, o ínclito Presidente ErnestoGeisel. Porque sua Excelência houve por bem encontrar em minha pessoa,qualidades e predicados que exaltou ao encaminhar meu modesto nome àconsideração do Senado Federal, pedindo sua aprovação. Assim como nopassado, recebo de Serzedelo Corrêa o carisma, a chama que me fará sempreaderir às tarefas de minha responsabilidade nesta Casa, executando-as, na medidado possível, quanto em mim estiver e puder. De Serzedelo Corrêa recebo essealento vivo e vivificante, que vem de longe e ainda estua num Pereira Lira, a provarque as nações vivem dessas centelhas de heroísmo e dessas fagulhas de ideal queunem o passado ao presente, de modo a se poder prevenir o futuro. E SerzedeloCorrêa é, para mim, o patrono que me dá, me garante a cmjteza desse carismapermanente, para o exercício de tão altas e nobilitantes funções.

Preciso ainda voltar ao segundo motivo, que é o presente, porquanto oeminente Presidente Ernesto Geisel quando entendeu de por à minha disposiçãonuma oferta, que já lhe agradeci, esta vaga de Cyro dos Anjos, talvez SuaExcelência nem se recordasse de que se é uma honra ter assento entre vós, honramaior seria substituir, nesta Casa, um mineiro da estirpe de Cyro dos Anjos. Nãopor ser um membro da Academia Brasileira de Letras mas, porque, no exercício dafunção pública, mineiros e cearenses se irmanam e como que se tocam porquesão, justamente, as duas nascentes, as duas matrizes da nacionalidade brasileiraque mais se assemelham pela configuração mediterrânea de sua formação, comoterra e como povo. Daí porque, suceder a Cyro dos Anjos é para mim honrariaexcessiva que me enleva tanto a ponto de tomá-Io, também, como exemploconstante de minha vida nesta Casa.

Quero, ainda, agradecer a presença de todos que vieram até aqui alegrar-me,confortar-me e honrar-me com suas presenças. Guardarei a presença de cada umadessas pessoas como um presente que em veio na hora própria em que eu passodo Legislativo para o braço alongado do Senado Federal, que é este Tribunal deContas do Distrito Federal.

Desejo, por fim, manifestar a todos que minha convicção de brasileiro, minhaalma cristã, fazem com que, neste momento, ao pronunciar essas palavras deagradecimento a todos, diga a este Tribunal que sempre vi em Brasília, desdequando lancei suas primeiras pedras nas construções da previdência social quevinham do aeroporto até o eixo rodoviário; sempre vi em Brasília a súmula completado nosso amado Brasil.

Aqui, efetivamente, nós não estamos apenas no coração da Pátria, mas, naconfluência das três bacias hidrográficas nacionais. Mais do que isto. Nós estamosintegrando a miniatura completa e perfeita da nossa Pátria. Pelo povo que de todaparte acorreu e aqui ficou, desde o início até hoje, para vir integrar-se numa mesmavida, fraternizar num mesmo sentimento de confiança, nesta civilização nova do


Planalto. E como aqui está esse povo, súmula do nosso amado Brasil, é como seestivesse sempre atento à nossa Pátria. E sentindo perto de mim o cerne da próprianacionalidade.

Muito obrigado".

Por fim, o Conselheiro Raul Soares da Silveira manifestou-se, declarando:

"Excelentíssimo Senhor Conselheiro Presidente

Assumo o exercício do cargo de Conselheiro do Tribunal de Contas do DistritoFederal com o propósito de tudo fazer para ser útil ao Brasil.

Sei que a tarefa é difícil, de alta responsabilidade e delicada é a missão dejulgar. Uma e outra exige serenidade, justiça, firmeza, moderação e energia.Exercerei a função com impessoalidade e espírito público. Sou um homem comtradição de luta pela liberdade, pela verdade e pela justiça.

Honrado com o encaminhamento da Mensagem do Eminente PresidenteErnesto Geisel ao Egrégio Senado Federal, indicando-me para este cargo, tive agrata satisfação de ter meu nome aprovado pelos Excelentíssimos SenhoresSenadores. Até bem pouco tempo, quando recebi do Excelentíssimo SenhorGovernador do Distrito Federal, Engenheiro Elmo Serejo Farias, pessoalmente, nasala de reuniões da diretoria da TERRACAP, o convite para ocupar uma vaga nestaCorte de Contas, não pensava deixar o cargo de Diretor Comercial que ocupavanaquela Companhia.

Ao Excelentíssimo Senhor Presidente da República, aos ExcelentíssimosSenhores Senadores, ao Excelentíssimo Senhor Governador do Distrito Federal,não quero agradecer com palavras a confiança que depositaram em mim. O meuagradecimento será demonstrado com o trabalho que irei realizar nesta ColendaCasa, prometendo consagrar-me ao estudo e à execução de minhas tarefas, diapor dia, ao longo de todo o período que aqui permanecer, dando o melhor deminhas energias físicas, intelectuais e morais. É-me grato também deixarconsignado aqui o meu reconhecido agradecimento ao eminente Ministro Golberydo Couto e Silva, pelas inúmeras provas de confiança e afeto com que SuaExcelência sempre me distinguiu.

Depois de percorrer diferentes escalões da administração pública chego aeste Tribunal consciente das minhas novas responsabilidades e feliz porque aquipoderei continuar servindo ao meu País num instante em que todas as energiasdevem somar-se, num verdadeiro esforço conjugado em favor da construção donosso des~mvolvimento econômico e social.

De fato estamos vivendo um tempo de desafios. Para vencê-Ios é precisopreservar a união do povo no apoio às iniciativas lideradas pelo eminentePresidente Ernesto Geisel e que têm como objetivo maior edificar entre nós umasociedade economicamente próspera e socialmente justa.

A Revolução de 31 de Março não é um estado de espírito desajustado aofuncionamento dos Poderes, nem, muito menos, uma ocupação militar do PoderPolítico Nacional, como bem disse o inesquecível Presidente Marechal CastelloBranco, a cujo Governo tive a honra de servir.


É necessário distinguir os que fazem oposição ao Governo e os que queremdestruir as inegáveis conquistas alcançadas até agora. Estes podem marchar atépara a ilegalidade e aqueles praticam, juntamente com o Poder Executivodemocracia.

Este é, também, um momento de crença e de fé na capacidade que temospara superar dificuldades conjunturais e alcançar o nosso destino de grandeza. Nãohá, pois, lugar para o pessimismo e o desânimo que nada constróem, mas para otrabalho dinâmico e ordenado em todas as frentes de atividades.

Tenho fé em que o Brasil, com a glória do seua passado e a generosidade evigor de seu presente, tornar-se-á nos grandes potências do mundo.

Tenho grandes esperanças no futuro. Acredito que a verdade prevalecerá eque existe uma decência e uma integridade no coração do homem comum em todaa parte e que ele recusará ver o nosso País sob o domínio e liderança de falsoslíderes, Senhor Presidentel

Concluindo, quero manifestar a Vossa Excelência os meus sincerosagradecimentos pelas generosas referências feitas a meu respeito. Quero dizer aVossa Excelência e aos meus eminentes pares a satisfação e a honra que sinto emcompor o quadro de Conselheiros desta Colenda Corte de Contas. É com respeitoe humildade que sentarei nesta mesa, tendo ao meu lado homens do gabarito deVossa Excelência, do Conselheiro José Wamberto Pinheiro de Assunção, doConselheiro Geraldo de Oliveira Ferraz e do Conselheiro Parsifal Barroso. Opassado de luta, honradez e trabalho de Vossas Excelências, serão para mimestímulo e confiança nos trabalhos que juntos iremos realizar, na certeza de quecom Vossas Excelências muito ainda irei aprender nesta Casa.

Aos Senhores Auditores, Procuradores e funcionários do Tribunal de Contasdo Distrito Federal, a minha saudação e a certeza de que irei contar com acolaboração de todos e de que, com meu trabalho, saberei conquistar-Ihes orespeito e a amizade.

Honra-me muito a presença do Excelentíssimo Senhor Governador ElmoSerejo Farias a cujo Governo dinâmico, inovador e realizador, tão sintonizado coma aspiração de crescer e prosperar na Capital do País, servi com entusiasmo ededicação dando modesta contribuição à sua grande obra administrativa. Sou-lheprofundamente grato, pelo apoio que sempre me deu e pela sua presença nestasolenidade, motivo de real orgulho para mim.

De igual modo, agradeço às ilustres autoridades, aos nobres Senadores eDeputados a todos os meus patrícios e amigos, civis e militares, a honra de suaspresenças nesta solenidade.

Começo a trabalhar hoje e prometo a todos que saberei cumprir com o meudever."

Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal vol. 6.

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