Informe de Valladolid 2005 Report of Valladolid 2005Informe de Valladolid 2005 7 Report of...

Informe de Valladolid 2005 1 Report of Valladolid 2005


EL DERECHO A LA MOVILIDAD UNIVERSIDAD DE VALLADOLID...Escuela de Arquitectura

INFORME DE REPORT OF VALLADOLID

THE RIGHT TO MOBILITY 2005


Informe de Valladolid 2005 Report of Valladolid 2005

Edición de Rosario del Caz, Mario Rodríguez y Manuel Saravia

UNIVERSIDAD DE VALLADOLID Escuela de Arquitectura


La edición de este Informe se ha realizado con la ayuda de Caja España. Obra Social y del Ayuntamiento de Valladolid (subvención para proyectos de sensibilización y

formación en el campo de la cooperación al desarrollo, 2005)

Ha sido realizado por el Equipo de investigación sobre los derechos humanos y la ciudad de la Universidad de Valladolid (www.ciudad-derechos.org) y Arquitectos Sin

Fronteras de Castilla y León ([email protected]). Agradecemos la ayuda para las traducciones de Cristina Berry, Enrique Cobreros y Rosa Arias.

Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Valladolid, 2005 Avda. de Salamanca s/n. 47014 Valladolid. España

Teléfono: 34 983 423426 Fax: 34 983 423425

http://www.uva.es/arquitec/

Portada: Javier Blanca

ISBN: 84-689-5471-3 Depósito legal: VA-17-2006

Impresión: Mata Digital S.L.

Plaza de la Universidad, 2 Valladolid


Contenido/Summary

Introducción: Por una movilidad igualitaria y sostenible. Rosario del Caz, Mario Rodríguez y Manuel Saravia. Responsables del Informe de Valladolid 2005. / Introduction: For an egalitarian and sustainable mobility. Rosario del Caz, Mario Rodríguez y Manuel Saravia, In charge of the Report of Valladolid 2005.

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1. SOBRE EL CONCEPTO AMPLIO DE MOVILIDAD: HISTORIA Y ACTUALIDAD Sedentarismo nómada: El derecho a la movilidad y el derecho a la quietud. Eduardo Bericat Alastuey. Catedrático de Sociología. Universidad de Sevilla. Centro de Estudios Andaluces. España/ Nomadic Sedentariness: the right to mobility and the right to stillness. Eduardo Bericat Alastuey. Professor of Sociology. University of Seville. Andalucian Study Center. Spain

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Why migration policies fail. Stephen Castles. Professor of Studies on Migration and Refugees and Director of the Center of Studies of the Refugees. University of Oxford. England / Por qué fracasan las políticas migratorias. Stephen Castles. Profesor de Estudios sobre Migración y Refugiados y Director del Centro de Estudios de los Refugiados de la Universidad de Oxford. Inglaterra

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La enfermedad del transporte. Antonio Estevan. Consultor ambiental. GEA 21. Madrid, España. 41

Derecho a la movilidad y seguridad ciudadana. Juan Manuel Grijalvo. España. The right to citizen safety and mobility. Juan Manuel Grijalva. Spain

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2. MOVILIDAD SIN FRONTERAS: DERECHO UNIVERSAL DE ASENTAMIENTO

El significado de las migraciones internacionales: justicia global, derechos humanos y ciudadanía. Ricard Zapata-Barrero. Profesor de Teoría Política de la Universidad Pompeu Fabra (Barcelona). Director del Grup de Recerca sobre Immigració i Innovació Política. / The significance of international migrations: Global justice, human rights and citizenship. Ricard Zapata-Barrero. Professor of Political Theory at the Pompeu Fabra University (Barcelona) and Director of the Grup de Recerca sobre Immigració i Innovació Política.

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Mobility rights in Europe. Yongmi Schibel. Migration Policy Group (MPG). Brussels, Belgium / Los derechos de movilidad en Europa. Yongmi Schibel. Grupo de Política de Inmigración (MPG). Bruselas, Bélgica.

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Pourquoi faut-il ouvrir les frontières à l’immigration de travail?. Catherine Wihtol de Wenden. Directeur de recherche au CNRS (CERI) et Docteur en science politique (Institut d'Etudes Politiques de Paris). France / ¿Por qué hay que abrir las fronteras a la inmigración de trabajo? Catherine Witold de Wenden. Directora de investigación del CNRS (CERI) y Doctora en ciencias políticas (Instituto de Estudios políticos de París). Francia.

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733. NOMADISMO CONTEMPORÁNEO

Nomadi foste e nomadi tornerete a essere. Arianna Dagnino. Giornalista. Roma. Italia / Nómadas fuisteis y nómadas volveréis a ser. Arianna Dagnino. Periodista. Roma. Italia

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Diseños peregrinos de los nómadas. La desterritorialización de la subjetividad y de la urbanidad. Víctor Silva Echeto. Universidad de Playa Ancha. Valparaiso, Chile / Pioneer designs by nomads. De-territoralization of subjectivity and urbanity. Víctor Silva Echeto. University of Playa Ancha. Valparaíso, Chile

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7. MOVILIDAD SOCIAL Y MEDIOAMBIENTALMENTE SOSTENIBLE

El viaje de las palabras. Alfonso Sanz Alduán. Consultor ambiental. Gea 21. Madrid, España / The journey of words. Alfonso Sanz Alduán. Environmental consultant. Gea 21. Madrid, Spain

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Sustainable Transportation and Equity. Todd Litman. Victoria. Transport Policy Institute. British Columbia. Canada / Igualdad y Transporte Sostenible. Todd Litman. Victoria Transport Policy Institute. British Columbia. Canadá

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¿Qué es la movilidad sostenible? Ole Thorson Jorgensen. Ingeniero civil especializado en transportes. Profesor de la UPC. Barcelona, España / What is sustainable mobility? Ole Thorson Jorgensen. Civil engineer specializing in transport. Associate Profesor at the UPC. Barcelona, Spain.

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Por una movilidad sostenible y realista. Alfonso Perona Gómez. Secretario Ejecutivo Fundación RACC. Profesor de la Escuela de Prevención y Seguridad de la Universidad Autonoma de Barcelona / For a realistic and sustainable mobility / Alfonso Perona Gómez. Executive Secretary Fundación RACC. Professor at the Prevention and Security School (Escuela de Prevención y Seguridad) of the Universidad Autónoma de Barcelona

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Carta europea de derechos del peatón / The European Charter of Pedestrians’ Rights 109

Ciudad Informal y Movilidad. Carlos Alberto Torres Tovar. Arquitecto Urbanista. Profesor Asociado. Escuela de Arquitectura y Urbanismo. Instituto de Investigaciones en Hábitat, Ciudad & Territorio. Universidad Nacional de Colombia / Mobility and the informal city. Carlos Alberto Torres Tovar. Urb. Arch. Associate Professor. School of Architecture and

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Urbanism. Instituto de Investigaciones en Hábitat, Ciudad & Territorio. Universidad Nacional de Colombia

4. DERECHO A UN ESPACIO PÚBLICO CONTINUO DE CALIDAD

Madrid en obras: los coches antes que la gente. Paco Segura. Miembro de Ecologistas en Acción. Madrid, España / Works in Madrid: cars before people. Paco Segura. Member of Ecologistas en Acción. Madrid, Spain.

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Laboratorio de educación vial itinerante. Bernardo Baranda Sepúlveda. Centro de Transporte Sustentable. Ciudad de México, México / Travelling laboratory of road education. Bernardo Baranda Sepúlveda. Centre of Sustainable Transport. Mexico City, Mexico

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El derecho a la vida en la movilidad urbana y el espacio público en América latina: La necesidad de un reequilibrio entre los subsistemas motorizado y no motorizado. Ricardo Montezuma. Director Fundación Ciudad Humana, Bogotá. Colombia / The right to life in urban mobility and in public spaces in Latin America: The need for a re-equilibrium between the motorized and the non-motorized sub-systems. Ricardo Montezuma. Director, Fundación Ciudad Humana, Bogota. Colombia.

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Improving Urban Mobility in Singapore: Vehicle Quotas and Electronic Road Pricing. Winston T.H. Koh. Associate Professor of Economics at Singapore Management University, Singapore / Mejorando la Movilidad Urbana en Singapur: Tasas para Vehículos y Carreteras con Pago Electrónico. Winston T. H. Koh. Profesor Asociado de Economía en Singapore Management University. Singapur

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6. ORDENACIÓN TERRITORIAL Y MOVILIDAD

Aspectos territoriales de la movilidad. Carme Miralles-Guasch. Profesora de Geografia UAB. Directora del Instituto de Estudios Regionales y Metropolitanos de Barcelona. España / Territorial aspects of mobility. Carme Miralles-Guasch. Professor of Geography at UAB. Director of the Instituto de Estudios Regionales y Metropolitanos (Institute of Regional and Metropolitan Studies) of Barcelona. Spain

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Urban environments, regions and networks in transition. Sybrand Tjallingii. Faculty of Architecture, Delft University of Technology. Netherland / Acceso y Contraste: movilidad y planeamiento regional. Sybrand Tjallingii. Escuela de Arquitectura, Universidad de Tecnología de Delft. Holanda

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Ordenamiento territorial y movilidad sostenible: Caso Bogotá. Ana Luisa Flechas Camacho. Ingeniera de transportes. Profesora Asociada. Universidad Nacional de Colombia / Territorial ordinance and sustainable mobility: the case of Bogotá. Ana Luisa Flechas Camacho. Engineer. Associate Professor Universidad Nacional de Colombia

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Introducción: Por una movilidad igualitaria y sostenible

Rosario del Caz (Escuela de Arquitectura. Universidad de Valladolid), Mario Rodríguez (Área de Urbanismo del Ayuntamiento de Valladolid) y Manuel Saravia (Escuela de Arquitectura. Universidad de Valladolid). Responsables del Informe de Valladolid 2004.

Introduction: For an egalitarian and sustainable mobility Rosario del Caz (School of Architecture. University of Valladolid), Mario Rodríguez (Area of Town Planning, Valladolid Town Hall) and Manuel Saravia (School of Architecture. University of Valladolid). People in charge of the 2005 Report from Valladolid . With this fourth Report from Valladolid we tackle one of the most embedded and uncomfortable rights of the current times: the right to mobility. A multi-faced issue which, in one way or another, is present in the political agendas of all countries, specially in the richest ones. Article 13 of the Universal Declaration of Human Rights establishes the two main pillars that define this right: “Everyone has the right to freedom of movement and residence within the borders of each state” and “Everyone has the right to leave any country, including his own, and to return to his country”. That is to say, all human beings, without exception (since everyone is “born free and equal in dignity and rights” according to Article 1 of the said Declaration) have the right to the establishment of the necessary conditions so that the urban and interurban spaces become suitable and equitable for the internal mobility of all the inhabitants of a territory; in addition, and above all, in order to guarantee the freedom of movement of people beyond the borders of states. As reflected in literature specialized in this issue, and as reflected in the articles included in this Report, the compliance with both faces of the right to mobility is threatened (by all accounts it seems like increasingly so) in its totality.

The most serious consequences (and in some cases the most dramatic ones) is that in both cases this non-compliance generates inequality and affects the weakest parties: poor people, elderly, children, disabled people and women, all of them human beings that are far from the prototype that serves as the base to design cities and define the rules of the social game: male, white, economically solvent, fully capable (physically and intellectually). “The right to mobility is not a universal right (...) it is becoming increasingly more restricted” (Grijalvo). The right to mobility is much more efficient for those who drive a vehicle than for those that do not even own one. In the same way than having economic means eases access to any country, whether it is to study, to work or as tourists (the relationship is directly proportional). Inequality and discrimination, therefore, for reasons beyond one´s own will which taint a person for the mere fact of having been born in one place and not in another: “Immigrants are victims of their own birthplace” says R. Zapata, just as it was in Medieval times. And in the issue of displacements, T. Litman adds: " The decisions taken in the area of mobility have a great impact on equality", since many groups of the population have no access to a car, although they contribute towards its costs and suffer its effects. Inequality

Con este cuarto Informe de Valladolid se aborda uno de los derechos más enquistados e incómodos de la actualidad: el derecho a la movilidad. Un asunto poliédrico que, en sus múltiples vertientes, está presente en las agendas políticas de todos los países, especialmente los más ricos. En la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en su artículo 13, se establecen los dos pilares fundamentales que lo definen: “Toda persona tiene derecho a circular libremente y elegir su residencia en el territorio de un Estado” y “Toda persona tiene derecho a salir de cualquier país, incluso del propio, y a regresar a su país”. Es decir, todos los seres humanos sin excepción (puesto que “todos nacen libres e iguales en dignidad y derechos”, según el Art. 1 de dicha Declaración) tienen derecho a que se establezcan las condiciones necesarias para que el espacio urbano e interurbano sea apto y equitativo para la movilidad interna de todos los habitantes de un territorio; pero también y, sobre todo, para que se garantice la libre circulación de las personas más allá de las fronteras entre estados. Pues bien, como refleja la literatura especializada sobre el tema, y como recogen los artículos que aquí se publican, el cumplimiento de ambas caras del derecho a la movilidad está amenazado (todo parece indicar que de forma creciente) en su plenitud.

Lo grave (y en algunos casos dramático) del asunto es que en ambos casos el incumplimiento genera desigualdad y afecta a los más débiles: pobres, ancianos, niños, discapacitados y mujeres, sectores humanos todos ellos que se alejan del prototipo en función del cual se diseñan las ciudades y se definen las reglas del juego social: varón, blanco, con solvencia económica, plenamente capacitado (física e intelectualmente). “El derecho a la movilidad no es universal (…) está restringido cada vez más efectivamente” (Grijalvo). El derecho a la movilidad es mucho más efectivo para los conductores de un automóvil que para los que no lo poseen. Del mismo modo que la posesión de recursos económicos facilita el acceso a cualquier país, para estudiar, trabajar o hacer turismo (la relación es directamente proporcional). Desigualdad y discriminación, pues, por razones que escapan a la voluntad propia y que marcan a una persona por el hecho de nacer en un lugar y no en otro: “Los inmigrantes son víctimas del nacimiento” dice R. Zapata, como en la época medieval. Y en el ámbito de los desplazamientos T. Litman añade: “Las decisiones que se tomen sobre movilidad tienen un gran impacto sobre la igualdad”, pues


is also evident in the so called informal city, an phenomenon specially outrageous in Latin America (C. Torres and B. Baranda). Thus, the world divides people into two categories: first class and second class citizens, the latter being the ones that see their innate rights violated.

However, human beings are sometimes displaced against their own will, both in the urban sense (due to the absurd planning of cities that we are currently experiencing) and in the international sense (when conditions in the countries of origin do not allow a dignified existence). E. Bericat makes it clear in his article: “In our civilization we have taken the logic of mechanical mobility to such an extent that, without even realizing, we have cut our fundamental rights of pedestrian mobility, de facto ruining the possibility of living in reduced, dense and close territorial contexts". And regarding immigrants: “Are they really free when they decide to leave their countries, when they decide to leave their home towns, leaving family and friends behind? Is it a free will mobility or is it merely a mobility to make them free, i.e., a mobility forced by the lousy conditions present in the places from which they fly?"

Among States, borders are more impassable

than ever. Borders that in Medieval times enclosed cities, and that in modern times were translated into the confines of the States. These States practice contention policies that are doomed to fail or that constitute a great farce. They do not stop immigration, they actually generate clandestinity and criminalize those people that are forced to leave their home countries. Migrations became more frequent in Europe when this continent decided to close its borders in the early 70s, coinciding with the economic crisis. C. Witold de Wenden is categorical when he says that a stronger reinforcement of borders creates a greater migratory pressure and S. Castles exposes several reasons for this failure in his article. The closing, on the other hand, forces those who manage to enter into establishing themselves in the destination country for good and bringing, in turn, their families, as opposed to allowing for a temporary migration. The lock policy, therefore, reveals itself as useless in every respect. “A door opens both ways. To enter with hope and to leave without it. A closed door is a trap” (B. López in El País, 5-Oct-05). To place higher fences, impregnable walls, sophisticated detection systems: “this seems to be the logic that dominates how this great drama is being treated, showing that the only exit we seem to practice is to close our eyes, feeling impotent when faced with the certainty that the ones that arrived will be followed by others and cynically thinking that maybe they will give up in the presence of the very high and shameful wall we have constructed between welfare and poverty” (B. López, once again).

It is quite indecent, on the other hand, that the mobility of goods and capital is appreciated and encouraged by the States while the migration of people is restricted and is only allowed when it is beneficial to the countries of destination, even though both processes are sides of the same coin, that of globalization. In Europe, as pointed out by Y. Schibel, there are only three types of legal immigration (refugees and asylum seekers; members of domestic families and immigrants; and economic immigration) and three very restricted ways of mobility for these immigrants (for family reunification, for long term residents who come from third countries, and by exit and entry between their home and host countries). Policies which, once again, generate illegality: traffic of immigrants, fraudulent marriages and adoptions, etc. Nonetheless ”the right to mobility is an essential component of equal treatment".

We must propose, therefore, extending the right of settlement, the person´s freedom to move and stay wherever he prefers. We must talk about generalizing it, since this right is already in effect for rich people. A

muchos sectores de la población no pueden acceder al coche, pero contribuyen a pagar sus costes y sufren sus efectos. La desigualdad se evidencia también en la llamada ciudad informal, un fenómeno especialmente sangrante en América Latina (C. Torres y B. Baranda). El mundo divide así a las personas en dos categorías: las de primera clase y las de segunda, que son aquéllas que ven mermados sus derechos innatos.

Pero el ser humano se ve obligado a desplazarse incluso contra su voluntad, tanto en el ámbito urbano (por la absurda planificación de las ciudades que contemplamos hoy día), como en el ámbito internacional (cuando las condiciones de los países de origen no permiten una existencia digna). E. Bericat lo deja claro en su artículo: “En nuestra civilización hemos llevado hasta tal punto la lógica de la movilidad mecánica que, sin apenas darnos cuenta, hemos cercenado nuestros derechos básicos a la movilidad peatonal, arruinando de facto la posibilidad de vivir en contextos territoriales reducidos, densos y próximos”. Y en cuanto a los inmigrantes: “¿Son realmente libres cuando deciden abandonar sus países, cuando salen de sus pueblos dejando atrás familiares y amigos? ¿Se trata de una movilidad libre o de una movilidad meramente liberadora, es decir, una movilidad forzada por las detestables condiciones que reinan en el lugar desde el que parten?”

Entre los estados perduran, más infranqueables que nunca las fronteras. Unas fronteras que en la época medieval cerraban las ciudades y que con la modernidad se trasladaron a los confines de los estados. Éstos llevan a cabo unas políticas de contención abocadas al fracaso o que son una gran farsa. No frenan la inmigración, pero en cambio generan clandestinidad y criminalizan a las personas que se ven forzadas a salir de sus países de origen. Las migraciones se agudizaron en Europa cuando ésta decidió cerrar las fronteras a principios de los 70, coincidiendo con la crisis económica. C. Witold de Wenden asegura tajante que a un mayor reforzamiento de fronteras corresponde una mayor presión migratoria y S. Castles ofrece en su artículo diversos motivos de este fracaso. El cierre, por otra parte, aboca a los que logran entrar a establecerse definitivamente en el país de destino y a atraer a su familia, en lugar de posibilitar una migración temporal. La política del cerrojo, pues, se revela inútil a cada paso. “Una puerta abierta lo es en los dos sentidos. Para entrar con esperanza y para marcharse sin ella. Una puerta cerrada es una trampa” (B. López en El País, 5-10-05). Colocar vallas más altas, muros más inexpugnables, sofisticados sistemas de detección: “ésta parece ser la lógica que preside el tratamiento de este inmenso drama, mostrando que no se nos ocurre otra salida que cerrar los ojos, impotentes ante la certeza de que detrás de los que llegaron vendrán otros y el cinismo de que quizás desistan ante la altura de ese muro vergonzoso que hemos establecido entre el bienestar y la miseria” (B. López, de nuevo).

Resulta indecente, por otro lado, que la movilidad de mercancías y capitales sea apreciada y fomentada por los estados, mientras las migraciones de personas sean restringidas y sólo permitidas en beneficio de los países de destino, cuando ambos procesos son cara de la misma moneda de la globalización. En Europa, como señala Y. Schibel sólo existen tres tipos de inmigración legal reconocidos (refugiados y solicitantes de asilo; miembros de familias nacionales e inmigrantes; e inmigración económica) y tres formas muy restringidas de movilidad de los inmigrantes (por reunificación familiar, para residentes de larga duración pertenecientes a terceros países, y por salida y entrada entre sus países de anfitriones y los de origen). Unas políticas que


proposal that must be done, not only for its obviousness (“a country organized around democratic and liberal values should not have the moral capability to refuse the admission of immigrants”, says R. Zapata), but also due to its consequences. It has very little to do with fears, and a lot to do with extending justice and with rationalizing processes, with the consequent improvement of urban conditions. For this, first and foremost we should discard any idea of uncontrollable invasion. Nothing authorizes us to think that many more than those coming today would come. Who remembers nowadays, for example, the renowned “migratory risk” which, apparently, threatened Western Germany after the reunification? Would the welfare state be at risk? We must remember the contribution to the sustainability of this very state due to the revenue created by immigrants. Would the load capacity of the territories be at risk? We cannot seriously talk about ecological problems derived from a decision such as the one proposed.

According to R. Zapata “A fair distribution of wealth and an interpretation of human rights which supersedes the iron cage of States are at this moment in time the only real ways of finding possible solutions” (since in an international process, such as the one concerning immigration, international policies must be assured by an institution that guarantees their compliance).

On the other hand, mobility understood as the

capability of moving from one place to another is one of the main objectives of sustainability, both on a local and on a global scale. Transportation, in light of how world economies are currently structured, means development, growth and wealth, but it may also mean the ecological collapse of the territory. Sustainable mobility must stop being a politically correct concept and become a useful concept. For this, it must be reformulated from the beginning, and it must be considered as a transversal issue that implies several areas, disciplines and governments (at local, national and international levels). To consider mobility globally: an idea shared by almost all the authors of this Report, such as R. Montezuma: we have to “act (jointly) in respect to the non-motorized and motorized subsystems", A. Perona, A. L. Flechas or C. Miralles-Guash, when they say that “the policies and initiatives in the transportation sector are sectorial, and, therefore, no significant changes have been introduced". A. Sanz insists in that in the mobility issue “sustainability makes us reformulate the object of study, the method and instruments of analysis and the intervention tools.”

The European Urban Charter (1992) was already categorical regarding possible solutions: “The car or the city? This over simplistic view is very nearly the case. Slowly but surely cars pollute cities. By the year 2000, a choice will have to be made: it will be one or the other; both cannot be kept”. The document already pointed out the two basic principles under which we could divide the many sectorial current proposals for improvements (many of which are included in this Report, among all the authors): to drastically reduce the number of cars in circulation; and to impose rules and ways to reach a harmonious, egalitarian and peaceful co-existence between the different mobility modes within the space in the streets.

In the first group we should adopt measures regarding the ordinance of territory, the planning of cities, the ordinance of uses, residential density, and regeneration of obsolete neighbourhoods. According to S. Tjallingii maybe technological advances will mitigate environmental problems derived from cars, but territorial de-structuration and the alteration of natural and urban systems derived from the infrastructures necessary for the circulation of vehicles are unavoidable. In order to alleviate this, he proposes the creation of spatial structures that create clearly differentiated transport conditions for spaces of great accessibility and for other calmer ones (flows and

generan nuevamente ilegalidad: tráfico de inmigrantes, matrimonios y adopciones fraudulentas, etc. Sin embargo “los derechos sobre movilidad son un componente esencial del trato igualitario”.

Ha de proponerse, por tanto, extender el derecho de asentamiento, la libertad de cada uno para moverse y quedarse allí donde prefiera. Hay que hablar de su generalización, pues se trata de un derecho ya efectivo para los ricos. Una propuesta que cabe hacer, además de por su obviedad (“un país organizado en torno a valores democráticos y liberales no debería tener capacidad moral para no admitir inmigrantes”, expone R. Zapata), precisamente por sus consecuencias. Que poco tiene que ver con los miedos, y sí en cambio con la extensión de la justicia y también con la racionalidad de los procesos, con la mejora efectiva de las condiciones urbanas. Para lo cual, en primer lugar habría que desechar toda idea de invasión incontrolable. Nada autoriza a pensar que vendrían muchos más de los que vienen hoy. ¿Quién se acuerda ahora, por ejemplo, del anunciado “riesgo migratorio” que al parecer amenazaba a la Alemania del Oeste tras la reunificación? ¿Se quebraría el estado del bienestar? Es preciso recordar la contribución al sostenimiento de ese mismo estado debido a los ingresos de los inmigrantes. ¿Se rompería la capacidad de carga de los territorios? No puede hablarse seriamente de problemas ecológicos o de afección al territorio derivados de una decisión como la propuesta.

En opinión de R. Zapata “las posibles soluciones vendrán de una distribución más justa de la riqueza y de que los derechos humanos superen las jaulas de los Estados” (pues en un proceso internacional, como el de la inmigración, deberían poderse arbitrar políticas internacionales a través de una institución que garantizara su cumplimiento.

Por su parte, la movilidad, en cuanto a capacidad de desplazarse, figura como uno de los objetivos centrales de la sostenibilidad, tanto a escala local como global. Pues aunque el transporte, tal y como están planteadas las economías mundiales, supone desarrollo, crecimiento y riqueza, también puede significar el colapso ecológico del territorio. La movilidad sostenible debe dejar de ser un concepto políticamente correcto para convertirse en un concepto útil. Para ello ha de ser reformulada desde el principio, considerándola como un asunto transversal que implica numerosos campos, disciplinas y administraciones (locales, nacionales e internacionales). Considerar la movilidad globalmente: una idea en la que insisten casi todos los autores de este Informe, como R. Montezuma: hay que “actuar (conjuntamente) respecto al subsistema no motorizado y motorizado”, A. Perona, A. L. Flechas o C. Miralles-Guash, al afirmar que “las políticas e iniciativas en el sector del transporte son sectoriales, de ahí que no hayan inducido cambios notables”. A. Sanz insiste en que el asunto de la movilidad “la sostenibilidad obliga a reformular de nuevo el objeto de estudio, los métodos e instrumentos de análisis y las herramientas de intervención.”

La Carta Urbana Europea (1992) era ya contundente en cuanto a las soluciones: “¿El coche o la ciudad? Esta fórmula, de apariencia simplista, traduce bien la realidad. El coche contamina a la ciudad de forma lenta pero segura. En el año 2000, habrá que elegir: o uno ú otro; no se pueden conservar los dos”. El documento indicaba ya los dos principios básicos en torno a los cuales podrían agruparse las innumerables propuestas sectoriales de mejora existentes (muchas de las cuales se recogen en este Informe, entre unos y otros autores): reducir drásticamente el número de coches circulando; e imponer normas y modos para una


areas placed around the traffic and water networks). Other authors defend the need to apply several

types of fees: for owning and using a car, for the conditions under which it is used, for the access to particular facilities, etc. (Ole Thorson, Winston Koh). For positive discrimination measures towards alternative transportation: “improvement of alternative means of transportation must be accompanied by instruments that affect the cost of using the car (fees, decreasing the speed limit simultaneously to increasing the speed of public transportation, limiting parking spaces" (C. Miralles-Guash)).

In any case, we need to dismiss the false premise that traffic problems may be solved by extending the network “Building more infrastructure does not improve congestion problems, it actually worsens them (P. Segura)”. In this sense, A. Estevan quotes in his article research projects undertaken in Europe regarding the reaction of the system as a result of the reduction of the capacity of the infrastructures. They concluded that a reduction of the road network “evaporated” traffic. Maybe we could start from here: “An active management of congestion (today I cancel a lane here, tomorrow I cancel an underground passageway there...) could be the innoculation against the disease of transportation.”

Regarding the second group, logically inseparable from the former, reconquering the street as a social space means designing urban mobility plans which are based on the premise that all citizens (those who drive and those who don´t) have the right to equally enjoy the public space (and the streets constitute the main expression of this public space, even though they are usually claimed by private vehicles, either in motion or parked). Therefore, we need to reconsider the egalitarian distribution of available public space, contemplating road networks that take into account an adequate design of the space for pedestrians, co-existence roads, space for bicycles, space for public transportation, modal interchangers, necessary parkings (not car magnets), etc. The Charter of pedestrian rights already contemplated, in 1988, a good deal of guidelines that are still valid, and have not been generalized.

It is true, on the other hand, that the new

technologies allow, and will continue to allow even more, other types of mobility, other types of nomadic movement (Articles by A. Dagnino and V. Silva) but, again, and in today´s world, this type of “mobility” also widens the gap between first and second class citizens. Since, although never before could we enjoy so much mobility, this mobility never before separated so much one group of citizens from the other.

convivencia armónica, equitativa y en paz entre los distintos modos de movilidad en el espacio de las calles.

En el primer bloque deberían tomarse medidas en cuanto a la ordenación del territorio, la planificación de las ciudades, su ordenación de usos, la densidad residencial, la regeneración de sus barrios obsoletos. En opinión de S. Tjallingii quizá los avances tecnológicos logren mitigar los problemas medioambientales provocados por los coches, sin embargo la desestructuración de los territorios, la ruptura de los sistemas naturales y urbanos provocados por las infraestructuras necesarias para la circulación de vehículos es irremediable. Él propone, para paliarlo, crear estructuras espaciales que creen condiciones de transporte bien diferenciadas para espacios de una gran accesibilidad y otros de calma (flujos y áreas ordenados en torno a la red de tráfico y a la red de agua).

Otros autores defienden la necesidad de aplicar diversos tipos de tasas: por la posesión y uso del coche, por las condiciones en que se utiliza, por el acceso a determinados recintos, etc. (Ole Thorson, Winston Koh). Por medidas de discriminación positiva hacia los transportes alternativos: “la mejora de los medios de transporte alternativos debe ir acompañada de instrumentos que afecten al coste de utilización del automóvil (tasas, disminución de su velocidad de circulación de forma simultánea al incremento de la del transporte público, limitación de las plazas de aparcamiento” (C. Miralles-Guash).

En cualquier caso, es necesario desterrar la falsa premisa de que los problemas de tráfico se solucionan ampliando las redes “La construcción de más infraestructuras no mejora los problemas de congestión, los empeora (P. Segura)”. En este sentido A. Estevan da cuenta en su artículo de algunas investigaciones desarrolladas en Europa sobre la reacción del sistema ante una reducción de la capacidad de las infraestructuras. Las conclusiones fueron que una reducción del viario “evapora” tráfico. Quizá por ahí podrían comenzar las cosas: “La gestión activa de la congestión (hoy suprimo un carril por aquí, mañana quito un paso subterráneo por allá...) podría llegar a ser la vacuna contra la enfermedad del transporte.”

En cuanto al segundo bloque, lógicamente indisociable del anterior, reconquistar la calle como espacio social supone diseñar planes urbanos de movilidad que partan de la premisa de que todos los ciudadanos (los que conducen y los que no) tienen derecho a disfrutar del espacio público (y las calles son su principal expresión, aún cuando habitualmente estén tomadas por vehículos privados, en movimiento o aparcados) en condiciones de igualdad. Por lo que habrá que repensar el reparto equitativo del espacio público disponible, planteando sistemas viarios que tengan en cuenta el buen diseño de espacios para peatones, vías de coexistencia, espacios para bicicletas, espacios para el transporte público, intercambiadores modales, aparcamientos necesarios (no atractores de coches), etc. La Carta de derechos del peatón adelantaba, ya en 1988, un buen número de pautas que aún siguen vigentes, en tanto no se han generalizado.

Es cierto, por otro lado, que las nuevas tecnologías permiten, y permitirán aún más, otros tipos de movilidad, otros tipos de nomadismo (Artículos de A. Dagnino y V. Silva), pero de nuevo, y hoy por hoy, este tipo de “movilidad” también acrecienta la brecha entre los ciudadanos de primera y los de segunda. Pues aunque nunca hubo tal cantidad de movilidad, ésta nunca separó tanto a un tipo de ciudadanos de otro.


Sedentarismo nómada: el derecho a la movilidad y el derecho a la quietud

Eduardo Bericat Alastuey. Catedrático de Sociología. Universidad de Sevilla. Centro de Estudios Andaluces

Nomadic Sedentariness: the right to mobility and the right to stillness Eduardo Bericat Alastuey. Professor of Sociology. University of Seville. Andalucian Study Center (Centro de Estudios Andaluces) Throughout history, throughout the thousands and thousands of years that Man has occupied the planet Earth, human beings have resembled plants more than birds. Just as plants, his scarce mobility was conditioned by a strong rooting which made him stay put in a particular point in space. It is true that the roots could spread around the subsoil so as to absorb water or the necessary minerals to survive. It is also true that the leaves could grow upwards in search of the light from the sun, an essential element in the vital process of photosynthesis. However, despite these slight movements, or maybe due to the fact that he was aware of this, the human-plant has never stopped dreaming of becoming a human-bird and enjoying a life in freedom. There are three types of mobility and two types of movements. Human mobility may be biological, mechanical and electronic. Biological mobility is based on the organisms own movement capabilities. Indeed, men are not plants, and we can walk or run to move about our space. This is what we have been doing for centuries. It shouldn’t take us by surprise, therefore, that at an average speed of four kilometres an hour, and having to bear in our own body the pain of fatigue and physical tiredness, the scope of our movements was, in fact, quite limited. In the end, man was nothing but a plant in a pot that could, eventually, be placed in another spot close by. Thus, the human being soon realized the possibility of using the movement capabilities of other organisms, whether it was horses or camels. The average speed of some of these animals was faster than Man’s speed, and, without a doubt, their physical resistance was also much higher. But in addition to these advantages, using animals for mobility also had another key advantage. Riding on the back of a donkey or a horse, Man liberated himself from the pain and fatigue associated to spatial movement. Transferring human pain onto animals significantly increased the radius of mobility. Nonetheless, animal pain also imposed certain limits. In the end, animal mobility is just as organic as human mobility. We are talking about a mere instrumentalization of another human being. Man also realized from very early on the possibility of using other resources offered by Mother Nature. The mechanical force of the wind, exercised on the wide surface of a sail attached though a mast to a boat was enough to move across a body of water without causing pain to anyone. However, these natural forces, as whimsical as Nature itself, do not easily let themselves be subdued to Man’s wishes. The wind blows when it wants to, with whatever intensity it feels like and in whatever direction it deems appropriate. Therefore, and being very correct, we shall say that mechanical mobility appears when Man is capable of applying a mechanical source of energy to movement and effectively controlling it.

A lo largo de toda la historia de la humanidad, de los miles y miles de años que el hombre lleva ocupando la Tierra, los seres humanos se han parecido más a una planta que a un pájaro. Como las plantas, su escasa movilidad estaba condicionada por un firme enraizamiento que le mantenía sujeto a un punto fijo del espacio. Bien es cierto que las raíces podían extenderse por el subsuelo para captar el agua o los minerales necesarios para la supervivencia. También es cierto que las hojas podían elevarse y orientarse en busca de la luz solar necesaria para llevar a cabo la función vital de la fotosíntesis. Sin embargo, pese a estos leves movimientos, o precisamente por el hecho de tener conciencia de ellos, el hombre-planta no ha dejado nunca de soñar con la posibilidad de convertirse y de vivir en la libertad de un hombre-pájaro.

Existen tres clases de movilidad y dos tipos de movimientos. La movilidad humana puede ser biológica, mecánica y electrónica. La movilidad biológica está basada en las propias capacidades motrices del organismo humano. En efecto, los hombres no somos plantas, podemos caminar o correr para desplazarnos por el espacio. Esto es lo que hemos venido haciendo durante siglos y siglos. No ha de extrañarnos, por tanto, que a una velocidad de crucero de cuatro kilómetros a la hora, y teniendo que soportar en el propio cuerpo el sufrimiento de la fatiga y del cansancio físico, el alcance de nuestros movimientos estuviera, de hecho, bastante limitado. Al fin y a la postre, el hombre no era sino una planta en una maceta que eventualmente podía colocarse en otro lugar cercano. De ahí que el ser humano concibiera desde muy pronto la posibilidad de utilizar las capacidades motrices de otros organismos, fueran caballos, fueran camellos. La velocidad de crucero de algunos de estos animales era superior a la del organismo humano y, sin duda, su resistencia física era también mucho mayor. Pero junto a estas ventajas, la utilización de animales para la movilidad ofrecía otra ventaja realmente determinante. Montado a los lomos de un borrico o de un caballo, el hombre se liberaba del sufrimiento y de la fatiga asociados al desplazamiento espacial. La transferencia del sufrimiento humano a los animales posibilitó un notable incremento del radio de movilidad. Sin embargo, el sufrimiento animal también imponía sus límites. En último término, la movilidad animal es tan orgánica como lo pueda ser la movilidad humana. Se trata de una mera instrumentalización de otro ser vivo.


When this happened, i.e., when the steam engine was invented and, subsequently, the engine powered by chemical fuels, is when we witnessed a real revolution. The power of steam and fuel not only considerably widened the radius of mobility, but also freed us from the sacrifice and physical fatigue associated to movement. The steam boat, the railway and the car constitute technological milestones of this revolution. These powerful mechanical sources of energy allowed a load capacity and an average speed which were unthinkable until that point. The railway can transport people through great distances, and, above all, it can transport great quantities of freight. Thus, from this point onwards there are two possible alternatives: I can go looking for wheat or, if I have wheat delivered here, I can stay in this very place. Both alternatives may seem functionally equivalent, but very few people see that the modern city, a civilized form of sedentariness, is actually sustained by a huge movement of freight capable of supplying a big population, population who practically stays anchored and crowded in the same place. Thus, the railway allows us to move through our space, but, undoubtedly and maybe even paradoxically, its greatest achievement is that, even without moving, we may obtain things originated at a great distance, i.e. without moving we can make that which is far away become close by. If the sole purpose of our trip was to get wheat, it will always be move convenient to have the wheat delivered and stay put. In other words, why should we move when with a simple stretch of our arm we can reach for an apple? Despite all this, there are many things in this world out of our hand’s reach. And it is then that we once again return to our dream of being birds. Even if it’s just a low flight, the car is an invention specifically designed for the free movement of people. Ideally, one car per person. In can cover great distances, an a fast average speed, allowing for a great freedom of movements. Back to being paradoxical, the car, which at the beginning allowed us to freely move about our space, has restructured our world to such an extent that we now find it a necessity to move. When we think about the individual effect, it seems like the car allows us to get nearer to that which is far away. From a structural point of view, the car has also had the effect of moving further away that which, otherwise, could be within our reach. It moves us closer to our work, although in truth our work seems to be too far away. We can return to our home town to visit the family, although it is quite possible that without cars our place of residence would be much closer to this family. The car has reshaped the world to such an extent that forced mobility, i.e. the pure and simple instrumental mobility, increasingly occupies more of our time and more of our life. While the work-mobility constitutes a paradigm of forced mobility, the tourism-mobility constitutes the paradigm of the wished mobility. However, in this case need and wish are coupled: as the capability to move further away increases, so does the distance to which we wish to travel. The individual of our mechanical civilization lives in a super-fragmented space, made up of vital islands, very far away among each other, which he must necessarily connect with very high doses of spatial mobility. This is the essence of the nomadic sedentariness which characterizes us as members of a civilization based on spatial mobility. Electronic mobility constitutes the third type of mobility available to human beings. The nature of this kind of mobility differs from the previous two in that it cannot transfer tangible things from one place to another. Thus, it can neither transport freight, not human beings. However, and being a bit more precise, it does operate though the transfer of micro matter, and through the perception of transported micro matter. There is a natural mobility linked to our senses. When a human being smells a bouquet of flowers, or hears the murmur of a distant waterfall, or watches at dusk the sun setting over the horizon, in no event are his perceptions independent from the movement of matter. Certain travelling particles stimulate our sense of smell, our hearing and our sight. When one human being talks to another, matter is being moved. Otherwise, it would be impossible to hear him. It has always been like this,

El hombre también intuyó desde muy temprano la posibilidad de utilizar otros recursos que le ofrecía la madre naturaleza. La fuerza mecánica del viento, ejercida sobre la amplia superficie de una vela ligada mediante un mástil a una embarcación, era suficiente para desplazarse por la superficie del agua sin sufrimiento de nadie. Sin embargo, estas fuerzas naturales, caprichosas como la misma naturaleza, no se someten fácilmente a los deseos del hombre. El viento sopla cuando quiere, con la intensidad que quiere y en la dirección que quiere. Así que, hablando con propiedad, diremos que la movilidad mecánica aparece cuando el hombre es capaz de aplicar al movimiento, y de controlar a su antojo, una fuente mecánica de energía. Cuando esto sucede, es decir, cuando se inventa la máquina de vapor y, posteriormente, el motor alimentado con combustible químico, se produce una verdadera revolución. La potencia del vapor y del combustible no sólo amplía enormemente el radio de movilidad, sino que también nos libera del sacrificio y de la fatiga física asociados con el movimiento. El barco de vapor, el ferrocarril y el automóvil son los hitos tecnológicos de esta revolución. Las poderosas fuentes mecánicas de energía procuran una capacidad de carga y una velocidad de crucero hasta ese momento impensables. El ferrocarril puede desplazar personas a grandes distancias, pero sobre todo es capaz de transportar grandes cantidades de materia. De ahí que a partir de ahora se establezcan dos posibilidades alternativas: puedo desplazarme a buscar trigo o, si me traen el trigo, puedo permanecer en mi lugar. Ambas alternativas parecen funcionalmente equivalentes, pero pocos reparan que la ciudad moderna, una forma civilizada de sedentarismo, se sustenta en realidad sobre un ingente movimiento de mercancías capaz de abastecer a una gran población, población que permanece básicamente anclada y apiñada en un mismo lugar.

Por tanto, el ferrocarril nos ayuda a desplazarnos por el espacio pero, sin duda, quizás paradójicamente, su mayor logro estriba en que, permaneciendo inmóviles, podemos alcanzar cosas ubicadas a gran distancia, es decir, sin movernos podemos hacer próximo lo lejano. Si el único objeto de nuestro viaje era conseguir trigo, siempre será preferible que nos traigan el trigo y permanecer quietos. Dicho de otra manera, ¿qué sentido tiene moverse cuando estirando el brazo logramos alcanzar la manzana con nuestra propia mano? Pese a todo, existen en el mundo muchas cosas fuera del alcance de nuestra mano. Y es entonces cuando volvemos a soñar que queremos ser pájaros. Aunque sea a ras de suelo, el automóvil es el artilugio específicamente diseñado para el libre desplazamiento de las personas. Idealmente, un automóvil para cada persona. Recorre grandes distancias, a una elevada velocidad de crucero, procurando una enorme libertad de movimientos. De vuelta con las paradojas, el automóvil, que en un principio permitía que nos desplazáramos por el espacio con libertad, ha reestructurado de tal modo y hasta tal punto nuestro mundo, que ahora nos vemos obligados a desplazarnos por necesidad. Cuando pensamos en el efecto individual, el automóvil parece que nos permite aproximarnos a lo que está lejano. Desde una perspectiva estructural, el automóvil también ha tenido el efecto de alejar en la distancia lo que de otra manera podría estar al alcance de nuestra mano. Nos acerca al trabajo, pero la verdad es que el lugar de trabajo suele estar ahora demasiado lejos. Podemos volver al lugar de origen para visitar a nuestra familia, pero seguramente sin el automóvil nuestra residencia estaría mucho más cerca de la suya. El automóvil ha reconstituido el mundo de


at least until humans started to think of ideas to reach further away. Smoke signals, the strum of drums, the sparkles produced by a mirror from the top of a watchtower are all pioneer developments. When the telegraph was invented, however, we see the true scope, potential and dimension of this logic based in the movement of micro matter, paradoxically in the movement of electrons. Electrons are very small and weight very little, but, they travel at very fast speed. Later, we would invent the radio and the television. In this respect we must consider books or the written press as a type of hybrid, since paper (i.e. the matter that serves as support for linguistic code capable of transmitting a message), although low in weight, cannot circulate at the speed of light. Books are too heavy, but they are much easier to transport than the human beings who wrote them. This is where their key importance in history and culture lies. In order to listen to a person, there is no need to travel to the place where this person lives. The movement mechanisms of micro matter get to a special point when they reach two way capabilities (bi-direction). It is obvious that one can answer a letter with another letter, or a telegraphic message with another one. A conversation though the radio or the television becomes more complicated. When two human beings talk on the phone, both of them can simultaneously use the same transmitting mechanism. The funny thing is that we still think that two people speaking on the phone are in different points in space. It is, however, absolutely evident that both share the same auditory space. Otherwise, how could one be listening to the other? Auditorily speaking, with their capability of moving micro matter, both of them manage to be in the same place, they talk and listen with the same quality as they would talk and listen if they had run into each other on the street. Both of them have moved to a common auditory super-space without moving their respective bodies even one inch. Internet, the net of nets, deploys in all its might this mobility logic, electronic in terms of matter, and symbolic in terms of sense. It is true that we have yet to develop a tele-smell or a tele-touch, which is why we still cannot kiss each other from a distance, but we have already started building a fabulous audiovisual tele-space. We surf on the net, from my point of view, not just as a figure of speech but also on a literal sense. What happens is that, just as in the case of the telephone, we still give ontological priority to territorial space. This is a huge mistake. Each type of mobility generates its “own” specific space. We all live in a biological or pedestrian space, in a mechanical or vehicle space and in an electronic or audiovisual space. Each one of them has a differentiated vital ontology, and we weave our lives with the structure of movements we use to link these three spaces. Nomadic sedentariness1, as a mobility structure characteristic of our advanced societies, alludes firstly to the fact that, currently, we construct our vital space based on an intense and complex number of mobilities in all their scopes, basically the three we have mentioned. It’s been a long time since we stopped being sedentary. We live a nomadic life, with no specific place. In reality, there is no single place where life can be maintained. Our life is always life in movement, and this is why we are constantly moving from one place to another. We travel to millions of places, we navigate through multitude of spaces, we come and go, we leave and return. Multi-spatial mobility is immanent to any human being’s existence within a developed society. In the existential context only the mobile being can survive. The plant-man, perfectly sedentary and non-mobile, is doomed to starvation and a fatal oblivion. Thus, from this point of view, the right to mobility is more than an expression of the right to freedom, it is and expression of the right that every human being has to live and survive. But a nomadic sedentariness, as a guideline of mobility in our advanced societies, cannot compare itself to a pure nomadism, characterized by the mere and constant zombie stroll through the spaces. The set of all our movements has a certain structure, it gravitates around certain central places which are vitally very relevant and generate a strong attraction effect. Among them, the home is the rotation point with the highest attraction power, it is the most relevant vital anchor.

tal forma que la movilidad forzada, es decir, la pura y estéril movilidad instrumental, ocupa cada vez más una mayor parte de nuestro tiempo y de nuestra vida. Mientras que la movilidad-trabajo constituye el paradigma de movilidad forzada, la movilidad-turismo constituye el paradigma de la movilidad deseada. Sin embargo, aquí necesidad y deseo se conjugan de la misma manera: conforme aumenta la capacidad para desplazarnos aumenta la distancia a la que tenemos o queremos desplazarnos. El individuo de nuestra civilización mecánica vive en un espacio hiper-fragmentado, compuesto de múltiples ínsulas vitales, muy distantes entre sí, que ha de tejer necesariamente con altísimas dosis de movilidad espacial. Esta es la esencia del sedentarismo nómada que nos caracteriza como miembros de una civilización basada en la movilidad espacial.

La movilidad electrónica constituye el tercer modo de movilidad disponible para los seres humanos. La naturaleza de esta movilidad se distingue, frente a las dos anteriores, por su incapacidad para trasladar materia de un lugar a otro del espacio. Por tanto, ni puede desplazar mercancías, ni puede desplazar seres humanos. Sin embargo, siendo algo más precisos, sí que opera mediante el desplazamiento de micromateria y mediante la percepción de la micromateria desplazada. Existe una movilidad electrónica natural, vinculada a nuestros sentidos. Cuando el ser humano percibe la fragancia emitida por un ramo de flores, escucha el rumor de una cascada lejana, u observa al atardecer un sol ocultándose tras el horizonte, en ningún caso sus percepciones son ajenas al movimiento de la materia. Algunas partículas viajeras llegan a estimular nuestro olfato, nuestro oído y nuestra vista. Cuando un ser humano habla a otro, mueve la materia. En caso contrario, el otro sería incapaz de oírle. Así ha sido siempre, al menos hasta que los seres humanos empezaron a idear formas de llegar más lejos. Unas señales de humo, el tañido de unos tambores o unos destellos producidos con un espejo desde lo alto de una torre vigía constituyen desarrollos pioneros. En el invento del telégrafo, sin embargo, vislumbramos la verdadera dimensión, potencialidad y alcance de está lógica basada en el desplazamiento de micromateria, paradigmáticamente en el desplazamiento de electrones. Los electrones son muy pequeños y pesan muy poco, pero eso sí, circulan a una altísima velocidad. Más adelante vendrían la radio y la televisión. A este respecto, debemos considerar los libros o la prensa escrita como una especie de híbridos, pues el papel, esto es, la materia que soporta la codificación lingüística capaz de trasmitir el mensaje, aunque liviana, no puede circular a la velocidad de la luz. Los libros son demasiado pesados, aunque más fáciles de transportar que los seres humanos que los escribieron. De ahí su fundamental importancia en la historia de la cultura. Para escuchar a una persona deja de ser necesario desplazarse hasta el lugar en el que reside.

Los mecanismos de desplazamiento de micromateria adquieren una dimensión especial cuando alcanzan la plena bidireccionalidad. Es obvio que se puede responder a una carta con otra carta, o a un mensaje telegráfico con otro mensaje. Más difícil resulta conversar a través de la radio o de la televisión. Cuando dos seres humanos hablan por teléfono ambos pueden utilizar simultáneamente el mismo mecanismo de transmisión. Lo curioso es que todavía sigamos pensando que dos hablantes telefónicos se encuentran en diferentes puntos del espacio. Sin embargo, es absolutamente evidente que ambos comparten el mismo espacio auditivo. En caso contrario ¿cómo podrían estar escuchándose el uno al otro?. Auditivamente, con su capacidad para mover micromateria, ambos logran estar en el mismo lugar,


This is why the majority of our movements are configured as a complex but recurrent structure, with exits and returns, coming from and going to this central place constituted by the home. The expectation of the return, the coming back to the home, that is, to a point fixed in space from which we leave and to which we hope to return, is an essential part of today’s nomadism. We are nomadic planets always rotating around a sun, nomads incapable of shedding off our natural sedentariness claimed and demanded by every life. Without a sedentary reference the mobile being would lose all orientation, he would become crazy by diving into an ocean of continuous and chaotic movements without any purpose. Life demands movement, but life also demands stability and stillness. Man can only be by being and living in a place, planting roots in a certain place, stoking up the hearth of some home. Even birds look for a branch or build a nest in which to rest. This is why, together with the right to mobility, we must demand, today maybe more than ever and at least with the same certainty, the right of every human being to stillness. As we have mentioned, there are three types of mobility, biological, mechanical and electronic, and two types of movement, translation movements and rotation movements. We undertake a translation movement when we change, more or less permanently, our vital anchor, our place of residence which is our most relevant rotation point. Migratory movements are translation movements. However, when we go to work, we go shopping, we go on a field trip or we go to see a friend, and afterwards we return home, we are undertaking a rotation movement. We start at a certain point in space and subsequently we return to this point. The difference between these two types of movement is relative, since in our mobility structure there are many rotation points. For example, the holiday place to which we travel is also a temporary rotation point. From the apartment or from the hotel we will undertake several trips to other places with the intention of returning to our temporary place of residence. Likewise, from our workplace we will also deploy a certain movement structure, of coming and going, which rotates around this point in space. This does not mean, however, that all these points have the same power of attraction. There is a clear hierarchy among them. To summarize, our global mobility structure is made up of a series of translation movements which take us to places from which we will undertake many rotation movements. We are sedentary to the extent that we come back to certain places, and we are nomads to the extent that from the moment we arrive we know we will have to leave again. We are bird-men, but also plant-men. Nomadic sedentariness, insomuch as a general guideline of the multiple mobilities and infinite number of movements deployed by human beings, establishes the fundamental frame from which we must think about all our mobility rights, and also, of course, all our rights to stillness. From a sociological point of view, taking into account both the individual and the social structures, two basic questions come up: Up to what point is a human being’s quality of life affected by the limits and restrictions imposed by the system over his wishes of mobility? Up to what point is a human being’s quality of life affected by the fact of having to move even against one’s own wishes? A system of pure mechanical mobility, in which all vital functions must be satisfied by journeys by car, motorcycle, railway, bus, subway or plane restricts the biological mobility of the pedestrian or the cyclist, and, even more importantly, ruins the possibility of living in small common territorial universes tailor-made for mankind. When cities are designed exclusively for mobility by means of a car, we limit at the same time our right to pedestrian mobility and we ruin the life of the neighbourhood as well as the relationship between neighbours which characterizes small communities. In the city of Los Angeles no-one forbids us to walk, but, in fact, no-one walks because we would get nowhere just by walking. Architectural and other types of barriers that prevent, or, in the best of cases, make it difficult for disabled people to move about, constitute a clear violation of their right to mobility. But the inexistence of close territorial surroundings in which to live

hablan y escuchan con la misma claridad con la que hablarían y escucharían de haberse encontrado en la esquina de una calle. Los dos se han movido a un hiperespacio auditivo común sin haber desplazado un ápice sus respectivos organismos. Internet, la red de redes, llega a desplegar en toda su extensión la lógica de esta movilidad, electrónica en cuanto a su materia, y simbólica en cuanto a su sentido. Bien es cierto que todavía no hemos desarrollado el teleolfato o el teletacto, y de ahí que todavía no podamos besarnos en la distancia, pero ya hemos más que iniciado la construcción de un fabuloso hiperespacio audiovisual. Navegamos por la red, desde mi punto de vista, no solamente en sentido figurado, sino en sentido estrictamente literal. Lo que sucede es que, como en el caso del teléfono, seguimos otorgando prioridad ontológica al espacio territorial. Esto constituye un craso error. Cada clase de movilidad genera “su” particular espacio. Vivimos conjuntamente en un espacio biológico o peatonal, en un espacio mecánico o vehicular, y en un espacio electrónico o audiovisual. Cada uno de ellos cuenta con una ontología vital diferenciada, y tejemos nuestras vidas con la estructura de movimientos que desplegamos surcando estos tres espacios.

El sedentarismo nómada2, como estructura de movilidad característica de nuestras sociedades avanzadas, alude en primer lugar al hecho de que, en la actualidad, configuramos nuestro espacio vital en función de una pauta intensa y compleja de movilidades en múltiples dimensiones, básicamente las tres citadas. Hace ya tiempo que dejamos de ser sedentarios. Vivimos como nómadas en ningún lugar específico. En realidad, no existe un único lugar en el que pueda mantenerse la vida. Esta vida es siempre una vida en movimiento, y por este motivo transitamos incesantemente de aquí para allá y de allá para aquí. Recorremos miles de lugares, navegamos por múltiples espacios, vamos y venimos, volvemos a irnos y retornamos. La movilidad multi-espacial es inmanente a la existencia de todo ser humano en el seno de una sociedad desarrollada. En este contexto existencial sólo puede subsistir el ser móvil. El hombre-planta, perfectamente sedentario e inmóvil, está condenado a la inanición y al tedio fatal. Desde esta perspectiva, por tanto, el derecho a la movilidad es algo más que una expresión del derecho a la libertad, es expresión del derecho que todo ser humano tiene a la vida y a la supervivencia.

Pero el sedentarismo nómada, como pauta de movilidad de nuestras sociedades avanzadas, no puede equipararse a un puro nomadismo, caracterizado por el mero y contínuo deambular zombi por los espacios. El conjunto de todos nuestros movimientos tienen una estructura, gravita en torno a ciertos lugares centrales, vitalmente muy relevantes, que ejercen un gran poder de atracción. Entre todos ellos, el hogar es el punto de rotación con mayor poder atractivo, es el anclaje vital más relevante. De ahí que la mayor parte de nuestros movimientos se configuren como una estructura compleja, pero recurrente, de idas y venidas, de salidas y de retornos a ese lugar central, esto es, al hogar. La expectativa del retorno, de la vuelta al hogar, esto es, a un punto fijo en el espacio desde el que partimos y al que esperamos volver, forma parte esencial del nomadismo contemporáneo. Somos planetas nómadas girando siempre en torno a un sol, nómadas incapaces de desprendernos del sedentarismo natural que toda vida reclama y exige. Sin una referencia sedentaria el ser móvil perdería toda orientación, enloquecería inmerso en un océano de perennes y caóticos desplazamientos carentes de sentido. La vida exige el movimiento, pero la vida exige, así mismo, estabilidad y quietud. El hombre sólo puede llegar a ser estando y habitando un lugar,


also makes them deploy a significant, and maybe even unnecessary, quantity of mechanical movements. In this way, their right to stillness is undoubtedly also violated. “In our civilization we have taken the logic of mechanical mobility to such an extent that, without even realizing, we have cut our fundamental rights to pedestrian mobility, de facto ruining the possibility of living in reduced, dense and close territorial contexts". The territorial structure imposed by the car civilization, based on mechanical mobility, makes us specifically take into account the limits and restrictions that affect the freedom of this type of movement. In the framework of a big city, the existence of an adequate public transport system establishes a great deal of effects on costs and time spent in mobility. The place of residence and the purchasing power define to a great extent the amount of time out of their lives that people will have to invest in the set of forced mobilities imposed by their city. Public transport reduces the price of the journey, but increases its length of time and makes it difficult to control, both in spatial and in temporal terms, our urban movements. An inefficient public urban transport system establishes the difference between mobile first class citizens, those who move by car, and mobile second class citizens, those who have to use the bus. When a person is subject to the daily torture of making four journeys for work reasons in an inefficient public transport system, or when the driver suffers day after day the nightmare of traffic jams, we are violating their right to mobility. When a child wakes up early to get to school on time after a long bus journey, we are also violating the right every child has to stillness. Almost identical arguments can be made with respect to electronic mobility, since at this point in time not everyone enjoys the same rights to mobility. Electronic mobility allows us to access far away places without interfering in our right to stillness, and therefore the impossibility of talking on the phone or communicating through the internet have to be seen as violations of both our right to mobility and our right to stillness. Electronic mobility not only allows us to move through cyberspace, it also reduces to a great extent the forced need to move with mechanical means throughout the territory. The decrease in the number of journeys to work within the last few years is a proven fact, decrease that is possible due to the possibilities of communication allowed by the new technologies. Likewise, tele-work allows us to choose with greater degrees of freedom our place of residence, which affects those rights linked to translation movements. Nonetheless, as in the case of mechanical mobility, an organization of our social systems exclusively oriented towards this type of mobility would ruin the types of lifestyles naturally associated with biological and mechanical mobility. The experience of contemplating a masterpiece of art in the materiality and authenticity of its canvas is not comparable to the mere virtual visit to a museum. In the same way, the richness of interaction possible though a physical encounter is not comparable to the necessarily shortened interaction of a virtual encounter. We have the right to move through the spaces that make up the multiple mobilities in our habitat, and we have the right to enjoy the stillness which should not reduce or diminish our vital opportunities. The conflict between the right to mobility and the right to stillness is currently expressed, in its maximum radicalism and dramatism, in the case of migratory movements. Do we, inhabitants of the rich societies, have the right to prevent human beings from other countries from living in our own country? Do we have the right to limit migratory translations, originated in poor countries, when at the same time we show off, through the media and without any shame the most shameful squandering and consumer waste? Without a doubt, any human being has the right to freely establish its place of residence. Thus, when opulent societies become stronger by building higher walls in order to hinder any undesirable entry, and we are not talking about the entry of tourists, they are violating the basic right of mobility. Furthermore, these societies are also a responsible party in the violation of another fundamental right, i.e. the right to

enraizando en algún lugar, alimentando el fuego de algún hogar. Hasta los pájaros buscan alguna rama o construyen un nido en el que poder re-posar. De ahí que, junto al derecho a la movilidad debamos reivindicar, quizás hoy más que nunca y al menos con la misma convicción, el derecho de todo ser humano a la quietud.

Según hemos dicho, existen tres clases de movilidad, biológica, mecánica y electrónica, y dos tipos de movimientos, los movimientos de traslación y los movimientos de rotación. Realizamos un movimiento de traslación cuando cambiamos, de forma más o menos permanente, nuestro anclaje vital, el lugar de residencia que constituye para nosotros el punto de rotación más relevante. Los movimientos migratorios son movimientos de traslación. Sin embargo, cuando vamos al trabajo, a la compra, a una excursión o a ver a un amigo, para luego volver a casa, estamos realizando un movimiento rotación. Salimos de un punto en el espacio y posteriormente volvemos a él. La distinción entre estos dos tipos de movimiento es relativa, pues en nuestra estructura de movilidad existen muchos puntos de rotación. Por ejemplo, el lugar de vacaciones al que nos desplazamos también constituye un punto provisional de rotación. Desde el apartamento o desde el hotel realizaremos innumerables desplazamientos a otros sitios con la intención de volver a esta residencia provisional. Así mismo, desde el lugar de trabajo también desplegamos una particular estructura de movimientos, de idas y venidas, que giran en torno a este punto del espacio. Esto no significa, sin embargo, que todos estos puntos tengan el mismo poder de atracción. Entre ellos existe una clara jerarquía.

En suma, nuestra estructura global de movilidad está configurada por un conjunto de movimientos de traslación que nos llevan a lugares desde los que realizamos muchos movimientos de rotación. Somos sedentarios en la medida que volvemos a ciertos lugares, y somos nómadas en la medida que desde el mismo momento de la llegada sabemos que tendremos que volver a partir. Somos hombres-pájaro, pero también hombres-planta. El sedentarismo nómada, en tanto que pauta general de las múltiples movilidades e infinitos movimientos que desplegamos los seres humanos, establece el marco fundamental desde el que debemos pensar todos nuestros derechos a la movilidad, y también, por supuesto, todos nuestros derechos a la quietud. Desde una perspectiva sociológica, que piensa tanto al individuo como a las estructuras sociales, emergen dos preguntas básicas: ¿Hasta qué punto se ve alterada la calidad de vida de un ser humano por las restricciones y límites que el sistema impone a sus deseos de movilidad? ¿Hasta qué punto se ve alterada la calidad de vida de un ser humano por el hecho de tener que moverse incluso contra su voluntad?

Un sistema de movilidad mecánica pura, en el que todas las funciones vitales hayan de satisfacerse mediante desplazamientos en automóvil, motocicleta, ferrocarril, autobús, metro o avión, restringe la movilidad biológica del caminante o del ciclista, y lo que aún tiene mayor trascendencia, arruina la posibilidad de vivir en pequeños universos territoriales comunitarios hechos a la medida del hombre. Al diseñar las ciudades exclusivamente para la movilidad en automóvil, cercenamos al mismo tiempo nuestro derecho a la movilidad peatonal y arruinamos tanto la vida de barrio como la relación vecinal característica de las pequeñas comunidades. En la ciudad de Los Ángeles nadie nos impide pasear pero, de hecho, nadie pasea porque caminando no podríamos llegar a ningún sitio. Las barreras arquitectónicas y de todo tipo que impiden o, en el mejor de los casos, dificultan el movimiento de las personas discapacitadas, constituyen una clara violación de su derecho a la movilidad. Pero la inexistencia de entornos territoriales próximos


stillness. In other words, are these people really free when they decide to leave their countries, when they decide to leave their home towns, leaving family and friends behind? Is it a free will mobility or is it merely a mobility to make them free, i.e., a mobility forced by the lousy conditions present in the places from which they fly? Rich societies, ignoring the miserable fate of millions of people, also violate their right to stillness, the right of any human being, if this is his wish, to stay in his place of origin surrounded by his people. To summarize, we live in a world in which the vital territory of people has exploded into numerous vital islands to which we arrive and from which we part with a complex and overwhelming movement structure. Biological, mechanical and electronic mobilities. Translation and rotation movements. Our life, our quality of life, depends more every day on the journeys we have to make and on the ones we are able to make. Because of this, and similar to many other aspects of our existence, certain basic rights must be observed. Within a relatively brief period in history, we have gone from living in a solid society to living in a liquid one. Now, with the introduction of new communication technologies we quickly enter into what we would qualify as gaseous societies, societies in which nothing and no-one stops, in which everything and everyone is frantically moving from one place to the other. The solid society, territorially delimited and very dense, was based on a biological or organic mobility. In the liquid society, with the appearance of the different mechanical mobilities, this unified territory was fragmented into millions of places far away from each other. With the new communication technologies, and specially Internet, the space not only increases its degree of fragmentation but it also dilutes itself into a super-space of flows and movements in which the particles, i.e. the human beings, can instantly be in any place they wish. In the gaseous society no-one is anywhere, we all bump into everyone else by constantly changing places. Movement has won the battle over space, since it is the mobilities themselves the ones who determine our habitat space. And this is, precisely, what makes it so urgent and necessary for us to re-think, in these new conditions of existence, our rights to mobility. Also, I insist, our fundamental rights to stillness. We cannot continue to think that an indefinite increase of mobility can continue to guarantee, in the future, an indefinite increase in our welfare. Quite the contrary, we must decide among us what specific mobility and stillness structure could constitute the foundation for a future improvement of our welfare. The necessary conciliation between the rights to mobility and the rights to stillness can be expressed with a very simple formula. We must commit ourselves to building a new world, with a new spatial structure, one in which human beings have to move less often, and in which human beings may move more freely. The current historical conditions demand a new equilibrium between the right to stillness, which tends to prevent undesired and forced movements, and the right to mobility, which tends to guarantee desired and free movements. We have the right to have to move less often, and we have the right to be able to move freely. Only by playing with this apparent contradiction we may, in the future, arrive to a real place.

en los que vivir también les obliga a desplegar una imponente, y quizás innecesaria, cantidad de movimientos mecánicos. Así se violan, sin duda, sus derechos a la quietud. En nuestra civilización hemos llevado hasta tal punto la lógica de la movilidad mecánica que, sin apenas darnos cuenta, hemos cercenado nuestros derechos básicos a la movilidad peatonal, arruinando de facto la posibilidad de vivir en contextos territoriales reducidos, densos y próximos.

La estructuración territorial impuesta por una civilización del automóvil, basada en la movilidad mecánica, nos obliga a tener en muy especial consideración las restricciones y límites que afectan a la libertad de este tipo movimientos. En el marco de una gran ciudad, la existencia de un adecuado sistema público de transportes establece un gran cúmulo de efectos sobre los costes y tiempos de movilidad. El lugar de residencia y el poder adquisitivo definen en gran parte el tiempo de vida que las personas tendrán que invertir en el conjunto de movilidades forzadas que les impone su ciudad. El transporte público reduce el precio del trayecto, pero incrementa el tiempo de viaje y dificulta el control tanto espacial como temporal de nuestros desplazamientos urbanos. Un ineficiente sistema público de transporte urbano establece la diferenciación entre ciudadanos móviles de primera, aquéllos que se desplazan en coche, y ciudadanos móviles de segunda, aquéllos que tienen que hacer uso del autobús. Cuando una persona está sometida a la tortura cotidiana de realizar cuatro desplazamientos de trabajo en un transporte público ineficiente, o cuando el automovilista sufre día tras día el tormento de los colapsos circulatorios, estamos violando su derecho a la movilidad. Cuando un niño madruga para llegar a su colegio tras recorrer una larga ruta escolar, también estamos violando el derecho que todos los niños tienen a la quietud.

Casi idénticos argumentos podrían esgrimirse respecto de la movilidad electrónica, pues por ahora todas las personas no disfrutan de los mismos derechos a la movilidad. La movilidad electrónica permite que accedamos a lugares lejanos sin menoscabar nuestro derecho a la quietud, así que la imposibilidad de hablar por teléfono o de comunicarnos por internet han de considerarse violaciones tanto del derecho a la movilidad como del derecho a la quietud. La movilidad electrónica no sólo nos permite movernos por el ciberespacio, también reduce en gran parte la necesidad forzada de desplazarnos con medios mecánicos por el territorio. Constituye un hecho probado la reducción de los viajes de trabajo que se ha producido en los últimos años, reducción que es atribuible a las posibilidades de comunicación que establecen las nuevas tecnologías. Así mismo, el teletrabajo nos permite elegir con mayores grados de libertad el lugar de nuestra residencia, lo que afecta a los derechos vinculados a nuestros movimientos de traslación. Ahora bien, como en el caso de la movilidad mecánica, una organización de nuestros sistemas sociales orientada exclusivamente por este tipo de movilidad, arruinaría los tipos y estilos de vida naturalmente asociados con la movilidad biológica y con la movilidad mecánica. La experiencia de contemplar una obra maestra de la pintura en la materialidad y autenticidad del lienzo sobre la que fue pintada no es comparable a la mera visita virtual a un museo. Del mismo modo, tampoco es comparable la riqueza de interacción que procura encuentro físico, con la interacción necesariamente truncada de un encuentro virtual.

Tenemos derecho a desplazarnos por los espacios que configuran las múltiples movilidades de nuestro habitar, y tenemos derecho a un disfrute de la quietud que no menoscabe


ni cercene nuestras oportunidades vitales. El conflicto entre el derecho a la movilidad y el derecho a la quietud se expresa hoy en día, en su máxima radicalidad y dramatismo, en el caso de los movimientos migratorios ¿Tenemos derecho los habitantes de las sociedades opulentas a impedir que seres humanos de otros países decidan residir en los nuestros? ¿Tenemos derecho a limitar las traslaciones migratorias, procedentes de los países pobres, cuando al mismo tiempo exhibimos sin pudor ante ellos, a través de los medios de comunicación, el más desvergonzado despilfarro y derroche consumista? Sin duda, todo ser humano debe tener el derecho a establecer con libertad el lugar de su residencia. Por tanto, cuando las sociedades opulentas se fortifican elevando sus vallas para impedir toda entrada indeseable, no precisamente la entrada de turistas, están violando este derecho básico de movilidad. Pero además, estas sociedades también son en parte responsables de la violación de otro derecho fundamental, esto es, del derecho a la quietud. Dicho de otra manera ¿Son realmente libres cuando deciden abandonar sus países, cuando salen de sus pueblos dejando atrás familiares y amigos? ¿Se trata de una movilidad libre o de una movilidad meramente liberadora, es decir, una movilidad forzada por las detestables condiciones que reinan en el lugar desde el que parten? Las sociedades opulentas, manteniéndose ajenas al mísero destino de millones de personas, violan también su derecho a la quietud, el derecho de todo ser humano, si éste es su deseo, a permanecer en su lugar de origen rodeado de los suyos.

En suma, vivimos en un mundo en el que el territorio vital de las personas ha estallado en una infinita multitud de ínsulas vitales a las que llegamos y de las que partimos con una estructura compleja y abrumadora de movimientos. Movilidades biológicas, mecánicas y electrónicas. Movimientos de traslación y de rotación. Nuestra vida, la calidad de vida, depende cada vez más de los desplazamientos que tengamos que realizar y de los desplazamientos que podamos realizar. Por este motivo, al igual que en otros muchos ámbitos de la existencia, nos deben asistir algunos derechos básicos. En un período históricamente muy breve hemos pasado de vivir en sociedades sólidas a vivir en sociedades líquidas. Ahora, con el advenimiento de las nuevas tecnologías de la comunicación, nos adentramos con rapidez en lo que podríamos calificar de sociedades gaseosas, sociedades en las que nada ni nadie se detiene, en las que todo y todos no paran de moverse frenéticamente de aquí para allá. La sociedad sólida, territorialmente muy delimitada y densa, se sustentaba sobre una movilidad biológica u orgánica. En la sociedad líquida, con la aparición de las diferentes movilidades mecánicas, este territorio unificado se fragmenta en infinidad de lugares distantes entre sí. Con las nuevas tecnologías de comunicación, muy especialmente internet, el espacio no sólo aumenta su grado de fragmentación, sino que se diluye en un hiperespacio de flujos y movimientos en el que las partículas, esto es, los seres humanos, podemos desplazarnos instantáneamente a cualquier lugar. En la sociedad gaseosa ya nadie está en ningún sitio, todos tropezamos con todos cambiando incesantemente de lugar. El movimiento se ha impuesto sobre el espacio, pues son nuestras movilidades las que determinan el espacio de nuestro habitar. Y es esto, precisamente, lo que hace tan necesario y urgente que repensemos, en estas nuevas condiciones de existencia, nuestros derechos de movilidad. También, insisto, nuestros fundamentales derechos a la quietud. No podemos seguir pensando que un indefinido aumento de la movilidad nos puede seguir reportando en el futuro un indefinido aumento de bienestar. Antes al contrario, debemos decidir entre todos qué específica estructura


de movilidad y de quietud podría sentar las bases de una futura mejora de nuestro bien-estar.

La necesaria conciliación entre los derechos de movilidad y los derechos de quietud puede ser expresada con una fórmula muy sencilla. Debemos comprometernos en la construcción de un nuevo mundo, de una nueva estructura espacial, en la que los seres humanos tengamos que desplazarnos menos y en la que los seres humanos podamos desplazarnos con mayor libertad. Las actuales condiciones históricas reclaman un nuevo equilibrio entre el derecho a la quietud, tendente a evitar los movimientos indeseables y forzados, y el derecho a la movilidad, tendente a garantizar los movimientos deseados y libres. Tenemos derecho a tener que movernos menos, y tenemos derecho a poder movernos con libertad. Sólamente conjugando esta aparente contradicción llegaremos en el futuro a un verdadero lugar.

1 Bericat Alastuey, Eduardo (1994), Sociología de la movilidad espacial. El sedentarismo nómada, Centro de Investigaciones Sociológicas, Monografías nº 140, Madrid. 2 Bericat Alastuey, Eduardo (1994), Sociología de la movilidad espacial. El sedentarismo nómada, Centro de Investigaciones Sociológicas, Monografías nº 140, Madrid.


Why migration policies fail1 Stephen Castles. Professor of Studies on Migration and Refugees and Director of the Center of Studies of the Refugees. University of Oxford. England

Por qué fracasan las políticas migratorias2 Stephen Castles. Profesor de Estudios sobre Migración y Refugiados y Director del Centro de Estudios de los Refugiados de la Universidad de Oxford. Inglaterra Resumen Tanto en Gran Bretaña como en toda la Unión Europea la inmigración y el asilo son asuntos claves en política. Sin embargo, parece que las políticas de los estados y los órganos supranacionales no han conseguido evitar los flujos no deseados ni gestionar con eficacia la inmigración y su integración. Este artículo analiza tres tipos de razones que justifican el fracaso de estas políticas: factores que derivan de la dinámica social del proceso migratorio; factores relacionados con la globalización y la división Norte-Sur; y factores que surgen dentro de los sistemas políticos. Entre los temas principales se encuentran el papel de la agencia del migrante, la forma en que la división Norte-Sur favorece estos flujos migratorios y los programas ocultos en las políticas nacionales. También se comentan los esfuerzos de la UE para tratar las causas fundamentales de la migración en los países de origen. El artículo concluye que las políticas migratorias podrían ser más eficaces si estuvieran relacionadas de forma explícita con los programas políticos a largo plazo centrados en el comercio, el desarrollo y la prevención de conflictos. La auténtica clave para conseguir una gestión de la migración eficaz es reducir las diferencias Norte-Sur. Palabras clave: Migración, asilo, globalización, política, causas fundamentales, Unión Europea El control de la inmigración ha sido un asunto de gran importancia desde finales de la década de los 50 en Gran Bretaña y, desde mediados de los 70, en el resto de la Europa Occidental. En los últimos años, ha ido escalando hasta convertirse en el principal asunto del programa político. De hecho, algunos políticos, secciones de los medios de comunicación y académicos hablan de la existencia de una “crisis general de la migración” (Weiner 1995; Zolberg 2001). Sin embargo, cuanto más se esfuerzan los estados y los órganos supranacionales en restringir y gestionar la migración, menos parece que funcionen. “La brecha entre los objetivos de la política de inmigración nacional... y el alcance real de las políticas en este campo (resultados de las políticas) es muy amplia y cada vez se abre más en la mayor parte de las democracias industrializadas” (Cornelius Martín y Hollifield 1994). La migración ilegal, la entrada de solicitantes de asilo y la formación de nuevas comunidades étnicas parecen arrastradas por unas fuerzas que los gobiernos no pueden controlar. Esto no quiere decir que las políticas estatales no consigan nada, ya que sí influencian los modelos migratorios en varios aspectos importantes, pero a menudo no lo hacen de la forma que pretenden quienes las elaboran. He

Abstract

Immigration and asylum are key political issues in Britain and the European Union. Yet the policies of states and supranational bodies seem to have had little success in preventing unwanted flows and effectively managing immigration and integration. This article examines three types of reasons for policy failure: factors arising from the social dynamics of the migratory process; factors linked to globalization and the North-South divide; and factors arising within political systems. Key issues include the role of migrant agency, the way the North-South divide encourages flows, and hidden agendas in national policies. EU efforts attempts to address the root causes of migration in countries of origin are discussed. The article concludes that migration policies might be more successful if they were explicitly linked to long-term political agendas concerned with trade, development and conflict prevention. Reducing North-South inequality is the real key to effective migration management.

Keywords: Migration; asylum; globalization; policy; root causes; European Union.

Immigration control has been an important issue in Britain since the late 1950s and in the rest of Western Europe since the mid-1970s. In more recent years, it has gone right to the top of the political agenda. Indeed, some politicians, sections of the media and academics argue that there is a ‘global migration crisis’ (Weiner 1995; Zolberg 2001). Yet the more that states and supranational bodies do to restrict and manage migration, the less successful they seem to be. ‘The gap between the goals of national immigration policy… and the actual results of policies in this area (policy outcomes) is wide and growing wider in all major industrialised democracies’ (Cornelius, Martin and Hollifield 1994). Undocumented migration, entry of asylum seekers and the formation of new ethnic communities all seem to be driven by forces which governments cannot control. This does not mean that state policies do not matter – they do influence migratory patterns in important ways – but often not in the ways policy-makers say that they intend. Here is an example.

For years the US Government has been trying to stop illegal entry and employment of migrant workers. Mexican


aquí un ejemplo. Durante muchos años el gobierno de EE.UU. ha intentado frenar la entrada y el empleo ilegales de inmigrantes. Los trabajadores mexicanos empezaron a tener contratos legales en la agricultura y otros sectores desde la década de los 40. En 1964 esta iniciativa llegó a su fin, pero la demanda de mano de obra seguía siendo alta y seguía produciéndose la entrada ilegal a gran escala. La Ley para la Reforma y el Control de la Inmigración de EE.UU. (IRCA por sus siglas en inglés) de 1986 estableció como delito el empleo de extranjeros ilegales, e introdujo varias disposiciones para legalizar a los trabajadores inmigrantes que pudieran demostrar que habían trabajado en EE.UU. durante un periodo determinado. Cerca de 2,7 millones de extranjeros consiguieron legalizar su situación. Sin embargo, el gobierno de EE.UU. no llegó a imponer sanciones eficaces para los empresarios (es decir, multas o sentencias de prisión para todos aquellos que emplearan a trabajadores ilegales). Los trabajadores legalizados dejaron la agricultura, donde los sueldos eran muy bajos, y pasaron a trabajar en la industria o el sector servicios, mejor pagados, lo que les permitió introducir en el país a sus seres más cercanos bajo las normas de reagrupación familiar. Los empresarios de la agricultura pidieron, y consiguieron, un programa de Reemplazo de Trabajadores en la Agricultura, pero en general, resultaba mucho más barato y más fácil emplear trabajadores ilegales (Castles y Miller 2003, Capítulo 5; Kramer 1999; Martin y Miller 2000). Por lo tanto, la IRCA provocó un aumento considerable de la población inmigrante legal, pero no consiguió controlar la entrada de ilegales. En 1994, como respuesta al fracaso de la IRCA, la Administración Clinton anunció la “Operación Guardián”. El Servicio de Inmigración y Naturalización de EE.UU. (INS por sus siglas en inglés) introdujo dobles vallas de acero, helicópteros, reflectores y equipos de alta tecnología en la frontera de EE.UU. con Méjico. Doblaron el número de agentes que vigilaban la frontera y el presupuesto del INS se triplicó de 1994 a 2000, alcanzando los 5.500 millones de dólares. Sin embargo, no descendió el número de personas que cruzaban la frontera de forma ilegal y el sector agrícola de California tampoco experimentó una reducción de la mano de obra inmigrante. El número de inmigrantes que fallecieron intentando cruzar la frontera aumentó de 23 en 1994 a 499 en 2000. Las causas de la muerte también cambiaron al verse obligados a cruzarla en zonas remotas. En el año 2000, la mayor parte de las víctimas murieron por deshidratación, hipotermia o insolación en el desierto de Arizona, o ahogadas al intentar cruzar a nado el Canal All American. El precio medio de los “coyotes” (traficantes de seres humanos) aumentó de 143 a 1.500 dólares en seis años (Cornelius 2001). En la década de los 90, se desarrollaron otros flujos migratorios de mano de obra ilegal, provenientes sobre todo de China. Los datos basados en el Censo del año 2000 situaban en 9 millones la población de inmigrantes ilegales de EE.UU. Existen muchos otros ejemplos de políticas que consiguieron casi lo opuesto a sus objetivos iniciales:

• En Australia, se elaboró un programa de inmigración de posguerra para mantener un país británico de raza blanca y, sin embargo, les condujo a la creación de una de las sociedades más diversificadas.

• En Alemania, el modelo “guestworker” (contratación de “trabajadores invitados”) que se produjo desde 1955 hasta 1973 estaba dirigida a satisfacer el empleo temporal, pero, a largo plazo, resultó en la reagrupación familiar, el asentamiento definitivo y el surgimiento de nuevas minorías étnicas.

• En Francia, los Países Bajos y Gran Bretaña, las políticas postimperiales sobre migración y ciudadanía tenían como objetivo mantener las esferas de influencia en política y economía, sin

workers were officially recruited for agriculture and other sectors from the 1940s. In 1964 this programme was terminated, but labour demand remained high, and large-scale illegal entry continued. The US Immigration Reform and Control Act [IRCA] of 1986 made hiring of unauthorized aliens an offence, and introduced arrangements to legalize migrant workers who could prove they had worked in the USA for a certain period. About 2.7 million aliens obtained legal immigrant status. However, the US Government failed to implement effective employer sanctions (i.e. fines or imprisonment for those employing undocumented workers). Legalized workers moved out of low-wage agricultural work into better-paid industrial or services jobs, and were able to bring in dependants under family reunion rules. Agricultural employers demanded – and obtained – a Replacement Agricultural Workers scheme, but on the whole it was cheaper and easier for them to employ illegal workers (Kramer 1999; Martin and Miller 2000; Castles and Miller 2003, Ch. 5). Thus IRCA led to a considerable increase in the legal immigrant population, but did nothing to curb undocumented entry.

In response to the failure of IRCA, the Clinton Administration announced ‘Operation Gatekeeper’ in 1994. The US Immigration and Naturalisation Service [INS] introduced double steel fences, helicopters, searchlights and high tech equipment along the US–Mexico border. The number of agents patrolling the border doubled. The INS budget tripled from 1994 to 2000, reaching $5.5 billion. However, there was no decline in illegal border crossings, and Californian agriculture experienced no shortage of migrant labour. The number of people dying as they attempted to cross the border increased from 23 in 1994 to 499 in 2000. The cause of death also altered as people were forced to cross in remote areas. In 2000, the victims died mainly of dehydration, hypothermia or sunstroke in the Arizona desert, or drowning as they attempted to swim the All American Canal. The average cost of hiring ‘coyotes’ (people smugglers) rose from $143 to $1,500 in six years (Cornelius 2001). In the 1990s, other flows of illegal labour migration developed, notably from China. Calculations based on the 2000 Census put the undocumented immigrant population of the USA at 9 million.

There are many other examples of policies which achieved almost the opposite of their original intentions:

• Australia’s postwar immigration programme, which was designed to keep the country white and British, and yet led to one of the world’s most diverse societies.

• Germany’s ‘guestworker’ recruitment from 1955–73, which aimed to provide temporary labour, but in the long run led to family reunion, permanent settlement and the emergence of new ethnic minorities.

• The post-imperial migration and citizenship policies of France, The Netherlands and Britain, which were designed to maintain spheres of political and economic influence, yet led to large-scale migration and ethnic diversity.

• Recent European immigration restriction policies, which have created a profitable international business for people smugglers.

These examples are well known, but nonetheless instructive. First, they involve strong, efficient states. Thus it is not necessarily the weakness of the receiving state which is crucial in policy failure. Second, the failure of policies only became clear after considerable periods. This indicates that migration policies may fail if they are based on a short-term view of the migratory


embargo dieron lugar a una migración y una diversidad étnica a gran escala.

• Las recientes políticas europeas de restricción de la inmigración, que han creado un negocio internacional muy provechoso para la trata de seres humanos.

Estos ejemplos son muy conocidos, y no menos ilustrativos. En primer lugar, muestran la actuación de estados fuertes y eficaces, por lo tanto la debilidad del estado de acogida no es necesariamente crucial para el fracaso de las políticas. En segundo lugar, el fracaso de estas políticas no fue evidente hasta que no pasó un amplio periodo de tiempo, lo que indica que las políticas migratorias pueden fracasar si se basan en una visión a corto plazo del proceso migratorio. En tercer lugar, ciertos factores inherentes a la experiencia migratoria pueden desembocar en unos resultados no previstos ni deseados por los participantes. Es necesario analizar el proceso migratorio como un proceso social a largo plazo con una dinámica propia, que empieza por la decisión de emigrar del país de origen hasta el asentamiento, la formación de una comunidad y el nacimiento de nuevas generaciones en el país de acogida. ¿Qué se entiende por fracaso de una política? En este caso no tiene un carácter normativo. Algunos podrían decir que la ineficacia de las políticas migratorias ha dado lugar a unas sociedades más abiertas y globales. Desde un punto de vista analítico, se puede decir que el fracaso de las políticas se produce cuando éstas no alcanzan los objetivos previstos. Sin embargo, esto sería basar la valoración de las políticas en la precisión o el grado de apertura de los objetivos de una política. Pero los políticos y los funcionarios puede que se nieguen a expresar sus verdaderos objetivos, por miedo al levantamiento de la oposición. Esto hace que resulte necesario cuestionar los objetivos aparentes y buscar programas ocultos. De todos modos, el éxito o el fracaso de una política no suele ser total: las políticas pueden alcanzar algunos objetivos, pero no todos, u obtener unas consecuencias inesperadas. Este artículo analiza una serie de factores que provocan la migración y comenta su influencia en la determinación de los sistemas de políticas, y en su debilitamiento. Asimismo, analiza las políticas actuales de la Unión Europea (UE) sobre migración y asilo, haciendo especial hincapié en las medidas elaboradas para dirigirse a las causas fundamentales de la migración. Factores que determinan las migraciones y sus consecuencias en la creación de políticas Los procesos migratorios están determinados e influenciados por toda una serie de condiciones tanto en los países de origen como en los países de acogida, y en sus relaciones. Para llegar a entender por completo cualquier flujo migratorio hay que analizar detalladamente todas las sociedades implicadas. Sin embargo, atendiendo a algunos casos específicos se pueden presentar los factores generales más importantes. En este caso se comentarán tres tipos:

• Factores que se derivan de la dinámica social del proceso migratorio

• Factores relacionados con la globalización, el fenómeno transnacional y las relaciones Norte-Sur

• Factores que surgen dentro de los sistemas políticos

Factores que se derivan de la dinámica social del proceso migratorio En la creación de políticas migratorias hay dos corrientes especialmente influyentes. Una es la corriente económica que mantiene que el comportamiento de mercado está basado en los cálculos costo-beneficio neoclásicos: la población se

process. Third, it appears that factors inherent in the experience of migration can lead to outcomes which were not expected or wanted by the participants. It is necessary to analyse the migratory process as a long-term social process with its own dynamics starting from the migration decision in the country of origin right through to settlement, community formation and birth of new generations in the immigration country.

What is meant by policy failure? This is used here in a normative sense. Some people might say that ineffective migration policies have actually led to more open and inclusive societies. In an analytical sense, policy failure can be said to occur when a policy does not achieve its stated objectives. However, this means basing evaluation of policies on the accuracy and openness of policy objectives. But politicians and officials may be reluctant to declare their true objectives, for fear of arousing opposition. This makes it necessary to question ostensible goals and look for hidden agendas. In any case, policy success or failure is not usually not absolute: policies may achieve some, but not all, of their objectives, or have unintended consequences.

This article examines a range of factors which cause migration, and discusses the interaction of these factors in shaping policy regimes, and in undermining them. It then examines current European Union [EU] policies on migration and asylum, with special reference to measures designed to address ‘root causes’ of migration.

Factors shaping migration and their consequences for policy formation

Migratory processes are determined and influenced by a broad range of conditions in sending and receiving countries, and in the relationships between them. A full understanding of any migratory flow requires a detailed analysis of all the societies involved. However, it is possible to abstract from specific cases, and to present some of the most important general factors. Three types will be discussed here:

• Factors arising from the social dynamics of the migratory process

• Factors linked to globalization, transnationalism and North-South relationships

• Factors within political systems

Factors arising from the social dynamics of the migratory process

Two beliefs have been particularly influential in migration policy formation. One is the economic belief in market behaviour based on neoclassical cost-benefit calculations: people move if this maximizes their individual utility (usually through higher income), and cease to move or even move back if the cost-benefit equation changes. The second is the bureaucratic belief that regulations designed to categorize migrants and to differentially regulate their admission and residence effectively shape aggregate behaviour. Together these two beliefs add up to the idea that migration can be turned on and off like a tap by appropriate policy settings.

Both these beliefs ignore a wealth of historical experiences. For instance, in the 1970s German policy-makers thought that unwanted ‘guestworkers’ would go away, because of the temporary residence principle built into the recruitment system, and because employment opportunities had declined. These predictions proved false. Migrants brought in their families and


desplaza si con ello maximiza su utilidad individual (generalmente por medio de unos ingresos más altos), y deja de desplazarse o incluso regresa si la ecuación coste-beneficio cambia. La segunda corriente es la burocrática que mantiene que las normativas elaboradas para categorizar a los migrantes y regular de forma diferenciada su admisión y residencia determinan de forma eficaz su comportamiento de integración. Estas dos corrientes se unen a la idea de que un marco de políticas adecuado puede abrir y cerrar la migración como si de un grifo se tratara. Ambas corrientes ignoran la riqueza de la experiencia histórica. Por ejemplo, en los años 70, los que elaboraron las políticas en Alemania pensaban que los molestos “trabajadores invitados” se irían debido al principio de residencia temporal creado en el sistema de contratación y a la disminución de las oportunidades de empleo. Más tarde se comprobó que estas predicciones eran falsas, ya que estos inmigrantes trajeron a sus familias y decidieron quedarse allí por mucho tiempo. Sin embargo, Alemania había tenido una experiencia similar con los trabajadores inmigrantes de Polonia antes de la I Guerra Mundial. En ese momento quizá pasaron por alto la memoria histórica creyendo que los sistemas de administración modernos serían más eficaces que los anteriores. Sin embargo, probablemente se debió a que eran incapaces de considerar la inmigración como un proceso social, con una dinámica propia. Esto se podría desglosar en numerosos factores. Migración en cadena y redes migratorias. La migración en cadena expone la forma en que a una migración inicial, generalmente de trabajadores jóvenes, le siguen otras en la misma familia o comunidad (Price 1963). Hoy en día, la migración de especialistas enfatiza el papel de las redes de migración que facilitan el desplazamiento a un nuevo país, y ofrecen ayuda para el empleo, hospedando a otros a su llegada (Boyd 1989). Estos vínculos proporcionan recursos vitales a individuos y grupos, y se les podría denominar “capital social” (Bourdieu y Wacquant, 1992: 119). Las redes son importantes no sólo para los que migrantes por razones económicas, sino también para los refugiados y los solicitantes de asilo, que eligen su ruta y su destino profundamente influenciados por las conexiones existentes (Koser 1997). Estas redes también establecen una base para los procesos de asentamiento y de creación de una comunidad en la zona de inmigración. La familia y la comunidad juegan un papel de vital importancia. A menudo, la decisión de migrar no la toma un individuo, sino familias enteras. En situaciones en constante cambio, una familia puede tomar la decisión de enviar a uno o más miembros a trabajar a otra región o país, para maximizar la posibilidades de obtener recursos económicos y sobrevivir (Hugo 1994). Los vínculos familiares a menudo proporcionan tanto el capital financiero como el cultural (que es el conocimiento de las oportunidades y los medios de movilidad) que hacen posible las migraciones. El enfoque de “una nueva economía de la migración por motivos de trabajo” enfatiza la importancia de las estrategias familiares elaboradas para obtener un capital de trabajo e inversión seguro y llevar a cabo una gestión de riesgos durante largos periodos (Stark 1991; Taylor 1987). Posición dentro del ciclo vital. En la migración por motivos económicos, el migrante inicial a menudo es un hombre o una mujer joven en busca de un trabajo temporal que, generalmente, pretende volver a casa cuando haya alcanzado unos objetivos de ahorro determinados, y este periodo podría prolongarse en caso de encontrar dificultades para cumplirlos. Por otro lado, esta situación favorece la reagrupación familiar o la formación de una familia, y estas personas comienzan a ver unas perspectivas para su vida en este nuevo país. Una vez que los hijos de los inmigrantes van al colegio en el nuevo país, aprenden el idioma, hacen amigos y desarrollan identidades biculturales o transculturales, a sus padres les resulta muy difícil irse. La industria de las migraciones. Una vez se ha producido una migración, necesita de varios servicios especiales. La

decided to stay on for the long term. Yet Germany had experienced similar patterns with regard to Polish migrant workers before World War I. Historical memories were perhaps over-ridden by the belief that modern administrative systems were more effective than in the past. However, the main reason was probably a simple failure to see migration as a social process, with its own inherent dynamics. This can be broken down into a number of factors.

Chain migration and networks. Chain migration describes the way an initial migration – usually of young workers – is often followed by others from the same family or community (Price 1963). Today, migration scholars emphasize the role of migrant networks in easing the move to a new country, and providing help with work, housing and other needs on arrival (Boyd 1989). Such links provide vital resources for individuals and groups, and may be referred to as ‘social capital’ (Bourdieu and Wacquant 1992, p. 119). Networks are important not only for economic migrants, but also for refugees and asylum seekers, whose choice of route and destination is strongly influenced by existing connections (Koser 1997). Networks also provide the basis for processes of settlement and community formation in the immigration area.

The family and community play a vital role. Migration decisions are often made not by individuals but by families. In situations of rapid change, a family may decide to send one or more members to work in another region or country, in order to maximize income and survival chances (Hugo 1994). Family linkages often provide both the financial and the cultural capital (that is the knowledge of opportunities and means of mobility), which make migration possible. The ‘new economics of labour migration’ approach emphasizes the importance of family strategies designed to obtain secure employment and investment capital, and to manage risk over long periods (Taylor 1987; Stark 1991).

Position within the life-cycle. In economic migration, the primary migrant is usually a young man or woman in search of temporary work, who often intends to return home once certain savings targets have been reached. Difficulty in achieving such targets may lead to prolonged stay. This, in turn, encourages family reunion or formation. People start to see their life perspectives in the new country. Once migrants’ children go to school in the new country, learn the language, join peer groups and develop bicultural or transcultural identities, it becomes very difficult for the parents to leave.

The migration industry. Once a migration gets under way, needs arise for a variety of special services. The migration industry includes travel agents, lawyers, bankers, labour recruiters, brokers, interpreters and housing agents. If a government decides to curtail migration, it may have difficulties, because such agents may go on organizing migration, though the form may change (e.g. from legal worker recruitment to asylum migration or undocumented entry). Facilitating migration is a major and largely legal international business (Salt and Clarke 2000, p. 327). However, public attention has lately focused on the illegal side of the migration industry. The campaign against smugglers and traffickers can lead to criminalization of all migrants, and may serve to legitimate failures in official policies.

Policies as opportunity structures. People lucky enough to enjoy a middle-class position in developed countries tend to have a positive view of the state and the law. The majority of the world’s population, who live in inefficient, corrupt and sometimes violent states, may see things differently. They have to cope


industria de la migración incluye agencias de viajes, abogados, banqueros, empresarios, corredores de bolsa, intérpretes y agentes inmobiliarios. Si un estado decide restringir la inmigración, puede que encuentre problemas ya que estos agentes pueden seguir organizando la inmigración, aunque cambie la forma de hacerlo (por ejemplo, la contratación de trabajadores legales podría pasar a inmigración en busca de asilo o la entrada de ilegales). Favorecer la inmigración se ha convertido en un gran negocio internacional ampliamente legal (SALT y Clarke 2000, 327). Sin embargo, últimamente se ha centrado la atención del gran público en la parte ilegal de la industria de la inmigración. La campaña contra los que realizan la trata de seres humanos y los traficantes puede provocar la penalización de todos los inmigrantes, y podría servir para legitimar el fracaso de las políticas oficiales. Políticas como estructuras de oportunidades. La gente afortunada que disfruta de una posición de clase media en los países desarrollados tiende a tener una opinión favorable del estado y el derecho. Pero puede que la mayor parte de la población mundial, que vive en estados ineficientes, corruptos e incluso violentos, no vea las cosas de la misma forma. Tienen que vivir a pesar del estado, no gracias a él. Desde esta óptica, las normas sobre migración son sólo otro obstáculo que hay que superar para poder sobrevivir. Los migrantes potenciales no deciden quedarse en su país sólo porque el estado de acogida dice que no son bienvenidos, especialmente si el mercado de trabajo dice todo lo contrario. Las políticas se vuelven estructuras de oportunidades que hay que comparar y negociar. Agencia del migrante. Todos los factores comentados hasta el momento se pueden resumir en la noción de agencia del migrante: los migrantes no son sólo individuos aislados que reaccionan ante los estímulos del mercado y las normas burocráticas, sino seres sociales que quieren conseguir algo mejor para ellos, sus familias y sus comunidades determinando de forma activa el proceso migratorio. Los movimientos migratorios, una vez que empiezan, se vuelven procesos sociales que se alimentan a sí mismos. Es muy importante añadir esta perspectiva sociológica y antropológica a los modelos estructurales o institucionales que nos proporcionan los economistas, los politólogos y los juristas. Sin embargo, los factores estructurales también forman parte del proceso migratorio. Tanto los países de emigración como los de inmigración pueden hacerse estructuralmente dependientes de las migraciones. Dependencia estructural de la emigración. Muchos países subdesarrollados se han percatado de que la exportación de mano de obra es muy importante para reducir el desempleo, mejorar la balanza de pagos, asegurar el capital de especialistas e inversión y estimular el desarrollo. Cuando los estados favorecen la emigración, como ocurrió en Filipinas con Marcos, a largo plazo, puede convertirse en una característica estructural de su economía (Abella 1993; Saith 1997). La migración, más que una aportación al desarrollo, puede llegar a sustituirlo (Castles 2000). En cambio, esta situación puede desembocar en una cultura de la emigración, según la cual, trabajar en el extranjero podría ser un mero trámite habitual para los jóvenes, que es lo que ocurrió en Italia hasta alrededor de 1970, y está sucediendo ahora en Méjico, Filipinas y otros países. La dependencia estructural de la mano de obra inmigrante ha sido muy significativa en muchos países. En los años 70, los países de Europa Occidental se dieron cuenta de que no podían prescindir de los inmigrantes a pesar de la alta tasa de empleo, ya que estos trabajadores estaban concentrados en unos trabajos que los nativos no podían o no querían hacer. El sector agrícola de EE.UU. necesita trabajadores mejicanos ilegales para mantener unos costes de producción bajos y en Asia la migración de mano de obra se reanudó con rapidez tras la Crisis Financiera que se produjo entre 1997 y 1999, incluso cuando muchos asiáticos seguían sin trabajo.

despite the state, not because of it. From this perspective, migration rules become just another barrier to be overcome in order to survive. Potential migrants do not decide to stay put just because the receiving state says they are not welcome – especially if the labour market tells a different story. Policies become opportunity structures to be compared and negotiated.

Migrant agency. All of the factors mentioned so far can be summed up in the notion of migrant agency: migrants are not just isolated individuals who react to market stimuli and bureaucratic rules, but social beings who seek to achieve better outcomes for themselves, their families and their communities through actively shaping the migratory process. Migratory movements, once started, become self-sustaining social processes. It is vital to add this sociological and anthropological insight to the structural or institutional models provided by economists, political scientists and legal specialists.

However, structural factors are also part of the migratory process. Both emigration and immigration countries can become structurally dependent on migration.

Structural dependence on emigration. Many less-developed countries have identified labour export as important in reducing unemployment, improving the balance of payments, securing skills and investment capital, and stimulating development. Where governments encourage emigration, as in the Philippines under Marcos, it can become a longterm structural feature of the economy (Abella 1993; Saith 1997). Migration can become a substitute for development rather than a contribution to it (Castles 2000). This, in turn, can lead to a culture of emigration, in which working abroad can become a normal rite de passage for young people. This applied to Italy until about 1970, and applies today to Mexico, the Philippines and other countries.

Structural dependence on immigrant labour has been significant in many countries. In the 1970s Western European countries found they could not dispense with migrants despite the existence of high unemployment, because migrant workers were concentrated in jobs which locals were unable or unwilling to do. The US agricultural sector needs undocumented Mexican workers, in order to keep production costs low. Labour migration in Asia resumed quickly after the 1997–99 Financial Crisis, even though many nationals remained jobless.

Factors linked to globalization, transnationalism and the North-South divide

International migration is by definition a cross-border process with transnational dimensions. There is therefore nothing intrinsically new about these factors, but they are gaining in significance, due to global economic, political, technological and cultural changes. Estimates for 2000 indicated that there were 175 million international migrants worldwide (defined as people who had lived outside their country of birth for at least twelve months). The global total has doubled since 1975, and 60 per cent of migrants now live in developed countries, where almost one in ten persons is a migrant, compared with one in 70 in developing countries (United Nations Population Division 2002). Although North-North and South-South migration remain very large, South-North migration seems to be growing fastest.

The North-South divide generates migration. International borders help maintain inequality (Zolberg 1989, p. 406). Today, the most crucial borders are no longer those between nation-states, but those between North and South: that is, between the powerful nations of North America, Western Europe, Japan, and


Factores relacionados con la globalización, el fenómeno transnacional y la división Norte – Sur La migración internacional es por definición la acción de cruzar fonteras con dimensiones transnacionales. Por lo tanto no hay nada intrínsecamente nuevo en todos estos factores, pero están cobrando cada vez más importancia debido a los cambios económicos, políticos, tecnológicos y culturales que se están produciendo en todo el mundo. Las previsiones para 2000 indicaban que había 175 millones de migrantes internacionales en todo el mundo (por migrante se entiende aquel que ha vivido fuera de su país de nacimiento durante por los menos 12 meses). El total mundial se ha doblado desde 1975, y el 60 por ciento de los migrantes actualmente vive en países desarrollados, donde casi uno de cada 10 habitantes es un inmigrante, frente a 1 de cada 70 en los países en vías de desarrollo. Aunque sigue habiendo un gran número de migraciones Norte-Norte y Sur-Sur, la migración Sur-Norte es la que al parecer aumenta más rápido. La división Norte-Sur genera migraciones. Las fronteras internacionales favorecen la desigualdad (Zolberg 1989, 406). Hoy en día, las fronteras más importantes ya no son las que se encuentran entre estados-naciones, sino las que se encuentran entre Norte y Sur, es decir, entre las poderosas naciones de América del Norte, Europa Occidental, Japón y Oceanía y los países más pobres de África, Asia y América Latina. Obviamente, cuando se habla de división Norte-Sur no se trata de una expresión geográfica, sino política y social. Tampoco es absoluta, ya que el Norte incluye zonas y grupos que están sometidos a la exclusión social, mientras que en el Sur existen ciudades prósperas y grupos selectos. También existen regiones y grupos numerosos en una situación intermedia o de transición. La división Norte-Sur es un término general muy útil para denominar las crecientes diferencias de recursos económicos, condiciones sociales, derechos humanos y seguridad relacionados con la globalización, que presionan considerablemente a las personas para que migren en busca de mejores condiciones de vida y una libertad y una seguridad personales más grandes. Como una economía débil suelen ir ligada a un estado débil, la gente se desplaza para escapar de la pobreza y la violación de los derechos humanos. Estas “numerosas motivaciones” dieron lugar a un “nexo migración-asilo”, que hace difícil distinguir con claridad a los migrantes por motivos económicos de los refugiados. Por lo tanto, la notable “crisis de la migración” es en realidad una crisis de las relaciones Norte-Sur, provocada por las diferencias en el desarrollo y la gran desigualdad. El control de la migración principalmente trata de regular las relaciones Norte-Sur. La globalización crea el capital cultural y los medios técnicos necesarios para la migración. Globalización significa principalmente flujos que traspasan fronteras, flujos de capital, mercancías, ideas y seres humanos. Los estados reciben con los brazos abiertos estos dos primeros, pero desconfían de los otros dos. El desplazamiento de personas está regulado y diferenciado. Los países desarrollados compiten para atraer a empresarios y especialistas altamente cualificados, como profesionales de TI de la India, o el personal médico de África y Asia para la Sanidad pública de Gran Bretaña. La demanda de trabajadores sin preparación en la agricultura, la construcción, la industria y el sector servicios también es muy alta, pero muchos estados no lo reconocen, de modo que estos trabajadores se desplazan por medios clandestinos. La globalización también ejerce fuertes presiones culturales para que las personas se trasladen. El proyecto de los medios de comunicación de todo el mundo idealizó la imagen del estilo de vida del Primer Mundo en las zonas más pobres. Las comunicaciones electrónicas facilitan la expansión del conocimiento sobre las rutas migratorias y las oportunidades de trabajo y los viajes de larga distancia son más baratos y accesibles. La globalización transforma el carácter de la migración. Actualmente, las personas se desplazan más lejos, lo que crea una diversidad étnico cultural más grande. Antiguamente, los emigrantes se desplazaban principalmente con la

Oceania, and the poorer countries of Africa, Asia and Latin America. The North-South divide is, of course, not a geographical expression, but a political and social one. Nor is it absolute, since the North includes areas and groups subject to social exclusion, while the South has prosperous cities and elite groups. There are also important regions and groups in intermediate or transitional positions. The North-South divide is a useful general term for the growing disparities in income, social conditions, human rights and security linked to globalization. These create considerable pressure to migrate in search of better living conditions and greater personal freedom and security. Since weak economies and weak states generally go together, people move both to escape impoverishment and human rights abuse. Such ‘multiple motivations’ lead to a ‘migration-asylum nexus’, which makes it hard to distinguish clearly between economic migrants and refugees. Thus, the perceived ‘migration crisis’ is really a crisis in North-South relations, caused by uneven development and gross inequality. Migration control is essentially about regulating North-South relations.

Globalization generates the cultural capital and technical means needed for migration. Globalization essentially means flows across borders: flows of capital, commodities, ideas and people. States welcome the first two types, but are suspicious of the others. The mobility of people is regulated and differentiated. Developed countries compete to attract highly trained managers and specialists, such as Indian IT professionals, or African and Asian medical personnel for the British National Health Service. The demand for unskilled workers in agricultural, construction, industry and services is also high, but many states fail to recognize this, so that workers have to move through illegal channels. Globalization also creates strong cultural pressures for mobility. Global media project idealized images of First World life-styles into the poorest villages. Electronic communications facilitate the dissemination of knowledge of migration routes and work opportunities. Long-distance travel has become cheaper and more accessible.

Globalization transforms the character of migration. People move further, giving rise to greater ethno-cultural diversity. In the past, migrants moved mainly with the intention of permanent settlement or a temporary sojourn in one country. Now patterns of repeated or circulatory mobility are proliferating. North African migrants to France, Italy and Spain often develop migrant careers which lead neither to permanent settlement nor permanent return, but rather to repeated sojourns of varying duration, punctuated by returns to the country of origin (Peraldi 2001). Even classical migration countries like Australia now find that temporary entry for work and study exceeds permanent settler entry (DIMIA 2001). At the same time, many young Australians find that a period of work abroad is essential for professional advancement. Thus migration is becoming far more amorphous and complex.

Transnational communities. Modes of incorporation of migrants in receiving countries are changing. Until the 1960s, most migrants were treated either as permanent settlers, who were to be assimilated, or as temporary sojourners, who were to be kept separate from the host population through special legal regimes. By the 1970s, community formation and ethnic mobilization led a third approach – multiculturalism. But all these approaches were based on the principle that people would base their social relationships in just one society, and would owe their allegiance to just one nation-state. The new ease of movement and communication makes it possible for people to live their lives across borders, forming transnational communities. These may


intención de permanecer definitivamente o temporalmente en un país. Ahora proliferan los modelos de desplazamiento repetido o circular. Las personas que emigran desde el norte de África a Francia, Italia y España a menudo siguen una trayectoria migratoria que no conduce ni a su estancia definitiva ni su vuelta permanente, sino a una serie de estancias temporales de duración variada en las que regresan puntualmente a su país de origen (Peraldi 2001). Incluso los clásicos países de acogida, como Australia, están viendo que las entradas temporales por trabajo o estudios son superiores a las entradas con el fin de establecerse definitivamente (DIMIA 2001). Al mismo tiempo, muchos jóvenes australianos creen que un periodo de trabajo en el extranjero es esencial para su futuro profesional. Por lo tanto, la migración cada vez se vuelve más heterogénea y compleja. Comunidades transnacionales. Los métodos de integración de los inmigrantes en los países de acogida están cambiando. Hasta los años 60, a la mayor parte de los inmigrantes no se les trataba ni como a pobladores definitivos, a los que hay que integrar, ni como a pobladores temporales, a los que hay que separar de la población de acogida mediante regímenes legales especiales. Hacia los años 70, la creación de comunidades y la movilización étnica dieron lugar a un tercer enfoque: la prularidad de culturas. Pero todos estos enfoques estaban basados en el principio de que las personas fundamentarían sus relaciones sociales en una sociedad única, y que serían leales a una única nación-estado. Las nuevas facilidades de movilidad y comunicación hacen posible que las personas puedan vivir sus vidas a través de las fronteras, formando así comunidades transnacionales, que podrían definirse como grupos establecidos en dos o más países, que generan actividades fronterizas recurrentes, duraderas y significativas, ya sean económicas, políticas, sociales o culturales (Portes, Guarnizo y Landolt 1999). Si el día a día de un grupo incluye el cruce de fronteras habitual, esto dirige la migración y proporciona una fuerte motivación para superar los obstáculos impuestos por los estados. Lógica nacional frente a lógica transnacional. Todos estos factores se suman a la idea de que los esfuerzos de los estados para el control de la inmigración aún siguen una lógica nacional, mientras que muchas de las fuerzas que dirigen la migración siguen una lógica transnacional. Resulta evidente que las nuevas formas de movilidad y comportamiento transnacional encajan mucho mejor que las normas estatales sobre migración en una lógica transnacional. Pero, por otro lado, sería un error afirmar que la lógica de la globalización o el fenómeno transnacional han reemplazado por completo la lógica nacional. Sólo el tres por ciento de la población mundial son migrantes (United Nations Population División 2002), y la mayor parte de éstos todavía de consideran pobladores ya sea definitivos o temporales. Los estados y sus políticas siguen siendo importantes, y los más poderosos intentan ejercer su hegemonía en la gobernanza mundial y los asuntos económicos. Yo opino que hay una tendencia en los fenómenos transnacionales que cada vez está cobrando más importancia, y que supone un desafío para la normativa nacional, especialmente en materia de control de la migración. Las redes de migración son una de las formas de reconexión entre el Norte y en Sur que no se prevé ni se planea, a pesar de las estrategias de contención de los estados del Norte (Duffield 2001). Factores que surgen dentro del sistema político Las dificultades para poner en práctica las políticas sobre migración se separan en gran medida de las interacciones entre los factores ya mencionados y los sistemas políticos de los estados implicados. Sin embargo, son sistemas complejos y contradictorios en sí mismos. Esto ocurre particularmente en los estados de acogida liberal democráticos, pero los países de emigración también se enfrentan a contradicciones, e incluso los países de acogida menos democráticos ven que el control de la migración se encuentra con intereses enfrentados. Conflictos políticos en los países de emigración. Algunos

be defined as groups based in two or more countries, which engage in recurrent, enduring and significant cross-border activities, which may be economic, political, social or cultural (Portes, Guarnizo and Landolt 1999). If frequent mobility across borders is part of a group’s everyday life, this drives migration and provides a powerful motivation to overcome barriers imposed by states.

National versus transnational logic. Taken together, these factors add up to the idea that state migration control efforts still follow a national logic, while many of the forces driving migration follow a transnational logic. Clearly the new forms of mobility and transnational behaviour fit a transnational logic much better than do state migration rules. On the other hand, it would certainly be misleading to claim that the logic of globalization or transnationalism has completely superseded national logic. Only about 3 per cent of the world’s population are migrants (United Nations Population Division 2002), and most of these probably still see themselves either as settlers or sojourners. States and their policies remain important, and the most powerful states do seek to exercise hegemony in global governance and economic affairs. My argument is that there is a trend for transnational phenomena to become increasingly important, and to pose a challenge to national regulation, especially in the field of migration control. Migration networks are one of the unexpected and unplanned ways in which the South and North reconnect, despite the containment strategies of Northern states (Duffield 2001).

Factors within the political system

Difficulties in implementing migration policies arise to a large extent from the interactions between the factors already mentioned and the political systems of the states concerned. However, these systems are complex and contradictory in themselves. This applies particularly to liberal-democratic receiving states, but countries of emigration also face contradictions, and even less-democratic receiving states find that migration control comes up against competing interests.

Political conflicts in emigration countries. Some governments have encouraged labour migration, while others have concluded that, since they could not prevent it, some form of regulation was desirable (Abella 1995). Sending countries have set up special departments, such as India’s Office of the Protector of Emigrants, and the Philippine’s Overseas Employment Administration [POEA] and Overseas Workers’ Welfare Administration [OWWA]. But as national economies and local communities become dependent on migrant remittances, it becomes increasingly difficult for governments to effectively regulate migration or protect their citizens. This can lead to political conflict, based on the accusation that the inability to provide a decent livelihood at home is a major failure of the state (Aguilar 1996).

The Philippines provides a good example: in 1995, the execution of Flor Contemplacion, a domestic worker hanged for murder in Singapore, appeared to the Philippines public as the culmination of a long series of humiliations suffered by overseas contract workers [OCWs]. There was large-scale mobilization by opposition parties, church associations, women’s groups, labour unions and OCW organizations (Gonzalez 1998, pp. 6–7). The Ramos Administration temporarily suspended migration of domestic workers to Singapore, and Parliament passed the Migrant Workers and Overseas Filipinos Act – the ‘OCWs’ Magna Carta’. This Act claimed to represent a shift in philosophy away


países favorecen la migración de mano de obra, mientras que otros han llegado a la conclusión de que, ya que no lo pueden evitar, es conveniente regularla de alguna forma (Abella 1995). Los países de origen han creado departamentos especiales, como la Oficina del Protector de los Emigrantes (Office of the Protector of Emigrants) de la India, la Administración para el Empleo en el Extranjero de Filipinas (Philippine’s Overseas Employment Administration, POEA) y la Administración para el Bienestar de los Trabajadores en el Extranjero (Overseas Workers Welfare Administartion, OWWA). Pero, dado que las economías nacionales y las comunidades locales se han vuelto dependientes de las remesas de migrantes, cada vez es más difícil que los gobiernos consigan regular de forma eficaz la migración o proteger a sus ciudadanos, lo que da lugar a un conflicto político, basado en la acusación de que la incapacidad de ofrecer medios de vida decentes en casa se debe principalmente al fracaso del estado (Aguilar 1996). Filipinas es un buen ejemplo: en 1995, la ejecución de Flor Contemplación, trabajadora filipina colgada por asesinato en Singapur, fue recibida por el público como la culminación de la larga lista de humillaciones que sufren los trabajadores con contrato en el extranjero (OCW, por sus siglas en inglés). Hubo una gran movilización de los partidos de la oposición, de las asociaciones de la iglesia, de grupos de mujeres, de los sindicatos y de las organizaciones de OCW (González 1998, 6-7). La Administración Ramos suspendió temporalmente la migración de ciudadanos trabajadores a Singapur, y el Parlamento aprobó la Ley de trabajadores migrantes y filipinos en el extranjero, La “Carta Magna” de los OCW (Migrant Workers and Overseas Filipinos Act). Esta ley afirmaba representar un cambio de filosofía lejos de la primacía de objetivos económicos, a favor de proteger la dignidad y los derechos humanos de los filipinos (Go 1998), aunque no hay ninguna prueba de la consiguiente reducción de la migración de mujeres de compañía o de trabajadores nacionales ni de ninguna mejora sustancial de las condiciones de los OCW. Una de las principales dificultades es la falta de disposición por parte de los países que contratan la mano de obra a cooperar por medio de la entrada en acuerdos bilaterales o la adhesión a instrumentos multilaterales como la Convención de Naciones Unidas de 1990 sobre los Derechos de los Migrantes. En una situación de oferta excesiva de mano de obra mundial el increíble poder del mercado sigue estando del lado de los países que importan la mano de obra. Los conflictos de intereses en los países de acogida también están ligados a la dependencia estructural. En Malasia, por ejemplo, la presión que ejercían los dueños de las plantaciones redujo la expulsión en masa de trabajadores que se había planeado durante la crisis financiera de Asia que se produjo entre 1997 y 1999. Esto formaba parte de una tendencia dirigida a politizar la migración. Hacia 1999, el Gobierno estaba sometido a la presión de la Asociación de Productores de Agricultura de Malasia, la industria de la construcción y algunos gobiernos estatales para que trajera más trabajadores. El Congreso de Sindicatos de Malasia se opuso a la contratación de mano de obra debido a las consecuencias que tuvo en el empleo y los sueldos de los trabajadores locales, mientras que las agrupaciones políticas chinas temían que la inmigración indonesa alterara el equilibrio étnico en su contra. Tanto el partido del gobierno, UMNO, como el principal partido de la oposición islámico, PAS, apoyaron la entrada de indonesios como un estímulo potencial de los intereses malasios e islámicos (Pillai 1999, 182-6). Incluso países de acogida autoritarios han sufrido conflictos de intereses. Los estados productores de petróleo del Golfo Pérsico y África son harto conocidos por sus normas draconianas sobre la mano de obra y sus deportaciones masivas. Aunque dos factores podrían hacer que la situación cambiara. El primero es la dependencia de la mano de obra extranjera: hacia los años 90 los extranjeros superaban en número a los locales, uno de cada dos en la población activa de Arabia Saudí, Kuwait y otros estados del Golfo Pérsico. El segundo es la feminización de la población activa extranjera,

from the primacy of economic goals, in favour of protecting the dignity and human rights of Filipinos (Go 1998). Yet there is no evidence of a subsequent reduction in migration of female entertainers or domestic workers, nor of substantial improvement in the conditions of OCWs. A major difficulty is the unwillingness of labour-recruiting countries to cooperate by entering into bilateral agreements, or by adhering to multilateral instruments such as the 1990 UN Convention on the Rights of All Migrant Workers and Members of their Families. In a situation of global labour over-supply the overwhelming market power remains with the labour-importing countries.

Interest conflicts in immigration countries are also linked to structural dependence. In Malaysia, for example, pressure by plantation owners curtailed a planned mass expulsion of workers during the 1997–99 Asian financial crisis. This was part of a trend to politicization of migration (Pillai 1999, pp. 182–6). By 1999, the Government was under pressure from the Malaysian Agricultural Producers Association, the construction industry and some state governments to bring in more workers. The Malaysian Trade Unions Congress opposed labour recruitment due to its effects on jobs and wages for local workers, while Chinese political groupings feared that Indonesian immigration would alter the ethnic balance to their disadvantage. The government party, UMNO, and the main Islamic opposition party, PAS, both supported Indonesian entries as a potential boost to Malay and Islamic interests (Jones 2000).

Even authoritarian immigration countries may experience interest conflicts. Oil-producing states in the Persian Gulf and Africa have been notorious for draconian labour rules and for mass deportations. Yet two factors could lead to change. The first is dependence on foreign labour: by the 1990s non-nationals outnumbered nationals by more than two to one in the workforce of Saudi Arabia, Kuwait and other Gulf states. The second is the feminization of the foreign labour force, due to recruitment of domestic workers, teachers and medical personnel. This could create a potential for family formation. As elsewhere, employers will want to retain good workers. Labour market authorities will be reluctant to take steps that could destabilize the economy. This is hypothetical at present, since some Gulf states are trying to reduce dependence on foreign labour. It remains to be seen whether they will be more successful than Germany, Japan or the USA in this.

Interest conflicts and hidden agendas in migration policies. In democratic states, interest groups are seen as important actors in policy formation. Migration is perceived as advantageous by some groups, and as negative by others. Typically, employers in certain sectors favour recruitment of migrant workers, while competing local workers are opposed.

Unions are ambivalent: the may wish to oppose immigration in the interests of local workers, but be reluctant to do so, because they want to organize the newcomers. Some people may oppose settlement of immigrants in their neighbourhoods because they feel it will worsen housing conditions and amenities, while others may see immigration as a source of urban renewal and a more vibrant cultural mix. Politicians, social movements and the media all have a role in shaping and directing people’s reactions to migration.

In such situations, governments usually cannot openly decide to favour the interests of one group and ignore others. There are examples, such as the German guestworker policy, which was overwhelmingly driven by employer interests. But more often, the state tries to balance competing interests, or at


debido a la contratación de trabajadores locales, profesores y personal médico. Esto podría crear un potencial de formación de familias. Como en otros lugares, los empresarios querrán retener a los trabajadores productivos, y las autoridades del mercado de trabajo se opondrán a tomar medidas que pudieran desestabilizar la economía. Ahora se trata de un caso hipotético, ya que los estados del Golfo están intentando reducir su dependencia de la mano de obra extranjera, sólo queda esperar para ver si van a tener más éxito que Alemania, Japón o EE.UU. Conflicto de intereses y programas ocultos en las políticas migratorias. En los estados democráticos, los grupos de interés se consideran agentes económicos muy importantes en la creación de políticas. Algunos grupos perciben la migración como algo ventajoso, y otros como algo negativo. Tradicionalmente, los empresarios de determinados sectores favorecen la contratación de trabajadores inmigrantes, mientras que los trabajadores locales de la competencia se oponen. Los sindicatos son ambivalentes: les gustaría poder oponerse a la inmigración a favor de los trabajadores locales, pero se niegan a hacerlo, porque quieren organizar a los recién llegados. Algunos puede que se opongan al asentamiento de inmigrantes en sus barrios, porque crean que empeorará las condiciones de las viviendas y los servicios públicos, otros, en cambio, puede que vean la inmigración como una fuente de renovación urbana y una mezcla cultural más activa. Los políticos, los movimientos sociales y los medios de comunicación juegan un importante papel que determina y dirige las reacciones de la gente hacia la migración. En estos casos, los gobiernos no suelen poder tomar abiertamente la decisión de favorecer los intereses de un grupo e ignorar al resto. Estos son sólo algunos ejemplos, como la política alemana sobre los “trabajadores invitados” que estuvo principalmente dirigida por los intereses de los empresarios. Pero, con más frecuencia, el estado intenta equilibrar los intereses enfrentados, o al menos trata de convencer a determinados grupos de que sus peticiones se están estudiando. La fuerza del nacionalismo y del racismo en los países de acogida hace que resulte más fácil movilizar a la opinión pública en contra de la inmigración que a su favor. Lo que se puede traducir en que los políticos están satisfechos de ofrecer retórica anti inmigración cuando en realidad siguen elaborando políticas que provocan más inmigración, ya que consiguen importantes objetivos para la economía o el mercado de trabajo. Esta situación explica los programas ocultos en muchas políticas migratorias, es decir, políticas que pretenden conseguir determinados objetivos haciendo en realidad lo contrario. La capacidad política para controlar la migración. La retórica oficial enfatiza la voluntad y la capacidad de controlar los flujos, pero la realidad parece contradecirlo. ¿Por qué, por ejemplo, el gobierno japonés no toma medidas eficaces para parar el trabajo ilegal? La debilidad administrativa no parece que sea la razón principal. Tampoco la ignorancia, cuando un observador casual puede encontrar calles en las que se da trabajo a ilegales cada mañana. Sin embargo, parece una forma de manejar una situación tan contradictoria como que Japón necesite desesperadamente trabajadores sin formación, cuando la opinión pública no aceptaría una política de contratación de mano de obra. En 1989 el gobierno introdujo duras penas para quien empleara a trabajadores, corredores de bolsa y empresarios extranjeros ilegales. Desde entonces, las autoridades han abierto varias “puertas traseras”: contratar Nikkeijin (personas de origen japonés) de Brasil y Perú, y seleccionar “becarios” o “estudiantes de idiomas”, que pueden trabajar 20 horas a la semana (Mori 1997; Oishi 1995). También parece que se tolera la “puerta trasera” de la migración irregular de mano de obra. Los paralelismos entre el ejemplo anterior y el de EE.UU. son obvios. De igual forma, uno podría preguntarse: ¿por qué la Ley de Nacionalidad, Inmigración y Asilo aprobada en 2002 en el Reino Unido fracasó en su intento de elaborar un sistema legal de entrada para trabajadores poco preparados,

least to convince certain groups that their wishes are being considered. The strength of nationalism and racism in immigration countries has made it easier to mobilize public opinion against immigration than for it. This can mean that politicians are content to provide antiimmigration rhetoric while actually pursuing policies that lead to more immigration, because this meets important economic or labour market objectives. This explains the hidden agendas in many migration policies – that is, policies which purport to follow certain objectives, while actually doing the opposite.

The political ability to control migration. Official rhetoric stresses the will and capacity to manage flows, but the reality seems to contradict this. Why, for instance, does the Japanese Government not take effective measures to stop employment of undocumented workers? Administrative weakness does not seem to be a major reason. Nor is ignorance, when a casual observer can find streets where illegal day-labourers are hired by contractors every morning. Instead, it seems to be a way of managing the contradiction that Japan desperately needs unskilled workers, while public opinion will not accept a labour recruitment policy. In 1989 the government introduced severe penalties for illegal foreign workers, brokers and employers. Since then the authorities have opened various ‘side-doors’: hiring of Nikkeijin (people of Japanese origin) from Brazil and Peru, and recruitment of ‘trainees’ or ‘language students’, who are permitted to work twenty hours per week (Oishi 1995; Mori 1997). The ‘backdoor’ of irregular labour migration also appears to be tolerated.

Parallels with the US example above are obvious. Similarly, one could ask why the 2002 UK Immigration and Asylum Act failed to set up a legal entry system for low-skilled workers, even though the need for them in agriculture, catering and the National Health Service was widely recognized? In a wider sense the growth of undocumented migration throughout Europe can be seen as a response to neo-liberal labour market deregulation, which has led to a weakening of inspection systems and the decline of the trade unions. Growth of casual employment and sub-contracting has caused a rapid growth in the informal sector, even in Northern European countries. This informal sector is a major source of attraction for migrant workers. Thus, undocumented migration is an indirect effect of state policies which have quite different motivations (Reyneri 1999).

Contradictions within the policy formation process. The preceding points underline the importance of economic and social interests, and the way the state tries to balance these. This has led to the notion of ‘clientelist politics’, according to which migration policy-making can be dominated by powerful organized interests, such as agricultural employers or the construction industry (Freeman 1995). Such critiques often take on a normative tone, with the implication that the state is somehow being captured or manipulated, yet surely this is how the liberal state is meant to function: as a mechanism for aggregating and negotiating group interests. In any case, such approaches are economically over-determined, and portray the state as a mere reflection of societal interests. Hollifield argues instead that state itself should be a main unit of analysis in explaining policy formation processes and outcomes (Hollifield 2000, pp. 144–6). Similarly Sciortino seeks to explain the ‘low rationality of immigration policy in relation to its declared goals’, by focusing on the ‘social structure’ of policy-making, rather than on the interests it is supposed to serve. Such an analysis could explain how migration policy could shift from being seen as an economic issue to a national identity issue in Europe (Sciortino 2000).


aunque se reconociera abiertamente que hacían falta en la agricultura, en restauración y en sanidad pública? Desde un punto de vista más amplio, el aumento de la migración ilegal en toda Europa se puede considerar una respuesta a la liberalización del mercado de trabajo neoliberal, que ha dado lugar al debilitamiento de los sistemas de inspección y el deterioro de los sindicatos. El crecimiento del trabajo eventual y la subcontratación ha causado el rápido crecimiento del sector informal, incluso en los países del norte de Europa. Este sector informal es la fuente principal de atracción de los trabajadores migrantes. Por lo tanto la migración ilegal es consecuencia indirecta de políticas estatales que tienen unas motivaciones bastantes distintas (Reynieri 1999). Contradicciones dentro del proceso de creación de políticas. Los puntos anteriores subrayan los intereses económicos y sociales importantes y la forma en que el estado intenta equilibrarlos. Esto nos lleva a la noción de “políticas para la clientela”, según las cuales el proceso de elaboración de una política migratoria puede estar dominado por fuertes intereses organizados, como los empresarios de la agricultura o el sector de la construcción (Freeman 1995). Estas críticas a menudo adquieren un tono normativo, lo que implica que el estado está siendo capturado o manipulado de algún modo, aunque seguramente sea la forma en que se supone que debe funcionar un estado liberal: como un mecanismo que añade y negocia los intereses del grupo. De todos modos, estos enfoques están más que determinados económicamente, y representan el estado como un mero reflejo de los intereses sociales. Hollifield comenta, en cambio, que el estado en sí mismo debería ser una unidad principal de análisis para explicar los procesos de elaboración de políticas y sus resultados ( Hollifield 2000, 144-6). Del mismo modo, Sciortino intenta explicar la “falta de racionalidad de la política de inmigración de acuerdo con sus objetivos declarados”, centrando su atención en la “estructura social” de la elaboración de las políticas, en vez de en los intereses al servicio de los cuales se supone que está. Un análisis así explicaría cómo una política migratoria pasa de ser considerada un asunto económico a ser un asunto de identidad nacional en Europa (Sciortino 2000). Sin embargo, en mi opinión observar la economía política de los intereses u observar la sociología política del estado son opciones que no se excluyen entre sí. Las dos influencian claramente el rendimiento y los resultados de las políticas. La interacción entre ambos es otro factor que hace la política migratoria compleja y contradictoria. La importancia de los derechos. En su “tesis sobre el estado liberal”, Hollifield presta atención a la importancia de los derechos como factores que limita la capacidad del estado para gestionar la migración (Hollifield 2000). De igual manera, Hammar ha demostrado cómo la adquisición de unos derechos en los estados de acogida ha dado lugar a lo que él llama “habitantería ” (“denizenship”) (Hammar 1990). Soysal enfatiza el papel de las normas legales internacionales para mejorar los derechos del migrante (Soysal 1994). En los años 70, en Europa, las normas constitucionales sobre la protección de la familia y el papel de los tribunales a la hora de exigir su cumplimiento fueron los factores principales que evitaron las políticas de repatriación. Hoy en día, generalmente los que se acogen a la Convenio Europeo sobre Derechos Humanos son migrantes, tras la apelación contra las decisiones nacionales ante el Tribunal de Justicia Europeo. En Japón, la existencia de los derechos constitucionales y un rígido ordenamiento jurídico han sido muy importantes para mejorar los derechos del migrante (Kondo 2001). En estados liberales, los inmigrantes a largo plazo adquieren unos derechos y resulta más difícil considerarlos extranjeros temporales en la sociedad, lo que genera presión para que conseguir su integración social y, a veces, su ciudadanía (Aleinikoff y Klusmeyer 2001; Castles y Davidson 2000). La importancia de la sociedad civil. Incluso los países liberales de Occidente se han negado a conceder unos derechos a los migrantes, de ahí que existan varias campañas de movimientos y organizaciones no gubernamentales (ONG) en

However, it seems to me that looking at the political economy of interests and looking at the political sociology of the state are not mutually exclusive. Both clearly influence policy outputs and outcomes. The interaction between the two is yet another factor which makes migration policy so complex and contradictory.

The importance of rights. In his ‘liberal state thesis’, Hollifield draws attention to the importance of rights as a factor limiting the ability of the state to manage migration (Hollifield 2000). Similarly, Hammar has shown how the acquisition of rights within receiving states has led to what he calls ‘denizenship’ (Hammar 1990). Soysal emphasizes the role of international legal norms in improving migrant rights (Soysal 1994). Constitutional norms concerning protection of the family and role of the courts in enforcing these were major factors in preventing repatriation policies in 1970s Europe. Today, the European Convention on Human Rights is regularly invoked by migrants, leading to appeals against national decisions before the European Court of Justice. In Japan, constitutional rights and the strong legal system have been important in improving migrant rights (Kondo 2001). As long-term immigrants acquire rights in liberal states, it becomes harder to see them as temporary outsiders in society. This generates strong pressures for social incorporation and eventually for access to citizenship (Castles and Davidson 2000; Aleinikoff and Klusmeyer 2001).

The importance of civil society. Even liberal western countries have been reluctant to grant rights to migrants. Here various movements and non-governmental organizations [NGOs] campaign against discrimination and racism, and for the rights of migrants. As migrants settle and gain rights they have also played an important role through their own associations. Civil society can be even more important in the new immigration countries of Asia, where political systems are still very resistant to rights for immigrants (Castles 2001). Japan has many NGOs providing social assistance and support to migrants (Kondo 2001). In Malaysia, a growing number of associations support migrants. The trial of Irene Fernandez, leader of the women’s rights organization Tenaganita, for exposing bad conditions in migrant detention centres, became a major public issue in the late 1990s (Jones 2000).

The welfare state. Social rights are an important part of citizenship in liberal states. Some observers suggest strong welfare states tend towards closure to newcomers (Bommes and Halfmann 1998). This is borne out by attempts to restrict access to welfare by recent immigrants in Australia and the USA. However, the welfare state has also been a major factor driving incorporation of immigrants. This is because it follows a logic of inclusion: failure to grant social rights to any group of residents leads to social divisions, and can undermine the rights of the majority. The local state was far ahead of the national state in providing integration programmes in education and welfare in Germany. A de facto local multiculturalism was evolving in the 1980s, long before it became a policy issue at the national level. In Japan, public authorities are gradually including foreign residents – even irregular workers – in employment, health, education and welfare services (Mori 1997, pp. 189–206; OECD 1998, p. 131).

European Union attempts to address ‘root causes’ of migration

Inevitably, the preceding discussion of factors affecting migration policies has been rather abstract and general. The following is an attempt to show the interaction of these factors through a


contra de la discriminación y el racismo y a favor de los derechos de los migrantes. A medida que éstos se han asentado y han adquirido unos derechos, también han ido cobrando más importancia a través de sus propias asociaciones. La sociedad civil puede incluso llegar a ser más importante en los nuevos países de acogida de Asia, donde los sistemas políticos todavía se resisten a dar derechos a los inmigrantes (Castles 2001). En Japón existen numerosas ONG que ofrecen ayuda y apoyo social a los migrantes (Kondo 2001). El juicio a Irene Fernández, líder de la organización a favor de los derechos de las mujeres Tenaganita, por exponer las malas condiciones de los centros de detención para inmigrantes, se convirtió en un asunto de gran interés público a finales de los 90 (Jones 2000). El estado de bienestar. Los derechos sociales son una parte importante de la ciudadanía de los estados liberales. Algunos estudiosos sugieren que los poderosos estados del bienestar tienden a cerrarse a los recién llegados (Bommes y Halfmann 1998). Esto se confirma con los intentos de restringir el acceso al bienestar a los inmigrantes recientes en Australia y EE.UU. Sin embargo, el estado del bienestar también ha sido uno de los principales factores a favor de la integración de los inmigrantes, porque sigue una lógica de inserción: la falta de derechos sociales en todo un grupo de residentes da lugar a divisiones sociales, y puede perjudicar los derechos de la mayoría. En Alemania, el estado local estaba muy lejos del estado nacional a la hora de ofrecer programas de integración en la educación y el bienestar. En los años 80, se estaba desarrollando una pluralidad de culturas locales de hecho, mucho antes de que se volviera un asunto de la política de ámbito nacional. En Japón, las autoridades públicas están incluyendo gradualmente a los residentes extranjeros, incluso a los trabajadores irregulares, en los servicios de empleo, educación y bienestar (Mori 1997, 189-206); (OECD 1998, 131). La Unión Europea intenta tratar las “causas fundamentales” de la migración Inevitablemente, la exposición anterior de los factores que afectan a las políticas migratorias ha sido bastante abstracta y general. A continuación, intento mostrar la interacción de estos factores a través de un ejemplo específico: las políticas de la UE elaboradas para mejorar la gestión de la migración y el asilo tratando las causas fundamentales de la migración. Este apartado esta basado en un reciente estudio publicado por el Instituto de Investigación sobre Política Pública (Castles, Loughna y Crawley 2003)3. El desarrollo de una política migratoria de la UE El Tratado de Roma de 1957, que creó la Comunidad Económica Europea (CEE), otorgaba libertad de movimiento de trabajadores (además de libertad de movimiento de capital, bienes y servicios). Sin embargo, esto sólo se refería a los trabajadores que se movieran entre países miembros. Los flujos provenientes de fuera de la CEE, mucho mayores, estaban considerados un asunto de la normativa de cada país. Los procesos imprevistos de reagrupación familiar y de creación de comunidades étnicas en los países de la UE dieron lugar a variada respuestas nacionales (Baldwin-Edwards y Schain 1994; Baubock 1994; Castles y Miller 2003, Capítulos 10 y 11; Koopmans y Statham 2000). Hasta mediados de los 80, la cooperación europea era muy escasa en políticas de migración e integración. El plan Schengen de 1985 estableció las bases de una zona de libre movimiento dentro de las fronteras externas estrictamente controladas. Pero este plan no formaba parte del marco de la Comunidad Europea, y en un principio sólo afectaba a Francia, Alemania y los países del Benelux (y no se puso en práctica hasta 1995). Desde los años 80, cada vez se extendió más la opinión de que la inmigración y la integración debían ser asuntos tratados desde una óptica europea (Geddes 2003). El Tratado de Ámsterdam de 1997 (artículo 61, 62 y 63) definía objetivos de política sobre la migración, el asilo y la

specific example: EU policies designed to improve management of migration and asylum by addressing the root causes of migration. This section is based on a recent report published by the Institute of Public Policy Research (Castles, Loughna and Crawley 2003).6

Development of EU migration policy

The 1957 Treaty of Rome, which established the European Economic Community [EEC], laid down freedom of movement of workers (along with free movement of capital, goods and services). However, this only referred to workers moving between member states. The much larger flows from outside the EEC were seen as a matter for national regulation. The unplanned processes of family reunion and ethnic community formation in EU countries led to varying national responses (Baldwin- Edwards and Schain 1994; Baubock 1994; Koopmans and Statham 2000; Castles and Miller 2003, Chs 10 and 11). Until the mid-1980s, there was little European cooperation on migration and integration policy. The 1985 Schengen agreement laid the foundations for an area of free movement within strictly controlled external borders. But this agreement was not part of the European Community framework, and initially included only France, Germany and the Benelux countries (and it was not implemented until 1995). From the 1980s, perceptions grew that immigration and integration were issues that needed to be addressed at the European level (Geddes 2003).

The 1997 Treaty of Amsterdam (Articles 61, 62 and 63) defined policy objectives with regard to migration, asylum, the free movement of persons, visas, rules governing the crossing of the EU’s external borders, and the rights of nationals of third countries. Community competence is to be introduced by 2004 (with the exception of immigration controls, and rights of third country nationals). Policy principles were laid down by the 1999 European Council meeting in Tampere. These included four main elements: the more efficient management of migration flows; a common European asylum system; partnership with countries of origin; and fair treatment of third country nationals (Commission of the European Communities 2000). The account here concentrates on the third element: partnership with countries of origin. This is generally understood as measures to address the root causes of emigration in countries and regions of origin and transit. In looking at EU policy, it is important to remember that the current period is marked by multi-level policy-making: responsibilities are shared between the EU and the member-state governments. Within the EU, various bodies – including the Commission, the Parliament, the Council of Ministers and the European Court of Justice – have differing and often cross-cutting roles. Even after 2004, responsibilities will still be shared (and contested) in many areas.

European states have seen migration control as central to national sovereignty and identity. However, governments and European Commission [EC] officials have increasingly realized that restriction alone would not work. In December 1992 the Edinburgh European Council7 called for measures to address the causes of migration, including preservation of peace and ending armed conflicts, respect for human rights, the creation of democratic societies and adequate social conditions, and liberal trade policies to improve economic conditions. It was recognized that this would require coordination in the fields of foreign policy, economic cooperation and immigration and asylum policy (Spencer 1996). This approach was reinforced by influxes of people fleeing the wars in former Yugoslavia. Efforts to achieve


libertad de movimiento de personas, visados, normas que se aplicaran al traspaso de las fronteras externas de UE, y los derechos de los ciudadanos de países del país tercero. La competencia de la Comunidad se introdujo hacia el año 2004 (a excepción del control de la inmigración, y los derechos de los ciudadanos del tercer mundo). Los principios de la política se fijaron en la reunión del Consejo Europeo de Tampere de 1999. En él se incluyen cuatro elementos principales: una gestión más eficaz de los flujos migratorios; un sistema de asilo europeo común; la colaboración con los países de origen; y un trato justo a los ciudadanos del tercer país (Comisión de las Comunidades Europeas 2000). En este caso nos centraremos en el tercer elemento: la colaboración con los países de origen. Generalmente, se entiende como medidas dirigidas a las causas fundamentales de la emigración en países y regiones de origen y tránsito. Si se mira la política de la UE es importante recordar que el periodo actual está marcado por la elaboración de políticas a distintos niveles: se comparte la responsabilidad entre el gobierno de la UE y el del Estado miembro. Dentro de la UE, varios organismos, incluidos la Comisión, el Parlamento, el Consejo de Ministros y el Tribunal de Justicia Europeo, tienen funciones diferentes y a menudo opuestas, por lo tanto, incluso después de 2004, las responsabilidades van a estar repartidas (y rebatidas) en muchos campos. Los Estados europeos han considerado el control de la migración un asunto propio de la soberanía y la identidad nacionales. Sin embargo, los gobiernos y los funcionarios de la Comisión Europea (CE) se han ido dando cada vez más cuenta de que la restricción por sí sola no funcionaría. En Diciembre de 1992, el Consejo Europeo de Edimburgo4 solicitó medidas para tratar las causas de la migración, incluidas la preservación de la paz y el fin de los conflictos armados, el respeto a los derechos humanos, la creación de sociedades democráticas y condiciones sociales adecuadas y políticas de mercado liberales para mejorar las condiciones económicas. Se reconoció que esto requeriría coordinación en los asuntos de política exterior, cooperación económica y una política de inmigración y asilo (Spencer 1996). Este enfoque se reafirmó por los influjos de gente que huía de la guerra de la antigua Yugoslavia. Los esfuerzos para conseguir acabar con el conflicto de Bosnia-Herzegovina y Kosovo y empezar su reconstrucción estuvieron motivadas por una gran variedad de consideraciones, pero el hecho de que limitaran el alcance de la migración y el asilo a los Estados miembros de la UE era un aspecto importante. Esto dio lugar a una serie de iniciativas relacionadas con los sistemas de alerta precoz, la prevención de conflictos, la cooperación con los estados vecinos y la reconstrucción tras el conflicto (De Jong 1996). En la práctica, demostró que era muy difícil aplicar medidas para tratar las causas fundamentales. El llamamiento a un enfoque integral vino principalmente de los funcionarios de la UE y los ministerios de los Estados miembros, preocupados por la inmigración y los asuntos internos. Sin embargo, la Dirección General5 de la UE y los ministerios de los Estados miembros responsables de asuntos exteriores, ayuda al desarrollo y ayuda humanitaria se mostraron poco dispuestos a tratar explícitamente asuntos sobre migración. En parte debido a que los objetivos y las prioridades de la política en estos temas diferían mucho de los de los ministerios de asuntos internos. De hecho, desde principios de los años 90, la UE ha incluido la llamada cláusula de los derechos humanos en la mayor parte del comercio bilateral y de los acuerdos de cooperación con los terceros países, pero estos no tenían la prevención de los flujos de migración o de solicitantes de asilo como objetivo manifiesto. ¿Hacia enfoques integrales? Las políticas eficaces para tratar las causas fundamentales de la migración parecían imposibles sin un fuerte mecanismo de coordinación de la UE. Los cimientos del mismo se establecieron en el Tratado de Ámsterdam. Poco después, la CE estableció un grupo de trabajo de alto nivel sobre asilo e inmigración (HLWG, por sus siglas en inglés) formado no sólo

conflict resolution and reconstruction in Bosnia-Herzegovina and Kosovo were motivated by a range of considerations, but limiting the extent of migration and asylum to EU member states was certainly an important aspect. This led to initiatives concerning early warning systems, conflict prevention, cooperation with neighbouring states and post-conflict reconstruction (De Jong 1996).

In practice, it proved hard to implement measures to address root causes. The call for a comprehensive approach came mainly from EU officials and member state ministries concerned with immigration and home affairs. However, the EC Directorates-General8 and the member state ministers responsible for external affairs, development assistance and humanitarian aid showed little willingness to address migration issues explicitly. This was partly because policy objectives and priorities in these areas differed from those of home affairs ministries. In fact, since the early 1990s, the EU has included a so-called human rights clause in most of its bilateral trade and cooperation agreements with third countries, but these did not have the prevention of migration or asylum seeker flows as an overt objective.

Towards comprehensive approaches?

Effective policies to address the root causes of migration seemed impossible without a strong EU coordinating mechanism. The basis for this was provided by the Amsterdam Treaty. Soon afterwards, the EC established a High Level Working Group on Asylum and Migration [HLWG], consisting not only of Justice and Home Affairs officials, but also experts in the fields of foreign, security, development and economic policy. The HLWG was to produce Action Plans for specific countries to address the root causes of migration. The 1999 Tampere Principles underlined the need for a comprehensive approach. The HLWG drew up Action Plans for Albania, Afghanistan, Iraq, Morocco, Somalia and Sri Lanka. According to an EU report:

The Action Plans contain proposals for measures for cooperation with the countries concerned in three integrated categories: foreign policy, development and assistance as well as migration and asylum. The Action Plans can be considered as a first attempt by the European Union to define a comprehensive and coherent approach targeted at the situation in a number of important countries of origin or transit of asylum seekers and migrants. (Council of the European Union 2000, paragraph 10)

However, an analysis of the HLWG process reveals a number of problems. First, the Action Plans deal only cursorily with preventive measures such as conflict resolution, development and poverty reduction in countries of origin. Their primary focus is on exporting migration control measures, such as airline liaison officers, antiimmigration information campaigns, and readmission arrangements to the source countries. NGOs have criticized the Action Plans for failing to adequately address human rights violations in countries of origin. For example, the report on Iraq draws attention to generalized persecution, yet makes no proposals to facilitate the entry into the EU of people in genuine need of protection (Human Rights Watch 2001). Second, despite the principle of cooperation with countries of origin, the Action Plans were not based on exhaustive consultation with the governments concerned. The Moroccan Government, for instance, was critical of the emphasis on the ‘security dimension’ and of the tone and language used to describe the causes of migration (Council of the European Union 2000, paragraphs 19–22). The HLWG found that several countries of origin were


por funcionarios de Justicia y Asuntos Internos, sino también por expertos en los ámbitos de política exterior, para la seguridad, para el desarrollo y económica. El HLWG debía elaborar Planes de Acción para países específicos para tratarlas causas fundamentales de la migración. Los Principios de Tampere de 1999 subrayaban la necesidad de un enfoque integral. El HLWG elaboró Planes de Acción para Albania, Afganistán, Irak, Marruecos, Somalia y Sri Lanka. Según el informe de la UE: Los Planes de Acción incluyen propuestas de medidas para la cooperación con los países implicados en las tres categorías integradas: política exterior, desarrollo y ayuda, al igual que migración y asilo. Los Planes de Acción se pueden considerar un primer intento de la Unión Europea para definir un enfoque integral y coherente dirigido a la situación en gran número de países de origen o tránsito de solicitantes de asilo y migrantes (Consejo de la Unión Europea 2000, párrafo 10). Sin embargo, un análisis del proceso del HLWG revela varios problemas. En primer lugar, los Planes de Acción se encargan esencialmente de medidas preventivas como resolución de conflictos, desarrollo y disminución de la pobreza en los países de origen. Su objetivo principal es exportar medidas para el control de la migración, como oficiales de enlace de líneas aéreas, campañas de información sobre la inmigración y acuerdos de readmisión en los países de origen. Las ONG han criticado los Planes de Acción por no haber tratado de forma adecuada las violaciones de derechos humanos en los países de origen. Por ejemplo, el informe sobre Irak centra la atención en la persecución generalizada, aunque no propone nada para facilitar la entrada en la UE de las personas que realmente necesitan protección (Human Rights Watch 2001). En segundo lugar, a pesar del principio de cooperación con los países de origen, los Planes de Acción no estaban basados en la consulta exhaustiva con los gobiernos en cuestión. El gobierno marroquí, por ejemplo, criticó el énfasis en la “dimensión de seguridad” y del tono y las palabras empleados para describir las causas de la migración (Consejo de la Unión Europea 2000, párrafos 19-22). El HLWG vio que varios países de origen se negaban a cooperar porque creían que eran “el objetivo de una política unilateral debido a que la Unión estaba centrada en una acción represiva” (Consejo de la Unión Europa 2000, párrafos 53-5). Otra crítica subraya la falta de colaboración con las ONG tanto en los países de origen como en los países de la UE. Aunque ha habido una buena cooperación con las principales organizaciones internacionales (ACNUR, OIM y la Cruz Roja) esto no se ha extendido lo suficiente a las ONG más pequeñas y la institución de políticas. Quizá las críticas más significativas a los Planes de Acción del HLWG fueron que eran en su mayoría una colección de objetivos de política que ya casi se habían incluido en las políticas de la UE y la Comisión Europea, especialmente en comercio, relaciones externas y desarrollo (Van Selm 2002a; Van Selm 2002b). Cualquier propuesta o recomendación para la acción fue tan vaga y tan poco específica que casi no tenía sentido. A pesar de los intentos para revivir el HLWG, su trabajo se ha estancado en gran medida desde 2000. El debate ha continuado dentro de la CE, pero no han dado lugar a la elaboración de un presupuesto total para la puesta en práctica de los planes, ni a la adhesión de otros países, ni a una alteración de los informes y los planes de acción originales que actualice cualquier circunstancia que pueda haber cambiado (inclusive los cambios en Afganistán o en Irak). Esto resulta muy significativo, ya que el HLWG personifica el esfuerzo más concreto hasta ahora de la UE para realizar políticas integrales en este campo. Restricción frente a las causas fundamentales Mientras tanto el foco de atención de la actividad de la UE ha seguido siendo la lucha contra la migración ilegal. En febrero de 2002, el Consejo de Justicia y el Ministerio de Asuntos Internos adoptaron un Plan integral para combatir la Inmigración ilegal y el tráfico de seres humanos en la UE. En

reluctant to cooperate because they felt that they were ‘the target of unilateral policy by the Union focussing on repressive action’ (Council of the European Union 2000, paragraphs 53–5).

Another criticism concerns the lack of collaboration with NGOs both in countries of origin and EU countries. Although there has been good cooperation with the major international organizations [UNHCR, IOM and the Red Cross] this has not extended sufficiently to smaller NGOs and policy institutes. Perhaps the most significant criticism of the HLWG Action Plans was that they were for the most part a collection of policy objectives which had almost all already been included in EU and European Commission policies, particularly in the areas of trade, external relations and development (Van Selm 2002a, 2002b). Any proposals or recommendations for action were so vague and non-specific as to be virtually meaningless. As a result the Action Plans did not amount to programmes to effectively prevent human rights violations, or combat the root causes of forced migration.

Despite attempts to revive the HLWG, its work has largely stalled since 2000. Discussions have continued within the EC, but they have not resulted in full budgeting for the implementation of the plans, nor in the addition of new countries, nor in any alterations in the original reports and action plans updating any changed circumstances (including the changes in Afghanistan and Iraq). This is significant, since the HLWG represents the most concrete effort so far by the EU to achieve comprehensive policies in this area.

Restriction versus root causes

Meanwhile the main focus of EU activity has remained the fight against illegal migration. In February 2002 the Council of Justice and Home Affairs Minister adopted a Comprehensive Plan to Combat Illegal Immigration and the Trafficking of Human Beings in the EU. At the Seville European Council meeting of June 2002, proposals were made by the Spanish and the British Prime Ministers to directly link agreements on readmission of undocumented migrants and failed asylum seekers to cooperation arrangements with countries of origin. The Conclusions adopted by the Seville Council stopped short of these proposals, but defined readmission agreements as vital instruments. Retaliatory measures could be taken under Common Security and Foreign Policy in the case of ‘persistent and unjustified denial of such cooperation’. The Conclusions focused almost entirely on combating illegal immigration. There was no substantive mention of tackling root causes (Council of the European Union 2002).

However, the debate within the EU continues. In December 2002 an EC Communication reiterated the EU’s commitment to develop a balanced approach to address the root causes of migration flows, through development programmes aimed at poverty eradication, institution and capacity building and conflict prevention. It stated the intention of cooperating with countries of origin; and it undertook to give greater weight to migration aspects within the Regional and Country Strategy Papers which form the basis of the EU’s assistance programmes (Commission of the European Communities 2002). The June 2003 European Council in Thessaloniki seemed to represent a shift away from the emphasis on border control, towards more attention to integration of immigrants and cooperation with countries of origin. At the time of writing, it is too early to assess the effects of such trends.

Overall, there seems to be a gap between rhetoric and


la reunión del Consejo Europeo de Junio de 2002 en Sevilla, el Primer Ministro británico y el Presidente de España hicieron varias propuestas para relacionar directamente los acuerdos sobre readmisión de migrantes ilegales y solicitantes de asilo infructuosos con los acuerdos de cooperación con los países de origen. Las Conclusiones adoptadas por el Consejo de Sevilla frenaron pocas de estas propuestas, pero definieron acuerdos de readmisión como instrumentos de vital importancia. Se podría haber tomado represalias desde la Seguridad Común y la Política Exterior en caso de “negativa persistente e injustificada a la citada cooperación”. Las Conclusiones estuvieron centradas casi por completo en combatir la inmigración ilegal. No se hizo una mención sustancial a las causas fundamentales que había que abordar (Consejo de la Unión Europea 2002). Sin embargo, el debate dentro de la UE continúa. En diciembre de 2002 un Comunicado de la CE reiteraba el compromiso de la UE con el desarrollo de un enfoque equilibrado para tratar las causas fundamentales de los flujos migratorios, a través de programas de desarrollo dirigidos a erradicar la pobreza, construir instituciones y habilidades y prevenir conflictos. También estableció la intención de cooperar con los países de origen; y se comprometió a dar más importancia a los aspectos de la migración dentro de los Papeles Estratégicos de la Región y el País que conforman la base para los programas de ayuda de la UE (Comisión de las Comunidades Europeas 2002). El Consejo Europeo de junio de 2003 en Salónica aparentemente supuso un cambio desde el enfoque del control de fronteras hacia una mayor atención a la integración de inmigrantes y cooperación con los países de origen. Ahora se está redactando y es demasiado pronto para evaluar los efectos de dichas tendencias. En términos generales, parece que existe una brecha entre retórica y acción en las políticas de UE en este campo. A pesar de toda una serie de afirmaciones sobre la necesidad de una política integral desde 1992, de momento se ha hecho muy poco para tratar las causas fundamentales de los movimientos ilegales y la migración forzada. Esto ocurre en parte debido a las dificultades para asegurar la cooperación entre la Dirección General con papeles diversos. También por los distintos enfoques de cada Estado miembro y su énfasis en la soberanía nacional en este campo. Sin embargo, en un ámbito más profundo, la falta de progresos para tratar las causas fundamentales descansa en conflictos de intereses básicos. Como se ha comentado anteriormente, una de las principales causas tanto de la migración económica como de la forzada es la gran brecha que separa al Norte del Sur en prosperidad económica, condiciones sociales, seguridad y derechos humanos. Por lo tanto, es bastante probable que las medidas más importantes para reducir los flujos de trabajadores ilegales y solicitantes de asilo no estén en absoluto ligadas directamente con la migración. Muchos economistas comentan que la forma más eficaz de promover el desarrollo es a través de políticas elaboradas para establecer el libre mercado e incluir a los países menos desarrollados en las relaciones económicas mundiales. Es probable que esto conduzca al aumento de la migración a corto plazo pero, a largo plazo, puede dar lugar a una mayor igualdad y la reducción de la presión sobre la migración Norte-Sur (Martín y Taylor 2001, 106). De igual modo, cuando los regímenes autoritarios caigan, puede que se produzca un aumento de refugiados en cuanto a estas personas se les presente la oportunidad de huir, pero a largo plazo la democratización y una mejor administración probablemente provoquen la reducción de flujos de salida y el regreso de los exiliados (Schmeidl 2001). Un informe de Oxfam estima que las restricciones al mercado impuestas por los países ricos le cuestan a los países en vías de desarrollo alrededor de 1.000.000 de dólares al año, dos veces más de lo que reciben en ayudas. Esto destapa temas importantes. La petición de la UE para apoyar políticas de libre mercado hacia países menos desarrollados, en la práctica, no siempre se reconoce. Por un lado, la UE solicita el libre acceso a los mercados de materias primas y servicios

action in EU policies in this area. Despite a series of declarations on the need for a comprehensive policy ever since 1992, comparatively little has been done so far to address the root causes of undocumented movements and forced migration. This is partly because of the difficulties in securing cooperation between Directorates-General with differing roles. It is also because of differing member-state approaches, and their emphasis on national sovereignty in this area. However, at a deeper level, the lack of progress in addressing root causes lies in fundamental interest conflicts. As outlined above, a major cause of both economic and forced migration is the huge gap between North and South in economic prosperity, social conditions, security and human rights. It is quite possible therefore that the most important measures to reduce flows of undocumented workers and asylum seekers would have no direct connection with migration at all.

Many economists argue that the most effective way of encouraging development is through policies designed to bring about free trade and to include less developed countries in global economic relationships. This is likely to lead to increased migration in the short-run but should, in the long run, lead to greater equality and reduced pressure for South-North migration (Martin and Taylor 2001, p. 106). Similarly, when authoritarian regimes collapse, there may be a ‘refugee hump’ as people seize the opportunity to flee, but in the long run democratization and improved governance are likely to lead to reduced outflows and return of exiles (Schmeidl 2001).

A report by Oxfam estimates that trade restrictions by rich countries cost developing countries around $100 billion a year – twice as much as they receive in aid. This raises important issues. The EU claim to support free trade policies towards less developed countries is not always realized in practice. On the one hand, the EU calls for free access to the commodity and service markets of such countries; on the other, it maintains protective policies that restrict access to its own markets. The Common Agricultural Policy remains a major barrier to trade. EU agricultural products are exported at subsidized prices that are more than one-third lower than the costs of production. Such exports do considerable damage to producers in less developed countries, especially in Sub-Saharan Africa. The costs to less developed countries exceed by far any benefits provided by EU aid polices (Oxfam 2002, p. 11).

In any case, the free trade approach favoured by Northern governments and international financial institutions does not necessarily benefit less developed countries, and may indeed lead to impoverishment of some groups. Structural adjustment programmes based on the ‘Washington Consensus’ policies of free trade and investment, privatization and restrictions on social expenditure can in fact lead to severe strains which may make emigration a ‘coping mechanism of last resort’ (Adepoju 2000, p. 385). Moreover, certain forms of trade actually cause and sustain conflicts. The UNHCR emphasizes the importance of a global ban on illicit trading in ‘conflict diamonds’ as a way of reducing internal armed conflicts. One could add trade in oil, coltan, cobalt and other commodities, especially in central Africa. The UNHCR also regards the stopping of arms exports to conflict regions and to governments which repress their citizens as vital (UNHCR 2000, p. 22). Again the willingness of the EU to accept economic sacrifices in order to reduce conflicts has not been demonstrated. EU countries like the UK, France and Germany are among the world’s biggest arms exporters.

It is thus clear that there is still a long way to go in


de dichos países; por el otro, mantiene políticas de protección que restringen el acceso a sus propios mercados. La Política Agraria Común sigue siendo un gran obstáculo al mercado. Los productos agrícolas de la UE se exportan por precios subvencionados que son más de un tercio más bajos que su coste de producción, especialmente en el África subsahariana. Los costes de los países subdesarrollados exceden en mucho cualquier ayuda económica que ofrezcan las políticas de ayuda de la UE (Oxfam 2002, 11). De todos modos, el enfoque de libre mercado que favorecieron los gobiernos del Norte y las instituciones financieras internacionales no beneficia necesariamente a los países subdesarrollados, y de hecho puede provocar el empobrecimiento de algunos grupos. Los programas de ajuste estructural basados en las políticas por “Consenso de Washington” de libre mercado e inversión, de privatización y restricciones al gasto social pueden de hecho provocar tensiones graves que hagan de la emigración “un mecanismo de escape como último recurso” (Adepoju 2000, 385). Además, algunas formas de mercado en realidad causan y mantienen conflictos. ACNUR hace énfasis en la importancia de una prohibición mundial al comercio ilegal en “el conflicto de los diamantes” como un modo de reducir los conflictos armados internos. A esto se le podría añadir el comercio de petróleo, Coltan, cobalto u otras materias primas, especialmente en África central. ACNUR también considera que la erradicación de la exportación de armas a regiones en conflicto y a gobiernos que reprimen a sus ciudadanos son asuntos de vital importancia (ACNUR 2000, 22). De nuevo la disposición de EU a aceptar sacrificios económicos para reducir los conflictos no se ha demostrado. Los países de la UE como el Reino Unido, Francia y Alemania se encuentran entre los principales exportadores de armas del mundo. Por lo tanto está claro que aún existe un largo camino para tratar las causas fundamentales de la migración a la UE. La necesidad de coordinar las políticas de comercio, asuntos exteriores, prevención de conflictos y desarrollo dentro de un marco integral es una prioridad evidente. Sería importante analizar los conflictos de intereses entre los numerosos agentes en el proceso de creación de políticas dentro de la UE y sus estados miembros. Al final, los asuntos clave son saber si la población de la UE está dispuesta a aceptar los grandes cambios necesarios para tratar las desigualdades del mundo y si los Estados miembros y los organismos de la UE que elaboran las políticas son capaces de introducir medidas para llevar a cabo una transformación fundamental. Conclusión Las fuerzas que controlan la migración internacional son extremadamente complejas y están profundamente arraigadas en el proceso general de transformación social (Castles 2003). En cambio, interactúan con otro conjunto de fuerzas igualmente complejas en el proceso de creación y puesta en práctica de las políticas. No resulta sorprendente que a menudo el resultado sean políticas escasamente planeadas, planas y contradictorias, que quizá tengan consecuencias inesperadas. La gran complejidad de los factores implicados hace que cualquier intento de marco o teoría general resulte poco práctico (Portes 1997). Sin embargo, con esto no se pretende justificar la resignación. Resulta esencial que los científicos sociales y los que elaboran las políticas examinen la forma en que estos factores (y otros, de hecho) interactúan en procesos específicos de la migración y la creación de comunidades, para conseguir unas políticas más equilibradas y realistas. Estos análisis necesitan tener en cuenta algunos aspectos cruciales de la migración. En primer lugar, es importante localizar las migraciones contemporáneas dentro de una visión más amplia de la migración como proceso social, con su propia dinámica inherente. Esto se puede resumir en tres principios clave: la importancia de la agencia del migrante, la naturaleza de autoalimentación de los procesos migratorios una vez que empiezan y la dependencia estructural emergente tanto de los países de emigración como de los de inmigración.

addressing fundamental causes of migration to the EU. The need for coordination of external affairs, conflict prevention, development and trade policies within a comprehensive framework is clearly a priority. It would be important to analyse interest conflicts between the various actors in policy formation processes within the EU and its member states. In the end, the key issues are whether EU populations are willing to accept the major changes that would be needed to address global inequalities, and whether member states and EU policy-making bodies are capable of introducing measures to bring about fundamental transformation.

Conclusion

The forces driving international migration are extremely complex and deeply embedded in general processes of social transformation (Castles 2003). In turn, they interact with another complex set of forces in the processes of policy formation and implementation. It is not surprising that the results are often poorly conceived, narrow and contradictory policies, which may have unintended consequences. The very complexity of the factors involved makes any attempt at a general framework or theory impractical (Portes 1997). However, this is not meant as a justification for resignation. It is essential for social scientists and policymakers to examine the way these factors (and indeed others) interact in specific processes of migration and community formation, in order to achieve more balanced and realistic polices. Such analyses need to take account of certain crucial aspects of migration.

First, it is important to site contemporary migrations in a broader understanding of migration as a social process, with its own inherent dynamics. This can be summed up in three key principles: the importance of migrant agency, the self-sustaining nature of migratory processes once they are started, and the emergence of structural dependence of both emigration and immigration countries. In the case of the EU, it is clear that all these factors were at work in turning post-1945 labour migration into unplanned processes of settlement and community formation.

Second, it is important to understand much of contemporary migration (and particularly those flows seen by some as constituting a ‘migration crisis’) as an integral aspect of North-South relations in the current phase of globalization. Policy in this area is doomed to failure unless it addresses the causes of both economic and forced migration in current patterns of global inequality. Globalization has the inherent contradiction of producing both a North-South gap and the technological and cultural means of overcoming this gap. Transnational networks in all their guises will undermine migration control, as long as it is based on a national logic and separated from mainstream policies on aid, trade, development and governance. The EU example showed that even the most advanced supranational body has still a long way to go in overcoming this national control logic.

Third, understanding of the migratory process and of the importance of transnational factors must be linked to an analysis of the way policy formation takes place in states and supranational bodies. This includes examining interests and the way they are articulated, as well as the way the political system functions. Many policy failures or unintended consequences of policy can be explained in this way. In addition, migration processes are of a long-term nature, while the policy-cycle is essentially short-term and often determined by the length of electoral periods. The EU example showed the difficulties of


En segundo lugar, es importante comprender gran parte de la migración contemporánea (y en particularmente los flujos que constituyen una “crisis de la migración” según algunos) como un aspecto integral de las relaciones Norte-Sur en la fase actual de la globalización. La política en este campo está condenada al fracaso a no ser que trate las causas tanto de la migración económica como de la forzada en los modelos actuales de desigualdad mundial. La globalización tiene la contradicción inherente de producir tanto una brecha entre el Norte y el Sur como los medios tecnológicos y culturales para superarla. Las redes transnacionales en todos sus aspectos minarán el control de la migración, siempre y cuando esté basado en una lógica nacional y separada de las políticas en líneas generales sobre ayuda, comercio, desarrollo o gobierno. El ejemplo de la UE demostró que incluso al organismo supranacional más avanzado todavía le queda un largo camino que recorrer para superar esta lógica de control nacional. En tercer lugar, la comprensión del proceso migratorio y de la importancia de los factores transnacionales debe ir ligada al análisis de la forma en que se produce la creación de políticas en los estados y los organismos supranacionales. Esto engloba el análisis de los intereses y el modo en que están articulados, y también de la forma en que funciona el sistema político. Muchos fracasos o consecuencias inesperadas de las políticas se pueden explicar de este modo. Además, los procesos migratorios son por naturaleza a largo plazo, mientras que el ciclo de las políticas es en esencia a corto plazo y a menudo están determinadas por la duración de los periodos electorales. El ejemplo de la UE demostró las dificultades de alcanzar políticas integrales para tratar las causas fundamentales de la migración, en vista de los distintos objetivos de la política de los varias Direcciones Generales así como de los gobiernos de los Estados miembros y sus respectivos ministerios. Los analistas de las políticas han acuñado las frases de “creación de una política conjunta” o “enfoques generales del gobierno” que caracterizan este problema. Resulta evidente que esto aún no se ha conseguido ni siquiera dentro de cada estado, y todavía es más difícil en el ámbito supranacional. Finalmente, es importante darse cuenta de que los objetivos declarados a menudo son confusos. Están controlados por la necesidad de mantener la legitimidad y la falta de disposición para hacer frente a los fracasos de las políticas anteriores. Las políticas que afirman excluir a los trabajadores ilegales en realidad pueden estar a punto de permitir su entrada por medio de puertas laterales y traseras, de modo que puedan ser explotados más rápidamente. En cambio esto puede ser considerado un intento de crear una clase obrera transnacional, estratificada no sólo por su formación y tecnicidad, sino también por su situación legal. Las grandes diferencias de riqueza y poder en el creciente orden mundial dan a entender que no todos los ciudadanos son iguales y que algunos pasaportes son mejores que otros. Estas jerarquías pueden ser la base de un nuevo sistema de estratificación económica mundial, en la que la migración, en todas sus formas, es un elemento clave. En este contexto, el control de la migración trata en realidad de regular las relaciones Norte-Sur y de mantener la desigualdad. El control de la migración sólo llegará a ser satisfactorio y, eventualmente, superfluo cuando el objetivo central pase a ser la reducción de la desigualdad. Referencias - Abella, Manolo I. 1993. 'Labor mobility, trade and structural change: the Philippine experience.' Asian and Pacific Migration Journal vol.2:3: 249-68. - Abella, Manolo I. 1995. 'Policies and institutions for the orderly movement of labour abroad.' in Orderly International Migration of Workers and Incentives to Stay: Options for Emigration Countries, International Migration Papers, edited by Manolo I. Abella and Karl J. Lönnroth. Geneva: International Labour Office. - Adepoju, Aderanti. 2000 'Issues and recent trends in

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Finally, it is important to realize that the declared objectives of states are often quite misleading. They are driven both by the need to maintain legitimacy and the unwillingness to face up to past policy failures. Policies that claim to exclude undocumented workers may often really be about allowing them in through side doors and back doors, so that they can be more readily exploited. This, in turn, could be seen as an attempt to create a transnational working class, stratified not only by skill and ethnicity, but also by legal status. The vast disparities of wealth and power in the emerging global order mean that not all citizens are equal and that some passports are better than others. Such hierarchies may be the basis of a new system of global economic stratification, in which migration – in all its guises – is a key element. In this context, migration control is really about regulating North-South relationships and maintaining inequality. Only when the central objective shifts to one of reducing inequality will migration control become both successful and – eventually – superfluous.

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1 This article is based on the 17th Sir Robert Birley Memorial Lecture and the first Ethnic and Racial Studies Lecture given at City University, London, Thursday 8 May 2003. I thank the participants at the lecture for comments and suggestions. The article was initially published in Ethnic and Racial Studies Vol. 27 No. 2 March 2004 pp. 205–227. © 2004 Taylor & Francis Ltd. ISSN 0141-9870 print/1466-4356 online. DOI: 10.1080/0141987042000177306. 2Este artículo ha sido publicado en castellano en la Revista Migraciones núm. 15, junio 2004, pp.147-184. Previamente fue publicado en inglés en Ethnic and Racial Studies, vol 27, nº 2, Marzo 2004, pp.2005-27. La Revista Migraciones lo tradujo y publicó con la cortés autorización de los editores de Ethnic and Racial Studies. 3 Me gustaría reconocer la contribución de mis coautores Sean Loughna y Heaven Crawley a este análisis. Sin embargo, cualquier interpretación en él incluida es mi responsabilidad. 4 El Consejo Europeo está formado por los ministros de los Estados miembros y es el organismo más poderosos encargado de la elaboración de políticas de la UE. 5 Una Dirección General es el equivalente de un ministerio o un departamento del gobierno para la Comisión Europea. 6 I acknowledge the contribution of my co-authors, Sean Loughna and Heaven Crawley to this analysis. However, the interpretation here is my responsibility. 7 The European Council consists of member state ministers and is the most powerful policy-making body of the EU. 8 A Directorate-General is the European Commission equivalent of a ministry or government department.


La enfermedad del transporte1 Antonio Estevan. Consultor medioambiental. Madrid, España

Transporte contra Natura: la inviabilidad ecológica del transporte horizontal

Dice Margalef que “lo que llamamos contaminación consiste, generalmente, en una enfermedad del transporte de los ecosistemas”2. El transporte es, efectivamente, la gran enfermedad de los ecosistemas en nuestra época, y se está convirtiendo en la principal dolencia del ecosistema global. Si se rastrea adecuadamente cualquier proceso de deterioro ambiental, en la mayor parte de los casos se encontrará su causa primigenia en alguna actividad de transporte.

En unos casos transportamos minerales desde las entrañas de la tierra, los procesamos, y acabamos dispersando los productos y los residuos por el medio, envenenándolo. En otros, extraemos productos o sustancias que están dispersas en la naturaleza, las transportamos hasta algún sitio, y provocamos acumulaciones que la Naturaleza no puede soportar. De una forma u otra, vamos depositando en los ecosistemas infinidad de sustancias extrañas, pero no las retiramos, y así vamos aumentando su concentración, hasta que llegan a alterar el funcionamiento de aquéllos.

Además, invariablemente, para hacer todo eso acumulamos cemento, acero y asfalto en grandes infraestructuras lineales, atravesando la Naturaleza, ocupándola y fraccionándola, con lo que los ecosistemas progresivamente envenenados quedan también progresivamente aislados unos de otros, y nunca más pueden funcionar del modo en que estaban organizados para hacerlo.

La Naturaleza y el transporte horizontal masivo son enemigos por naturaleza, y aquí hay que mantener la redundancia, pues es la esencia del argumento. Un argumento que, por supuesto, también lo adelantó Margalef: “Cada ecosistema tiende a edificar su ciclo interno siguiendo el eje vertical definido por la luz y la gravedad. El transporte horizontal, dependiente de energía externa, se puede considerar como una perturbación, o, por lo menos, como una modificación impuesta sobre aquel esquema fundamental de trayectorias verticales”3.

La Naturaleza es, en esencia, un gran laboratorio fijo. Miro por mi ventana y veo el huerto, con el arbolado, los arbustos, la hierba... Naturaleza fija, aplicada a realizar su transporte vertical cotidiano. Sólo se ve moverse a algunos pájaros y a algunos insectos, y se intuye que algunos roedores y reptiles también se estarán moviendo por ahí. En total, algunos kilogramos de materia viva animal, a lo sumo, entre los cientos de toneladas de materia vegetal viviente que abarca la vista.

Más del 99 por ciento de la biosfera terrestre está formada por biomasa vegetal fija. La Naturaleza no está organizada para moverse, ni para soportar grandes movimientos a su través. Los ecosistemas terrestres se deterioran visiblemente cuando los atraviesan constantemente grandes masas en movimiento, ya se trate de rebaños de elefantes o de automóviles. La diferencia es que las huellas que dejan estos últimos son indelebles, y sus residuos son indigeribles por la Naturaleza, a diferencia de los que pueda expulsar hasta el más enorme paquidermo.

Lo que llamamos transporte, esto es, el movimiento horizontal masivo de personas y mercancías, es en su esencia una anomalía en el orden natural, que la Naturaleza no resiste. Aceptar esta realidad es imprescindible para entender las conflictivas relaciones que aparecen en todas partes entre medio ambiente y transporte. En realidad, a partir de un cierto punto, lo que se presenta es una elección: o medio ambiente, o transporte. La conciliación no es posible. No existe el transporte mecanizado masivo respetuoso con el entorno, ni la movilidad sostenible, si se está aludiendo a la movilidad motorizada masiva4. Esas nociones son simples construcciones publicitarias, imprescindibles para tranquilizar a la población frente al crecimiento indefinido del transporte, y a sus visibles consecuencias.

Porque el transporte mecanizado masivo, allá donde llega a registrar altas intensidades, primero acaba con la Naturaleza, y acto seguido comienza a socavar las


bases de la organización humana, haciendo el territorio inhabitable y deteriorando incluso las relaciones entre las personas, hasta que se acaba alterando esa compleja combinación de valores y relaciones materiales e inmateriales que llamamos “cultura”. Esta sería la fase terminal de la enfermedad del transporte, que sin embargo no suele acabar en colapsos repentinos, sino que se prolonga durante largo tiempo, tanto, que puede parecer indefinido. Una buena parte de Europa está ya en esa situación, que se va extendiendo progresivamente a más y más ciudades y territorios.

En un lugar como Europa, altamente desarrollado y altamente dependiente del exterior para su abastecimiento de muy diversos bienes y materias primas, la enfermedad del transporte tiene dos caras, con consecuencias distintas, pero igualmente deletéreas.

Por un lado, está provocando grandes impactos de transporte de mercancías sobre el conjunto del planeta, ya sea acopiando desde lugares lejanos las materias primas que necesita, o exportando manufacturas, o, cada vez más, teledirigiendo desde los centros de control económico el funcionamiento de un sistema productivo deslocalizado, con las cadenas de producción fragmentadas a escala global para aprovechar cualquier ventaja competitiva de cualquier lugar, y apoyadas en intensas relaciones de transporte.

Y por otra parte, toda esa pirámide invertida de transporte global gravita sobre el centro de poder que la dirige -en este caso, el corazón de Europa- y se abate sobre él trayéndole a la vez la prosperidad económica y el colapso territorial. Porque además de la incesante agitación del transporte productivo, la elevada renta disponible gracias a todo ese trasiego económico facilita a la numerosa población europea una gran capacidad de movilidad en todos los medios de transporte, y especialmente en automóvil.

En una sociedad altamente desarrollada, apoyada en una economía extremadamente dependiente del transporte, ubicada en un territorio limitado, y con una elevada propensión cultural a la movilidad en automóvil, no es sorprendente que la enfermedad del transporte se agrave hasta bordear de modo permanente el colapso generalizado. Ese es, en cuatro líneas, el diagnóstico del transporte europeo.

El presente artículo trata sobre qué hacer con la enfermedad del transporte en casos como éste, en los que los síndromes del transporte y del tráfico ya no tienen curación, porque se les ha dejado llegar a estadios tan avanzados que son ya irreversibles, y de lo que se trata es simplemente de sobrevivir entre millones de toneladas de vehículos y materiales en movimiento perpetuo.

Se abordarán sucesivamente las dos caras del problema: por una parte, la del transporte de mercancías y, en general, el transporte con fines directamente productivos, y por otra la del transporte de viajeros, y en particular el tráfico de vehículos privados. La primera tiene un alcance típicamente regional, pero que se va haciendo nacional e incluso transnacional, mientras que la segunda es más típicamente metropolitana. Pero cuando la enfermedad avanza, las dos caras o focos del problema se van entretejiendo, y se acaban apoderando de todo. El pronóstico no es nada bueno

El transporte mundial, un juego a tres bandas

La huella o la enfermedad del transporte, a escala planetaria, la están causando básicamente los países desarrollados, cosa que es bien sabida desde hace años. La tríada USA-UE-Japón representa el 13 por ciento de la población mundial, pero acumula el 55 por ciento del comercio internacional, sin contar el comercio entre países de la UE, que debe ser considerado comercio interior. Si se añade el puñado de países desarrollados de América del Norte, Europa y el Pacífico que no están en la tríada, el porcentaje de población sube a algo más del 15 por ciento, pero el porcentaje del comercio mundial controlado sube al 65 por ciento.

Por otra parte, el volumen de los intercambios internacionales ha experimentado en la segunda mitad del siglo XX un crecimiento meteórico, impulsado por las políticas de fomento de la globalización económica de la OMC. Según las estadísticas de esta organización5, entre 1950 y 2001 la producción mundial se ha multiplicado, en unidades físicas, por un factor cercano a 7, pero el comercio mundial se ha incrementado tres veces más, por un factor de 21. Medido en unidades monetarias, el comercio mundial se ha multiplicado por un factor de casi 100, muy por encima de la inflación, debido al peso creciente de las manufacturas, que han ganado mucho terreno a los productos agrarios y mineros. En esas condiciones de intercambio desigual, la brecha Norte-Sur se sigue abriendo cada vez más, mientras el transporte domina cada vez más la escena mundial.


Frecuentemente, los países europeos tratan de presentarse a sí mismos como unas “sociedades desarrolladas, pero razonables” desde el punto de vista ecológico, tanto en el plano interno como en el plano global. Pretenden estar situados en una especie de término medio entre los hiperconsumistas americanos y los frugales (a la fuerza) japoneses, y creen tener mucha más conciencia ecológica que cualquiera de los otros dos. Esto no es cierto, ni en el campo del transporte, ni en otras actividades generadoras de fuertes impactos ambientales.

Así, por ejemplo, la Unión Europea es la principal fabricante mundial de automóviles, detentando por sí sola el 37 por ciento de la producción mundial. Ni Japón ni Estados Unidos llegan a alcanzar el 20 por ciento6. La Unión Europea es la principal potencia exportadora mundial de mercaderías, superando en un 20 por ciento a Estados Unidos, y ocupa los primeros puestos como potencia importadora de diversos productos. Por ejemplo, la UE es la principal importadora mundial de petróleo, con 17,3 millones de barriles diarios7, un 20 por ciento más que los Estados Unidos, que todavía cuentan con una significativa capacidad de extracción en sus reservas internas.

Por otra parte, las tasas de motorización europeas son muy similares a las norteamericanas (la tasa de turismos por 1.000 habitantes apenas difiere en un 10 por ciento), y aunque el recorrido medio anual en automóvil por persona es del orden del doble en Norteamérica que en Europa, no hay que olvidar que la superficie de los EUA triplica a la de la EU-15, y las ciudades americanas carecen de centros históricos densos, por lo que son mucho más extensas y de menor densidad. En conjunto, los patrones culturales y territoriales de movilidad europeos se van aproximando año tras año a los norteamericanos, y son ya mucho más parecidos de lo que se suele reconocer.

En Europa, además, la combinación de los procesos de la globalización económica, la unión económica y monetaria, y la conexión de los países del Este a la economía europea tras la caída del muro, lleva años generando un crecimiento espectacular del transporte interior de mercancías. Desde 1970 hasta el momento actual, el crecimiento acumulado del transporte interior de mercancías en la UE-15 ha sido del 110 por ciento, 20 puntos más que en los Estados Unidos, pese a que la población ha crecido sustancialmente más en América que en Europa. El crecimiento se ha concentrado en la carretera, que se ha triplicado, así como en el cabotaje, mientras que los demás modos se han estancado o incluso han disminuido. En los próximos años, la ampliación al Este va a mantener, e incluso a aumentar, estas tasas de crecimiento, de nuevo concentrándose en la carretera.

Las sucesivas crisis del transporte europeo: soluciones ilusorias y realidades de mal en peor

Se suele decir que para curar cualquier enfermedad la primera y principal condición es reconocer su existencia y su gravedad. Lamentablemente, en Europa aún se está muy lejos de reconocer el verdadero alcance del problema del transporte, pese a toda la retórica de crisis que suele desplegar la Comisión. De hecho, la Comunidad Europea proporciona buenos ejemplos, desde hace ya bastante tiempo, del drama de las políticas de transportes extraviadas e inviables, que prometen soluciones imposibles y que no llevan sino a agravar la situación.

Los problemas del transporte en Europa vienen de antiguo, pero no empezaron a ser realmente preocupantes hasta los últimos años de la etapa del desarrollismo. Sin embargo, la crisis del modelo fordista, en los años setenta, ofreció un cierto respiro, e hizo pasar los problemas del transporte a un discreto segundo plano. A mediados de los años ochenta, la fuerte reactivación económica inducida por el brusco descenso de los precios de la energía, desencadenó un proceso de rápido agravamiento de los problemas del transporte, que habían permanecido relativamente estabilizados durante la larga crisis económica anterior. Las tensiones territoriales e infraestructurales del sistema de transporte europeo alcanzaron unos niveles desconocidos hasta entonces. En muchas zonas, la situación comenzó a generar un malestar social más que justificado.

Entre 1990 y 1992, la Comisión Europea presentó varios informes que iban a ser determinantes en la reorientación de la política de transportes comunitaria. El primero, publicado en 1990 y conocido como el Informe Transport 2000 Plus8, señalaba por primera vez al transporte como causante principal de los problemas ambientales europeos, posición que hasta entonces había sido atribuida a la industria. En la página inicial del informe, los autores describían la situación que estaba alcanzando el transporte en el centro de Europa como de “infarto circulatorio”.


Ese mismo año la Comisión publicó el Libro Verde sobre el Medio Ambiente Urbano9, en el que por primera vez se criticaba oficialmente el urbanismo funcionalista de la Carta de Atenas10 sobre el que se había venido apoyando la práctica del urbanismo y la ordenación del territorio en Europa desde el final de la II Guerra Mundial. El Libro Verde reconocía que la segregación funcional, que es el concepto básico de esa visión de la ordenación del territorio, ha contribuido a agravar el mal funcionamiento de las ciudades y del conjunto del territorio, especialmente por las grandes necesidades de transporte que genera.

En 1992 se publicaron otros dos documentos fundamentales en el proceso de definición de las nuevas políticas europeas de transporte. Se trataba del "Libro Verde relativo al impacto del transporte en el medio ambiente. Una estrategia comunitaria para un desarrollo de los transportes respetuoso con el medio ambiente" y el “Libro Blanco sobre el Desarrollo Futuro de la Política Común de Transportes. Una aproximación para la determinación de un marco comunitario que garantice una movilidad sostenible".

En ambos textos se presentaba una valoración muy negativa del impacto global de los transportes sobre el medio ambiente y la calidad de vida en Europa, y se proponían estrategias comunitarias para minimizar estos efectos. En el segundo de ellos, además, se planteaba por primera vez en términos políticos la necesidad de que el transporte pagara “sus verdaderos costes”. La recesión económica que volvía a atravesar Europa en aquellos años proporcionaba un contexto adecuado para un debate profundo y relativamente tranquilo.

Sin embargo, las soluciones que se propusieron no fueron ni profundas ni tranquilas. Lo que apareció a finales de 1992 fue el llamado “Plan Delors”, un programa megalómano de construcción de redes transeuropeas que pretendía impulsar la reactivación económica con grandes inversiones públicas de corte keynesiano, adelantándose a los efectos sobre el transporte de la Unión Monetaria y de las ampliaciones al Este, que ya se vislumbraban en el horizonte a medio plazo, tras la caída del muro de Berlín.

Afortunadamente la mayor parte de estas obras no se realizaron, entre otras cosas porque se contaba para ejecutarlas con la participación del gran capital privado, pero éste salió tan escaldado de la aventura del Túnel del Canal, que pasarán décadas antes de que quiera oír hablar de inversiones en megaproyectos de transporte. Tampoco las listas más restringidas de proyectos prioritarios que se elaboraron posteriormente (“Lista de Essen”, etc.) han sido ejecutadas más que de modo muy parcial.

El señuelo del Plan Delors y de otras muchas grandes obras, necesarias “para facilitar la integración económica”, mantuvo una vez más la ilusión de que una “solución” para el transporte en Europa era posible, y se fue dejando pasar el tiempo sin adoptar ninguna medida de control. Y así llegó la nueva reactivación económica, iniciada hacia 1996, que desencadenó un nuevo ciclo de rápido crecimiento del transporte, el cual venía a incidir, en los países del núcleo demográfico y económico de la Unión, y en todas las grandes ciudades de Europa, sobre unas infraestructuras que estaban ya completamente saturadas. Desde entonces hasta hoy, los problemas del transporte en Europa se han ido agravando hasta hacerse en muchos casos prácticamente inmanejables.

El desarrollo sostenible del transporte: el remedio es peor que la enfermedad

La tensión que reinaba en el sector del transporte en Europa a comienzos de la década actual se hizo patente con la publicación en septiembre de 2001 del nuevo libro blanco sobre el transporte, cuyo lema de portada era suficientemente significativo: “La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad”11. El impulso final para la publicación de este documento vino de la etapa de la presidencia sueca, y concretamente del Consejo Europeo de Gotemburgo, en junio de 2001, en el que se aprobó la Estrategia Europea de Desarrollo Sostenible, que incluía la actuación en el transporte como uno de sus objetivos centrales.

Dos años antes, en la reunión de Ministros de Transporte de Dortmund, en abril de 1999, la presidencia alemana había apoyado algunas posiciones críticas a las tradicionales directrices infraestructuralistas, que seguían formalmente en vigor, desde los tiempos del Plan Delors. La idea tradicional de afrontar los problemas del transporte terrestre, y particularmente del transporte viario, mediante la construcción de nuevas infraestructuras, era cuestionada implícitamente por primera vez en un documento de trabajo de la Comisión destinado a ser discutido en un Consejo de Ministros de


Transporte12.

Por otra parte, aunque la atención del público se suele centrar en los problemas del transporte de viajeros y del tráfico de automóviles privados, que resultan más cercanos y más visibles para los ciudadanos, en Dortmund se situó en un lugar central el transporte de mercancías, reconociendo que esta cuestión es, a escala europea, el problema de transporte más serio, peor resuelto, y con posibles efectos más negativos en materia económica y ambiental13. Aquellas incipientes críticas iban a desembocar dos años después en la publicación del Libro Blanco.

El objetivo estratégico que la Unión Europea afirma perseguir con el Libro Blanco, y que ha empezado a ser compartido -con bastantes matices- por la OCDE14, es avanzar hacia el llamado "decoupling", esto es, hacia el desacoplamiento o disociación entre crecimiento económico y crecimiento del transporte. Este objetivo fue explícitamente requerido a la Comisión en el Consejo de Gotemburgo.

El transporte, sin embargo, no sólo no ha estado nunca “desacoplado” del PIB, sino que ha venido creciendo siempre por encima de éste, en todos los países o grupos de países, y en todas las circunstancias. Esta es una especie de regla general de la economía del desarrollo, que si falla es sólo de modo localizado y transitorio, y por alguna razón muy específica. Ello es debido a que el crecimiento económico, en cualquiera de sus formas conocidas, parece inseparable del aumento de la dimensión geográfica de los mercados de bienes y servicios. “Crecer” económicamente no es otra cosa que ampliar los mercados, ya sea incorporando al sistema de intercambio nuevos territorios, o nuevos recursos naturales, o nuevos grupos sociales que anteriormente estaban vinculados a la tierra en su ámbito local, en modelos de subsistencia autónomos o escasamente monetarizados. Todas estas incorporaciones se basan en el transporte. En realidad, el crecimiento económico es básicamente una intensificación del transporte. El aumento del transporte y el desarrollo son prácticamente lo mismo.

Por ello, no es fácil adivinar cómo espera la UE lograr la desconexión del crecimiento económico y el transporte sin cambiar ninguna regla esencial de funcionamiento del sistema económico, máxime en un momento en el que tanto la ampliación al Este como la continuidad del proceso de globalización, van a generar nuevas y más grandes integraciones de mercados, multiplicando los flujos de transporte. En este sentido está siendo determinante la transformación de China en la fábrica del mundo, con la reserva inagotable de mano de obra forzosamente disciplinada y frugal que ofrece su inmenso mundo rural. Transportar una camisa desde un puerto chino a un puerto europeo cuesta 10 céntimos de euro, siempre que viaje en un contenedor con varios miles de camisas más.

En realidad, la estrategia de la UE no es tan ingenua como para pensar que va a poder mantener el crecimiento sin aumentar el transporte. De hecho, las previsiones tendenciales apuntan a que entre 2000 y 2010 el tráfico de mercancías por carretera crezca un 50%, sólo debido a la ampliación al Este. Lo que necesita decir la Comisión Europea es que se propone disociar sólo en cierta medida -ni mucho menos totalmente- el crecimiento económico respecto al crecimiento del transporte por carretera, tanto de mercancías como de automóviles privados. El notable incremento del transporte que ya se está produciendo -y que va a continuar en los próximos años- no se cuestiona, pero se trata de tranquilizar a la población asegurando que se canalizará principalmente hacia el ferrocarril y el autobús, por lo que se refiere al tráfico de viajeros, y hacia el ferrocarril y los transportes marítimos y fluviales, para las mercancías.

El Precio Justo y los conjuros de la tecnocracia

¿Y cómo se asegura que se va a conseguir esa milagrosa reorientación del transporte?. Pues recurriendo al conjuro favorito de la tecnocracia postmoderna: el mercado. Pero no un mercado cualquiera, sino un mercado de tonos verdes, orientado al desarrollo sostenible. Esto es, un mercado capaz de internalizar los costes externos del transporte, previamente monetarizados según las metodologías al uso. Esta es la nueva propuesta de política de transportes que fue lanzada en el Libro Blanco sobre “Tarifas justas por el uso de infraestructuras: Estrategia gradual para un marco común de tarificación de infraestructuras de transporte en la UE”, publicado en Julio de 199815, y que obtuvo tres años después el pleno respaldo del Libro Blanco del Transporte.

Se trata de que todos los modos de transporte paguen unas determinadas tarifas calculadas en función de los costes de la infraestructura, y de los “costes externos”, correspondientes a los accidentes, la congestión y a los diversos impactos ambientales


(ruido, contaminación, etc...). No es simplemente una propuesta o un proyecto. En junio de 1999 se aprobó la Directiva 99/62, que autorizaba a los estados a implantar tasas y peajes por el uso de las infraestructuras por los camiones de más de 12 Tm. Austria ya lo ha hecho, y Alemania está a punto de implantarlas. Otros países les seguirán pronto. En julio de 2003 la Comisión presentó el borrador de una nueva directiva en la que se rebajaba el límite a 3,5 Tm, y se autorizaba a incluir en el cálculo de las tarifas ciertos costes externos, lo que elevaría sensiblemente las mismas.

Lo que explica la súbita preocupación ecológica de la Dirección General de Transportes y Energía –una de las menos “verdes” de la Comisión, por calificar suavemente la posición de la Comisaria Loyola de Palacio-, es la letra pequeña de las sucesivas Directivas. En ellas se autoriza a aplicar el dinero recaudado a las infraestructuras de transporte. En la Directiva 99/62, en vigor, esta autorización se formula en clave políticamente correcta, autorizando a los estados a destinar la recaudación a ”la protección del medio ambiente y al fomento equilibrado de las redes de transporte”, sin especificar nada más.

Huelga señalar cómo se está interpretando ya esta autorización. Ahora, construir autopistas para “luchar contra la congestión” es proteger el medio ambiente. A nadie debe extrañarle, pues últimamente también se protege el medio ambiente construyendo embalses y trasvases para restablecer acuíferos sobreexplotados o zonas húmedas esquilmadas, construyendo incineradoras para “valorizar” energéticamente los residuos, e incluso construyendo centrales nucleares para luchar contra el efecto invernadero. La política ambiental se ha hecho mucho más flexible desde que el desarrollo sostenible se ha convertido en política de estado.

Pero, aún así, para despejar cualquier posible duda, en la propuesta de nueva directiva actualmente en discusión se ha eliminado la mención a “la protección del medio ambiente”, sustituyéndola por “el mantenimiento de la infraestructura afectada”. De modo que el dinero recaudado en autopistas y carreteras será directamente invertido en autopistas y carreteras, sin necesidad de rodeos ambientales. En los últimos meses reina gran contento en el sector europeo de las obras públicas, pues por fin se vislumbra una nueva fuente de fondos para construir grandes infraestructuras de transporte en los países no beneficiarios de fondos estructurales o de cohesión, superando la sequía de financiación impuesta por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

El caso es que esta vez hasta las principales organizaciones ecologistas han picado el anzuelo. Han celebrado que “por fin el transporte va a empezar a pagar sus costes externos”, y han solicitado que el peaje se extienda también a los turismos, y que suban las tarifas por encima de lo propuesto. Con ello le están dando la razón a aquel presidente de Seopan (la patronal de la construcción), que decía hace ya muchos años aquello de que “los ecologistas son nuestros mejores aliados: siempre que intervienen en algún proyecto, acaba subiendo el presupuesto”.

Los defensores de las tarifas alegan que con la subida del coste se moderará el transporte, y que el dinero recaudado permitirá desarrollar los transportes alternativos. Lo segundo ya se ha visto que no es cierto, pero lo primero tampoco lo es. La camisa venida de China, que pagó 10 céntimos de euro por su viaje hasta Rotterdam, apenas pagará 1 o 2 céntimos más de “coste ecológico “ en su viaje hasta cualquier ciudad del interior de Europa. La nueva fábrica del mundo puede estar tranquila. Las tarifas ecológicas no van a erosionar sus mercados. Y muy parecidas son las cuentas para los pimientos de Almería o para cualquier otro producto del mercado europeo o global.

El conjuro del mercado y sus “precios justos”, incluyendo ahora las tarifas ecológicas, servirán para lo mismo que el programa televisivo del mismo nombre: para entretener al respetable público mientras continúa el crecimiento de los negocios en ausencia de cualquier medida de limitación real. Indudablemente, no sólo no curará la enfermedad del transporte en Europa, sino que contribuirá a agravarla hasta extremos que no se habrán visto nunca antes, pues pretende luchar contra los problemas del transporte produciendo y atrayendo más transporte, mediante la ampliación de las infraestructuras.

Hasta dónde puede crecer el tráfico de automóviles?

La otra cara de la moneda del transporte en Europa es la del automóvil privado. A lo largo de la mayor parte del siglo XX se contempló el crecimiento del automóvil como una de las consecuencias más positivas de la modernización y el desarrollo económico. Se suponía, además que, una vez alcanzado el estadio superior del desarrollo, con la


consiguiente plena motorización de la sociedad, la demanda de transporte viario debería tender hacia la estabilización. En consecuencia, las políticas de transporte consistían básicamente en intentar que la construcción de carreteras siguiera la curva de crecimiento del tráfico hasta alcanzar la esperada situación de equilibrio o estado estacionario, en la que quedarían satisfechas plenamente las necesidades y deseos sociales de movilidad en automóvil.

El tiempo ha ido revelando, en todos los países que han experimentado el desarrollo económico, que estas esperanzas eran vanas, o más exactamente, que la supuesta estabilización del transporte, si debía llegar en algún momento, se acabaría alcanzando en unos niveles de movilidad mecanizada totalmente inviables desde el punto de vista territorial y medioambiental, especialmente en zonas densamente pobladas, como lo son la mayor parte de las regiones europeas. Los diferentes límites que se suponía que deberían contribuir a estabilizar el tráfico han ido quedando desbordados uno tras otro.

Así, por ejemplo, en los años setenta se imaginaba que la tasa de motorización debería tener algún límite, que se situaría en torno a la tasa que por entonces había alcanzado el área metropolitana de Los Angeles: unos 500 vehículos por cada 1.000 habitantes. Hoy esta tasa de motorización se considera más bien escasa para un país desarrollado, y de hecho se supera ampliamente en casi todos los países europeos, incluida España.

El siguiente techo se situó en el número de conductores: puesto que cada automóvil necesita un conductor, cabe el consuelo de que nunca podrá haber simultáneamente en movimiento más automóviles que conductores. Ciertamente es así, pero se ha podido constatar que en todos los países desarrollados el número de conductores viene aumentando más que la población: en el proceso de renovación generacional, los grupos sociales de más edad que no accedieron a la posesión del permiso de conducción cuando el automóvil aún no estaba generalizado (sobre todo mujeres, pero también muchos hombres en entornos rurales o de bajo nivel de ingreso), van siendo sustituidos por jóvenes generaciones cuyos integrantes obtienen el permiso prácticamente sin excepción. Los inmigrantes son todos jóvenes en edad de conducir, y en cuanto regularizan su situación lo primero que hacen es sacar el permiso de conducción y adquirir un automóvil. En muchos países, además, el lobby del automóvil presiona constantemente para que se rebaje la edad mínima para obtener el permiso de conducir.

El límite de uso del automóvil, sin embargo, tampoco está en el número de conductores, sino que depende de las distancias medias recorridas. En este aspecto, las políticas de transporte y de ordenación del territorio se retroalimentan mutuamente: justificadas por la congestión se construyen autopistas que permiten ubicar más lejos los lugares a los que las personas pueden o tienen que desplazarse para trabajar, comprar o divertirse. De este modo se incrementan las distancias medias recorridas por cada conductor. Ello induce a los usuarios a adquirir automóviles más potentes y confortables, lo que a su vez incita a una mayor utilización del automóvil, y anima a recorrer mayores distancias para cualquier actividad. Así se eleva el volumen total de tráfico y se justifican de nuevo más autopistas, en una espiral que, aparentemente, resulta indefinida.

La espiral del tráfico, pese a todo, sí que tiene un límite absoluto. La circulación en automóvil está limitada en última instancia por la cantidad de tiempo vital de los conductores. El límite absoluto del crecimiento del tráfico viene fijado por la fracción del tiempo social disponible para conducir automóviles. Las industrias del automóvil y de las obras públicas lo saben perfectamente, y por eso en los países ya desarrollados se esfuerzan en mejorar lo que llaman el “confort” de los conductores, tanto en los vehículos como en las carreteras. Si se reduce la fatiga de los conductores al volante, éstos soportarán cada vez más horas de conducción diaria, y de este modo aumentará el uso de los automóviles y la necesidad de infraestructuras.

El problema es que en cualquier territorio con mediana o elevada densidad de población, con plena motorización y con posesión generalizada de permiso de conducción, mucho antes de llegar a los límites impuestos por la disponibilidad de tiempo social para viajar en automóvil, se generan volúmenes de tráfico literalmente inmanejables, que ocasionan una severa degradación de la calidad ambiental, así como unos índices de siniestralidad y de otros problemas tan agudos, que se acaban haciendo inaguantables, aunque, evidentemente, no haya más remedio que aguantarlos.


El tráfico en los países motorizados: demasiado tarde para controlarlo

En los países que han sido desarrollados durante el siglo XX, esto ya ha ocurrido, y ya es demasiado tarde para intentar evitarlo. El tráfico ha destruido hace tiempo la habitabilidad de muchas ciudades, y ahora está haciendo lo mismo con regiones enteras. En el núcleo económico y demográfico de Europa, la sensación de congestión es permanente en todo el territorio, y se extiende ya no sólo a la red viaria, sino a todos los medios de transporte. Las políticas públicas supuestamente diseñadas para enfrentarse a este estado de cosas han ido fracasando una tras otra. A día de hoy, la población de las zonas más seriamente afectadas por la enfermedad del transporte ha perdido toda esperanza de solución. Nadie cree que las cosas vayan a mejorar, y cualquiera se daría por muy satisfecho con que no empeoraran.

Y el caso es que, como señalaba uno de los primeros párrafos del último Libro Blanco del Transporte en el Reino Unido16, "no podemos decir que no estábamos advertidos". Efectivamente, el desastre del tráfico que se observa actualmente en la práctica totalidad de las ciudades y en muchos de los principales ejes varios no es un fenómeno que debiera haber cogido por sorpresa a las instituciones encargadas de la planificación territorial, y no sólo en algunas grandes ciudades, sino en la práctica totalidad de los territorios que han avanzado largamente por la senda del desarrollo económico.

En Europa, el ingeniero escocés Colin Buchanan lanzó la primera advertencia en fecha tan temprana como 1963, en su obra seminal El tráfico en las ciudades17, elaborada por encargo personal del entonces Ministro de Transportes, Ernest Marples. La conclusión central de Buchanan señalaba que las ciudades europeas tienen una capacidad finita para absorber tráfico motorizado, debido a su estructura urbana, su carácter y su edificación. En consecuencia, argumentaba que si la sociedad deseaba obtener plena accesibilidad en automóvil "hasta la puerta de casa", ciertamente podía conseguirlo, pero a costes enormes, tanto financieros como de pérdida del patrimonio edificatorio y del carácter de las ciudades.

Las conclusiones que Buchanan obtuvo para las ciudades británicas eran igualmente aplicables a la mayor parte del territorio europeo, densamente poblado y poseedor de un valioso patrimonio histórico y cultural, como él mismo se encargó de explicar posteriormente, desde las cátedras de transporte que ocupó en la Universidad de Bristol y en el Imperial College de Londres. Buchanan describió su visión del problema que se estaba incubando con la expansión del automóvil, señalando que "estamos alimentando, a costes inmensos, un monstruo de gran potencial destructivo, al que sin embargo amamos tiernamente".

Las advertencias de Buchanan, y de otros autores que cuestionaron desde sus comienzos la transformación de la política de transportes en política de promoción del automóvil, cayeron en saco roto en todo el mundo, acalladas por la potencia mediática, política y corporativa de los intereses que giran en torno al automóvil. El complejo automóvil / obra civil / carburantes se ha convertido en el primer poder económico y mediático de todos los países desarrollados, y ha modelado el territorio, y aún la sociedad entera y sus pautas de comportamiento, en función de su conveniencia.

Ahora hay que reconocer que ya es demasiado tarde para que este estado de cosas pueda cambiar en un horizonte previsible. La generación que vive hoy en la mayor parte del mundo ya desarrollado, y gran parte de la que habita en países en vías de desarrollo, está condenada de por vida a soportar la congestión y los problemas de habitabilidad producidos por la saturación de automóviles. Además, buena parte de esa población sobrelleva su condena de buena gana, pues la adoración que profesa al monstruo concreto que cada uno ha adoptado, le compensa de todos los inconvenientes de vivir rodeado por los monstruos de los demás.

En este estado de cosas, si se conoce bien el sector del transporte, la clase de fuerzas que lo dominan, el papel de los medios de comunicación, la situación de las administraciones públicas, y el contexto económico y cultural en que todos estos elementos se mueven, se alcanzará una razonable certeza de que los problemas del transporte no se van a resolver ni a medio ni a largo plazo. Pero el reconocimiento de que los problemas del transporte no tienen perspectivas de solución no es simplemente una cuestión de valentía, o de honestidad intelectual. De hecho, tal reconocimiento no tiene ninguna trascendencia si se plantea en el plano individual.

Por el contrario, el reconocimiento público, por parte de las autoridades competentes, de que el problema del transporte no tiene solución, es la condición sine


qua non para afrontar una gestión realista del problema, esto es, para que las administraciones puedan ayudar a la gente a vivir con la enfermedad del transporte del modo más llevadero posible, y, sobre todo, sin empeorar.

La congestión, cuando llega, es para quedarse

La idea de que las nuevas infraestructuras generan más tráfico del que son capaces de absorber es quizá la más importante de las muchas que Buchanan aportó a la planificación del transporte18, hace ya 40 años. Ahora se sabe, además, que cuando se provoca la congestión del tráfico en un determinado sistema territorial, ya nunca desaparece. Así lo ha demostrado la experiencia de infinidad de ciudades o regiones que han ensayado inútilmente todos los sistemas imaginables para solucionar la congestión del tráfico provocada por las políticas de apoyo al automóvil.

Cuando estas políticas persisten durante el suficiente tiempo, la saturación del tráfico y la congestión generalizada están aseguradas para muy largo tiempo, si es que no para siempre. La congestión se convierte en un fenómeno estructural, porque la configuración del territorio es ya plenamente dependiente del automóvil. Un amplio estudio19 realizado en 2001 por una prestigiosa institución del sector del transporte en Estados Unidos, de orientación conservadora, examinaba la evolución de la congestión del tráfico en 68 áreas metropolitanas norteamericanas entre 1982 y 1999, y concluía que la congestión había aumentado en todas las áreas examinadas, pese a que en general el incremento de las infraestructuras viarias había sido superior al crecimiento poblacional. Además, demostraba que las áreas metropolitanas que habían realizado mayores inversiones en nuevas infraestructuras viarias no conseguían mejores resultados que las menos inversoras. En las áreas que habían realizado más inversiones en transporte público tampoco disminuía la congestión, pero al menos a una parte de los ciudadanos se les había ofrecido la oportunidad de "evitar o reducir su exposición a la congestión". El estudio recomendaba el abandono de las políticas de ampliación de las redes viarias, y apoyaba la concentración de los recursos en la implantación de medios de transporte público masivo.

Cuando la congestión llega es para quedarse, y hay que resignarse a vivir con ella. Lógicamente, los sectores del automóvil y las obras públicas rechazan de plano esta resignación, y promueven investigaciones que tratan de demostrar lo graves que son los costes de la congestión, tanto en el plano ecológico como en el plano económico, y lo importante que es, para evitar esos costes, que no decaiga la construcción de infraestructuras.

El argumento de los costes ecológicos de la congestión procede de ciertas elaboraciones pseudo-ecológicas de los años ochenta, que afirmaban que la construcción de nuevo viario reducía la contaminación producida por los atascos de tráfico. Durante algún tiempo, en algunos países, entre los cuales destacaba España, este argumento llegó a formar parte de la doctrina oficial de los departamentos estatales de carreteras. Posteriormente, con la difusión de los catalizadores y otras medidas de reducción de la contaminación de los automóviles, cayó en desuso, hasta que las políticas de reducción de las emisiones de carbono causantes del cambio climático le han vuelto a conceder cierta actualidad: “los atascos, -argumenta ahora el lobby del automóvil-, provocan efecto invernadero: necesitamos más autopistas para mejorar el medio ambiente”.

No es difícil demostrar la debilidad de este argumento. Es sabido que la creación de nuevas infraestructuras genera más tráfico y traslada los puntos críticos -con congestión incrementada- de unos a otros lugares de las ciudades. Además, habitualmente las nuevas infraestructuras facilitan la circulación a gran velocidad entre los atascos de origen y destino, a través de un trazado que suele ser más largo que el anterior. La combinación de estos cuatro factores -más tráfico, más congestión, mayor velocidad y mayor distancia- genera aumentos del consumo de combustible muy superiores a los que causaba la situación inicial de congestión que se deseaba corregir.

El argumento económico contra la congestión es aún, si cabe, más inconsistente que el ecológico, pues se basa principalmente en el valor del tiempo perdido. Dado que todo incremento de infraestructura induce la aparición de más tráfico en el conjunto de la red, es obvio que creará más congestión a escala de toda la red. Aún en el supuesto de que los usuarios de la nueva infraestructura pudieran ahorrar algo de tiempo en su paso por ese tramo concreto, ellos mismos y todos los usuarios del resto de la red se verán afectados negativamente en su tiempo de viaje, debido al incremento de la congestión global. De hecho, eso es exactamente lo que se viene constatando desde


hace décadas en todas las áreas metropolitanas que se han empeñado en “eliminar la congestión” mediante la construcción de nuevo viario.

¿Quién teme a la congestión?

La conclusión que hay que extraer de la ya larga experiencia de la lucha contra la saturación del transporte, es que la congestión no es nada buena, pero las medidas que intentan paliarla mediante la construcción de infraestructuras son todavía peores. Y las medidas de apoyo a los modos alternativos, ya se ha visto que tampoco reducen la congestión ni solucionan la saturación del transporte. Simplemente pueden ofrecer alternativas para quien quiere evitarla –lo que no está mal-, pero siempre hay legiones de candidatos dispuestos a rellenar los huecos que quedan libres en el atasco.

¿Porqué ocurre esto? Los modelos matemáticos de reparto modal llevan décadas intentando responder a esa pregunta con escaso éxito, utilizando conceptos como los "costes generalizados de transporte", el valor del tiempo y otros similares. Los analistas suelen concluir que por alguna razón los automovilistas no presentan un comportamiento plenamente “racional”. Un número inesperadamente elevado de ellos continúan utilizando el automóvil incluso cuando la suma de todos los costes imputables, incluyendo el valor del tiempo, de la seguridad, del confort, etc..., indica que deberían abandonarlo en favor de otros medios de transporte.

La explicación parece residir en los numerosos aspectos culturales y psicosociales que condicionan las decisiones individuales en materia de transporte, y que suelen pasar desapercibidos en los análisis matemáticos. Cada individuo, en cada momento, estará dispuesto a soportar un determinado nivel de congestión viaria antes de cambiar de modo de transporte, o de renunciar al desplazamiento, en caso de que no exista otra alternativa de transporte. Pero los niveles medios de “congestión aceptada” en automóvil son anormalmente altos debido a las complejas relaciones personales que una buena parte de los conductores establece con sus automóviles, bajo la presión del sistema publicitario. Es el “tierno amor” al automóvil del que hablaba Buchanan, que en realidad se apoya en un conglomerado de sensaciones de autoestima y autoafirmación personal, así como de demostración de estatus y de integración social. De esta forma se explica el dato empírico de que la congestión nunca desaparece, ni siquiera cuando existen buenos servicios de transporte colectivo que permitirían ganar tiempo y dinero a muchos conductores que, pese a ello, aceptan de buena gana seguir cotidianamente en los atascos a bordo de sus adorados automóviles.

Gestionar la congestión para evaporar el tráfico

Las perspectivas no son, como ha podido comprobarse, nada optimistas en relación con la evolución previsible del transporte en Europa en los próximos años. El modelo económico conduce a un crecimiento explosivo del transporte de mercancías, mientras que el modelo cultural favorece un proceso similar para el uso del automóvil privado. Y a ambos procesos hay que buscarles acomodo en una Europa densamente poblada y con una estructura territorial marcadamente radial, que conduce a tensiones insoportables en el centro del sistema.

No es sorprendente que, en esta situación, los estamentos tradicionales del transporte europeo estén clamando a favor de la ampliación de las infraestructuras, y que las autoridades comunitarias y estatales estén tratando de introducir las tasas necesarias para financiarlas. A estas alturas unos y otras ya saben perfectamente que esa solución no funciona, pero no conocen otra, y al menos esa les permite mantener en amplios estratos de la población la ilusión de que hay política de transportes y de que los problemas del tráfico tienen solución. Accidentalmente, esa solución ofrece expectativas de grandes negocios en ciertos círculos, mucho más reducidos.

Pero algunas investigaciones que se han desarrollado recientemente en Europa sugieren que sí podría haber tratamientos eficaces para afrontar la crisis del transporte que se cierne sobre Europa. La pregunta pertinente, que hasta ahora no se había formulado, es la siguiente: si parece demostrado que la ampliación de la infraestructura genera más tráfico, ¿cómo reaccionará el sistema ante una reducción de la capacidad de la infraestructura?. Fuera de las restricciones de circulación en centros urbanos, que siguen patrones muy especiales, no existen muchos casos reales en los que se haya reducido significativamente la capacidad de la infraestructura de transporte. Lo normal es ampliarla, no reducirla.


A esta pregunta, sin embargo, trató de responder en 1998 un estudio de casos financiado por el Ministerio de Medio Ambiente, Transporte y Regiones del Reino Unido (DETR), en colaboración con London Transport, sobre los resultados de 60 experiencias de reducción de capacidad viaria localizadas en una docena de países en todo el mundo.20 Con este estudio se pretendía averiguar si funciona o no en la práctica la inversa de la regla de la inducción de tráfico por la creación de infraestructuras, que había sido aceptada oficialmente por el DETR británico en 1994, esto es, 30 años después de ser sugerida por los trabajos de Buchanan. Teóricamente, la regla debía funcionar en las dos direcciones: si a un aumento de la infraestructura le sigue un aumento del tráfico, a una reducción de la infraestructura debería de seguirle una reducción del tráfico.

Los datos empíricos confirmaron la hipótesis central del trabajo. En los casos estudiados se observó una media de más del 20 por ciento de reducción del tráfico sobre los volúmenes anteriores a la adopción de las medidas, llegando en algunos casos al 60 por ciento. En el estudio se computaba no sólo el tráfico que permanecía en la vía con capacidad reducida (en los casos en los que no se había cerrado totalmente), sino también el tráfico que se desplazaba a itinerarios alternativos. El estudio fue bastante concluyente, y se le conoce como “el estudio de la evaporación del tráfico”.

El estudio, por otra parte, no sólo no detectó ningún caso de colapso de tráfico después de la implantación de reducciones de capacidad, sino que incluso se observó que en las vías alternativas, tras algún trastorno transitorio, los niveles de tráfico volvían a su situación anterior, esto es, al nivel de congestión socio-culturalmente aceptada por cada comunidad de usuarios en cada momento.

Si es cierto que la reducción del viario “evapora” tráfico, por ahí podría abrirse una vía de tratamiento paliativo: no curará la enfermedad del transporte, pero al menos permitirá estabilizar el problema y evitar que empeore. Y a muy largo plazo, perseverando en el remedio, quién sabe si hasta podría mejorarlo e incluso resolverlo. Si sus efectos fueran realmente los que parecen, la congestión dejaría de ser el principal enemigo de los planificadores del transporte, para convertirse en su mejor aliado. Una buena gestión de la congestión ayudaría por igual a controlar todos los tipos de transporte, ya sea de viajeros o de mercancías, urbano o interurbano, público o privado.

La gestión activa de la congestión (hoy suprimo un carril por aquí, mañana quito un paso subterráneo por allá...) podría llegar a ser la vacuna contra la enfermedad del transporte. Llevábamos tanto tiempo buscándola, y resulta que la teníamos delante de nuestras narices.

1 Este artículo, cedido amablemente por el autor, está publicado en: Naredo, J.M. y Gutiérrez, L., Editores. La intendencia de la especie humana sobre la faz de la Tierra (1955-2005). Coedición de la Fundación César Manrique y la Editrial de la Universidad de Granada, Granada, 2005. 2 MARGALEF, R. , 1992. Planeta azul, planeta verde, p.88. Prensa Científica, Barcelona. 3 MARGALEF R. La Biosfera, entre la termodinámica y el juego, Barcelona: Omega, 1980 pág 11. 4 La insostenibilidad de la movilidad mecanizada masiva deriva de los principios básicos de la física. El uso de combustibles fósiles en el transporte permite obtener grandes cantidades de movimiento con pequeñas cantidades de combustible, por la relación física que existe entre energía calorífica y energía mecánica. Así, por ejemplo, en condiciones ideales, con la energía de una caloría se puede elevar un grado la temperatura de un gramo de agua, un cambio apenas perceptible, pero esa misma energía aplicada a impulsar movimiento horizontal, permitiría poner ese mismo gramo de agua a una velocidad de 328 km/hora (N. del A.) 5. International trade statistics 2002. World Trade Organisation, Ginebra. 6 CE, DG TREN. EU Energy & transport in figures. europa.eu.int/comm/energy_transport/etif/index.html 7. International Energy Outlook 2003 Departamento de Energía de los EUA, Washington. 8 Transport 2000 Expert Group. Transport in a fast changing Europe. Bruselas, 1990. 9 Comisión de las Comunidades Europeas. Libro Verde sobre Medio Ambiente Urbano. Bruselas,1990 10 El punto 81 de la Carta de Atenas señalaba que "Los principios de la circulación urbana y suburbana deben ser revisados. Debe realizarse una clasificación de las velocidades disponibles. La reforma de la zonificación, armonizando las funciones-clave de la ciudad, creará entre ellas vínculos naturales para cuyo fortalecimiento será prevista una red racional de grandes arterias. La zonificación, tomando en consideración las funciones clave -habitar, trabajar, descansar- ordenará el territorio urbano. La circulación, esa cuarta función, también debe tener un objetivo: establecer una comunicación provechosa entre las otras tres. Son inevitables grandes transformaciones...". La Carta está publicada en versión española en Le Corbusier. Principios de Urbanismo (La Carta de Atenas). Ed. Ariel. Barcelona, 1971. 11 COM(2001) 370. Libro blanco: La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad. Bruselas, septiembre 2001. 12 "El rendimiento de la infraestructura de transporte reviste una importancia decisiva para la competitividad de Europa. En las regiones de fuerte densidad de tráfico, ello exige la puesta en práctica de una gestión inteligente de los transportes. ¿Cómo será posible favorecer en mayor medida la aplicación de sistemas de transporte inteligentes que permitan una utilización más racional de las infraestructuras existentes?". Tomado del documento Borrador de problemas y cuestiones a discutir en el Consejo Informal de Ministros de Transporte, los días 23 y 24 de Abril de 1999 en Dortmund. Página 2 de la versión francesa. 13 "En cuanto a la armonización de las condiciones de concurrencia en los transportes de mercancías, hay muchas cuestiones que continúan pendientes. Finalmente, no se han superado mas que las etapas más iniciales hacia la interconexión de los modos de transporte, tantas veces exigida


con vistas a la creación de un sistema integrado". Tomado del documento Innovación y movilidad: una política de transportes para el siglo XXI. Documento de reflexión para el Consejo informal de Ministros de Transportes de Dortmund. 23 y 24 de abril de 1999. Página 8 de la versión francesa. 14 BAUM, H., KORTE, J., et alt. Transport and economic development. ECMT Round Table 119. OCDE, París 2002. 15 White paper on “Fair Payment for Infrastructure Use: A phased approach to a common transport infrastructure charging framework in the EU”. COM(1998) 466 final. Brussels, 22.07.1998. 16 A new deal for transport: better for everyone, Department of the Environment, Transport and the Regions, Londres, 1998 17 Buchanan, C. "Traffic in towns. A study of the long term problems of traffic in urban areas", HMSO, Londres, 1963. El informe original estaba escrito en un estilo sencillo y asequible, y alcanzó rápidamente tal popularidad, que al año siguiente de su presentación fué publicado en edición resumida en la colección de libros de bolsillo de la editorial Penguin, algo insólito en la historia de los manuales de ingeniería. 18 Contra lo que se suele afirmar, esta idea no aparece formulada de modo explícito en "Traffic in towns", la obra seminal de Buchanan, aunque obviamente se desprendía de la argumentación y de los datos allí presentados. 19 2001 Urban Mobility Report. Texas Transportation Institute. Texas A&M University Campus, College Station, Texas, USA. 20 CAIRNS, S., C. HASS-KLAU and P. GOODWIN (Coord.). Traffic Impact of Highway Capacity Reductions: Assessment of the Evidence. Landor Publishing, London, 1998. En Internet puede encontrarse un resumen en www.worldcarfree.net/resources/ freesources/EvidenceontheEffects.rtf


Derecho a la movilidad y seguridad ciudadana

Juan Manuel Grijalvo. [email protected]. http://www.grijalvo.com/ España

The right to citizen safety and mobility Juan Manuel Grijalvo Spain This article is dedicated to George Orwell. The tool I have used to make it is the word. "1984" made me aware of how the impoverishment of language is both cause and effect of the diminishing of liberties. May the present work be a testimonial of my debt with him. We’ll start by defining a few terms By "right" I understand “what is fair”, “what is just”. “Our “ legal concepts have evolved - albeit only slightly - from the Roman principles of law. In the classic definition, "ius est ars boni et aequi", right is the art of what is good, what is equitative. This word has become outdated, and it is better understood if we say it is the contrary of “unjust” or “unfair”. We all understand what these mean: we see it every day. Justice must be equal for everyone, but some judges don’t seem to understand this. With respect to "ius uti et abuti", the right to use and abuse, its exercise is taking us to unbearable extremes, where liberties are constantly being trod upon... especially other people’s ones. Quite often, rights exist only on paper. Exercising them implies the possession of specific material means and/or belonging to a specific social group. Legal texts seldom mention the right to mobility. They grant “freedom of circulation” instead, which is not exactly the same, since this means only a potential, an abstraction. Without the means to exercise it, it becomes an illusion. Just as with the rights to health, culture, housing or retirement. Without hospitals, education, affordable homes and old age pensions, they become just empty words. If you have a lot of money, you are free to obtain all these things in the market. If you don’t, your rights will only go as far as the allocations of government budgets. And that is that. In Ancient Rome, mobility was the citizens’ right, and they exercised it on foot, or using means of transportation. For example, a horse (in Spanish, "caballo"). Whereby they got the social status of a nobleman (in Spanish, "caballero"), which, according to the Spanish Language Academy Dictionary (DRAE), is a “man whose behaviour is noble and generous” (the fifth entry). In Latin, "aequitas", equity, sounds almost like “equites”, the plural of “eques”, nobleman on horse, which in turn derives from “equus”, horse. I understand mobility as the contrary of stability. That which is not fixed is potentially moveable. When this potential becomes a fact, the moveable becomes mobile. Transportation is an economic activity which adds value to the goods that are moved. It consists of taking something that cannot be used in its original place to another place where someone buys it for consumption. The market converts things into merchandise and people into producers and consumers because it reduces everything to a sole dimension: money. The mobility model is the philosophy that underlies in the measures taken by authorities and private citizens to make feasible the transportation of merchandise and people. It is

Dedico este trabajo a George Orwell. La herramienta para hacerlo es la palabra. "1984" me hizo ver que el empobrecimiento del lenguaje es al mismo tiempo efecto y causa de la reducción de las libertades. Sea el presente un testimonio de mi deuda para con él.

Comenzaremos definiendo algunos términos.

Entiendo por derecho "lo recto", "lo justo". "Nuestros" conceptos jurídicos han evolucionado - poco - a partir del derecho romano. En la definición clásica, "ius est ars boni et aequi", el derecho es el arte de lo bueno y de lo ecuo. Esta palabra ha caído en desuso, y se entiende mejor si decimos que es lo contrario de "inicuo". Todos sabemos lo que es eso: lo estamos viendo cada día. La justicia debe ser igual para todos, pero algunos jueces no lo entienden. En cuanto al "ius uti et abuti", el derecho de usar y abusar, nos está llevando a unos extremos insoportables de pisoteo de las libertades... sobre todo, de las ajenas.

Muchas veces, los derechos sólo existen sobre el papel. Ejercerlos de verdad implica la posesión de ciertos medios materiales y/o la pertenencia a un grupo social determinado. Los textos legales no suelen hablar de derecho a la movilidad. Más bien, de "libertad de circulación", que no es exactamente lo mismo, porque sólo se refiere a una potencia, a una abstracción. Sin los medios para realizarla, resulta ser ilusoria. Como los derechos a la salud, a la cultura, a la vivienda o a la jubilación.

Sin sanidad, educación, casas baratas y pensiones de retiro, resultan ser sólo palabras vacías. Si tiene usted mucho dinero, es libre de procurarse todo eso en el mercado. Si no, sus derechos llegarán hasta donde alcancen las asignaciones de los presupuestos públicos. Esto es lo que hay.

En Roma la movilidad era un derecho de los ciudadanos, y lo ejercían a pie o usando medios de transporte. Por ejemplo, un caballo. De ahí les venía el estatus social de caballero, que según el DRAE es un "hombre que se porta con nobleza y generosidad" (quinta acepción). En latín, "aequitas", equidad, suena casi igual que "equites", que es el plural de "eques", caballero, que deriva a su vez de "equus", caballo.

Entiendo por movilidad lo contrario de estabilidad. Lo que no está fijo es movible en potencia. Cuando esa potencia deviene acto, lo movible se hace móvil.

El transporte es una actividad económica que añade valor a un bien al moverlo. Es llevar algo que no se puede usar en el lugar en que está hasta otro sitio donde alguien lo compra para consumirlo. El mercado convierte las cosas en mercancías y las


called a “model” because it has - or at least it should have - a mathematical expression. __________o O O O O o o__________ Once we’ve linguistically framed the topic, we may briefly review the history of the right to mobility. Mobility exists before right because it exists before Humanity. For all I know, scientists haven’t yet decided whether we are sedentary or nomadic creatures. I would say that we are adaptable enough to live more or less aptly in both these ways. And we may be territorial to a terrific extent. It’s been a long time since migrations from the country to the cities started. Whatever relates to the city is mentally linked to freedom and to a certain superiority. This creates all sorts of differences which will reach language, of course. Good manners are called “urbanity” and “courtesy”. From the beginning of cities, the language reinforced this association. From "polis", political; from "urbs", urban; from "cives", civic and civility; from "civitas", city and citizen; from "bourg", bourgeois . “What comes from the city” ends up being the opposite of “what’s rustic”. And “rustic people” are, by definition, untutored and uncouth, rude and uneducated. The "cives romanus" was the subject of many rights, while foreigners and slaves lacked, for instance, the right to mobility. In the Middle Ages, the mere fact of going through a territory not just without a permit, but without a direct order from the feudal lord, was reason enough to put a person in jail… while the law enforcers determined whether he or she was an enemy of the King, a criminal, a fugitive serf or a "free" man or woman. In the France of 1701, young Jean Marteilhe was on the wrong side of the border: he was a protestant. Just a few leagues away there was religious freedom, but the attempt to quit the kingdom was reason enough for him to be sentenced to galleys for life. During Franco's dictatorship, the National Identity Document was used as an internal passport. And the denegation or retirement of the “normal” passport very effectively hindered any intended trips abroad. The right to mobility is not universal. A superficial observation of reality may make us believe that this matter is solved, since "our" media tell us that it is solved for us. In reality, it is gradually becoming more and more effectively restricted. For instance, several countries in Central America suffer recurrent natural disasters. Earthquakes, eruptions, hurricanes, droughts, famine… will hit these countries with the same sinister regularity as the swelling of the Nile river. If they were parts of another State, everyone would have moved on to other regions. Their citizens cannot freely cross international borders, and they are still the “prisons of peoples” referred to by a certain Russian political leader, who was quite famous at the beginning of the Twentieth Century. Hurricane Katrina has displaced something like a million people from Louisiana to other Union States. Many of them will never come back. On the other hand, emigrating to the United States is unthinkable in other places that are not too far away… on map terms, of course. __________o O O O O o o__________ Once we have briefly revised a bit of history, we may continue with a short description of the current situation. The constant improvement, both in quantity and in quality, of the material means of the police forces allow the States to control exhaustively any movement of people. In some places this is strictly enforced. In others, it is not, because it is not in their best interest. In the best interest of those who are in charge, of course. From “our", "Western", point of view, the right to mobility, here and now, seems to be above anything else the right to own and use an automobile. This particular case of "ius uti et abuti" clearly harms the whole population. For instance, urbanizing

personas en productores y consumidores porque lo reduce todo a una sola dimensión: el dinero.

El modelo de movilidad viene a ser la filosofía que subyace en las medidas que toman las autoridades y los ciudadanos para hacer posibles los desplazamientos de las mercancías y de las personas. Se llama "modelo" porque tiene - o debería tener - una expresión matemática.

__________o O O O O o o__________

Ahora que hemos enmarcado lingüísticamente el tema, podemos hacer un poco de historia del derecho a la movilidad.

La movilidad preexiste al derecho porque preexiste a la humanidad. Por lo que sé, los científicos aún no han decidido definitivamente si somos bichos sedentarios o nómadas. Diría que somos lo bastante adaptables para hacer mejor o peor las dos cosas. Eso sí, podemos ser territoriales hasta lo terrorífico.

Hace mucho tiempo que empezaron las migraciones desde el campo a las ciudades. Lo ciudadano se equipara mentalmente a la libertad y a una cierta superioridad. Esto marca unas diferencias de todo tipo que llegan, cómo no, al lenguaje. Los buenos modales se llaman "urbanidad" y "cortesía". Desde que hay ciudades, el lenguaje refuerza esa asociación. De "polis", político; de "urbs", urbano; de "cives", cívico y civismo; de "civitas", ciudad y ciudadano; de burgo, burgués. "Lo ciudadano" resulta ser lo opuesto a "lo rústico". Y los "rústicos" son por definición incultos y groseros.

El "cives romanus" es sujeto de derechos, mientras los extranjeros y los esclavos carecen, sin ir más lejos, del derecho a la movilidad. En la Edad Media el simple hecho de moverse por un territorio no ya sin permiso, sino sin orden expresa del señor feudal, era razón suficiente para prender a una persona... mientras se determinaba si era o no un enemigo del Rey, un delincuente, un siervo fugitivo o un hombre "libre". En la Francia de 1701, el joven Jean Marteilhe estaba en el lado equivocado de una frontera: era protestante. A unas cuantas leguas había libertad religiosa, pero el intento de salir del reino le valió la condena a galeras a perpetuidad. Durante la dictadura, el DNI hacía las funciones de un pasaporte interior. Y la denegación o retirada del pasaporte "normal" impedía bastante efectivamente los viajes al extranjero.

El derecho a la movilidad no es universal. Una observación superficial de la realidad puede hacernos creer que el asunto está resuelto porque los medios de comunicación nos dicen que "nosotros" lo tenemos resuelto. Lo cierto es que está restringido cada vez más efectivamente.

Por ejemplo, varios países centroamericanos sufren catástrofes naturales. Terremotos, erupciones, huracanes, sequías, hambrunas... los azotan con esa misma siniestra regularidad de las crecidas del Nilo. Si fueran partes de otro Estado, todo el mundo se habría marchado a otras provincias. Los ciudadanos no pueden cruzar libremente las fronteras internacionales, que siguen siendo las "cárceles de pueblos" de que nos hablaba cierto político ruso que fue bastante famoso a principios del siglo XX. El huracán Katrina ha desplazado algo así como un millón de personas desde Louisiana a otros estados de la Unión. Muchos no volverán nunca. En cambio, emigrar a los Estados Unidos resulta impensable en otros lugares que distan bien poco... sobre el mapa, naturalmente.


the countryside to build second and third homes is both cause and effect of the ill-fated model of mobility that we are used to. And this is just one of its many disadvantages... On the other hand, "our" superior civilization makes us worthy of entering without hindrance whatever countries we choose, whether it be as tourists, as permanent immigrants or as temporary visitors to study something. As Bring M. Backalive says, travelling illustrates the young... In respect to touristic mobility, so-called “pleasure” trips sometimes imply certain behaviours which are illegal in the country of origin, and sometimes are forbidden in the visited country also… only, they are not effectively prosecuted. All this implies agile procedures to freely enter and exit the receiving country, infrastructures and means of transportation to move within its territory, and hotels tailor-made to “our” taste. In other words, so close to the shore that any tsunami, even the smallest one, shall cause a catastrophe. This freedom of “ours” begets the freedom of aeronautical companies to offer transport systems that are more and more massified in time and space. The practical application is that we can go on holidays to the farthest side of the World, without uncomfortable stops, without worrying about the “tourist class syndrome”, and without any limitations, excepting our budget. We will freely choose “our” destination among the offers we get from “our” travel agency, who will get them from a short list issued by a few "tour- operators"... So much freedom didn’t seem to belong in this world. I invite you to look for references to mobility and freedom of circulation in the Universal Declaration of Human Rights, in the Spanish Constitution and in the daft for the European Constitution. It’s a highly instructive exercise, provided that it’s not done with too much criticism in mind. __________o O O O O o o__________ Once we’ve examined the “occidental” point of view, we may continue with the “Definitively Others”. The right to mobility is not universal. Neither is it reciprocal. The labour market, far from being free, is dominated by buyers. Prejudices against foreigners give rise to different degrees of xenophobia, which are reflected… where else… in the language, and, too often, in legislation. Practical application may well be even worse. For instance, convalidating university degrees could be achieved within a reasonable length of time. When it is delayed to unspeakable extents, it allows “us” to hire very qualified labour for years on end as cheap domestic help. So, “our” elderly and “our” children are taken care of by someone. This, in turn, allows people of working age to produce goods and services while earning “First World” salaries, irrespectively of their sex. Once immigrants achieve the long-expected regularization, the famous “papers”, they start to compete with natives, and with those regularized in previous waves, for legal jobs that are becoming ever more scarce, less stable and less remunerated. Each process creates thousands of vacancies in the underground economy, because the patrons' revenues don’t allow them to pay the legal minimum wages. We’re talking about, for instance, old age pensioners who hire foreign caretakers among illegal immigrants. Situations alike to domestic help are prone to abuse. In some cases they may be quite similar to slavery, officially eradicated centuries ago. The net result of all this is that what is known as the First World becomes - even - richer, at the expense of human capital from the Second and Third Worlds. The “blind market laws” perpetuate certain mechanisms of unequal exchange which are real vicious circles. __________o O O O O o o__________ Now that we have compared different points of view, we may

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Ahora que hemos hecho una breve reseña histórica, podemos seguir con una somera descripción de la situación actual.

La constante mejora cuantitativa y cualitativa de los medios materiales de los cuerpos de policía permite a los Estados un control exhaustivo de los movimientos de las personas. En algunos sitios se lleva a rajatabla. En otros no, porque no interesa. A los que cortan el bacalao, naturalmente.

Desde "nuestro" punto de vista "occidental", el derecho a la movilidad, tal como se entiende aquí y ahora, resulta ser ante todo el derecho a tener y usar un automóvil. Este caso particular del "ius uti et abuti" perjudica notoriamente a la totalidad de la población. Por ejemplo, la urbanización del campo para construir segundas y terceras residencias es al mismo tiempo efecto y causa del nefasto modelo de movilidad al uso. Y esto es sólo uno de sus muchos inconvenientes.

Por otra parte, "nuestra" superior civilización nos hace merecedores de entrar sin cortapisa alguna a los países que elijamos, sea como turistas, como inmigrantes permanentes o como visitantes temporales por razón de estudios. Como dice Bring M. Backalive, viajar ilustra a los jóvenes...

En cuanto a la movilidad turística, los viajes llamados "de placer" a veces implican hacer cosas que son delito en el país de origen y a veces también en el visitado... sólo que no se persiguen efectivamente. Todo ello implica unos procedimientos ágiles para entrar y salir libremente del país receptor, infraestructuras y medios de transporte para moverse por su territorio, y un sector hostelero hecho a "nuestro" gusto. Es decir, tan cerca de la costa que cualquier tsunami, por pequeño que sea, causa una catástrofe.

Esta libertad "nuestra" engendra la libertad de las empresas aeronáuticas para ofrecer transporte cada vez más masificado en el espacio y en el tiempo. La aplicación práctica es que podemos ir de vacaciones a las antípodas, sin molestas escalas, sin preocuparnos por el "síndrome de la clase turista" y sin más limitaciones que las de presupuesto. Escogeremos "nuestro" destino libremente entre las ofertas que nos presente "nuestra" agencia de viajes, que las sacará de una listita hecha por unos pocos "tour-operadores"... Y es que tanta libertad no parecía cosa de este mundo.

Busque usted referencias a la movilidad y a la libertad de circulación en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en la Constitución y en el proyecto de Constitución europea. Es un ejercicio sumamente instructivo, si no se hace con demasiado espíritu crítico.

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Ahora que hemos examinado el punto de vista "occidental", podemos seguir con el de "los Definitivamente Otros".

El derecho a la movilidad no es universal. Y tampoco recíproco. El mercado de trabajo, lejos de ser libre, está dominado por los compradores. Los prejuicios contra los extranjeros dan lugar a diversos grados de xenofobia, que se reflejan... cómo no... en el lenguaje, y muchas veces en la legislación, cuya aplicación práctica suele ser peor todavía. Por ejemplo, la convalidación de títulos universitarios es un trámite que se podría resolver en un plazo razonable. Cuando se dilata hasta lo indecible, "nos" permite obtener a vil precio mano de


make a brief incursion into the conflicts about the control of oil supplies and of the correlative financial flows. “Our” right to mobility is exercised with vehicles propelled by internal combustion or reaction engines. This is why we must extract as much oil as we can from the wells. It is “ours” because it is there, and because we pay whatever Sadam Hussein happens to be in power over them with bank bills. They are much like that Bearer’s Promissory Note that Tobit carried to Ecbatana, that was not very far from Baghdad. Fiduciary circulation consists on substituting gold and silver for pieces of paper that are very handy... as long as those who circumstantially have them in their power don’t try to exchange them against other things. When tyrants from the Third World try to buy shares from multinational companies of the First World, or elements to make atomic bombs, someone will discover that they are a piece of some Axis of Evil, made up “ad hoc”. CNN acts as the world’s biggest megaphone and the great war machine of liberty will come into motion once again, burning millions of tons of oil in order to maintain its price at affordable levels… for “our” sake, of course. Sometimes we forget that the “Third World” pays for it at exactly the same prices as the "First". This is why they buy such things as the oil slicks that the “Prestige” was carrying to Singapore. The price of oil is negotiated on a free market. As free as it may be, when sellers talk from the ground, and buyers from armed helicopters. If they don’t come to their senses, the usual policy is to wage a war and kill their children. It happened to Gadaffi, it happens to Sadam Hussein and it will happen to the next rebellious underling. Romans took their allies' sons as hostages, to secure that their parents would not misbehave. This must be the reason of that curious words in the dollar bills, "Novus Ordo Seclorum", so much talked about by Conspiranoids. __________o O O O O o o__________ Now that we’ve travelled around the world, at least mentally, we can briefly analyze the expression “public safety” (actually, the Spanish one, "seguridad ciudadana"). I understand safety as the contrary of insecurity. In other words, safety means that all future events may be predicted. Since this includes human behaviour, safety ends up being the contrary of freedom. The mere notion has dictatorial connotations. It is always someone’s or something’s safety. Some years ago, they spoke loud and clear about "National Security”. Nowadays, the notion is disguised in more abstract terms. When we descend from theory to reality, we observe that general safety policies are executed in the last instance by mere human beings, who are not necessarily heroic custodians of Human Rights. If in doubt, they will apply the following principle, whose validity may be confirmed by any ordinary law enforcer: “I’d rather you came to my trial than to my funeral”. I leave the interpretation of this sentence to the reader’s own common sense. We had already seen that the qualifier “citizen” is always associated to freedom. So, the two terms of the expression, "citizen" and "security", are contradictory. __________o O O O O o o__________ Some necessarily contingent and provisional conclusions: “Our” mobility model creates millions of potential objectives for the enemies of the system. Today’s aircrafts are also great flying bombs. The railway is the safest means of transportation, the most predictable, the most accessible, and the most civilized of all them. Precisely because of this, it is

obra muy cualificada y subemplearla durante años en funciones de servicio doméstico. Gracias a eso, "nuestros" ancianos y "nuestros" niños quedan a cargo de alguien.

Ello permite a las personas en edad laboral dedicarse a producir bienes y servicios con salarios de "primer mundo", con independencia de su sexo. En cuanto los inmigrantes consiguen la ansiada regularización, los famosos "papeles", pasan a competir con los nativos, y con los regularizados de las anteriores oleadas, por un empleo legal cada vez más escaso, menos estable y menos remunerado. Cada proceso crea miles de vacantes en la economía sumergida, porque los ingresos de los patronos no les permiten pagar los salarios mínimos legales. Se trata, por ejemplo, de pensionistas que contratan cuidadores extranjeros entre los inmigrantes ilegales. Las situaciones similares al servicio doméstico se prestan a muchos abusos. En algunos casos se parecen bastante a la esclavitud, oficialmente suprimida hace siglos.

El resultado neto de todo ello es que lo que se ha dado en llamar el Primer Mundo se enriquece - aún más - a costa de los capitales humanos del Segundo y del Tercero. Las "ciegas leyes del mercado" perpetúan unos mecanismos de intercambio desigual que son verdaderos círculos viciosos.

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Ahora que hemos contrastado puntos de vista, podemos hacer una breve excursión por los conflictos que se producen en torno al control del suministro de petróleo y de los flujos financieros que genera.

"Nuestro" derecho a la movilidad se ejerce a base de vehículos propulsados por motores de explosión o de reacción. Por ello hemos de sacar de los pozos todo el petróleo que podamos. Es "nuestro" porque está ahí, y porque lo pagamos al Sadam Hussein de turno con billetes de banco. Son como aquel pagaré al portador que llevó Tobit a Ecbatana, que no estaba muy lejos de Bagdad. La circulación fiduciaria consiste en sustituir el oro y la plata por unos papelitos que nos van muy bien... mientras quienes los tienen circunstancialmente en su poder no pretendan cambiarlos por otras cosas.

Cuando los déspotas del Tercer Mundo intentan comprar acciones de las multinacionales del Primero, o los elementos para fabricar bombas atómicas, se descubre de pronto que forman parte de algún Eje del Mal fabricado "ad hoc". La CNN actúa como el megáfono más grande del mundo y la gran máquina de guerra de la libertad se pone en marcha de nuevo, quemando millones de toneladas de petróleo para mantener su precio en niveles asequibles... para "nosotros", naturalmente. A veces olvidamos que el "Tercer Mundo" lo paga al mismo precio que el "Primero". Por eso compra cosas como el chapapote que llevaba el "Prestige" rumbo a Singapur.

El precio del crudo se negocia en un mercado libre. Tan libre como lo puede ser cuando los vendedores hablan desde el suelo y los compradores desde helicópteros artillados. Si no se avienen a razones, la política habitual es hacerles la guerra y matarles los hijos. Le pasó a Gaddafi, le ha pasado a Sadam Hussein y le pasará al próximo elemento levantisco. Los romanos se llevaban como rehenes a los hijos de sus aliados, para asegurarse de la buena conducta de los papás. Por eso será que en los billetes de un dólar se lee aquello tan curioso de "Novus Ordo Seclorum", que ha dado tanto que hablar a los conspiranoicos.


also the most vulnerable. “Our” exercise of the right to mobility ends up being incompatible with “our” public safety. The enemy is defined as those people who don’t speak English and, eventually, as those people who don’t use the Latin alphabet. Now that automatic translation programs have become available, one may imagine an Internet where any content written in Unicode may be intelligible by any user. So, ideas may circulate freely around the world. The best ideas are the true names of things. The truth will make us free. And for this to happen, the most important mobility must be that of rights. The right to mobility is both cause and effect of freedom. With my heartfelt thanks to Rosario del Caz for giving me the chance to publish this work.

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Ahora que hemos dado la vuelta al mundo, al menos mentalmente, podemos hacer un breve análisis de la expresión "seguridad ciudadana".

Entiendo por seguridad lo contrario de inseguridad. En otras palabras, que todos los acontecimientos futuros sean predecibles. Como eso incluye las conductas de los seres humanos, la seguridad resulta ser lo contrario de la libertad. La noción misma tiene connotaciones dictatoriales. Es la seguridad de alguien o de algo. Antes se hablaba sin ambages de "la seguridad del Estado" o de "seguridad nacional". Ahora se expresa en términos más abstractos.

Cuando descendemos de la teoría a la realidad, observamos que la política general de seguridad es ejecutada en última instancia por simples seres humanos que no tienen por qué ser heroicos custodios de los Derechos Humanos. En caso de duda, es de aplicación la siguiente máxima, cuya validez le confirmará cualquier currante del orden público:

"Prefiero que vengas a mi juicio que a mi funeral".

Dejo la interpretación de la frase a su propio sentido común.

Ya habíamos visto antes que el calificativo de "ciudadano" o "ciudadana" se asocia siempre a la libertad. Es decir, que los dos términos de la expresión resultan ser contradictorios entre sí.

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Unas conclusiones forzosamente contingentes y provisionales:

"Nuestro" modelo de movilidad crea millones de potenciales objetivos para los enemigos del sistema. Los aviones de hoy también son grandes bombas volantes. El ferrocarril es el medio de transporte más seguro, más predecible, más accesible y más civilizado de todos. Por eso mismo, es el más vulnerable.

"Nuestro" ejercicio del derecho a la movilidad resulta ser incompatible con "nuestra" seguridad ciudadana. El enemigo se define como la gente que no habla inglés, y secundariamente como la gente que no usa el alfabeto latino. Desde que hay programas de traducción automática, es pensable una Internet en la que cualquier contenido escrito en Unicode resulte inteligible para cualquier usuario. Con eso se hace posible que las ideas circulen libremente por todo el mundo.

Las mejores ideas son los verdaderos nombres de las cosas. La verdad nos hará libres. Y para eso, la movilidad más importante resulta ser la de los derechos.

El derecho a la movilidad es al mismo tiempo efecto y causa de la libertad.

Con mi agradecimiento a Rosario del Caz, que me ha dado la oportunidad de publicar este texto.


El significado de las migraciones internacionales: justicia global, derechos humanos y ciudadanía1

Ricard Zapata-Barrero.2 Profesor de Teoría Política de la Universidad Pompeu Fabra (Barcelona). Director del Grup de Recerca sobre Immigració i Innovació Política.

The significance of international migrations: Global justice, human rights and citizenship3 Ricard Zapata-Barrero4. Professor of Political Theory at the Pompeu Fabra University (Barcelona) and Director of the Grup de Recerca sobre Immigració i Innovació Política. When tackling issues related to international migrations, it becomes increasingly more evident that we are dealing with matters subject to interpretation. Therefore, it is a question then of starting to build a framework through debates that will provide grounds for this interpretation which will, in turn, enable us to generate arguments with which we may construct discourses and legitimize policies. From this point of view, the idea that international migrations constitute one of the main factors in the big social and political transformations of our time is already forming part of the battery of recognitions of the interpretative framework for political and social discourse (see G. Aubarell and R. Zapata, ed. 2004). Maybe there are two questions, which I consider essential, that still require to be discussed in order to start building this interpretative framework: the fact that international migrations require a global reflection on the relationship between distributive justice and human rights; and the pertinence of specifying the characteristics that give this global process a historical sense. I will defend two complementary arguments for each one of these questions. From the viewpoint of justice and human rights, there is a need to redefine an international framework that, for the time being, only has public management instruments. Even human rights, as we will immediately see, can only be defended under the filter of the State. On the other hand, from a historical point of view, international migrations form part of a period where the usual instruments employed to handle conflicts arising from modernity do not work out. In this case, the modern way of managing immigration has many similarities to the one in the Middle Ages that it intended to supersede. We shall dedicate the rest of this article to extend each of these arguments. Global process: Human rights and global distributive justice The processes of international migrations must be understood as global processes. They give rise to a debate on the relationship between immigration, human rights and global distributive justice. From the start, by accepting that the international migration process is directly connected with the globalization process, we agree on the fact that they have a characteristic that binds them together: their historical inevitability. What must be discussed is not whether our societies shall be multicultural or not (we assume they will have no other option than to be multicultural) but how to manage this process without damaging the values which coordinate our societies and institutional structures. Moreover,

Cada vez se hace más evidente que al abordar temas relacionados con las migraciones internacionales estamos tratando de temas interpretables. Por lo tanto, de lo que se trata es, pues, de ir construyendo a través de los debates un marco de interpretación que nos permita generar argumentos para construir discursos y legitimar políticas. Desde este punto de vista, que las migraciones internacionales constituyen uno de los principales factores de las grandes transformaciones sociales y políticas de nuestra época forma ya parte de la batería de reconocimientos del marco interpretativo del discurso político y social (véase G. Aubarell y R. Zapata, eds., 2004). Quizás lo que todavía requiere discusión para ir construyendo este marco interpretativo son dos cuestiones que me parecen fundamentales: el hecho de que las migraciones internacionales requieren una reflexión global sobre la relación entre la justicia distributiva y los derechos humanos; y la pertinencia de precisar las características que dan a este proceso global un sentido histórico. Para cada uno de estos aspectos defenderé sendos argumentos, que se complementan. Desde el punto de vista de la justicia y de los derechos humanos, la necesidad de redefinir un marco internacional que, por el momento, sólo tiene instrumentos estatales de gestión. Incluso los derechos humanos, como veremos enseguida, sólo pueden defenderse bajo el filtro del Estado. Por otro lado, desde el punto de vista histórico las migraciones internacionales forman parte de un período donde los instrumentos habituales para gestionar conflictos procedentes de la modernidad no funcionan. En este caso, la forma moderna de gestionar la inmigración tiene muchas similitudes con la Edad Media que pretendió superar. Dedicaremos el resto de este artículo a ampliar cada uno de esto argumentos.

Proceso global: Derechos humanos y justicia distributiva global

Los procesos de migraciones internacionales deben ser entendidos como procesos globales. Originan un debate en torno a la relación entre inmigración, derechos humanos y justicia distributiva global. De entrada, al asumir que el proceso de migraciones internacionales está vinculado directamente con el


it is curious that, although the globalization process has generated alternative movements and global social forums against a certain way of understanding this economic globalization that lacks global distributive justice, the process of international migrations (since it is a globalization process not of capitals or goods but of people) generates conservative movements opposed to it. In fact, these movements only realize the net earnings from economic globalization. This constitutes a picture of a certain political hypocrisy but also of some social irresponsibility. We want to benefit from economic globalization, but we do not want to deal with one of its effects, the process of international migrations. We have not yet assumed that both processes are two sides of the same coin. These processes are not different but, rather, they are both very closely connected. What we must accept then is that the globalization process is a process of international migrations and that one of its effects is the increasing movement of people from the poor countries to our rich States. One of the most visible indicators of globalization is the increase in the movement of people across borders. This movement is partly caused by the globalization process itself, which involves not only the increasing circulation of capitals and goods but also of values, knowledge, intellectual elites and qualified personnel. Opposite to this positive side of globalization (for whom?), there is also its most miserable face, of forced immigrants, with very low skills or even unskilled, lacking values or with non-western values and with cultural ways of life that are very different to ours. This globalization process can hardly be controlled by the governing elites. It is one of their priorities (when our leaders publicly declare that immigration constitutes one of the priorities of their policy, we can start to quiver) and the way they handle it can be a determining factor to win an election. This second type of effect of globalization understood as the movement of people serves as foundation for those speeches that criminalize immigration or simply declare it illegal. This process is unstoppable. Although control efforts are progressively increasing, the growth of this immigration is unavoidable. This is partly due to the fact, which we must accept, that it forms part of the globalization process itself. The global transformation process (D. Held et al. 1999) that is currently taking place also implies the circulation of forced immigrants. From an economic point of view, the increasing differences between North and South create a whole system of reasons sufficient for certain people to opt to leave their countries with the aim of improving their lives and having certain life expectancies that go beyond the mere survival. From a political point of view, the process generates a debate on human rights. The fact that thousands of people opt to leave their countries using legal transport channels, or “through channels out of desperation”, is a question that concerns human rights. Although there are many voices that suggest that “we cannot accept all those people who are knocking (hammering) on our doors”, from this perspective we must assume that these “bangs on the doors” are actually “desperation blows” similar to those given by the second or third class passengers when the Titanic was sinking. They had no way of escaping, while the first class passengers ran off with the limited life jackets and lifeboats available in such an event. This is the reality and it is this reality which requires realistic policies. Therefore, the process of international migration between the South and the North forms an inherent part of the globalization process. Western governments should accept that this movement is their responsibility and not the issuing countries’ responsibility. Policies that punish countries issuing immigrants should not even be put into words, which was the case during the EU summit held in Seville in 2002 under the Spanish presidency. The simple fact that such measures were discussed as part of the European agenda shows the confusion expressed by the States and the type of reactions they have when they consider immigration as a prime issue, as shown by the conclusions reached at the summit. From the

proceso de globalización, compartimos que tienen una característica que les une: su inevitabilidad histórica. Lo que debe discutirse no es si nuestras sociedades serán o no multiculturales (asumimos que serán forzosamente multiculturales), sino cómo gestionar este proceso sin vulnerar los valores que articulan nuestras sociedades y estructuras institucionales. Resulta además curioso que si bien el proceso de globalización ha generado movimientos alternativos y foros sociales globales en contra de una determinada forma de entender esta globalización económica sin justicia distributiva global; el proceso de migraciones internacionales, al tratarse de un proceso de globalización pero no de capitales ni de mercancías, sino de personas, genera movimientos conservadores en contra. Esos mismos movimientos son los que perciben tan sólo los beneficios netos de la globalización económica. Esta es la estampa de una cierta hipocresía política pero también de una cierta irresponsabilidad social. Nos queremos beneficiar de la globalización económica, pero no queremos gestionar uno de sus efectos, el proceso de migraciones internacionales. Todavía no asumimos que ambos procesos son dos caras de una misma moneda. Ambos procesos no son diferentes, sino que están muy ligados.

Lo que debemos asumir es, pues, que el proceso de globalización es un proceso de migraciones internacionales, y que uno de sus efectos es el movimiento creciente de personas de países pobres a nuestros Estados ricos. Uno de los indicadores de la globalización más visibles es el crecimiento de la circulación de personas entre fronteras. Este movimiento se debe en parte al proceso mismo de globalización, el cual no solamente supone circulación creciente de capitales y de bienes, sino de valores, de conocimiento, de elites intelectuales, de personal cualificado. Frente a este lado positivo (¿para quién?) de la globalización, también está su rostro más miserable, de circulación de inmigrantes forzados, con muy baja o nula cualificación, sin valores o con valores no occidentales y con formas de vida culturales muy diferentes a las nuestras. Este proceso de globalización apenas puede controlarse por las elites gobernantes. Constituye una de sus prioridades (cuando nuestros gobernantes declaran públicamente que la inmigración constituye una de las prioridades de su política, podemos empezar a temblar) y la forma en que lo gestione puede ser determinante para ganar unas elecciones. Este segundo tipo de efecto de la globalización entendida como movimiento de personas está en la base de los discursos que criminalizan la inmigración, que declaran ilegal o simplemente ilegalizan su situación. Este proceso es imparable. A pesar de incrementarse las medidas de control, el crecimiento de esta inmigración es inevitable. Esto se debe, en parte, porque debemos asumir que forma parte del proceso de globalización mismo. El proceso de transformación global (D. Held et al.1999) que se está produciendo significa también circulación de inmigrantes forzados. Desde el punto de vista económico, las diferencias crecientes entre Norte y Sur crean todo un sistema de razones suficientes para optar por salir de sus países, con el objetivo de mejorar sus vidas y tener unas expectativas de vida diferentes a las de la simple supervivencia.

Desde el punto de vista político, el tema que suscita es el de los derechos humanos. El hecho de que miles de personas opten por salir de sus países utilizando canales legales de transporte, o "a la desesperada", es un tema de derechos humanos. Si bien se oyen muchas voces que sugieren que "no podemos admitir a todos aquellos que llaman (aporrean) a nuestras puertas", desde esta perspectiva debemos asumir que estas "sacudidas contra las puertas" son en realidad "golpes de


moment when people from a certain country opt to leave it, a human rights problem arises and its final responsibility falls on those countries which hold an attraction because they are financially superior and because they are organised around democratic and liberal values that issuing countries do not have. Immigration will stop when economic inequality in the world, symbolized by the South-North relationship, stops being important. In the meantime, the process will not stop. It will just continue being a privilege for rich first class people from the issuing country, allowing them to get back on their feet, and it will just be degrading for the poor second-class citizens from the country of origin. We must then start from the assumption that the international migratory movement is an issue that concerns human rights because of two reasons: on the one hand, the “exit option” is a forced option (the normal thing for people is to stay in their countries) and, on the other, the increasing confirmation of the fact that the action of leaving one´s own state reduces the possibility of defending one’s human rights. These two basic reasons reveal that the protection of human rights has been thought up to be managed by the States. Human rights had not been thought up to protect and handle conflicts of people living out of their countries (B. Ghosh, ed. 2000). In the international migration process, human rights have difficulties in being used as foundation to legitimate policies. From the moment that a person leaves his State, the mechanisms that protect human rights get complicated since they depend on the States, and these States have the monopoly on the “right of admission” and the “right of recognition through rights”. In the language we have introduced on the First Part, international migrations reveal that human rights have been thought up to handle issues on the basis of the Holy Trinity (relationship between citizenship, nationality and the State). This shows that the State-nation continues to be the hegemonic standard of reference to manage situations which are outside its jurisdiction. That is why when this holy bond shows its first fissures, the human rights discourse itself has difficulties in finding management instruments, since the main traditional frame of reference that acted as authority to which it was possible to appeal in case of human rights infringement disappears. The “right of admission” of the States is a holy right. All in all, we have to consider the international migrations process and the immigration question as issues belonging to the discussion about the distribution of justice, of wealth in the world. At this level, the basic elements of the discourse refer to the contradiction existing, according to international treaties, between the freedom of movement for people, but not for the States to accept immigrants. For example, if we focus on the criteria for admission, we confirm that they express new forms of discrimination based on birth5. We know that every political decision based on criteria that do not depend on the person’s will but on reasons concerning one´s birth, is inconsistent with the most essential grounds for democracy. International migrations reveal increasingly more clearly the fact that crossing borders is in some sense like travelling in a time machine, given that it takes us back to pre-democratic and pre-modern times where the principles of birth and inheritance predominated as the basis of social and political organization. In this global context, there are two opposing logics that come into conflict: the logic of the market, which does not “know” about borders, and the political logic, with realistic arguments that enable it to reserve its right of selection at entry (J.F. Hollifield, 2000). This global frame still has a medieval structure. The selective discrimination and different treatment given by the States at the entry through our borders for reasons that do not depend on will but on birth, reinforce this medieval scene. Selective admission at this access level is an additional sign of the survival of ideas from the Middle Ages. In this context, the efforts made to understand the asymmetry between the movement of money and the movement of people, or the sentence if people were money (R. E. Goodin, 1992), take on a meaning. The different treatment of people when it comes to decide “who is allowed to enter” (selective

desesperación" similares a los que hacían los viajeros de segunda o de tercera cuando se hundía el Titanic. Ellos no tenían forma de escapar, mientras que los de las primeras clases se apropiaban de los escasos salvavidas y barcos de emergencia instalados para la ocasión. Esta es la realidad y es esta realidad la que requiere unas políticas realistas.

Por lo tanto, forma parte inherente del proceso de globalización el proceso de migración internacional entre Sur y Norte. Los gobiernos occidentales deben aceptar que este movimiento es su responsabilidad y no la responsabilidad de los países emisores. No se puede ni siquiera verbalizar políticas que sancionen a los países emisores de inmigrantes como ocurrió en la cumbre de la UE de Sevilla en 2002 bajo la presidencia española. El hecho de que se hayan tan sólo discutido tales medidas en la agenda europea muestra la desorientación que expresan los Estados, y los tipos de reacciones que tienen cuando consideran, como fue presentado en dicha cumbre, la inmigración como tema prioritario. En el momento en que en un país la gente opte por marchar de él es un problema de derechos humanos cuya responsabilidad última recae en los países que atraen porque son económicamente superiores y están organizados alrededor de valores democráticos y liberales que ellos no tienen. La inmigración cesará cuando la desigualdad económica del mundo, simbolizada en las relaciones Sur-Norte, cese de ser significativa. Mientras tanto, el proceso no se detendrá, sino que continuará siendo un privilegio para los ricos de primera clase del país emisor para salir a flote, y peligroso y simplemente degradante para los pobres de clases inferiores del país de origen.

Debemos, pues, partir, de la base de que el movimiento migratorio internacional es un tema de derechos humanos por dos razones: por un lado, la "opción salida" es una opción forzada (lo normal es que la gente se quede en sus Estados), por otro lado, la constatación cada vez más creciente de que el hecho mismo de salir de su Estado disminuye la protección de derechos humanos. Estas dos razones básicas revelan que la protección de derechos humanos se ha pensado para administrarlos en el seno de los Estados. Los derechos humanos no han sido pensados para proteger y gestionar conflictos de personas que viven fuera de sus Estados (B. Ghosh, ed. 2000). Con el proceso de migración internacional, los derechos humanos tienen dificultades de servir de base para legitimar políticas. En el momento en que una persona sale de su Estado, los mecanismos de protección de derechos humanos se complican, puesto que estos dependen de los Estados, quienes tienen el monopolio del "derecho de admisión" y del "derecho de reconocimiento a través de derechos".

Las migraciones internacionales revelan que los derechos humanos han estado pensados para gestionar temas suponiendo la Santísima Trinidad (relación entre ciudadanía, nacionalidad y Estado). Esto muestra que el Estado-nación sigue siendo el patrón de referencia hegemónico para gestionar situaciones que salen de su jurisdicción. De ahí que cuando este vínculo sagrado presenta sus primeras fisuras, el discurso mismo de derechos humanos tenga dificultades de encontrar instrumentos de gestión, puesto que se pierde el principal marco de referencia tradicional que actuaba como sujeto hacia el cual apelar cuando se vulneran los derechos humanos. El "derecho de admisión" de los Estados es sagrado.

En definitiva, se trata de considerar el proceso de migraciones internacionales y la cuestión de la inmigración como temas pertenecientes a la discusión sobre la distribución de la


admission) infringes human rights as long as it discriminates people for reasons that do not depend on their will, but on properties concerning their birth. What we are discussing is not simply selective admission, but that admission which employs racist criteria with the aim of discriminating. The different treatment of people following birth criteria is the most explicit example of infringement of human rights. Who is infringing them? The poor countries? The international migratory movement is in a certain sense like a “new exodus”. If the rural exodus was the movement that symbolized the advance from the Middle Ages to the Modern Age, the latter characterized by the emergence of cities as a new symbol of prosperity, at present this exodus takes place from developing to developed countries. States have not yet recognised this exodus as a human rights related issue. Continuing with this time image of change of eras, to be a citizen of a developed country, to be “westerner”, is like being a member of a “new aristocracy”. In this regard, citizenship historically has clear similarities to a “nobility title”. Furthermore, declaring that citizenship has turned into a sign of a new privilege has an etymological sense, since privi-legde means “protection of the private”. From a global point of view, citizenship is seen, mainly by those who do not have it, as a private property, and nationality, understood as its foundation, as an inherited property. But this is a private property that has the same characteristics as a monopoly, since it is by means of it that we can have the other properties. Therefore, citizenship is becoming a basic primary good without which a person cannot experience the aspects of a good life. As a fundamental private property, it has similar characteristics to those of the other traditional material properties: it is a sign that marks social differences. However, in contrast to the other properties, citizenship is obtained involuntarily, by reason of birth. And it is precisely this privilege of birth which makes it into a new sign of survival of the ideas from the Middle Ages in our modern society. If we consider, moreover, that willingness and unwillingness are one of the distinctive characteristics of liberalism, obtaining citizenship as a privilege of birth against those who do not have it but live in our territory becomes a new argument of an aristocratic regime where the “best” govern over people without the same rights. The term peoples as it was understood in Rousseau´s political theories and by the enlightened thinkers does not have the same meaning as the term peoples we use nowadays. From a global point of view, peoples at present are known as immigrant population, and the peoples from Rousseau’s times have turned into a “new aristocracy”. It is only by realizing the effects of the international migrations process from this point of view, that we will have enough arguments to create really alternative discourses. Although we have already offered many arguments that back up the confirmation of the fact that the international migration process, as a global process, has characteristics which suggest a return to the Middle Ages in our modern society if it is not properly handled, this fact shall be even more obvious from a historical viewpoint. In our history, there had never been such a long distance between political structures and the social reality they intend to govern. We are faced with a process of configuration of multicultural immigrant societies, but within public political frameworks designed for strictly national societies. When there is such a wide gap, the only way of adapting to reality is to change political structures. This structural change shall be even more justified when we analyze this process of international migrations from a historical point of view. Historical process: immigration, citizenship and nationality. The international migration process understood as a historical process puts the relationship between immigration and citizenship at the epicentre of the debate. From the viewpoint

justicia, de la riqueza en el mundo. Los elementos básicos del discurso en este nivel se refieren a la contradicción existente entre la libertad de movimiento de las personas según los tratados internacionales, pero no de los Estados de aceptar inmigrantes. Si nos centramos, por ejemplo, en los criterios de admisión, constatamos que expresan nuevas formas de discriminación basadas en el nacimiento7. Sabemos que toda decisión política basada en criterios que no dependen de la voluntad de la persona, sino que son de nacimiento, contradice las bases más elementales de la democracia. Con las migraciones internacionales se manifiesta cada vez con más claridad el hecho de que cruzar las fronteras tiene algo de máquina del tiempo puesto que nos hace retroceder a épocas pre-democráticas y pre-modernas donde primaba el principio de nacimiento y de la herencia como fundamento de la articulación social y política.

En este marco global se enfrentan dos lógicas contrapuestas, la lógica del mercado, quien no "entiende" de fronteras, y la lógica política, quien tiene argumentos realistas para reservarse el derecho a la selección en la entrada (J. F. Hollifield, 2000). Este marco global no deja de tener una estructura medieval. El trato diferenciado, la discriminación selectiva que dispensan los Estados en la entrada de nuestras fronteras por razones que no dependen de su voluntad, sino que son por nacimiento refuerza esta imagen medieval. La admisión selectiva en este nivel de acceso es un síntoma adicional de esta pervivencia de la edad media. En este marco cobra sentido el esfuerzo por entender la asimetría entre el movimiento del dinero y el movimiento de personas, o la frase if people were money (R. E. Goodin, 1992). El trato diferenciado de personas en el momento de decidir "quién puede entrar" (la admisión selectiva) vulnera los derechos humanos en tanto que se discrimina a las personas por razones que no dependen de su voluntad, sino de propiedades que son de su nacimiento. Lo que discutimos no es la admisión selectiva a secas, sino la que utiliza criterios racistas para discriminar. El trato diferenciado de personas siguiendo criterios del nacimiento es el más explícito ejemplo de vulneración de derechos humanos. ¿Quién los vulnera? ¿los países pobres?

El movimiento migratorio internacional tiene algo de "nuevo éxodo". Si bien el éxodo rural es el que singularizó el paso de la edad media a la edad moderna, caracterizada por el advenimiento de las ciudades como símbolo nuevo de la prosperidad, hoy en día este éxodo es el que se produce de países en vías de desarrollo hacia países desarrollados. Este mismo éxodo no es todavía reconocido por los Estados como un tema de derechos humanos. Siguiendo esta imagen temporal de cambio de época, ser ciudadano de un país desarrollado, ser "occidental", tiene algo de pertenencia a una "nueva aristocracia". En este sentido, la ciudadanía tiene históricamente unas similitudes cada vez más claras con la de un "título nobiliario". Además, tiene sentido etimológico afirmar que la ciudadanía se ha convertido en un signo de nuevo privilegio, en tanto que privi-legio significa "protección de lo privado". Desde un punto de vista global, la ciudadanía es vista, sobre todo por aquellos que no la poseen, como una propiedad privada, la nacionalidad, entendida como su fundamento, como propiedad heredada. Pero es una propiedad privada que reúne las características de un monopolio, puesto que es a través de ella que podemos tener las demás propiedades. Por lo tanto, la ciudadanía se está convirtiendo en el bien primario básico sin el cual la persona no puede conocer los contextos de la vida buena. Como propiedad privada nuclear comparte las características de las demás propiedades materiales clásicas: es signo que marca


of the consequences derived from the process of international migrations, we can share the confirmation of the fact that we cannot tackle the debate but in terms of citizenship. Indeed, if we seriously consider the modern paradigm that we have called the Holy Trinity, made up by the triangular bond between State, Nation and citizenship, then the process of international migrations entails supporting the idea that we are living a process similar to what M. Weber called demystification or disillusionment. In those days, this demystification basically pointed to the separation between Church and Politics or to the opening-up from a monastic way of organization to a bureaucratic organization of society. In a similar way, this new period questions the essential pillar which holds the monopoly of our beliefs and loyalties: Nation and nationality. This new process could be described as the separation between nationality and politics. This basically means that, since religious arguments are not historically employed to justify the use of political power (deep down, this is the real meaning of the separation between Church and politics), at present we are witnessing a historic process where arguments based on nationality and Nation, on the Holy Trinity, neither legitimate the use of political power nor articulate the differentiation of classes. What this new process also reveals is that there are fewer reasons every day to support the supposed neutrality of the State. In general, the phenomena attached to multiculturalism are also arguments which show that the State is neither benevolent nor neutral. We can also add that the so-called “state neutrality” is proving to be an illusion that has the nature of a myth. In this regard, the bond between multiculturalism and citizenship contributes to this process of demystification. The state neutrality attains the condition of the latest modern utopia. Likewise, if we focus on the political use of nationality to resolve questions connected with multiculturalism, we also clearly notice that the principle of birth and inheritance still governs political decisions. The fact that people’s life, even their destiny, is determined by their birth had not been seen so clearly since the medieval period. This principle of birth is not material, but it does have characteristics which are similar to the principle on which Benjamin Constant based his political thinking: these days birth does not confer membership to aristocracy; instead, it confers a nationality. Constant, one of the first convinced constitutionalists and republicans, used this precise principle as one of the strong arguments against which it was necessary to fight retlentessly. The principle of inheritance was the most solid basis on which all the social and political reality that had to be rejected was grounded. Like in Constant’s times, we have to put, then, at least a question mark on nationality, the same as we put before on the membership to aristocracy. At present, the “myth of blue blood” is known as “being French de souche”, “being Spanish by origin”, “being X by birth”. When we examine the world from a historical viewpoint, this is a sign of the Middle Ages in our times. All these arguments show that discussing about phenomena connected with multiculturalism and citizenship has an unquestionable “revolutionary” nature, the nature of a process of a change in paradigm. If when we advanced from the medieval period to modern times, one of the greatest achievements of our historical time was that birth stopped being the foundation and basic criterion for explaining inequalities (understanding by birth not only the physical fact of being born but the fact of having physical, cultural or simply character traits which do not depend on one’s will) the current situation in which immigrants live entails a return to the Middle Ages. It is as if we are taking a new look at history books, but from the perspective of the news on television and the front pages of newspapers. Once again, the principle of birth has an unprecedented social meaning, equivalent to having or not having rights, to being or not being allowed to have a public identity. At this point, there are “medieval practices” that become more evident, which again have the principle of birth as core of

diferencias sociales. Ahora bien, a diferencia de las demás propiedades, la ciudadanía se adquiere de forma involuntaria por nacimiento. Y es precisamente este privilegio del nacimiento el que la convierte en nuevo signo de pervivencia de la edad media en nuestra sociedad moderna.

Si consideramos, además, que la voluntariedad e involuntariedad es uno de los signos distintivos del liberalismo, adquirir la ciudadanía como privilegio del nacimiento frente a los que no lo son, pero que viven dentro de nuestro territorio, se convierte, en un nuevo argumento de régimen aristocrático, donde los "mejores" gobiernan a un pueblo sin los mismos derechos. El pueblo que se usaba en las teorías políticas de Rousseau y de los pensadores ilustrados, no tiene el mismo contenido que el pueblo hoy en día. Desde un punto de vista global, el pueblo hoy en día se llama población inmigrante, y el pueblo en tiempos de Rousseau se ha convertido en "nueva aristocracia". Sólo percibiendo los efectos del proceso de migraciones internacionales desde este punto de vista tendremos suficientes argumentos para formar discursos realmente alternativos.

Si bien ya hemos dado numerosos argumentos que apoyan la constatación de que el proceso de migraciones internacionales como proceso global tiene signos que anuncian un retorno a la edad media en nuestra sociedad moderna, si no se gestiona convenientemente, desde el punto de vista histórico este hecho se hará todavía más evidente. En nuestra memoria generacional, jamás se había dado una distancia tan grande entre las estructuras políticas y la realidad social misma que pretende gobernar. Nos encontramos ante un proceso de configuración de sociedades multiculturales de inmigración, pero en unos marcos políticos estatales pensados para sociedades estrictamente nacionales. Cuando se producen distancias tan grandes, la única forma de adecuarse a la realidad es cambiar las estructuras políticas. Este cambio estructural se verá todavía más justificado cuando analicemos este proceso de migraciones internacionales desde el punto de vista histórico.

Proceso histórico: inmigración, ciudadanía y nacionalidad

El proceso de migración internacional entendido como proceso histórico tiene como epicentro del debate la relación entre la inmigración y la ciudadanía. Desde el punto de vista de las consecuencias que tiene el proceso de migraciones internacionales podemos compartir la constatación de que no podemos abordar el debate si no es en términos de ciudadanía. En efecto, si tomamos en serio el paradigma moderno que hemos denominado como de la Santísima Trinidad, formado por el vínculo triangular entre el Estado, la Nación y la ciudadanía, lo que supone el proceso de migraciones internacionales es que apoya la idea de que está viviendo un proceso similar al que M. Weber denominaba de desacralización o desencanto. En aquel entonces, esta desacralización apuntaba básicamente a la separación entre la Iglesia y la Política o una apertura de la forma de organización monástica hacia la forma burocrática de organización de la sociedad. De forma similar, este nuevo período pone en duda al pilar básico que ejerce el monopolio de nuestras creencias y lealtades: la Nación y la nacionalidad. Este nuevo proceso podría describirse como de separación entre nacionalidad y política. Esto significa básicamente que igual que históricamente los argumentos religiosos no se usan para justificar el uso del poder político (éste es en el fondo el verdadero significado de la separación de la iglesia y de la política), hoy en día estamos asistiendo a un proceso histórico


discussion. Maybe the author that has better described the historic moment we are witnessing is J. Carens, who invites us to think about this time period as follows: “do consider the freedom of movement bearing in mind the liberal criticism against the feudal practices that determined the life prospects of people on the grounds of their birth. Citizenship in the modern world is something similar to a feudal status in a medieval world. It is granted by birth; in most cases, it cannot vary according to the person’s will; and has a direct impact on the life prospects of the very person. The fact of having been born a citizen in a well-off country such as Canada is like having been born within the nobility (even if many belong to a low nobility). The fact of having been born a citizen in a poor country such as Bangladesh is (for the most part) like having been born within the peasantry in the medieval period. In this context, restricting the entry into countries like Canada is a way of defending the privilege of birth. The liberals have criticized the way in which feudalism restricted freedom, including freedom of movement from one place to another in search of a better life. If feudal practices were erroneous, which reasons can we use to justify modern practices? (Carens, 1992; 26-27. In the original article in Spanish, translation by the author). On this basis, we could even entitle this section as on the principle of inheritance in the 21st century. In this case, this principle of birth is called nationality. In fact, it is like uncovering its etymological origin. The words nación (nation) and nacionalidad (nationality) come from nacer (to be born), that is to say, the one who has been born. At this point, we should seriously discuss without preconceptions Pascal´s sentence “la naissance n’est pas un avantage de la personne, mais du hazard” (Pensées, paragraph 312). Immigrants are victims of the chance of birth. The principle of birth is becoming a new criterion of advantage which should be considered when setting the bases of a theory of global justice. At this point, the “mirror effect” caused by immigration takes on a special meaning, insofar as it obliges us to think twice about democracy. This historical process also reveals that the acquisition of rights has never taken place due to the States’ benevolence, but it has been the result of continuous struggles and demands. The distribution of citizenship is a political issue, it is one of the most important public distributive policies. We must clearly understand that by granting citizenship, a privilege is being conferred. From a historical point of view, the international migration process and the permanence of immigrants in our societies reinforces the fact that being a citizen is equivalent to having the chance of benefiting from the advantages of democracy. The advantage of citizenship and the advantage of democracy are connected. A non-citizen does not live in a democracy. As a historical process, the immigrants’ movements today are similar to the workers’ movements that characterized the passage from the 19th to the 20th century. In the history books of the future, the passage from the 20th to the 21st century shall be undoubtedly remembered as that of the movements of immigrants. The reasons for the protests are very similar: Rights, access into public life, being able to have a decent life. This shows that through history, citizenship has always been obtained according to criteria that in the end depended on political decisions. Thus, the criteria of property and gender have been superseded, but there is a criterion that remains in force: the criterion of birth and inheritance; i.e. that of nationality. In this sense, the historic moment we are witnessing is questioning this criterion of nationality. Likewise, when the nationality gap is linked to wealth differences, then a new poor class appears. Marginalization and national origin start to be connected6. As a sign of return to the Middle Ages, we can also reconsider the discourse, very widespread amongst some circles, that states that we should not only talk about the immigrants’ rights but also about their obligations. This means that when we talk about immigrants and their demands, we only talk about rights, but we forget that they must have obligations towards ourselves and our community, in the same way as we, as citizens, are submitted to a strict system of civic obligations. This discourse is legitimate when

donde los argumentos basados en la nacionalidad y la Nación, en la Santísima Trinidad, no legitiman el uso del poder político ni articulan la diferenciación de clases.

Lo que también nos muestra este nuevo proceso es que cada vez existen menos razones que puedan defender la supuesta neutralidad estatal. En general, los fenómenos ligados a la multiculturalidad son también argumentos que demuestran que el Estado ni es benevolente ni es neutro. Podemos también añadir que la llamada "neutralidad estatal" está demostrando ser una ilusión que tiene el carácter de un mito. En este sentido, el vínculo del multiculturalismo con la ciudadanía contribuye a este proceso de desmitificación. La neutralidad estatal adquiere el estatuto de la última utopía moderna.

Asimismo, si nos centramos en el uso político de la nacionalidad para resolver cuestiones ligadas a la multiculturalidad, también percibimos claramente cómo el principio del nacimiento y de la herencia rige todavía las decisiones políticas. Desde la época medieval no se había visto con tanta contundencia cómo el nacimiento determina la vida de las personas, incluso su destino. Este principio de nacimiento no es material, pero si que tiene características similares al principio sobre el que Benjamin Constant apoyaba su pensamiento político: hoy en día el nacimiento no es la pertenencia a la aristocracia, sino a la nacionalidad. Constant, uno de los primeros constitucionalistas y republicanos convencidos utilizó precisamente este principio como uno de los argumentos fuertes contra los que se debía luchar sin cesar. El principio de la herencia era la base más sólida sobre la que justificaba toda la realidad social y política que se debía rechazar.

Como en la época de Constant, debemos, pues, poner al menos el mismo signo de interrogación a nacionalidad igual que antes lo pusimos a la pertenencia a la aristocracia. Hoy en día el "mito de la sangre azul" se llama "ser francés de souche", "ser español de origen", "ser X de nacimiento". Este es un signo de la Edad Media actual, cuando percibimos el mundo históricamente. Todos estos argumentos muestran que discutir sobre fenómenos ligados a la multiculturalidad y a la ciudadanía tiene un carácter "revolucionario" indudable, de proceso de cambio de paradigma. Si con el paso de la época medieval a la época moderna, uno de los mayores logros de nuestro tiempo histórico fue que el nacimiento dejara de ser el fundamento y criterio explicativo básico de las desigualdades, entendiendo por nacimiento no sólo el hecho físico de nacer, sino el hecho de poseer características físicas, culturales o simplemente del carácter que no dependen de mi voluntad, la situación que viven los inmigrantes significa un retorno a la edad media. Es como volver a ojear nuestros libros de historia, pero a través de las noticias de los telediarios y las portadas de los diarios. El principio del nacimiento vuelve a tener un significado social sin precedentes, traducible en tener o no derechos, en poder tener o no una identidad pública.

En este punto se manifiestan más explícitamente "prácticas medievales" que tienen de nuevo el principio de nacimiento como núcleo de discusión. Quizás el autor que mejor ha recogido el momento histórico que presenciamos es J. Carens, quien nos invita a pensar esta época de la forma siguiente: "considera el caso de la libertad de movimiento teniendo en cuenta la crítica liberal a las prácticas feudales que determinaban las expectativas de vida de las personas sobre la base de su nacimiento. La ciudadanía en el mundo moderno es algo así como un estatus feudal en el mundo medieval. Se asigna por nacimiento; en la mayoría de los casos no puede variar según la voluntad de la persona; y tiene un impacto directo sobre las expectativas de


we deal with it outside the political context, but if we analyze this argument from a historical point of view, we realize that there are again medieval practices in our modern society. Actually, if we follow the line of argument of the famous political scientist N. Bobbio, set out in a book seldom mentioned but with a great content, El tiempo de los derechos (1991), we shall have a strong argument that at least puts exclamation marks on its response to the, let us call it this way, duties’ discourse. “The traditional point of view [i.e., medieval] had the effect of conferring onto individuals not rights, but preferably duties, starting with the obedience to the law, i.e., to the sovereign’s mandates”; later on, he continues stating that “the declarations of rights were intended to knock down this image” (Bobbio, 1991: 146). This means that the traditional relation between leaders’ rights and subjects’ duties is absolutely reversed. Subjects are also the bearers of rights. This fundamental inversion that characterizes the advance from medieval to modern times has been described by Bobbio as follows: “In the relationship between individuals, now rights come first and then duties; in the relationship with the State, duties are first and then rights” (Bobbio, 1991: 107). Indeed, extending those rights is always presented as the great innovation of our modern times in contrast to the preceding medieval period. The foregoing entails that equal rights shall apply to all human beings without exclusion. Following this reasoning, every time we realize there are persons who live among us but who do not enjoy equal rights, whatever the justifications for that may be, the objective fact is that we are witnesses to the declining of the image of modernity. Continuing with this simile, today we have then two discourses that describe two superimposed pictures. That of the modern age, on which it is evident that rights have not only been extended but they have been put before duties and obligations; and a discourse that depicts a medieval scene, on which the person is burdened with duties even if he/she does not enjoy all the rights conferred. The passage from medieval times to the modern age meant precisely that fundamental inversion. Rights became universal and equal for all, and duties were required as a result of holding rights and not the other way round. If we apply this argument to the discourse of duties that some people set aside for immigrants, the picture we are outlining has a certain “medieval air” insofar as immigrants are being burdened with duties but they are not being granted rights equal to those of citizens. When it comes to elaborating discourses about the way of managing the process of international migrations, even if this is involuntarily done, we must be careful not to fall into medieval reasoning. In 150/200 years, our era will probably be studied as a Return to the Middle Ages. This is a fact that cannot leave us indifferent. Future history can be straightened. A fair distribution of wealth and an interpretation of human rights which supersedes the iron cage of States are at this moment in time the only real ways of finding possible solutions. The fact that a person is forced to immigrate against his will cannot at all be considered as normal at this late stage of our civilization process. Bibliographic References - Aubarell, G. y Zapata, R. (eds.) (2003) Inmigración y procesos de cambio: Europa y Mediterráneo en un contexto global, Barcelona: Icaria - Bobbio, N. (1991) El tiempo de los derechos, Madrid: Sistema - Carens, J. (1992) "Migration and morality: a liberal egalitarian perspective", a B. Barry y R. Goodin (eds.) Free Movement: ethical issues en the transnational migration of people and of money, Pennsylvania: The Pennsylvania State University Press; cap. 3; 25-47. - Ghosh, B. (ed.) (2000) Managing migration, Oxford University Press - Goodin, R. E. (1992) "If people were money ...", a B. Barry y R. Goodin (eds.) Free Movement: ethical issues en the transnational migration of people and of money, Pennsylvania:

vida de la misma persona. Haber nacido ciudadano en un país acomodado como el Canadá es como haber nacido dentro de la nobleza (aunque muchos pertenecen a una nobleza baja). Haber nacido ciudadano de un país pobre como Bandladesh es (para la mayoría) como haber nacido dentro del campesinado en la edad medieval. En este contexto, limitar la entrada a países como Canadá es una forma de proteger el privilegio del nacimiento. Los liberales han criticado la forma en que el feudalismo restringía la libertad, incluyendo la libertad de movimiento de un lugar a otro en la búsqueda de una vida mejor. Si las prácticas feudales eran erróneas, ¿qué puede justificar las prácticas modernas? (Carens, 1992; 26-27. Traducción del autor).

Sobre esta base podríamos incluso titular esta sección como del principio de la herencia en el siglo XXI. En este caso este principio de nacimiento recibe el nombre de nacionalidad. De hecho es como destapar su origen etimológico. El término nación, nacionalidad, procede de nacer, esto es, el que ha nacido. Se trata aquí de discutir seriamente y sin pre-concepciones, la frase de Pascal "la naissance n'est pas un avantage de la personne, mais du hasard" (Penseés, párrafo 312). Los inmigrantes son víctimas del azar del nacimiento. El principio del nacimiento se está convirtiendo en un nuevo criterio de ventaja que una teoría de la justicia global debería contemplar en su base. En este punto cobra sentido también "el efecto espejo" que produce la inmigración, en tanto que nos obliga a tener reflexiones de segundo orden sobre la democracia. Este proceso histórico revela, asimismo, que la adquisición de los derechos nunca se ha dado por la benevolencia de los Estados, sino que ha sido el resultado de continuas luchas y reivindicaciones. La distribución de la ciudadanía es un asunto político, una de las más importantes políticas públicas distributivas. Debemos tener claro que al asignar la ciudadanía se está distribuyendo un privilegio. Desde un punto de vista histórico, el proceso de migración internacional y la permanencia de inmigrantes en nuestras sociedades manifiestan cada vez más que ser ciudadano equivale a tener la posibilidad de beneficiarse de los bienes de la democracia. El bien de la ciudadanía y el bien de la democracia se implican. Un no-ciudadano no vive en una democracia.

Como proceso histórico, los movimientos de inmigrantes son similares actualmente a los movimientos obreros que caracterizaron el paso del siglo XIX al siglo XX. En los libros de historia futuros, el paso del siglo XX al siglo XXI será, sin duda, recordado como el de los movimientos inmigrantes. Los temas de las protestas son muy parecidos: derechos, acceso a la vida pública, poder tener una vida digna. Esto demuestra que históricamente la adquisición de la ciudadanía siempre se ha hecho según unos criterios que dependen en última instancia de decisiones políticas. Se han superado, así, los criterios de la propiedad y del sexo, pero continúa otro criterio: el del nacimiento y de la herencia; es decir, el de la nacionalidad. En este sentido, el momento histórico que presenciamos está poniendo en duda este criterio de la nacionalidad. Asimismo, cuando la diferencia entre nacionalidades se vincula con la diferencia de riqueza, tenemos a la nueva clase pobre. Marginación y origen nacional comienzan a vincularse8. Como signo de retorno a la edad media podemos replantear igualmente el discurso tan extendido en algunos círculos de que no sólo debemos hablar de derechos sino de los deberes de los inmigrantes. Esto es, que cuando hablamos de los inmigrantes y de sus demandas, sólo hablamos de derechos, pero nos olvidamos también que deben tener obligaciones hacia nosotros y nuestra comunidad, de la misma forma que nosotros,


The Pennsylvania State University Press; 6-22. - Held, D. et al. (1999) Global transformations, Cambridge: Polity Press. - Hollifield, J. (2000) "The politics of Internaional Migration", a C. B. Bretell y J. Hollifield Migration Theory: talking across disciplines, Nueva York/London: Routledge; 137-185. - Pascal, B. (1962) Penseés, Paris: Librairie Générale Française - Zapata-Barrero, R. (2004a) Inmigración, innovación política y cultura de acomodación en España: ed. Cidob/Bellaterra - Zapata-Barrero, R. (2004b) Multiculturalidad e inmigración, Madrid: Ed. Síntesis

ciudadanos, estamos regidos por un sistema severo de obligaciones cívicas. Este discurso es legítimo cuando lo abordamos fuera del contexto histórico, pero si analizamos este argumento históricamente percibimos de nuevo prácticas medievales en nuestra sociedad moderna. En efecto, si seguimos la argumentación del conocido politólogo italiano, N. Bobbio, en un libro no siempre citado pero de gran contenido, El tiempo de los derechos (1991), tendremos un argumento fuerte que pone al menos signos de exclamación como respuesta al, llamémosle, discurso de los deberes. "El punto de vista tradicional [esto es medieval] tenía como efecto la atribución a los individuos no de derechos, sino preferentemente de obligaciones, comenzando por la obediencia de las leyes, esto es a los mandatos del soberano", y más adelante continúa afirmando que "las declaraciones de los derechos fueron destinadas a derribar esta imagen" (Bobbio, 1991:146). Esto es, la relación tradicional entre derechos de los gobernantes y deberes de los súbditos se invierte absolutamente. Los súbditos son también portadores de derechos. Esta inversión fundamental que caracteriza el paso de la época medieval a la moderna queda descrita con Bobbio de la forma siguiente: "En las relaciones de los individuos vienen ahora primero los derechos y después los deberes; en las relaciones del Estado primero los deberes y después los derechos" (Bobbio, 1991: 107).

En efecto, siempre se suele presentar que la gran innovación de nuestra época moderna frente a la época precedente medieval es la extensión de los derechos. Esto es que nadie dentro de un mismo territorio dejará de beneficiarse de la igualdad de los derechos. Siguiendo este razonamiento, cada vez que constatamos que existen personas que no tienen los mismos derechos, pero que viven entre nosotros, sean cuales sean las justificaciones que se den, el hecho objetivo es que vemos cómo se desgasta la imagen de la modernidad. Por seguir este símil, actualmente tenemos, pues, dos discursos que describen dos cuadros superpuestos. El de la modernidad, donde se ve no sólo cómo se han extendido los derechos, sino cómo se han antepuesto frente a los deberes y las obligaciones; y el discurso que retrata una imagen medieval, donde se exige a la persona unos deberes aunque no tenga todos los derechos otorgados. El paso de la época medieval a la edad moderna supuso precisamente una inversión fundamental. Los derechos se convertían en universales e iguales para todos, y los deberes se exigían como consecuencia de tener derechos y no al revés. Si aplicamos este argumento al discurso de los deberes que algunos destinan a los inmigrantes, el cuadro que estamos diseñando no deja de tener un cierto "aire medieval", en cuanto se exigen deberes a los inmigrantes pero no se les otorga derechos iguales que los ciudadanos. Al elaborar discursos en torno a cómo gestionar el proceso de migraciones internacionales, aunque sea de forma involuntaria, debemos estar alerta de no construir razonamientos medievalistas.

Dentro de 150/200 años es muy probable que nuestra época sea estudiada como un regreso a la Edad Media. Este hecho nos puede dejar indiferentes. La historia futura se puede enderezar. Una distribución justa de la riqueza y una lectura de los derechos humanos que supere la jaula de hierro de los Estados son, hoy por hoy, las únicas vías reales para construir unas posibles soluciones. El hecho que una persona inmigre contra su voluntad no puede ser de ninguna forma considerado como normal a estas alturas de nuestro proceso civilizatorio.


Referencias Bibliográficas Aubarell, G. y Zapata, R. (eds.) (2003) Inmigración y procesos de cambio: Europa y Mediterráneo en un contexto global, Barcelona: Icaria

Bobbio, N. (1991) El tiempo de los derechos, Madrid: Sistema

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Zapata-Barrero, R. (2004a) Inmigración, innovación política y cultura de acomodación en España: ed. Cidob/Bellaterra

Zapata-Barrero, R. (2004b) Multiculturalidad e inmigración, Madrid: Ed. Síntesis

1 Estos argumentos forman parte del capítulo 2 (sección 2.2; págs. 94-105) de R. Zapata-Barrero Multiculturalidad e inmigración (Madrid: Ed. Síntesis). El texto íntegro apareció en catalán en el monográfico titulado Pluralisme cultural. Identitats canviants, de la Revista Transversal (Ajunatment de Lleida), número 24 (2004); 66-72 con el título “Les migracions internacionals: procés global i històric”. 2 Ricard Zapata-Barrero. Entre sus publicaciones recientes se encuentran: (ed.) Inmigración y procesos de cambio. Europa y el Mediterráneo en el contexto global (ed. Icaria, junto con G. Aubarell), Inmigración, innovación política y cultura de acomodación en España: Un análisis comparativo entre Andalucía, Cataluña, la Comunidad de Madrid y el Gobierno Central (ed. Cidob), Multiculturalidad e inmigración (Ed. Síntesis), y Multiculturalism, Muslims and Citizenship: A European Approach (Routledge, 2005, junto con T. Modood y A. Triandafyllidou). 3 These arguments form part of chapter 2 (paragraph 2.2; pages 94-105) of the book from R. Zapata-Barrero Multiculturalidad e inmigración [Multiculturalism and immigration] (Madrid, Publishing Company Síntesis). The whole text was published in Catalan on the monographic issue of the journal Transversal (Ajunatment de Lleida), edition number 24 (2004); 66-72, entitled “Les migracions internacionals: process global i historic”. 4 His recent publications include: (ed.) Immigration and change processes. Europe and the Mediterranean in the global context (publishing company Icaria, together with G. Aubarell), Immigration, political innovation and culture of accommodation in Spain: A comparative review between Andalusia, Catalonia, the Autonomous Community of Madrid and the Central Government (publishing company Cidob), Multiculturalism and Immigration (publishing company Síntesis) and Multiculturalism, Muslims and Citizenship: A European Approach (Routledge, 2005, together with T. Modood and A. Triandafyllidou). 5 For more detailed information, see R. Zapata-Barrero, Multiculturalism and immigration, Cit. Chapter 1 of the Fourth Part. 6 See this question in R. Zapata-Barrero, Multiculturalism and immigration, Cit. Section 1.4 of the Third Part. 7 Para una información más detallada ver R. Zapata-Barrero Multiculturalidad e inmigración, Cit. Capítulo 1 de la Cuarta Parte. 8 Véase este tema en R. Zapata-Barrero Multiculturalidad e inmigración, Cit. Sección 1.4 de la Tercera Parte.


Mobility rights in Europe Yongmi Schibel. Migration Policy Group (MPG)

Los derechos de movilidad en Europa Yongmi Schibel. Grupo de Política de Inmigración (MPG) Esta contribución trata de la inmigración de ciudadanos de terceros países dentro de los Estados Miembros de la Unión Europea y se pregunta qué papel juegan los derechos de movilidad en el proceso. Se argumenta que el momento de admisión no es el único en el que son relevantes los derechos de movilidad, por el contrario, hay un equipaje importante de derechos concedidos a los inmigrantes una vez que han entrado en un país europeo. 1. El régimen de legalización Los ciudadanos de países terceros que entren en un Estado Miembro de la UE pueden ser refugiados y solicitantes de asilo; miembros de familias nacionales y miembros de familias inmigrantes; e inmigrantes económicos. Todos tienen que pasar por un proceso de legalización que consiste en ser elegido y superar unas pruebas de condiciones de admisión. Si se tiene éxito, los cuestionarios finalizan con un estatus legal (permiso de residencia y/o permiso de trabajo) por un periodo de tiempo limitado o ilimitado. El “régimen de legalización” establece cómo se obtiene el estatus, cómo es de seguro y qué derechos están asociados a él. Cuántos inmigrantes son admitidos, y en qué categoría, depende de los compromisos humanitarios, compromisos en derechos sociales (reunión de la familia), necesidades de inmigración y capacidad para integrar inmigrantes. El proceso normalmente empieza antes de que los trabajadores entren en el país de destino. Ellos, su futuro patrono, o los miembros de su familia, solicitan el estatus de una inmigración económica o de reunificación familiar. Sin embargo, en multitud de ocasiones, los inmigrantes solicitan el estatus cuando ya están en el país (es un caso habitual con los solicitantes de asilo). Los poseedores de un cierto estatus pueden solicitar también un estatus diferente después de que sean admitidos por primera vez. Aquellos que no tienen ningún estatus, o lo han perdido, pueden intentar obtenerlo de nuevo. Ejemplos muy conocidos son los periodos de regulación y las amnistías. Las personas que se desvían o fallan en los cuestionarios de admisión inicial también forman parte del fondo de trabajadores y pueden ser “legalizados” en una fase posterior. El número de los admitidos legalmente, comparado con los que lo están ilegal, depende de la capacidad y voluntad para realizar estrictos controles en las fronteras y “dentro del país” y la voluntad para regularizar los mercados de trabajo. Las políticas pueden abrirse o cerrarse, más o menos; pueden ser liberalizadoras o restrictivas; estar relajadas o capturar. En un principio la inmigración desde fuera de la UE ha permanecido controlada por los diferentes Estados Miembros, 25 regímenes de inmigración diferentes existen dentro de una Europa integrada con un mercado común y una moneda única. Esto contrasta con la movilidad de los ciudadanos de la Unión y tiene como resultado significativas diferencias en el tratamiento de la libertad de movimiento (derecho de libertad de movimiento) entre los ciudadanos de la Unión y los inmigrantes de fuera.

(Ver tabla al final del texto) 2. Derechos de movilidad e integración Tres aspectos son particularmente importantes en las políticas de

This contribution will look at the immigration of third-country nationals into Member States of the EU, and ask what role mobility rights play in the process. It will argue that the moment of admission is not the only point at which mobility rights are relevant. On the contrary, they are an important part of the package of rights accorded to immigrants once they have entered a European country.

1. The legalisation regime

Third-country nationals entering a Member State of the EU can be refugees and asylum-seekers, family members of nationals and immigrants, and economic migrants. They have to go through a legalisation process consisting of eligibility and admission conditions tests. If successful, the tests result in a legal status (residence and/or work permit) for a limited or unlimited period of time. The ‘legalisation regime’ establishes how the status can be obtained, how secure the status is and which rights are associated with it.

How many migrants are admitted and of which category depends on humanitarian commitments, commitments to social rights (family reunion), immigration needs and capacity to integrate immigrants. The legalisation process normally starts before migrants enter a destination country. They, or their future employer, or family member apply for the status of an economic migrant or reuniting family member. However, in many instances immigrants apply for the status while they are already in the country (this is usually the case with asylum-seekers). Holders of a certain status may also apply for a different status some time after they were first admitted.

Those who do not have any status or have lost it may try to obtain (again) a status. Well-known examples are regularisations and amnesties. Persons who by-pass or fail the initial admission tests also often remain part of the pool of workers and may be ‘legalised’ at a later stage. How many are legally admitted compared with those who are not legally admitted depends on the capacity and willingness to carry out strict border and ‘in-country’ controls and to regulate labour markets. Policies can be more or less open or closed; liberal or restrictive; relaxed or apprehensive. Because immigration from outside the Union has remained primarily within the domain of the individual Member States, 25 different migration regimes exist within an integrating European Union with a common market and a single currency. This is in contrast to the mobility of EU nationals and has resulted in significant differences in treatment between EU citizens exercising their free movement rights and immigrants from outside the Union.

(See box at the end of the text)

2. Integration and mobility rights

Three areas are particularly central to integration policies across European countries:4


integración de los países europeos1: a. Asegurar los derechos de residencia y protección contra la expulsión b. Asegurar la vida familiar mediante la reunión de la familia c. Garantizar la igualdad y luchar contra la discriminación Las políticas en las dos primeras áreas son instrumentos de inmigración e integración al mismo tiempo. Las políticas nacionales están dando forma a un gran número de iniciativas para adherirse a los instrumentos del Consejo de Europa y al desarrollo de la legislación comunitaria. Sobre el tercer aspecto, igualdad y antidiscriminación, se están adoptando medidas legales y se respaldan medidas políticas en toda Europa. La igualdad continúa siendo la piedra angular de las políticas de integración europea y las políticas nacionales antidiscriminación se han reforzado con la adopción de estándares europeos. Esta consideración resume como el acercamiento a los derechos individuales es complementado con un acercamiento activo a la igualdad (acción positiva). ¿Cómo son de relevantes los derechos de movilidad en el proceso de integración? Si miramos los aspectos propuestos arriba, tres son las vías clave que se pueden identificar en las cuales los derechos de movilidad juegan un importante papel: a. Reunión familiar b. La movilidad dentro de la UE de los residentes de larga duración provenientes de terceros países. c. Salida y entrada de los inmigrantes entre sus países anfitriones y sus países de origen. Es interesante hacer constar que la Directiva sobre reunificación familiar y la Directiva sobre residentes de larga duración fueron concebidas inicialmente como instrumentos de integración, y presentados así por la Comisión Europea, pero el Consejo, primeramente decidió tratar la reunificación bajo aspectos de admisión (mientras seguía usando la capacidad de integración como una posibilidad para restringir ese derecho), y después se centró en las implicaciones que supondría “admitir” la movilidad de los ciudadanos de terceros países, como se proponía en la Directiva sobre residentes de larga duración. a. Reunión Familiar La reunión familiar es un derecho básico y es de vital importancia para la planificación de la vida de los inmigrantes. Esto también contribuye a la estabilidad familiar y de esa manera a la cohesión social. Sin embargo, en los actuales debates sobre reunión familiar se considera con frecuencia como una menos deseable forma de inmigración. En muchos países los gobiernos actúan asumiendo que se está abusando del sistema para la reunión familiar. Consecuentemente, se tiende a combatir los matrimonios y las adopciones fraudulentos, a restringir los miembros familiares elegibles y a hacer del “sponsor” (el residente esperando para reunirse con su familia) una persona económicamente responsable del bienestar de la familia. Otras tendencias incluyen aplicar reducciones en la edad de los hijos elegibles, y un incremento de la edad en la cual los cónyuges de un matrimonio pueden elegirse. La familia de los inmigrantes se considera menos adecuada para su integración y se mira con frecuencia como una carga económica. Esto es, sin embargo, parte del trabajo de los gobernantes puesto que hay muchas restricciones en la movilidad y en la participación económica. En la UE, la Directiva sobre el derecho de reunificación familiar fue acordada después de un periodo de tres años de negociación. La comisión presentó al menos tres diferentes propuestas para estas directivas, oscilando desde una bastante liberal en 1999 hasta un texto más restrictivo presentado en el año 2000 y 2002. En 2003, se alcanzó un acuerdo sobre un texto de compromiso y se adoptó la Directiva de 22 de septiembre2. El 22 de diciembre de 2003, el Parlamento Europeo elevó una queja de esta directiva, contra el Consejo, ante el Tribunal de Justicia Europeo, argumentando que ciertas estipulaciones eran contrarias al artículo 8 de la Convención Europea sobre Derechos Humanos, en concreto al

a) Securing residence rights and protection against expulsion

b) Securing family life through family reunion

c) Guaranteeing equality and fighting discrimination

Policies in the first two areas are migration and integration instruments at the same time. National policies are shaped to a great extent by adherence to Council of Europe instruments and developing Community legislation. In the third area, equality and anti-discrimination, legal measures and supportive policy measures are being adopted across Europe. Equality remains the cornerstone of European integration policies and national anti-discrimination policies have been reinforced with the adoption of European standards. This approach, summarised as the individual rights approach, is complemented by a pro-active equality approach (positive action).

How are mobility rights relevant to the integration process? If we look in particular at the areas set out above, three key ways can be identified in which mobility rights play a role.

a) Family reunion

b) The mobility of long-term resident third country nationals within the EU

c) Leave and return of migrants between their host country and their country of origin

It is interesting to note that the Directive on family reunification and the Directive on long-term residents were initially conceived as integration instruments and presented as such by the European Commission, but the Council chose to treat family reunification primarily under the admission aspect (while using integration capacity as a possibility to restrict this right) and also focused on the ‘admission’ implications of third country nationals’ mobility as proposed in the long-term residents Directive.

a. Family reunion

Family reunion is a basic human right and is vitally important for the immigrants’ life and life planning. It also contributes to family stability and thus to cohesive societies. However, in the current debates family reunion is often considered as a less desirable form of immigration. In many countries, governments operate on the basis of the assumption that the system for family reunion is being abused. Consequently, the trend is to combat fraudulent marriages and adoptions, to restrict the family members eligible, and to make the ‘sponsor’ (the resident hoping to be joined by his/her family) financially responsible for the welfare of the family. Other trends include reductions of the age of children eligible to apply, and an increase of the age at which marriage partners become eligible to apply. Family migrants are considered less likely to integrate and they are often seen as an economic burden. This is, however, partly of governments’ own making as there are many restrictions on economic participation and mobility.

At the EU level, the Directive on the right to family reunification was agreed after a negotiating period of three years. The Commission submitted no less than three different proposals of this directive, moving from a rather liberal approach presented in 1999 to more restrictive texts presented in 2000 and 2002. In 2003, an agreement was reached on a compromise text and the directive was adopted on 22 September.5 On 22 December 2003, the European Parliament brought a complaint regarding this directive against the Council


derecho a la vida privada y familiar. Tres estipulaciones se criticaron como especialmente inaceptables, el artículo 4(1), artículo 4(6) y el artículo 8, que trataban sobre los límites de edad para los niños y sobre los periodos de espera respectivamente. El 8 de septiembre de 2005, el Abogado General del Tribunal de Justicia Europeo presentó su opinión sobre el caso. La sentencia final está pendiente. Con un derecho otorgado a los inmigrantes ya residentes igual que a los nacionales, la reunión familiar implica el derecho a inmigrar de aquellos miembros que se consideren elegibles, si se cumplen ciertas condiciones. Sin embargo, los Estados Miembros parecen cada vez más reacios a conceder esos derechos. b. La movilidad dentro de la UE de los residentes de larga duración provenientes de terceros países. Siguiendo el borrador preparado por la Comisión en 2001, el Consejo aprobó una versión de la Directiva sobre el estatus de los ciudadanos de terceros países que sean residentes de larga duración el 25 de noviembre de 20033. De acuerdo con la directiva, el estatus de residente de larga duración se obtendría después de una residencia legal y continuada de 5 años, la directiva otorga a los residentes de larga duración un estatus más seguro. El capítulo 3 trata de la residencia en otros Estados Miembros. Este capítulo contiene muchas limitaciones, que pueden interpretarse de manera muy restrictiva, por ejemplo, que los residentes de larga duración que vengan de otros Estados Miembros puedan tener acceso limitado al empleo en el segundo Estado Miembro. Este último puede imponer cuotas para garantizar el derecho de los residentes de larga duración si ya existiere alguna estipulación en la ley nacional cuando la directiva se apruebe (artículo 14(4)). El segundo Estado Miembro puede, también, por un periodo hasta de un año, restringir a los residentes de larga duración el acceso a empleos diferentes de aquellos por los que haya sido concedido su permiso de residencia. El artículo 15 (3) indica que a los ciudadanos de terceros países, que se muevan a un segundo Estado Miembro, se les puede exigir la asistencia a cursos de idioma o cumplir con otras medidas de integración. Estos requisitos de integración son una restricción a la libertad de movimiento de los trabajadores; no hay tal condición para ciudadanos de la UE que se muevan desde un Estado Miembro a otro. De hecho, la promoción de la movilidad de las personas, se declaró prioridad política en las instituciones europeas. Los esfuerzos hacia la eliminación de barreras sobre movilidad incluye el traslado de pensiones y otros derechos de seguridad social, incentivos fiscales y otros incentivos para la movilidad, reducción de la burocracia, del control de fronteras, etc. El estatus de los residentes de larga duración incluye derechos de movilidad que, aunque limitados, abren alguna vía para garantizar un tratamiento igual para los ciudadanos de terceros países. Sin embargo, este estatus es difícil de adquirir en numerosos Estados Miembros. En algunos sistemas (propuestos) de inmigración económica selectiva, se hacen estrictas distinciones entre capacitación formal o informal de los trabajadores. Al no entrar en las categorías de las “capacitaciones” se entra en los permisos temporales, que, aunque puedan renovarse, son muy difíciles de cambiar dentro de los permisos de larga duración. Tales barreras significan que este grupo se queda deliberadamente excluido de la igualdad de derechos entre ellos el de movilidad. c. Salida y entrada de los inmigrantes entre sus países anfitriones y sus países de origen. La inmigración ha surgido en los últimos años como un asunto de la agenda de política exterior y, la dimensión de las relaciones exteriores sobre inmigración, está cada vez más considerada en debates nacionales y europeos. Dos asuntos reciben una particular atención: saber la contribución de los inmigrantes a su país de origen a través de envíos y transferencias de conocimientos; y el vacío de recursos humanos. Sin embargo, el reconocimiento del impacto positivo que los inmigrantes pueden tener en el desarrollo de sus países de origen, no ha conducido a flexibilizar el otorgamiento de los derechos de movilidad para inmigrantes residentes en los estados miembros de la UE.

before the European Court of Justice, arguing that certain provisions are contrary to Article 8 of the European Convention on Human Rights on the right to private and family life. Three provisions are criticized as particularly unacceptable, Article 4(1), Article 4(6) and Article 8, dealing with age limits for children and with waiting periods respectively. On 8 September 2005, the ECJ Advocate General presented her Opinion on the case. The final judgment is pending.

As a right accorded to already resident immigrants as well as to nationals, family reunion implies a right to migrate for those family members considered eligible, if certain conditions are fulfilled. However, Member States appear increasingly reluctant to grant these rights.

b. The mobility of long-term resident third country nationals within the EU

Following a draft prepared by the Commission in 2001, the Council approved a changed version of the Directive on the status of third-country nationals who are long-term residents on 25 November 20036.

According to the directive, the status of long-term resident will be obtained after legal and continuous residence of 5 years. The directive gives long-term residents a more secure status. Chapter 3 deals with residence in the other Member States. This chapter contains many limitations, which could be implemented very restrictively. For instance, long-term residents coming from another Member State may have limited access to employed activities in the second Member State. The second Member State may impose quotas for granting the right of long-term residence to third-country nationals if a provision already exists in national law when the Directive is adopted (Article 14(4)). The second Member State may also, for a period of up to one year, restrict the long-term resident’s access to employed activities different than those for which they have been granted their residence permit. Article 15(3) provides that third-country nationals moving to a second Member State may be required to attend language courses or comply with other integration measures. This integration requirement is a restriction to the free movement of workers; there is no such condition for EU citizens moving from one Member State to another. In fact, the promotion of mobility of persons is a declared policy priority at European level. Efforts towards the elimination of mobility barriers include portability of pensions and other social security rights, dislocation tax incentives and other mobility incentives, reducing border control formalities, etc.

The status of long-term resident includes mobility rights that, although limited, go some way towards guaranteeing equal treatment to third country nationals. However, this status is relatively difficult to acquire in many Member States. In some (proposed) systems of selective economic migration, strict distinctions are made between the positions of formally and informally skilled workers. Those not entering in the ‘skilled’ category enter on temporary permits which, although they may be renewed, are very difficult to change into long-term permits. Such barriers mean that this group remains deliberately excluded from equal rights including mobility rights.

c. Leave and return of migrants between their host country and their country of origin

Migration has in recent years emerged as a topic on the foreign policy agenda, and the foreign relations dimension of migration is increasingly considered in national and European debates. Two topics are receiving particular attention, namely immigrants’ contribution to their country of origin through remittances and transfer of knowledge, and the drain of human resources. However, the recognition of the


Por ejemplo, la Directiva sobre residentes de larga duración, artículo 4, especifica los periodos de residencia requeridos para otorgar este estatus, permite a los Estados Miembros rechazar a solicitantes que se han ausentado durante periodos mayores de 6 meses consecutivos (o un total de 10 meses). Los Estados Miembros pueden aceptar largas ausencias por “específicas y excepcionales” razones aunque es improbable que la contribución al desarrollo de su país pueda ser aceptada como legítima razón. El artículo 9 de la misma Directiva trata de la retirada o pérdida del estatus. La retirada puede ocurrir después de una ausencia de 12 meses consecutivos, con una cláusula matizada de “específicas y excepcionales razones”. Así, incluido el estatus de residente de larga duración, el cual concede igual tratamiento en numerosos campos, este artículo restringe los derechos sobre movilidad de los ciudadanos de terceros países. 3. Conclusiones Los derechos sobre movilidad son un componente esencial del trato igualitario, que intermitentemente está en el centro de las políticas de integración en la UE, por lo tanto un examen de los derechos de movilidad no debería limitarse a una discusión de los sistemas de admisión y de los canales de entrada. Analizar la magnitud de los derechos de movilidad, reconociéndoselo a los inmigrantes ya en el país, dibuja el completo significado de la integración en Europa: trato similar de inmigrantes y europeos e igual tratamiento para los europeos y los residentes de larga duración que procedan de terceros países. Una breve mirada a dos Directivas adoptadas confirma que esta “promesa de Tempere” (Tempere es una ciudad de Finlandia) todavía no se ha cumplido.

positive impact immigrants can have on the development on their country of origin has not overall led to a more flexible granting of mobility rights to immigrants resident in EU Member States.

For instance, the long-term residents Directive Article 4, which specifies the periods of residence taken into account for granting long-term resident status, allows Member States to reject applicants who have been absent for longer than six consecutive months (or a total of ten months). Member states may accept longer absences for ‘specific and exceptional reasons’, although it is unlikely that contributions to the development of their country of origin would be accepted as a legitimate reason.

Article 9 of the same directive deals with withdrawal or loss of status. Withdrawal can take place after an absence from the territory for 12 consecutive months, with a qualifying ‘specific and exceptional reasons’ clause. Thus even the status of long-term resident, which grants equal treatment across a wide range of fields, restricts the mobility rights of third-country nationals.

3. Concluding remarks

Mobility rights are a key component of equal treatment, which in turn is at the centre of integration policies across the European Union. Therefore an examination of mobility rights should not be limited to a discussion of admission systems and entry channels. Analysing the extent of mobility rights granted to those immigrants already in the country draws attention to the full meaning of integration in Europe: comparable treatment of migrants and EC nationals and equal treatment as far as possible of EC nationals and long-term resident third country nationals. A brief look at two adopted Directives confirms that this “Tampere promise” has not yet been fulfilled.

Economic migrants

Inmigrantes económicos Family members Miembros de la familia

Refugees Refugiados

Irregular migrants Inmigrantes irregulares

Eligibility Eligibilidad

Availability Disponibilidad

Family ties Vínculos familiares

Hum. Commitment Compromisos humanitarios

Work record Registro de trabajo

Conditions Condiciones

Labour market test Test de mercado de trabajo

Housing and income tests Test de vivienda e ingresos

As per Geneva Convention Convención de Ginebra

Number of years of work/residence Número de años de trabajo/residencia

Protection Protección

Against expulsión Contra la expulsión

Against expulsión Contra la expulsión

Against refoulement Contra la repatriación

Minimal Mínima

Rights Derechos

Equality Igualdad

Equality Igualdad

Equality Igualdad

Minimal Mínimos

1 Ver, por ejemplo, K Groenendijk, E Guild, R Barzilay, El Estatuto Legal para Ciudadanos de Terceros Países que son residentes de larga duración en un Estado Miembro de la Unión Europea (2000); E Guild and P Minderhout (eds), Seguridad de residencia y expulsión. Protección para los extranjeros en Europa (2001). La Legalización es un aspecto central para la integración pero no está regulado en al nivel europeo. 2 Directiva 2003/86/EC. La fecha límite para la transposición finalizaba el 3 de octubre de 2005, con 16 Estados Miembros fallaron notificar a la Comisión la puesta en marcha de medidas. Dinamarca, Irlanda y Gran Bretaña han ejercido su derecho de veto. 3 Directiva/109/2003. La fecha límite para la transposición es el 23 de enero de 2006. Dinamarca, Irlanda y Gran Bretaña han ejercido su derecho de veto. 4 See, for instance, K Groenendijk, E Guild, R Barzilay, The Legal Status of Third-Country Nationals who are Long-term Residents in a Member State of the European Union (2000); E Guild and P Minderhout (eds), Security of residence and expulsion: Protection of aliens in Europe (2001). Naturalisation is likewise central to integration but is not regulated at European level. 5 Directive 2003/86/EC. The deadline for transposition passed on 3 October 2005, with 16 Member States failing to notify the Commission of implementing measures. Denmark, Ireland and the UK have exercised their right to opt out. 6 Directive/109/2003. The deadline for transposition is 23 January 2006. Denmark, Ireland and the UK have exercised their right to opt out.


Pourquoi faut-il ouvrir les frontières à l’immigration de travail?

Catherine Wihtol de Wenden. Directeur de recherche au CNRS (CERI) et Docteur en science politique (Institut d'Etudes Politiques de Paris). France

¿Por qué hay que abrir las fronteras a la inmigración de trabajo? Catherine Witold de Wenden. Directora de investigación del CNRS (CERI) y Doctora en ciencias políticas (Instituto de Estudios políticos de París). Francia. Introducción La llegada masiva, a las puertas de Europa, de africanos subsaharianos a Ceuta y Melilla en septiembre y octubre de 2005, en este enclave español de Marruecos, seguida de su deportación por el gobierno marroquí, ha puesto en cuestión una vez más la cuestión de la adecuación de la política europea de la inmigración a la realidad de los flujos, en un momento en el que la política de semi-apertura de las fronteras a las necesidades de mano de obra comienza a debatirse en Europa. En Francia, la política de las cuotas, cualificada de " inmigración escogida " y presentada como una política "positiva" de la inmigración por Nicolás Sarkozy en junio de 2005 para sostener la competencia del reclutamiento de las élites en una economía universalizada y para hacer frente a las penurias estructurales de mano de obra es objeto de enfrentamientos, mientras que varios países europeos ya han puesto en práctica una política selectiva de la inmigración de trabajo. En Alemania, la instauración del permiso por puntos, inspirado por el modelo canadiense, vio la luz con la aplicación, el 1 de enero de 2005, de la ley de 2004, votada después de varios años de debates. En Italia, en España y en Portugal, se practican también desde hace varios años acuerdos bilaterales de mano de obra y una política selectiva según los sectores de actividad, particularmente en el trabajo estacional. El Reino Unido e Irlanda sacan provecho de su sistema extremista ultraliberal para atraer a las élites y los cualificados que inician la actividad profesional. Este debate se sitúa en un contexto europeo confrontado con un balance de treinta años de cierre de las fronteras a la inmigración de trabajo asalariado, mientras que el envejecimiento de la población europea, la jubilación de la generación del “baby-boom” y la falta de mano de obra ya han sido identificados, particularmente por un informe de las Naciones Unidas de 2000 sobre las migraciones de sustitución y por otros trabajos, llevados a cabo por el BIT y la OCDE en el mismo período. Excepción hecha de los regímenes autoritarios y los períodos de crisis económica aguda que condujeron al cierre de la inmigración, se trata allí de una situación de excepción respecto a los grandes países de inmigración del mundo, donde se vota anualmente al número de los inmigrantes llamados a entrar legalmente, en calidad de reagrupación familiar (como en los Estados Unidos) o de una política selectiva de trabajo y de instalación (como en Canadá y en Australia). En Europa, la política de cierre de las fronteras se ha mantenido porque inicialmente fue fundada sobre una serie de escenarios que no se produjeron: el fin de una inmigración de "brazo", mucho tiempo percibido como temporal mientras que las familias se instalaban; la vuelta de los inmigrantes al

Introduction

L’arrivée massive, aux portes de l’Europe, d’Africains sub-sahariens à Ceuta et Melilla en septembre et octobre 2005, dans cette enclave espagnole du Maroc, suivie de leur déportation par le gouvernement marocain, a soulevé une fois de plus la question de l’adéquation de la politique européenne de l’immigration à la réalité des flux, à un moment où la politique d’entr’ouverture des frontières aux besoins de main d’œuvre commence à faire débat en Europe. En France, la politique des quotas, qualifiée d’«immigration choisie» et présentée comme une politique «positive» de l’immigration par Nicolas Sarkozy en juin 2005 pour soutenir la concurrence du recrutement des élites dans une économie mondialisée et pour faire face aux pénuries structurelles de main d’œuvre fait l’objet d’affrontements, alors que plusieurs pays européens ont déjà mis en place une politique sélective de l’immigration de travail. En Allemagne, l’instauration de permis à points, inspirée du modèle canadien, a vu le jour avec la mise en application, le 1er janvier 2005, de la loi de 2004, votée après plusieurs années de débats. En Italie, en Espagne et au Portugal, des accords bilatéraux de main d’œuvre et une politique sélective sont également pratiqués depuis plusieurs années selon les secteurs d’activité, notamment dans le travail saisonnier. Le Royaume Uni et l’Irlande profitent de leur système ultra libéral pour attirer à eux les élites et les qualifiés en début d’activité professionnelle.

Ce débat se situe dans un contexte européen confronté à un bilan de trente ans de fermeture des frontières à l’immigration de travail salarié, alors que le vieillissement de la population européenne, le départ à la retraite de la génération du baby-boom et les manques de main d’œuvre ont déjà été identifiés, notamment par un rapport des Nations Unies de 2000 sur les migrations de remplacement et par d’autres travaux, menés par le BIT et l’OCDE à la même période. Exception faite des régimes autoritaires et des périodes de crise économique aiguë qui ont conduit à la fermeture de l’immigration, il s‘agit là d’une situation d’exception au regard des grands pays d’immigration du monde, où l’on vote annuellement le nombre des immigrés appelés à entrer légalement, au titre du regroupement familial (comme aux Etats-Unis) ou d’une politique sélective de travail et d’installation (comme au Canada et en Australie).

En Europe, la politique de fermeture des frontières a été


país, gracias a políticas de acompañamiento y de reinserción que globalmente han fracasado; la sustitución de la mano de obra nacional por mano de obra extranjera, que no se efectuó; la fuerte movilidad interna de los europeos comparada con la débil presión sobre las fronteras externas de Europa, mientras que es lo inverso lo que se produjo; el co-desarrollo como alternativa a la migración, mientras que los dos van a menudo a la zaga; por fin la relación entre la inmigración y el terrorismo después del 11 de septiembre. Además, tanto en Francia como en Europa, es a principios de los años 1990 cuando se ha considerado de nuevo la vuelta a la seguridad pública, al pasar la inmigración de la competencia de los ministros de Trabajo a la de los ministros de Interior de los países europeos así como en Bruselas. La progresiva europeización de la política de inmigración y de asilo entre 1999 y 2004 centró el debate sobre el objetivo único del dominio de las fronteras exteriores de Europa y de la lucha contra la inmigración clandestina (cumbres de Sevilla en 2002 y de Tesalónica en 2003). Este conjunto de previsiones han fundado la Europa de la seguridad pública de Schengen, de Dublín I y de Dublín II, mezclando el terrorismo con la clandestinidad, la delincuencia con el Islam sobre la base del miedo a la invasión exterior y del sentimiento de inseguridad interior. El fracaso del cierre La política de cierre acusa hoy varios signos de fracaso: La inmigración clandestina continúa llegando a las fronteras meridionales de Europa, con varios millares de muertos a la altura de Gibraltar, deportaciones en Melilla y Ceuta, campos en Malta o en Libia. El Magreb y Turquía se han convertido en regiones de inmigración después de los países de Europa mediterránea. Las fronteras terrestres, con los controles más difíciles, han hecho de Ex-Yugoslavia, Rumanía, Albania, zonas de paso y de tránsito para otros destinos. Se ha desarrollado una economía del viaje, con precios que se elevan a la par que la sofisticación del control de las fronteras y el desarrollo de redes de pateras, de prostitución y de mafias. Emigrantes dispuestos a todo para pasar dedican varios años de su vida a reembolsar el precio de su viaje trabajando clandestinamente. A pesar de la presión ejercida por los países europeos del oeste sobre los países de la nueva Europa para que pongan en marcha la "experiencia Schengen" y sobre los países del Magreb para que controlen mejor sus fronteras exteriores y firmen acuerdos de readmisión por los cuales se comprometan a reacoger en su país a los ilegales que hayan transitado por su territorio, la atracción por Europa no ha sido contradicha, teniendo en cuenta la movilidad universalizada y la ausencia de esperanza de ver mejorar su futuro en su región en un número creciente de países del planeta. Los sin papeles continúan viviendo por millares en Europa, sin existencia legal, a la espera de regularizaciones hipotéticas, que son también una prueba del fracaso de las políticas de cierre y de la gestión "a la vista" de la inmigración. Éstas han sido ampliamente practicadas en Italia, en España, en Portugal y en Grecia y, de modo más parsimonioso, en Francia, sobre criterios evolutivos, fundados en la posesión de un trabajo estable, la duración de la estancia o la existencia de lazos familiares. Estas personas en situación irregular vienen a engordar las listas de la esclavitud moderna, en sectores convertidos en " nichos étnicos " de empleos como los trabajos domésticos, el textil, la agricultura, la hostelería y sobre todo la construcción, pudiendo el reparto variar de un país europeo a otro. Son privadas del derecho esencial a vivir a plena luz y a merced de los controles de identidad y de los traslados a la frontera (pero a veces también toleradas cuando las necesidades de mano de obra son particularmente urgentes). Teniendo en cuenta su coste financiero, político y diplomático, éstas son practicadas de forma dirigida, preferentemente hacia países que pesan poco en las relaciones internacionales con los Estados europeos y a menudo se efectúan con incumplimiento de los derechos humanos.

maintenue car elle était initialement fondée sur une série de scénarios qui ne se sont pas produits: la fin d’une immigration de «bras», longtemps perçue comme temporaire alors que les familles s’installaient, le retour des immigrés au pays, grâce à des politiques d’accompagnement et de réinsertion qui ont globalement échoué, la substitution de la main d’œuvre nationale à la main d’œuvre étrangère, qui n’a pas eu lieu, la forte mobilité interne des Européens comparée à la faible pression sur les frontières externes de l’Europe, alors que c’est l’inverse qui s’est produit, le co-développement comme alternative à la migration, alors que les deux vont souvent de pair, enfin l’amalgame entre l’immigration et le terrorisme après le 11 septembre. De plus, en France comme en Europe, c’est au début des années 1990 que le tournant sécuritaire a été pris, l’immigration passant de la compétence des ministres du Travail à celle des ministres de l’Intérieur des pays européens ainsi qu’à Bruxelles. La communautarisation progressive de la politique d’immigration et d’asile entre 1999 et 2004 a centré le débat sur l’unique objectif de la maîtrise des frontières extérieures de l’Europe et de la lutte contre l’immigration clandestine (sommets de Séville en 2002 et de Thessalonique en 2003). Cet ensemble de prévisions ont fondé l’Europe sécuritaire de Schengen, de Dublin I et de Dublin II, mêlant le terrorisme à la clandestinité, la délinquance à l’Islam sur fond de peur de l’invasion extérieure et de sentiment d’insécurité intérieure.

L’échec de la fermeture

La politique de fermeture accuse aujourd’hui plusieurs signes d’échec:

L’immigration clandestine continue à arriver sur les frontières méridionales de l’Europe, avec plusieurs milliers de morts au large de Gibraltar, des déportations à Melilla et Ceuta, des camps à Malte ou en Libye. Le Maghreb et la Turquie sont devenus des régions d’immigration après les pays d’Europe méditerranéenne. Les frontières terrestres, aux contrôles plus difficiles, ont fait de l’ex-Yougoslavie, de la Roumanie, de l’Albanie, des zones de passage et de transit pour d’autres destinations. Une économie du voyage s’est développée, avec des prix qui s’élèvent au fur et à mesure de la sophistication du contrôle des frontières et le développement de réseaux de passeurs, de prostitution et de mafias. Des migrants prêts à tout pour passer consacrent plusieurs années de leur vie à rembourser le prix de leur voyage en travaillant au noir. Malgré la pression exercée par les pays européens de l’Ouest sur les pays de la nouvelle Europe pour qu’ils mettent en œuvre l’«acquis Schengen» et sur les pays du Maghreb pour qu’ils contrôlent mieux leurs frontières extérieures et signent des accords de réadmission par lesquels ils s’engagent à reprendre chez eux les illégaux ayant transité par leur territoire, l’attraction pour l’Europe ne s’est pas démentie compte tenu de la mobilité mondialisée et de l’absence d’espoir de voir améliorer son avenir chez soi dans un nombre croissant de pays de la planète.

Des sans papiers continuent à vivre par milliers en Europe, sans existence légale, dans l’attente d’hypothétiques régularisations, qui sont aussi un aveu d’échec des politiques de fermeture et de gestion «à vue» de l’immigration. Celle-ci ont été amplement pratiquées en Italie, en Espagne, au Portugal et en Grèce et, de façon plus parcimonieuse, en France, sur des critères évolutifs, fondés sur la possession d’un travail stable, la durée du séjour ou l’existence de liens familiaux. Ces personnes en situation irrégulière viennent grossir les rangs de l’esclavage moderne, dans des secteurs devenus des «niches ethniques»


Otro efecto perverso del cierre de las fronteras es la crisis profunda del derecho de asilo: mientras que al principio de los años 1980, el 80% de los solicitantes obtenían el estatuto de refugiado, hoy apenas el 20% obtienen el estatuto en los países europeos. La causa es el cambio de perfil de los solicitantes y la severidad creciente con la que se consideran las situaciones: candidatos colectivos (y ya no individuales), mezclando razones étnicas y culturales e incluso ecológicas en su perfil político, pero para los que el asilo constituye la única esperanza de entrar legalmente sin papeles. Los españoles y portugueses de los tiempos de Franco y de Salazar no vinieron mayoritariamente como solicitantes de asilo porque podían entrar como trabajadores. Como consecuencia de ello se produce un atasco actual de la demanda, una dificultad para apreciar la diversidad de razones, una utilización del asilo por las redes de tráfico de pateras y una imagen de tramposos que mancilla a todos los solicitantes, incluidos los que están verdaderamente amenazados en su país y a los que se niega el título de refugiado. El cierre de las fronteras también ha favorecido el asentamiento aleatorio de los que, habiendo conseguido entrar, no pueden circular fácilmente y se instalan en los países de llegada. La movilidad está bloqueada aún cuando es un factor de intercambio y de desarrollo. La suspensión de la inmigración de trabajo ha acelerado la reagrupación familiar, porque los que regresaban a su casa para varios meses ya no estaban seguros de poder volver fácilmente. Por ello han decidido hacer venir a sus familias. El deterioro de la situación en los países de origen y la construcción de una Europa fuerte han contribuido a acelerar esta tendencia. En los países de Europa central y oriental, a la inversa, desde la caída del muro de Berlín (entre 1991 y 2001 según los países) se ha concedido progresivamente autorización para circular. Esta autorización para circular se ha traducido en la instauración de la movilidad como el modo de vida, una inscripción en varios espacios favorable a la construcción de lazos transnacionales y una doble inserción positiva. El cierre de las fronteras ha aumentado, en fin, la fractura entra la orilla norte y la orilla sur del Mediterráneo: una fractura demográfica, política, religiosa, económica, social y cultural. Mientras que este mar fue un lugar tradicional de paso, de intercambio y de influencias recíprocas, se ha convertido en un lugar de viajes clandestinos. El cierre no ofrece ninguna esperanza a los que desean realizarse individualmente y aportar eventualmente sus habilidades, que pierden la esperanza a la vista de Estados y de regímenes políticos a los cuales no deben nada porque no les ofrecen nada salvo el paro, la corrupción, las derivas autoritarias e identitarias que agravan las desigualdades económicas y sociales. Las apuestas de una Europa en movimiento. Al mismo tiempo, Europa envejece y tiene falta de mano de obra. La contradicción es crítica entre el Norte y el Sur del Mediterráneo, donde el 50 % de la población tiene menos de veinticinco años y constituye una población cada vez más urbanizada y escolarizada y donde las élites y los cualificados son formados en un gran número que el mercado del trabajo no puede absorber en el mismo lugar. El Informe de las Naciones Unidas de 2000 sobre las migraciones de sustitución, el discurso de Kofi Annan en el Parlamento europeo de julio de 2004, el Libro Verde europeo de 2005 apuntan esta contradicción entre el cierre de las fronteras, las penurias de mano de obra, la necesidad de hacer frente a una competencia universalizada en la atracción de las élites y la urgencia para Europa de aceptar su nueva identidad de tierra de inmigración, el desequilibrio de los activos con relación a los inactivos y la evolución de la pirámide de edades. Sin embargo la pusilanimidad es imperativa. La contraposición del empleo impide a los empresarios contratar a un extranjero no colectivo si no puede probar la ausencia de competencia local y para la misma cualificación con un nacional o un

d’emplois comme dans les travaux domestiques, le textile, l’agriculture, la restauration et surtout le bâtiment, la répartition pouvant d’ailleurs varier d’un pays européen à un autre. Elles sont privées du droit essentiel de vivre au grand jour et à la merci des contrôles d’identité et des reconductions à la frontière ( mais parfois aussi tolérées quand les besoins de main d’œuvre sont particulièrement pressants). Compte tenu de leur coût financier, politique, diplomatique, celles-ci sont pratiquées de façon ciblée, de préférence vers des pays qui pèsent peu dans les relations internationales des Etats européens et s’effectuent souvent dans le non respect des droits de l’homme.

Un autre effet pervers de la fermeture des frontières est la crise profonde du droit d’asile: alors qu’au début des années 1980, 80% des demandeurs obtenaient le statut de réfugié, aujourd’hui à peine 20% obtiennent le statut dans les pays européens. La cause en est le changement de profil des demandeurs et la sévérité accrue avec laquelle sont appréciées les situations: des candidats collectifs (et non plus individuels), mêlant des raisons ethniques et culturelles, voire écologiques (la sécheresse) à leur profil politique, mais pour qui l’asile constitue le seul espoir d’entrer légalement sans papiers. Les Espagnols et Portugais du temps de Franco et de Salazar ne pas venus majoritairement comme demandeurs d’asile car ils pouvaient entrer comme travailleurs. Il en résulte un engorgement actuel de la demande, une difficulté à apprécier des causes mêlées, une utilisation de l’asile par les réseaux de passeurs et une image de tricheurs qui entache tous les demandeurs, y compris ceux qui sont véritablement menacés chez eux et auxquels on refuse le titre de réfugié.

La fermeture des frontières a aussi favorisé la sédentarisation aléatoire de ceux qui, ayant réussi à entrer, ne peuvent plus circuler facilement et s’installent dans les pays d’arrivée. La mobilité est bloquée alors que celle-ci est un facteur d’échange et de développement. La suspension de l’immigration de travail a accéléré le regroupement familial, car ceux qui retournaient chez eux pour plusieurs mois n’étaient plus sûrs de pouvoir facilement revenir. Ils ont donc décidé de faire venir leurs familles. La détérioration de la situation dans les pays d’origine et la construction d’une Europe forteresse ont contribué à accélérer cette tendance. Dans les pays d’Europe centrale et orientale, à l’inverse, l’autorisation de circuler a été accordée progressivement dès la chute du mur de Berlin (entre 1991 et 2001 selon les pays). Cette autorisation de circuler s’est traduite par une installation dans la mobilité comme mode de vie, une inscription sur plusieurs espaces favorable à la construction de liens transnationaux et une double insertion positive.

La fermeture des frontières a enfin accru la fracture entre le rive nord et la rive sud de la méditerranée: une fracture démographique, politique, religieuse, économique, sociale, culturelle. Alors que cette mer est un lieu traditionnel de passage, d’échange et d’influences réciproques, elle est devenue un lieu de voyages clandestins. La fermeture n’offre aucun espoir à ceux qui souhaitent se réaliser individuellement et apporter éventuellement leurs compétences alors qu’ils n’entretiennent parfois aucune allégeance à l’égard d’ Etats et de régimes politiques auxquels ils ne doivent rien car ils ne leur offrent rien, le chômage, la corruption, les dérives autoritaires et identitaires aggravant les inégalités économiques et sociales.

Les enjeux d’une Europe en mouvement.

Dans le même temps, l’Europe vieillit et manque de main d’œuvre. La contradiction est criante entre le Nord et le Sud de la


europeo. Esta disposición, ayer nacional, se trasladó a escala europea en 1994 bajo el nombre de " preferencia europea al empleo”. En Francia, incluso cuando no hay ningún candidato, los servicios departamentales de empleo son a menudo reticentes a levantar este cerrojo, por miedo a las reacciones del entorno. Medios para abrir las fronteras existen, pero son utilizados sólo de manera excepcional y conciernen más a la entrada de élites y de cualificados que a la entrada de “brazos” también ansiados, sin embargo, por los empresarios. Así, una circular del Ministerio del Empleo y de la Solidaridad de 1998 autoriza la contratación de informáticos extranjeros y la de la 2002 invita a Francia a conceder con interés la inserción profesional de los diplomados extranjeros ya que su perfil sería de interés tecnológico para las empresas francesas. El balance del cierre de las fronteras a la inmigración de trabajo está lleno de hipocresía, de inmovilismo, de atentados a los derechos humanos y no se adapta a la apuesta de una Europa en movimiento ni a las aspiraciones de los candidatos a la inmigración en los países de partida. ¿Qué soluciones son entonces posibles? La política de las cuotas es una. Consiste en definir a escala regional, nacional o europea las necesidades de mano de obra y los criterios de admisión para los nuevos inmigrantes, mezclando a veces criterios económicos (cualificación) y culturales (competencia lingüística, potencial de integración), que pueden variar según se trate de una inmigración cualificada o no cualificada, definitiva o de duración limitada. Australia y Canadá, con permisos por puntos según la adecuación del candidato a los criterios requeridos, practican esta política, privilegiando una inmigración joven y cualificada, que habla una de las lenguas del país y está determinada a instalarse. Europa contempla esta solución, pero solamente para las élites y los más cualificados, reservando a los menos diplomados la clase de sin papeles o las vías estrechas y apartadas de la petición de asilo, del matrimonio o de la reagrupación familiar. Por cierto, Canadá, con sus " permiso por puntos " confía a los Estados Unidos el cuidado de asumir la carga de los más pobres que atraviesan la frontera mexicana. Pero en Europa, tenemos la impresión que la semi-apertura de las fronteras es tan difícil de hacer admitir a la opinión que los políticos se consideran obligados a no decir nada de las necesidades de mano de obra (no diplomado cualificado y no cualificado) y a demostrar su capacidad de dominar las fronteras con traslados más mediatizados. Otra solución para la semi-apertura de las fronteras es la multiplicación de acuerdos bilaterales o multilaterales de mano de obra con países de partida o de tránsito para encauzar la inmigración clandestina y negociar con estos países la firma de acuerdos de readmisión. La fórmula ha sido aplicada con respecto a los países de Europa central y oriental (PECO) entre la caída del muro de Berlín y su entrada en la Unión Europea, en mayo de 2004. Hoy está vigente con los nuevos países de inmigración y de tránsito en la orilla meridional del Mediterráneo, en el Magreb. Se trata allí de una forma de delegación de competencia del control de las fronteras, incluso de la externalización de éstas, ya que los campos del estatuto indefinido a menudo acompañan tales medidas a las puertas de Europa, sin ninguna garantía en cuanto a las condiciones de vida ni de respeto de los derechos humanos. Pero los acuerdos bilaterales son una solución para los sectores donde hay un déficit de mano de obra como la agricultura, la construcción o el turismo. El levantamiento de la oposición al empleo sería otra alternativa, pero supone un análisis y una descripción de las necesidades de empleo. En Francia, no disponemos de datos de este género en las estadísticas. Para los más cualificados, el paso de una carta de estudiante a una carta de asalariado sólo se concede parsimoniosamente, mientras que la generalización de la posibilidad ofrecida a los estudiantes que han encontrado un empleo estable de quedarse convirtiéndose en asalariados sería un instrumento de atracción de los más cualificados. Para los no comunitarios

méditerranée, où 50% de la population a moins de vingt-cinq ans et constitue une population de plus en plus urbanisée et scolarisée et où les élites et les qualifiés sont formés en plus grande nombre que le marché du travail ne peut en absorber sur place. Le rapport des Nations Unies de 2000 sur les migrations de remplacement, le discours de Kofi Annan au Parlement européen de juillet 2004, le Livre Vert européen de 2005 pointent cette contradiction entre la fermeture des frontières, les pénuries de main d’œuvre, la nécessité de faire face à une concurrence mondialisée dans l’attraction des élites et l’urgence pour l’Europe d’accepter sa nouvelle identité de terre d’immigration, le déséquilibre des actifs par rapport aux inactifs et l’évolution de la pyramide des âges.

Pourtant la frilosité est de règle. L’opposabilité de l’emploi empêche les employeurs d’embaucher un étranger non communautaire s’il ne peut pas faire la preuve de l’absence de concurrence locale et pour la même qualification avec un national ou un Européen. Cette disposition, hier nationale, a été transférée à l’échelon européen en 1994 sous le nom de « préférence européenne à l’emploi. En France, même lorsqu’il n’y a aucun candidat, les services départementaux de l’emploi restent souvent réticents à lever ce verrou, par peur des réactions environnantes. Les moyens d’ouvrir les frontières existent, mais ils ne sont utilisés que de manière exceptionnelle et concernent davantage l’entrée d’élites et de qualifiés que de bras, pourtant tout aussi convoités par les employeurs. Ainsi, une circulaire du Ministère de l’emploi et de la solidarité de 1998 autorise l’embauche d’informaticiens étrangers et celle de 2002 invite la France à accorder avec intérêt l’insertion professionnelle des diplômés étrangers dès lors que leur profil serait d’un intérêt technologique pour les entreprises françaises.

Le bilan de la fermeture des frontières à l’immigration de travail est lourd d’hypocrisie, d’immobilisme, d’atteintes aux droits de l’homme et est inadapté aux enjeux d’une Europe en mouvement comme aux aspirations des candidats à l’immigration dans les pays de départ.

Quelles solutions sont alors possibles?

La politique des quotas en est une. Elle consiste à définir à l’échelon régional, national ou européen les besoins de main d’œuvre et les critères d’admission pour les nouveaux entrants, mêlant parfois des critères économiques (qualification) et culturels (compétence linguistique, potentiel d’intégration), qui peuvent varier selon qu’il s’agit d’une immigration qualifiée ou non qualifiée, définitive ou à durée limitée. L’Australie et le Canada, avec des permis à points selon l’adéquation du candidat aux critères requis, pratiquent cette politique, en privilégiant une immigration jeune, qualifiée, parlant l’une des langues du pays et déterminée à s’installer. L’Europe envisage cette solution, mais seulement pour les élites et les plus qualifiés, réservant aux moins diplômés le sort de sans papiers ou les voies étroites et détournées de la demande d’asile, du mariage ou du regroupement familial. Certes, le Canada, avec ses « permis à points » confie aux Etats-Unis le soin d’assumer le fardeau des plus pauvres qui traversent la frontière mexicaine. Mais en Europe, on a l’impression que l’ l’entr’ouverture des frontières est si difficile à faire admettre à l’opinion que les politiques se croient obligés de se taire sur les besoins de main d’œuvre (non diplômée qualifiée et non qualifiée) à pourvoir et de lui donner des gages de leur capacité à maîtriser les frontières par des reconductions plus médiatisées.

Une autre solution pour l’entr‘ouverture des frontières est


que directamente quieren entrar en el mercado del trabajo, el levantamiento de la contraposición es todavía más difícil si no se trata de especialidades particularmente reclamadas. Se puede entonces dudar de la capacidad de las políticas públicas que ampliamente recurren a este instrumento que existe en Europa desde hace más de diez años. Argumentos a favor de la apertura Un primer argumento a favor de la apertura se extrae del liberalismo. La necesidad para Europa de no quedarse a un lado de la competición mundial sólo puede resolverse con la apertura del mercado del trabajo a los más talentosos venidos del mundo entero. Se trata de una apuesta superior para el mundo de mañana, que les concierne también a las regiones de partida de las poblaciones numerosas y desempleadas a las que estructuralmente no pueden emplear, incluso cuando son muy cualificadas. Por su parte los emigrantes son los mejores actores del desarrollo económico, político y cultural en sus países de origen por sus transferencias de fondo, por los modos de vida que ellos introducen, por las ideas que pueden hacer circular. Regiones estancadas, familias, familiares mayores salen gracias a la emigración a pesar de la dependencia que puede introducir con respecto a las transferencias y a sus actores. Se puede también considerar que la migración puede ofrecer a los individuos más determinados la ocasión de realizarse, sin ser vinculados de por vida al determinismo del nacimiento en países o regiones donde han tenido la desgracia de nacer, sobre todo si estos países no les ofrecen nada más, cuarenta años después de la euforia de las independencias. Un segundo argumento es el de la transparencia y de la fijación de las necesidades de la economía, junto con los países proveedores potenciales de mano de obra y actualmente productores de flujos irregulares: este lenguaje de la verdad puede ayudar a estos países a controlar mejor los flujos de inmigración clandestina, puede favorecer un diálogo con los países del sur y ofrecer una esperanza a las poblaciones que ya no la tienen sin condenarse a los barqueros o a la vía estrecha de la petición de asilo que a menudo acaba en la clase de los sin papeles. Un tercer argumento es el de la lucha más eficaz contra el tráfico de mano de obra y el uso fraudulento del asilo. La economía del paso, a ejemplo de la prohibición del alcohol en los Estados Unidos de los años treinta, se alimenta de la prohibición del paso de las fronteras. Ofreciendo otro medio de entrada legal, la apertura de la inmigración de trabajo permitiría respetar mejor los derechos humanos, a menudo burlados por la seguridad pública del control de las fronteras. Por fin, decidir públicamente la inmigración, de la cual se tiene necesidad, puede ayudar a los países europeos a concienciarse de que la inmigración forma parte en lo sucesivo de su identidad, una identidad redefinida sin interrupción por los nuevos recién llegados y no un producto terminado donde todo nuevo flujo es vivido como un traumatismo. Los inconvenientes existen, pero algunos son apariencias falsas El primero es la acusación de robo de cerebros, aunque los países de partida, que "producen" a menudo más cualificados de los que pueden absorber en sus mercados de trabajo, tienden hoy a abandonar este discurso tercermundista en provecho del realismo ya que miden los aspectos positivos de la inmigración en términos de transferencias de fondos, que contribuyen aún más que la ayuda pública al desarrollo y a la instalación en el mismo lugar de empresas privadas para luchar contra la pobreza. El primer actor del desarrollo es el emigrante. Por contra, el riesgo de " derroche de cerebros " (brain waste y no “brain drain”) no está ausente, a causa de las degradaciones frecuentes de los diplomados, de la equivalencia desigual de los diplomas y de las discriminaciones en el trabajo.

la multiplication d’accords bilatéraux ou multilatéraux de main d’œuvre avec des pays de départ ou de transit pour endiguer l’immigration clandestine et négocier avec ces pays la signature d’accords de réadmission. La formule a été appliquée à l’égard des pays d’Europe centrale et orientale (PECO) entre la chute du mur de Berlin et leur entrée dans l’Union européenne, en mai 2004. Elle est aujourd’hui en vigueur avec les nouveaux pays d’immigration et de transit sur la rive sud de la méditerranée, au Maghreb. Il s’agit là d’une forme de délégation de compétence du contrôle des frontières, voire d’externationalisation de celles-ci, car des camps au statut indéfini accompagnent souvent de telles mesures aux portes de l’Europe, sans aucune garantie quant aux conditions de vie ni de respect des droits de l’homme. Mais les accords bilatéraux sont une solution pour les secteurs où il y a un déficit de main d’œuvre comme l’agriculture, le bâtiment ou le tourisme.

La levée de l’opposabilité de l’emploi serait une autre alternative, mais elle suppose une analyse et une description des besoins d’emploi. En France, on ne dispose pas de données de ce genre dans les statistiques. Pour les plus qualifiés, le passage d’une carte d’étudiant à une carte de salarié n’est que parcimonieusement accordé, alors que la généralisation de la possibilité offerte aux étudiants qui ont trouvé un emploi stable de rester en devenant salariés serait un outil d’attraction des plus qualifiés. Pour les non communautaires qui veulent entrer directement sur le marché du travail, la levée de l’opposabilité est encore plus difficile s’il ne s’agit pas de spécialités particulièrement recherchées. On peut alors douter de la capacité des politiques publiques à recourir largement à cet instrument qui existe en Europe depuis plus de dix ans.

Arguments en faveur de l’ouverture

Un premier argument en faveur de l’ouverture est tiré du libéralisme. La nécessité pour l’Europe de ne pas rester à l’écart de la compétition mondiale ne peut se faire que par l’ouverture du marché du travail aux plus talentueux venus du monde entier. Il s’agit là d’un enjeu majeur pour le monde de demain, qui concerne aussi les régions de départ aux populations nombreuses et sans emploi qu’elles ne peuvent structurellement pas employer, mêmes lorsqu’elles sont très qualifiées. De leur côté les migrants sont les meilleurs acteurs du développement économique, politique et culturel dans leurs pays d’origine par leurs transferts de fonds, par les modes de vie qu’ils introduisent, par les idées qu’ils peuvent faire circuler. Des régions enclavées, des familles, des ascendants âgés s’«en sortent» grâce à la migration malgré la dépendance qu’elle peut introduire à l’égard des transferts et de leurs acteurs. On peut aussi considérer que la migration peut offrir aux individus les plus déterminés l’occasion de se réaliser, sans être liés à vie au déterminisme de la naissance dans des pays ou régions où ils ont eu le malheur de naître, surtout si ces pays ne leur offrent plus rien, quarante ans après l’euphorie des indépendances.

Un second argument est celui de la transparence et de l’affichage des besoins de l’économie, vis-à-vis des pays fournisseurs potentiels de main d’œuvre et actuellement producteurs de flux irréguliers: ce langage de vérité peut aider ces pays à mieux contrôler les flux d’immigration clandestine, peut favoriser un dialogue avec les pays du sud et à offrir un espoir aux populations qui n’en ont plus sans les condamner aux passeurs ou à la voie étroite de la demande d’asile qui se termine souvent par le sort de sans papiers.

Un troisième argument est celui de la lutte plus efficace


El segundo está vinculado a las trampas del ultra-liberalismo. Los argumentos asociativos contra la apertura de las fronteras se justifican a menudo por el hecho de que la recuperación de la inmigración sin tener en cuenta el paro de los nacionales y de los extranjeros instalados desde hace tiempo, favorece un enfoque mercantil de la inmigración de mano de obra e introduce una competencia inútil sobre el mercado del empleo para los parados, que favorece por añadidura la explotación de los recién llegados. Pero los nichos de empleo hacen el mercado del trabajo muy segmentado y nacionales y extranjeros instalados de duración larga que se encuentran en el paro tienen pocas posibilidades de solicitar los empleos ocupados por los nuevos recién llegados menos cualificados. Las “3D” (que caracterizan los oficios considerados como penosos (difficult), sucios (dirty), y peligrosos (dangerous) son privativos en efecto de los emigrantes más recientes con estatuto ilegal o precario. Se puede comparar esta reacción a la hostilidad de los sindicatos con respecto a los extranjeros en el siglo XIX, por temor a la competencia y a la menor movilización militante de los extranjeros El tercer argumento es el efecto de llamada provocado por la apertura de las fronteras. Pero lo mismo ocurre con las regularizaciones, que por otra parte a menudo imponen criterios en cuanto a la duración de la estancia, del trabajo o de los lazos familiares. La experiencia de la apertura de las fronteras en el este, introducida desde 1991, dos años después de la caída del muro de Berlín es a este respecto instructiva. Contrariamente a los rumores antiguos sobre una eventual "invasión", no ha habido marejada, porque la libertad de circulación introducida progresivamente, primero a los checos, eslovacos, húngaros y polacos (acuerdos de Visegrad) se ha saldado con una migración pendular sin instalación duradera, por las facilidades ofrecidas por la migración-circulación. Bulgaria, en 2000, y Rumanía, en 2001, se han beneficiado de la libertad de circular por el espacio europeo. La libertad de trabajo y de instalación sólo será concedida en todos estos países progresivamente, en los términos de un sistema llamado "2+3+2", establecido para cada país de acogida de la Europa Occidental que deberá justificar primero durante dos años para cada país de salida de la Europa Oriental, las razones del mantenimiento de la oposición, esta duración que puede ser prolongada por tres años, luego todavía de dos años, pero a condición de justificarla. Al cabo de siete años, todos los PECO gozarán de la libertad de trabajo y de instalación en todos los países de la Unión. Por cierto, a excepción de Polonia y de Rumanía, estos países no tienen potencial migratorio a causa de la estrechez numérica de su población y de su débil crecimiento demográfico. Pero podríamos imaginar medidas comparables con respecto a los países del sur que tienen lazos estrechos de una y otra parte del Mediterráneo, lo que les permitiría circular más instalándose menos a menudo, porque la apertura de las fronteras favorece la circulación mientras que el cierre refuerza el asentamiento de las personas. El último argumento invocado contra la consideración de la inmigración de trabajo es el de la integración. El empleo y la identidad en el trabajo que lo acompaña es el mejor vector de integración. Los fenómenos de ausencia de relación social, de sentido comunitario, de desarraigo están a menudo vinculados a la imposibilidad de trabajar legalmente. Esta es la situación de los sin papeles, a veces definidos como "una inmigración sufrida", aún cuando puedan contribuir a menudo al mercado del trabajo. Lo mismo, el mantenimiento en centros de acogida de demandantes de asilo con fines de inserción para hacerlos luego dependientes de los subsidios públicos, ignorarlos o perseguirlos como clandestinos no contribuyen a la integración tan deseada. Conclusión La política de cierre de las fronteras ha fracasado, después de treinta años de cierre. Todas las grandes regiones de inmigración del mundo llevan una política selectiva. Entonces, ¿por qué no Europa? Los mensajes enredados emitidos sobre la cuestión no tienen la pedagogía necesaria para esta

contre les trafics de main d’œuvre et le détournement de l’asile. L’économie du passage, à l’instar de la prohibition de l’alcool dans les Etats-Unis des années trente, se nourrit de la prohibition du passage des frontières. En offrant un autre moyen d’entrée légale, l’ouverture de l’immigration de travail permettrait de mieux respecter les droits de l’homme, souvent bafoués par la dérive sécuritaire du contrôle des frontières.

Enfin, décider publiquement de l’immigration dont on a besoin peut aider les pays européens à la prise de conscience que l’immigration fait désormais partie de leur identité, une identité redéfinie en permanence par les nouveaux arrivants et non un produit fini où tout nouveau flux est vécu comme un traumatisme.

Les inconvénients existent, mais certains sont de faux semblants

Le premier est l’accusation de pillage des cerveaux, mais les pays de départ, qui «produisent» souvent plus de qualifiés qu’ils ne peuvent en absorber sur leurs marchés du travail, tendent aujourd’hui à abandonner ce discours tiers-mondiste au profit du réalisme car ils mesurent les retombées positives de l’immigration en termes de transferts de fonds, qui contribuent loin devant l’aide publique au développement et à l’installation sur place d’entreprises privées à lutter contre la pauvreté. Le premier acteur du développement, c’est le migrant. En revanche, le risque de «gaspillage des cerveaux» («brain waste» et non «brain drain») n’est pas absent, à cause des déqualifications fréquentes des diplômés, de l’équivalence inégale des diplômes et des discriminations au travail.

Le second est lié aux pièges de l’ultra libéralisme. Les arguments associatifs contre l’ouverture des frontières sont souvent justifiés par le fait que la reprise de l’immigration sans prendre en compte le chômage des nationaux et des étrangers installés de longue date, favorise une approche mercantile de l’immigration de main d’œuvre et introduit une concurrence inutile sur le marché de l’emploi pour les chômeurs, qui favorise de surcroît l’exploitation des nouveaux venus. Mais des niches d’emploi rendent le marché du travail très segmenté et les nationaux et étrangers installés de longue durée se trouvant au chômage ont peu de chances de solliciter les emplois occupés par les nouveaux arrivants les moins qualifiés. Les «3D» (qui caractérisent les métiers considérés comme pénibles (difficult), sales (dirty), dangereux sont en effet l’apanage des migrants les plus récents au statut illégal ou précaire. On peut comparer cette réaction à l’hostilité des syndicats à l’égard des étrangers au dix-neuvième siècle, par crainte de la concurrence et de la moindre mobilisation militante des étrangers

Le troisième argument est l’effet d’annonce provoqué par l’ouverture des frontières. Mais il en va de même des régularisations, qui d’ailleurs imposent souvent des critères quant à la durée de séjour, de travail ou de liens familiaux. L’expérience de l’ouverture des frontières à l’est, introduite dès 1991, deux ans après la chute du mur de Berlin est à cet égard instructive. Contrairement aux rumeurs d’alors sur une éventuelle «invasion», il n’y a pas eu de déferlement, car la liberté de circulation introduite progressivement, d’abord aux Tchèques, Slovaques, Hongrois et Polonais (accords de Visegrad) s’est soldée par une migration pendulaire sans installation durable, à cause des facilités offertes par la migration-circulation. La Bulgarie, en 2000 et la Roumanie, en 2001, ont bénéficié de la liberté de circuler dans l’espace européen. La liberté de travail et d’installation ne sera accordée à tous ces pays que


inversión de actitudes que supone que los responsables hagan uso de la pedagogía, se enfrenten con la opinión pública y se libren por fin de los que pronuncian el discurso de la inseguridad, del proteccionismo y de la intolerancia. Otras decisiones emanan de ello, como el papel atribuido al mercado, la promoción de una inmigración alta o débilmente cualificada, la prioridad dada a la migración de circulación, el análisis de las formas de compensación o de redistribución, la aceptación de las relaciones de las diásporas con los países de origen, la definición de los actores de las políticas de desarrollo, y la seriedad concedida al establecimiento de colaboraciones.

progressivement, au terme d’un système dit «2+3+2», établi pour chaque pays d’accueil ouest-européen qui devra justifier d’abord pendant deux ans pour chaque pays de départ est-européen, les raisons du maintien de l’opposabilité, cette durée pouvant être prolongée de trois ans, puis encore de deux ans, mais à condition de le justifier. Au bout de sept ans, tous les PECO bénéficieront de la liberté de travail et d’installation dans tous les pays de l’Union. Certes, à l’exception de la Pologne et de la Roumanie, ces pays n’ont pas de potentiel migratoire à cause de l’étroitesse numérique de leur population et de leur faible accroissement démographique. Mais on pourrait imaginer des mesures comparables à l’égard des pays du sud qui ont des liens étroits de part et d’autre de la méditerranée, ce qui leur permettrait de circuler davantage en s’installant moins souvent, car l’ouverture des frontières favorise la circulation tandis que la fermeture renforce la sédentarisation des personnes.

Le dernier argument invoqué contre la reprise de l’immigration de travail est celui de l’intégration. L’emploi et l’identité au travail qui l’accompagne est le meilleur vecteur d’intégration. Les phénomènes d’absence de lien social, de communautarisme, de déclassement sont souvent liés à l’impossibilité de travailler légalement. Il en va ainsi des sans papiers, parfois définis comme «une immigration subie» alors qu’elle pourrait souvent contribuer au marché du travail. De même, le maintien dans des centres d’accueil de demandeurs d’asile aux fins d’insertion pour ensuite les rendre dépendants des subsides publics, les ignorer ou les poursuivre comme clandestins ne contribuent pas à l’intégration tant désirée.

Conclusion

La politique de fermeture des frontières a fait long feu, après trente ans de fermeture. Toutes les grandes régions d’immigration du monde mènent une politique sélective. Alors, pourquoi pas l’Europe?Les messages brouillés délivrés sur la question ne peuvent servir la pédagogie nécessaire à ce retournement de attitudes qui suppose que les décideurs fassent preuve de pédagogie, affrontent l’opinion publique et s’affranchissent enfin de ceux qui tiennent le discours de l’insécurité, du protectionnisme et de l’intolérance. D’autres décisions en découlent, comme le rôle attribué au marché, la promotion d’une immigration hautement ou faiblement qualifiée, la priorité donnée à la migration de circulation, l’analyse des formes de compensation ou de redistribution, l’acceptation des liens des diasporas avec les pays d’origine, la définition des acteurs des politiques de développement, le sérieux accordé à l’établissement de partenariats.


Nomadi foste e nomadi tornerete a essere

Arianna Dagnino. Giornalista. Roma. Italia

Nómadas fuisteis y nómadas volveréis a ser Arianna Dagnino. Periodista. Roma. Italia “Nómadas fuisteis y nómadas volveréis a ser”. Aquella que en un tiempo fue la condición primigenia del hombre – pastor nómada errante, cazador y recolector- podría presentarse de nuevo ahora- en clave digital- en los umbrales del tercer milenio. Los continuos “saltos” tecnológicos y la tan citada globalización empujan inexorablemente sobre las vías del neonomadismo existencial, cultural y profesional. Los rasgos del cambio que esta evolución induce y, al mismo tiempo, exige, son esencialmente dos. El primero es la recuperación de una “visión” de comportamiento y de acción libre y flexible, abierta y sin límites preconstituidos, que, hechas las debidas salvedades, no por casualidad habían desarrollado nuestros antepasados bosquimanos y aborígenes en respuesta al ambiente circunstante –y no por elección sino por supervivencia-. Este es el gran desafío que nos espera: ajustar cuentas (por lo tanto desarrollar el adecuado espíritu de adaptación) con una realidad donde ya no existe un único centro, una sola dirección o un punto perennemente estable de referencia. El segundo “gozne” del neonomada es el afirmarse de un espíritu que rehuye las limitadas lógicas del consumismo forzado (a partir del “consumo” a ultranza del propio trabajo) para “confiar” al primer puesto de la escala de los valores compartidos el enriquecimiento cultural, emocional y de la experiencia. En el momento actual los “nuevos nómadas” parecen casi un pequeño grupo de valientes caballeros proyectados en el futuro que prueba a vivir, a diferencia de los otros, según parámetros y valores de una nueva civilización. La mesa sin embargo es abierta y democrática. En resumidas cuentas, para formar parte basta una toma de conciencia, o sea darse cuenta de que la flexibilidad y la adaptabilidad son las únicas coordenadas funcionales para atravesar- en sentido lato y no lato- el mundo en este momento histórico y, todavía más, lo serán en futuro. En sustancia ser “neonomada” significa haber interiorizado la conciencia de que los esquemas rígidos y la “sedentariedad” de pensamiento y de convicciones son “lujos” que ya no se consienten hoy día y que, sobre todo, no se consentirán mañana, en un escenario en donde las nuevas tecnologías empujan hacia trasformaciones de todo tipo cada vez mas rápidas y que comprimen las distancias sociogeográficas -y, en ciertos aspectos, incluso psicológicas- entre poblaciones y “gentes” también lejanísimas entre ellas por distancias físicas, por cultura o por modo de percibir la existencia. En otras palabras “nuevo” nómada es quien consigue secundar el cambio en curso, librando energía vital, empuje propulsor, pero también oportunidad para el propio trabajo, en vez de sufrirlo pasivamente, negarlo o contrariarlo atemorizado. Cierto, no son todo rosas y flores en el nuevo nomadismo, al contrario. Por poner un ejemplo muy concreto, la vida “al

"Nomadi foste e nomadi tornerete a essere": quella che un tempo fu la condizione primigenia dell'uomo - pastore nomade errante, cacciatore e raccoglitore - potrebbe ripresentarsi ora – in chiave digitale - alle soglie del terzo millennio.

I continui “salti” tecnologici e la tanto citata globalizzazione spingono inesorabilmente sulle vie del neonomadismo esistenziale, culturale e professionale. I tratti della mutazione che quest’evoluzione induce e, al tempo stesso, richiede, sono essenzialmente due. Il primo è il recupero di una “vision” di comportamento e di azione libera e flessibile, aperta e senza confini precostuiti, che, fatte le debite proporzioni, non a caso avevano sviluppato in risposta all’ambiente circostante - e non per scelta ma per sopravvivenza - i nostri antenati boscimani e aborigeni. Questa è la grande sfida che ci attende: fare i conti (quindi sviluppare l’adeguato spirito di adattamento) con una realtà dove non esistono più un unico centro, una sola direzione o un punto perennemente stabile di riferimento.

Il secondo “cardine” neonomade è l’affermarsi di uno spirito che rifugge dalle ristrette logiche del consumismo forzato (a partire dal “consumo” a oltranza del proprio lavoro) per “rimettere” al primo posto nella scala dei valori condivisi l’arricchimento culturale, emozionale ed esperienziale.

Al momento attuale i “nuovi nomadi” sembrano quasi uno sparuto gruppo di arditi cavalieri proiettati nel futuro che prova a vivere prima degli altri secondo parametri e valori di una nuova civiltà. La tavola però è aperta e democratica. In fin dei conti per farne parte basta una presa di coscienza, ovvero rendersi conto che flessibilità e adattabilità sono le sole coordinate funzionali ad attraversare – in senso lato e non – il mondo in questo momento storico e, ancor più, lo saranno in futuro.

In sostanza essere “neonomade” significa aver interiorizzato la consapevolezza che gli schemi rigidi e la “sedentarietà” di pensiero e convinzioni sono “lussi” non più consentiti oggi e che, soprattutto, non lo saranno domani, in uno scenario in cui le nuove tecnologie spingono verso trasformazioni di ogni tipo sempre più rapide e comprimono le distanze socio-geografiche – e, per certi aspetti, persino psicologiche - tra popolazioni e “genti” anche lontanissime fra loro per distanza fisica, per cultura o per modo di percepire l’esistenza.

In altre parole “nuovo” nomade è chi riesce ad assecondare la mutazione in corso, traendone energia vitale, spinta propulsiva ma anche opportunità per il proprio lavoro, invece che subirla passivamente, negarla o contrastarla spaventato.

Certo, non sono tutte rose e fiori sulle vie del nuovo


margen de los esquemas” y sin “puesto fijo” (cae entre otros el concepto de “carrera vital” y emerge el valor de la “carrera múltiple”, que permite descartes laterales e incursiones en campos aparentemente también muy distantes del propio background inicial) puede ser desestabilizadora, difícil de dirigir en la cotidianidad del vivir. Sobre todo porque frecuentemente se encuentra todavía inmerso en un contexto en muchos aspectos “opuesto”, que contempla la consecuenciabilidad y no la discontinuidad, que privilegia la linealidad respecto al mosaico, que corre sobre un rail más que en el espacio abierto. Concretamente, realizar un proyecto de vida nómada significa entender que las raíces profundas que te dan estabilidad y equilibrio interior ya no son “externas” (vinculadas a la geografía, a los lugares, a las homologaciones sociales y burocráticas, con todo el bagaje de pertenencias e identificaciones nacionales /regionales/ provinciales) sino que las llevas “dentro” y se nutren de las relaciones con las personas (el grupo de iguales, los amigos, los conocidos que comparten, sostienen o simplemente aprecian tu recorrido nómada). Vendrán a crearse nuevas tribus, no fundadas sobre lazos de parentesco o de territorio sino sobre la base de compartir propósitos, intereses, estilos de vida. Del mismo modo que en otro tiempo los antiguos nómadas tuvieron una serie de puntos de referencia físicos en sus erranzas (que fueron souk, oasis, ventas), así los modernos nómadas buscaran en la gran red de sus relaciones personales y virtuales los nodos de la propia estabilidad emocional, social, profesional. Pero imagino que también “geográficamente” terminarán por crearse áreas –que yo en el libro he llamado “enclaves”- en las cuales las infraestructuras, los ritmos y, quizá, incluso, las reglas se conformarán en relación a los estilos de vida que se refieren al neonomadismo: viviendas “plug´n play”, escuelas orientadas al aprendizaje holístico y por lo tanto capaces de generar hombres y mujeres “de saber renacentista”, trabajos de alta intensidad de virtualidad. Una suerte de TAZ (Total Autonomous Zones de Hakim Bey) en versión neonómada.

nomadismo, anzi. Per fare un esempio molto concreto, la vita “fuori degli schemi” e senza “posto fisso” (cade tra l’altro il concetto di “carriera a vita” ed emerge il valore della “carriera multipla”, che consente scarti laterali e incursioni in campi apparentemente anche molto distanti dal proprio background iniziale) può essere destabilizzante, difficile da gestire nella quotidianità del vivere. Soprattutto perché spesso ci si trova tuttora immersi in un contesto per molti aspetti “opposto”, che contempla la consequenzialità e non la discontinuità, che privilegia la linearità rispetto al mosaico, che fa correre su un binario più che nello spazio aperto.

Realizzare in concreto un progetto di vita nomade significa capire che le radici profonde che ti danno stabilità ed equilibrio interiore non sono più “esterne” (legate alla geografia, ai luoghi, alle omologazioni sociali e burocratiche, con tutto il corredo di appartenenze e identificazioni nazionali/regionali/provinciali) ma te le porti “dentro” e sono nutrite dalla relazione con le persone (il gruppo dei pari, degli amici, delle conoscenze allargate che condividono, sostengono o semplicemente apprezzano il tuo percorso nomade).

Verranno a crearsi nuove tribù, non fondate su legami di parentela o di territorio ma su una condivisione di intenti, di interessi, di stili di vita.

Come un tempo gli antichi nomadi avevano una serie di punti di riferimento fisici nelle loro erranze (che fossero souk, oasi, caravanserragli), così i moderni nomadi cercheranno nella grande rete delle loro relazioni personali e virtuali i nodi della propria stabilità emozionale, sociale, professionale.

Ma immagino che anche “geograficamente” finiranno per crearsi delle aree – che io nel libro ho chiamato “enclave” – in cui le infrastrutture, i ritmi e, magari, persino le regole saranno tagliate su stili di vita che si richiamano al neonomadismo: abitazioni “plug ’n play”, scuole orientate all’apprendimento olistico e quindi capaci di generare uomini e donne “di sapere rinascimentale”, lavori ad alta intensità di virtualità. Una sorta di TAZ (dalle Total Autonomous Zones di Hakim Bey) in versione neonomadica.


Diseños peregrinos de los nómadas. La desterritorialización de la subjetividad y de la urbanidad

Víctor Silva Echeto1. Universidad de Playa Ancha. Valparaiso, Chile

Pioneer designs by nomads. De-territoralization of subjectivity and urbanity Víctor Silva Echeto2. University of Playa Ancha. Valparaiso, Chile

The action does not take place in the centre of the city but rather in its entries and its outskirts, where nomad tribes of polyglot globe-trotters stop to take a brief break and then continue their journey. Being a nomad has rhythm: it is festive, risky and carnival like.

I

The design of the cartography of cities has suffered a radical change. Mobility and the nomadic characteristic of the current times transform cities into unstable models of impossible totalization. Nonetheless, this situation in itself is not new, but rather a new fissure in a late capitalism. In modern times, the polis was designed by the sedentary structure of the State-nation. In this way, sedentariness is not characteristic of the species, but it is born with the invention of the written word, and it consolidates itself with the development of the “imagined communities” (State-Nation apparatus). Thus, the species originally moved between hunters, gatherers and shepherds. Therefore, it is in modern times when the sedentary characteristic gains most importance. The State-Nation apparatus consolidated sedentary symbolic emblems such as flags, hymns, coats of arms, in addition to the disciplinary or intermediate institutions which gave their symbolic and architectural support (schools, prisons, hospitals).

II Nomad subjectivity implies simultaneity, ambiguity and ambivalence of the identifications, the multiplicity and the schizophrenic way of (un) defining oneself performatively. A nomad is a traveller who moves physically or symbolically and who builds new territories during the de-territorialization process. Currently, we may observe different nomadic designs: the one relating to trips (of the migrant, the tourist, the mafias or of the different kinds of traffic) and the one relating to sedentary-nomads, a paradoxical situation encouraged by long distance communications, another of the main characteristics of a late capitalism. The trip may take up different modalities: the one relating to the migrant-nomad who travels to liberate himself and to challenge the confinement of the territorial limits of the State-nation. Or we also find the one regarding those migrants who live in solitude and who suffer because they moved away from their territories. Traffic and mafias of different sorts are other types of designs that constitute what has become known as

La acción no transcurre en el centro de la ciudad sino en sus puertas y en sus afueras, donde las tribus nómadas de políglotas trotamundos se detienen para tomar un breve descanso y luego proseguir.

El nomadismo tiene ritmo: es festivo, riesgoso y carnavalizante.

I

El diseño de la cartografía de las ciudades ha cambiado radicalmente. La movilidad y la característica nómada del presente transforman a las ciudades en maquetas inestables e imposibles de totalizar. No obstante, esta situación no es por sí misma novedosa, sino una nueva fractura en el capitalismo tardío. En la modernidad la polis la diseñaba la estructura sedentaria del Estado-nación. De esa forma, el sedentarismo no es una característica de la especie sino que nace con la invención de la escritura y se va consolidando con el desarrollo de las “comunidades imaginadas” (Aparato del Estado-nación). Así la especie inicialmente deambulaba entre cazadores, recolectores y pastores. Por tanto, es en la modernidad donde se profundiza su característica sedentaria.

El Aparato del Estado-nación consolidó emblemas simbólicos sedentarios como las banderas, los himnos, los escudos, además, de las instituciones disciplinarias o intermedias que le daban sustento simbólico y arquitectónico (escuelas, cárceles, hospitales).

II

La subjetividad nómada implica la simultaneidad, la ambigüedad y la ambivalencia de las identificaciones, la multiplicidad y esquizofrénica forma de (in)definirse performativamente. El nómada es un viajero que se traslada física o simbólicamente y construye nuevos territorios en el proceso de desterritorialización.

Distintos tipos de diseños nómadas se observan actualmente: el de los viajes (del migrante, del turista, de las mafias y de la variedad de tráficos) y el del nómada-sedentario, paradójica situación propiciada por la comunicación a distancia, característica fundamental del capitalismo tardío.

El viaje adquiere distintas modalidades: el del nómada-migrante que viaja para liberarse y desafiar el confinamiento de


"capital as cocaine". In this way we cannot ignore the massive dislocations, the loss, the poverty and the horrors experimented in our century by mutilated lives and migratory multitudes. There are other urban distributions where the migrant and the nomad become confused are linked, basically, when the migrant is trying to escape, to travel in order to transform his life and his situation, in order to challenge the confinement of the theories and techniques derived from the exercising of power. This liberating trip implies the abandonment of established dynamics, those fixed and centred around a certain culture, and it leads onto energies without a home; de-centred and exiled, they are currently incarnated in the immigrant. The contemporary nomad in the shape of the migrant is an intercessor, he who always looks for someone, some other being to whom he may speak, so that the minority discourse may be established BETWEEN two or more people. Another example lies on urban tribes: nomad travellers who challenge sedentary ways and traditions from the State-nation apparatus, as well as its discourse over national identities and patriotism. As a consequence, we see the change of what is urban, that which is designed in the immigrant neighbourhoods, the cultural hodgepodges (religious, educational, culinary, musical, ethnic, the telephone booths which are not solely places for long distance communications but also places of intercultural gatherings.

III India, Japan, China, Hong Kong, they are not just exotic places, but have also become tourist, investment and business trip destinations for millions of Westerners. Thus, the East merges with the West. In Latin America and in the United States, Eastern religious callings have increased exponentially. The other as something distant no longer exists, neither does the primitive Man, but rather a mix and a permanent de-territorialization. In this way, the current and the past Centuries have seen a radical expansion of mobility among which we may include tourism, migratory jobs, immigration and urban growth. In today’s world, the number of people who travel, with the help of massive transit, cars and planes, increases significantly. Foreign populations find themselves in cities from the six continents, mixing among them almost always in partial and specific ways. That which is exotic is uncomfortably close. We no longer leave our home with the certainty of finding something radically new, another time, another space. Migratory movements are radically changing the cartography in our cities. To this we must add the importance gained by media networks in the symbolic consideration of how citizens imagine and build their own stories about their cities. Television is a virtual city. In this sense, we find ourselves with a delocalized virtualization of the Communication space which questions the space-time axis, because the increasing impact of virtuality and simulation displaces us from an unknown process which changes the rhythm and accelerates the space-time experience.

IV Here’s and art related example. The artist Yukinori Yanagi presented in 1994, during the Venice Biennale, a first version of a work that consisted on thirty six flags of different countries made up of little plastic boxes filled with coloured sand which was moved by ants. The following year he reproduced it in San Diego, at the multinational art exhibition inSITE, but this time with the flags of American countries. After a few weeks, the flags became unrecognisable. Yanagi´s work may be interpreted in different ways, just as a representation of workers, who, when they immigrate around the world, decompose the different nationalisms. The artist intended to take his experience to the dissolution of identity signs. “The ant species original from Brazil for the San Pablo Biennale in 1996 was too slow for Yanagi, and at the beginning of the

los límites territoriales del Estado-nación. Pero también se encuentra el de los migrantes que viven en la soledad y que sufren por haberse alejado de sus territorios. Los tráficos y las mafias de distinto tipo son otros diseños que conforman lo que se ha dado en llamar el “capital como cocaína”. Es así que no se puede obviar las dislocaciones masivas, la pérdida, la miseria y los horrores experimentados en nuestro siglo por las vidas mutiladas de las multitudes migratorias.

Hay otras distribuciones urbanas donde el migrante y el nómada se confunden y se vinculan, fundamentalmente, cuando el migrante busca evadirse, viajar para transformar su vida y su situación, desafiar el confinamiento de las teorías y las técnicas del ejercicio del poder. El viaje liberador implica abandonar la dinámica establecida, fijada y centrada en la cultura, y deja paso a las energías sin hogar, descentradas y exiliadas, cuya encarnación contemporánea es el inmigrante. El nómada contemporáneo en la figura del migrante es un intercesor, quien siempre busca a alguien, a otro para fabular, para que de esa forma se constituya ENTRE dos o ENTRE más un discurso minoritario.

Otro caso es el de las tribus urbanas. Viajantes nómadas que desafían a las sedentarias costumbres, a las tradiciones del aparato del Estado nación y a sus discursos sobre las identidades nacionales y el patriotismo. De ahí, el cambio urbano, diseñado desde los barrios de inmigrantes, de las mezclas culturales (religiosas, educativas, culinarias, musicales, étnicas), de los locutorios telefónicos que no son sólo no lugares de comunicación a distancia, sino sitios de encuentros interculturales.

III

India, Japón, China, Hong Kong, ya no son sitios exóticos, sino que se han vuelto destinos turísticos, de inversiones y de viajes comerciales para millones de occidentales. Por lo tanto, el Oriente se pliega con el Occidente. En América Latina y en Estados Unidos las llamadas religiones orientales se han expandido exponencialmente. El otro como algo distante ya no existe, ni Hombre primitivo, sino una mezcla y una desterritorialización permanente.

Este siglo y el pasado, de esa forma, han visto una radical expansión de la movilidad entre los que se puede incluir el turismo, el trabajo migratorio, la inmigración y el crecimiento urbano. Hoy en día se incrementa el número de personas que viajan, con la ayuda del tránsito masivo, de los automóviles y de los aviones.

Poblaciones extranjeras se encuentran en las ciudades de los seis continentes, mezclándose casi siempre en modas parciales y específicas. Lo exótico está incómodamente cerca. Ya no nos alejamos del hogar seguros de encontrar algo radicalmente nuevo, otro tiempo, otro espacio. Los movimientos migratorios están cambiando radicalmente las cartografías de las ciudades. A esto se le suma la importancia que adquieren las redes mediáticas de comunicación en la consideración simbólica de cómo los ciudadanos se imaginan y construyen sus propios relatos sobre sus ciudades. La televisión es la ciudad virtual. En ese sentido nos encontramos con la virtualización deslocalizadora del espacio de Comunicación que cuestiona los ejes espacio-temporales, porque el creciente impacto de la virtualidad y la simulación nos desplazan en un inédito proceso que cambia el ritmo y acelera la experiencia espacio-temporal.

IV


exhibition he expressed his fear of them not being able to sufficiently transform the flags”, said Garcia Canclini.

Un ejemplo relacionado con el arte. El artista Yukinori Yanagi presentó en 1993 en la Bienal de Venecia, una primera versión de una obra que consistía en treinta y seis banderas de diferentes países, hechas con cajitas de plástico llenas de arena coloreada, las que eran trasladadas por hormigas. Al año siguiente la reprodujo en San Diego, en la muestra de arte multinacional inSITE, pero esta vez, con las banderas de los países de América. Después de algunas semanas las banderas se volvían irreconocibles. La obra de Yanagi puede interpretarse de diversas formas, como una representación de los trabajadores que, al inmigrar por el mundo, van descomponiendo los nacionalismos. El artista intentaba llevar su experiencia hasta la disolución de las marcas identitarias. “La especie de hormiga conseguida en Brasil para la Bienal de San Pablo de 1996 le pareció a Yanagi demasiado lenta, y él manifestó al comienzo de la exhibición su temor de que no llegara a trastornar suficientemente las banderas”, comenta García Canclini.

1 Doctor en Estudios Culturales: Literatura y Comunicación y diploma de estudios avanzados por la Universidad de Sevilla. Realizó la maestría en Comunicación Audiovisual por la Universidad Internacional de Andalucía. Licenciado en Ciencias de la Comunicación por la Universidad de la República de Uruguay y de Periodismo por la Universidad de Sevilla. Actualmente, ejerce como académico en la Facultad de Humanidades de la Universidad de Playa Ancha y es profesor de Antropología en la Universidad ARCIS, ambas de Chile. Es profesor invitado en la Pontificia Universidad Católica de San Pablo (Brasil), en la Universidad de la República de Uruguay, en la Universidad de Sevilla y en las universidades chilenas de la Frontera de Temuco, Pontificia Universidad Católica de Chile y Austral de Valdivia. En esta última está acreditado como profesor de postgrados. Es autor de Comunicación e Información Intercultural, publicado por el Instituto Europeo de Comunicación y Desarrollo y coautor, junto con Rodrigo Browne Sartori, de Escrituras Híbridas y rizomáticas, pasajes intersticiales, pensamiento del entre, comunicación y cultura, publicado por editorial Arcibel de Sevilla. Ha publicado artículos científicos en diversas revistas internacionales de filosofía, comunicación, antropología y literatura. Ha sido invitado a diversos encuentros académicos internacionales como el Fórum de las Culturas 2004 de Barcelona y el Seminario Políticas Públicas de Comunicación, realizado en Montevideo y organizado por la Federación Latinoamericana de Facultades de Comunicación Social. 2 Doctor in Cultural Studies: Literature and Communication and Diploma in advanced studies by the University of Seville. He obtained his Masters in Audiovisual Communications from the International University of Andalucía. Graduated in Communication Science by the University of the Republic of Uruguay and in Journalism by the Universidad de Sevilla. Currently, he is a professor in the Humanities School at the University of Playa Ancha and he is a professor in Anthropology at the University ARCIS, both of them in Chile. He is an invited professor at Pontificia Universidad Católica de San Pablo (Brazil), at the University of the Republic of Uruguay, at the University of Seville and at the Chilean universities of Frontera de Temuco, Pontificia Universidad Católica de Chile and Austral de Valdivia. In the latter he is accredited as professor of post-degree studies. He is the author of Comunicación e Información Intercultural, Publisher by the European Institute of Communication and Development (Instituto Europeo de Comunicación y Desarrollo), and co-author, together with Rodrigo Browne Sartori, of Escrituras Híbridas y rizomáticas, pasajes intersticiales, pensamiento del entre, comunicación y cultura, published by Arcibel de Sevilla. He has Publisher scientific articles in several international philosophy, communication anthropology and literature magazines. He has been invited to several international academic events, such as the Forum of Cultures 2004 in Barcelona and the Seminar on Public Communications Policies which took place in Montevideo and was organized by the Latin American Federation of Schools of Social Communication (Federación Latinoamericana de Facultades de Comunicación Social).


El viaje de las palabras1

Alfonso Sanz Alduán. Consultor ambiental. Gea 21. Madrid, España.

The journey of words Alfonso Sanz Alduán. Environmental consultant. Gea 21. Madrid, Spain Or the words of journeys. It is sometimes interesting to reflect on what we call things and on the identity of concepts which we take for granted, which we use so often that they seem obvious to us. Bearing in mind the extent to which we are conditioned and bound by words, often unwittingly, it is a good idea to stand back and reconsider them from time to time. This is not an easy task. Each word articulated by our thoughts leads us to one or several concepts that characterise and explain it. Each word contains a history of our collective thought that evolves with use and with the variation in its context of use. Following the journey of a word from its origin to its current provisional destination gives us a better knowledge of the way in which it conditions our thoughts and therefore our actions. Words are not neutral in political action—they contain ideology and are inscribed with ideas. In this article I wish to make a modest exploration of three terms that we often use in the field of mobility, but I warn the reader that it will be a fairly unscholarly journey with little historical and etymological rigour. My only excuse is that the first historical dictionary of the Spanish Royal Academy, a gargantuan task involving research into the mutations of 150,000 words of the Spanish language, will be completed at the earliest fifteen years from now. The brief exploration that I propose may help to understand the changes that are taking place in the landscape of mobility and in our approach to problems of mobility, and to identify the words that facilitate or hinder the transformation of this human activity, which is currently in crisis. Mobility: More than traffic The first stop on the journey is the concept of “mobility”. The Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española defines the word as “the quality of being mobile”, and the Diccionario del uso del español actual defines it as the “ability to move”.2

The brevity of these academic definitions contrasts with the wide range of uses and meanings given to the word. From labour mobility, which affects the changes in the location of jobs, to mobility as a system of journeys, the word travels quickly to a new semantic status. Experts in transport and urbanism have used the concept of mobility in Spain for over thirty years, particularly in the field of urban planning,3 but its meaning or its relation to other words such as transport, traffic and circulation have seldom been specified. Some of the seeds of its current use were sown in the development of the household surveys of point of departure-destination, which were initially “transport surveys” but were later given the name “mobility surveys”.4 However, in the last few years the concept has gone beyond the technical sphere and has begun to be incorporated in the vocabulary of the social and economic actors, and even in

O las palabras del viaje. De vez en cuando es conveniente detenerse a reflexionar sobre la manera en que llamamos a las cosas y sobre la identidad de los conceptos que damos por sabidos, aquellos que utilizamos con tanta frecuencia que nos parecen obvios. Es saludable repensar las palabras por cuanto nos condicionan y atan, muchas veces sin que casi nos demos cuenta.

Tampoco es una tarea fácil. Cada palabra que articula nuestro pensamiento conduce o se enraíza a uno o varios conceptos que la enmarcan y explican. Cada palabra encierra una historia del pensamiento colectivo que evoluciona con el uso y con la variación del contexto en el que se emplea.

Seguir el viaje de una palabra desde su origen hasta su destino provisional actual nos permite conocer mejor el modo en que condiciona nuestro pensamiento y, por consiguiente, nuestra acción. Las palabras no son neutrales en la acción política; en las palabras hay ideología, ideas inscritas.

En las siguientes líneas pretendo hacer una modesta excursión sobre tres términos que utilizamos con frecuencia en el denominado campo de la “movilidad”; advirtiendo que se trata de un recorrido poco erudito y de bajo rigor histórico o etimológico. En mi descargo recordaré que la Real Academia Española puso en marcha el pasado mes de marzo el primer Diccionario Histórico, una tarea titánica que culminará en el mejor de los casos dentro de quince años, cuando se terminen de investigar las mutaciones de 150.000 palabras que forman la lengua española.

La breve excursión que propongo puede, sin embargo, ayudar a comprender qué cambios se están produciendo en el paisaje de la “movilidad”, en la manera de afrontar los problemas de la “movilidad” y qué palabras facilitan o lastran la transformación que exige la crisis actual de esta actividad humana.

Movilidad: algo más que tráfico

Es conveniente hacer una primera parada en el propio concepto de “movilidad”. En el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española la palabra “movilidad” aparece con el significado de “cualidad de movible”, es decir, que tiene la cualidad de poder moverse. En otros diccionarios aparece como sustantivo femenino que indica la capacidad de poderse mover13.

Esa brevedad con la que se define académicamente contrasta con la expansión de sus usos y significados. Desde la movilidad laboral, que atañe a los cambios en la localización de los puestos de trabajo, hasta la movilidad como sistema de desplazamientos, la palabra está viajando con rapidez hacia un


daily practice, as an extension of the concepts of traffic, circulation and transport that were used previously. The traffic or circulation departments of some town councils and the transport departments of some authorities are now called mobility departments and there is even a Mobility Law, in the economic sphere.5

Of course, in many cases this involves a mere change of name that does not yet indicate the substantial transformation of the approaches, methods and organisational structure of the public administration that must be carried out in order to meet the environmental and social challenges arising from the journeys of persons, vehicles and goods. However, it does facilitate this transformation and, as I now wish to demonstrate, the change from traffic to mobility has a profound technical, social and political content whose results will be seen above all in the medium and long term. The essential differentiation between traffic and mobility is that the latter extends the object of study of the former. The object of study of traffic was basically the circulation of motor vehicles; mobility, on the other hand, deals with the movement of persons and goods without the implicit hierarchy of the motor. Therefore, the needs of pedestrians, users of collective transport and cyclists occupy a stronger place in the analysis and proposals. A mobility engineer and a mobility councillor do not have to orient their work in the same way as traffic engineers or traffic councillors had to. They no longer have to “solve” the problems of vehicle traffic—instead they must guarantee suitable conditions of mobility of persons and goods, in accordance with the environmental, social and economic criteria that are established. In addition to the change in the object of study, mobility also brings about a radical change in the subject of study. Vehicle drivers are still included, but the differentiated needs of a multitude of mobility subjects are also revealed. Age, sex, social class, ethnic group and physical and mental condition involve a diversity of problems and solutions that were previously hidden under the mobility pattern of a standard, or supposedly standard, driver. The view through the windscreen that characterised traffic analysis is transformed into a multiple and diversified view. The incorporation of the perspective of gender in the analysis of journeys, which is still met with discomfort and resistance by some, restores normality to the obvious fact that women and men have a different pattern of mobility. The incorporation of the view of children is also revolutionary in methodological and propositional terms. Meeting the needs of autonomous journeys of children involves reforming all the assumptions on which traditional traffic engineering is based. This transformation will have as many repercussions as, or more than, the emergence of persons with disabilities in the public arena a few decades ago. Women, children, elderly people, people with disabilities, ethnic groups, car passengers, etc. form a far wider and more diverse universe of study and demands for mobility than was traditionally taken into account in traffic studies. The evolution of the discipline that is required is not limited to defining a new object and a new subject of study, but also involves extending the methods of analysis. Clearly, if the object and subject have changed, new instruments of analysis and data gathering will also be necessary. For example, child mobility cannot be analysed exclusively through the journeys made by children: the perceptions of danger and risk of both children and their parents or guardians is also a determining factor, and methods must be found to analyse these perceptions. The new instruments and indicators often come up against the conceptual apparatus of traffic and transport planning because—unfortunately for some—they do not correspond to metaphors of physics, as do the theories of traffic flow, but rather to “looser” disciplines such as psychology and sociology.

nuevo estatus semántico.

Hace más de treinta años que los técnicos del transporte y el urbanismo emplean el concepto de movilidad en España, sobre todo en el ámbito urbano14, pero pocas veces se ha precisado su significado o su relación con otras como transporte, tráfico o circulación. Una parte de las semillas de su utilización actual se sembraron en el desarrollo de las encuestas domiciliarias de origen-destino que primero fueron encuestas de “transporte” y, posteriormente, han cristalizado como encuestas de “movilidad”15.

Pero es en los últimos años cuando el concepto ha desbordado la esfera técnica y se ha empezado a incorporar al vocabulario de los agentes sociales y económicos e, incluso, a la práctica política cotidiana, como ampliación de los conceptos de tráfico, circulación y transporte empleados anteriormente. Las concejalías de tráfico o circulación de algunos ayuntamientos o los departamentos de transporte de algunas administraciones han dado paso a concejalías de movilidad o departamentos de movilidad y se ha aprobado incluso una Ley de Movilidad de ámbito autonómico16.

Es evidente que, en muchos casos, se trata únicamente de un cambio nominal que no encierra todavía una transformación sustancial de los enfoques, metodologías y estructura organizativa de la administración. Pero también lo es que facilita esa transformación imprescindible para afrontar los retos ambientales y sociales que suscitan los desplazamientos de personas, vehículos y mercancías, pues la movilidad no es otra cosa que ese sistema de desplazamientos. Como ahora pretendo mostrar, el cambio del tráfico a la movilidad tiene una profunda carga técnica, social y política cuyos resultados se podrán observar sobre todo a medio y largo plazo.

La diferenciación esencial entre tráfico y movilidad es que el segundo concepto amplía el objeto de estudio que tenía el primero. Frente a una disciplina, el tráfico, cuyo objeto de estudio era básicamente la circulación de vehículos motorizados, la movilidad trata del movimiento de personas y mercancías sin la jerarquía implícita del motor. Emergen así con mucha más fuerza en el análisis y en las proposiciones las necesidades de los peatones, de los usuarios del transporte colectivo o de los ciclistas.

Un técnico de movilidad, un ingeniero de movilidad, un concejal de movilidad ya no necesitan orientar su trabajo como lo hacían o siguen haciendo los ingenieros de tráfico o los concejales de tráfico; ya no tiene que “resolver” los problemas de la circulación de vehículos, sino garantizar unas condiciones adecuadas de movilidad de las personas y mercancías, bajo los criterios ambientales, sociales y económicos que se establezcan.

Y con el objeto de estudio, lo que aporta la movilidad frente al tráfico es un cambio radical de sujeto de estudio. Los conductores de los vehículos son una parte de la disciplina pero, sobre todo, se revelan las necesidades diferenciales de una multitud de sujetos de la movilidad. La edad, el sexo, la clase social, el grupo étnico, la condición física o psíquica determinan problemas y soluciones diversas que antes quedaban sumergidas bajo el patrón de movilidad de un conductor estándar, o pretendidamente estándar.

La mirada a través del parabrisas que caracteriza el análisis del tráfico se trastoca en una mirada múltiple y diversa. La incorporación de la perspectiva de género al análisis de los desplazamientos, acogida todavía con cierta incomodidad y resistencia por parte de algunos, viene a devolver normalidad al hecho evidente de las mujeres tienen un patrón diferente de


Finally, the change from traffic to mobility also requires a modification of the procedures of intervention, i.e. the tools used by citizens, technicians and politicians to establish mobility policies. Whereas the traffic approach was limited to seeking solutions based on new infrastructures and the offer of more and better services, the mobility approach extends its range of measures above all to the field of demand management, i.e. towards the consideration that the number and characteristics of journeys are also the result of planning, regulation, attitudes and the management of scarcity. The Company Transport Plans and School Route Programmes, which explore alternative solutions to daily journeys, are examples of this new approach to mobility problems. Another more general example of this is provided by the Urban Mobility Plans, whose methodology should extend the measures and policies adopted by the public authorities in comparison with those stemming from traditional traffic studies. Forced Mobility: A term that Must be dismissed This reflection on the structure that is required in order to introduce the concept of mobility is useful for understanding the landscape of the second stop on this terminological journey: the concept of “forced mobility”. This concept referring to the set of journeys to work and education within a city or any other area has been common in the professional jargon of transport since the 1990s. It might be argued that it is a useful term for describing particular phenomena and problems of mobility, and that it involves no problems or disadvantages, but it is neither neutral nor innocent in the way it is used. It shows little coherence with its own semantic content and, as we will see below, gives priority to a set of daily journeys made by a minority of users. The journeys that we make to our place of work or study are as “forced” as those that we make to go shopping, visit the doctor or take the children to school. Furthermore, if the aim is to indicate that they are recurring journeys, which are made systematically every weekday, the universe reflected statistically by the journeys to work and education is not unequivocal: not all journeys to work and education are in the rush hour or recurring, and not all other types of journeys are sporadic and outside the rush hour. In order to show the true importance of journeys to work and education, one must first state that the methods for gathering data generally tend to favour these journeys. There are still classes of passengers: it seems that some are first class passengers whereas others are stowaways that do not figure in the statistical records. In fact, in the methodological diagram of many studies and surveys of mobility there are journeys that are not recognised and travellers who do not exist. For example, children under certain —arbitrarily set—ages are not included in the figures of many surveys.6 This means that there is a lack of comparative coherence between the surveys, and a very rich source of information is lost. To give an idea of the importance of this, the results of a household survey carried out in Menorca in 2004 showed that children under the age of 12, who had been excluded from the survey in 2000, made up over 13% of the total number of daily journeys on the island. Furthermore, their number of journeys per person per day is even higher than the average for all age groups.7 A knowledge of the qualitative aspects of these journeys also reinforces the importance of not excluding them. The same survey of Menorca showed that 45% of the journeys of children under the age of 12 were as car passengers, which describes a dramatic situation of double dependence or crossdependence between children and the adults who take them by car. In recent years this tendency to exclude children has begun to be corrected in other countries too. For example, the national survey of the United States in 2001 included for the first time the journeys of citizens of 0 to 4 years of age.8 Also for the first time, the journeys on foot were recorded precisely and in

movilidad que los hombres.

Igualmente resulta “revolucionaria”, en términos metodológicos y propositivos, la incorporación de la mirada de los niños a la movilidad. Atender las necesidades de desplazamiento autónomo de los niños supone reformar todos y cada uno de los supuestos en los que se basa la construcción tradicional de la ingeniería del tráfico. Una transformación que tendrá tanto o mayor calado que la acaecida como resultado de la salida a la escena pública, en las últimas décadas, de las personas con discapacidad.

Mujeres, niños, personas mayores, personas con discapacidad, inmigrantes de culturas diversas, pasajeros de automóviles, etc, configuran un universo de estudio y demandas de movilidad mucho más amplio y diverso que el considerado tradicionalmente en los estudios de tráfico.

Pero la necesaria evolución de la disciplina no se queda en la definición de un nuevo objeto y de un nuevo sujeto de estudio, sino que se traduce también en una ampliación de los métodos de análisis. Parece obvio que si ha cambiado el sujeto y el objeto se requieran nuevos instrumentos de análisis y acopio de datos. Por ejemplo, la movilidad infantil no se puede analizar exclusivamente a través de los desplazamientos que efectúan los niños, sino de la percepción del peligro y del riesgo que tienen tanto ellos como sus padres o tutores y que la determina, se hace así necesario contar con métodos que permitan analizar esas percepciones del riesgo.

Nuevos instrumentos y nuevos indicadores que, con frecuencia, van a chocar con el aparato conceptual de la planificación del tráfico y del transporte, pues para mayor desolación de algunos, no responden a metáforas de la física, como ocurre con las teorías del tráfico como flujo, sino a conocimientos vinculados a disciplinas tan poco “ingenieriles” como la psicología o la sociología.

Por último, un cuarto plano que se modifica con el paso del tráfico a la movilidad es el de los procedimientos de intervención, es decir, las herramientas de que disponen los ciudadanos, los técnicos y los políticos para establecer políticas de movilidad. Frente al monocultivo de las soluciones basadas en nuevas infraestructuras y en la oferta de más y mejores servicios, que se destila de la perspectiva del tráfico, la movilidad extiende su instrumental de medidas sobre todo hacia el campo de la gestión de la demanda, es decir, hacia la consideración de que los desplazamientos (su número y características) son también el resultado de ordenación de las actividades, regulación, mentalidades y gestión de lo escaso.

Los planes de empresa y los programas de camino escolar, que exploran soluciones alternativas a los desplazamientos cotidianos, son ejemplos de ese nuevo enfoque en el tratamiento de los problemas de movilidad. Como también lo deberían ser, desde un punto de vista más global, los Planes de Movilidad urbanos, cuya metodología debería ampliar la gama de medidas y políticas consideradas por las administraciones públicas en relación a las que presentaban los estudios de tráfico clásicos.

Movilidad obligada: un término a desterrar

Toda esa reflexión sobre el armazón que debe sustentar la introducción del concepto de movilidad resulta útil para comprender el paisaje de la segunda parada de esta excursión terminológica: el concepto de “movilidad obligada”.

Desde los años noventa se ha extendido en la jerga profesional del transporte este concepto que designa al conjunto


detail. Many surveys exclude not only children’s journeys but also many journeys on foot, for the arbitrary reasons that they last less than five or ten minutes and that their aim is not to travel to the place of work or study.9 This exclusion removes from the overview of mobility a very considerable proportion of the journeys, precisely those that generate the local vitality of the neighbourhoods and set the pulse of the public space. To gain an idea of what this exclusion involves we can recall that a person walking at a normal speed of 4.5 kph has a radius of action of 750 metres in ten minutes, i.e. they can reach any point of the their neighbourhood and its boundaries in this period. It has been estimated that two thirds of the journeys on foot in Spain have this duration.10

All these methodological biases reinforce the dominance of one type of journey to the detriment of a wider view of mobility. Sometimes only journeys of one type are visible, as in the population and housing censuses of the National Statistics Institute, which only record journeys to work and education by persons over the age of 16.11 Nevertheless, as stated above, if one makes an exhaustive count of daily journeys,the proportions of journeys to work and education vary between 25and 40% according to factors such as the occupation and age structure of the population.12 It can be argued that the longest and most disturbing journeys are generally made in private cars or generate the worst rush hours. However, placing everyone in the same bag is lacking in rigour, because the journeys to work and education are not homogeneous in the length of the journey, the form of transport or the time of day. Indeed, using the term forced mobility as an analytical category involves losing the virtues of the concept of mobility that we have described above and returning to the narrow view of “traffic”: it reduces the object of study, neglects certain subjects of mobility, applies methods of analysis that overestimate some journeys and prepares solutions aimed exclusively at certain users or forms of transport. Sustainable mobility: A fashionable concept that can still be useful The last stop on this journey, the term “sustainable mobility”, may serve to round off this terminological exploration. It is a station that has aged rapidly because it has become a politically correct concept to which all the social, economic and political actors and institutions pay lip service, and it is difficult to specify its meaning. Car manufacturers, petrol companies, ecologist organisations, experts and politicians use the term to a great variety of ends. For some people, sustainable mobility means that the traffic of persons and goods will increase indefinitely, but full use will be made of the energy resources and materials and the impacts will be reduced. For others, it represents the need to reflect on the limits of our mobility, on the limits of the demand for the movement of persons and goods from one place to another, from one point of the planet to another or from one point of the city to another. As I explained above in relation to the change from “traffic” to “mobility”, the adjective “sustainable” should also lead to changes in the structure of the discipline. Sustainability now forces the experts to reformulate the object of study, the subject of study, the methods of analysis and the procedures of intervention. With regard to the object of study, sustainability widens the angle of vision of the problems of mobility, and places emphasis on relating journeys to their environmental consequences, whether local (air pollution, noise, occupation of fertile land, fragmentation of land, etc.) or general (climate change, biodiversity, exhaustion of resources, etc.). However, as we know, sustainability is not only environmental but also social and one must therefore also consider the social consequences of the pattern of journeys: health, co-habitation, the autonomy of social groups, etc. Having accepted this extension of the concerns related to

de desplazamientos motivados por el trabajo o el estudio y realizados en una ciudad o en cualquier otro ámbito espacial.

Podría argumentarse que es un término instrumental, útil para describir fenómenos y problemas particulares de la movilidad, y que no encierra ninguna pega o sesgo. Sin embargo, su empleo no es tan neutral o inocente como pudiera parecer. La movilidad “obligada” es poco coherente con su propio contenido semántico y, como después se comprobará, da protagonismo a esa parte minoritaria de los viajes diarios.

Tan “obligados” son los desplazamientos al trabajo o al colegio como los motivados para hacer las compras, visitar al médico o acompañar a los niños al colegio. Además, si lo que se quiere indicar es que se trata de desplazamientos recurrentes, que se realizan sistemáticamente todos los días laborables de la semana, tampoco el universo reflejado estadísticamente con los viajes de trabajo y estudio resulta ser unívoco: ni son todos los que están, ni están todos los que son. Ni todos los viajes al trabajo y de estudios se realizan concentradamente en el tiempo o son recurrentes, ni todos generados por otros motivos son esporádicos y ajenos a la hora punta.

Para demostrar cuál es verdadero peso de los viajes motivados por el trabajo y por el estudio hace falta, previamente, señalar cómo la metodología de la recogida de datos es habitualmente sesgada hacia dichos desplazamientos. Entre los viajeros sigue habiendo clases; unos son de primera y otros ejercen de polizones, no existen en el registro estadístico de los viajes. De hecho, en el esquema metodológico de muchos estudios y encuestas de movilidad hay viajes que no se reconocen y viajeros que no existen.

Por ejemplo, los niños menores de 12, de 6, de 4 o de cualquier otro número arbitrario de años no se incluyen en los recuentos de muchas encuestas17. No sólo se pierde así una buena parte de la coherencia comparativa entre encuestas sino una rica fuente de información.

Para tener una idea de su importancia se puede indicar que, según una encuesta domiciliaria realizada en Menorca durante 2004, los menores de 12 años, que fueron excluidos de una encuesta anterior de 2000, realizan más de un 13% del total de viajes diarios de la isla. Además, su tasa de desplazamientos por persona y día es incluso superior a la media de todos los grupos de edad18.

Conocer aspectos cualitativos de esos viajes también refuerza el interés para no excluirlos. Así, en la misma encuesta de Menorca se registró que el 45% de los desplazamientos realizados por los niños menores de 12 años eran como pasajero de automóvil, lo que describe dramáticamente una situación de doble dependencia o dependencia cruzada, entre niños y adultos que los traen y llevan en coche.

Este sesgo antiinfantil se ha empezado a corregir en los últimos años también en otros países. Por ejemplo, en la encuesta nacional estadounidense de 2001 se incluyeron por primera vez los viajes de los ciudadanos de entre 0 y 4 años19. Y se procuró, también por primera vez, reflejar con minuciosidad y precisión los viajes a pie.

Porque no sólo se excluyen en muchas de las encuestas los viajes infantiles, sino también una buena parte de los realizados a pie, con el criterio también arbitrario de durar menos de cinco o diez minutos y no tener como propósito llegar al trabajo o a la escuela20. Esta exclusión supone erradicar de la “fotografía” de la movilidad a una parte muy considerable de los desplazamientos, precisamente los que generan la agitación local de los barrios y


mobility, we obviously need new methods for integrating environmental and social information within the information on journeys. Rather than adding new sections with environmental and social data and analysis to embellish the conventional traffic plans, we must develop methodologies that facilitate our understanding of the environmental and social phenomenon of mobility. The sustainable mobility plans must therefore be conceived from a radically new perspective. Furthermore, sustainable mobility involves an innovative requirement with relation to the subject of study. It is not sufficient to record the needs of the general population—processes of social participation must be incorporated in which everyone’s voice can be heard, including those that are not normally represented in public opinion such as children and elderly persons. This participation in the sustainable mobility plans should not be an added requirement, but rather an element that modifies the procedures and stages of work. The same can be said of the measures that arise from the proposals, which can only be implemented through the corresponding mechanisms for informing society and raising awareness. In conclusion, as is happening with the new culture concerning water, we need a new culture of mobility that is able to meet the new social and environmental challenges. In this new culture, concepts and terms have a important role to play. They must be used to foster change rather than to disguise a policy of continuity.

establecen el pulso del espacio público.

Para tener una idea de lo que esa exclusión supone se puede recordar que una persona caminando a una velocidad normal de 4,5 km/hora tiene un radio de acción de 750 metros en diez minutos, es decir, que puede acceder a cualquier punto de su barrio y de los colindantes en ese periodo. Se ha estimado que dos terceras partes de los desplazamientos a pie tienen en España esa duración21.

Con todos estos sesgos metodológicos se refuerza la preponderancia de un tipo de desplazamientos en detrimento de la visión conjunta de la movilidad, hasta el punto de que en ocasiones se hacen visibles únicamente dichos viajes. Este es el caso de los datos de los Censos de Población y Viviendas del Instituto Nacional de Estadística, que sólo recogen los desplazamientos al trabajo y de estudios de los mayores de 16 años22.

Sin embargo, como ya se ha apuntado más arriba, si se contabilizan exhaustivamente los desplazamientos diarios, las proporciones de viajes con motivo escolar o laboral se sitúan entre el 25 y el 40% del total, dependiendo obviamente de factores como la ocupación y la estructura por edades de la población23.

Se puede argumentar que se trata de los viajes más largos y perturbadores, los que se realizan más frecuentemente en automóvil privado o los que generan las puntas horarias más conflictivas, pero es poco riguroso meter a todos en el mismo saco pues los desplazamientos al trabajo y motivados por el estudio no son homogéneos en relación a la longitud del trayecto, al modo de transporte o al horario.

En definitiva, emplear “movilidad obligada” como categoría analítica supone desaprovechar las virtudes del concepto de “movilidad” antes expuestas, retornando a la estrechez de miras del “tráfico”: reduce el objeto de estudio, minusvalora a determinados sujetos de la movilidad, aplica métodos de análisis que sobrevaloran determinados viajes y prepara soluciones dirigidas en exclusiva a ciertos usuarios o modos de transporte.

Movilidad sostenible: un concepto de moda que todavía puede ser útil.

Una última parada en el concepto de movilidad sostenible puede servir de remate de esta excursión terminológica. Se trata de una estación rápidamente envejecida, tanto como consecuencia de haberse convertido en un concepto políticamente correcto al que todos los agentes e instituciones sociales, económicos y políticos apelan, como de las dificultades de precisar su significado.

Desde los fabricantes de automóviles y vendedores de gasolina hasta los grupos ecologistas, pasando por los técnicos y políticos, todos emplean o empleamos el término como coletilla de un discurso que presenta sin embargo enormes diferencias a la hora de las propuestas concretas.

Para unos la “movilidad sostenible” consiste en que el ajetreo de personas y mercancías siga incrementándose indefinidamente aunque, eso sí, aprovechando lo mejor posible los recursos energéticos y materiales requeridos y reduciendo sus impactos. Para otros, sin embargo, la “movilidad sostenible” no puede más que representar precisamente una reflexión sobre los límites de nuestra movilidad, sobre los límites de las demandas de desplazarse y desplazar bienes de aquí para allá, de una punta a otra del planeta o de un extremo a otro de la ciudad.


En el ámbito de la planificación y del trabajo de los técnicos de la materia, el apellido “sostenible” debería también remodelar parte de la estructura de la disciplina, como se explicaba más arriba en relación al paso del tráfico a la movilidad. Desde nuestro punto de vista la sostenibilidad obliga a reformular de nuevo el objeto de estudio, los métodos e instrumentos de análisis y las herramientas de intervención.

Respecto al objeto de estudio, la sostenibilidad amplía el ángulo de visión de los problemas de la movilidad, haciendo hincapié en relacionar los desplazamientos con sus consecuencias ambientales, tanto las de carácter más local (contaminación del aire, ruido, ocupación de suelo fértil, fragmentación del territorio, etc) como las de tipo global (cambio climático, biodiversidad, agotamiento de recursos, etc.). Pero, como es sabido, la sostenibilidad no es sólo ambiental sino también social y, por consiguiente, obliga a considerar también las consecuencias sociales del patrón de desplazamientos: salud, convivencialidad, autonomía de los diversos grupos sociales, etc.

Admitida esa expansión de las preocupaciones vinculadas a la movilidad, es evidente que se requieren también nuevos métodos para integrar la información ambiental y social con la estricta de los viajes. No se trata de añadir nuevos capítulos decorativos, con datos y análisis ambientales y sociales, a los planes de tráfico convencionales, sino de desarrollar metodologías que faciliten la comprensión del fenómeno ambiental y social de la movilidad. Los Planes de Movilidad Sostenible tienen que ser, por tanto, documentos concebidos desde una perspectiva radicalmente nueva.

En el mismo sentido, la sostenibilidad tiene una exigencia novedosa en relación al sujeto de estudio. No se trata sólo de acoger las necesidades del conjunto de la población, sino también de escuchar su voz. La movilidad sostenible se debe caracterizar por integrar procesos de participación social en los que se pueda escuchar la voz de todos, incluso la de los que normalmente no están bien representados en la “opinión pública”, como los niños o las personas mayores.

Así, la participación en los Planes de Movilidad Sostenible, tampoco debe ser un nuevo capítulo decorativo que añadir a los documentos exigidos por las administraciones, sino un elemento que modifica los procedimientos y fases de trabajo. Y lo mismo cabe decir de las medidas que surjan del capítulo de propuestas, que únicamente deben ser puestas en marcha mediante los mecanismos correspondientes de información y sensibilización social.

En conclusión, al igual que está ocurriendo con la nueva cultura del agua, se requiere una nueva cultura de la movilidad, capaz de afrontar los nuevos retos sociales y ambientales. En dicha nueva cultura los conceptos y vocablos también juegan un significativo papel, por ello hace falta aprovecharlos en la dirección del cambio, evitando la tentación y la comodidad de seguir haciendo lo mismo con diferentes palabras.

Mayo 2005

1 El artículo en castellano, así como su traducción al inglés, han sido publicados en la Revista SAM nº 13 del Servei de Medi Ambient de la Diputación de Barcelona. 2005. Nuestra gratitud a Salvador Fuentes Bayo por cedérnoslos generosamente.


2 Clave. Diccionario de uso del español actual. Madrid: Ediciones SM, 1997. 3 In 1972 the Official College of Architects of Catalonia and the Balearic Islands published a collection of articles in Barcelona under the title Movilidad urbana. 4 In the first household surveys of point of departure-destination carried out in Spain, those of Barcelona and Madrid in 1974, the term “mobility” did not appear, but it was used in the second survey carried out in Madrid in 1981, whose main results were published under the expressive title Movilidad metropolitana (Comisión de Planeamento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid. Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo. Madrid, 1982). 5 Law 9/2003 of 13 June, on Mobility. Generalitat of Catalonia. 6 The age limit is five in the French surveys according to the model standardised by the CERTU. 7 They make on average 3.81 journeys per day, compared with 3.63 journeys for the whole population. Mobilitat a Menorca: dades per a la reflexió. Explotació primària de les dades de l’Enquesta de Mobilitat Menorca 2004. Menorca: OBSAM, Institut Menorquí d’Estudis, 2005. 8 See P.S. Hue, T.R. Reuscher. Summary of Travel Trends. 2001 National Household Travel Survey. Federal Highway Administration. US Department of Transportation, 2004. 9 The only national survey carried out in Spain excludes journeys on foot of less than ten minutes. Encuesta de Movilidad de las Personas Residentes en España. MOVILIA 2000. Madrid: Dirección General de Programación Económica. Ministerio de Fomento, 2004. 10 See the article by A. Sanz “Pasos adelante. Ideas para recuperar el protagonismo del peatón en la movilidad” in Ingeniería y Territorio. Revista del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, no. 69. Barcelona, 2004. 11 In the surveys of the Metropolitan Region of Barcelona the consideration of mobility is extended to journeys for work, shopping and leisure. Carme Miralles and Àngel Cebollada, “Mobilitat laboral, per compres i lleure”. Enquesta de la Regió de Barcelona 2000. Condicions de vida i hàbits de la població. Informe general. Institut d’Estudis Regionals i Metropolitans de Barcelona. 12 The lower figure is reflected in the British national surveys, in which “compulsory trips” (work, business and education) represent a quarter of the total, as stated on page 24 of Focus on personal travel. 2005 Edition (United Kingdom, Department of Transport, 2005). In the surveys of the French agglomerations, the journeys to work and education vary between 30 and 40%: 31.6% in Bordeaux, 38.9% in Toulouse (Source: Quelle est la mobilité quotidienne des personnes dans les agglomérations? Lyon: CERTU, 2004). In the household survey of Menorca, the sum of journeys to the place of work (26.60%) and study (13.65%) is approximately 40% of the total (Source: Mobilitat a Menorca: dades per a la reflexió. Explotació primària de les dades de i Enquesta de Mobilitat Menorca 2004 13 “Clave. Diccionario de uso del español actual”. Ediciones SM, Madrid, 1997. 14 En 1972 el Colegio Oficial de Arquitectos de Cataluña y Baleares publicó en Barcelona una recopilación de artículos con el título “Movilidad urbana” 15 Las primeras encuestas domiciliarias origen-destino realizadas en España, las de Barcelona y Madrid de 1974, no emplearon el concepto de movilidad, pero sí se utilizó en la explotación de la segunda realizada en Madrid en 1981, cuyos resultados principales se publicaron bajo el expresivo título de “Movilidad metropolitana” (Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid. Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo. Madrid, 1982). 16 Ley 9/2003, de 13 de junio, de la movilidad. Generalitat de Catalunya. 17 De cinco años en las encuestas francesas según el modelo normalizado por el CERTU. 18 Realizan una media de 3,81 viajes/día frente a una media de 3,63 viajes/día de toda la población. “Movilidad en Menorca: datos para la reflexión. Explotación primaria de los datos de la Encuesta de Movilidad Menorca 2004”. OBSAM. Institut Menorquí d´Estudis. 2005. 19 Véase al respecto “Summary of Travel Trends. 2001 National Household Travel Survey”. P.S. Hue y T.R. Reuscher. Federal Highway Administration. U.S. Department of Transportation. 2004. 20 La única encuesta nacional realizada en España excluye los viajes a pie de menos de diez minutos. “Encuesta de Movilidad de las Personas Residentes en España. MOVILIA 2000”. D.G. de Programación Económica. Ministerio de Fomento. Madrid, 2004. 21 Véase el artículo “Pasos adelante. Ideas para recuperar el protagonismo del peatón en la movilidad”. A. Sanz. Ingeniería y Territorio nº 69. Revista del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos. Barcelona, 2004. 22 En las encuestas de la Región metropolitana de Barcelona la consideración de la movilidad se extiende a los viajes laborales, de compras y los de ocio. “Mobilitat laboral, per compres i lleure”. Carme Miralles I Àngel Cebollada Enquesta de la Regió De Barcelona 2000 Condicions de vida i hàbits de la població. Informe General. Institut d'Estudis Regionals i Metropolitans de Barcelona. 23 La cifra inferior se refleja en las encuestas nacionales británicas en donde los “compulsory trips” (work, bussiness and education) representan una cuarta parte del total según se menciona en la página 24 de “Focus on personal travel. 2005 Edition”. Department of Transport. Reino Unido. 2005. En las encuestas de las aglomeraciones francesas los viajes motivados por el trabajo y los estudios varían en el rango de 30-40%: 31,6% en Burdeos, 38,9% en Toulouse (Fuente: “Quelle est la mobilité quotidienne des personnes dans les agglomérations?”. CERTU, Lyon, 2004). En la encuesta domiciliaria de Menorca, la suma de viajes por motivo laboral (26,60%) y los de estudios (13,65) es aproximadamente el 40% del total (Fuente: “Movilidad en Menorca: datos para la reflexión. Explotación primaria de los datos de la Encuesta de Movilidad Menorca 2004”. OBSAM. Institut Menorquí d´Estudis. 2005).


Sustainable Transportation and Equity

Todd Litman. Victoria Transport Policy Institute. British Columbia. Canada

Igualdad y Transporte Sostenible Todd Litman. Victoria Transport Policy Institute. Columbia Británica, Canadá

Resumen Este artículo describe la relación entre el transporte sostenible y la igualdad. Trata de varias reformas en la política y el urbanismo que pueden ayudar a conseguir los objetivos mencionados de igualdad y sostenibilidad.

Introducción Hay un creciente interés sobre la sostenibilidad, el desarrollo sostenible y el transporte también sostenible (Litman y Burwell, 2004). Esta preocupación se fundamenta en el creciente conocimiento de que las actividades humanas pueden acarrear impactos económicos, sociales y ecológicos impredecibles. La contaminación global del aire, los efectos duraderos de las toxinas, la degradación de los recursos naturales, como el agua y los bancos de pesca, y el cruce de fronteras de los numerosos problemas medioambientales, hacen imprescindible la necesidad de evaluar ampliamente los impactos humanos. La sostenibilidad refleja uno de los deseos humanos fundamentales: crear un mundo mejor. Proporcionar la guía de conducta para la toma de decisiones estratégicas a largo plazo. La sostenibilidad enfatiza la integración de la naturaleza en la actividad humana y, por consiguiente, la necesidad de coordinar la planificación entre los diferentes sectores, autoridades y grupos. El desarrollo sostenible es al desarrollo lo que la medicina preventiva es a la salud: anticipa y administra los problemas en lugar de esperar a las crisis. Consiste en un óptimo equilibrio entre los objetivos económicos, sociales y ecológicos. En relación con la sostenibilidad, puede considerarse una reacción la tendencia a fijarse en sencillos propósitos e impactos a la hora de tomar decisiones, mientras se ignoran aquellos que son más difíciles de medir. Las tomas de decisión sostenibles pueden describirse como planificar lo que se consideren objetivos e impactos, sin tener en cuenta lo difícil que sean de medir. El interés sobre la sostenibilidad originalmente plasmaba aspectos relacionados con riesgos a largo plazo derivados del consumo de recursos actuales, reflejando los propósitos de “equidad intergeneracional” (ser justo con las generaciones futuras). Pero si en el futuro se relaciona la igualdad y la calidad medioambiental, tiene poco sentido ignorar la igualdad y los impactos medioambientales que están ocurriendo en nuestra generación y en lugares muy distantes. Así, la sostenibilidad, últimamente refleja los objetivos de igualdad social, integridad ecológica y bienestar humano, independientemente de la época o de la situación. (Ver Fig. 1 al final del texto) En algunas ocasiones, la sotenibilidad se define de manera simple, por ejemplo cuando se centra en el agotamiento de los recursos naturales, los problemas de contaminación atmosférica o sobre el suelo, porque ellos presentan los

Abstract

This paper describes the relationships between sustainable transportation and equity. It discusses various policy and planning reforms that can help achieve sustainability and equity objectives.

Introduction

There is growing interest in sustainability, sustainable development, and sustainable transport (Litman and Burwell, 2004). This concern is rooted in the growing awareness that human activities can impose unanticipated economic, social and ecological impacts. Global air pollution, the durable effects of manufactured toxins, degraded natural resources such as fresh water and fisheries, and the cross-border nature of many environmental problems all highlight the need to evaluate human impacts broadly.

Sustainability reflects one of the most fundamental human desires: to create a better world. It provides guidance for long-term, strategic decision-making. Sustainability emphasizes the integrated nature of human activities and therefore the need to coordinate planning among different sectors, jurisdictions and groups. Sustainability planning is to development what preventive medicine is to health: it anticipates and manages problems rather than waiting for crises to develop. Sustainable development strives for an optimal balance between economic, social and ecological objectives.

Concern about sustainability can be considered a reaction to the tendency in decision-making to focus on easy to measure goals and impacts, while ignoring those that are more difficult to measure. Sustainable decision-making can therefore be described as planning that considers goals and impacts regardless of how difficult they are to measure. Interest in sustainability originally reflected concerns about long-term risks of current resource consumption, reflecting the goals of “intergenerational equity” (i.e., being fair to future generations). But if future equity and environmental quality are concerns, it makes little sense to ignore equity and environmental impacts that occur during this generation, and in distant places. Thus, sustainability ultimately reflects the goals of social equity, ecological integrity and human welfare, regardless of time or location.

(See Fig. 1 at the end of the text)

Sustainability is sometimes defined narrowly, for example by


mayores riesgos a largo plazo. Pero sostenibilidad se está ampliando cada vez más para incluir los aspectos de la figura 1. Definida elementalmente, la sostenibilidad pasa por alto muchos aspectos y no aprovecha la oportunidad para encontrar una solución integrada. Esto puede desembocar en que las soluciones de un problema pueden agravar otros y dejar sin valor estrategias que proporcionan múltiples pero modestos beneficios. Por ejemplo, un limitado entendimiento de sostenibilidad puede permitir estrategias de reducción de emisiones que afecten al cambio climático, que supongan significativos costes económicos o que no sean igualitarias. Una verdadera planificación sostenible favorecerá estrategias que reduzcan las emisiones mientras también apoyan el desarrollo económico y los objetivos de igualdad social. La equidad social se refiere a la distribución de impactos (costes y beneficios) y el grado por el cual esta distribución se considera justa y adecuada (Litman, 2005). Hay tres categorías de igualdad relacionadas con el transporte: 1- Igualdad horizontal (también llamado imparcialidad)

preocupada por que cada individuo o grupo sea tratado con equidad, dado que sus necesidades y capacidades son comparables. Significa que las personas con ingresos y necesidades similares deberían recibir una participación igual en los beneficios y recursos públicos y soportar una carga similar en los gastos.

2- Igualdad vertical respecto a los ingresos que considera el reparto de los costes entre los diferentes niveles de ingresos, asumiendo que las políticas públicas deberían favorecer a las personas que están económicamente desfavorecidas.

3- Igualdad vertical respecto a la necesidad y capacidad de movimiento que procura que un sistema de transporte proporcione el adecuado servicio a las personas con necesidades especiales (personas con movilidad reducida y por lo tanto pasajeros discapacitados). Se justifican mejoras en el diseño y servicios especiales para las personas con discapacidad.

La igualdad es un importante componente en el transporte sostenible. Las decisiones sobre transporte tienen muchos y significativos impactos sobre ella: afecta a la salud de las personas y a sus oportunidades en la vida (por ejemplo, personas que tienen alguna discapacidad o son pobres, pueden estar imposibilitados para acceder a equipamientos públicos y ofertas de empleo), también afecta al reparto de los costes. Con frecuencia, la igualdad se trata todavía como algo especial, en lugar de como algo ya incorporado dentro de cualquier decisión sobre planificación de transporte. Por ejemplo, la mínima exigencia requerida para los estacionamientos conlleva a una creciente dependencia del automóvil y a la dispersión urbana con la consiguiente reducción de la accesibilidad para los no conductores. Además se reducen las posibilidades de adquisición de una casa y se fuerza a las personas con vehículos, y que conducen menos que la media, a subvencionar los costes de los aparcamientos o los barrios cada vez más dependientes del automóvil. Aún hoy los requisitos de aparcamiento, en las zonas donde se permiten, son considerados un aspecto técnico, decidido por ingenieros de transporte y por funcionarios con muy pocas consideraciones sobre impactos en la igualdad. Los sistemas de transporte actuales y los modelos de uso del suelo tienden a ser relativamente “automóvil dependientes”, lo que significa que proporcionan un alto nivel de servicio para conductores pero con inferiores posibilidades de acceso para otros modos de transporte (“Automobile Dependency” VTPI, 2005). Incluso los grupos con bajo nivel de ingresos son frecuentemente dependientes del automóvil porque las decisiones urbanísticas han sido tomadas por profesionales y funcionarios, ellos mismos automóvil dependientes. Los actuales mercados de transportes y suelo está

focusing on resource depletion and air pollution problems, on the grounds that these represent the greatest long-term risks. But sustainability is increasingly defined more broadly to include the issues in Figure 1. Narrowly defined sustainability tends to overlook many relationships between issues and opportunities for integrated solutions. This may result in solutions to one problem that exacerbate other problems, and undervalues strategies that provide multiple but modest benefits. For example, narrowly defined sustainability may allow climate change emission reduction strategies that impose significant economic costs or are inequitable. Truly sustainable planning will favor strategies that reduce emissions while also supporting economic development and social equity objectives.

Social equity refers to the distribution of impacts (benefits and costs), and the degree to which that distribution is considered fair and appropriate (Litman, 2005). There are three general categories of equity related to transportation:

1. Horizontal Equity (also called fairness) is concerned with whether each individual or group is treated equally, assuming that their needs and abilities are comparable. It suggests that people with comparable incomes and needs should receive an equal share of public resources and benefits, and bear an equal burden of public costs.

2. Vertical Equity With Regard to Income considers the allocation of costs between different income classes, assuming that public policies should favor people who are economically disadvantaged.

3. Vertical Equity With Regard to Mobility Need and Ability considers whether a transportation system provides adequate service to people who have special transportation needs (they are transportation disadvantaged). It justifies facility design features and special services for people with disabilities.

Equity is an important component of sustainable transportation. Transportation decisions have many significant equity impacts: they affect people’s health and opportunity in life (for example, people who are disabled or poor may be limited by their inability to access public services, education and employment opportunities), they affect the distribution of various costs.

Yet, equity is often treated as a specialty issue rather than something to be incorporated into any transportation planning decision. For example, generous minimum parking requirements tend to increase automobile dependency and sprawl, which reduces accessibility for non-drivers. It also tends to reduce housing affordability and force people who own fewer than average vehicles and drive less than average to subsidize the parking costs of their more automobile-dependent neighbors. Yet, parking requirements in zoning codes are generally considered a technical issue, established by transportation engineers and public officials with little consideration to their equity impacts.

Current transportation systems and land use patterns tend to be relatively “automobile dependent,” meaning that they provide a relatively high level of service to motorists, but inferior access by other modes (“Automobile Dependency,” VTPI, 2005). Even relatively lower-income communities are often automobile dependent because planning decisions are made by professionals and public officials who are themselves automobile dependent.

Current transportation and land use markets are distorted in various ways that tend to increase automobile use beyond


distorsionados y tienden a incrementar el uso del automóvil más allá de lo social y económicamente óptimo (“Market Principles” VTPI, 2005). El urbanismo actual trata de minusvalorar los costes del tráfico ocasionados por los automóviles y también minusvalora los beneficios que surgen de los modelos alternativos, con lo cual, se sesgan las decisiones y son dirigidas hacia mejoras para el automóvil. Muchos de los costes que suponen los vehículos tampoco están fijados (los usuarios pagan una cantidad independientemente de lo que conduzcan) o son externos (los usuarios no soportan directamente estos costes). Las políticas de suelo tienden a favorecer la dispersión urbana en lugar de hacer un desarrollo más compacto y multicéntrico. En un mercado más eficiente, los consumidores podrían elegir mejores opciones para viajar (mejores infraestructuras para caminar o circular en bicicleta, mejores transportes públicos) y pagarían directamente por usar las carreteras y los aparcamientos. Estas alteraciones hacen que no sea equitativo el sistema porque incrementan los costes externos recayendo sobre otros miembros de la sociedad y porque reduce las opciones disponibles para viajar a las personas desfavorecidas física, social y económicamente que tienen que contar con modos alternativos. Describiendo positivamente varias reformas en el planeamiento urbano y la economía se puede ayudar a conseguir objetivos de igualdad y sostenibilidad con reducción de las distorsiones del actual mercado que hacen crecer la dependencia del automóvil. Se trata de ayudar a crear un nuevo equilibrio con sistemas de transporte multi-modal. Se llama “Win-Win (lograr) Soluciones de Transporte” porque proporcionan beneficios económicos, sociales y medioambientales (“Win-Win Solutions” VTPI, 2005). A continuación se muestran ejemplos de estas estrategias. Menor Coste en la Planificación del Transporte. Lo que significa que los programas para reducir la demanda son tan considerados como los programas para aumentar la capacidad y que todos los impactos significativos se tienen que incluir en el análisis. Esto permite modelos alternativos y estrategias para recibir las inversiones y consideraciones apropiadas. Desarrollo y Gestión de Aparcamientos. Incluye varias estrategias que hacen más eficiente el uso de las plazas de estacionamiento ya existentes, tales como aparcamientos compartidos, reducir o flexibilizar los requerimientos mínimos, estacionamientos sin coste (elegir ayudas en metálico para empleados) y disponibilidad de plazas de aparcamiento que puedan ser independientes del resto del edificio (los usuarios solamente pagan por el tipo de estacionamiento, la forma de usarlo, que ellos elijan) Tasas para Pagar Según Conduzcas. Lo que significa que los seguros de vehículos se basan en el número de millas (kilometraje) durante el plazo decidido. Los actuales factores de clasificación pueden incorporarse, por lo tanto, los conductores de mayor riesgo pagan más por vehículo y milla. Esto hace que los seguros sean más asequibles e igualitarios y beneficien a los conductores con bajo nivel de ingresos que suelen conducir vehículos inferiores a la media. Mejoras en el Transporte Público. Hay muchas maneras de mejora del servicio de transporte público y estimular el buen orden en el mismo, incluyendo rutas adicionales, extendiendo la cobertura, incrementando la frecuencia y alargando las horas de operatividad del servicio, mejorando la comodidad, innovaciones en los precios, mejoras en la información a los conductores y que el transporte esté relacionado con el desarrollo urbano (barrios diseñados alrededor de estaciones de transporte).

what is economically and socially optimal (“Market Principles,” VTPI, 2005). Current planning tends to underestimate automobile traffic costs and underestimate the benefits of alternative modes, which skews planning decisions toward automobile-oriented improvements. Many motor vehicle costs are either fixed (uses pay a fixed amount regardless of how much they drive) or external (users to not directly bear these costs). Land use policies tend to favor more dispersed urban expansion (sprawl) over more compact, multi-modal development. In a more efficient market, consumers would have better travel options to choose from (better walking and cycling facilities, better public transit services), and would pay directly for using roads and parking facilities.

These distortions tend to be inequitable, because they increase the external costs imposed on other members of society, and because they reduce the travel options available to physically, economically and socially disadvantaged people who tend to rely on alternative modes.

Described more positively, various planning and market reforms can help achieve sustainability and equity objectives by reducing existing market distortions that increase automobile dependency, which helps to create more balanced, multi-modal transportation systems. We call these “Win-Win Transportation Solutions” because they provide multiple economic, social and environmental benefits (“Win-Win Solutions,” VTPI, 2005). Below are examples of these strategies.

Least Cost Transportation Planning. This means that programs to reduce demand are considered equally with programs to increase capacity, and that all significant impacts are included in the analysis. This allows alternative modes and management strategies to receive appropriate consideration and investment.

Parking Management. This includes various strategies that result in more efficient use of existing parking facilities, such as shared parking, reduced or flexible minimum parking requirements, parking cash outs (choice of cash subsidies for employees), and unbundling parking from building space (occupants only pay for the parking they want).

Pay-As-You-Drive Pricing. This means that vehicle insurance premiums are based on the vehicle’s mileage during the policy term. Existing rating factors can be incorporated, so higher-risk motorists pay more per vehicle-mile. This makes insurance more equitable and affordable, and benefits lower-income motorists who tend to drive their vehicles less than average.

Public Transit Improvements. There are many ways to improve public transit service and encourage transit ridership, including additional routes, expanded coverage, increased service frequency, and longer hours of operation; comfort improvements; pricing innovations; improved rider information; and transit oriented development (neighborhoods designed around transit stations).

High Occupancy Vehicle (HOV) Priority. This gives buses, vanpools, and carpools priority over general traffic. This is a more efficient and equitable allocation of road space since HOVs


Prioridad en la Mayor Ocupación de Vehículos (HOV). Esto concede prioridad a los autobuses, furgonetas compartidas y coches compartidos, frente al resto del tráfico. Es un reparto del espacio más eficiente e igualitario. Con la imposición de HOV existe menos congestión por pasajero y milla y la prioridad del HOV incentiva a los viajeros a cambiar a modelos de viaje más eficiente. Reducción del Tiempo de Viaje. Son programas que se aplican a los tiempos de transporte e incentivan la reducción de los viajes en automóvil. Es habitual incluir mejoras en las diferentes opciones, como compartir vehículos, transporte público, teletrabajo y horarios flexibles e incentivos como aparcamiento gratuito o estacionamiento con precios tasados. Programas de Gestión del Transporte Escolar y Universitario. Este programa ayuda a padres y estudiantes a superar las barreras para el uso de modos alternativos de transporte cuando se desplacen a las escuelas, facultades o campus universitarios. Mejora del Transporte No Motorizado. Se trata de caminar y usar la bicicleta sustituyendo directamente los viajes en automóvil, apoyando el transporte público y usando vehículos compartidos. Los residentes de barrios con buenas condiciones de transporte a pie o en bicicleta, conducirán menos y usarán más en transporte no motorizado. “Crecimiento Inteligente” Políticas de Suelo. Son una serie de políticas que estimulan el desarrollo más compacto y respetuoso con los peatones; barrios orientados hacia el transporte público donde los residentes necesiten conducir menos mejorando la accesibilidad para los no conductores. Carsharing (“Coches a la carta”). Consiste en disponer de vehículos situados en las zonas residenciales y poder alquilarlos cómodamente por periodos limitados de tiempo (horas o días), lo cual permite a los usuarios una cómoda y económica alternativa al vehículo propio. Gestión del Tráfico. Incluye varios diseños de las características de las calzadas que reduzcan el volumen y la velocidad del tráfico y que desincentiven atajos a través de barrios residenciales. Se incrementa la seguridad en las carreteras y la habitabilidad del barrio, se crea un ambiente más respetuoso con los peatones y los ciclistas. Estas son algunas de las políticas y estrategias de planificación que pueden ayudar a conseguir objetivos de sostenibilidad e igualdad. Para una información más detallada se puede ver Victoria Transport Policy Intitute Online TMD Encyclopedia (VTPI, 2005). References and Information Resources - Access Exchange International (www.globalride-sf.org) is a non-profit organization that promotes cost-effective access to public transportation for disabled persons in developing countries. - Caubel, David (2004), Methodologies And Tools To Evaluate Issues Relating To Land-Use And / Or Social Aspects Of Urban Transportation Policies: An Accessibility Concept Linked Approach, World Conference on Transportation Research (www.wctr2004.org.tr). - Center for the Analysis of Social Exclusion (CASE), (http://sticerd.lse.ac.uk/case) is a specialized research organization at the London School of Economics dealing with social equity issues. - Litman, Todd (2005) “Evaluating Transportation Equity,” Victoria Transport Policy Institute (www.vtpi.org).

impose less congestion on other road users per passenger-mile, and HOV priority provides an incentive for travelers to shift to more efficient travel modes.

Commute Trip Reduction. These are programs that give commuters resources and incentives to reduce their automobile trips. Typically include improved transportation options, such as ridesharing, transit, telework and flextime, and incentives such a parking cash out or parking pricing.

School and Campus Transport Management Programs. These programs help students and parents overcome barriers to the use of alternative modes when traveling to schools and college or university campuses.

Nonmotorized Transportation Improvements. Walking and cycling directly substitute for automobile trips and support public transit and ridesharing. Residents of communities with good walking and bicycling conditions drive less and use transit more.

“Smart Growth” Land Use Policies. This is a set of policies that encourage development of more compact, pedestrian-friendly, transit-oriented communities, where residents need to drive less improve accessibility for non-drivers.

Carsharing. This consists of affordable, short-term (hourly and daily rate) motor vehicle rentals located in residential areas, which gives consumers a convenient and affordable alternative to vehicle ownership.

Traffic Management. This includes various roadway design features that reduce traffic speeds and volumes, and discourages short-cuts through residential neighborhoods. This increases road safety and community livability, creates a more pedestrian- and bicycle-friendly environment.

These are just a few of the policies and planning strategies that can help achieve sustainability and equity objectives. For more detailed information see the Victoria Transport Policy Institute Online TDM Encyclopedia (VTPI, 2005)

References and Information Resources

- Access Exchange International (www.globalride-sf.org) is a non-profit organization that promotes cost-effective access to public transportation for disabled persons in developing countries.

- Caubel, David (2004), Methodologies And Tools To Evaluate Issues Relating To Land-Use And / Or Social Aspects Of Urban Transportation Policies: An Accessibility Concept Linked Approach, World Conference on Transportation Research (www.wctr2004.org.tr).

- Center for the Analysis of Social Exclusion (CASE), (http://sticerd.lse.ac.uk/case) is a specialized research organization at the London School of Economics dealing with social equity issues.

- Litman, Todd (2005) “Evaluating Transportation Equity,” Victoria Transport Policy Institute (www.vtpi.org).

- Litman, Todd and David Burwell (2004), Issues in Sustainable Transportation, VTPI (www.vtpi.org).


- Litman, Todd and David Burwell (2004), Issues in Sustainable Transportation, VTPI (www.vtpi.org). - Sanches, Thomas W., Rich Stolz and Jacinta S. Ma (2003), Moving Toward Equity: Addressing Inequitable Effects of Transportation Policies On Minorities, Harvard Civil Rights Project and the Center For Community Change (www.civilrightsproject.harvard.edu/resources/transportation.php), 2003. - Social Exclusion and Transport Website (www.art.man.ac.uk/transres), Dept. of Planning, University of Manchester. - TSG, Measuring Accessibility as Experienced by Different Socially Disadvantaged Groups, Transport Studies Group – University of Westminster. Engineering and Physical Sciences Research Council (EPSRC) (www.wmin.ac.uk/transport/projects/samp.htm), 2005. - Toolkit for Social Exclusion & Transport (www.geocities.com/transport_research/socexclu0.htm). - Transportation Equity Tools Website, (www.civilrightsproject.harvard.edu/resources/transportation.php), Harvard Civil Rights Project. - VTPI (2005), Online TDM Encyclopedia, Victoria Transport Policy Institute (www.vtpi.org).

- Sanches, Thomas W., Rich Stolz and Jacinta S. Ma (2003), Moving Toward Equity: Addressing Inequitable Effects of Transportation Policies On Minorities, Harvard Civil Rights Project and the Center For Community Change (www.civilrightsproject.harvard.edu/resources/transportation.php), 2003.

- Social Exclusion and Transport Website (www.art.man.ac.uk/transres), Dept. of Planning, University of Manchester.

- TSG, Measuring Accessibility as Experienced by Different Socially Disadvantaged Groups, Transport Studies Group – University of Westminster. Engineering and Physical Sciences Research Council (EPSRC) (www.wmin.ac.uk/transport/projects/samp.htm), 2005.

- Toolkit for Social Exclusion & Transport (www.geocities.com/transport_research/socexclu0.htm).

- Transportation Equity Tools Website, (www.civilrightsproject.harvard.edu/resources/transportation.php), Harvard Civil Rights Project.

- VTPI (2005), Online TDM Encyclopedia, Victoria Transport Policy Institute (www.vtpi.org).

Figure 1. Sustainability Issues. This figure illustrates various sustainability issues. Figura 1. Aspectos sobre sostenibilidad. Esta figura ilustra varios aspectos sobre sostenibilidad

Económicos productividad actividad económica empleo responsabilidad en los impuestos comercio

Sociales igualdad salud habitabilidad cultura e historia valores compromiso público

Medioambientales emisiones contaminantes cambio climático biodiversidad preservación del medio natural estéticas


¿Qué es la movilidad sostenible? Ole Thorson Jorgensen. Ingeniero civil especialido en transportes. Profesor de la UPC. Barcelona, España

What is sustainable mobility? Ole Thorson. Civil engineer specializing in transport. Associate Profesor at the UPC. Barcelona, Spain It is achieved when we realize that, in our societies, not everything must be measured by how fast we can get there, or by the monetary costs currently accepted. At the same time, it will only be attained whenever we manage to have transport alternatives (both personal and freight) that are sufficiently attractive and accessible. The means of transportation that employ less energy per transported person and tonne are the most sustainable. Each type of mobility consumes energy which pollutes and produces heat. Politicians, and, in turn, Governments as a whole, are fixated with infrastructures. However, these infrastructures are only one component of the transport system. Public transport, in particular, implies much more. It takes years to put infrastructures in place, and the solution they offer to the means of transport is not very clear. Therefore, it is convenient to get an initial and total guarantee of service in collective mode for the totality of potential users. When a correct service is in place, there are less excuses to use personal vehicles irrationally and compulsively, as many of us currently do. Once the principle: Bus for everyone is achieved with acceptable frequency (15 to 20 minutes), we may turn to studying the construction of the heaviest infrastructure, indicated for those itineraries with greater number of passengers. Thus, the political desire of constructing may be satisfied. Managing transport systems requires many full time jobs (such as the ones created by the construction companies who actually build the infrastructures). Some European studies indicate that the creation of jobs and the construction of infrastructures must be separated. Only in this way will decisions about mobility be made with the whole of society’s welfare in mind. The use of vehicles creates costly externalities which we haven’t been able to incorporate in our decision making process. Accidents, emissions, noise, energy consumption and space constitute parameters which negatively affect the economy in a society. Certain forces refuse to place sufficient economic value on these externalities. In the debate concerning road safety, no voices are raised regarding that fact that limiting the speed limit (which clearly saves lives and reduces the number of injuries) will have negative effects in the economy because it slows down transportation. In order to achieve a sustainable mobility we have to consider the need to encourage a defensive and economical driving. The idea that internalizing the mentioned externalities within the cost of transportation would ruin our economy is unacceptable, it only avoids complying with the Kyoto Protocol. This is why the people in charge of our society are in favour of buying surplus of emission permits from developing countries. It is advisable to think in terms of sustainable mobility within a global framework of mobility. We have to work, slowly but firmly, in order to achieve an industrial restructuring of the

Se alcanza cuando aprendemos que no todo, en nuestras sociedades, se debe medir por la rapidez en llegar y por los costes monetarios actualmente aceptados. Al mismo tiempo, solamente se podrá conseguir cuando logremos que las alternativas de transporte (personas y mercancías) sean suficientemente atractivas y cercanas.

Los medios transporte que gastan menos energía por persona y por tonelada transportada son los más sostenibles. Cada tipo de movilidad gasta energía que contamina y produce calor.

Los políticos, y por tanto las administraciones, sienten fijación por las infraestructuras. Pero estas sólo son una parte de los sistemas de transporte. Especialmente el transporte público engloba mucho más.

Las infraestructuras tardan años en hacerse y no queda claro que solucionen la oferta deseada del transporte. Por tanto, es aconsejable lograr una garantía inicial y total de servicio en los modos colectivos para la totalidad de los usuarios potenciales. Cuando se cuenta con un servicio correcto hay menos excusas para usar el vehículo particular de modo irracional y compulsivo, como muchos hacemos en la actualidad.

Tras cumplir con la máxima: Bus para todos y con frecuencias buenas (15 a 20 minutos), se podrá proceder al estudio de la construcción de infraestructuras más pesadas, para los itinerarios con mayor pasaje. Así se podrá satisfacer el deseo político de construir.

La gestión de sistemas de transporte requiere de muchos puestos de trabajo fijos (como los creados por las empresas constructoras que realizan las infraestructuras). Algunos estudios Europeos indican que debe desligarse la creación de puestos de trabajo de la construcción de infraestructuras. Solamente así se podrán tomar las decisiones sobre la movilidad en bien de toda la sociedad.

El uso de vehículos crea externalidades costosas que no hemos aprendido todavía a calcular en nuestras decisiones. Los siniestros, las emisiones, el ruido, el consumo energético y del espacio son parámetros que afectan negativamente la economía de la sociedad. Hay fuerzas que se resisten a dar un valor económico suficiente a estas externalidades. En el debate sobre la seguridad vial no se alzan voces dispuestas a indicar que una limitación de la velocidad punta (que claramente salva vidas y heridos) tendrá efectos negativos en la economía porque ralentiza el transporte. Para conseguir una movilidad sostenible hay que considerar la necesidad de impulsar una conducción defensiva y económica. No es aceptable la idea de que la internalización de las externalidades mencionadas en el coste del transporte arruinaría nuestra economía, ello sólo evita el


automotive sector, we have to plan on decreasing vehicle production during the next decade and we have to manage to contain fuel consumption. We should economically punish the fact that a sole person moves in a vehicle weighing from 500 kg to a tonne. As well as talking about installing a black box in vehicles to improve road safety, we should talk about installing environmental control boxes that allow the collection from the owner of the vehicle of a fee based on the efficiency load/weight (within the legal load limits). With this we would manage to obtain a clear grouping of people per vehicle (unlike at present, when most of the vehicles only transport one person). This load fee would also optimize freight transport, since it would reward transportation of full loads and it would make it very costly to circulate empty loaded. Undoubtedly, collective mobility is safer than individual mobility. A clear and accepted objective in Europe, and, at last, also in Spain, consists on making a priority of the fact that we have to decrease the number of dead and injured people with the corresponding consequences in mobility. A reduction of 50% is needed between the decade 2000-2010. This reduction in accidents is closely linked to a calmer way of thinking about mobility. If we managed to increase the number of persons per car by 50%, the number of injured people would decrease by approximately 30% and energy consumption by 40%. If the average speed were to be reduced in 9 km/h, the number of deaths would be reduced by close to 50%. In order to safe lives as well as to improve the sustainability of mobility and society’s economy it is worth making this effort and calming down the driving mode of people and freight. The railway system must assume the transport of the bulk of freights, both to improve the environment and to save lives. This means that whoever wants to transport his tonnes by road must pay the social cost associated with this means of transportation. There is a strange fear towards applying this concept. We must (again) first put the tonne/km fee on the European Union’s agenda, and, afterwards, also on the agenda of international organizations that deal with trade and transportation. In this context, it is also a must to reflect on the passenger/km excess which is released into the atmosphere. It has a devastating environmental effect and it is clearly non-sustainable. Public transport, in relation to the user, is made up of stops / stations. As long as the vehicle leaves the user at the desired stop in an acceptable period of time, the journey or the speed at which this journey is made will be less important. The great majority of public transport users in the countries from the south of Europe walk to their stops and stations. In more Northern countries, walking is combined with cycling. But in all events, walking access to public transport must be safe and comfortable. Sidewalks must be in good condition and pedestrian crossings must be placed at appropriate spots. There are too many places were the fact that the street and the road must reserve the necessary space and comfort for pedestrians is forgotten. Once this need is fulfilled, we may turn to thinking about drivers of private vehicles. In the Mediterranean countries walking is part of the culture, and, thus, this sustainable mobility -added to collective transport - constitutes a majority. Those who got to work (as observed in the following graphs) do not behave with as much sustainability. It can generally be said that if two thirds of the trips are made by public transport, on foot and by bicycle, most of the citizens behave in a sustainable way in their daily trips. We have a culture of sustainability in mobility. But we have to strengthen this culture to avoid losing followers and to prevent people from turning to their private vehicle as a means of transportation.

August 2005

cumplimiento del Protocolo de Kioto. Es por ello que los responsables de nuestra sociedad abogan por comprar excedentes de permisos de emisión de países en desarrollo.

Es recomendable pensar en términos de sostenibilidad dentro del marco global de la movilidad. Hay que trabajar para conseguir una reconversión industrial lenta pero firme del sector de automoción, planificar una disminución de la producción de vehículos en la próxima década y alcanzar una contención en el consumo de combustible.

Que una persona se mueva sola en un vehículo de 500 Kg a una tonelada debería castigarse económicamente. De la misma manera que se habla de la instalación de cajas negras en los vehículos para mejorar la seguridad vial se debe trabajar para la instalación de cajas de control ambiental que permitan cobrar al propietario del vehículo una tasa en función de la eficacia carga/tara (dentro de los límites legales de carga). Con ello se lograría una clara agrupación de personas por vehículo (no como ahora que la gran mayoría de los vehículos solamente transportan un ser humano). Esta tasa de carga también optimizaría el transporte de mercancías, ya que se premiarían los transportes de carga entera y resultaría muy costoso circular de vacío.

No hay duda de que la movilidad colectiva es más segura que la individual. Un objetivo claro y aceptado en Europa, y ahora también por fin en España, es que resulta primordial bajar las cifras de muertos y heridos con secuelas en la movilidad. Se requiere una reducción del 50 % en la década 2000 – 2010. Esta reducción de la siniestralidad está estrechamente ligada a una manera más tranquila de pensar en la movilidad. Si se logra aumentar el número de personas por coche en un 50 %, el número de heridos bajaría alrededor de un 30 % y el consumo energético cerca de un 40 %. Si se logra bajar 9 km./h la velocidad media, el número de muertos se reduciría cerca del 50 %. Tanto para salvar vidas como para mejorar la sostenibilidad de la movilidad y la economía de la sociedad vale la pena hacer este esfuerzo y tranquilizar la conducción de personas y mercancías.

El ferrocarril debe asumir el transporte de una mayor parte de las mercancías, tanto para mejorar el medio ambiente como para salvar vidas. Esto implica que el que quiera transportar sus toneladas por carretera deba pagar el coste social que implica este transporte. Se palpa un extraño miedo a aplicar este concepto. Hay que poner las tasas de tonelada-kilómetro primero (de nuevo) sobre la mesa de la Unión Europea y luego también sobre las de organizaciones internacionales que tratan del comercio y el transporte. En este contexto también es vital hacer alguna reflexión sobre el exceso de pasajero-kilómetro que se eleva a la atmósfera. Tiene un efecto ambiental devastador y es claramente antisostenible.

Un transporte público, en su relación con el usuario, está formado por paradas/estaciones. Mientras el vehículo deje al usuario en la parada deseada en un tiempo aceptable, importa menos el trayecto o la velocidad punta que se ofrezca. La gran mayoría de los usuarios del transporte público, en los países del sur de Europa, llegan a pie a paradas y estaciones. En países situados más al Norte se combina con el uso de la bicicleta. Pero en todas las circunstancias es una necesidad primordial que el acceso al transporte público andando sea cómodo y seguro. Las aceras deben estar en condiciones y los pasos de peatones en su sitio. Hay demasiados lugares donde se olvida que la calle y la carretera deben reservar el espacio y la comodidad necesaria para los peatones. Atendida esta necesidad se podrá pensar en los conductores de vehículos privados.

En los países Mediterráneos hay cultura de andar, por lo


que esta movilidad sostenible– sumando la del transporte colectivo – es mayoritaria. Los que se desplazan al trabajo (como se aprecia en los gráficos siguientes) no se comportan con tanta sostenibilidad. Se puede decir, en general, que si dos tercios de los viajes se realizan en transporte público, a pie y en bicicleta, la mayoría de los ciudadanos se comportan sosteniblemente en sus viajes diarios. Tenemos una cultura de sostenibilidad en la movilidad. Pero hay que afianzar esta cultura para no perder adeptos y pasar viajes hacia el vehículo privado.

Agosto 2005

Encuesta de movilidad obligada, 2001

Desplazamientos generados internamente en los municipios / Survey on necessary mobility, 2001 Trips generated internally in the municipal regions

Transporte público

20%

Pie, bici19%

Vehículo privado

61%

Encuesta de movilidad obligada, 2001

Desplazamientos generados por el total de trabajadores en Catalunya / Survey on necessary mobility, 2001 Trips generated by the totality of workers in Catalonia

Vehículo privado

84%

Pie, bici3%

Transporte público

13%


Por una movilidad sostenible y realista Alfonso Perona Gómez. Secretario Ejecutivo Fundación RACC. Profesor de la Escuela de Prevención y Seguridad de la Universidad Autonoma de Barcelona

For a realistic and sustainable mobility Alfonso Perona Gómez. Executive Secretary Fundación RACC. Professor at the Prevention and Security School (Escuela de Prevención y Seguridad) of the Universidad Autónoma de Barcelona The transport sector is a sector which has been growing at a considerable pace in the last few years, not just in terms of the number of journeys but also in terms of the number of vehicles and the routes. This situation has an impact on the environment from the points of view of congestion, degradation in the quality of public space and decrease in the quality of life of the population in general. In addition, the sources of energy used in this sector are based on the use of oil derived fuels. This causes a significant environmental impact due to the excessive consumption of natural resources and its exhaustion caused by overexploitation The most important environmental impact of the current model of transportation is the emission of pollutants such as: carbon dioxide, carbon monoxide, nitrogen oxide, hydrocarbon or air-borne particles. Special and dangerous residues are also being created as a result of vehicle maintenance operations, acoustic pollution, ground degradation and occupancy of space. There are positive aspects of mobility which should not be ignored, but if measures are not taken and the model is not changed we could be driven to a chaotic situation, and its effects are starting to show in the cities. The new model of sustainable mobility should allow the free and satisfactory mobility of people without causing any damage to life, to the availability of resources or to the environment of future generations. To design a sustainable mobility and transportation model we must not forget about the agents of society involved in this sector, i.e. drivers, manufacturers, fuel distributors, managers of public infrastructure and transportation and the public administration. Therefore, we should specifically consider:

a) Consumption, use and maintenance of vehicles by the population, since with different actions and behaviour changes on the part of the drivers (who are the most frequent users within the system), environmental improvements could be obtained.

b) The improvement of conventional vehicles to achieve a higher efficiency in the engines and to use lighter and more easily recycled materials, in order to decrease the impact they are currently having.

c) Promotion and implanting of new energy technologies, such as natural gas, liquid petroleum gas, bio-fuels, hydrogen and electricity since they are all better for environmental pollution, as they do not neglect the new vehicle traction systems, but use systems that are less pollutant and equally efficient.

El transporte es un sector que esta creciendo de manera muy importante en los últimos años, no solo por el número de desplazamientos sino por el número de vehículos y los recorridos realizados. Esta situación provoca un impacto en el medio ambiente desde el aspecto de la congestión, la degradación de la calidad del espacio público y la disminución de la calidad de vida de la población en general.

Además las fuentes energéticas utilizadas en este sector son las que están basadas en el consumo de combustibles derivados del petróleo, esto provoca un impacto ambiental muy significativo por lo que hace referencia al consumo excesivo de recursos naturales y su agotamiento por causa de una sobreexplotación.

Los impactos ambientales más importantes del modelo actual de transporte son la emisión de contaminantes en la atmósfera como; dióxido de carbono, el monóxido de carbono, óxidos de nitrógeno, los hidrocarburos o las partículas en suspensión. También se esta provocando la generación de residuos especiales y peligrosos debidos a las operaciones de mantenimiento de vehículos, la contaminación acústica, la degradación del suelo y la ocupación del espacio.

Existen aspectos positivos de la movilidad que tampoco se pueden ocultar pero que de no tomar medidas y cambiar el modelo nos conduce a una situación caótica, cuyos efectos se empiezan a notar en las ciudades.

El nuevo modelo de movilidad sostenible debe permitir la libre y satisfactoria movilidad de las personas sin dañar la vida, la disponibilidad de recursos y el medio ambiente de las generaciones futuras.

Para diseñar un modelo de movilidad y transporte sostenible no se debe olvidar los agentes de la sociedad implicados en el sector, como son los conductores, los fabricantes, los distribuidores de combustible, los gestores de infraestructuras y de transportes públicos y las administraciones publicas. Por lo tanto se debe considerar especialmente:

a) La costumbre de consumo, uso y mantenimiento de los vehículos, por parte de la población, ya que con acciones y cambios en el comportamiento de los conductores, que son los usuarios más próximos dentro del sistema, se pueden conseguir mejoras ambientales en el sector del transporte.

b) La mejora de los vehículos convencionales para lograr


But we will not move forward solely with these measures. In addition, a series of “transversal” policies have to be applied. These include urban and territorial measures adequate to the limited public space, an improvement in the existing road network infrastructure and an improvement in its management (which does not always mean extending the aforementioned infrastructure). We also need a clear, convincing and determined bet in favour of the collective public transport system, which should be a quality and competitive model when compared with the more environmentally inefficient use of private transportation. Public policies should be directed towards this change of model. These policies should be the starting point for all the mentioned agents involved in order to achieve change and also to promote the most positive measures and place an economic burden on the most harmful ones. User information and awareness policies are necessary, as well as measures that promote the correct destruction of used vehicles and a fiscal policy devised with consumption and pollution in mind. Policies directed to the vehicle manufacturers are also needed, so as to limit the consumption and emission of toxic gases and to fiscally encourage the implanting of new technologies. In the area of infrastructure, a clear policy of territorial structure should be implemented, with new roads and improvements of the existing road network, with the distribution of parking zones in areas around the big city centres and inter-modality as a universal model as well as the increase of collective modes of transportation. Everything explained up to this point can be very valid, but there will be no improvement without a clear responsibility of implementation of the different initiatives, with fiscal policies with a different point of view to the one currently in place and with fee payment policies for the use of infrastructure. The free use and abuse, paid for with everybody’s taxes, must come to an end. In territorial matters, two different aspects should exist for mobility: on one hand we have long journeys through interurban routes and on the other we have urban mobility. The cities should stop being a model of unsustainable coexistence and they should start to think about urban planning, without speculation and with more measures in favour of mobility. The binomial urban mobility and sustainable mobility cannot be opposed any longer. Cities must be all-purpose and diversified, as opposed to the specialized and “single-use” city which forces unsustainable mobility on people. The new policies of territorial ordinance must offer sufficient and necessary services based on a strategy of contributing to the reduction of both optional and necessary journeys. Compact cities must allow each zone or neighbourhood to have access to the services that the population needs, without diminishing the quality of life. Thus, the American model of a diffused city where the services are divided in specialized zones and only accessible for the people with a private vehicle must be eliminated. Freight transportation between urban and interurban zones must be subject to management and regulation policies. This must be coupled with the improvement of transport vehicle movements inside the city, by allocating specific space for loading and unloading and limiting and controlling maximum parking times in which to complete these actions. Municipal policies must have regulation with parking plans and strategies as a way of regulating the demand, and of releasing public space which the citizens should recuperate. The plans for urban mobility, through its planning and management as the basic axis for implementation, should be a strategic element in order for it to be a sustained urban mobility. This will also facilitate a reduction in accidents and an increase in security by gaining space for the pedestrians which, in the end, will translate into a better quality of life for the city population. The aim of planning for urban mobility must be to achieve a

una mayor eficiencia en los motores y utilizar materiales más ligeros y fácilmente reciclables para disminuir el impacto que tienen actualmente.

c) Potenciación e implantación de las nuevas tecnologías energéticas, como son el gas natural, el gas licuado de petróleo, los biocarburantes, el hidrógeno y la electricidad ya que mejoran la contaminación ambiental, sin descuidar los nuevos sistemas de tracción de vehículos, con sistemas menos contaminantes pero igualmente eficientes.

Pero solo con esta medidas no adelantaremos si no se aplican una serie de políticas “transversales” como medidas urbanísticas y territoriales adecuadas al espacio publico, cada vez más limitado y una mejora de las infraestructuras viarias existentes, mejora en la gestión que no debe ser siempre una ampliación. Así como una apuesta decidida clara y contundente por el sistema de transporte colectivo y público, que sea un modelo de calidad y competitivo con la utilización de modos privados de transporte, con poca eficiencia ambiental.

Las políticas publicas deben dirigirse hacia este cambio de modelo, ya que de ellas debe partir la implicación de todos los agentes citados, para conseguir el cambio y además incentivar las medidas más positivas y gravar las que resultan más perjudiciales. Es necesario políticas de sensibilización e información al usuario, medidas que potencien una destrucción correcta de los vehículos viejos así como una política fiscal basada en el consumo y la contaminación, también son necesarias políticas dirigidas a los fabricantes de vehículos, que limiten los consumos, las emisiones de gases e incentivar fiscalmente la implantación de nuevas tecnologías.

En el apartado de infraestructuras se debe implantar una clara política de estructuración del territorio con nuevas carreteras y mejoras de la red viaria existente, realizando distribuciones de las zonas de aparcamiento antes de los grandes núcleos ciudadanos y la inter-modalidad como modelo universal y el incremento de los desplazamientos en transporte colectivo.

Todo lo hasta aquí indicado puede quedar muy correcto, pero no se adelantará nada sin una clara responsabilidad de aplicación de las diferentes iniciativas, desde unas políticas fiscales con una visión diferente de la actual y unas políticas tarifarias de pago por uso de las infraestructuras, se debe terminar con el uso y abuso gratuito, costeado con el impuesto de todos.

En los aspectos territoriales deben existir dos claras diferenciaciones en la movilidad, por un lado están los grandes desplazamientos del transporte que se dan por vías interurbanas y por otro lado la movilidad urbana.

Las ciudades deben dejar de ser un modelo cada vez más insostenible de convivencia y empezar a aplicar la planificación urbanística, no la especulación, con medidas de movilidad. El binomio urbano y movilidad sostenible no pueden seguir estando de espaldas uno del otro. Las ciudades deben ser polivalentes y diversificadas, frente a la ciudad especializada y “monouso” que obliga a mucha movilidad insostenible y obligada. Las nuevas políticas de ordenación territorial deben situar los servicios suficientes y necesarios basados en una estrategia de contribuir a la reducción de los desplazamientos obligados y opcionales. Las ciudades compactas deben permitir que cada barrio o zona tenga los servicios que los ciudadanos necesitan, sin menoscabar la calidad de vida, eliminar el modelo americano de ciudad difusa donde los servicios se segregan en zonas especializadas y solo accesibles para el ciudadano en coche privado.


universal improvement. This will undoubtedly not satisfy everyone, but it will abolish the unequal situation between a minority and the rest of the city. The recovery of the streets as a space for pedestrians or as improved space for the citizens must not be done carelessly. Instead, a route hierarchy should be devised with the amount of use in mind; pedestrian only zones should be determined for commercial or cultural areas that are frequently used by pedestrians. If this is not done correctly we run the risk of creating deserted zones, with the consequent security problems for the population. Without any doubt, to allow more space for pedestrians, it must be removed from other sites. This is easier said than done due to the physical characteristics of some cities. The ideal solution for mobility which would be good for everyone does not exist. We must not forget that if sustainable mobility policies are applied, the strategies and the configuration of the cities must change, and spaces for coexistence and relationships must be recovered. The planning done today in many Spanish cities does not contemplate these parameters and is, thus, doomed to a sustainability failure. These changes should not mean closing the cities to traffic, the point is not to make a bunker out of the city centre, but to look for the difficult equilibrium between freedom and mobility, between the development of society and the environment. Automobiles should keep having their space but with an order of preference different from the present one. People should come first, then the community and finally the individual use and enjoyment of mobility.

23/10/2005

Se deben adoptar políticas de gestión y regulación del transporte de mercancías en zonas urbanas con las zonas interurbanas, así como la mejora del movimiento de los vehículos de transporte dentro de las ciudades, dando espacio específico a la carga y descarga, limitar y controlar los tiempos máximos para estacionar y realizar estas operaciones.

Las políticas municipales deben tener políticas de regulación del aparcamiento con estrategias y elaboración de planes de aparcamiento como instrumento de regulación de la demanda, liberando espacio público que debe ser recuperado por los ciudadanos.

Los planes de movilidad urbana deben ser elemento de estrategia para una movilidad urbana sostenible, así como la planificación y la gestión de esta movilidad es el eje básico de actuación que permitirá una movilidad más sostenible, una reducción de los accidentes con un incremento de la seguridad ganando espacio para el peatón, que en definitiva dará una mejora de calidad de vida de los ciudadanos.

La planificación de la movilidad urbana debe tener objetivos de mejora universal, que sin duda no dejarán a todos satisfechos pero desterrarán la situación desigual entre una minoría frente al resto de la ciudad. La recuperación de las calles como espacio de los peatones, o mejor espacio de los ciudadanos, no se debe realizar de cualquier manera, se debe trabajar en una jerarquía de vías en función de su uso, se debe peatonalizar cuando es una zona de atracción comercial o cultural y es transitada por peatones, sino se realiza correctamente se puede caer en el error de hacer zonas desérticas y crear problemas de seguridad ciudadana.

Indudablemente para dar más espacio a los peatones, se les debe quitar a otros medios; es fácil de decir pero, en ocasiones y según las características físicas de las ciudades, es más difícil de aplicar. La solución ideal y buena para todos no existe en movilidad. No se puede olvidar que si se aplican políticas de movilidad sostenible la configuración y las estrategias de las ciudades debe cambiar y se deben recuperar los espacios para los usos de mayor convivencia y relación, las planificaciones que hoy en día se hacen de crecimiento de muchas ciudades españolas, no contemplan estos parámetros y estarán condenadas al fracaso de la sostenibilidad.

Estos cambios no deben significar el cerrar las ciudades al tráfico, no se trata de bunquerizar los núcleos urbanos, sino de buscar el difícil equilibrio entre libertad y movilidad, entre el desarrollo de la sociedad y el medio ambiente. El coche debe seguir teniendo su espacio pero en un orden de preferencia diferente del actual, primero debe ser la persona, el colectivo y por último la indivualidad en el uso y disfrute de la movilidad.

23/10/2005


Carta Europea de los Derechos del Peatón

The European Charter of Pedestrians’ Rights Adopted in 1988 by The European Parliament 1. The pedestrian has the right to live in a healthy environment and freely to enjoy the amenities offered by public areas under conditions that adequately safeguard his physical and psychological well-being. 2. The pedestrian has the right to live in urban or village centres tailored to the needs of human beings and not to the needs of the motor car and to have amenities within walking or cycling distance. 3. Children, the elderly and the disabled have the right to expect towns to be places of easy social contact and not places that aggravate their inherent weakness. 4. The disabled have the right to specify measures to maximise mobility, such as the elimination of architectural obstacles and the adequate equipping of public means of transport. 5. The pedestrian has the right to urban areas which are intended exclusively for his use, are as extensive as possible and are not mere ‘pedestrian precincts’ but in harmony with the overall organisation of the town. 6. The pedestrian has a particular right to expect;

a) compliance with chemical and noise emission standards for motor vehicles which scientists consider to be tolerable, b) the introduction into all public transport systems of vehicles that are not a source of either air or noise pollution, c) the creation of ‘green lungs’, including the planting of trees in urban areas, d) the control of speed limits by modifying the layout of roads and junctions (e.g. by incorporating safety islands etc.), so that motorists adjust their speed, as a way of effectively safeguarding pedestrian and bicycle traffic, e) the banning of advertising which encourages an improper and dangerous use of the motor car, f) an effective system of road signs whose design also takes into account the needs of the blind and the deaf, g) the adoption of specific measures to ensure that vehicular and pedestrian traffic has ease of access to, and freedom of movement and the possibility of stopping on, roads and pavements respectively (for example: anti-slip pavement surfaces, ramps at kerbs to compensate for the difference in the levels of pavement and roadway, roads made wide enough for the traffic they have to carry, special arrangements while building work is in progress, adaptation of the urban street infrastructure to protect motor car traffic, provision of parking and rest areas and subways and footbridges), h) the introduction of the system of risk liability so that the person creating the risk bears the financial consequences thereof (as has been the case in France, for example, since 1985).

7. The pedestrian has the right to complete and unimpeded mobility, which can be achieved through the integrated use of the means of transport. In particular, he has the right to

Resolución del Parlamento Europeo del 12 de Octubre de 1988

1.- El peatón tiene derecho a vivir en un ambiente sano y a disfrutar libremente del espacio público en las condiciones de seguridad adecuadas para su salud física y psicológica.

2.- El peatón tiene derecho a vivir en centros urbanos o rurales organizados a medida del hombre y no del automóvil, y a disponer de infraestructuras a las que se pueda acceder fácilmente a pie o en bicicleta.

3.- Los niños, los ancianos y los minusválidos tienen derecho a que la ciudad constituya un lugar de socialización y no de empeoramiento de su situación de debilidad.

4.- Los minusválidos tienen derecho a que se tomen medidas específicas que les permitan toda movilidad posible, como la demolición de las barreras arquitectónicas y el acondicionamiento de los medios públicos de transporte.

5.- El peatón tiene derecho a que se le reserven zonas urbanas la más amplias posible, que no sean meras "islas de peatones", sino que se inserten coherentemente en la organización general de la ciudad.

6.- El peatón tiene derecho, en particular:

a) al respeto de las normas relativas a las emisiones químicas y acústicas de los vehículos de motor consideradas científicamente como soportables.

b) a la implantación generalizada en el transporte público de vehículos que no sean fuente de contaminación atmosférica o acústica.

c) a la creación de "pulmones verdes", incluso mediante obras de repoblación forestal urbana.

d) a la limitación de la velocidad mediante una reforma estructural de las calles, cruces (por ejemplo con ayuda de isletas), de manera que los automovilistas rectifiquen la velocidad y se garantice el tráfico de peatones y bicicletas.

e) a la prohibición de difundir mensajes publicitarios que fomenten el uso equivocado y peligroso del automóvil.

f) a sistemas eficaces de señalización concebidos también para quienes están privados del sentido de la vista o del oído.

g) a medidas específicas que permitan detenerse, acceder y recorrer calles y aceras (por ejemplo: pavimentación no resbaladiza, rampas que permitan superar el desnivel con el plano de la calle, adecuación de las dimensiones al destino de las calles, medidas especiales durante el desarrollo de trabajos de construcción, protección contra el tráfico automovilístico mediante elementos urbanos, creación de puntos de parada y descanso, pasos subterráneos y puentes que faciliten el cruce).

h) a la introducción de un sistema de responsabilidad objetiva


expect; a) an extensive and well-equipped public transport service which will meet the needs of all citizens, from the physically fit to the disabled, b) the provision of bicycle lanes throughout the urban areas, c) the creation of parking lots which affect neither the mobility of pedestrians nor their ability to enjoy areas of architectural distinction.

8. Each Member State must ensure that comprehensive information on the rights of pedestrians is disseminated through the most appropriate channels and is made available to children from the beginning of their school career.

o de riesgo de modo que aquel que sea responsable de la creación de un riesgo asuma las consecuencias financieras (como, por ejemplo en Francia desde 1985).

7.- El peatón tiene derecho a una movilidad completa y libre que puede realizarse mediante el uso integrado de los medios de transporte. En particular, tiene derecho:

a) a un servicio de transportes públicos articulado y debidamente equipado para responder a las exigencias de todos los ciudadanos hábiles o minusválidos.

b) a la implantación de carriles para bicicletas en todo el casco urbano.

c) a la disposición de áreas de aparcamiento que no incidan en la movilidad de los peatones y en la posibilidad de disfrute se los valores arquitectónicos.

8.- Todo el Estado debe procurar que el público reciba toda la información necesaria sobre los derechos del peatón a través de los canales más idóneos y a partir de los primeros niveles de enseñanza escolar.


Ciudad Informal y Movilidad Carlos Alberto Torres Tovar. Arquitecto Urbanista. Profesor Asociado. Escuela de Arquitectura y Urbanismo. Instituto de Investigaciones en Hábitat, Ciudad & Territorio. Universidad Nacional de Colombia.

Mobility and the informal city Carlos Alberto Torres Tovar. Urb. Arch. Associate Professor. School of Architecture and Urbanism. Instituto de Investigaciones en Hábitat, Ciudad & Territorio. Universidad Nacional de Colombia This text refers to Colombian cities, cities in continuous process of construction, with ongoing development projects and, above all, with significant disequilibrium in all respects. In reference to these cities, it is particularly interesting to express the situation regarding the informal city, and the right to mobility understood to the full extent of its significance and its connotations. Thus, the so-called informal city becomes a mirror of a formal city with regard to the non-equitable distribution of the generated wealth and its complex distribution mechanisms. The fact that the informal city constitutes approximately 50% 1 of urban territories currently produced is not priceless, and neither is the fact that the magnitude they have today due to their size and problems creates some worries over the future of the development model in a globalized and urbanized world. The figures show that from a total of 6.134136 2 billion inhabitants of this global village, 2.802 3 billion, 46% of the world population lives below the poverty line. Of these, 180,000,000 who at the same time inhabit the informal city are located in Latin America and the Caribbean. The Colombian territorial context and the city A 2002 study on Colombia4 carried out by the World Bank states that 64% of the Colombian population lives below the poverty line (27,000,000 people in absolute terms) and 6,000,000 in absolute poverty. Population that is currently building the Colombian city and, in particular, the informal city. Estimations from the National Planning Department (Departamento Nacional de Planeación or DNP) for the year 2003 show that at least 1.3 million Colombian homes 5, are in precarious housing conditions, in informal settlements, without qualitative housing, located in risk areas or in housing units without possibility of improvement. The DNP (2005) also considers that "...the growth of Colombian cities has followed an unbalances trend, with a small scale vision rather that a vision of a wide territorial model". It also highlights that within the resulting spatial phenomenon, we find the predominance of precarious settlements in the outskirts. According to the Document CONPES 33056 “precarious settlements7 constitute the physical sign of poverty and inequality in a country that is mostly urban”. The natural growth of cities, the migratory influx of rural areas, the lack of economic alternatives for the population, as well as the inefficiency of the Government and its policies, among other factors, generated a dynamic of informal and incomplete growth in Colombian cities” 8. This same CONPES Document calculates that the net area for residential use which corresponds to informal settlements built

Este texto hace referencia a las ciudades colombianas, ciudades en proceso de construcción permanente, con procesos de desarrollo en marcha y ante todo con desequilibrios significativos en todos los órdenes. En ellas, interesa de manera particular expresar la situación relativa a la ciudad informal y de está el derecho a la movilidad, leído en toda la extensión de sus significados y connotaciones.

Así la denominada ciudad informal, se constituye en un espejo de la ciudad formal en términos del no reparto equitativo de la riqueza generada y sus complejos mecanismos de distribución. No es gratuito que la ciudad informal constituya aproximadamente el 50%25 de los territorios urbanos actualmente producidos y que la magnitud que han adquirido hoy por su tamaño y problemática genere preocupaciones sobre el futuro del modelo de desarrollo en un mundo globalizado y urbanizado. Las cifras muestran que de un total de 6.134.13626 millones de habitantes en esta aldea global, 2.802.00027 millones, 46% de la población mundial, se encuentra en una condición de pobreza y miseria. De este conjunto 180.000.000 corresponden a América Latina y el Caribe, que a su vez habitan la ciudad informal.

El contexto territorial colombiano y la ciudad

En un estudio del año 2002 sobre Colombia el Banco Mundial28 indica que el 64% de la población colombiana presenta una condición de pobreza (27.000.000 de personas en términos absolutos) y 6.000.000 están en una situación de miseria. Población que hoy en día esta construyendo la ciudad colombiana y particularmente la ciudad informal.

Estimaciones del Departamento Nacional de Planeación –DNP- para el año 2003, muestran que en Colombia al menos 1.3 millones de hogares29, se encuentran en condiciones de precariedad habitacional en asentamientos de origen informal, con carencias habitacionales de tipo cualitativo, localizados en zonas de riesgo o en unidades de vivienda sin posibilidad de ser mejoradas.

También el DNP (2005) considera que “…el crecimiento de las ciudades colombianas ha seguido un patrón desequilibrado, con una visión de pequeña escala más que de modelo territorial amplio”. Señalando, así mismo, que entre los fenómenos espaciales resultantes se encuentra el predominio de los asentamientos precarios en las periferias.


through what is called progressive development, with significant quality, habitability and sustainability problems in the main Colombian cities, varies significantly. In the case of the 5 most important cities, this is set at 16% on average. For the cities with more than 300,000 inhabitants, the percentage is 19%, and for those between 100,000 and 300,000 it goes up to 24%, which means there is a more serious problem in relative terms in this group of cities. A similar situation exists in the rest of Latin America and the Caribbean. For the case of Bogotá, the capital, close to 25% of its inhabitants live either below the poverty line (1,241,722 people, 17.3%), or in absolute poverty (480,898 people, 6.7%); they mainly correspond to socio-economic strata of population 1 and 2. The Governmental Department for Social Welfare (Departamento Administrativo de Bienestar Social or DABS)9, indicates in its report from August, 2005, that in the city of Bogotá 3,572,810 inhabitants are in a social emergency situation, of which 2,232,629 (62.48%) of the total population live below the poverty line, and 669,766 inhabitants (18.74%) live in absolute poverty. This is despite the fact that Bogotá is the city with the best conditions and the best urban development indicators in the whole of Colombia. This situation is corroborated for Bogotá when it is said that, “Informal urbanization implies economic, social and environmental consequences which not only affect the low income population, but they also cause damages to society as a whole. Among these we may mention the deterioration in the quality of life; deficiencies in public services; viability and equipment; obstruction of public works; precarious professional degrees; fiscal fraud; and extra expenses for the public budget”10. Mobility and the Colombian informal city We will adopt the concept of mobility to refer to the way in which citizens in the informal Colombian city move about in the different levels of the city and, in turn, in society. Thus, I understand today’s city as a predominant space of concentration of human beings in their condition as citizens, which offers a series of opportunities. In this way, citizens should have the capability of freely moving about the territory; however, this is not the case, its space is fragmented with occupation processes and power theories that generate constant physical barriers as well as other types of barriers which prevent free mobilization and transport. In Colombia, the internal conflict which has been taking place for the last 40 years, makes the unitary territory of the nation established by the Constitutional Charter (la Carta Constitucional11) impossible. This is due to the territorial allotment derived from the different logics and exercises of power taking place within the country by the armed actors of the conflict, including insurgents, paramilitary groups and the State’s military apparatus. Urban territories are not alien to this situation, in “…this scenery of social, economic and political problems which the city has turned into, made up of a wide variety of conflicts and tensions between the different parties involved, with the underlying acknowledgment of the representativity and the legality in the hand of he who finds it” (Torres T.: 1993). Each social agent 12 considers himself socially recognized and the establishment of those with territorial control is attained through the degrees of legality translated into specific actions. Likewise, the armed parties exercise a territorial control because of the allotment of the city’s downtown between exercises of power, turning these dynamics into an inherent part of inhabitants and urban communities. These end up adapting their roles to the new urban logics. This situation generates mobility problems, since each territory is limited either really or virtually, and citizens must build their own “mobility routes” to be able to remain in these territories. The aim is to survive. A well known case, as an example of what we just described, corresponds to the processes of urban appropriation by urban militia groups or extreme -right

Según se señala en el Documento CONPES 330530, “...los asentamientos31 precarios constituyen la manifestación física y espacial de la pobreza y la desigualdad en un país mayoritariamente urbano. El crecimiento natural de las ciudades, el influjo migratorio de las zonas rurales, la ausencia de alternativas económicas para la población, así como la ineficacia de las administraciones y políticas, entre otros factores, generaron una dinámica de crecimiento urbano informal e incompleto en las ciudades colombianas”32.

Este mismo Documento CONPES, calcula que el área neta de uso residencial que corresponde a asentamientos de origen informal construidos mediante el denominado desarrollo progresivo, con enormes problemas de calidad, habitabilidad y sostenibilidad, en las principales ciudades del país varía significativamente. En el caso de las 5 principales ciudades corresponde al 16% en promedio. Para las ciudades con más de 300.000 habitantes, el porcentaje es de 19% y en las que tienen entre 100.000 y 300.000 habitantes es de 24%, lo cual implica una problemática más seria en términos relativos en este grupo de ciudades. Situación similar a lo que se presenta para el resto de América Latina y el Caribe.

Para el caso de Bogotá, la ciudad capital, cerca de la cuarta parte de sus habitantes se encuentran en condición de pobreza (1.241.722 personas, 17,3%) y en la miseria (480.898 personas, 6,7%), correspondiendo principalmente a los estratos socioeconómicos de población 1 y 2. El Departamento Administrativo de Bienestar Social –DABS-33, para el mes de agosto del año 2005 indica que en la ciudad de Bogotá 3.572.810 de sus habitantes se encuentran en situación de emergencia social, de los cuales 2.232.629 (62.48%) de la población total esta en situación de pobreza, en tanto 669,766 habitantes (18,74%), se encuentran en miseria. A pesar de ser Bogotá la ciudad que presenta las mejores condiciones e indicadores de desarrollo urbano a nivel de Colombia.

Esta situación se corrobora para Bogotá cuando se indica que, “La urbanización informal trae consigo consecuencias económicas, sociales y ambientales que no sólo afectan a la población de ingresos bajos, sino acarrean perjuicios para la sociedad en conjunto. Entre estos pueden mencionarse el deterioro de la calidad de vida; deficiencias en servicios públicos; vialidad y equipamientos; obstrucción de obras públicas; precariedad de títulos; evasión fiscal; y extra-costos al presupuesto público”34.

Ciudad Informal Colombiana y Movilidad

Se asumirá el concepto de movilidad para referirse a la forma como los ciudadanos presentes en la ciudad informal colombiana se desplazan en los distintos planos de la ciudad y con ella la sociedad. Ello, entendiendo hoy la ciudad como espacio predominante de concentración de los seres humanos en su condición de ciudadanos, la cual le brinda un conjunto de oportunidades.

Así, los ciudadanos deberían tener la capacidad de moverse en el territorio libremente; sin embargo no es así, sus espacios están fragmentados, con procesos de ocupación y lógicas de poder que generan constantes barreras físicas y de otros órdenes que impiden la libre movilización y traslado. En Colombia, el conflicto interno que se desarrolla desde hace más de 40 años, hace que el territorio unitario de la nación, que establece la Carta Constitucional35, en la práctica no sea posible, dados los repartos territoriales derivados de las distintas lógicas


paramilitary groups in neighbourhoods in the city of Medellín (North-Eastern and North-Western Communes) since the 90s. Forced displacement and uprooting The scenery previously described is connected with a phenomenon that is showing up and that cannot be ignored, i.e. the significant number of displaced population that reaches the cities as a consequence of the internal conflict. It is estimated that the effects of forced displacement has generated the mobility of 2,500,000 Colombians from the country to the cities in the last 15 years, according to CODHES´s figures13. We can find a clear example of this dynamic over territory in the city of Bogotá, which, even if the effects of the migration country-city which date back to the so called violent times of the 50s attracted plenty of population at that time, the most recent processes which arose at the end of the 80s and mainly in the 90s are the ones that have generated this attraction lately. The number of displaced people who have reached Bogotá (settling especially in the poorest territories of informal origin) due to the violence generated as a result of the intensification of the internal conflict in Colombia between 1985 and 2004 , amounts to 558,140, grouped in 118,628 families originally from 27 of the country’s departments14. Furthermore, the Government15 of the city of Bogotá admits that in the year 2004, 45.1% of displaced families live in critical overcrowded conditions, with incomes no higher than 100,000 pesos a month (one fourth of the legal monthly minimum salary, equivalent to 35 Euros) for more than half of the family groups. 79% of the low income received goes towards the payment of rental fees and food. Likewise, 54% of these people is younger than 20 years of age, and 30% is younger than 10. Women constitute 51% of the displaced population, and in 52% of the cases they are the heads of the household. The problem of internal displacements cannot be seen, then, as a simple migration process or one of regional or inter-regional mobility, neither as a circumstantial event, especially when, because of the intensification of the conflict, we are already seeing the first refugees in areas close to the border. Forced displacements restrict the mobility of urban and rural inhabitants and the solution implies the right to enjoy different expressions of individual and collective freedoms, with mobility among them. Social space segregation A current characteristic of Colombian cities is their high level of social space segregation, which reveals two urbanization processes, territorially marked between formal or planned city, regulated or autonomous, and “illegal" or informal city, each one of them with clear differences. The formal city, generally structured with adequate urban conditions, and the informal one, with great deficits that affect the urban quality of life, and within the latter, mobility. The current city model based on real state speculation in Colombia has widened the social space segregation, and when added to the State’s loss of importance in the direct promotion of the city, has left the formation and consolidation of the aforementioned city in the hands of private parties, therefore favouring an increase in the participation of informality as a way of building the city. At the same time the privatization of most of the domestic public services and of social programmes has produced a degree of segregation and of restriction of the collective consumption of these means. An example which illustrates the above corresponds to the great difficulty of access to basic health services16, where there is no equipment, no resources and not enough personnel to offer the basic service at a local scale, and this forces the citizens that inhabit the informal city to travel long distances looking for priority medical attention, when in the formal city these services are present with their different complexity levels and excellent locations. This segregation, in relation to space, is expressed in the

y prácticas del poder que en él se desarrollan por parte de los actores armados del conflicto, entre los que se cuentan la insurgencia, los grupos paramilitares, y el aparato militar del Estado, entre otros.

Los territorios urbanos no son ajenos a esta situación, en “…este escenario de la problemática social, económica y política, en lo que se ha convertido la ciudad, está compuesto por una gran gama de conflictos y tensiones entre los diferentes actores involucrados, donde subyace el reconocimiento de la representatividad y la legitimidad en manos de quien se encuentra” (Torres T.: 1993). Cada agente social36 se considera socialmente reconocido y son los grados de legitimidad traducidos en acciones concretas lo que permite establecer en manos de quien está el control territorial. De igual forma los actores armados, ejercen un control territorial por el reparto entre ejercicios de poder al interior de la ciudad, convirtiéndose estas dinámicas en parte inherente de los habitantes y comunidades urbanas, que terminan adaptando sus roles a estas nuevas lógicas urbanas.

Esta situación genera problemas de movilidad ya que cada territorio esta delimitado real o virtualmente, por lo cual los ciudadanos deben construir sus propias “rutas de movilidad” para poder permanecer en estos territorios. Se trata de sobrevivir. Un caso bastante conocido, que ejemplifica lo antes señalado, corresponde con los procesos de apropiación urbana por grupos de milicias urbanas o de grupos paramilitares de ultraderecha en los barrios de la ciudad de Medellín (Comunas Nororiental y Noroccidental) desde los años 90.

Desplazamiento forzado y desarraigo

El panorama anterior esta conectado con un fenómeno que se viene presentando y el cual no se puede dejar pasar por alto, el cual corresponde al significativo numero de población desplazada por efectos del conflicto interno que llega a las ciudades. Se indica que los efectos del desplazamiento forzado han generado la movilidad de 2.500.000 de colombianos de los campos a las ciudades en los últimos 15 años, según cifras de CODHES37. Un ejemplo claro de esta dinámica sobre el territorio lo es la ciudad de Bogotá, que si bien ha atraído población por efectos de la migración campo-ciudad que se remontan a la denominada época de la violencia en los años 50, son los procesos de más reciente aparición desde finales de los años 80 y sobre todo en los años 90, los que generan este fenómeno de atracción poblacional a la ciudad.

El número de desplazados por la violencia generada por la agudización del conflicto interno en Colombia entre 1985 y 2004 que han llegado a Bogotá, principalmente a los territorios de miseria en los barrios de origen informal es de 558.140 pobladores, agrupados en 118.628 familias, provenientes de 27 departamentos del país38.

Así mismo, la administración39 de la ciudad de Bogotá reconoce que al año 2004 el 45.1% de las familias desplazadas viven en condiciones de hacinamiento critico, con ingresos que no superan los 100.000 pesos mensuales (1/4 parte del smmlv equivalentes a 35 Euros) para más de la mitad de los grupos familiares. El 79% de los bajos ingresos que perciben se destina al pago del canon de arrendamiento y alimentos. De igual manera, el 54 % de estas personas tiene menos de 20 años y el 30% menos de 10 años. Las mujeres constituyen el 51% de la población desplazada y en el 52% de los casos son jefes de hogar.


materiality of neighbourhoods inhabited by low income populations, in neighbourhoods of the informal city, which have very different expressions according to the particular characteristics of each city, the origin of the settlements, the time they have taken to consolidate, the perspectives they perceive regarding their permanence, the public policies implemented, the coexistence of multiple cultural forms, and the initiatives deployed by the inhabitants themselves in order to improve the constructive quality of homes and the habitat, as well as to resolve their minimum survival conditions. Despite all this, we should highlight that the non-formal urban character of the informal city contrasts with the urban behaviour of its inhabitants, who see themselves as citizens with full rights. Accessibility and mobility in the informal city The informal city, in its greatest extension, is located and structured in territories that cannot be urbanized, in grounds with steep slopes or in areas subject to floods, in reserved or environmentally protected strips, around bodies of water, under high danger areas due to high-voltage networks, oil or gas infrastructure, among other. The consequence of all this is the permanent dismantling of these urban territories with the rest of the city, the formal city; at the same time, this prevents an adequate internal connectivity in their own territory. These circumstances generate significant losses of time in the life of the inhabitants of the informal city which excludes them as citizens, which obligates them to endure long days of trips on foot or in improvised vehicles to be able to move around the city, to the sources of employment, to study and, in general, to use the existing service offer, both public and private. To this we must add the extension of the group of cities with an extremely horizontal model which generates great distances and times for mobilization, increased because of the inexistence of real systems of massive public transport17. The reduction of the amount of time lost daily with the mobilization of inhabitants of the informal city would represent time savings which, in time, may add up to several years of life18. Solving or generating alternatives to this may constitute an improvement in the quality of life of the inhabitants of the informal city that may lead up to their own recognition as citizens, not because this is what they may be called, but because they may enjoy all the benefits associated with living in the city. Social and political exclusion On the other hand, the active processes of social and political participation by the citizens are indicative of democratic advances and horizontalization of the relationships of power and dependence. This is not the case of Colombian cities, where the processes of participation are relegated to an indirect decision making through the delegated vote, added to the inexistence of real political parties and the difficulties of organization in communities. Even worse, the citizens of informal cities present major exclusion problems since their economic potential is unimportant, and their contribution is reduced to being part of the electorate subject to the will of the Colombian traditional political class. This condition of political exclusion is also a reflection of the social exclusion that has already been mentioned. The lack of an appropriate organization and the constant manipulation to which this population is exposed hinders their expression and mobility as a social group, and their capacity to demand is not translated into an independent political expression. In turn, this increasingly aggravates their condition since they have no recognized representation with negotiating and management capabilities with which to solve their growing problems.

La problemática de los desplazados internos no puede ser mirada, entonces, como un simple proceso de migración o movilidad regional e interregional, tampoco como un suceso coyuntural, más aún cuando con la agudización del conflicto ya empiezan a aparecer refugiados en zonas de frontera. El desplazamiento forzado restringe la movilidad de los habitantes urbanos y rurales y su solución pasa por el derecho al disfrute de diferentes manifestaciones de las libertades individuales y colectivas, entre ellas la movilidad.

Segregación socio espacial

Una característica actual de las ciudades colombianas es su alto nivel de segregación socio espacial, que revela dos procesos de urbanización, que se marca territorialmente entre ciudad formal o planificada, reglamentada y autónoma, y la ciudad informal o “ilegal”, cada una con claras diferencias. La ciudad formal, en general estructurada con adecuadas condiciones urbanas y la informal, con enormes déficits que afectan la calidad de vida urbana y en ella su movilidad.

El modelo actual de ciudad basado en la especulación inmobiliaria en Colombia ha ampliado la segregación socio-espacial, que sumado a la pérdida de protagonismo por parte del Estado en la promoción directa de la ciudad, ha dejando en manos de actores privados la formación y consolidación de la misma, lo que ha gestado un incremento en la participación de la informalidad como forma de construir ciudad. Al mismo tiempo la privatización de la mayoría de los servicios públicos domiciliarios y programas sociales ha producido una segregación y restricción del consumo colectivo de estos medios. Un ejemplo, que permite enfatizar lo anteriormente afirmado corresponde a la enorme dificultad de acceso a los servicios básicos de salud40, donde no existen los equipamientos, los recursos y el personal necesario para prestar este servicio esencial en una escala local, ello obliga a los ciudadanos habitantes de la ciudad informal, a desplazarse grandes distancias en busca de atención medica prioritaria, cuando en la ciudad formal estos servicios están presentes en sus distintos niveles de complejidad y con excelente localización.

Esta segregación, en lo espacial, se expresa en la materialidad de los barrios en que viven la población de bajos ingresos, en los barrios de la ciudad informal, los cuales tienen expresiones muy diferentes según las características propias de cada ciudad, el origen de los asentamientos, su tiempo de consolidación, las perspectivas que perciben para su permanencia, las políticas públicas que se implementan, la coexistencia de múltiples formas culturales, y las iniciativas que despliegan los propios habitantes para mejorar la calidad constructiva de las viviendas y el hábitat, así como el resolver las condiciones mínimas de supervivencia. A pesar de esto, es de resaltar que el carácter no formal urbano de la ciudad informal contrasta con la conducta urbana de sus habitantes, quienes se reconocen como ciudadanos con plenos derechos.

Accesibilidad y movilidad en la ciudad informal

La ciudad informal, en su mayor extensión, se localiza y estructura en territorios no aptos para urbanizar, en suelos de altas pendientes o en zonas sujetas a inundaciones, en franjas de reserva y protección ambiental, sobre los rondas de los cuerpos de agua, bajo zonas de alta peligrosidad por la existencia de redes de alta tensión, infraestructura petrolera o de gas, entre otras. Ello trae como consecuencia la desarticulación permanente de estos territorios urbanos con el resto de la ciudad, la ciudad


The inclusion-exclusion relationship between the formal and the informal cities. The networks that have been formed in informality have nothing to do with the ones in formality. Thus, the informal city is characterized from the formal city based on its different contributing parties, permanently reaffirming their condition of exclusion: Through the economy, that part of the city is considered from the point of view of an informal economy; from a judicial point of view, it is considered illegal; from an architectural point of view it is seen as informal or non-architecture like; from the urban analysis it is viewed as an incomplete city; and from the social point of view it is analyzed and considered as a marginal city. These types of segregation between formal and informal city, with different levels of complexity, ignore the many ways in which the population adapts based on the dynamics they generate. At the same time, they forget that the consolidation of the informal city happens at the moment when it becomes integrated with the formal city 19. In addition, when we talk about formality vs. informality or legality vs. illegality, this duality must be understood as a binomial that acts in an articulated and parallel way, perhaps as indicated in physics, i.e. for every action there is a reaction; however, it is essential to understand that this duality is not always positive and, simultaneously, neither is it bipolar, rather, on the contrary, it is constituted by multiple variants and modalities found in the intermediate polarity scenery 20. In conclusion Latin America and the Caribbean, and in this particular case Colombia, must think about the city in its totality. Paraphrasing Frank Marcano21, I would point out that recognizing the existence of the other city is the only way of revitalizing the Colombian city. This focus must be followed through as a way of facing the urban separation and exclusion that prevail in the city, and as a way to deal with this uncertain future currently present in any urban reflection. The challenge is still set at shortening the distances between those who are integrated and those who are excluded from the benefits of quality urban life, between those connected and disconnected; in finding passageways between the formal and the informal: facts capable of imbricating themselves, of becoming hybrids in order to create new urban realities resulting from the fusion of characteristics from both structures. Nonetheless, the constant growth, consolidation and advance of the informal city generates new outskirts that go further than the existing ones, limited only by insurmountable geographic accidents. On the other hand, María Isabel Espinoza22 warns us that, “…the modern city of the fifties, displaces the pedestrian in favour of the automobile, while in the (informal) neighbourhoods, the main character is, even today, the pedestrian. In the informal neighbourhood the urban structure is compact, much like the one in Medieval cities but without its churches, castles or squares and markets". Thus, the most popular way of mobility of the inhabitant of the informal city is by foot, and this is why we must place value on this attribute as a structure of this city. Despite the inexistence of public space per say, or of clearly defined streets and platforms, or even less defined borders or boulevards, or of gathering places, be it called a square, urban node, or park, or maybe bicycle paths. What the informal city does have is empty and residual spaces, still to be transformed and incorporated to the city despite the difficulties and conditions they present. This would improve the mobility and the quality of urban life of the inhabitants of this city and it would contribute in its integration with the formal city. As pointed by María Inés Pocaterra23, structuring a pedestrian network becomes the catalyst of what is urban thus overcoming the atomization and disintegration inherent to the structure of informal neighbourhoods. That which is pedestrian becomes the organizing force behind the way of life.

formal; a su vez, ello impide la adecuada conectividad interna, en sus propios territorios.

Estas circunstancias generan pérdidas cuantiosas de tiempo de la vida de los habitantes de la ciudad informal que los excluye como ciudadanos, que los obliga a sobrellevar largas jornadas de camino a pie o en vehículos improvisados para poder movilizarse por la ciudad, a las fuentes de empleo, al estudio y en general al uso de la oferta de servicios existentes, tanto públicos como privados. A ello se suma la extensión del conjunto de las ciudades con un modelo extremadamente horizontal que genera grandes distancias y tiempos para la movilización, que aumenta ante la inexistencia de verdaderos sistemas masivos de transporte público41.

La reducción de los tiempos que pierden diariamente los habitantes de la ciudad informal movilizándose representaría al cabo del tiempo un ahorro que puede llegar a cuantificar varios años de vida42, solucionar o generar alternativas a ello puede constituir una mejora en la calidad de vida de los habitantes de la ciudad informal que los lleve a reconocerse propiamente como ciudadanos, no porque se les llame así sino por el hecho de poder disfrutar de todos los beneficios que implica vivir en la ciudad.

Exclusión social y política

Por otra parte, los procesos activos de participación social y política de los ciudadanos son indicativos de los avances democráticos y la horizontalización de las relaciones de poder y dependencia. No es esté el caso de las ciudades colombianas, en donde los procesos de participación están relegados a la decisión indirecta a través del voto de manera delegataria, sumados a la inexistencia de verdaderos partidos políticos y las dificultades organizativas de las comunidades.

Aun más los ciudadanos de la ciudad informal presentan mayores problemas de exclusión, ya que no representan un poder económico importante, y su aporte se reduce a ser caudal electoral sujeto a los designios de la tradicional clase política colombiana. Esta condición de exclusión política es también el reflejo de la exclusión social que ya se ha referido. La falta de una organización adecuada y la manipulación constante a la que es sometida esta población impide su expresión y movilidad como grupo social y su capacidad reivindicativa no se traduce en expresión política independiente, agravando cada día más sus condiciones al no tener una interlocución reconocida y con capacidad de negociación y gestión frente a la solución a sus crecientes problemas.

La relación de inclusión-exclusión entre la ciudad informal y la formal

Las redes que se han formado en la informalidad en nada se corresponden con la formalidad. Así, la ciudad informal es caracterizada por la ciudad formal desde sus diferentes actores y componentes, reafirmando en todo momento una condición de exclusión: a través de la economía considera esta parte de ciudad desde el punto de vista de la economía informal; a nivel jurídico se le considera ilegal; desde la arquitectura se ve como informal o no-arquitectura; desde el análisis urbanístico se evidencia como ciudad incompleta; y, desde lo social se analiza y concibe como ciudad marginal. Estas formas de segregación entre ciudad formal e informal, con diferentes niveles de complejidad desconocen las múltiples maneras de articulación de la población a las dinámicas que estos generan. A su vez,


The precarious mobility and accessibility of the informal city contrast with the capability of its inhabitants to construct a city where difficulties are not an obstacle. This is confirmed by "...the determination and audacity in the manufacturing of “solutions” capable of standing alone even if, apparently, the contrary seems true” 24. To seek the right to an adequate mobility of the inhabitants of the informal Colombian city, and, why not, the Latin American one, is one of the substantial components which will guarantee the overcoming of the exclusion and marginalization conditions suffered by the majority of society. Only an equitable and balanced construction of the urban and rural territories will guarantee the sustainability of future societies and, within them, the inclusion of the citizens of the informal city in one sole city, a humanized city. Due to this, urban marginalization and, in turn, the informal city, must be permanent object of discussions. Moreover, a structural review of the basic dimensions of territorial transformation (physical-space, political, socio-cultural, judicial, environmental and economic) and its intervention mechanisms must be done. Likewise, if we understand the city as a dynamic process and the expression of a cultural context in a particular moment and environment, we cannot accept that with the experience and knowledge we have today for the production of the main vital space for human beings, our cities, and especially their marginal areas, continue to grow based on precarious means in all their dimensions. Today, this is one of the expressions of a model of global development, which is intolerable from a human and urban point of view. The Right to Mobility must be part of the rights of the fourth generation claimed by low income populations today in order to achieve a global town for everyone.

Caracas, 26th of October, 2005 Bibliography - Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., MetroVivienda. Ciudadela El Recreo: Memoria del modelo de gestión de MetroVivienda, Bogotá: Panamericana, 2002. - Asamblea Nacional Constituyente. Presidencia de la República. Constitución Política de Colombia. Bogotá: Ed. Impreandes S.A. Bogotá, 1991. - Banco Mundial, World Development Indicators, 2003. - Caicedo, Carlos et. al. Formulación del Proyecto Operación de Crédito de Bogotá, D.C. Banco Mundial, para la financiación del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios en el marco del Crédito de Servicios Urbanos, Bogotá, agosto de 2002. - CODHES, ACNUR. Desplazamiento Forzado interno en Colombia: Conflicto, Paz y Desarrollo. Bogotá. Colombia. 2001. - CODHES, Arquidiócesis de Bogotá. Desplazamiento Forzado interno en Colombia: Conflicto, Paz y Desarrollo. Bogotá, 1999. - DAPD. “Desplazamiento en Bogotá, una realidad que clama atención”, Bogotá, 2004. - DANE. Encuesta Nacional de Hogares, Bogotá, 2003. - Mac Donald, Joan. “Precariedad urbana en América Latina”. En: Reproducción parcial la versión preliminar del informe “Pobreza y precariedad del hábitat en las ciudades de América Latina y El Caribe; División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la CEPAL, noviembre 2004. . Pobreza y precariedad del hábitat en las ciudades de América Latina y El Caribe. Naciones Unidas. CEPAL, Santiago de Chile, 2004. - Naciones Unidas, World Urbanization Prospects 1992; Estimates and Projections of Urban and Rural Popuilations and of Urban Aglomerations, Departament of economic and

olvidan que la consolidación de la ciudad informal se da al tiempo que se integra a la ciudad formal43.

Así mismo, cuando se habla de formalidad vs. informalidad o legalidad vs. ilegalidad, esta dualidad se debe entender como un binomio que actúa de manera articulada y en forma paralela, tal vez como lo señala la física que nos indica que a toda acción corresponde una reacción; sin embargo, es fundamental entender que esta dualidad no siempre es positiva y que de manera simultánea tampoco es bipolar, sino que por el contrario está constituida por múltiples variantes y modalidades que se presentan en el escenario intermedio a la polaridad44.

A manera de conclusión

América Latina y el Caribe, y en este caso Colombia deben repensar la ciudad en su totalidad. Parafraseando a Frank Marcano45, señalaría que reconocer la existencia de la otra ciudad es la única manera de revitalizar la ciudad colombiana, este enfoque debe continuar como forma de enfrentar la separación y la exclusión urbana imperante en la ciudad y afrontar ese futuro incierto que se encuentra presente en la actualidad en toda reflexión sobre lo urbano. El desafío continúa estando en disminuir las distancias entre los integrados y excluidos de los beneficios de la vida urbana de calidad, entre conectados y desconectados; en encontrar pasajes entre lo formal y lo informal. Puntos capaces de imbricarse, de hibridarse para crear nuevas realidades urbanas que sean el resultado de la fusión de características de las dos estructuras.

Sin embargo, el constante crecimiento, consolidación y avance de la ciudad informal va generando nuevas periferias más allá de la existente, que sólo es limitada por el encuentro con accidentes geográficos infranqueables.

Por otra parte, María Isabel Espinoza46 nos advierte que, “…la ciudad moderna de los cincuenta, desplaza al peatón por el automóvil, mientras que en los barrios (informales) el protagonista es, todavía hoy, el peatón. En el barrio informal la estructura urbana es compacta, parecida a la de las ciudades medievales pero sin sus iglesias, castillos o plazas y mercados”.

Por ello la mayor forma de movilidad del habitante de la ciudad informal es la peatonal, por lo cual se ha de dar valor a este atributo como estructurador de esta ciudad. A pesar de no existir el espacio público como tal, o calles y andenes claramente definidos, menos aun bordes o alamedas, tampoco los espacios de encuentro, llámese plaza, nodo urbano, o parque, o quizás las ciclorutas. Lo que existe en la ciudad informal son espacios vacíos y residuales, aun por transformar e incorporar como ciudad a pesar de las dificultades y condiciones que presentan. Ello mejoraría la movilidad y la calidad de vida urbana de los habitantes de esta ciudad y contribuiría en su articulación con la ciudad formal. Como señala María Inés Pocaterra47, la estructuración de una red peatonal se convierte en catalizador de lo urbano venciendo la atomización y desintegración inherente a la estructura de los barrios informales. Lo peatonal se convierte en organizador del modo de vida.

La movilidad y accesibilidad precaria de la ciudad informal contrasta con la capacidad de los habitantes de esta para construir ciudad, donde las dificultades no son un obstáculo, ello se constata en “…el arrojo y atrevimiento en la fabricación de “soluciones” capaces de sostenerse aunque las apariencias muestren lo contrario” 48.

Procurar el derecho a la adecuada movilidad de los


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habitantes de la ciudad informal colombiana y porque no latinoamericana, es uno de los componentes sustanciales que han de garantizaran la superación de las condiciones de exclusión y marginalidad de una parte mayoritaria de la sociedad. Solo una construcción equitativa y equilibrada del territorio urbano y rural garantizara la capacidad de sostenibilidad de las sociedades futuras y en ellas la inclusión de los ciudadanos de la ciudad informal a una sola ciudad, la ciudad humanizada.

Por ello, la marginalidad urbana y con ella la ciudad informal debe ser objeto permanente de cuestionamientos, más aun, debe hacerse una revisión estructural de las dimensiones básicas de la transformación territorial (físico-espacial, política, socio-cultural, jurídica, ambiental y económica) y sus mecanismos de intervención. Así mismo, si entendemos la ciudad como proceso dinámico y expresión de un contexto cultural en un momento y entorno determinados, no podemos aceptar que con toda la experiencia y conocimiento con el que hoy contamos para la producción del principal espacio vital de los seres humanos, nuestras ciudades, y principalmente sus sectores marginales, sigan creciendo fundadas en la precariedad en todas sus dimensiones. Está es, hoy por hoy, una de las manifestaciones de un modelo de desarrollo global, que es inadmisible desde el punto de vista humano y urbano.

El Derecho a la Movilidad ha de ser parte de los derechos de cuarta generación que hoy reclaman los pobladores de bajos ingresos para una aldea global para todos.

Caracas, octubre 26 de 2005

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Carlos Caicedo, et. al. Formulación del Proyecto Operación de Crédito de Bogotá, D.C. Banco Mundial, para la financiación del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios en el marco del Crédito de Servicios Urbanos, Bogotá, agosto de 2002. 9

According to calculations from the DAPD, based on the National Home Survey (DANE, 2003). 10 City Hall Bogotá (Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.), METROVIVIENDA. Ciudadela El Recreo: Memoria del modelo de gestión de MetroVivienda, Bogotá: Panamericana, 2002, pp. 56-57. 11 Asamblea Nacional Constituyente. Presidencia de la República. Constitución Política de Colombia. Bogotá: Ed. Impreandes S.A., 1991. 12

Other terms being used are Social Actors, Civil Society, Community, Social Agents, among many other ways of expressing the different categories of analysis of the population at an urban level. 13 CODHES, UNHCR. Forced Internal Displacement in Colombia: Conflict, Peace and Development. Bogotá, Colombia 2001. 14 CODHES, Archdiocese of Bogotá. Forced Internal Displacement in Colombia: Conflict, Peace and Development. Bogotá, 1999. and DAPD. “Displacement in Bogotá, a reality that claims attention”, Bogotá. 2004 15 Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. Press release. Government Secretariat, Bogotá, 2005 16 Service which is privatized when the Law 100 of 1993 is issued, law which transfers social responsibility in health matters away from the state and onto individuals. This has meant the disappearance of almost all public hospitals in Colombia and the reduction of public networks of health services. 17 In Bogotá city the transport system called TRANSMILENIO has been implemented lately, system which could be considered as a light metro system running on the surface. 18 Studies carried out in the city of Medellín demonstrate that thanks to the use of the Metro system, the only one existing in Colombia, the inhabitants gained one daily hour to enjoy other activities. In the case of Bogotá, the implanting of the TRANSMILENIO system is having a similar


effect. Nonetheless, in those places in the city not covered by these benefits, its inhabitants spend daily between five and six hours sitting in a bus to go to their different places of activity, mainly for work. 19 TORRES TOVAR, Carlos Alberto. “La ciudad: espacio de inclusión y exclusión”. p. 327. En: TORRES, Carlos, VIVIESCAS, Fernando and PÉREZ, Edmundo. La Ciudad Hábitat de Diversidad y Complejidad. Art School. Head of Academics. Site at Santafé de Bogotá. Universidad Nacional de Colombia. UNIBIBLOS publishers. Bogotá, 2000. 349 p. 20 TORRES TOVAR, Carlos Alberto. “Dualidad formal informal, el modelo de producción de la ciudad colombiana. Una mirada desde los años 90” p. 140. En: RINCÓN PATIÑO, Análida (Editora Compiladora). Espacios Urbanos no con-sentidos. Legalidad e ilegalidad en la producción de ciudad. Colombia y Brasil. Universidad Nacional de Colombia, Alcaldía de Medellín, Área Metropolitana del Valle de Aburra. Medellín, 2005. 21 Professor, Central University of Venezuela In: Revista URBANA No. 35 22 Interview on Revista URBANA No. 35. Magazine published by the Urbanism Institute, School of Architecture and Urbanism of the Central University of Venezuela, and by the Research Institute of the School of Architecture and Design of the University of Zulia. 23 Ibíd. 24 As indicated by Marisela Monagas and Ana María Campos In: Revista URBANA No. 35 25 El reporte global de las Naciones Unidas para el año 2004 presenta cifras por países y regiones al respecto. 26 Naciones Unidas, World Urbanization Prospects, The 2001 Revision, New York, 2002. 27 Banco Mundial, World Development Indicators, 2003. 28 Banco Mundial, Informe e Indicadores sobre Colombia, 2002. 29 Representan el 16% de los hogares urbanos en Colombia 30

Documento CONPES 3305. Consejo Nacional de Política Económica y Social. República de Colombia. Departamento Nacional de Planeación. Lineamientos para optimizar la política de desarrollo urbano. DNP: DDUPA. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Versión Aprobada, Bogotá, D.C., 23 de agosto de 2004. 31 Son viviendas habitadas sin servicios básicos, que están construidas en materiales inadecuados, presentan hacinamiento o se encuentran en zonas de alto riesgo. 32

Carlos Caicedo, et. al. Formulación del Proyecto Operación de Crédito de Bogotá, D.C. Banco Mundial, para la financiación del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios en el marco del Crédito de Servicios Urbanos, Bogotá, agosto de 2002. 33

Según cálculos del DAPD con base en Encuesta Nacional de Hogares DANE, 2003. 34 Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., METROVIVIENDA. Ciudadela El Recreo: Memoria del modelo de gestión de MetroVivienda, Bogotá: Panamericana, 2002, pp. 56-57. 35 Asamblea Nacional Constituyente. Presidencia de la República. Constitución Política de Colombia. Bogotá: Ed. Impreandes S.A., 1991. 36

Se habla también de Actores Sociales, Sociedad Civil, Comunidad, Agentes Sociales entre otras muchas acepciones para referirse a categorías de análisis de la población a nivel urbano. 37 CODHES, ACNUR. Desplazamiento Forzado interno en Colombia: Conflicto, Paz y Desarrollo. Bogotá. Colombia. 2001. 38 CODHES, Arquidiócesis de Bogotá. Desplazamiento Forzado interno en Colombia: Conflicto, Paz y Desarrollo. Bogotá, 1999. y DAPD. “Desplazamiento en Bogotá, una realidad que clama atención”, Bogotá. 2004 39 Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. Informe de prensa. Secretaria de Gobierno, Bogotá, 2005 40 Servicio que es privatizado a partir de la expedición de la Ley 100 de 1993, la cual desmonta la responsabilidad social del estado en materia de atención en salud y la transfiere a particulares. Ello ha significado la desaparición de la casi totalidad de hospitales públicos en Colombia y la reducción de las redes publicas de atención en salud. 41 En la ciudad de Bogotá viene implementando el sistema de transporte denominado TRANSMILENIO, el cual se podría señalar como un sistema de metro ligero por superficie. 42 Estudios efectuados en la ciudad de Medellín demuestran como con la utilización del sistema de Metro –único existente en Colombia-los habitantes ganaron una hora diaria para disfrute de otras actividades. En el caso de Bogotá un efecto similar se esta produciendo por efectos de la implantación del sistema TRANSMILENIO. Sin embargo, en aquellos lugares de la ciudad no cubiertos por estos beneficios sus habitantes gastan diariamente entre cinco y seis horas sentados en un autobús para desplazarse a los diferentes lugares de actividad principalmente de empleo. 43 TORRES TOVAR, Carlos Alberto. “La ciudad: espacio de inclusión y exclusión”. p. 327. En: TORRES, Carlos, VIVIESCAS, Fernando y PÉREZ, Edmundo. La Ciudad Hábitat de Diversidad y Complejidad. Facultad de Artes. Dirección Académica. Sede Santafé de Bogotá. Universidad Nacional de Colombia. Editorial UNIBIBLOS. Bogotá, 2000. 349 p. 44 TORRES TOVAR, Carlos Alberto. “Dualidad formal informal, el modelo de producción de la ciudad colombiana. Una mirada desde los años 90” p. 140. En: RINCÓN PATIÑO, Análida (Editora Compiladora). Espacios Urbanos no con-sentidos. Legalidad e ilegalidad en la producción de ciudad. Colombia y Brasil. Universidad Nacional de Colombia, Alcaldía de Medellín, Área Metropolitana del Valle de Aburra. Medellín, 2005. 45 Profesor Universidad Central de Venezuela. En: Revista URBANA No. 35 46 Entrevista realizada por la Revista URBANA No. 35. Revista editada por el Instituto de Urbanismo Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela y por el Instituto de Investigaciones de la Facultad de Arquitectura y Diseño de la Universidad del Zulia. 47 Ibíd. 48 Como señalan Marisela Monagas y Ana María Campos En: Revista URBANA No. 35

Informe de Valladolid 2005 Report of Valladolid 2005 121

Madrid en obras: los coches antes que la gente

Paco Segura. Miembro de Ecologistas en Acción. Madrid, España.

Works in Madrid: cars before people Paco Segura. Member of Ecologistas en Acción. Madrid, Spain. It is difficult to get an idea of what has been happening in Madrid in the last few years regarding infrastructures and mobility. One has to live in the city itself or in its outskirts to fully appreciate the severe consequences this excessive construction activity being carried out by the different Administrations is having on the quality of life of the madrileños (people from Madrid). This excessive construction of transport infrastructure is being carried out without any coordination or definite plan to indicate the final goal, it is the product of great demagogy, of “I can do more than you”, with the sole purpose of inaugurating sites before the next election. Faced with this situation, there is a surge of resistance actions by citizens who do not agree with the many abuses of power they are witnessing. This article will briefly explore this situation. Aggressions Madrid is, currently, the European Metropolitan area with more motorway and highway kilometres per citizen. It is also one of the areas with greater and more frequent traffic jams every day. The rate of high capacity road constructions is excessive: in the last ten years we have gone, grosso modo, from 500 to 1,000 kms of motorways and highways. Far from improving the traffic situation, these new infrastructures have caused a significant calling effect and thus, more people choose to use the car as transportation every day, and congestion keeps on growing. Certainly, there have also been important investments in public transportation, of which we should highlight the significant extension of the metro (subway) towards the Southern part of the metropolitan area, within the project known as MetroSur (41 new kilometres of metro). However, these investments have been made without a sustainable mobility plan, without contrasting the different alternatives (there were other options, cheaper and more efficient), with the main purpose of being able to state by election day that more kilometres of metro had been built during this term than in any other previous term, and generating a great debt that will be dragged along during many years to come. The data confirms the situation we describe: during 2004, car traffic in Madrid increased 4%, versus a 1% increase in the use of public transportation. Far from dealing with this situation, the Government in the Comunidad de Madrid and Madrid City Hall is fixated on building new highways (completing the M-50, new radial R-1...) or on separating or extending the ones that already exist. These actions are being carried out, in most of the cases, avoiding the valuation of the environmental impact by using different tricks, which are often fraudulent, and which, unfortunately, are successful most of the time due to the inefficiency and insensibility of our judicial system when it comes to environmental matters. As an example, it will be

Es difícil hacerse a la idea de lo que está pasando en Madrid en materia de infraestructuras y movilidad en los últimos años. Hay que vivir en la ciudad o en su área metropolitana para darse cuenta en toda su magnitud de las graves consecuencias sobre la calidad de vida de los madrileños que tiene la desaforada actividad constructora de las diferentes administraciones. Esta desmesurada construcción de infraestructuras de transporte se lleva a cabo sin coordinación ni un plan concreto que indique a dónde queremos llegar, a golpe de demagogia, de “yo más que tú”, y con el único horizonte de inaugurar antes de las siguientes elecciones. Ante esta situación, están surgiendo muchos movimientos ciudadanos que se resisten a las múltiples tropelías que se están perpetrando. De esta situación trataremos en este breve artículo.

Las agresiones

Madrid es, hoy por hoy, el área metropolitana europea con más kilómetros de autovía y autopista en relación a su población. Y también es una de las zonas que registran mayores y más persistentes atascos de tráfico cada día. El ritmo de construcción de carreteras de alta capacidad es desaforado: en los últimos diez años se ha pasado, grosso modo, de 500 a 1.000 km de autovías y autopistas. Lejos de mejorar la situación del tráfico, estas nuevas infraestructuras vienen produciendo un importante efecto llamada que cada día anima a más gente a desplazarse en automóvil, con lo que la congestión no deja de crecer.

Ciertamente también ha habido grandes inversiones en transporte público, entre las que destaca la enorme ampliación del metro hacia el Sur del área metropolitana, en el marco del proyecto conocido como MetroSur (41 nuevos kilómetros de metro). Sin embargo, estas inversiones se han realizado sin un plan de movilidad sostenible, sin contraste con las diferentes alternativas (existían opciones más baratas y más eficaces), con el principal fin de llegar a las elecciones afirmando que se habían realizado más kilómetros de metro que en ninguna otra legislatura, y generando un enorme endeudamiento que se arrastrará durante muchos años. Los datos corroboran la situación que describimos: durante 2004 el tráfico de automóviles se incrementó en Madrid un 4% frente al 1% de aumento en el uso del transporte público.

Lejos de atender a esta situación, el Gobierno de la Comunidad y el del Ayuntamiento de Madrid se empeñan en realizar nuevas autopistas (cierre de la M-50, nueva radial R-1…) o en desdoblar o ampliar las ya existentes. Éstas actuaciones se


enough to take a look at the resolution of the State Council which validates the City Hall’s version that argued that there was no need to evaluate the environmental impact of extending the M-30 since this motorway is a street. It is, certainly, a very unique street, fenced all along, with up to 12 lanes in some stretches, with speed limits of 90 km/h, without pedestrian crossings, without sidewalks, without access to houses, without public transport… This precise project, the extension of the M-30, is one of the most representative and worrying ones regarding the current situation in Madrid, and it shows the extent to which the quality of life of a whole city is sacrificed in order to favour car transit. It is also the project encountering the most social opposition. Let us, therefore, review some of its characteristics. The City Major, Ruiz-Gallardón, “sold” the project very well during the previous electoral campaign: most of the madrileños thought he was going to bury the M-30, which actually totals 32 kms. In reality, however, the truth was that cars would only “disappear” from the surface in the stretch that runs parallel to the Manzanares river. Certainly, the project entailed a brutal extension: since no more road could fit at ground level, the solution was to bury it. However, and this part was well hidden by the Major, the rest of the belt motorway would be keep at ground level, with the only exception of the mentioned stretch of 6 kms along the river. It is worth mentioning that 40 kms of tunnels are being built, in some cases with 4 lanes on each direction. The budget for this highly counterproductive extension (since it will allow the circulation of an additional 200,000 cars in Madrid) is astronomical: 5 billion euros, which is equivalent to the annual City Hall budget. To make matters worse, the debt will be payable over the next 35 years, i.e., it will be the following municipal governments the ones that will have to deal with this squandering, diminishing their capacity of investment in any other area. Thus, since the objective is to inaugurate everything before the Municipal elections in May 2007, we find ourselves with a city were 70 major works are taking place simultaneously. It must be said that not all of them belong to the extension of the M-30, but most of them do. Pollution, noise, dust, inconveniences and insecurity for pedestrians, inconveniences for users of public transport, traffic jams and public areas lacking all vegetation are all part of the current typical scenery of our city. Indeed, among many other problems, the works surrounding the M-30 have meant the cutting down of 15,000 trees, and the "move” or “displacement" (the euphemism used in municipal documents for these moves) of another 6,700 of them, move that almost always ends up in the death of the tree. In other words, as many trees as there are in the Retiro Park have been cut down or have seen their death postponed. Resistances From the beginning of the term, a group of social, ecological, labour union, political, neighbour… organizations have come together to form the M-30 Platform: No More Cars (. At the beginning, our message has found a clear boycott from the media, to whom it is always difficult to criticize any measure which favours the use of the car due of the important source of advertising supported by the car industry. Our rationale was neither understood nor listened to: most of the citizens of Madrid still believed that the M-30 was going to disappear under the ground. However, by the time cranes and diggers have taken over the city, different groups of neighbour opposition have appeared, and more and more people joined our discourse. At the same time, the demagogy of the Municipal bodies of "improvement, modernization and recuperation of the city" has been unmasked. Two major events have mobilized neighbours: the first one- strengthened by the events that took place in El Carmel, Barcelona- has been the fear regarding the stability of

realizan, en la mayor parte de los casos, eludiendo la evaluación de impacto ambiental con diversas argucias, que a menudo no son sino fraudes de ley que, desgraciadamente, prosperan en la mayor parte de los casos ante la inoperancia e insensibilidad de nuestro sistema judicial en asuntos de medio ambiente. Baste para ello revisar la resolución del Consejo de Estado que da por buena la versión del Ayuntamiento de Madrid, cuando argumentaba que para ampliar la M-30 no necesitaba evaluación de impacto ambiental ya que esta vía es una calle. Ciertamente es una calle curiosa, vallada en todo su recorrido, con hasta 12 carriles en algunos tramos, con velocidades de circulación de 90 km/h, sin pasos de peatones, sin aceras, sin acceso a las viviendas, sin transporte público…

Es precisamente este proyecto, el de la ampliación de la M-30, uno de los más representativos, y sangrantes, de lo que está pasando en Madrid y de hasta qué punto se llega a sacrificar la calidad de vida de toda una ciudad para favorecer el tránsito de automóviles. También es el proyecto que más oposición social está teniendo. Repasemos, pues, algunas de sus características.

El alcalde, Ruiz-Gallardón, “vendió” muy bien el proyecto durante la anterior convocatoria electoral: la mayor parte de los madrileños creyó que iba a enterrar la M-30, que tiene un total de 32 km. La realidad, sin embargo, era que los coches sólo “desaparecerían” de la superficie en el tramo que circula paralelo al río Manzanares. Efectivamente, el proyecto era de una brutal ampliación: como en superficie no cabe más viario, la opción era enterrarlo pero, y esto lo ocultó muy bien el alcalde, manteniendo en superficie toda la autovía de circunvalación, a excepción del tramo mencionado –6 km–junto al río. Baste decir que se están construyendo 40 km de túneles, en algunos casos con 4 carriles por sentido.

El presupuesto para esta ampliación, tremendamente contraproducente pues conseguirá que 200.000 coches más puedan circular por Madrid cada día, es astronómico: 5.000 millones de euros, una cantidad equivalente al presupuesto anual del Ayuntamiento. Para más inri, la deuda se pagará a lo largo de 35 años, es decir, serán las siguientes corporaciones municipales las que tengan que hacer frente a este despilfarro, mermando su capacidad de inversión en cualquier otro ámbito.

Así, como el objetivo es inaugurarlo todo antes de las elecciones municipales de mayo de 2007, nos encontramos con una ciudad con más de 70 grandes obras simultáneas. Bien es verdad que no todas corresponden a la ampliación de la M-30, pero sí la mayor parte. Contaminación, ruido, polvo, incomodidades e inseguridad para el peatón, trastornos para los usuarios del transporte colectivo, atascos y espacios públicos desnudos de vegetación forman así el paisaje característico del presente de nuestra ciudad.

Y es que, entre otros muchos problemas, las obras de la M-30 han supuesto la tala de 15.000 árboles y el “traslado” o “desplazamiento” –como eufemísticamente se llama a estos transplantes en los documentos municipales– de otros 6.700 ejemplares, trasplante que rara vez acaba de forma distinta a la muerte del árbol. Es decir, se han talado o aplazado la muerte por unos meses de tantos árboles como hay en el parque de El Retiro.

Las resistencias

Desde el principio de la legislatura, un grupo de organizaciones sociales, ecologistas, sindicales, políticas, vecinales… nos hemos


their homes in light of the great number of tunnels running under them (in some cases, less that 2 meters from the foundations). The other mobilizing force has come from the already mentioned massive cutting down of trees, and the destruction of green areas due to the works. Neighbours who fought, fifteen years ago, to keep the acacias on their street when the project of an underground parking garage was suggested, wrestled and were controlled by the police when they were now trying to prevent their cutting down because of the M-30. Neighbourhoods with very few green areas, such as Arganzuela, Legazpi or Carabanchel, have seen their parks being literally devastated by machinery. Neighbour mobilization has been very significant in some areas in which, for the last several months, hundreds of neighbours gather up every week to prevent this destruction of the green areas. Since a few months ago, anyone buying a newspaper in the capital will find inside its pages, in the section of letters to the editor, the protests of citizens who are infuriated with the events taking place: neighbourhoods enclosed by the works, almost impossible pedestrian access to some areas (and we won’t even mention in the case of having some kind of disability), systematic breaking of the municipal law on noise by the very City Hall, indiscriminate tree cutting, and in many cases done at night to avoid protests, or the lack of possible defence against the aggressions are some of the most recurrent claims. Much of this unhappiness has been channelled though the M-30 Platform: No More Cars, who has devised a great number of activities and initiatives. Among them we should mention a couple of demonstrations in the centre of Madrid to which thousands of people turned up. The mottos and manifestos in these demonstrations clearly show an important change in people’s perception: against the official discourse which equates new infrastructures to welfare and development, the demonstrators ask for a more humane city, with less cars, purer air, more parks and green areas, and more investments in those areas that really represent a clear improvement in the quality of life: better health services, education, social services etc. Another group which is gaining more and more importance in Madrid lately is the Forum for Sustainable Mobility of the Region of Madrid (Foro por la Movilidad Sostenible de la Comunidad de Madrid), which is made up of all the groups that constitute the M-30 Platform as well as others, like the consumer associations, retired people’s associations, etc. This Forum is working for a comfortable Community, with less traffic congestion, in which public transport is encouraged so that all people may have an autonomous life and universal accessibility, where those modes of transportation which are less aggressive with the environment become more important; working for a healthy Community, with less noise and less atmospheric pollution, a Community that favours healthy behaviours by its citizens; for a habitable Community, where public places such as streets or squares are not dominated by vehicles; and for a participating Community, where decisions imply an information process and consulting the citizens. The main project in which this Forum is currently centred is to achieve the participatory planning of a necessary and urgent plan of sustainable mobility for the Community of Madrid.

constituido en la Plataforma M-30 No Más Coches. Al principio, nuestro mensaje ha chocado con un claro boicoteo en los diversos medios de comunicación, en los que siempre resulta difícil deslizar críticas al aumento de facilidades al coche, ante la enorme tajada que supone la publicidad de automóviles. Nuestro discurso apenas si era ni entendido ni atendido: la mayor parte de la sociedad madrileña seguía creyendo que se iba a hacer desaparecer bajo tierra a la M-30.

Pero, claro está, a medida que las grúas y la excavadoras han ido tomando la ciudad, han venido apareciendo focos de oposición vecinal y más y más gente se ha ido sumando a nuestro discurso, al tiempo que se desenmascaraba la demagogia de la corporación municipal de “mejora, modernización y recuperación de la ciudad”. Dos han sido los principales asuntos que han movilizado a los vecinos: el primero de ellos –agudizado por los sucesos de El Carmel, en Barcelona– ha sido el miedo a la estabilidad de sus viviendas ante la gran cantidad de túneles que circulaban bajo ellas (en algunos casos, a menos de 2 metros de los cimientos). El otro impulso movilizador ha venido de las talas masivas de arbolado ya mencionadas y en la destrucción de zonas verdes ligada a las obras.

Vecinos que lucharon hace quince años por conservar las acacias de su calle ante un proyecto de aparcamiento subterráneo, forcejearon y fueron reprimidos por los policías cuando trataban de impedir ahora su tala para la ampliación de la M-30. Barrios con tan pocas zonas verdes como Arganzuela, Legazpi o Carabanchel, han visto como sus parques eran literalmente arrasados por las máquinas. La movilización vecinal ha sido muy importante en algunas zonas, donde desde hace meses se concentran centenares de vecinos cada semana para impedir que se consume la destrucción de sus zonas verdes.

Desde hace meses, cualquiera que compre un periódico en la capital es seguro que encontrará en la sección de cartas al director las protestas de ciudadanos indignados con lo que está pasando: barrios cercados por las obras, accesos peatonales casi imposibles a algunas zonas (ni hablar si se tiene alguna discapacidad), incumplimiento sistemático de la normativa municipal de ruidos por el propio Ayuntamiento, talas indiscriminadas y con nocturnidad para evitar las protestas, o la indefensión ante las diversas agresiones son algunos de los temas más recurrentes.

Mucho de este descontento se ha canalizado a través de la Plataforma M-30 No Más Coches, que ha desarrollado un gran número de actividades e iniciativas. Entre ellas destacan un par de manifestaciones por el centro de Madrid que convocaron a miles de personas. Los lemas y manifiestos de estas manifestaciones no dejan lugar a dudas de un importante cambio en la percepción de la gente: frente al discurso oficial que equipara nuevas infraestructuras de transporte a bienestar y desarrollo, los manifestantes pedían una ciudad más humana, con menos coches, mejor aire, más parques y zonas verdes, y más inversiones en las cuestiones que realmente suponen una notoria mejora en la calidad de vida: mejor atención sanitaria, educación, asistencia social, etc.

Otro de los colectivos que va cobrando fuerza durante estos últimos tiempos en Madrid es el Foro por la Movilidad Sostenible de la Comunidad de Madrid, al que pertenecen todos los colectivos integrados en la Plataforma M-30 y otros como asociaciones de consumidores, jubilados, etc. Este Foro viene trabajando por una Comunidad cómoda, con menos congestión de tráfico, donde se potencien los transportes públicos que


permitan la vida autónoma de todas las personas y una accesibilidad universal, donde los modos de transporte menos agresivos ambientalmente tomen más protagonismo; por una Comunidad saludable, con menos ruido y contaminación atmosférica, que estimule los comportamientos saludables de los ciudadanos; por una Comunidad habitable, donde los espacios públicos de convivencia como las calles o plazas no estén dominados por los vehículos; y por una Comunidad participativa, donde las decisiones conlleven un proceso de información y consulta a la ciudadanía.

El principal proyecto en el que actualmente se centra el Foro es conseguir la elaboración, participativa, de un necesario y urgente plan de movilidad sostenible para la Comunidad de Madrid.


Laboratorio de educación vial itinerante

Bernardo Baranda Sepúlveda. Centro de Transporte Sustentable. Ciudad de México, México

Travelling laboratory of road education Bernardo Baranda Sepúlveda. Centre of Sustainable Transport. Mexico City, Mexico Leading events and project planning The Travelling Laboratory for Road Education (Laboratorio de Educación Vial Itinerante or LEVI) is a project that was born on March 2005. It was intended for a fair held in Mexico City, fair which was organized by the World Bank (WB) with the theme of innovative projects directed towards servicing the country’s poorest towns. Three organizations from the civil society: the Centre of Sustainable Transport (Centro de Transporte Sustentable or CTS), the Mexican Centre of Environmental Rights (Centro Mexicano de Derecho Ambiental or CEMDA) and Mobility and Development Mexico (Movilidad y Desarrollo México or MDM) joined forces to give birth to a project that could transform public spaces (in this particular case the street) and the relationship of neighbours with this space. The aim is to allow a gentle mobility on the street and to encourage the community to participate in transforming this street into a public space of quality, in which one can practice leisure activities in a healthy and orderly environment. Part of our hypothesis states that creating a public space of quality in which neighbours are taken into account and can express their opinion regarding the needs, as well as participate in the improvements made in their surroundings, will develop a feeling of belonging and of identification which are precious when it comes to putting into practice projects which make up a city. It is initially a small project, reflecting a pilot project scheme which may be reproduced in several places. To achieve this, we have developed a proposal based on three criteria: 1) an elementary school as the nucleus, 2) located in a marginal area in Mexico City and 3) with conflicts between vehicles and pedestrians. Once the area has been located, LEVI has 3 major components for which we request financing:

1) Construction and installation of mobile urban furniture. Mobile urban furniture is placed for a period of two weeks, the period that the project lasts in each place; it includes several accessories, such as speed reducers, bollards, flower boxes, etc…for the functional and aesthetic improvement of the street. This component was developed by CTS. 2) Preparatory courses and workshops on Road Education. The preparatory courses are taught to school students, teachers, adults and local policemen. The courses are about road education and are focused towards each individual group. To achieve this, MDM developed materials backed by the Pan-American Health Organization.

Antecedentes y planeación del proyecto

El Laboratorio de Educación Vial Itinerante (LEVI) es un proyecto que se elaboró en Marzo del 2005 para una feria en la Cd. de México, que organizó el Banco Mundial (BM) de proyectos innovadores dirigidos a atender las poblaciones más pobres del país. Tres organizaciones de la sociedad civil: el Centro de Transporte Sustentable (CTS), el Centro Mexicano de Derecho Ambiental (CEMDA) y Movilidad y Desarrollo México (MDM) juntamos esfuerzos para concebir un proyecto que pudiéramos transformar el espacio público (en este caso la calle) y la relación de los vecinos con éste. El objetivo general es facilitar una movilidad amable en la calle e involucrar a la comunidad para transformar esta calle en un espacio público de calidad donde se desarrollen actividades de esparcimiento en un ambiente sano y ordenado. Parte de nuestra hipótesis es que crear un espacio público de calidad donde los vecinos son tomados en cuenta para opinar sobre las necesidades y participan en las mejoras realizadas en el entorno, se desarrolla un sentimiento de pertenencia y de identificación muy valiosos para ejecutar proyectos que hagan ciudad. La escala del proyecto es pequeña con un esquema de proyecto piloto que se pueda reproducir en varios lugares.

Para lograr esto, desarrollamos una propuesta con tres criterios: 1) una escuela primaria pública como núcleo, 2) localizada en un área marginada de la Ciudad de México y 3) con conflictos de vehículos y peatones1. Una vez localizada el área, el LEVI tiene 3 grandes componentes para los cuales solicitamos el financiamiento:

1) Construcción e instalación de mobiliario urbano portátil.

El mobiliario urbano portátil se coloca durante dos semanas, que es lo que dura el proyecto en cada sitio; y consta de diversos accesorios como reductores de velocidad, bolardos, jardineras, etc… para la mejora funcional y estética de la calle. Este componente lo desarrolló el CTS.

2) Cursos y talleres de capacitación sobre la Educación Vial.

Las capacitaciones se les imparten a los estudiantes de la escuela, a los profesores, a los adultos y a la policía local. Éstas tratan sobre la educación vial y están enfocadas a cada grupo en particular. Para ello se desarrolló un material


3) Complementary artistic and sport street activities. Complementary activities, on the other hand, allow neighbours to explore the possibilities that the street has of becoming a leisure-art-sport space through the organization of cultural contests and tournaments. This component was developed by CEMDA, and donations were also requested from private companies in order to finance the prizes awarded.

Putting these components into practice was based on a previous and permanent planning with the different participating parties, which in this case were: the school (dean, teachers, students and parents), the street neighbours, the local government (Mexico City is divided politically and regionally into 16 areas) and the transit police grouped on the Public Safety Secretariat ( Secretaría de Seguridad Pública or SSP). Another important characteristic of LEVI lies in that, being a travelling project, the activities take place during a couple of weeks in each place, after which everything starts again in another school. In order for the positive changes to become permanent, we aim to channel requests from neighbours towards the appropriate authorities (in this case the Delegacion) to attend to the deteriorated space. In addition, the press is invited to cover the inauguration as well as the closing in each school and, in this way, give further publicity to the project. LEVI was awarded a prize as one of the winners of the WB contest for which we received a 20,000 dollar donation during a one year period starting June 1st, 2005. Furthermore, the three organizations that presented it, committed themselves to participating with human resources and materials in the putting into practice of the project so as to make it a co-investment project. Executing the Project In the project’s first stage, 3 schools that met the criteria previously mentioned were selected. These schools are located within the same regional area (la Cuauhtémoc), and some photographs of the first school (Estado de Yucatán) before the intervention follow:

Calle Entrada a la escuela Yucatán / Street of Entry to Yucatan School

Fachada escuela Yucatán / Façade Yucatan School

avalado por la Organización Panamericana de Salud y lo desarrolló MDM.

3) Actividades artísticas y deportivas complementarias en la calle.

Las actividades complementarias, por su parte, hacen que los vecinos exploren las posibilidades de la calle para convertirla en un espacio lúdico-artístico-deportivo, mediante la organización de concursos culturales y torneos. Este componente lo desarrolló CEMDA para lo cual también se solicitaron donaciones por parte de empresas privadas para los premios que se entregan.

La ejecución de estos componentes, está basada en una gestión previa y permanente con los diversos actores involucrados que este caso son: la escuela (director, profesores, alumnos y padres de familia), los vecinos de la calle, la delegación política del lugar (la Ciudad de México se divide política y territorialmente en 16 delegaciones) y la policía de tránsito agrupada en la Secretaría de Seguridad Pública (SSP). Otro elemento importante del LEVI es que al ser itinerante, se hacen las actividades durante un par de semanas en el lugar y después se va a otra escuela para volver a comenzar el ciclo. Para lograr que los cambios favorables en la comunidad sean permanentes, ayudamos a canalizar las peticiones de los vecinos hacia las autoridades competentes (en este caso la Delegación) para atender el espacio deteriorado. Además se convoca a la prensa para cubrir tanto la inauguración como la clausura en cada escuela y así poderle dar una mayor difusión al proyecto.

El LEVI fue galardonado como uno de los ganadores del concurso del BM por lo cual recibimos un donativo de 20,000 dólares por un período de 1 año a partir de Junio del 2005. Además las tres organizaciones que lo presentaron, se comprometieron a participar con recursos humanos y materiales en la ejecución del proyecto para volverlo un proyecto de co-inversión.

Ejecución del Proyecto

En una primera fase del proyecto, se seleccionaron 3 escuelas que cumplen los criterios mencionados anteriormente. Estas escuelas se localizan dentro de una misma delegación (la Cuauhtémoc) y a continuación se muestran algunas fotos de la primera escuela (Estado de Yucatán) antes de ser intervenida:

Acera escuela Yucatán / Sidewalk Yucatan school


Posteriormente y gracias también al apoyo de la Delegación y la participación de los vecinos, se trabajó en la calle:

Afterwards and also thanks to the support of the Regional Government (Delegacion) and the participation from the neighbours, works were done on the street:

Calle entrada escuela Yucatán / Street of Entry to Yucatan School

Reconstrucción acera / Sidewalk reconstruction

Pintado valla escuela Yucatán / Painting of the fence Yucatan School

Elementos Mobiliario Urbano escuela Yucatán / Mobile Furniture Elements Yucatan School

Pintado señalamiento escuela Yucatán / Panting of road signs

Yucatan school

Banca1 / Benches 1

Bote de basura y bici-estacionamientos / Trash can and bicycle parking

Banca2 / Benches2


Afterwards the courses on Road Education were taught to students:

Posteriormente se impartieron los cursos de Educación Vial a los estudiantes:

Curso Educación Vial escuela Yucatán / Road Education course at Yucatan School

Parque Vial / Road Circuit

Finally, the closing ceremony took place:

Finalmente, se hizo el evento de clausura:

Torneo Fut Niñas Escuela Yucatán / Football Tournament Girls Yucatán School

Torneo Fut Niños Escuela Yucatán / Football Tournament Boys Yucatán School

Teatro Callejero Escuela Yucatán / Street Theatre Yucatan School

Premiación niñas Escuela Yucatán / Prize awards for girls, Yucatán School

Concurso de Baile Escuela Yucatán / Dancing contest Yucatan School

Grupo de Rock Escuela Yucatán / Rock Group Yucatán School


For the second school (Jaime Nunó), the same procedure was followed, with the novelty of the introduction of a new character called Captain Road ( Capitan Vial), whose mission was to encourage road safety and to rescue public spaces:

Para la segunda escuela (Jaime Nunó), se siguió el mismo procedimiento, con la novedad de que se desarrolló un personaje llamado el Capitán Vial cuya misión es fomentar la seguridad vial y rescatar el espacio público:

Capitán Vial / Captain Road

Capitán Vial y Flechín / Captain Road and Flechin

Torneo de Fut escuela Jaime Nunó / Football tournament Jaime Nunó School

Penalties escuela Jaime Nunó / Penalties Jaime Nunó School

Concurso de Dibujo escuela Jaime Nunó / Drawing contest Jaime Nunó School

Teatro escuela Jaime Nunó / Theatre Jaime Nunó School

Lona LEVI y concurso de cuento escuela Jaime Nunó / LEVI canvas and store contest Jaime Nunó school

Premiación escuela Jaime Nunó / Awards Jaime Nunó school

An important LEVI achievement in these first two stages is the fact that they are separated by an important avenue (Reforma) in which 9 people have been run over 2 ; it is a fast road with a natural pedestrian crossing without any device to facilitate such a crossing, as it can be appreciated in the following image:

Un logro importante del LEVI en estas dos primeras escuelas es el hecho de que están separadas por una avenida importante (Reforma), en la cual ha habido 9 atropellamientos3 al ser una vía rápida con un cruce natural de peatones sin ningún dispositivo para facilitar su cruce como se ve a continuación:


Cruce Reforma entre escuelas Yucatán y Jaime Nunó / Reforma crossing between Yucatán and Jaime Nunó schools.

Due to the pressure exercised by the neighbours and the support from both the Delegacion and the police force (SSP) a traffic light was installed:

Gracias a la presión que ejercieron los vecinos y al apoyo tanto de la Delegación como de la policía (SSP) se instaló un semáforo:

Semáforo Reforma entre escuelas Yucatán y Jaime Nunó / Traffic light at Reforma, between Yucatán and Jaime Nunó schools.

We are currently working on the third school, and we plan on intervening on 3 other schools during the first half of next year.

Actualmente estamos trabajando en la tercera escuela y planeamos intervenir otras 3 escuelas durante el primer semestre del próximo año.

Some conclusions LEVI is born thanks to the desire of three organizations from the civil society to put into practice an improvement on the urban environment, road education and the street as a space for coexisting. More than trying to implement or influence in a large scale urban project, we looked for a scale in accordance with our resources, with the idea of reproducing it in the future. Up until now, both of the pilot projects have had a favourable response on the side of the authorities and, even more importantly, on the part of the students and neighbours of the intervened streets. As proof, we offer the fact that the Urban Furniture has not suffered any vandalism, even though is was placed in one the areas of Mexico City with higher crime rate (Colonia Guerrero and Colonia Morelos), and the fact that more than 90% of the students interviewed think that LEVI´s activities help in reducing the number of people who are run over. We believe the success factors have been, on the one hand the fact that we are a multidisciplinary group with our own resources, which has allowed us to have independence from authorities to carry out an original but simple idea, and on the other the fact of involving different parties in the planning and executing of the projects. The challenge now is to make these changes become permanent, and to be able to replicate this type of project in various streets in Mexico City. Another

Algunas Conclusiones

El LEVI surge por la motivación de tres organizaciones de la sociedad civil de llevar a la práctica una mejora en el entorno urbano, la educación vial y la calle como un espacio de convivencia. Más que tratar de realizar ó influir en un proyecto urbano de gran escala, se buscó uno a escala manejable de acuerdo a nuestros recursos, con la idea de que se pueda reproducir. Hasta ahora los 2 proyectos piloto han tenido una respuesta favorable por parte de las autoridades y más importante aún por parte de los estudiantes y los vecinos de las calles intervenidas. Pruebas de ello es que el Mobiliario Urbano no ha sufrido de vandalismo a pesar de estar en una de las zonas de mayor delincuencia en la Ciudad de México (Colonia Guerrero y Colonia Morelos) y que más del 90% de los alumnos entrevistados consideran que las actividades del LEVI ayudan a disminuir atropellamientos. Creemos que los factores de éxito han sido por un lado ser un grupo multidisciplinario con recursos propios que nos ha permitido tener independencia de las autoridades para llevar a cabo una idea original pero sencilla en la esencia y por otro el involucrar a los diferentes actores durante


important challenge is to evaluate the results further than on the perception of children or the registry of people run over in the intervened area.

el proceso de planeación y ejecución de los proyectos. El reto ahora es lograr que estos cambios sean realmente permanentes y que se pueda replicar este tipo de proyectos en varias calles de la Ciudad de México. Otro reto importante es evaluar los resultados más allá de la percepción de los niños y el registro de atropellamientos en el área intervenida.

1 En México los accidentes de tránsito suponen la primera causa de muerte en población de 4 a 49 años. En la Cd de México mueren en promedio más de 3 personas diariamente por esta causa, siendo los peatones el grupo mayoritario de víctimas (M. Híjar et al, 2002). 2 According to a survey between 448 students of both schools, 65% had seen some accident in which someone had been run over and 49% had been close to being run over at some point in time when crossing the street. 3 De acuerdo a una encuesta en ambas escuela a 448 alumnos, el 65% había visto un accidente donde alguna persona fuera atropella y el 49% había estado cerca de ser atropellado en alguna ocasión al cruzar la calle.


El derecho a la vida en la movilidad urbana y el espacio público en América latina: La necesidad de un reequilibrio entre los subsistemas motorizado y no motorizado.

Ricardo Montezuma1. Director, Fundación Ciudad Humana, Bogotá. Colombia.

The right to life in urban mobility and in public spaces in Latin America: The need for a re-equilibrium between the motorized and the non-motorized sub-systems. Ricardo Montezuma2. Director, Fundación Ciudad Humana, Bogotá. Colombia. In Latin American cities, non- motorized parties such as pedestrians, cyclists and handicapped people are the ones who see their right to urban mobility and public space more often violated. Although the picture is quite different between the South Cone, the Andean one and Central America, there are several common elements between these regions, which may be summarized as a very precarious state, almost as if forgotten, with regards to legislation, infrastructure, management, education and protection. This state of fragility derives into very limited road safety conditions for more than a third of the urban population, who moves daily by non-motorized means. This population ends up being the main victim of road insecurity in Latin America. Indeed, in almost all the cities of the region, most of the victim’s from transit accidents are pedestrians and cyclists3. In this way, one of the fundamental rights, the right to live, is being violated. Non-motorized mobility and public space are more related to the right to live than many citizens may imagine. In addition, they include, among others, environmental protection, public health, healthy lifestyles, and urban sociability and sustainability. In most countries, legislation regarding non-motorized parties is very limited, to the extent that many transit codes do not even consider pedestrians. Cyclists are, above anything else, the object of imposed or restrictive measures that go against the promotion of this means of mobility 4. In legal terms, it is very common to treat a bicycle in a contradictory manner, with the obligations of a vehicle (the same as a motorbike and even an automobile), but without the same rights5. It must obey general and specific transit laws, but at the same time it may not take up a whole lane of circulation. In countries were legal matters and infrastructures have seen a development with respect to non-motorized elements, for example in Colombia or Chile6, this progress is not really reflected in the management and difficulties with which pedestrians and cyclists are faced. Pedestrian infrastructures and bicycle paths, when available, are insufficient and are generally badly kept, or, even worse, permanently invaded by street sellers and automobiles among other. Even in the few cities that have seen considerable

A los actores no motorizados, peatones, ciclistas y discapacitados son, en las ciudades de América latina, a quienes más se les vulneran sus derechos en la movilidad urbana y espacio público. Si bien al respecto, el panorama es muy diverso entre el Cono sur, el Área andina y Centroamérica, existen elementos comunes entre éstas regiones, los cuales se resumen en una condición muy precaria, casi de olvido, en términos de legislación, infraestructura, gestión, educación y protección. Esta situación de fragilidad se traduce en condiciones de seguridad vial muy limitadas para más de la tercera parte de la población urbana, la cual se moviliza cotidianamente de forma no motorizada. Ésta población es la principal víctima de la inseguridad vial en Latinoamérica. En efecto, en casi todas las ciudades de la región, la mayor parte de las víctimas en accidentes de transito son peatones y ciclistas17. De esta manera se está vulnerando uno de los derechos fundamentales, el derecho a la vida. La movilidad no motorizada y el espacio público están relacionados con el derecho a la vida más de lo que muchos ciudadanos se pueden imaginar, además de involucrar la protección del medio ambiente, la salud pública, los hábitos de vida saludables, la sociabilidad y la sostenibilidad urbana, entre otros.

Las legislaciones con respecto a los actores de la movilidad no motorizada en la mayor parte de países es muy limitada, incluso en muchos códigos de transito los peatones no son considerados. Los ciclistas son, ante todo, objeto de medidas impositivas o restrictivas que van en contra de una política de fomento de este medio de movilidad18. Es muy común que en términos jurídicos se trate a la bicicleta de manera contradictoria, para las obligaciones es un vehículo, como la motocicleta e incluso el automóvil, y para los derechos no lo es19. Debe cumplir normas generales y especificas de transito, pero al mismo tiempo no puede disponer de un carril completo de circulación. En países donde se ha avanzado en materia jurídica y de infraestructura con respecto a lo no motorizado, como por ejemplo Colombia o


improvements, such as Bogotá in Colombia, the situation is complex and paradoxical7. On one hand, significant advances have been made in structural matters such as citizen education and culture, reduction in road accidents and improvement of the public space, among others; but on the other hand, pedestrians and cyclists encounter great difficulties in crossing many streets or avenues and they are still the most numerous fatal victims in transit accidents. These users of public space have very high vulnerability conditions, specially around corners or road intersections, since these have been devised, in many cases, with priority for the motorized sub-system 8 - specially on favour of the automobile - and to the disadvantage of the non-motorized one. This condition of the predominance of the automobile over the rest of the elements of the urban mobility system is a constant in most of the cities of the developing world, and even in those of the developed world9. For example, generally in Europe, and in particular in France where the automobile is a minority, a specific type of urban space is being configured, one in which the priority is given to the individual motorized vehicle10. In many of the recent improvements carried out in several Latin American cities11, the non-motorized systems (recuperation of public space, pedestrian infrastructure, bicycle pathways and educational campaigns in citizen culture) have lost importance, continuity or efficiency when superimposed on the motorized sub-system (streets, artery roads, avenues and highways). This is, to a great extent, the result of incomplete actions in their interaction between subsystems. Indeed, these actions were focused on intervention on pedestrian and bicycle spaces as isolated entities (sidewalks, boulevards, parks, squares, etc), and not as continuous elements within a sub-system12. In light of all this, superimposing the motorized sub-system was insufficient (pedestrian crossings, crosses, passageways, paths, bridges, traffic lights, traffic signals, etc.). In order to generate a true equilibrium between both sub-systems, one must go further than the isolated components of pedestrian public space: what must be generated is its articulation and its continuity, and for this the motorized sub-system, especially the automobile, must be necessarily intervened. This means reducing the cars speed at crossings so as to favour those parties that are most vulnerable, the non-motorized parties. The insufficient intervention on the motorized sub-system Intervening the motorized sub-system means integrating in it certain infrastructural elements that will allow speed reduction and, above all, a safe superimposition of pedestrian and bicycle circulation. This infrastructure is not limited to pedestrian tunnels or bridges, which happen to be the last resource in urban design to protect the lives of passers-by 13. What is needed in order to facilitate the integration of the motorized and non-motorized sub-systems, is the introduction of simple elements such as pedestrian crossings, vertical signals, speed reducers, pedestrian traffic lights or simply the right amount of time in traffic lights for pedestrians to be able to comfortably cross the street at an intersection. In addition to all this, it is essential to broadcast and enforce the laws on the preference that pedestrians have over cars in most of the intersections. This fact is very significant since pedestrians themselves ignore that they also have rights and preference in many crossings. This ignorance leaves them completely unprotected against drivers who, for the most part, aggressively impose themselves over passers-by 14. This aggressive tendency on the part of automobiles is what has driven the whole world to develop the concept of “pacification of transit” or “traffic calming” 15. This initiative looks for different ways of reducing speed in cars. One of the most frequent resources for “calming traffic” is placing physical elements before the car (contiguous or Pompeian platforms, speed reducers, speed bumps, etc) that will make it go slower in certain places with lots of pedestrians. The disequilibrium between the motorized and non-motorized sub-systems

Chile20, el funcionamiento y las dificultades de los peatones y ciclistas no refleja realmente dicho progreso.

La infraestructura peatonal y ciclovía, cuando existe, es insuficiente y por lo general se encuentra en mal estado o lo que es peor es permanentemente invadida por vendedores ambulantes y automóviles entre otros. Incluso en las pocas ciudades que han aportado grandes mejoras, como es el caso de Bogotá en Colombia, la situación es muy compleja y paradójica21. Por una parte, se han logrado avances significativos en aspectos estructurales como educación y cultura ciudadana, reducción de la accidentalidad vial y mejoramiento del espacio público entre otros; pero por otra parte, los peatones y ciclistas tienen grandes dificultades para cruzar muchas calles o avenidas y siguen siendo las víctimas fatales más numerosas de los accidentes de transito. Las condiciones de vulnerabilidad y riesgo de los precedentes usuarios del espacio público son muy altas, sobretodo en las esquinas o intersección viales puesto que éstas han sido intervenidas, en gran parte, dando prioridad al subsistema motorizado22 –sobre todo a favor del automóvil- y en detrimento del no motorizado. Esta condición de predominio del auto sobre todos los integrantes del sistema de movilidad urbana es una constante en la mayor parte de las ciudades del mundo en desarrollo e incluso desarrolladas23. Por ejemplo en Europa en general o Francia en particular, donde el auto es minoritario, se está configurado un tipo específico de espacio urbano que prioriza al vehículo motorizado individual24.

Muchas de las mejoras realizadas recientemente, en varias ciudades de América latina25, en los subsistemas no motorizados (recuperación espacio público, infraestructura peatonal, ciclovíal y campañas educativas de Cultura ciudadana) han perdido fuerza, continuidad o efectividad al sobreponerse al subsistema motorizado (calles, vías arterias, avenidas y autopistas). Esto es en gran parte el resultado de acciones incompletas en su interacción entre subsistemas. En efecto, estas acciones se centraron en intervenir los espacios peatonales o cicloviales como entidades aisladas (aceras, alamedas, parques, plazas, etc.) y no como elementos continuos dentro de un subsistema26. Por lo anterior, su sobreposición con el subsistema motorizado fue insuficiente (cebras, cruces, pasos, sendas, puentes, semaforización, señalización, etc.). Para generar un verdadero equilibrio entre los dos subsistemas es necesario ir más allá de los componentes aislados del espacio público peatonal: se debe generar su articulación y continuidad, y para esto es indispensable intervenir sustancialmente el subsistema motorizado, ante todo el automóvil. Esto quiere decir reducir la velocidad de éste en las intersecciones para favorecer a los actores más vulnerables, los no motorizados.

La insuficiente intervención sobre el subsistema motorizado.

Intervenir el subsistema motorizado quiere decir integrar a éste elementos de infraestructura que permitan disminuir velocidad y sobre todo una sobreposición segura de la circulación peatonal y ciclovial. Esta infraestructura no está relacionada únicamente con túneles o puentes peatonales, los cuales, son el último recurso del diseño urbano para proteger la vida de los transeúntes27. Lo que se requiere para la integración de los subsistemas motorizado y no motorizado son elementos sencillos como cebras, señales verticales, reductores de velocidad, semáforos peatonales o simplemente un tiempo apropiado en los semáforos para que las personas a pie puedan cruzar una intersección. Además, de lo anterior es indispensable difundir y hacer cumplir


As a result, a considerable disequilibrium has been maintained between both sub-systems, which is reflected in the way legislation, public policy, road design, citizen representations and technicians prioritize the flow of motorized traffic over pedestrian and bicycle safety. This disequilibrium is the result of many causes related to the preference given to motorized vehicles in the planning, construction, operation and control of mobility as a whole. This means that pedestrians are not the subjects of the same attention and responsibility that motorized circulation enjoys. This circulation has traditionally been treated with priority from many public-private, technical-political, administrative, financial and legal instances, with the main objective of guaranteeing its fluidity, its progression and its agility. Trying to achieve these objectives is translated into an infrastructure and operation that give priority to the speed of vehicles to the detriment of some basic safety conditions for pedestrians. The disequilibrium between motorized and non-motorized means has very deep roots in structural matters, in technical, political and expert terms as well as in the advisors and representation of most of the involved parties. Indeed, pedestrians and bicycles are not taken into account in administrative and professional environments with the same attention and priority as motorized parties, and, what is even worse, most of the citizens do not realize this fact, and, thus, are not aware of the risk to which they are exposed. One of the many causes of the disequilibrium between the motorized and the non-motorized sub-systems may be found in the capacity of professionals. They are mainly prepared to facilitate vehicle transit without necessarily taking into account pedestrians and bicycles. In summary, road engineering only barely includes pedestrian and cyclist circulation and safety in the curriculum at university, and, in turn, in vehicle infrastructure, management and circulation. Because of this, the joining and superimposing of both sub-systems is done to the disadvantage of the non-motorized one. The structural voids with respect to pedestrians that we find in the preparation of those responsible for road matters is considerably amplified by the priority given to the automobile by technicians and politicians. In addition, the latter are the main users of motorized means, and, thus, their worried and decisions are much more related to automobile users than to pedestrians. Pedestrian issues and fundamental rights In summary, the good intentions of codes, decrees and infrastructure projects which aim to prioritize and guarantee a minimum safety for non-motorized parties have lost strength because of the ignorance and lack of will on the part of road engineers to reduce the preference and speed in automobiles and, above all, because of the lack of interest of those who take political and technical decisions. They reproduce and strengthen with their actions the will of advisors and social representations associated to motorized vehicles as a predominant paradigm of urban, social and economic development. This is massively amplified by the media who, in addition, promotes within society consumer patterns in which the automobile is one of the most precious goods 16. The fact that pedestrians and cyclists are forgotten in Latin America is greatly due to a third world vision of “he who goes on foot”, or by bicycle, represents an inferior being when compared to automobile users, who would represent superior beings with priority. Ultimately, we are faced with a crucial issue in urban life which goes beyond the non-motorized arena, and which is related to fundamental rights such as the right to mobility, to the city and to the life that each one of us leads.

las normas sobre la prelación que tienen los peatones sobre los automotores en la mayor parte de las intersecciones. Lo anterior es significativo puesto que los peatones ignoran que ellos también tienen derechos y prelación en muchos cruces. Este desconocimiento los deja completamente desprotegidos ante los automovilistas quienes en su mayoría se imponen de forma agresiva sobre los transeúntes28. Esta tendencia agresora por parte del tránsito automotor, es lo que ha llevado al desarrollo, en el mundo entero, del concepto de “pacificación del tránsito” o “trafico calmado”29. Esta iniciativa busca por distintos medios la disminución de la velocidad de los autos. Uno de los recursos más frecuentes del “tráfico calmado” es la interposición al automóvil con elementos físicos (andenes continuos o pompeyanos, reductores, chicanas, etc.) que lo obliguen a transitar lentamente en ciertos lugares de afluencia peatonal.

El desequilibrio entre los subsistemas motorizados y no motorizados

En consecuencia, se ha mantenido un desequilibrio considerable entre los subsistemas, el cual se refleja en la forma como la normativa, la política pública, el diseño vial, las representaciones de ciudadanos y técnicos priorizan la fluidez del tráfico vehicular motorizado sobre la seguridad peatonal y ciclovial. Este desequilibrio es el resultado de múltiples causas relacionadas con la prelación que se concede a los vehículos motorizados en la planeación, construcción, operación y control de la movilidad en su conjunto. Lo anterior quiere decir que lo peatonal no es objeto de la misma atención y responsabilidad con la que se asume la circulación motorizada. Ésta es tradicionalmente abordada de forma prioritaria desde muchas instancias público-privadas, técnico-políticas, administrativas, financieras y legales con el objetivo principal de garantizar su fluidez, progresión y agilidad. La persecución de estas metas se traduce en una infraestructura y operación que otorgan la prioridad a la velocidad de los automotores en detrimento de las condiciones básicas de seguridad para los peatones.

El desequilibrio entre lo motorizado y lo no motorizado tiene profundas raíces en aspectos estructurales tanto en términos técnicos, políticos y de experticia, como de imaginarios y representaciones de la mayor parte de los actores involucrados. En efecto, lo peatonal y ciclovial no se tiene en cuenta en los espacios administrativos y profesionales con la misma atención y prioridad con que la se trata lo motorizado, y lo que es peor, la mayor parte de los ciudadanos son poco concientes del olvido y por ende, del riesgo al que son expuestos.

Una de las múltiples causas del desequilibrio entre los subsistemas motorizado y no motorizado se puede encontrar en la capacitación de los profesionales. Éstos son preparados principalmente para agilizar el tránsito vehicular sin tener necesariamente en cuenta lo peatonal y ciclovíal. En síntesis, la ingeniería vial poco involucra la circulación y seguridad de los peatones y ciclistas dentro de los planes de estudio universitarios y por ende en los proyectos de infraestructura, gestión y circulación vehicular. Por lo anterior, la yuxta y sobreposición entre los sistemas motorizado y no motorizado se hace con desventaja para este último. Las falencias estructurales con respecto a lo peatonal que se encuentran en la preparación de los responsables del tema vial, se amplifica considerablemente por la prioridad que le asignan al automóvil los actores técnicos y políticos, quienes, además, son principalmente usuarios de los medios motorizados, lo que hace que sus preocupaciones y decisiones estén mucho más relacionadas con las de los


automovilistas que con las de los peatones.

Lo peatonal y los derechos fundamentales

En conclusión, las buenas intenciones de los códigos, decretos y proyectos de infraestructura que buscan priorizar y garantizar el mínimo de seguridad para los actores no motorizados han perdido fuerza por el desconocimiento y falta de voluntad, para reducir la primacía y velocidad de los autos, de los ingenieros viales y sobre todo por el desinterés de quienes toman las decisiones políticas y técnicas. Éstos reproducen y profundizan con sus acciones los imaginarios y representaciones sociales asociadas a los vehículos motorizados como paradigma preponderante de desarrollo urbano, social y económico. Lo anterior se amplifica de una forma masiva por parte de los medios de comunicación que presentan además a la sociedad patrones de consumo en los cuales el automóvil es uno de los bienes más preciados30. El olvido de los peatones y ciclistas en América latina, responde en gran parte a una visión tercer mundista donde “el de a pie” o el que va en bicicleta, representarían unos seres inferiores comparados al automovilista que sería un ser superior y prioritario. Estamos en últimas ante un tema crucial de la vida urbana que va más allá de lo no motorizado y se relaciona con los derechos fundamentales como el derecho a la movilidad, la ciudad y la vida que tenemos todos los ciudadanos.

1 Master y Doctor Ph.D. en Urbanismo y Ordenamiento de la Escuela Nacional de Puentes y Caminos en París, de la cual ha sido profesor. Es investigador asociado del Laboratorio Teoría de Mutaciones Urbanas (París) y docente invitado del Instituto Francés de Urbanismo y de otras universidades en Colombia, Francia, España e Italia. Asesor internacional en movilidad y sostenibilidad urbana. Ha escrito cinco libros, ha participado en diez libros colectivos y ha publicado un centenar de artículos, varios de éstos en francés, inglés e italiano. Ha sido asesor del Alcalde Mayor de Bogotá Antana Mockus (1995-97 y 2001-2003); miembro de la Junta Directiva de Transmilenio; columnista del periódico El Tiempo; Veedor Ad Honorem de las ciclorutas decreto 153 Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. Es creador de la Fundación Ciudad Humana. Organización que preside en la actualidad y desde la cual ha venido promoviendo la humanización de las urbes en Colombia y América latina. 2 Master and Ph.D. In Urbanism and Regulations from the National School of Bridges and Roadways in Paris, where he has been a professor. He is associate researcher of the Laboratory of Theory of Urban Mutations (Paris), and invited teacher at the French Institute of Urbanism as well as in other universities in Colombia, France, Spain and Italy. International advisor in urban mobility and sustainability. He has written five books, he has participated in ten collective books and he has published a hundred articles, many of them in French, English and Italian. He has been an advisor to the Major of Bogotá Antana Mockus (1995-97 and 2001-2003); member of the Junta Directiva de Transmilenio; columnist of the newspaper El Tiempo; Inspector Ad Honorem of the bicycle roads 153 decree Alcaldía Mayor in Bogotá D.C. Founder of Fundación Ciudad Humana. He is currently president of this organization, from which he has been promoting humanization within the cities in Colombia and Latin America. 3 See: Enrique Jacoby, Ricardo Montezuma, Marilyn Rice., Miguel Malo and Carlos Crespo. Transportation, Urban Development, and Public Safety in Latin America: Their Importance to Public Health and an Active lifestyle in “Nutrition and an Active Life: From knowledge to Action”. PAHO, Scientific and technical publication 612, Washington D.C. 2005 4 Mandatory use of a helmet, mandatory license and even a license plate for the bicycle. 5 See: National Transit Code, Law 769 of the 6th of August, 2000. “Thereby, the Terrestrial Transit Code is issued and other dispositions are dictated”. Official diary 44932, Friday the 13th of September, 2002. 6 For Colombia see: Road Prevention Fund (Fondo de Prevención vial ), and for Chile National Commission of Transport Safety (CONASET). 7 Ricardo Montezuma, “La transformación de Bogotá y la situación de los peatones” in Movilidad Sustentable (Sustainable Mobility), Centre of Sustainable Mobility ( CTS) , No.1 year 1, México D.F., September 2005, 26-29 pp. 8 We consider the urban mobility system to be composed of two subsystems, motorized and non-motorized. The former is mainly made up of individual and collective modes, both public and private, for the transport of passengers and/or merchandise. The latter is made up of human traction modes, pedestrians, bicycle paths and handicapped people. 9 For the USA case see: “A review of Pedestrian Safety Research in the United States and Abroad”, McLean, U.S. Department of Transportation – Federal Highway Administration – Pedestrian and Bicycle Safety. 2004. 142 p. 10 On the predominance of the automobile in its full scope within public action and within the different lifestyles see: Gabriel Dupuy, Les territoires de láutomobile. Paris, Anthropos, 1995, 217 p. By the same author, L’áuto et la ville. Paris, Dominos - Flammarion, 1995 125 p. 11 There are several recent developments both for pedestrians and for bicycle users in Bogotá, México DF., Lima or Santiago among other cities. 12 In Bogotá, the concept of urban public space has been reduced to that of pedestrian space, since urban thought and action have been restricted for pedestrians. Indeed, this concept has been preferably associated with the human activities of circulating or staying put, both of which take place in platforms, pedestrian streets and squares, forgetting that these are also carried out using other means of transportation (automobiles, motorcycles, bicycles, etc.). We must take into account the fact that roads and car parks are also public spaces of circulation and permanence. This is why the


means of transportation used should not be a criterion to exclude certain infrastructures from the definition of public space, since pavements of urban roads, avenues and highways, as much part of the public space for mobility as are platforms, boulevards, squares, etc. This exclusion from the definition of public space has been the cause of ill-fated results, since action and reflection have been polarized in isolated disciplines. On the one hand, architecture has been left with the space reserved for pedestrians, and on the other, road and transport engineering have been entrusted with space destined for vehicles. Nonetheless, public space should be considered as one sole entity. To reflect on the matter is it worth asking, what discipline should be in charge of deciding matters relative to a pedestrian crossing or a pedestrian passageway? The answer is very simple: this type of intervention requires inter-disciplinary action between, among others, architecture, engineering, urbanism and urban design. 13 See: Pedestrian Overpasses and Underpasses in Op. cit. “A review of Pedestrian Safety Research in the United States and Abroad”, McLean, U.S. Department of Transportation – Federal Highway Administration – Pedestrian and Bicycle Safety. 2004., pp. 96-99. 14 There are many streets in the city where it is almost impossible to cross at the corners, since automobile drivers do not respect the preference of the pedestrian. Even on intersections with a traffic light, when the green light gives way to pedestrians or automobiles, for the former it is almost impossible to cross, since automobiles turning to the right make it impossible. This means that, supposedly, the safer points to cross the streets which, in theory, are the pedestrian crossings, end up being the most dangerous. 15 Traffic Calming, in Op. cit. “A review of Pedestrian Safety Research in the United States and Abroad”, McLean, U.S. Department of Transportation – Federal Highway Administration – Pedestrian and Bicycle Safety. 2004., pp. 99-114. 16 Automobile and oil companies exercise great pressure on world consumers due to their great economical power: eight out of ten of the world’s biggest companies in terms of annual revenue are oil companies (4) and car manufacturers (4). See Fortune, cited by Semana, No 1214, page. 84. 17 Véase: Enrique Jacoby, Ricardo Montezuma, Marilyn Rice., Miguel Malo and Carlos Crespo. Transportation, Urban Development, and Public Safety in Latin America: Their Importance to Pyblic Health and an Active lifestyle in “Nutrition and an Active Life: From knowledge to Action”. PAHO, Scientific and technical publication 612, Washington D.C. 2005 18 Uso obligatorio del casco, de licencia e incluso matricula y placa para la bicicleta. 19 Véase: Código Nacional de Tránsito, Ley 769 de 2002, Agosto 6. “Por la cual se expide el Código de Transito Terrestre y se dictan otras disposiciones”. Diario oficial 44932, viernes 13 de septiembre de 2002. 20 Véase para Colombia: Fondo de Prevención vial y para Chile: Comisión nacional de seguridad en transporte -CONASET- 21 Ricardo Montezuma, “La transformación de Bogotá y la situación de los peatones” en Movilidad Sustentable, Centro de transporte sustentable CTS, No.1 año 1, México D.F., septiembre 2005, 26-29 pp. 22 Consideramos que el sistema de movilidad urbano está compuesto por dos subsistemas motorizado y no motorizado. El primero está compuesto principalmente por modos individuales y colectivos – públicos y privado tanto para el transporte de pasajeros o mercancías. El segundo está compuesto por modos de tracción humana peatonal, Ciclovial y discapacitados. 23 Para el caso estadounidense véase: “A review of Pedestrian Safety Research in the United Status and Abord”, McLean, U.S. Department of Transportation – Federal Highway Administration – Pedestrian and Bicycle Safety. 2004. 142 p. 24 Sobre el predominio del automóvil en todas las dimensiones de la acción pública y los estilos de vida véase: Gabriel Dupuy, Les territoires de láutomobile. Paris, Anthropos, 1995, 217 p. Del mismo autor, L’áuto et la ville. Paris, Dominos - Flammarion, 1995 125 p. 25 Existen varias realizaciones recientes tanto para peatones como para usuarios de la bicicleta en Bogotá, México DF., Lima o Santiago entre otras ciudades. 26 El concepto de espacio público urbano en Bogotá ha sido reducido al de espacio peatonal, ya que la reflexión y la acción urbanística al respecto se han limitado exclusivamente a éste. En efecto, éste concepto se ha relacionado preferiblemente con las actividades humanas de circular o permanecer, las cuales se realizan en las andenes, calles peatonales y plazas, olvidando que estas también se llevan a cabo mediante otros modos de transporte (automóviles, motocicletas, bicicletas, etc.). Es necesario tener en cuenta que las vías y estacionamientos vehiculares también son espacio público de recorrido y permanencia. Por este motivo, el modo de transporte utilizado no debería ser un criterio para excluir ciertas infraestructuras de la noción de espacio público, ya que las calzadas de las calles, avenidas y autopistas urbanas, son tan espacio público para la movilidad como los andenes, alamedas, plazas, etc. Ésta exclusión de la noción de espacio público, ha traído resultados nefastos puesto que ha polarizado la acción y reflexión en disciplinas aisladas. Por un lado, se ha dejado a la arquitectura lo concerniente al espacio peatonal y por otro, el espacio vehicular ha quedado como dominio de la ingeniería vial y de transporte. No obstante, se debería considerar que el espacio público es uno solo. Para reflexionar al respecto vale la pena preguntarse ¿qué disciplina debe tratar lo relacionado con el trazado de una cebra o de un paso peatonal? La respuesta es muy sencilla; este tipo de intervenciones requieren de interdisciplinariedad entre la arquitectura, ingeniería, urbanismo y diseño urbano entre otras. 27 Véase: Pedestrian Overpasses and Underpasses in Op. cit. “A review of Pedestrian Safety Research in the United Status and Abord”, McLean, U.S. Department of Transportation – Federal Highway Administration – Pedestrian and Bicycle Safety. 2004., pp. 96-99. 28 Son muchas las calles de la ciudad donde es casi imposible cruzar en las esquinas, puesto que los automovilistas no respetan la prelación que tiene el peatón. Incluso en las intersecciones semaforizadas, cuando la luz verde da el paso a peatones y autos, para los primeros es casi imposible cruzar puesto que el cruce a la derecha de los autos se los impide. Esto hace que los lugares supuestamente más seguros para cruzar que son en teoría las cebras, en muchos casos sean unos de los más peligrosos. 29 Traffic Calming, in Op. cit. “A review of Pedestrian Safety Research in the United Status and Abord”, McLean, U.S. Department of Transportation – Federal Highway Administration – Pedestrian and Bicycle Safety. 2004., pp. 99-114. 30 Las industrias petroleras y automotrices ejercen una fuerte presión sobre los consumidores de todo el mundo debido a su inmensa capacidad económica: ocho de las diez empresas más grandes del mundo por ingresos anuales, son petroleras (4) y fabricantes de autos (4). Véase Fortune, citada por Semana, No 1214, pag. 84.


Improving Urban Mobility in Singapore: Vehicle Quotas and Electronic Road Pricing

Winston T.H. Koh. Associate Professor of Economics at Singapore Management University, Singapore

Mejorando la Movilidad Urbana en Singapur: Tasas para Vehículos y Carreteras con Pago Electrónico Winston T. H. Koh. Profesor Asociado de Economía en Singapore Management University. Singapur La congestión urbana es un problema reconocido por muchos países. Los gobiernos han tratado de mejorar la movilidad de diferentes maneras: tasas por el uso del coche, gastos de peaje durante el día para coches que entren en centros de negocios y otras zonas con alta densidad de tráfico, o controlar el crecimiento del número de vehículos mediante tasas impuestas a la propiedad. Durante las pasadas décadas, Singapur también se ha esforzado y ha tratado este problema con éxito. Situado en la parte meridional de la península Malaya, Singapur es una isla nación que mide 42 km. de Este a Oeste y 23 km. de Norte a Sur, y con una superficie de 700 km2. Antigua colonia británica fundada por Sir Stamford Raffles en 1819, Singapur consiguió su autogobierno en 1959, estuvo unida a Malasia un breve periodo en 1963 y se convirtió en nación independiente en 1965. Ha disfrutado de un rápido y sostenible crecimiento económico con una tasa anual del 8 por ciento desde mediados de los años 90. En 1960 el nivel de motorización en Singapur era de 50 coches cada 1.000 personas, similar a los niveles en UK y Francia, pero era considerablemente mayor que el nivel de otros países desarrollados y que el de Japón (10 coches por cada 1.000 personas). En 1995, con una renta per cápita de 33.520 dólares Singapur (equivalentes a 19.154 dólares USA, con un cambio de 1 $USA=1,79 $Singapur), perfectamente comparable con los niveles de UK, Francia y Japón, el nivel de motorización de 105 coches por cada 1.000 personas, era cerca de una cuarta parte de los niveles soportados en esos tres países. En la actualidad, Singapur tiene 3.200 km. de carreteras para 4,2 millones de personas y cerca de 750.000 vehículos registrados. La congestión urbana no solamente crea contaminación del aire y acústica, sino que también incrementa el coste de los negocios. Este último fue un problema serio para Singapur a principios de los años 70, cuando el tráfico, durante las horas punta de la mañana y la tarde, reducía la velocidad a 20 km. por hora en el distrito de negocios. Siendo consciente de la repercusión en las inversiones extranjeras directas, el gobierno abordó el problema formulando una política de transporte que se ha desarrollado durante las décadas posteriores. Para un país sin demasiados recursos naturales, controlar la congestión de tráfico y mejorar la movilidad urbana, fue una parte importante de la firme maniobra de Singapur para atraer multinacionales que localizaran sus operaciones en la ciudad estado y también para atraer inversiones extranjeras. Durante el periodo 1960-1970 el parque de vehículos privados se duplicó pasando de 70.100 a 142.500 aproximadamente,

Urban congestion is a problem faced by many countries. Governments have tried to improve urban mobility in different ways, ranging from road taxes levied on car usage, toll charges for cars entering city business districts and other high-traffic areas during the day, as well as controlling the growth of the vehicle population through ownership taxes. Over the past four decades, Singapore has also grappled and successfully dealt with this problem. Situated at the Southern end of the Malayan Peninsula, Singapore is an island nation, measuring 42 km from East to West and 23 km from North to South, and with a land area of about 700 square km. A former British colony founded by Sir Stamford Raffles in 1819, Singapore attained self-government in 1959, joined Malaysia briefly in 1963 and became an independent nation in 1965. Singapore has enjoyed sustained and rapid economic growth, with an annual average growth rate of about 8 per cent till the mid-1990s.

In 1960, the level of motorization in Singapore was 50 cars per 1000 people, similar to levels in the UK and France then, but was substantially higher than other developing countries and Japan (10 cars per 1000 people). By 1995, with a per-capita GDP of S$33,520 at 1995 prices (or US$19,154, at an 2003 exchange rate of US$1= S$1.79), comparable to the levels in UK, France and Japan, the level of motorization in Singapore, at 105 cars per 1000 people, was about a quarter of the levels experienced in these three countries. At present, Singapore has about 3,200 km of roads for 4.2 million people and about 750,000 registered motor vehicles. Urban congestion not only creates air and noise pollution, but also increases the cost of doing business. This was a particularly serious problem for Singapore in the early 1970s, when traffic during the morning and evening rush hours in the business district slowed to a crawl of about 20 km per hour. Recognizing the repercussions on foreign direct investments into Singapore, the government tackled the problem by formulating a transport policy, which has evolved over the decades. For a country without much natural resources, managing traffic congestion and improving urban mobility was an important part of Singapore’s broader strategy to attract multinational corporations to locate their operations in the city-state, and to draw in foreign direct investments.


ello fue debido al incremento de los ingresos familiares, al programa de viviendas para desarrollar barrios residenciales en áreas periféricas y a la escasa mejora de los transportes públicos. En el mismo periodo, los autobuses y los taxis crecieron cerca del 64%, mientras que la longitud total de las carreteras públicas solamente creció el 35%. En 1970, la longitud de la red arterial más importante era de 240 km., con un incremento alrededor del 12% desde 1960. Con el número de coches privados por km. creciendo sobre las vías principales, de 328 en 1961 a 594 en 1970, la movilidad urbana fue deteriorándose rápidamente en Singapur. El único modelo de transporte público era entonces el taxi y el bus, aunque había diez compañías, el servicio de bus era infrecuente y con horarios sin coordinar. En 1970 el gobierno fusionó las compañías de autobús en cuatro y amplió sustancialmente sus flotas. En 1973, las cuatro compañías fueron nacionalizadas y conformaron una nueva compañía: Singapore Bus Services. El resultado fue una rápida y significativa mejora en la calidad y cantidad del servicio público de bus. Otras medidas importantes para mejorar la movilidad y la congestión urbana incluyen la puesta en funcionamiento de un Plan de Zona Controlada (Limitada) (ALS), un Sistema de Cuota por Vehículo (VQS) y un Plan de Carreteras con Pago Electrónico (ERP). El ERP (y su antecedente el ALS) suponen una sofisticada forma de pago por el uso de las carreteras, mientras que el VQS sigue siendo el único plan en el mundo para controlar directamente el crecimiento del número de vehículos y, a su vez, manejar la congestión urbana. Un aspecto clave en la introducción del VQS, el primero de esta clase en el mundo, fue que con el crecimiento de la afluencia de vehículos, las actuales tasas a la propiedad no eran efectivas para su control. Los incrementos periódicos en el ARF eran políticamente impopulares, por otra parte, los anuncios de aumento inminente en el ARF tenían el efecto de comprar los coches por adelantado. Con el VQS, un comprador de coches, primero debe obtener la licencia, llamada oficialmente Certificado de Titularidad (COE). Cada licencia permite que el vehículo circule por las carreteras durante 10 años, después de lo cual, el vehículo debe de anularse o renovar la licencia por un nuevo periodo de 5 o 10 años, pagando una “cuota de licencia extra”, que es el promedio de movimientos de tres meses con la “licencia extra”. Antes de que fuera introducido el VQS, la expansión del parque de vehículos en Singapur era controlada a través de una serie de tasas a la propiedad, que incluían un impuesto de circulación (basado en la potencia del motor), un impuesto sobre la importación, unos derechos de matrícula fijos, y un derecho de matrícula adicional (ARF). El ARF se estuvo aplicado desde finales de la década de los 50, cuando Singapur todavía estaba bajo las reglas de la colonia británica. El ARF que fue originariamente pensado como una medida de incremento de rentas, es un impuesto ad valorem sobre el valor de mercado del vehículo (OMV), lo cual se refiere esencialmente al precio de coste más el seguro y las mercancías, soportable por los compradores de nuevos vehículos, además de un derecho de matrícula llamado el Derecho de Matrícula Básico (BRF). El ARF se extendió más adelante para controlar al propietario, y su proporción fue incrementándose constantemente durante los años 70, alcanzando el 125% en 1978 y el 150% en 1980. Sin embargo, al subir la proporción del ARF, también se desanimó a los propietarios a reemplazar sus coches y se estimuló a los propietarios de coches nuevos a comprar coches usados. En relación con la existencia de estos vehículos antiguos se introdujo una Matrícula Adicional Preferente (PARF) para contrapesar los desincentivos de renovación de vehículos cuando el ARF alcanzó el 100% en 1975. La compra de un nuevo vehículo pagaba un sustancialmente inferior PARF si se anulaba (por ejemplo para exportar o desechar) uno viejo de la misma categoría al mismo tiempo que se hacía la compra. Los porcentajes PARF variaban de acuerdo con la capacidad del motor, por ejemplo entre diciembre de 1975 y octubre de 1983, oscilaban desde el 35% (expresado como

The private vehicle population in Singapore roughly doubled, from 70,100 to about142,500 over the period 1960-1970, as a result of rising household incomes, a housing programme to develop residential districts in the suburban areas, and slow improvement in public transportation facilities. Over the same period, public buses and taxis increased by about 64 per cent, while the total length of public roads increased by only about 35 per cent. The length of major arterial roads was 240 km in 1970, an increase of over 12 per cent since 1960. With the number of private cars per km of arterial roads rising from 328 in 1961 to 594 in 1970, urban mobility was fast deteriorating in Singapore. The only modes of public transport then were taxis and bus. Although there were ten bus companies, services were infrequent and schedules were uncoordinated. In 1970, the government directed the bus companies to merge into four companies and to substantially expand their fleets. In 1973, these four companies were nationalized and merged to form a new bus company, the Singapore Bus Services. This move resulted in swift and significant improvements in both the quality and quantity of public bus services.

The other significant measures that had been implemented to improve urban mobility included the implementation of an Area Licensing Scheme (ALS), the Vehicle Quota System (VQS) and the Electronic Road Pricing Scheme (ERP) to control urban congestion. The ERP (and its antecedent, the ALS) represents a sophisticated form of marginal cost pricing of road usage, while the VQS remains the only scheme in the world to directly control the growth rate of the vehicle population to manage urban congestion. A key motivation behind the introduction of the VQS, the first of its kind in the world, is the concern that, with rising affluence, existing ownership taxes were not effective in controlling the growth in the vehicle population. Periodic increases in the ARF were politically unpopular. Moreover, announcements of impending increases in ARF had the effect of bringing forward car purchases. Under the VQS, a car buyer must first obtain a license, referred to officially as a Certificate of Entitlement (COE). Each license allows the vehicle to be on the roads for ten years, after which the vehicle must be deregistered, or the license renewed for a further 5-year or 10-year period, by paying a “prevailing quota license premium”, which is the three-month moving average of the license premium.

Before the VQS was introduced, the expansion of the vehicle population in Singapore was controlled through a range of ownership taxes, including a road tax (based on engine capacity), an import duty, a fixed registration fee, and an additional registration fee (ARF). The ARF has been in place since the late 1950s, when Singapore was still under British colonial rule. Intended originally as a revenue-raising measure, the ARF is an ad valorem duty on a vehicle’s open market value (OMV), which is essentially the same as cost plus insurance and freight,

payable by buyers of new motor vehicles, in addition to an administrative fee, referred to as the Basic Registration Fee (BRF). The ARF was later expanded in scope to control car ownership, and its rate was steadily raised through the 1970s, reaching 125 per cent in 1978 and 150 per cent in 1980. However, as the ARF rate rose, it also discouraged existing vehicle owners from replacing their cars and encouraged new car buyers to buy used cars. Concerned with a stock of aging vehicles, a Preferential Additional Registration Fee (PARF) was introduced to counterbalance the disincentives on vehicle renewal, when the applicable ARF rate was raised to 100 per cent


porcentaje del pago de ARF) para las categorías inferiores (<1.000 cc.) al 55% para los de mayor categoría (<3000 cc.). Desde 1997 el PARF ha sido retocado para conseguir un sistema donde el descuento aplicable esté en función de la edad del vehículo que se anula. En 2003 dar de baja un vehículo con edad inferior a 5 años soportaba un descuento del 25% de PARF y anular un vehículo entre 9 y 10 años podían tener un 50%. Los vehículos que sobrepasen los 10 años ya no tienen que pagar PARF. El Plan de Zona Controlada (ALS) se puso en práctica en 1975. Los vehículos entraban en una zona restringida de 7 km2 donde se incluía el centro de negocios (CBD), para ello era necesario comprar y exhibir un papel en el parabrisas. El control se hizo manualmente por oficiales que estaban entre los límites de la zona restringida (RZ). No se paraba a los vehículos que incumplían el Plan pero recibían una cita a través de correos. Los conductores, entonces, podían recurrir al Departamento de Policía de Tráfico o pagar la multa estipulada. Cuando el ALS fue puesto en práctica, el horario restringido duraba desde las 7,30 hasta 9,30 de la mañana, excepto domingos y festivos. No se hacían descuentos ni excepciones para los residentes que vivían dentro de la RZ. Tres semanas después, el horario restringido se amplió hasta las 10,15 am para reducir el exceso de tráfico inmediatamente después de las 9,30 am, puesto que los conductores adaptaron el horario de sus viajes justo antes y después del horario restringido y los negocios retrasaban su apertura para evitar pagar la tasa del área. En junio de 1989 se amplía el horario a las horas punta de la tarde, entre las 4,30 y las 7,00 pm de los días laborables. El horario de tarde fue disminuido posteriormente en media hora, hasta las 6,30 pm, para acomodarse a los residentes que vivían dentro de la zona restringida pero trabajaban fuera, sin embargo, éste fue ampliado de nuevo con posterioridad hasta las 7,00 pm porque se incrementaba la congestión del tráfico. En enero de 1994 las horas operativas del plan crecieron para abarcar el periodo entre horas punta, desde las 10,15 am hasta las 4,30 pm, de los días laborables y desde las 10,15 am hasta las 3,00 pm de los sábados. El horario de los sábados fue disminuido hasta las 2,00 pm posteriormente. Un vehículo con licencia podía entrar y salir de la zona RZ un número ilimitado de veces durante el día. Al principio, taxis, autobuses, vehículos pesados (camiones), motocicletas y coches con tres o más pasajeros además del conductor, estaban exentos. Posteriormente también los taxis debían adquirir el permiso. En 1989, las motocicletas y vehículos pesados, también tuvieron que comprar el permiso junto con los coches compartidos. El ALS fue efectivo para reducir la congestión urbana durante las horas punta de la mañana y de la tarde. Muchos estudios concluyeron que las cargas eran inicialmente demasiado altas y que reducían el tráfico más de lo necesario, conduciendo por debajo del nivel de utilización de la red de carreteras y con congestión en los cambios de las vías rápidas y en los horarios no restringidos. Durante la fase de introducción del ALS, el volumen de coches que estaban en la RZ durante el horario restringido limitado bajó el 73% mientras que el volumen de coches entrando en la RZ fuera de los tiempos regulados subió el 23%. La velocidad media pasó de 19 a 36 km/h, superando el nivel de flujo óptimo gubernamental. En enero de 1994, una alternativa llamada licencia “medio-día” se introdujo, de esta forma los vehículos podían comprar una licencia para entrar en la zona RZ durante todo el día, o que les estuviera permitido entrar en la zona RZ solamente durante los periodos entre las horas punta. El coste entre horas punta era dos o tres veces inferior al de un día completo. Para los coches, las cuotas eran de 3 y 2 dólares de Singapur respectivamente. Las licencias valían para su uso desde las 10,15 am hasta 4,30 pm de los días laborables y desde 10,15 am a 3,00 pm de los sábados. Con los avances tecnológicos, un sistema electrónico de cobro (ERP) reemplazó al ALS en 1998. Se instalaron unos pórticos en todas las vías de aproximación a las zonas ERP y en las vías rápidas para que el programa ERP cobrase a los vehículos cada vez que los cruzaban. Se usa un sistema de

in 1975. The purchaser of a new vehicle paid a substantially lower PARF rate if he de-registered an old vehicle (i.e. by exporting or scrapping it) of the same engine category at the time of his new purchase. PARF rates varied according to the engine capacity; for example between December 1975 and October 1983, they ranged from 35 per cent (expressed as a percentage of the required ARF payment) for the smallest engine category (<1000cc) to 55 per cent for the largest engine category (<3000cc). Since 1997, the PARF has been amended to a system where the applicable discount is a function of the age of the vehicle to be de-registered. In 2003, de-registering a vehicle under 5 years old qualifies for a 25 per cent PARF rate and de-registering a vehicle between 9 and 10 years old qualifies for a 50 per cent PARF rate. Vehicles over 10 years old no longer qualify for PARF treatment.

The Area Licensing Scheme (ALS) was implemented in 1975. Vehicles entering the 7 km2 restricted zone, which included the central business district (CBD), were required to purchase and display a paper area license on their windscreen. Enforcement was done manually by enforcement officers standing at the boundaries of the RZ. Offending vehicles were not stopped but issued a summons through the post. Drivers could either appeal to the Traffic Police Department or pay the stipulated fine. When the ALS was initially implemented, the restricted hours were from 7.30 to 9.30am daily, except on Sundays and public holidays. No discounts or exemptions were given for residents living inside the RZ. Three weeks later, the restricted hours were extended to 10.15am in order to reduce the excess traffic occurring immediately after 9.30am, as motorists rescheduled their trips to just before and after the restricted hours and businesses delayed their opening hours to avoid paying the area license fee. In June 1989, the scheme was further extended to the evening peak, from 4.30pm to 7pm on weekdays. The evening period was later cut back by half an hour to 6.30pm to accommodate requests from residents who lived inside the charging area but worked outside, although this was subsequently extended back to 7pm, because of increased traffic congestion. In January 1994, the operating hours of the scheme were further extended to cover the inter-peak period, from 10.15am to 4.30pm on weekdays and the post-peak period of 10.15am to 3pm on Saturdays. The Saturday charging hours were later cut back to 2pm. A vehicle displaying the license could enter and leave the RZ an unlimited number of times during the day. In the beginning, taxis, buses, goods vehicles, motorcycles, and passenger cars carrying three or more passengers apart from the driver were all exempted. Later, taxis were required to purchase the permit as well. In 1989, motorcycles and goods vehicles, were also required to purchase the permit, together with car-pools.

The ALS was effective in reducing urban congestion during the morning and evening peak hours. Many studies conclude that the charges were set too high initially and reduced traffic by more than was necessary, leading to under-utilization of the road network and in the process shifting congestion to the expressways and non-restricted times. Upon introduction of the ALS, the volume of cars entering the RZ during the restricted period fell by 73 per cent whilst the volume of cars entering the RZ outside the restricted times rose by 23 per cent. Average speeds went up from 19 to 36 km per hour, exceeding the government’s optimal flow target. In January 1994, an alternative ‘part-day’ license was introduced. Thus, vehicles could purchase a license to enter the RZ throughout the day, or a


comunicación mediante onda corta de radio. Desde 1996 todos los vehículos de Singapur se han equipado con una unidad interna (IU) que consiste en un radio transmisor en el cual se inserta una tarjeta inteligente de almacenamiento de datos. Los derechos son deducidos de la tarjeta cuando el vehículo pasa bajo los pórticos hacia las zonas de tiempo limitado y el IU muestra el saldo en la tarjeta. Los cargos ERP varían entre los diferentes pórticos y los diferentes tiempos del día, dependiendo del nivel de congestión. El esquema ERP se aplicó originalmente durante las horas punta de la mañana solamente en vías rápidas y desde las 7,30 a.m. hasta 7,00 p.m. en todas las áreas que habían sido cubiertas por el ALS. Los cargos son revisados trimestralmente y en vacaciones escolares de junio y diciembre para conseguir un flujo de tráfico óptimo. En principio, el uso de tasas puede sacar completamente al exterior la congestión interior si esas tasas afectan directamente al coste del viaje. La principal justificación para un sistema de cuotas es que ello permite un estricto control del número de vehículos, lo cual afecta al tamaño de las potenciales congestiones urbanas. Casi con total seguridad, las tasas a los propietarios y un sistema de cuotas, equivale a controlar el parque de vehículos, sin embargo, cuando la demanda de vehículos varía con las horas y no puede ser pronosticada correctamente, controlar su crecimiento requiere un periodo de ajustes de los impuestos para chequear el incremento en el número de vehículos. Por otra parte, un sistema de cuotas proporciona casi un completo control sobre el crecimiento de vehículos, pero influye en las fluctuaciones de los precios de las licencias y genera incertidumbre en conocer el coste de ser propietario de un vehículo. El VQS entró en servicio en mayo de 1990. Cada cuota anual, disponible para nuevos vehículos, empezaba en mayo (primera subasta en mayo de 1990), y se determinaba de acuerdo con un nivel de crecimiento en el parque de vehículos y teniendo en cuenta las bajas de algún vehículo en el año siguiente. La Autoridad de Transporte de Singapur (LTA) descargó en su página web (http://www.lta.gov.sg) los cálculos exactos para el nivel de vehículos y el número de licencias disponibles a subastar cada mes. Para permitir transformaciones de las tasas e influir en el número de vehículos por hora, el 25% de las licencias surgidas de la anulación de vehículos en diferentes categorías son adjudicadas a la categoría llamada “abierta”, donde la cuota se puede usar para registrar vehículos pertenecientes a cualquiera de las categorías. El otro 75% de las licencias con nueva cuota son repartidas de nuevo entre la categoría original. Desde mayo de 1990 a junio de 2001 las licencias fueron localizadas mensualmente a través de subastas confirmadas, donde los licitadores con éxito pagan el menor precio licitado. Seguidamente una revisión del gobierno en 1999-2000 modificó el formato de las subastas hacia una puja abierta “on line” en varias fases, empezando en julio de 2001. Actualmente se celebran dos subastas cada mes. Los licitadores pueden ver, en tiempo real, al momento, el mercado de subastas en cada punto antes de cerrar las pujas. Los licitadores pueden poner al día sus valoraciones, decidir si entran o se dan de baja en la subasta, o revisar sus pujas “on line”. Con el VQS, los vehículos se clasificaban en varias categorías, con cuotas diferenciadas en cada una de ellas. Cuando se inició en 1990, había 7 categorías con los siguientes nombres: categoría 1 para coches de 1.000 cc o inferiores; categoría 2 para coches entre 1001 y 1600 cc y taxis; categoría 3 para coches entre 1601 y 2000 cc; categoría 4 para coches superiores a 2000 cc; categoría 5 para camiones y autobuses; categoría 6 para motocicletas; categoría 7 como categoría “abierta” para el registro de todo tipo de vehículos. Posteriormente, una revisión en mayo de 1999 mezcló las categorías 1 y 2, formando la categoría A para taxis y coches inferiores a 1600 cc. Del mismo modo las categorías 3 y 4 se mezclaron en la categoría B para coches de 1601 cc y superiores. Con la renovada clasificación, las categorías 5, 6 y 7 se renombraron C, D y E respectivamente. En mayo de 1991 se introdujo una cuota de “fin de semana”,

license that would only allow them to enter the RZ during the inter-peak period. The inter-peak ALS charges were two thirds of the whole day ones. For cars, the fees were S$3 and S$2 respectively. Part-day licenses were valid for use between 10.15AM and 4.30PM on weekdays, and from 10.15am to 3pm on Saturdays.

In 1998, with the advancement in technology, electronic road pricing (ERP) replaced the ALS. Gantries were installed at all the approach roads to the ERP zone and on the expressways. The ERP scheme charges vehicles each time they cross a gantry. The system uses a dedicated short-range radio communication system. Since 1996, all vehicles in Singapore are fitted with an In-vehicle Unit (IU), which consists of a radio transponder in which a stored-value smart card is inserted. The fees are deducted from the smart card when a vehicle passes under a gantry at the restricted times, and the IU displays the remaining balance on the smart card. ERP charges vary between different gantries and different times of the day, depending on the level of congestion. The ERP scheme originally applied during the morning peak times only on expressways and from 7.30am to 7pm in all areas that had been covered by the ALS. The charges are reviewed quarterly and for the June and December school holidays to achieve an optimal flow of traffic.

In principle, usage taxes can fully internalize congestion externalities, as these taxes directly affect the cost of urban travel. The main justification for a quota system is that they allow for tighter control over the size of the vehicle population, which in turn affects the magnitude of potential urban congestion. Clearly, in a world of certainty, ownership taxes and a quota system are clearly equivalent means to control the vehicle population. However, when the demand for vehicles varies over time and cannot be forecast accurately, controlling the growth rate of motor vehicle population requires periodic adjustments of the various taxes to check the increase in the vehicle population. On the other hand, a vehicle quota system provides almost complete control over the growth of the vehicle population, but leads to fluctuations in license prices and uncertainty in the cost of vehicle ownership.

The VQS came into effect in May 1990. Every quota year beginning in May (following the first auction in May 1990), the available quota for new motor vehicles is determined in accordance with a targeted rate of growth in the vehicle population, and taking into account the forecast de-registration of vehicles in the coming year. The Land Transport Authority of Singapore (LTA) releases on its website (http://www.lta.gov.sg) the exact calculations for the target vehicle population and the number of vehicle licenses available for auction each month. To allow changes in tastes to influence the composition of the vehicle population over time, 25% of the licenses created from the deregistered vehicles in each category are allotted to the “Open” category, where the quota licenses can be used to register motor vehicles belonging to any of the quota categories. The other 75% of the new quota licenses are allocated back to the original category. From May 1990 to June 2001, the vehicle licenses were allocated on monthly basis via a sealed-bid auction, where successful bidders pay the lowest successful bid. Following a government review in 1999-2000, the bidding format for the vehicle quota license auctions switched to an online open-bid format in several phases, beginning in July 2001. Currently, two auctions are held each month. Bidders can see, in real time, the market clearing bids at each point in time before the auction closes. Bidders can update their valuations, decide to enter or


pero se abolió en 1994. Los coches de fin de semana se concibieron como medida para permitir a los propietarios que, entre los habitantes de Singapur, querían la comodidad del transporte privado, pero sólo fuera de las horas de trabajo y durante el fin de semana. Además de los sábados (después de la 1 pm) y los domingos, el coche se podía usar en días de fiesta y en periodos concretos de los días laborables (antes de las 7 am y después de las 9 pm). Fuera del tiempo permitido, los propietarios de coche fin de semana podían usarlo durante los días laborables comprando una licencia diaria que costaba 10 $Singapur por el uso de media jornada, o de 20 $Singapur por el uso de la jornada completa. La opción de comprar licencias diarias llevó a situaciones donde el coste estimado de licencias para un coche fin de semana con un uso normal (diariamente durante 10 años) era considerablemente inferior al precio de la licencia de un coche “no fin de semana”. La ventaja principal de VQS en la mejora de la movilidad es el control directo del parque de vehículos que es el factor clave en la congestión urbana. Las carreteras libres de atascos y los equipamientos urbanos son parte de las ventajas para atraer inversión y negocios a Singapur. Sin embargo, el impacto negativo de las fluctuaciones en las primas sobre licencias y las inciertas consecuencias sobre el coste de un coche a los que está sujeta la población, ha generado peticiones para que se modifique el sistema de cuotas y mejore el bienestar social. Los conductores se quejan de la especulación y en consecuencia de los volátiles movimientos en los precios. Cuando se introdujo el VQS en 1990, la especulación llevó el precio de las licencias, entonces transferibles, a niveles tan altos como 70.000 $USA en 1994 –casi el precio de un coche de lujo en Singapur-. Estas subastas llevaron a eliminar la transferencia de licencias. Las licencias se hicieron pronto no transferibles, pero aunque eso eliminó el mercado especulativo, el efecto fue hacer el sistema de cuotas menos eficiente, con la aparición de un mercado secundario que comerciaba facilitando la óptima reasignación de licencias como si se tratase de las condiciones de mercado. Además de los llamamientos para renovación de la licencia transferible, hubo también sugerencias para suprimir las subcategorías y tener solamente una licencia de coche. La razón que existe detrás de la subcategorización es asegurarse que los compradores de coches pequeños no compiten ni pagan la misma licencia que los compradores de coches grandes, sin embargo, la experiencia hizo que resultara de otro modo. Los precios por licencia de coches pequeños frecuentemente fueron tan altos, sino superiores, a los de los coches grandes. Desde que la licencia extra se concibe como otra tasa a la propiedad, se ha argumentado que debería ser más igualitaria socialmente para tener un sistema donde los compradores declaren un porcentaje del valor del coche que estarían dispuestos a pagar como tasa adicional de circulación. De esta forma, aunque los propietarios de grandes coches paguen el mismo porcentaje por la tasa de propiedad que los propietarios de coches pequeños, los primeros deberían de pagar más en términos absolutos. El VQS ha tenido éxito en el control del número de vehículos en Singapur. El crecimiento medio anual de vehículos permaneció en el 3% desde 1990 hasta 2005. En comparación, el crecimiento medio anual entre 1975 y 1989 (antes de que el VQS fuera implantado) fue del 4,4%. El VQS también ha generado subastas públicas que superan los 12 mil millones de $USA. Aunque las subastas públicas no se han encauzado dentro de una cuenta específica para financiar el desarrollo de infraestructuras de transporte, -como la extensión del sistema metropolitano de transporte (MRT)- o incrementar la capacidad de la red de carreteras, sí han hecho posible consolidar la construcción del sistema de metro. El desarrollo y continua expansión del MRT ha disminuido el tiempo de viaje, ha mejorando la calidad del transporte urbano reduciendo la congestión, con más transbordos desde el bus al MRT y menos coches conduciendo por el distrito de negocios. La investigación para extender las infraestructuras viarias era

drop out of the auction, or revise their bids on-line.

Under the VQS, motor vehicles are classified into several categories, with a separate license quota for each category. When first introduced in 1990, there were seven quota license categories, namely: Category 1 for cars of 1000 cc and below; Category 2 for cars of 1001-1600 cc and below, and taxis; Category 3 for cars of 1601-2000 cc and below; Category 4 for cars of above 2000 cc; Category 5 for goods vehicles and buses; Category 6 for motorcycles; Category 7, an “Open” category for registration of all types of vehicles. Following a review of the VQS, Categories 1 and 2 were merged in May 1999 into one category to form Category A for cars of 1600cc and below, and taxis. Similarly, Categories 3 and 4 were merged to form Category B for cars of 1601 cc and above. Under the revamped classification, Categories 5, 6 and 7 were renamed as Categories C, D and E, respectively. In May 1991, a “weekend” car quota license category was also introduced, but later abolished in 1994. The weekend car was originally conceived as a measure to broaden the ownership of vehicles among Singaporeans who wanted the convenience of private transport but only outside of office hours and weekends. Besides Saturday (after 1 pm) and Sunday, the weekend car can be used during public holidays, and at specific times during weekdays (before 7 am and after 9 pm). Outside of these permitted times, weekend car owners may use the cars during weekdays by purchasing a S$10 daily license for half-day usage, or a S$20 daily license to full-day usage. The option to purchase daily-usage licenses led to situations where the estimated total license cost of a weekend car for normal usage (every day, over 10 years) was substantially lower than the price of a vehicle license of a non-weekend car.

The key advantage of a VQS in improving urban mobility is direct control over the vehicle population which is the key factor in urban congestion. Congestion-free roads and its urban infrastructure form part of its competitive advantages to attract investments and businesses to Singapore. However, the adverse impact of fluctuations in license premiums and the consequent uncertainty over the cost of car ownership that the population is subject to has prompted calls for the vehicle quota system to be modified to improve social welfare. Motorists complained about the presence of speculation and the consequent volatile movements in license prices. When the VQS was first introduced in 1990, speculation drove the price of vehicle licenses, then transferable, to levels as high as US$70,000 in 1994 – about the price of a luxury car in Singapore. This led to calls to abolish the license transferability. The licenses were soon made non-transferable, but although this eliminated the speculative trade, the effect is to make the quota system less efficient, as the presence of a secondary market trading in a way facilitated the optimal (re)allocation of the quota licenses as market conditions change.

Besides calls for the removal of license transferability, there were also suggestions to do away with sub-categorization, and have only one category of car licenses. The original rationale behind sub-categorization is to ensure that buyers of smaller cars do not compete with and pay the same license premiums as the buyers of large cars; however, the actual experience proved otherwise. The prices for licenses of smaller cars were often as high, if not higher, than those for larger cars. Since the vehicle license premium is fundamentally another ownership tax, it has been argued that it would be more socially equitable to have a system whereby car buyers bid a percentage of the car value that they are willing to pay as additional road tax. In this way,


otra parte importante de la estrategia de mejora de la movilidad urbana, tanto como el control del crecimiento del parque de vehículos. Empezando en la mitad de los años 70, hubo una sustancial expansión en la red de carreteras principales y autovías, con un crecimiento seis veces superior en inversiones entre 1975 y 1980 para la construcción y mejora de las mismas. La densidad de carreteras se duplicó desde 1975 hasta 1985 y se triplicó en 1997. Entre 1996 y 2001, la red de carreteras creció 415 km. La construcción de vías rápidas (gran capacidad) alrededor de toda la isla comenzó en 1980 y todavía está en proceso. Para el año 2010 se añadirá una nueva línea circular que extenderá el sistema metropolitano MRT. Con nuevas inversiones en infraestructuras de carreteras, se ha permitido crecer el número de vehículos, sin comprometer el objetivo de control de la congestión urbana. Yendo hacia delante, con la expansión (y ajuste) en el sistema de precios electrónicos sobre más partes de la ciudad estado, el coste de propiedad de un coche irá gradualmente cambiando hacia tasas basadas en el uso, en línea con los principios económicos de mínimos precios al uso de la carretera. Para concluir, la atrevida estrategia de Singapur en controlar la congestión urbana, supone un caso interesante de estudio para otros países que estén esforzándose en resolver el problema de la mejora de la movilidad.

although the buyers of large cars pay the same percentage of ownership tax as buyers of smaller cars, they would pay more in absolute amounts.

The VQS has succeeded in controlling the growth of Singapore’s vehicle population. The average annual vehicle growth rate stayed at 3% from 1990 to 2005. By comparison, the average annual growth in the vehicle population during the 1975-1989 period (before the VQS was introduced) was 4.4%. The VQS has also generated auction revenues exceeding US$12 billion. Although the auction revenues are not channeled into a specific account to finance the development of transport infrastructure – such as the expansion of the mass rapid transit (MRT) rail system – or to increase the capacity of the road networks, these revenues had made it possible to fund the construction of the underground rail system. The development and continual expansion of the MRT system has cut travel time, improved the quality of urban travel, as well as reduced urban congestion, as more commuters switched from traveling by bus to the MRT system and fewer cars are driven into the central business district.

Besides controlling the growth of the vehicle population, investment to expand the road infrastructure was another important part of the strategy improving urban mobility. Beginning in the mid-1970s, there was a substantial expansion in the strategic road network of arterials and motorways, with a six-fold increase in investments in road construction and upgrades between 1975 and 1980. Road density doubled between 1975 and 1985, and tripled by 1997. Between 1996 and 2001, the road network increased by 415-lane-km. In the 1980s, the construction of a mass rapid rail system across the whole island began in the 1980s, and is still ongoing. By 2010, a new Circle Line System will be added to the expanding MRT system. With further investment in the road infrastructure, the vehicle population has been allowed to grow, without compromising the objective to control urban congestion. Going forward, with the expansion (and refinement) of the electronic pricing scheme to more parts of the city-state, the cost of car ownership will be gradually shifted to towards a usage-based charge, in line with the economic principle of marginal-cost pricing for road usage. To conclude, Singapore’s bold strategy in controlling urban congestion provides an interesting case study for other countries grappling with the problem of improving urban mobility.


Aspectos territoriales de la movilidad Carme Miralles-Guasch. Profesora de Geografia UAB. Directora del Instituto de Estudios Regionales y Metropolitanos de Barcelona. España

Territorial aspects of mobility Carme Miralles-Guasch. Professor of Geography at UAB.Director of the Instituto de Estudios Regionales y Metropolitanos (Institute of Regional and Metropolitan Studies) of Barcelona. Spain The issue of sustainable growth in the movement of people and goods experienced by European countries is significantly worrying due to the social and environment impact implied, which has been translated in the adoption of numerous policies and initiatives in the transportation sector. However, the fact that these transportation policies are directed towards a very specific sector means that noticeable changes in mobility tendencies have very rarely been effective. Experience shows that proposals that reinforce the basic model of improvement of the existing transport services (technological improvements or extending infrastructures9 are not enough to solve the problems that arise, since they ignore the fact that mobility is not solely determined by the implementation of a transportation offer but it is also dependant on many other functional and territorial aspects. In addition, the elements that make up the territory are not causally but rather dialectically related1. Therefore, planning the uses of the land may determine certain mobility trends, but at the same time the existence of different modes of transportation may determine the different uses given to the land. The fact that these two elements (use of land and means of transportation) influence one another simultaneously makes the integration of their respective planning policies necessary, so that disequilibrium between the needs and the possibilities of moving from one place to another may be adjusted. Although at present the examples of transversal legislation are still scarce when it comes to mobility, there are certain research projects and specific experiences in the European frame2 from which several common considerations may be extracted. These may, in turn, be used to suggest whatever recommendations or good practices may be necessary to efficiently integrate land and transportation policies. There are four strategic common points: 1. From all these works one may deduce the need to link land planning with accessibility, assuming that the alter is the capacity offered by a territory to each and every citizen, as independently as possible from his economic and social conditions, to arrive in reasonable conditions to those places where one´s work and social life normally take place. In other words, the more universal means of transportation available to get to a specific location, the more accessible this location is. From which we can infer that infrastructure does not create accessibility; accessibility depends on the service that runs on the aforementioned infrastructure. In this context, the experience of the two cases studied in Holland (ABC and VINEX policies) underlines the convenience of establishing land calification based on its accessibility by the different means of transportation. This implies classifying the different spaces within a municipality or a region according to their easy accessibility (now and in the future) in private, public or non-motorized means of transportation. And also the introduction

El crecimiento sostenido de los desplazamientos de personas y bienes que experimentan los países europeos es una cuestión que genera gran preocupación por los impactos sociales y ambientales que conlleva, lo que se ha traducido en la adopción de numerosas políticas e iniciativas en el ámbito de los transportes. Sin embargo, el planteamiento sectorial de estas políticas de transporte provoca que rara vez se hayan podido inducir cambios notables en las tendencias de la movilidad.

La experiencia nos muestra que las propuestas que reiteran el modelo básico de mejora de los servicios de transporte existente (mejoras tecnológicas, o ampliación de infraestructuras) no son suficientes para resolver los problemas que afloran, ya que se olvidan del hecho que la movilidad no viene determinada únicamente por la implantación de la oferta de transportes, sino de muchos otros aspectos de carácter funcional y territorial. Además los elementos que configuran el territorio no se relacionan causalmente entre si, sino que lo hacen de forma dialéctica3. Es decir, la planificación de los usos del suelo puede configurar determinados patrones de movilidad, pero al mismo tiempo la existencia de las diferentes formas de transporte puede determinar los desarrollos en el uso del suelo. El hecho de que estos dos elementos (uso del suelo y medios de transporte) se influyan mutua y simultáneamente hace que la integración de las dos políticas de planificación respectivas sea necesaria para ajustar los desequilibrios entre las necesidades y las posibilidades de desplazarse.

Aunque son todavía escasos los ejemplos de legislación transversal en materia de movilidad, existen algunos proyectos de investigación y experiencias concretas en el entorno europeo4 de las que se pueden extraer una serie de reflexiones comunes sirvan para plantear las recomendaciones o buenas prácticas que requiere una integración eficaz en las políticas del suelo y del transporte.

Cuatro son los puntos estratégicos comunes

1. De todos estos trabajos se deduce la necesidad de vincular planeamiento del suelo con accesibilidad, entendiendo que ésta es la capacidad que un territorio ofrece a cada ciudadano, con la mayor independencia posible de sus condicionantes económicos y sociales, de llegar en condiciones razonables a todos aquellos lugares que sustentan el normal desarrollo de la vida laboral y social. Es decir, una ubicación es


of requisites in the planning instruments in order to favour those activities that take the most advantage of the public transport offer available. 2. Another of the common points derived from these studies is that the improvement in the offer of means of transportation alternative to the car is not enough on its own to modify the existing trend of a continuous increase in the use of the aforementioned car. Thus, it is obvious that in order to achieve a greater transfer of movement towards collective transportation or non-motorized means, we must resort to instruments that affect the cost of using the car. We should highlight that the concept of cost goes beyond its purely economic definition, and also incorporates time, social and environmental costs. Although the ones the users perceive more directly are the time and the economic dimensions. In this context, the measures suggested are: tax both its use and its ownership, since the use of a vehicle is determined, mostly, by its availability. And increase the relative time cost of the car trip reducing the allowed speed or increasing the speed of alternative means. Special attention is also given to limiting the parking spaces as a dissuasive strategy for the use of a private vehicles. 3. The financing of collective transportation hold an important place in all the studies analyzed in we want to attain transport infrastructures and services that may be able to compete with the private vehicle. In European countries as a whole there is a wide array of mechanisms capable of generated the necessary revenue to cover the operating costs of public transportation. However, many of them are either subject to certain political conditions or face strong social opposition. To overcome this situation we propose the regulation of the operating conditions from a legislation point of view, i.e. through transport financing laws. Another proposed mechanism is the widening of the financing sources with the incorporation of social and economic sectors get a direct benefit from the new transportation offers. 4. Lastly, we also claim the need to improve the coordination between administrations, both on a horizontal and on a vertical level, so as to achieve a correct implementation of the planning policies and a greater financing of the transportation system. The main problems to achieve this coordination lie on the non-compliance with the national or regional guidelines on the part of local authorities, since there is a certain resistance to apply top-down policies. This is why local authorities should be more involved in these general policies. As well as in the instrumentalization of land and transport policies as an element of competition among municipalities that are close. So that an incorrect use of a specific planning instrument may completely jeopardize the objectives of a wide public policy of territorial and mobility planning.

más accesible cuanto más universales son los medios de transporte disponibles para desplazarse hasta ella. De lo que se deduce que no es la infraestructura la que crea accesibilidad, sino el servicio que la recorre. En este contexto la experiencia de los dos casos estudiados en Holanda (políticas de ABC y VINEX) subraya la conveniencia de establecer las calificaciones del suelo en función de su accesibilidad con distintos medios de transporte. Esto consiste en la clasificación de los distintos espacios de un municipio o de una región según la facilidad de acceso (en el presente y en el futuro) en transporte privado, público o en medios no motorizados. Y también la introducción de requisitos en los instrumentos de planificación para favorecer aquellas actividades que mejor aprovechen la oferta de transporte público.

2. Otro de los puntos en común hallados en estos estudios es que la mejora de la oferta de medios de transporte alternativos al automóvil no es suficiente por sí misma para modificar la tendencia existente a incrementar continuamente el uso del automóvil. Por ello se muestra evidente que para conseguir un mayor trasvase de desplazamientos al transporte colectivo y a los medios no motorizados deben implantarse instrumentos que afecten el coste de utilización del automóvil. Cabe decir que el concepto de coste se extiende más allá de su definición estrictamente económica para incorporar también los costes temporales, sociales y ambientales. Aunque son las dimensiones temporales y económicas las que percibe el usuario de forma más directa. En este contexto las medidas que se apuntan son: gravar tanto su uso como su posesión, ya que la utilización del vehículo viene determinada, básicamente, por su disponibilidad. E incrementar el coste temporal relativo del viaje en coche reduciendo su velocidad de circulación o aumentando la velocidad de los medios alternativos. También se presta especial atención a la limitación de plazas de aparcamiento como estrategia disuasoria de utilización del vehiculo privado

3. La financiación del transporte colectivo tiene un lugar destacado en todos los estudios analizados, si se quieren unas infraestructuras y unos servicios de transporte que puedan competir con el vehículo privado. En el conjunto de los países europeos existe una amplia panoplia de mecanismos para generar los ingresos necesarios para cubrir los gastos de explotación del transporte público, sin embargo muchos de ellos están sujetos a coyunturas políticas o tienen una fuerte oposición social. Para superar esta situación se propone la regulación de las condiciones de explotación a nivel legislativo, es decir mediante leyes de financiación del transporte. Otro mecanismo propuesto es la ampliación de las fuentes de financiación con la incorporación de sectores sociales y económicos que estén directamente beneficiados de las nuevas ofertas de transporte.

4. Por último se reclama también la necesidad de mejorar la coordinación de las administraciones, tanto a nivel vertical como horizontal, para lograr una correcta implicación de las políticas planificadas y una mayor financiación del sistema de transporte. Los principales problemas para alcanzar esta coordinación se encuentran en el incumplimiento de las directrices o políticas nacionales o regionales por parte de las autoridades locales ya que existe una cierta resistencia a la aplicación de políticas top-down. Por lo que estas políticas generales tendrían que estar más participadas por las autoridades locales. Y también en la instrumentalización de las políticas de suelo y transporte como elemento de competición entre municipios próximos. Con lo que una mala utilización de un


instrumento concreto de planificación puede hipotecar por completo los objetivos de una amplia política pública de planificación territorial y de movilidad.

1 Miralles-Guasch, Carme (2002) El binomio imperfecto. Ariel. Barcelona 2 European projects analyzed: TRANSLAND: Integration of Transport and Land Use Planning. http://www.inro.tno.nl/translan. LEDA: Legal and Regulatory Measures for Sustainable Transport in Cities. http://www.ils.nrw.de/netz/leda. DANTE: Designs to Avoid the Need to Travel in Europe .http://www.cordis.lu/transport/src/danterep.htm. SESAME: Derivation of the relationship between land use, behaviour patterns and travel demand for political and investment decisions. http://www.cordis.lu/transport/src/sesamerep.htm. PLUME: Planning and Urban Mobility in Europe. http://www.lutr.net/deliverables.asp. TRANSPLUS: Transport Planning, Land Use and Sustainability. http://www.transplus.net. Estudios de caso: Reino Unido: Planning Policy Guidance Note 13: Transport http://www.planning.odpm.gov.uk/ppg/index.htm Holanda.Política de localización de empresas ABC. http://www.inro.tno.nl/translan/cases_prio/01-ABCpolicy.pdf Holanda: Política de nuevos desarrollos residenciales VINEX. http://www.inro.tno.nl/translan/cases_prio/VINEXpolicy.pdf. Alemania: Messestadt Riem en Munich. http://www.messestadt-riem.com/msr/default_e.htm Francia: Pllan de Déplacement Urbain de Estrasburgo. http://transnord.schilick.free.fr/pdu/doc/index.htm 3 Miralles-Guasch, Carme (2002) El binomio imperfecto. Ariel. Barcelona 4

Proyectos europeos analizados: TRANSLAND: Integration of Transport and Land Use Planning. http://www.inro.tno.nl/translan. LEDA: Legal and Regulatory Measures for Sustainable Transport in Cities. http://www.ils.nrw.de/netz/leda. DANTE: Designs to Avoid the Need to Travel in Europe.http://www.cordis.lu/transport/src/danterep.htm. SESAME: Derivation of the relationship between land use, behaviour patterns and travel demand for political and investment decisions. http://www.cordis.lu/transport/src/sesamerep.htm. PLUME: Planning and Urban Mobility in Europe. http://www.lutr.net/deliverables.asp. TRANSPLUS: Transport Planning, Land Use and Sustainability. http://www.transplus.net. Estudios de caso: Reino Unido: Planning Policy Guidance Note 13: Transport http://www.planning.odpm.gov.uk/ppg/index.htm Holanda.Política de localización de empresas ABC. http://www.inro.tno.nl/translan/cases_prio/01-ABCpolicy.pdf Holanda: Política de nuevos desarrollos residenciales VINEX. http://www.inro.tno.nl/translan/cases_prio/VINEXpolicy.pdf. Alemania: Messestadt Riem en Munich. http://www.messestadt-riem.com/msr/default_e.htm. Francia: Pllan de Déplacement Urbain de Estrasburgo. http://transnord.schilick.free.fr/pdu/doc/index.htm


Access and Contrast. Mobility and regional planning

Sybrand Tjallingii. Faculty of Architecture, Delft University of Technology. Netherland

Acceso y Contraste: movilidad y planeamiento regional Sybrand Tjallingii. Escuela de Arquitectura, Universidad de Tecnología de Delft. Holanda La movilidad en la ordenación urbana y regional El “derecho a la movilidad” parece ser evidente para los conductores de coches. Quizás, por eso hay muchas razones que hacen que los urbanistas se sientan obligados a prestar especial atención a las personas no conductoras, como puedan ser los jóvenes, los ancianos, los pobres o los discapacitados; y propongan crear las condiciones que puedan hacerles también fácil el acceso a los transportes. Las prioridades evidentes en este contexto son el buen transporte público y la suficiente densidad (número de habitantes por hectárea) trabajando o viviendo alrededor de las futuras estaciones; en línea con ellas, algunos urbanistas postulan por una ciudad próxima (compacta), con intercambiadores de transporte público como origen del desarrollo urbano (Newman and Kenworthy, 2000; may, 1996: 413). Reconociendo la importancia de este acercamiento al problema, el presente escrito, elige un punto de partida diferente. El “derecho a la movilidad” puede conducir a tensión y conflictos entre las infraestructuras viarias y otras cualidades del paisaje urbano, como por ejemplo, la naturaleza, la tranquilidad y la movilidad de peatones y ciclistas. El derecho de muchos conductores puede ser perjudicial para los peatones y como, finalmente, todos los conductores son también peatones, necesitamos fijar algunas reglas en el juego de la ordenación del espacio. Las reglas que comentaré aquí son herramientas para la elaboración de planes, por supuesto, los planes también pueden contener condiciones restrictivas, por ejemplo: el control y regulación del límite de velocidad, del ruido y de la contaminación, pero este informe se va a centrar en las estructuras espaciales que crean las condiciones de transporte para acceso y contraste en el medio ambiente urbano. Contraste entre zonas dinámicas y tranquilas es una condición básica de la vida en la ciudad, por ejemplo, entre los estresantes centros comerciales y los parques para relajarse. Todos los ciudadanos cuentan con tener acceso a áreas con esas cualidades de contraste que se pueden caracterizar con caminos lentos y vías rápidas. El derecho a tener acceso, sin embargo, no debería desdibujar el contraste. Aún hoy, eso es exactamente lo que sucede cuando, por ejemplo, se cambian zonas verdes por carreteras dentro de la periferia urbana. En cada plan de desarrollo o reforma interior, los urbanistas buscan el equilibrio entre contraste y acceso. Aunque este asunto es específico para cada plan individualizado, se pueden aprender algunas lecciones de las experiencias anteriores. Distribuciones de flujos y áreas estanciales La movilidad en paisajes urbanizados puede ser tratada mejor con la perspectiva del desarrollo urbano sostenible y, habitualmente, “sostenible” se interpreta relacionado con tres aspectos: el económico, el social y el medioambiental. El

Mobility in urban and regional planning

The ‘right to mobility’ seems to be self-evident for car-drivers. Perhaps for that very reason planners feel obliged to give special attention to non-car-drivers, such as the young, the elderly, the poor or the handicapped, and create conditions for them to have easy access to transport facilities too. The evident practical priorities in this context are good public transport and enough urban density, the number of persons per hectare, working or living around future stations. In line with these priorities some planners argue for an urban village approach, public transport nodes as crystallisation points for urban development (Newman & Kenworthy, 2000; Hall, 1996: 413). Acknowledging the importance of this approach, this paper, takes a different point of departure. The ‘right to mobility’ may lead to tensions and conflicts between road infrastructure and other qualities of the urban landscape, such as nature, tranquillity and the mobility of pedestrians and cyclists. The right of many car drivers may do wrong to pedestrians and as all car drivers, in the end, are pedestrians too, we need some rules in the spatial planning game. The rules I will discuss here are tools for the making of plans. Of course plans may also contain limiting conditions, for instance rules and regulations limiting speed, noise and pollution. But this paper will focus on spatial structures that create carrying conditions for access and contrast in the urban environment. Contrast between dynamic and quiet zones, for example between stressful shopping malls and parks for relaxation, is a basic condition of urban life. Urban citizens all expect to have access to areas with these contrasting qualities that can be characterised as slow lane and fast lane. The right to have access, however, should not blur the contrast itself. Yet, this is exactly what happens for instance by shifting roads to green zones in the urban fringe. In each plan for development or redevelopment urban and regional planners seek to balance contrast and access. Although this issue is specific for every individual plan, some lessons can be learnt from earlier experiences.

Flow and area issues

Mobility in urbanising landscapes may best be discussed in the wider perspective of sustainable urban development and sustainable usually is interpreted as involving three dimensions, the economic, the social and the environmental. Current debate about the latter tends to focus on flow aspects, such as traffic congestion, the use of fossil fuels, air pollution and the impacts


debate actual acerca de este asunto tiende a centrarse en aspectos de circulación, como la congestión de tráfico, el uso de combustibles fósiles, la contaminación del aire y los impactos del dióxido de carbono sobre el cambio climático. A largo plazo esos problemas podrán ser mitigados o incluso resueltos por coches eléctricos, sistemas de hidrógeno y otras prácticas innovadoras basadas en la tecnología. Por lo tanto, en un futuro próximo, y de acuerdo con esto, el tráfico dejará de ser un problema medioambiental. El medio ambiente, sin embargo, también incluye un número de áreas delimitadas, aspectos relacionados con el territorio, que algunas veces son menospreciados. Las carreteras crean barreras espaciales tanto para las personas como para los animales. Especialmente el desarrollo de la ciudad difusa genera redes de carreteras que, cada vez más, perturban y fragmentan el paisaje natural. En menor grado, también la red de ferrocarril puede contribuir a este problema. De esta forma, extender las redes, incluso aquellas que son el resultado de una política de acceso para todos, puede reducir la cualidad de tranquilas zonas verdes y con ello reducir el contraste en el paisaje urbano. Las soluciones sostenibles, por lo tanto, tendrán que tratar correctamente el acceso y el contraste, los flujos de circulación y las áreas estanciales resultantes. Claramente son necesarias estrategias de ordenación que supongan lecciones generales del pasado, para que puedan usarse como herramientas en la búsqueda de soluciones de futuro en la elaboración de planes individuales. Las dos redes estratégicas Las Dos Redes Estratégicas (figura 1) son similares a estrategias que usan el agua y el tráfico para llevar estructuras de acceso y contraste al desarrollo urbano y regional. La estrategia surge desde la investigación, como una herramienta de planificación, junto con otros procesos de diseño, explorando vías de desarrollo urbano más sostenible (Tjallingii, 1996, 2005). ¿Por qué agua y tráfico? Exactamente de la misma manera que la red de tráfico sustenta la línea rápida de la dinámica vida social y económica, las redes de agua sustentan la línea lenta del tiempo libre y la naturaleza. En verano la ciudad de París bloquea la carretera a lo largo del río Sena para instalar “Paris plage” un hermoso paseo a lo largo de las riberas del río. Barcelona ha restablecido su contacto entre la ciudad y la playa. El agua y el esparcimiento forman una buena pareja y las infraestructuras de tráfico motorizado no deben interponerse. Agua y calidad del agua también son esenciales para la naturaleza, además, esta red tiene que seguir los valles de los ríos y el modelo de drenaje natural. De esta manera, los planes resultantes expresarán más fácilmente la identidad del paisaje local. Las dos redes crean una buena localización para el uso del suelo residencial, con libre acceso a la línea lenta y a la línea rápida. Además, optar por un papel clave del agua y de las redes de tráfico, crea condiciones para la gestión de flujos. Las estrategias de flujos de agua (circulación) se centran en el principio de “mantenlo limpio y consérvalo mucho tiempo”. De esta manera una aproximación a una cuenca se adopta para prevenir inundaciones y contaminación y crear embalses de almacenamiento que puedan servir en periodos secos. La estrategia de flujo de tráficos se basa en concentrar los mayores ejes en corredores multi-modales que creen condiciones para el transporte público y privado y se combinen con el control del ruido y de la contaminación. Así, comenzar los procesos de planificación supondría combinar dos redes: flujos y áreas estanciales para crear las condiciones medioambientales de un desarrollo urbano sostenible. En el proceso de decisiones, empezar con el tráfico y el agua, significa distanciarse de los intereses directos relacionados con lo verde y lo rojo. Las dos redes crean un armazón sostenible que permite reformas urbanas flexibles.

of carbon dioxide on climatic change. In the long term these problems may be alleviated or even solved by electric cars, the hydrogen economy and other technology-based innovative practices. In the future therefore, according to some, traffic will no longer be an environmental problem at all. Environmental, however, does also include a number of area bound, spatial issues that are sometimes underestimated. Roads create spatial barriers for people and for animals. Especially citta diffusa development generates road networks that increasingly disturb and fragmentise green landscapes. To a lesser extent also the rail network may contribute to these problems, though. Thus, expanding networks, even those resulting from an access-for-all policy, may reduce the quality of quiet green areas and herewith reduce contrast in the urban landscape. Sustainable solutions, therefore, will have to do right to both access and contrast, to flow and area issues. Clearly, there is a need for planning strategies that embody the general lessons from the past and can be used as tools to generate solutions for the future in the making of concrete spatial plans for individual situations.

The two networks’ strategy

The Two Networks’ Strategy (figure 1) is such a strategy that uses the spatial networks of water and traffic as carrying structures for access and contrast in urban and regional development. As a planning tool, the strategy emerged from research by design processes exploring ways of more sustainable urban development (Tjallingii, 1996, 2005). Why water and traffic? Just as the traffic network supports the fast lane of dynamic social and economic life, water networks support the slow lane of leisure and nature. In summer, the city of Paris blocks the road along the river Seine to install Paris plage a lovely promenade along the riverbanks. Barcelona has re-established the contact between the city and the beach. Water and recreation makes a good couple, motorised traffic infrastructure should not stand in the way. Water and water quality also are essential for nature. Moreover, the water network has to follow the river valleys and the natural drainage pattern. Thus, the resulting plans will more easily express the identity of the local landscape. The two networks create a good position for residential land-use in the middle, with free access to both the slow lane and the fast lane.

Opting for a key role of water and traffic networks also creates conditions for flow management. The water flow strategy focuses on the principle of ‘keep it clean and keep it longer’. Thus a catchment basin approach is adopted to prevent floods and pollution and to create storage reservoirs for dry periods. The traffic flow strategy focuses on concentrating the main traffic axes in multi-modal corridors that create conditions for public and private transport and for combined control of noise and pollution. Thus, starting planning processes with the two networks combines flow and area aspects to create structural environmental conditions for sustainable urban development.

In the decision making process, starting with traffic and water means Figure 1: The two networks’ strategy to take first some distance from the direct interests related to green and red. The two networks create a sustainable frame that allows for flexible infill.


Un caso de periferia urbana La estrategia para la ejecución de planes es una herramienta no dictada desde estructuras basadas en procesos físicos. El uso de esta herramienta requiere habilidades en los planificadores para explorar los recursos contenidos en la historia natural y cultural del lugar, además del potencial para nuevos programas. Un caso de periferia urbana puede ilustrar el uso de esta herramienta en un diseño y proceso de planificación real.

A primera vista, el caso de Drachten (figura 2) es muy diferente del esquema estratégico de las dos redes. Con 50.000 habitantes, Drachten es un pequeño, pero dinámico, centro urbano en crecimiento al nordeste de Holanda. Como muchas otras ciudades, Drachten, ha desviado el tráfico hacia una carretera de circunvalación en la periferia. En este lugar la doble vía de transporte es una ruidosa barrera para aquellos que viven en el borde de la ciudad (figura 2a). Por la existencia de esta barrera, los políticos y los urbanistas locales, propusieron planificar lejos de la ciudad consolidada, sobre el lado opuesto, lado sudoeste de Drachten, en un área con altos valores culturales y naturales. Nadie quedó verdaderamente satisfecho con esta solución y, en ese punto, nuestro equipo de consultores fue llamado para dar alguna recomendación. Usamos las dos redes estratégicas para proponer un nuevo desarrollo urbano que cruzase la ronda de circunvalación y crease una nueva área residencial, con buenas vistas y fácil acceso hacia el campo (figura 2b). Algunos lagos de almacenamiento creados recientemente hacen más atractiva el área periférica y proporcionan caudal suficiente para el consumo punta y estacional, mejorando los sistemas de agua tanto urbanos como rurales. La ronda de circunvalación se encapsula en un sistema urbano que se construye encima y con varios puentes para ciclistas y peatones (figura 2c). El nuevo desarrollo genera fondos extra para que puedan usarse en el estricto control del ruido y de la contaminación. La discusión “No En Mi Patio” “No en mi patio”, es la forma con la que algunos urbanistas y políticos describen su percepción del egoísta comportamiento

An urban fringe case

The strategy for the making of plans is a tool that does not dictate form but structures carrying physical processes. The use of the tool requires skills of the planners to explore the resources contained in the natural and cultural history of the site as well as the potential for new programmatic issues of the plan. An urban fringe case may illustrate the use of the tool in a real design and planning process.

At first sight, the Drachten case (figure 2) is very different from the two networks’ strategy scheme. With its 50.000 inhabitants Drachten is a small but rapidly growing urban centre in the north eastern part of The Netherlands. Like many other towns, Drachten has diverted thoroughfare traffic to a ring road in the urban fringe. Here, the dual carriageway is a noisy barrier to those living on the edge of the town (figure 2a). Because of that barrier, local planners and politicians proposed to plan further urban expansion on the opposite, south western side of Drachten in an area with highly valued cultural and natural qualities. No one was really happy with this solution and at this stage our team of consultants was asked for advice. We used the two networks’ strategy to propose a new urban development that crosses the ring road and creates a new residential area with a nice view and easy access to the countryside (figure 2b). Some newly created water storage lakes make the fringe area more attractive and provide peak and seasonal storage that improves both the urban and rural water systems. The ring road is encapsulated in the urban system, overbuilt and with several bridges for cyclists and pedestrians (figure 2c). The new development generates extra funds to be used for strict control of noise and pollution.

The NIMBY discussion

‘Not-in-my-backyard’ is the way some planners and politicians describe what they perceive as selfish behaviour of citizens who


de los ciudadanos que se niegan a aceptar su parte de molestias por la ejecución de grandes infraestructuras públicas. La otra cara de la moneda, sin embargo, es que el derecho de todo el mundo a la movilidad puede repercutir en injustas molestias para algunas personas. Este es el principal objetivo del movimiento americano “justicia medioambiental” (Harvey, 1999). El caso de Drachten ilustra como las dos redes estratégicas generan planes de acceso y contraste con un justo reparto de la estructura y con ventajas e inconvenientes. Costos y beneficios en discusión Por supuesto esta discusión no puede desconectarse del debate “quién paga qué”. En la práctica común de Holanda se analizan nuevas vías para crear “proyectos hucha” dirigiendo y articulando la realización de proyectos tanto públicos como privados. Los rentables desarrollos residenciales y de centros de negocio, generan, parcialmente, la base financiera para pagar las infraestructuras en carreteras y ferrocarriles, infraestructuras azul y verde. De este modo, adinerados constructores, pagan más por una calidad urbana que es accesible a todos. El sistema integrado también controla los obstáculos que tienen que ver con el presupuesto de planificación. De ciudades de borde al borde de la ciudad Las recientes investigaciones en Holanda (van Dam et al., 2003) de nuevo confirman la fuerte preferencia de la gente, si puede pagarlo, para dejar las ciudades y vivir en la verde campiña. Las mismas personas, sin embargo, prefieren no estar demasiado lejos de los servicios de la ciudad y son los vehículos privados los que posibilitan la oportunidad de combinar ambos sueños. Este libre acceso motorizado sobre la línea lenta y la línea rápida, es lo que ha desdibujado el contraste entre los dos mundos en el proceso de expansión urbana. La aproximación mediante las dos redes, supone una herramienta para cambiar la ciudad de borde a lo largo de las autovías y lejos de la ciudad histórica, por el borde de la ciudad. Aquí se pueden crear las condiciones para que un número de personas disfruten de un paisaje verde y tengan fácil acceso a la dinámica vida urbana. El agua puede acentuar la identidad del paisaje local y hacer de los bordes de la ciudad un lugar más atractivo. Bibliografía: - Dam, F. van, M. Jókövi, A. van Hoorn & S. Heins 2003: Landelijk wonen. (Living in the countryside). NAi/Ruimtelijk Planbureau, Rotterdam/Den Haag. - Hall, P. 1996: Cities of Tomorrow. Blackwell, Oxford. - Harvey, D. The environment of justice. p.153-186 in: F. Fischer & M. Hajer(ed.): Living with Nature. Oxford University Press, Oxford. - Jong, E. de (ed.) 1997: Van tegenstelling naar samenspel. (From opposition to coalition). Consultants’ report for urban and rural development in the Drachten area. Kuiper Compagnons, Rotterdam. - Newman, P. & J. Kenworthy 2000: Sustainable urban form: The big picture. p. 109-120 in: Williams, K., E. Burton & M. Jenks (ed.): Achieving Sustainable Form. E&FN Spon, London/New York. - Tjallingii, S.P. 2005: Carrying Structures, Urban development guided by water and traffic networks. p. 355-368 in: Hulsbergen, E.D.,I.T.Klaasen & I.Kriens (ed.): Shifting Sense, Looking back to the future in spatial planning. Techne press, Amsterdam. - Tjallingii, S.P. 1996: Ecological Conditions, Diss TU Delft.

refuse to accept their share of nuisance from big public works. The other side of the coin, however, is that everybody’s right for mobility indeed may lead to some peoples unfair share of nuisance. This is the focus of the ‘environmental justice’ movement in the US (Harvey, 1999). The Drachten case illustrates how the two networks’ strategy generates plans for access and contrast in a fair-share structure for both advantages and disadvantages.

Costs and benefits in discussion

Of course this discussion cannot be disconnected from the who-pays-what debate. Current practice in The Netherlands explores new ways to create project envelopes aiming at joint public and private project realisation. Profitable local residential and business area developments partly generate the financial basis for both road and rail infrastructure and blue-green infrastructure. In this way, wealthy house buyers pay more for urban quality that is accessible for all. The integrated envelope approach also addresses the obstacle of sector based budget planning.

From edge-cities to the edge of the city

Recent research in The Netherlands (van Dam et al., 2003) again confirmed the strong preference of people, once they can afford it, to leave the cities and live in the green countryside. The same people, however, prefer not to be too far away from the services of the city and the private car offers them the opportunity to combine both dreams. It is this free motorised access to the slow-lane and fast-lane, that has blurred the contrast between the two worlds in a process of urban sprawl. The two networks approach creates a tool to shift attention from the edge-cities along the motorways away from the city, to the edge of the city. Here, conditions may be created for a maximum of people to enjoy a green park landscape and have easy access to dynamic urban life. Water may both accentuate the identity of the local landscape and make urban edges more attractive.

Literature

- Dam, F. van, M. Jókövi, A. van Hoorn & S. Heins 2003: Landelijk wonen. (Living in the countryside). NAi/Ruimtelijk Planbureau, Rotterdam/Den Haag.

- Hall, P. 1996: Cities of Tomorrow. Blackwell, Oxford.

- Harvey, D. The environment of justice. p.153-186 in: F. Fischer & M. Hajer(ed.): Living with Nature. Oxford University Press, Oxford.

- Jong, E. de (ed.) 1997: Van tegenstelling naar samenspel. (From opposition to coalition). Consultants’ report for urban and rural development in the Drachten area. Kuiper Compagnons, Rotterdam.

- Newman, P. & J. Kenworthy 2000: Sustainable urban form: The big picture. p. 109-120 in: Williams, K., E. Burton & M. Jenks (ed.): Achieving Sustainable Form. E&FN Spon, London/New York.

- Tjallingii, S.P. 2005: Carrying Structures, Urban development guided by water and traffic networks. p. 355-368 in: Hulsbergen, E.D.,I.T.Klaasen & I.Kriens (ed.): Shifting Sense, Looking back to the future in spatial planning. Techne press, Amsterdam.

- Tjallingii, S.P. 1996: Ecological Conditions, Diss TU Delft.


Figure 2a. The urban fringe of Drachten (NL)

Hatched: noise nuisance zones. Figura 2a. Periferia urbana de Drachten (Holanda). Zonas con nivel de ruido molesto

Figure 2b. Structure of the planned urban expansion. Figura 2b. Estructura de la expansión urbana

Figure 2c. Design of the new development. New lakes create attractive edges. Figura 2c. Diseño del nuevo desarrollo. Los nuevos lagos crean un atractivo borde


Ordenamiento territorial y movilidad sostenible: Caso Bogotá

Ana Luisa Flechas Camacho1. Ingeniera de transportes. Profesora Asociada. Universidad Nacional de Colombia

Territorial ordinance and sustainable mobility: the case of Bogotá Ana Luisa Flechas Camacho2. Engineer. Associate Professor Universidad Nacional de Colombia The most common structure found in Latin American cities is a mononuclear and centralized one. The pattern of journeys established to ease the movement of goods and passengers, based at the start on a disorganized urban growth, requires complex mobility solutions. The present document is based on the territorial model, and how this model interrelates with a mobility model which should be understood as having 3 levels: regional-urban, urban as a whole and intra-urban, with the concept of model representing a simplified reality, which may be conceptual or mathematical. In addition, it also tries to understand territorial ordinance in a city such as Bogotá, and also how to incorporate the regional point of view to a long-term horizon in which an ordinance model of the city should be consolidated, a model open to the region and de-centralized. Context of the decision making process: For the last 7 years, Colombian cities formulate their territorial ordinance plans (planes de ordenamiento territorial or POT) in the frame of Law 388 of 1997 "of Territorial Development", whose main objective is oriented towards territorial development, in accordance with a socio-economical development and in harmony with the environment and with historical and cultural traditions.

To tackle this issue, it is necessary to take into account the main variables that, in one way or another, affect mobility, including rural areas, while keeping a regional vision. On a general sense, it is necessary to foresee the possible modifications of the existing mobility model in order to move forward towards a mobility model that minimizes social and environmental costs and maximizes global benefits for society. Furthermore, it must be tackled from an integrated point of view, one which should handle problems on an individual basis, with an effective integration of policies for the use of land and transportation as an essential element, while keeping in mind both sector and territorial considerations in a complementary manner.

The case of Bogotá Bogotá’s Savannah is physically 1,000 kms away from the Atlantic Coast and 500 kms away from the harbours of the Pacific coast, which has meant that the country’s infrastructure and transport policies have been mainly centred around connecting Bogotá with the harbours. The development of road works through concessions started in Colombia in 1994, backed by the New Political Constitution of 1991. Of the 13 projects executed in the first generation, several were directed to widening the roads that accessed the main cities: four of them, accessed Bogotá, with the exception of the road Vía Bogotá – Villavicencio which implied major works3.

La estructura de las ciudades, comúnmente encontrada en América Latina, es una estructura mononuclear y centralizada. El patrón de viajes que se consolida para facilitar el desplazamiento de bienes y personas derivado del crecimiento urbano desordenado, requiere soluciones complejas de movilidad. La presente reflexión se centra en el modelo territorial, y como se interrelaciona con un modelo de movilidad que es necesario comprender asociado a 3 niveles de reflexión: urbano - regional, urbano en su conjunto e intra urbano, entendido el concepto de modelo como una representación simplificada de la realidad, que puede ser conceptual o matemática. Así mismo, entender el ordenamiento territorial de una ciudad como Bogotá, y además incorporar la perspectiva regional en un horizonte de largo plazo, que consolide un modelo de ordenamiento de la ciudad abierto hacia la región y desconcentrado.

Contexto de la toma de decisiones:

Desde hace 7 años, las ciudades colombianas formulan sus planes de ordenamiento territorial - POT en el marco de la Ley 388 de 1997 “De Desarrollo Territorial” cuyo objetivo fundamental se orienta al desarrollo del territorio, de acuerdo con la estrategia de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente, complementar el desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.

Para abordar el tema, es necesario tener en cuenta las principales variables que afectan de una manera u otra a la movilidad, incluidas las áreas rurales, con visión regional. De manera general, es necesario prever las modificaciones que es posible hacer en el modelo de movilidad existente para evolucionar hacia un modelo de movilidad que minimice los costos sociales y ambientales, y maximice los beneficios globales para la sociedad. Así mismo, abordar un enfoque integrado, el cual debe darse de manera particular según el problema que se esté superando, siendo fundamental la integración efectiva de políticas de uso de suelo y transporte a partir de un enfoque sectorial y territorial de manera complementaria.

Caso de Bogotá:

La Sabana de Bogotá queda físicamente a 1000 Km de la Costa Atlántica y a 500 Km de los puertos de la Costa Pacífica, lo que


ha significado que las políticas de infraestructura de transporte en el país, se centren en articular a Bogotá con los puertos fundamentalmente. El desarrollo de obras viales a través de concesiones, se inició en Colombia en 1994, apoyado en la nueva Constitución Política de 1991. De los 13 proyectos, que se ejecutaron en la primera generación, se enfocaron primordialmente hacia ampliación de calzadas de acceso a las principales ciudades: cuatro de ellos, de acceso a Bogotá, con excepción de la Vía Bogotá – Villavicencio que consideraba obras de gran envergadura4.

Figura 1. Accesibilidad regional. (Fuente DAPD) Figure 2. Regional accessibility. (Source DAPD)

These axis of regional access are physically integrated with the main corridors of the Transmilenio system: Autopista Norte (North Highway), Calle 80, Autopista sur (South Highway), Calle 13, modifying the accessibility conditions and becoming main transportation axis and elements of territorial connection, as well as having an effect in the territorial coverage of certain services. This coverage depends on the existence of a transportation network that affects regional organization and spatial interaction matters, which is necessarily reflected in the uses of land. This compares with the territorial model forecasted by the

Estos ejes de acceso regional se integran físicamente con los principales corredores del sistema Transmilenio: Autopista Norte, Calle 80, Autopista sur, Calle 13, modificando las condiciones de accesibilidad y convirtiéndose en grandes ejes de transporte y elementos de articulación territorial, e incidiendo en la cobertura territorial de determinados servicios, la cual depende de la existencia de la red de transporte que incide en la organización regional y en los fenómenos de interacción espacial que se refleja en los usos de suelo, necesariamente.

Figura No. 1 Colombia y Latinoamérica / Figure No. 1 Colombia and Latin America


POT5, which foresees as a socio-economic and special structure the following elements: the centre and the surrounding suburbs. The network of suburbs around the city centre contemplates those already existing and which have a high concentration of economic activity as well as the new suburbs whose current development level is low, but that are considered essential to complement the structure. Context of the city: The evolution of the region’s population 6 has shown a sustained demographic growth since 1938, with higher rates than the national average. Bogotá constitutes the main concentration of population in the country. In the last 30 years (1964-1993), the city increased its contribution to the total of the Colombian population considerably, going from 9.71% to 14.56%, while the 3 cities that follow in importance showed only a slight increase (Cali went from 3.6 a 4.9%, Medellín went from 4.4 to 4.8% and Barranquilla from 2.8 to 2.9%). At the same time, the population growth indices show that the differences may widen even further, since the estimated rate for Bogotá for the year 2000 is 2.29%7. Bogotá’s population growth is mainly made up of strata 2 and 3. The location of population in the territory has marked a general trend in the major cities of the world: dynamic growth in the outskirts of the city and population decrease in the central areas, whether it is due to the process of activity substitution (former housing now used for business activities), or whether it is a consequence of certain old residential areas becoming obsolete. According to the limitations mentioned, the development of the city and its road infrastructure has traditionally been dictated by a trend around a central area which attracts most of the journeys of the inhabitants. These journeys are supported by a longitudinal road network and a transversal connectivity concentric to the historic centre, thus responding to the socio-economic circumstances existent in the city. The functional and service structure of the city was defined in the Decree of review of the POT. The general structure includes the main ecological structure, the functional structure and the socio-economic and spatial ones. The network of suburbs around the city centre contemplates the existing ones, with a high concentration of economic activity, and the new ones, with a very low development level. The mobility system, which must hierarchically and inter-dependently integrate the modes of transportation of people and freight with the different types of roads and public spaces in the city and in the rural territory, acts in a way that is interdependent with the socio-economic and spatial structure made up by the network of surrounding suburbs. It must guarantee the connectivity among them, as well as between the region, the country and the world. At an urban level, it must guarantee the mobility and connectivity between the suburbs around the city centre and the residential areas that gravitate around them. At a rural level, it connects rural towns and the existing areas of activity in the interior with the city.8 The current mobility model existent in Bogotá has been spontaneously devised based on fractioned sector actions: The bicycle path system, the Transmilenio system, the traditional collective public system, the parking system, the inexistence of a district policy for the management of freight, the absence of the pedestrian within the mobility policy, the fact that inter-modality is not promoted, the different systems that compete but don’t complement each other, the unequal treatment of the parties involved as well as a significant territorial disequilibrium. Once the first two stages of the TM system have been implemented, the average length of journeys in collective public transport is approximately 48.2 kms, with a 28% of transfers, which means journeys that take up too much time in relation to their distance. These journeys compete with the current networks covered by the Transmilenio system mainly in directions North-South and West-East, with approximate lengths of 42.4 and 42.3.

Frente al modelo territorial previsto por el POT10, el cual prevé como estructura socioeconómica y espacial, los siguientes componentes: el centro y las centralidades. La red de centralidades contempla tanto aquellas existentes y que cuentan con alta concentración de actividades económicas, como nuevas centralidades cuyo nivel de desarrollo actual es bajo, pero que se consideran básicas para complementar la estructura.

Contexto de la ciudad:

La evolución de la población en la región11 ha mostrado un crecimiento demográfico sostenido desde 1938, con tasas más altas que el promedio nacional. Bogotá es la mayor concentración de población del país. En los últimos 30 años (1964-1993), la ciudad incrementó considerablemente su participación en el total de la población colombiana, pasando de 9,71% a 14,56%, mientras que las tres ciudades que le siguen en importancia, mostraron apenas un ligero crecimiento en su participación (Cali pasó de 3,6 a 4,9%, Medellín pasó de 4,4 a 4,8% y Barranquilla de 2,8 a 2,9%). A su vez, los índices de crecimiento de población indican que las diferencias pueden ampliarse, pues la tasa estimada para Bogotá en el año 2000 es de 2.29%12.El crecimiento poblacional de Bogotá se ubica principalmente en los estratos 2 y 3.

La localización de la población en el territorio ha marcado una tendencia generalizada en las grandes ciudades del mundo: crecimiento dinámico de la periferia de la ciudad y retroceso poblacional de las zonas centrales, bien por el proceso de sustitución de actividades (vivienda por terciario), bien por la obsolescencia de algunas áreas residenciales antiguas.

De acuerdo con las limitantes mencionadas, el desarrollo de la ciudad y su infraestructura vial ha obedecido tradicionalmente a un patrón de zona central que atrae la mayoría de los viajes de los habitantes soportados en una red vial longitudinal y conectividad transversal concéntrica con el centro histórico, respondiendo a las dinámicas socio-económicas existentes de la ciudad.

En el Decreto de revisión del POT, quedó definida la estructura funcional y de servicios de la ciudad, la cual está compuesta por la estructura ecológica principal, la estructura funcional y la socio- económica y espacial. La red de centralidades contempla tanto aquellas existentes y que cuentan con alta concentración de actividad económica, como nuevas centralidades cuyo nivel de desarrollo actual es bajo.

El sistema de movilidad, que debe integrar de manera jerarquizada e interdependiente los modos de transporte de personas y de carga, con los diferentes tipos de vías y espacios públicos de la ciudad y el territorio rural, actúa de manera interdependiente con la estructura socio económica y espacial conformada por la red de centralidades, y debe garantizar la conectividad entre las mismas, y de éstas con la región, el país y el mundo. A nivel urbano debe garantizar la movilidad y conexión entre las centralidades y los tejidos residenciales que gravitan a su alrededor. A nivel rural, conecta los poblados rurales y las áreas de actividad existentes en su interior y con la ciudad.13

El modelo de movilidad vigente en Bogotá, se ha conformado de manera espontánea a partir de acciones sectoriales fraccionadas: El sistema de ciclorrutas, el sistema Transmilenio, el transporte público colectivo tradicional, el sistema de estacionamientos, la inexistencia de una política distrital para el manejo de las mercancías, la ausencia del peatón dentro de la política de movilidad, el hecho de no promover la


At the same time, the bicycle path network carries close to 4% of the population, in a network that totals 297 km9. Although there is no exact data on the average length of current journeys it must be, nonetheless, supposedly quite high, since the location of the population and of jobs in the city has seen no major alterations. This bicycle path network runs parallel to the main corridors that make up part of the main routes served by the Transmilenio system, and thus, in a way, compete with each other. According to the above, the new mobility model must reinforce, among other:

1. Complementary means of transportation for freight and people

2. Encouragement of non-motorized means. 3. Connection with the usage of land: 4. Promote the economic and environmental effects

desirable for the suburbs around the city centre, by respecting the main guidelines for their development contemplated in the POT.

The sustainable mobility policies must favour new solutions in urban and inter-urban transportation, and in the construction of infrastructures. These must go from considerations of the infrastructure on its own, to the transport system as a whole, passing through several territorial stops of reflective and theoretical analysis.

ínter modalidad, pues los diferentes sistemas compiten mas no se complementan, la inequidad en el trato a los diferentes actores, así como desequilibrios territoriales notables.

Una vez puesta en operación las dos primeras fases del sistema TM, el promedio de longitud de las rutas de transporte público colectivo es del orden de 48,2 km con un 28% de trasbordos, lo que significa que los recorridos siguen siendo excesivamente largos como respuesta a la alta longitud de los viajes. Estos recorridos compiten con las actuales redes servidas por el sistema Transmilenio en sentido sur norte y occidente oriente fundamentalmente, con longitudes aproximadas de corredores de 42,4 y 42,3 sin incluir longitudes de alimentación.

Así mismo, la red de ciclorutas transporta cerca del 4% de la población, de igual manera en una red con una longitud total de 297 km14, sin conocerse exactamente la longitud promedio de los viajes actuales, pero se supone que son altas, puesto que la localización de población y empleo en la ciudad no se ha modificado fundamentalmente. Dicha red de ciclorutas, esta localizada de manera paralela a los principales corredores que hacen parte de la red de ejes troncales que están servidos por el sistema TransMilenio, de alguna manera, también compitiendo con ellos.

De acuerdo con lo anterior, el nuevo modelo de movilidad debe fortalecer entre otros:

1. Complementariedad de modos de transporte de mercancías y personas:

2. Énfasis en medios no motorizados.

3. Articulación con usos del suelo:

4. Potenciar los efectos económicos y ambientales territoriales deseados en las centralidades, acogiendo las directrices principales para su desarrollo previstas por el POT.

Las políticas de movilidad sostenible, deben propiciar nuevos planteamientos en el transporte urbano e interurbano, y en la construcción de infraestructuras, a partir de reflexiones desde las infraestructuras de manera aislada, hasta el sistema de transporte en su conjunto, pasando por varias escalas territoriales de análisis de carácter reflexivo y teórico.

1 Ingeniera de Transportes y Vías, Especialista en Transporte, Especialista en Optimización y Explotación de Sistemas de Transporte, Diploma de Estudios Avanzados – UPV. Consultora en formulación de políticas de orden nacional, regional y local asociadas a la planificación, gestión y operación de sistemas integrados de transporte masivo; ordenamiento territorial y transporte. Instructora asociada de la Universidad Nacional de Colombia en la Maestría en Transporte y en Ingeniería Civil. Actualmente, coordinadora del equipo técnico de contraparte y asesor de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá para la formulación del Plan Maestro de Movilidad. 2 Civil Engineer, specialized in Transport, specialized in Optimization and Operation of Transport Systems, Diploma in Advances studies - UPV, candidate to a doctorate in Optimization and Operation of Transport Systems. Advisor in the formulation of national, regional and local policies associated to the planning, management and operation of integrated mass transport systems; territorial and transport ordinance. Associate professor of the Universidad Nacional de Colombia in the Degree of Transport and Civil Engineering. Currently, coordinator of the technical team and advisor to Bogotá’s Transit and Transport Secretary for the formulation of the Mobility Master Plan. 3 Conpes Document 3045 “Programa de Concesiones viales 1998 -2000: Tercera Generación de concesiones”. 1999 4 Documento Conpes 3045 “Programa de Concesiones viales 1998 -2000: Tercera Generación de concesiones. 1999 5 Decree 190 from 2004 “through which the laws contained in District Decrees 619 from 2000 and 469 from 2003 are compiled” 6 Technical document for Support of Decree 190 from 204 “in which the Current laws of the POT for Bogotá are compiled" 7 DANE, DAPD, Census and population projections. 8 District Decree 190 from 2004 “through which the laws contained in District Decrees 619 from 2000 and 469 from 2003 are compiled” 9 www.transitobogota.gov.co. August 2005. 10 Decreto 190 de 2004 “Por medio del cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003” 11 Documento Técnico de Soporte Decreto 190 de 2004 “En el cual se compilan las disposiciones vigentes del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá. 12 DANE, DAPD, Censos y proyecciones de población. 13 Decreto Distrital 190 de 2004 “Por medio del cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003”. 14 www.transitobogota.gov.co. Agosto de 2005.

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