Di Virgilio Chiara - La Politica Social en El Conurbano Bonaerense

UNIVERSIDAD NACIONAL DE GENERAL SARMIENTOSeptiembre de 1999ISBN: en trmite1 Edicin, 250 ejemplares.Queda hecho el depsito que marca la Ley 11.723Impreso en Argentina

Magdalena ChiaraMara Mercedes Di Virgilio

Marisa FournierDaniela SoldanoFrancisco Suarez

CARTILLA DE DESARROLLO LOCAL N 3

La poltica social en elConurbano Bonaerense

Una mirada de su implementacindesde lo local

Universidad Nacionalde General Sarmiento

Coleccin Extensin

INSTITUTO DEL CONURBANO

Programa de Desarrollo Local

UNIVERSIDAD NACIONAL DE GENERAL SARMIENTOAUTORIDADES

RectorProf. Jos Luis CoraggioVicerrectoraLic. Susana HintzeDirector del Instituto de CienciasLic. Adolfo VispoDirector del Instituto del ConurbanoLic. Mara Di PaceDirector del Instituto de IndustriasDr. Francisco GattoDirector del Instituto del Desarrollo HumanoDr. Roberto Nol DomecqSecretaria de InvestigacinLic. Estela GrassiSecretaria AcadmicaLic. Claudia DananiSecretario GeneralProf. Jos Mara BeltrameSecretaria AdministrativaDra. Daniela Guardado

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LA POLTICA SOCIAL EN EL CONURBANO BONAERENSE

n d i c e

I. Presentacin ...................................................................................... 9

II. Programa de las jornadas .................................................................. 11

III. El nivel local de implementacin de los programas sociales:caractersticas y problemas.................................................................... 14

III.1. Introduccin ............................................................................. 14

III.2. La implementacin de los programas sociales en la zona.El trabajo en grupos .......................................................................... 21

IV. Es posible reorientar en el nivel local las polticas sociales haciauna mayor equidad y participacin? Algunas reflexiones en torno a lascapacidades de los actores.................................................................... 30

IV.1. Introduccin .............................................................................. 30

IV.2. Las capacidades de los actores para reorientar las polticasen el nivel local. El trabajo en grupos ................................................ 34

V. A modo de sntesis............................................................................ 42

VI. Algunos textos sugeridos ................................................................. 44

VII. Listado de participantes .................................................................. 45

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El compromiso de la Universidad Nacional de General Sarmiento con lapromocin del desarrollo integral de la regin ha llevado a la formulacin deeste Programa de Desarrollo Local, implementado por el Instituto del Conurbano.

El conjunto de actividades que conforman este Programa se proponen con-tribuir a instalar en la esfera pblica la cuestin del desarrollo local , entendidocomo un proceso de desarrollo integral en el que las condiciones de vida detodos los miembros de la sociedad local mejoran de manera sostenida tanto enlo material como en lo social, lo cultural y lo poltico. Puesto que el papel delos actores locales constituye uno de los resortes fundamentales de este proce-so, el Programa est especialmente orientado a generar instancias de en-cuentro, capacitacin y coordinacin de los agentes actuales y potenciales deldesarrollo local.

Para ello, a lo largo de los tres aos de duracin del Programa se organiza-rn Talleres de capacitacin, Encuentros de Difusin y Comunicacin y En-cuentros de Articulacin y reflexin sobre temas de relevancia dentro de laproblemtica local. Asimismo se editarn Manuales de gestin, Memorias delos Encuentros de Difusin, Cartillas de desarrollo local y un Boletn peridicocon informaciones producidas por el Programa. Por ltimo, est previsto reali-zar Asesoras Tcnicas a instituciones pblicas y no gubernamentales.

El Programa cuenta con el auspicio de la FUNAS (Fundacin de la Univer-sidad de General Sarmiento), y la contribucin de recursos especiales prove-nientes de la Inter American Foundation.

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I . P resen tac in

Qu pasa cuando los programas sociales se ponen en prctica en el nivellocal? Qu desafos plantean a las organizaciones sociales, municipios y parti-dos polticos? Qu sucede cuando surge la necesidad de hacerlos ms cerca-nos a las expectativas de las personas involucradas? Se presentan obstculoso por el contrario hay libertad de accin?

Estas son algunas de las preguntas que dieron origen a las dos jornadasrealizadas el 12 y 19 de abril en las que se produjo el material que presenta-mos aqu. En ellas trabajaron conjuntamente miembros de las entidades inter-medias de la zona, funcionarios de organismos pblicos, militantes de partidospolticos, asistentes sociales con experiencia en polticas sociales e investiga-dores docentes de la Universidad.

El trabajo se realiz en el marco del Curso de Formacin de Agentes deDesarrollo Local y tuvo por objetivo estimular la reflexin acerca de las formasen que llegan los programas sociales al nivel local. De ah que todo el trabajohaya estado orientado a la produccin grupal; las exposiciones fueron un apor-te para orientar la reflexin en los grupos.

Los resultados del trabajo de estas jornadas sirvieron para reflexionar, enel marco del Curso, acerca de la prctica de la implementacin de los progra-mas sociales en funcin de identificar los factores que condicionan el diseo yla aplicacin de polticas sociales alternativas. Hacia el futuro, creemos queayudarn tambin a formular preguntas para esbozar lneas de trabajo en elmarco del Programa de Desarrollo Local.

Uno de los logros ms destacables de estos encuentros es haber genera-do un dilogo entre los actores que "hacen" la poltica social pero que tienenpocas oportunidades de intercambiar sus perspectivas.

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Por ltimo, en estos talleres no pretendimos alcanzar acuerdos sino poneren comn distintas visiones y generar un marco de intercambio entre los dife-rentes actores involucrados en la gestin y la implementacin de los progra-mas sociales. En este intercambio radica la riqueza de las reflexiones que aqusintetizamos.

Esperamos que este material no solo sea frtil para aquellos que lo produ-jimos, sino sea a su vez el punto de partida de futuras actividades que involucrena stos y ms actores interesados en hacer polticas sociales ms cercanas a lasexpectativas y necesidades de los ciudadanos.

Magdalena ChiaraMara Mercedes Di Virgilio

Marisa FournierDaniela Soldano

Francisco Suarez

Julio de 1999.

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II. Programa de las jornadas

Curso Taller de formacin de agentes de desarrollo localDesarrollo Local en reas Metropolitanas: el potencial de la economa popular.Mdulo D: Economa popular urbana y poltica social.

Reflexin colectiva sobre los programas sociales presentes en la zona ylas prcticas que generan.

Duracin: 2 encuentros de 3 horas.

Fecha: 12 y 19 de abril de 1999.

Objetivo:

- Estimular la reflexin acerca de las formas en que llegan los programassociales al nivel local.

Metodologa de los encuentros:

El trabajo se organizar en dos sesiones de una duracin aproximada de 2h 30. Cada una de las sesiones tendr un momento breve de presentacinde grandes lineamientos como insumo para la discusin, un segundo momen-to de trabajo grupal y un tercer momento de puesta en comn de los resulta-dos de los trabajos de cada grupo.

Los grupos sern heterogneos (se combinar la participacin de distintosactores: municipales, organismos pblicos provinciales o nacionales, partidospolticos y ONGs) y organizados previamente en el momento de la recepcinde los participantes.

Como metodologa para el trabajo en los grupos, se avanzar en la discu-sin los primeros 15 y luego se ir registrando en el papel grande a medidaque se avance en la discusin. No se pretende llegar a acuerdos, sino abrir unespacio en donde se expliciten perspectivas diversas y se registren.

Primera sesin

1. Presentacin del sentido de las dos sesiones en el contexto del curso ydel mdulo y presentacin del objetivo y propuesta de trabajo para lasdos sesiones.

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2. Momento expositivo (aproximadamente 30). Contenidos:Recuperacin breve de los procesos que caracterizan a las nuevas polti-cas sociales presentados en la sesin anterior. Se harn referencias con-cretas a programas y las formas en que involucran a los actores en sugestin.Sealar las particularidades del nivel local de implementacin de las pol-ticas y las condiciones propias de ese nivel que reorientan su sentido(relacin entre lo instituido y la poltica y la relacin conocimiento/accin).El papel de los actores (concepto de entramado de polticas).

3. Trabajo en grupos (aproximadamente 1 hora): Se trabajar en grupospromoviendo la reflexin en torno a una pregunta disparadora: En fun-cin de la reciente exposicin, se generan nuevas prcticas en el nivellocal a partir de la implementacin de las polticas sociales?

4. Plenario (aproximadamente 20): Se efectuar una lectura de los produc-tos grupales intentando establecer convergencias y divergencias.

Segunda sesin

1. Presentacin: recuperacin del trabajo realizado en la sesin anterior,presentacin de la propuesta de trabajo para la sesin del da.

2. Momento expositivo (aproximadamente 30). Contenidos:El problema de las capacidades institucionales de los actores del entra-mado de polticas: las reglas de juego que regulan las relaciones entre losactores (R-J), las caractersticas de las redes interinstitucionales que seestablecen entre los mismos (R-I), las formas de organizacin de cadauno de los actores (O-I), los recursos materiales y humanos que se dis-pone para su cumplimiento (RR) y las capacidades individuales que serequieren para que el papel sea cumplido cabalmente (C-I).

3. Trabajo en grupos (aproximadamente 1 hora):Se iniciar el trabajo en los grupos durante 15 minutos identificando losproblemas/dficits/obstculos con que los actores se encuentran para orien-tar las polticas sociales en trminos de mayor equidad y participacin,con la siguiente pregunta:Cules son los problemas que aparecen para orientar las polticas entrminos de mayor equidad y participacin?Una vez identificados los problemas se escoger uno para analizar bajo lasiguiente consigna:Cul es su origen en trminos de ciertos dficit de capacidad institucional?

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4. Plenario (aproximadamente 1 hora): Se expondr lo producido por cadauno de los grupos discutiendo en torno a lo producido, las convergenciasy divergencias intentando ver lneas dominantes en la elaboracin decada grupo.

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I I I . El nivel local de implementacinde los programas sociales:caractersticas y problemas

III.1 Introduccin

Magdalena G. ChiaraMagdalena G. ChiaraMagdalena G. ChiaraMagdalena G. ChiaraMagdalena G. Chiara

En la sesin anterior Jos Luis Coraggio present un panorama generalacerca de los grandes procesos de reestructuracin a nivel mundial y nacionalque venimos presenciando y ciertas precisiones acerca de las novedades quepresenta la cuestin de la pobreza.

Las caractersticas que presenta actualmente la cuestin de la pobreza sonsu masividad, la formacin de ghetos, su intensidad y profundidad a lo largo degeneraciones, la concentracin extrema de la riqueza y la brecha entre lasnecesidades bsicas y los requerimientos para la insercin en el mercado detrabajo. Una de las caractersticas centrales de estos procesos es su capacidadde exclusin.

Tambin seal el carcter de lmite de las polticas macroeconmicas y sepresentaron a modo de modelo las caractersticas de lo que Coraggio denomi-na las nuevas polticas sociales compensatorias. Muy brevemente, las caracte-rsticas que seal son:

a. En trminos ideolgicos pasan de estar fundadas en el concepto de dere-chos sociales a basarse en el concepto de necesidad.

b. De ser polticas pensadas para todos (universalidad), a polticas orienta-das hacia quienes ms lo necesitan (focalizacin).

c. Se trata de paquetes bsicos, muy elementales (salud, educacin, politicaalimentaria).

d. De gestionarse centralizadamente pasan a ser gestionadas de forma des-centralizada.

e. Se caracterizan por la aplicacin de criterios de costo-efectividad para medirimpactos de las acciones.

f. La asignacin de recursos adicionales por la va de proyectos que tienecomo consecuencia la mercadizacin de la asignacin presupuestaria.

La idea aqu es poner el foco en las formas en que esas polticas socialesllegan al nivel local a ponerse en prctica. Vamos a concentrarnos ahora en las

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particularidades que presenta el nivel local de implementacin de las polticassociales y las condiciones propias del mismo que reorientan su sentido. Asi-mismo, avanzaremos en el papel de los actores en el proceso deimplementacin de las polticas a travs del concepto de entramado de polti-cas.

La idea que ilumina y justifica la reflexin de este taller es que en el nivellocal ocurren procesos que no son exactamente los originalmente previstosen la formulacin de las polticas. En otras palabras, lo que sucede durante laimplementacin de las polticas resulta diferente de lo pensado al disearlas.

Nos preguntamos si solo en la for-ma o tambin en el sentido, esdecir, en su orientacin.

La pregunta ronda en torno asi en el nivel local estas polticassolo se reproducen o tambin setransforman y cules son las restric-ciones que se les presentan a los

distintos actores sociales que estn -en mayor o menor medida- implicados enlas mismas para cambiar su rumbo. Cuando hablamos de cambio de rumbo,nos referimos a hacerlas ms equitativas y ms cercanas a los intereses, nece-sidades y expectativas de los sujetos de las polticas.

Una primera pregunta que debemos hacernos es acerca de quines sonesos actores implicados en las polticas. Son de distinto tipo: municipios ydiferentes reas del ejecutivo y legislativo municipales, organismos provincia-les y nacionales desconcentrados, sociedades de fomento, organizaciones es-pecficas como las de tierras y vivienda o salud, ONGs de alcance regional onacional, los medios de comunicacin locales y nacionales. Estos actores, a suvez, estn relacionados a travs de distintas formas de articulacin pblico/privada: redes, convenios de gestin mixta, participacin en mesas deconcertacin, multisectoriales. Seguramente, la reflexin grupal en torno a lasprcticas avanzar en la identificacin de otros actores y formas de articulacin.

Vamos a concentrarnos un poco en los actores. Cuando Coraggio caracte-riz a las nuevas polticas sociales, se refiri a que la gestin no era centraliza-da sino descentralizada. Esto ha generado sin duda cambios importantes enlos actores pblicos. En los ltimos aos, el proceso de reforma del estado hareorganizado las funciones tradicionales del Estado Nacional transfirindosegran parte de ellas hacia el mercado (privatizndose), hacia el nivel provincial yhacia la propia sociedad y hacia los municipios. Los actores pblicos han asu-mido progresivamente competencias y funciones delegadas desde niveles

En el nivel local ocurren procesos queno son exactamente los originalmenteprevistos en la formulacin de laspolticas

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centrales. Funciones relativas a salud, vivienda y obras pblicas (entre otras)pasaron a la rbita municipal. En educacin, los municipios han tenido iniciati-vas autnomas (muchas veces alentadas por el gobierno provincial) en educa-cin inicial a travs de jardines de infantes municipales.

Ahora bien, estos procesos no han sido lineales. Inversamente, en algu-nos casos, han implicado la reasuncin de parte de la provincia de funcionesen algunos sectores (como el caso de las funciones ejercidas bajo formasmixtas en algunos hospitales) o la centralizacin de las inversiones en obrapblica (pavimentos, extensin de redes de agua, cloaca) que se realizaronpor la va del Fondo del Conurbano. Entonces, ms que hablar de descentra-lizacin tenemos que hablar de procesos fragmentados, complejos y, en dife-

rentes sentidos, de centraliza-cin-desconcentracin-descen-tralizacin1. De sus resultadospueden decirse muchas cosas,sealamos aqu dos que pare-cen las ms significativas:

a. Que la descentralizacin deresponsabilidades para la pres-

tacin de bienes y provisin de servicios se ha hecho sin la continuidadde los recursos necesarios y sin desarrollar las capacidades de gestin

para llevarlos adelante eficaz-mente.

b. Al mismo tiempo, tenemosque considerar que esta trans-ferencia de las cargas de la crisisa los gobiernos locales asigna ala vez a los municipios la ges-tin de las consecuencias socia-les de las decisiones econmi-cas del gobierno central, con elconsecuente deterioro de su le-gitimidad. Esto resulta particular-

mente grave dado que las tensiones, consecuencia de los efectos de losprocesos de ajuste, tienen aqu menos mediaciones que en el nivel cen-

Tenemos que hablar de procesosfragmentados, complejos y, endiferentes sentidos, de centralizacin-desconcentracin-descentralizacin

Entidades profesionales, comisionesbarriales, sociedades de fomento,organizaciones sociales y ONGs se hanido progresivamente comprometiendocon las polticas sociales desde ladeteccin y configuracin de la demandahasta la gestin de los programas

1 Para profundizar esta aproximacin al tema de la descentralizacin sugerimos el texto de BADIA, G.y otros. 1992. "Descentralizacin, desconcentracin, centralizacin. Un anlisis desde las funcionesdel Estado". En: CAMBIOS, Ao 2, Nro. 3. 1992.

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tral donde se produjeron. Algunos autores hablan de la municipalizacinde la crisis del estado2 .

Tambin se han producido cambios en el papel de los actores sociales a lolargo del tiempo. Actores tales como entidades profesionales, comisionesbarriales, sociedades de fomento, organizaciones sociales y ONGs se han idoprogresivamente comprometiendo con las polticas sociales desde la detec-cin y configuracin de la demanda hasta la gestin de los programas. Porejemplo, en el caso del sector salud pueden identificarse:

comisiones barriales, cooperadoras y sociedades de fomento que asu-mieron funciones en la gestin de los centros de salud,

comisin por la Defensa de la Salud que nuclea organizaciones de distin-to tipo en funcin de la defensa del carcter pblico de la salud, o

asociaciones profesionales organizadas en funcin de la defensa de inte-reses profesionales.

Reconocidos estos actores enla escena local podemos plantearque estas polticas sociales (cuyomodelo general caracterizCoraggio) no bajan sobre un te-rreno vaco, sino que estos acto-res pblicos y privados toman (enmayor o menor medida) decisio-nes de distinto tipo sobre el uso

de recursos comunes con respecto a un determinado problema.

Esto es lo que se denomina el "entramado de intereses" de actores. Laconstitucin del entramado antecede a la implementacin de las polticas; sinembargo la condiciona y, al mismo tiempo, es modificado en el proceso de su"puesta en marcha"3 . Las polticas pueden modificar este entramado de distin-tas formas; sealamos a modo ilustrativo algunas posibles:

poniendo en competencia a las ONGs por los recursos,

Estos actores pblicos y privadostoman (en mayor o menor medida)decisiones de distinto tipo sobre el usode recursos comunes con respecto a undeterminado problema

2 Para este punto, pueden verse los trabajos que estn en Garca Delgado, D. (comp.) Hacia un nuevomodelo de gestin local. Municipio y Sociedad Civil en Argentina. Buenos Aires. Oficina de Publicacionesdel CBC, Universidad de Buenos Aires. Ver citas de los trabajos en la bibliografa sugerida.3 Para ver en mayor profundidad el concepto de entramado sugerimos los siguientes textos: SUBIRATS,J. (1989); "La puesta en prctica de las polticas pblicas". En: Anlisis de polticas pblicas y eficacia enla administracin. MAP. Madrid. Espaa y JORDANA, J. (1995) El anlisis de los policy networks: unanueva perspectiva sobre la relacin entre polticas pblica y Estado?. En: Gestin y Anlisis de PolticasPblicas. Nro. 3. Mayo/agosto.

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jerarquizando a las organizaciones sociales frente a los municipios para lagestin de los programas, o

jerarquizando la figura de los Intendentes por sobre la del municipio comoinstitucin plural.

Aqu entonces agregamos otra cuestin al planteo de Jos Luis Coraggio.l deca en la sesin pasada que estas po-lticas se limitan a producir satisfactores: noslo producen satisfactores sino que tam-bin producen cambios en trminos de lasrelaciones sociales.

La posibilidad de reorientar el modeloque describi Coraggio estar condicionada por las caractersticas de los acto-res y por las relaciones que se establecen entre ellos. El comentaba que elBanco Mundial no aplic este modelo por igual a todos los pases deLatinoamrica.

Nosotros consideramos que eso tambin es vlido para los nivelessubnacionales. No se imponen por igual estas polticas en todas las provinciasni en todos los municipios. Por ejemplo, no es lo mismo un municipio queviene discutiendo con las organizaciones su plan de gobierno y que tiene unlegislativo municipal involucrado y comprometido en este proceso, que unmunicipio con dbil estructura que concentra en el Intendente la totalidad delas decisiones y lo hace a espaldas del legislativo y de las dems organizacio-nes sociales.

Las posibilidades de transformacin de lo que viene dado desde arriba serelaciona -en parte- con la forma como se configure el entramado de actores,y tiene que ver con:

el nmero de actores, su mbito de actuacin (es decir, el rea de polticas en que intervienen), las funciones bsicas a su cargo, la estructura de relaciones entre los actores, la estabilidad de las relaciones entre los actores, el grado de institucionalizacin de la red, las reglas de juego, el poder que dispone cada uno y las estrategias de los actores.

No se imponen por igual estaspolticas en todas las provinciasni en todos los municipios

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Por otra parte, estos procesos serndiferentes segn que el entramado estdominado:

principalmente por actores estata-les,

un grupo social predominante muy asociado a los niveles ejecutivos, dos grandes grupos sociales en conflicto, un gran nmero de representantes sociales, o legislativos municipales fuertes y con fuerte relacin con las organizacio-

nes sociales.

Una cuestin que deberamos plantearnos es si estas nuevas polticas so-ciales produjeron un cambio en el papel de los actores. Parece interesantepreguntarnos, qu cambi para el Municipio o las ONGs la gestin del PROMINo el PRANI respecto del PAN o el Bono Solidario o simplemente la entrega dealimentos a familias o a comedores (por tomar programas previos a lahiperinflacin)? Qu papel distinto tuvieron que jugar? Qu nuevo tipo derelaciones se establecieron? Qu nuevas capacidades exigieron y pusieron enjuego?

En la misma lnea, el programa VIDA presenta an una pregunta previa:es este un programa encuadrable en las llamadas nuevas polticas sociales.Qu tiene de nuevo y qu tiene de viejo? Qu cambios implic para elmunicipio y para la red de mediaciones entre stos y los sujetos finales de laspolticas asistenciales?

Por ltimo, resulta necesario sealar dos aspectos/problemas que caracte-rizan al momento de puesta en marcha de las polticas sociales en el nivellocal:

1. El primero, se refiere a la forma en que se relaciona aqu lo institucionalformal (el ejercicio de las funciones yprestacin de servicios y provisin debienes, asociado especialmente aconceptos tales como la eficacia y laeficiencia) y lo poltico (que se refie-re a la representacin de intereses,la confrontacin de fuerzas y la acu-mulacin de poder). La particular ar-ticulacin entre administracin y sis-

tema poltico (aqu s provincial y municipal) resulta clave en el rumbo quetendrn las polticas sociales a la hora de su implementacin.

Estas nuevas polticas socialesprodujeron un cambio en el papelde los actores

Cuando los programas sociales sellevan a la prctica se pone sobre lamesa otro problema clave de laplanificacin y la gestin que es cmose relaciona el saber con la accin

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La poltica es vista como un campo menos regulado pero cuyo reconoci-miento resulta muy significativo en tanto se identifican all los vnculosinstitucionales entre los distintos niveles y las negociaciones polticas que per-miten la realizacin de obras, el paso de recursos o el aval para un crdito aciertos municipios4 . Nosotros creemos que esto merece un tratamiento serioque trate de indagar en las causas estructurales de los fenmenos y no slo enlas voluntades de uno u otro dirigente.

2. En segundo lugar, hay que considerar que cuando los programas socia-les se llevan a la prctica se pone sobre la mesa otro problema clave de laplanificacin y la gestin que es cmo se relaciona el saber con la accin. Ladensidad de actores del entramado hace que aparezcan necesariamente otrasperspectivas distintas a las del conocimiento tcnico que es el que ms clara-mente puede informar en los niveles centrales de gobierno las acciones p-blicas en el momento de la formulacin.

Los sujetos de las polticas, las organizaciones sociales implicadas directa oindirectamente en una determinada problemtica, los concejales, los distintosequipos municipales, tienen -cada uno- su perspectiva del problema y de lasolucin adecuada y la adoptada. Los distintos argumentos que se constitu-yen en torno a un problema desde los distintos actores son tambin partefundamental de la poltica en su fase de implementacin en tanto facilitarn uobstaculizarn su puesta en marcha. Resulta clave entonces poder poner encomn y llegar a algunos consensos al respecto.

Algunos programas, dada su rigidez, no lo permiten ni en sus tiempos nien su forma de organizacin. Pero tambin es cierto que las caractersticas quetienen algunos actores locales y sus relaciones recprocas tampoco facilitan lacreacin de instancias de dilogo e integracin de esos saberes.

Como seal Coraggio en la sesin anterior, resulta sumemente difcil aunque tentador- encontrar un lugar donde radicar la responsabilidad acercade lo que esta pasando. Nosotros consideramos que una forma de avanzar esir produciendo acuerdos respecto de CUL ES EL PUNTO DE PARTIDA. Lareflexin en torno a las prcticas pretende ser un aporte en este sentido.

4 Este aspecto ha sido bastante desarrollado en el trabajo de H. Cormick que consta en los textossugeridos.

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III. 2 La implementacin de los programas sociales en la zonaEl trabajo en los grupos

Coordinacin y relatora:

Grupo 1: Marisa Fournier y Daniela Soldano

Grupo 2: Mara Mercedes Di Virgilio y Francisco Suarez

Se trabaj en grupos heterogneos en torno a la siguiente consigna:

se generan nuevas prcticasa nivel local a partir de la

implementacin de las polticas sociales?

El objetivo fue estimular la reflexin sobre la experiencia de los diferentesactores que son sujetos de los procesos de implementacin de los programas socia-les.

Se aclar que el propsito no era llegar a acuerdos sino reflexionar colec-tivamente acerca de esta temtica.

Los grupos estaban compuestos por asistentes sociales con experienciaen la gestin de polticas pblicas, militantes de partidos polticos, miembrosde entidades intermedias, funcionarios de instancias gubernamentales,cientistas sociales vinculadas a niveles centrales de gobierno y delegados sin-dicales.

Cuestiones resultantes de la discusin:

Grupo 1:

a. Dependencia respecto de las fuentes de financiacin.

Este fue el primer tema que surgi sobre el cual se expresaron diferentespuntos de vista. Si bien todos reconocieron la necesidad de contar con recur-sos financieros externos, algunos opinaron que la obtencin de los mismoscondiciona y limita la libre eleccin de ejes de trabajo por parte de las diferen-tes instituciones. En este sentido se plante la pregunta acerca de por qu losorganismos internacionales emiten estos fondos, cules son los objetivos quepersiguen y las prioridades que establecen en la eleccin de destinos. Noobstante, se ve en estos recursos financieros una herramienta de convocatoriay generacin de proyectos propios.

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La dependencia tambin se manifiesta, a juicio de algunos participantes, en laincidencia de los programas en la organizacin interna de las instituciones, intro-duciendo valores como racionalidad, eficiencia y eficacia.

Otro eje problemtico ligado a esta misma cuestin estuvo relacionadocon el seguimiento y evaluacin que realizan los financiadores sobre las insti-tuciones encargadas de la elaboracin e implementacin de los proyectos. Sibien esta situacin contribuye al fomento de una labor institucional eficientetambin opera como mecanismo de control: Hay que rendir cuentas. A lavez se mencion la aparicin de nuevos actores: "las consultoras externas deevaluacin".

b. La participacin en el diseo de los programas:

En trminos generales, y ms all de la pertenencia a espacios guberna-mentales o no gubernamentales, la apreciacin colectiva giraba en torno a lapoca o nula participacin y consideracin de las necesidades y los saberesprovenientes de otros mbitos, en especial los de la comunidad, en el diseode los programas: los planes de asistencia, caen, bajan, sin la participacin dela comunidad.

c. Potencialidades derivadas de la participacin en la implementacinde los programas:

Si bien en el diseo de los programas no se involucra a actores diversos sse lo hace a la hora de implementarlos, lo que puede dar lugar a lareformulacin de los mismos.

Se resalt el control democrtico que implica la participacin de la sociedadcivil en la implementacin y la legitimidad que logran los programas cuandoson asumidos por la gente como propios.

A su vez se mencion la posibilidad de generacin de redes sociales queharan a la trascendencia de los programas ms all de recambios polticos ygubernamentales.

Otro de los temas que surgi en torno a la participacin fue su utilidadcomo herramienta en la promocin de la organizacin social, a la vez que semencion como problema u obstculo la puja interpoltico partidaria.

Podra decirse que la cuestin de la centralizacin-descentralizacin fue eltpico recurrente a lo largo del encuentro. A juicio de los asistentes esto que-da en evidencia en la dependencia de los recursos econmicos, en la centra-lizacin en el diseo de polticas y descentralizacin de la ejecucin.

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d. Posibilidades y lmites de la reformulacin (organizacin-reapropiacin):

d.1 Posibilidades de reformulacin: En relacin a este punto se mencio-naron por lo menos dos caminos que favoreceran la reformulacin. El primeroconsiste en la incorporacin activa de mltiples actores de la comunidad en elmomento de la implementacin de los programas. El segundo, tiene que vercon reconfigurarlos en tanto los programas bajan enlatados desde las dis-tintas instancias (gobierno provincial y nacional, organismos multilaterales) des-atendiendo las particularidades y prioridades locales.

En este sentido, se resaltaron tres aspectos de particular relevancia para lareformulacin de los programas: la apelacin a la creatividad, la necesidad dedesarrollo institucional y la claridad en la definicin de tareas y objetivos. Estosfactores seran fundamentales para la reapropiacin significativa de los progra-mas.

d.2 Lmites a la reformulacin: Las cuestiones que se plantearon comolimitando las posibilidades de reformulacin tienen que ver con el contexto enel cual se inscribe el proceso de implementacin de polticas. Entre las espe-cialmente significativas, se mencion el manejo clientelar de los programas porparte de los gobiernos / partidos polticos, la politizacin de la asistencia.

Asimismo, se dijo que los criterios de focalizacin -cuya utilizacin es cre-ciente en las nuevas polticas sociales- reduce los mrgenes de maniobra delas instituciones y pone trabas importantes a la inclusin de beneficiarios.

Otro tema recurrente que se propuso en calidad de condicionante es elcreciente peso de la evaluacin externa y el control. El horizonte de la evalua-cin le exige a la institucin la utilizacin de formas eficientistas de gestinque muchas veces funciona como constriccin a la reformulacin.

Finalmente, se seal la disminucin significativa de programas que pro-muevan la organizacin comunitaria, cuestin que, a mediano plazo, implicaprdidas de espacios y tiempos para la generacin de redes.

e. Reflexiones de nivel general realizadas por el grupo:

Se problematiz el trasfondo ideolgico-poltico de la focalizacin y la ne-cesidad de no perder de vista este fenmeno.

Se indag acerca de la cuestin de la nueva poltica social y de la ayudadirecta como un mecanismo de contencin de posibles conflictos.

Se discuti sobre la divergencia (o no) de intereses, lgicas y propsitosentre las estructuras poltico partidarias (acumulacin de poder) y las organiza-

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ciones de la sociedad civil (sin especificar demasiado cules seran las lgicas ylos propsitos de sta ltima).

Se discuti sobre la relacin entre las organizaciones comunitarias y la es-tructura del estado (autonoma o falta de ella / relacin armnica o conflictiva /cuestin del poder)

La implementacin de los programas sociales en el nivel local (segn los trabajos grupales)

Asociacin entre la poltica partidaria y la gestin de

programas sociales.

Dificultades para adaptar los programas a las

particularidades locales. Dificultades para garantizar localmente la continuidad

Diversidad de actores implicados en la gestin de los

programas dan lugar a su reformulacin.

Dficits institucionales a nivel municipal para asumir funciones que implican los

programas sociales. Nuevos arreglos pblico privado para la gestin de

programas.

Competencia entre actores por los recursos para los

programas socialesSegmentacin del universo

de las ONGs.

Dependencia de fuentes de financiacin

Participacin muy limitada a la ejecucin.

Escasa o nula participacin de la sociedad civil en el

diseo de los programas

Centralizacin en el diseo y descentralizacin en la

ejecucin.

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Grupo 2:

a. Diversidad de actores sociales en la gestin local de los programas socia-les:

Comenzamos la sesin discutiendo cules eran los actores sociales queestaban involucrados en la gestin de los nuevos programas sociales. Sedespleg, entonces, un listado de instituciones pblicas (gubernamentales yno gubernamentales) y privadas que, segn los participantes, constituan partedel mapa de actores involucrados en la gestin. Entre ellos destacaron: muni-cipios, secretaras de gobierno, organismos internacionales, ONGs, asociacio-nes vecinales, sindicatos, iglesias, partidos polticos.

b. Los aspectos tcnicos y polticos en la implementacin de los programassociales:

El trabajo grupal se inici con el relato que una de las participantes hizoacerca de la implementacin del programa VIDA en Jos C. Paz. Cuando esemunicipio comenz con la implementacin del programa, aparecieron algunasirregularidades en la gestin. Segn el relato, los alimentos que reparte elprograma no llegaban adecuadamente a los beneficiarios madres gestantes olactantes y nios menores de 5 aos-. Estas anomalas eran adjudicadas alhecho de que las trabajadoras vecinales, encargadas de la distribucin de losalimentos, formaban parte de la estructura poltica del partido gobernante yrepartan los alimentos de manera discrecional.

Para garantizar la debida implementacin del programa y liberarla de lastensiones poltico-partidarias, los coordinadores provinciales deciden que elequipo tcnico a cargo de la implementacin del programa VIDA en Jos C.Paz pase a depender directamente de la rbita provincial limitando, as, laparticipacin del municipio. El municipio acepta esta propuesta condicionadopor el hecho de no poder asegurar autnomamente los recursos humanosnecesarios para alcanzar a los 54 barrios que en la zona estaban bajo progra-

ma.

Esta forma de gestin que ad-quiere el programa VIDA en Jos C.Paz es diferente a la de otros munici-pios, por ejemplo en San Miguel, endonde el equipo tcnico a cargo delseguimiento del programa depende

del municipio.

Una primera cuestin que se debati, luego de la exposicin sobre elfuncionamiento de los programas, fue en qu medida los ciclos y los tiempos

En qu medida los ciclos y lostiempos electorales afectan ocondicionan la gestin y la ejecucinde los programas sociales?

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electorales afectan o condicionan la gestin y la ejecucin de los programas socia-les. Muchos de los participantes, opinaban que en los tiempos electorales laejecucin de los programas continuaba o no en la medida en que resultarafuncional a los intereses del candidato de turno. Al mismo tiempo que soste-nan que los programas eran una importante fuente de acumulacin poltica.

Otros, en cambio, opinaban que esto no era as. Segn este grupo, losciclos electorales slo imponan ajustes al proceso de implementacin de losprogramas sociales pero de ninguna manera ponan en cuestin o interrum-pan su ejecucin. Cabe destacar que en todos los casos se hizo referencia aprocesos electorales que tienen lugar en el nivel local o se relacionan con laeleccin de autoridades legislativas.

Los resultados de las elecciones en el nivel local o de autoridades legisla-tivas provinciales, tambin, segn los participantes, imponen modificacionesen la implementacin de los programas. Muchos de los presentes comenta-ban experiencias en las que se constataba que los tcnicos a cargo de laimplementacin de los programas sociales haban sido reemplazados por cua-dros eminentemente polticos cuando los resultados de las elecciones no eranfavorables. Esta discusin sobre la funcin de los tcnicos/polticos en los pro-gramas sociales sirvi de base para debatir sobre las relaciones saber/accin yadministracin/acumulacin.

c. Las capacidades de los gobiernos municipales para la gestin de progra-mas sociales:

El dilogo gir en torno a la capacidad que tenan los municipios de la zonapara gestionar estos nuevos programas sociales. El grupo adverta que esacapacidad era muy escasa, en particular, en materia de recursos humanos. Alrespecto el grupo acord que si bien los programas constituyen, en muchoscasos, una fuente de financiamiento para el nivel local, algunos municipiosdeciden no hacerse cargo de su implementacin pues no cuentan con losrecursos humanos, institucionales y materiales que sta exige.

d. Competencia entre actores locales por la gestin de recursos para pro-gramas sociales:

Segn los participantes, la implementacin de las nuevas polticas socia-les en el nivel local ponen en competencia a organismos pblicos que tradicio-nalmente estuvieron encargados de la gestin de programas sociales y a lasONGs poderosas. Se puso como ejemplo el caso de Caritas quien recibe

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alimentos por un monto mayor que aquel que se destina a la Secretara deAccin Social del municipio.

e. Nuevos arreglos pblico privados para la gestin de los programas:

El problema de quin y cmo gestiona los programas sociales se agravaan ms si se tiene en cuenta que frente a la necesidad de implementar losproyectos, muchos municipios optan por exportar equipos tcnicos del m-bito privado y delegar en ellos la responsabilidad de la coordinacin. En elgrupo sto apareca como una dificultad en la medida en que, en general,dichos equipos desconocen bastante la dinmica del nivel local.

Las exigencias de coordinacin, evaluacin y control que la implementacinde estos proyectos imponen a los organismos pblicos y privados, guberna-mentales o no gubernamentales, en el nivel local varan segn cual sea sufuente de financiamiento. Los programas con financiamiento internacional tie-nen mayores exigencias que aquellos financiados con fondos pblicos nacio-nales y/o provinciales.

f. Impactos de la gestin de los nuevos programas sociales sobre las ONGs

Las exigencias que en materia de rendicin de gastos vis a vis el cumpli-miento de los objetivos de los programas obliga a las organizaciones a desa-rrollar, por ejemplo, dobles administraciones para el seguimiento de suserogaciones presupuestarias. Una que se ajusta a la letra de los programas enejecucin y que es la que efectivamente se presenta ante los organismosfinanciadores. Otra, que definen como administracin paralela, que respondea la lgica interna de la organizacin y que documenta la reasignacin de fon-dos que habitualmente realizan para cumplir con sus propios fines y/o metas.

Asimismo y tal como mencionramos anteriormente, la puesta en marchade estos programas complejiza las relaciones entre organizaciones pblicas yprivadas, gubernamentales y no gubernamentales; y opera segmentando eluniverso de las ONGs en funcin de su capacidad organizativa, de conseguirfinanciamiento y, por ende, de ejecutar los nuevos proyectos sociales. En estepunto, se hicieron algunas observaciones en relacin al hecho de que tambinla implementacin de las nuevas polticas sociales se haba convertido enoportunidad para que muchas asociaciones se unieran, trabajaran conjunta-mente e incluso desarrollaran redes de instituciones.

La modalidad de organizacin del trabajo y la divisin de tareas que de-manda la ejecucin de los nuevos programas sociales tiende a verticalizar y ajerarquizar la organizacin interna de las ONGs, generando nuevos roles di-

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rectivos, tcnicos y cuadros de base que en muchos casos entran en conflictocon las formas y los mecanismos de toma de decisiones y de participacinpreexistentes.

Por otra parte, segn los testimonios de los participantes, los liderazgos yano se basan nicamente en la legitimacin que les otorgan los sectores que lasimpulsan, sino que se construyen, tambin, en funcin de la capacidad denegociacin de sus dirigentes frentes a los organismos pblicos y/o agenciasde cooperacin. Es decir, en el desarrollo de las habilidades propias de unbroker.

No obstante, se evalu que las ONGs pueden obtener ventajas compara-tivas al verse involucradas en procesos de gestin de programas sociales; enparticular, en lo que se refiere a la formacin y/o incorporacin de recursoshumanos y al desarrollo de capacidades organizativas e institucionales.

g. Posibilidades y lmites a la reformulacin:

La gestin de los nuevos programas sociales impone a las organizacionespblicas y privadas, gubernamentales y no gubernamentales numerosas res-tricciones: deben ajustarse a los requerimientos y a las exigencias de monitoreoy seguimiento fijados por los organismos financiadores, deben adecuar suorganizacin interna a las necesidades de la gestin, deben desarrollar capaci-dades de negociacin y articulacin, etc.

Se identificaron en el nivel local procesos de reformulacin de polticas. Enparticular, se reconocieron dos mbitos a partir de los cuales tienen lugar estosprocesos de reformulacin. Por un lado, el mbito del entramado local deorganizaciones, y por el otro, el nivel de la produccin de significados yresignificaciones que tanto efectores como usuarios hacen a partir de sus pro-pias prcticas.

La dinmica de relaciones interinstitucionales en el entramado local puedepotenciar la capacidad de las organizaciones para gestionar programas socialesen la medida en que, a partir de dichas relaciones, se generen vnculos relati-vamente autnomos de las reglas de juego globales que imponen para suimplementacin los nuevos programas sociales. La constitucin de redes deorganizaciones, la articulacin de polticas sociales con programas de promo-cin social y el trabajo conjunto de ONGs con los gobiernos locales son espa-cios a partir de los cuales es posible reformular y enriquecer los lineamientosde gestin.

La produccin de sentidos en torno a las prcticas cotidianas de efectoresy usuarios en torno a los nuevos programas sociales son espacios limitados

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pero muy importantes de reformulacin de polticas. Segn las experienciasrelatadas por los participantes, existe la posibilidad de generar en torno a lasprestaciones bsicas garantizadas en el marco de los programas sociales otrasprestaciones adicionales o complementarias que les permiten a las organiza-ciones ir ms all de los objetivos especficos establecidos. Si bien la capaci-dad de resignificar las prcticas no es independiente de las posibilidades quebrinda el entramado local y de las reglas de juego que impone la gestin de losnuevos programas sociales, existen para las organizaciones mrgenes relati-vos de autonoma.

La resignificacin de prcticas cotidianas y la mayor articulacin y autono-ma del entramado de organizaciones pueden potenciar la capacidad local dereformular polticas.

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I V . Es posible reorientar en el nivellocal las polticas sociales hacia unamayor equidad y participacin? Algunasreflexiones en torno a las capacidadesde los actores

IV. 1 Introduccin

Magdalena Chiara

En la sesin pasada se trabaj en los grupos acerca de las nuevas prcticasque generan las polticas sociales. Ms all de las diferencias de enfoques yperspectivas de los distintos participantes, una de las cosas ms interesantesque aparecieron fue el intento de analizar las prcticas en el contexto de lasrelaciones que se establecen entre los actores: municipio/organizaciones, or-ganizaciones/instancias partidarias.

Los grupos tambin avanzaron en la identificacin de otros agentes queintervienen en la gestin de los programas sociales: los expertos provenientesdel sector privado.

Recuperando alguno de los ejes de reflexin de los grupos podramosarmar un tringulo en torno al cual se constituye la agenda local, es decir,aquellos problemas que se convierten en objeto de intervencin del estado y enconsecuencia de otras organizaciones de la sociedad.

Esta es apenas una simplificacin del conjunto de las relaciones que se danen el nivel local, pero creemos que es til para retomar lo producido en lasesin anterior y organizar la reflexin de los grupos.

La relacin entre instancias gubernamentales e instancias partidarias notiene flecha debido a que en los grupos no apareci como relacin explcita.No se la enunci directamente ms all de referencias a espacios grises entrela accin del gobierno municipal y de los partidos. Aunque con menor fuerza

Instancias partidarias Organizaciones sociales

Instancias gubernamentales

Agenda

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aparecieron tambin las relaciones intergubernamentales que hacen ms com-plejo el esquema.

Esta exposicin tendr por propsito aportar algunos elementos para avan-zar en la reflexin sobre los problemas que aparecen para orientar las polticasen sentido de mayor equidad y participacin. La idea es poder mirar desdecada actor los obstculos o problemas con que nos enfrentamos para producircambios en los modos y orientaciones de las polticas.

Para ello pensamos que puede ser til recurrir al concepto de capacidadinstitucional5 y ver cules son los dficits que originan o contribuyen con es-tos problemas. Interesa ver cmo las fortalezas o debilidades de los distintosactores contribuyen u obstaculizan la posibilidad de modificar (aunque seaparcialmente) el sentido de los programas sociales.

Muy brevemente, nos interesa presentar las dimensiones del conceptode modo que luego ustedes puedan utilizarlos en los grupos para profundizar

en los problemas.

En trminos generales y tra-tando de ser abarcativos con lascaractersticas de los distintos ac-tores (organizaciones sociales,instancias gubernamentales ypolticas) el concepto de capaci-dad institucional involucra cincocampos:

Reglas de juego. Relaciones Interinstitucionales. Organizacin Interna de los distintos actores y la asignacin de funciones. Disponibilidad de Recursos Fsicos y Humanos. Poltica de Personal y las Capacidades Individuales.

Estas cinco dimensiones son tiles para ir ms a fondo en el anlisis de losdficits de capacidad a fortalecer o modificar y en cada una de estas dimensio-nes se despliegan cuestiones de distinto orden.

El cuadro que sigue describe lo que se entiende por cada dimensin y lascuestiones que se dirimen en cada campo.

Interesa ver cmo las fortalezas odebilidades de los distintos actorescontribuyen u obstaculizan laposibilidad de modificar (aunque seaparcialmente) el sentido de losprogramas sociales

5 Este concepto est tomado del manual de formulacin de proyectos de A. Tobelem (1993) Sistemade Anlisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI). Manual de Operaciones. Divisin deAdministracin del Sector Pblico, Departamento Tcnico, Regin Amrica Latina y Caribe. BancoMundial.

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IV. 2 Las capacidades de los actores para reorientar las polticasen el nivel local.El trabajo en los grupos.

Coordinacin y relatora:

Grupo 1: Marisa Fournier y Daniela Soldano

Grupo 2: Mara Mercedes Di Virgilio y Francisco Suarez

Se trabaj conservando la conformacin de los grupos del primer encuentro.

El objetivo fue estimular la reflexin sobre la experiencia de los diferentesactores que son sujetos de los procesos de implementacin de los programassociales.

Las consignas en esta ocasin fueron las siguientes:

Cules son los problemas que aparecen para reorientarlas polticas en trminos de mayor equidad y participacin?

Cul es su origen en trminos de ciertos dficitde capacidad institucional?

Se aclar que el propsito no era llegar a acuerdos sino reflexionar colec-tivamente acerca de la temtica.

Cuestiones resultantes de la discusin

Grupo 1

a. Los problemas que identificaron los participantes a partir de suexperiencia fueron:

Si bien la ejecucin de los programas exige un importante grado de des-centralizacin, sto no es acompaado por una descentralizacin en eldiseo: Los programas bajan enlatados, sin tener en cuenta las realida-des locales y sin buenos diagnsticos.

No se tiene en cuenta la creatividad de los actores involucrados. El clientelismo poltico condiciona la implementacin de los programas. No hay inversin para el verdadero desarrollo local. Se mantiene la asis-

tencia.

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Existe una tendencia a la tecnificacin creciente en los mecanismos deimplementacin, acompaada por exigencias de saberes tcnicos distan-ciados del saber de la gente.

Se percibe poca predisposicin de los diseadores de polticas hacia ladeteccin de recursos y saberes locales.

Falta de coordinacin intra e inter municipal. En la implementacin no setienen en cuenta capacidades y necesidades de la zona.

b. Una aplicacin del concepto de capacidad institucional

Una vez identificados los problemas se eligi el que a juicio de los partici-pantes resultaba ms relevante. La reflexin se orient, entonces, a la detec-cin del origen del obstculo/problema en trminos de las capacidadesinstitucionales.

El problema:Excesiva centralizacin en el diseo. Inexistencia de undiagnstico previo. Se establecen prioridades que no siempreresponden a las necesidades locales.

b.1 Reglas de juego

En este marco se problematiz cules son las reglas de juego (formales einformales) que organizan las prcticas y lgicas de los diferentes actores yprogramas.

Teniendo como propuesta la reflexin acerca de las posibilidades y capaci-dades para reorientar las polticas en trminos de mayor equidad y participa-cin, los participantes opinaron acerca de las limitaciones existentes en el lo-gro de dicho propsito.

Las reglas de juego, en un primer momento aparecieron como fuertesconstricciones del contexto a la capacidad de reorientacin. En este sentido seidentific una contradiccin entre la regla formal que promueve la DESCEN-TRALIZACIN y el funcionamiento real de los programas que instituye unaimportante CENTRALIZACIN en la toma de decisiones y definicin de prio-ridades.

Si bien no hubo un acuerdo generalizado, algunos asistentes resaltaronque esta contradiccin responde a intereses de determinados sectores conimportante concentracin de poder poltico y/o econmico.

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Otra cuestin que apareci en el orden de las reglas de juego es la cre-ciente MERCADIZACIN haciendo referencia con esta expresin a lainternalizacin de ciertas lgicas de mercado en la formulacin e implementacinde los programas (logro de la competitividad, relacin costo-beneficio, eficaciay eficiencia, racionalidad plena, rendimiento por productos, etc.). La focalizacinsera, probablemente, el ejemplo ms acabado de esta cuestin. Otro de losefectos de la mercadizacin se manifiesta en una creciente competenciainterinstitucional por la adquisicin de recursos econmicos.

Se identific como una de las reglas de juego informales al modo en que serelacionan la elite poltico-econmica y los organismos internacionales de cr-dito, que excluye directa o indirectamente a los sectores sociales afectados.

Otra de las reglas de tipo informal es el manejo poltico de los programas.Muchas veces la implementacin est signada por coyunturas polticas particu-lares, especialmente electorales.

b.2 Relaciones institucionales y entre instituciones.

El primer fenmeno que se mencion respecto de la relacin que se esta-blece entre instituciones fue la conformacin de redes que posibilitan una co-ordinacin en la accin y en la obtencin de los recursos. Sin embargo, semencion como obstculo para la conformacin de REDES la creciente com-petencia entre instituciones por la obtencin de recursos (mercadizacin).

Tambin se hizo referencia a la situacin de aislamiento entre los munici-pios, hecho que dificulta una regionalizacin de programas que dara mayoresposibilidades de accin a los gobiernos locales en el desarrollo de polticas.

Asimismo, la relacin entre gobierno e instituciones de la sociedad civil fuecatalogada como problemtica, destacndose entre otras cuestiones larestricccin a la participacin (o el manejo poltico/electoral de la misma) en lasinstancias de decisin que afectan directamente a stas ltimas. Tenemos pocasposibilidades de participacin en los programas ya que por lo general bajanarmados, la verdadera posibilidad est en crear programas propios.

Otro tpico en el que se centr la discusin fue el de la centralidad de ladecisin/voluntad poltica en el momento de crear o impulsar programas nue-vos. En este punto se hizo referencia a la necesidad de articulacin entre ins-tituciones como una estrategia para contrarrestar los efectos de las lgicas an-teriormente mencionadas (mercadizacin e intereses poltico partidarios).

En el marco de las reflexiones precedentes se concluy que las organiza-ciones de la sociedad civil poseen una gran fuerza para promover iniciativas,pudiendo reorientar en mayor o menor medida las polticas gubernamentales.

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Aunque, se aclar, esta fuerza no siempre se potencia en tanto hay organiza-ciones sociales que prefieren otras modalidades de accin y desarrollan otrasestrategias relacionales.

b.3 Organizacin interna

En relacin a esta dimensin de la capacidad institucional, los participantesdestacaron mayoritariamente la importancia del desarrollo de las capacidadesy estructura internas de las instituciones tendientes a la consecucin de losobjetivos.

Se dijo que aquellas organizaciones sociales que logran consolidar y ex-tender los vnculos entre sus miembros y que ponen inters en formarsecomo grupo son las que visualizan y alcanzan las metas a las que tienden losproyectos colectivos.

Asimismo, tanto a nivel de los municipios como de las organizaciones so-ciales, la claridad de los objetivos institucionales es otro eje de particular im-portancia a la hora de reorientar las polticas en un sentido de mayor equidady participacin.

b.4 Reflexiones de nivel general realizadas por los participantes

La reflexin gir centralmente en torno a la importancia de la decisinpoltica. Hacia el final del taller y antes del plenario, se insisti en que la des-centralizacin efectiva/real de los programas solo tendr lugar si existe la vo-luntad poltica de los gobiernos (en este caso el intendente sera el directa-mente implicado) y de las organizaciones sociales y si se promueve un proyec-to poltico cuya accin fundamental est orientada al desarrollo local, esto es, ala promocin de la autonoma y la justicia, en otras palabras, al fin delasistencialismo focalizado.

Mientras que en el primer encuentro la discusin gir en torno a las capa-cidades y se afirm el poder de reorientacin y resignificacin de los recursospor parte de las asociaciones. En el segundo, se alert sobre el peso significa-tivo de las reglas de juego producidas en el nivel de los organismos internacio-nales y de la elite econmico-poltica. La cuestin central es si el peso queadquieren dichas reglas y que parece obstaculizar las posibilidades del cambioen pos del desarrollo social equitativo en el marco actual de debilitamiento dela sociedad, es irreversible.

Finalmente, la clave para motorizar el cambio estara dada por la voluntadpoltica de abrir canales de participacin, cuestin que vertebr la reflexin delprimer encuentro.

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Grupo 2

a. Problemas identificados a partir de la experiencia de los par-ticipantes

* Falta de participacin en el diseo de los programas.

* Falta de capacidad de negociacin del gobierno local y las organizacionessociales con los organismos, funcionarios y dependencias del gobiernoprovincial.

* Falta de capacidades tcnicas en organismos pblicos para implementarprogramas sociales.

b. Una aplicacin del concepto de capacidad institucional

El grupo no lleg a definir estas situaciones en trminos de problemas. Lassituaciones trabajadas son situaciones sumamente complejas. Atendiendo aesa complejidad, la posibilidad de definir unvocamente la naturaleza del pro-blema e identificar para quin/es efectivamente era un problema no resultuna tarea sencilla. El trabajo grupal consisti fundamentalmente en esbozarsituaciones conflictivas.

El grupo abord las cinco dimensiones propuestas para la identificacin delos dficits que ocasionan la escasa capacidad de negociacin con que cuentanlas organizaciones sociales y el gobierno local frente a las instancias del gobier-no provincial. Para cada una de ellas, el grupo identific fortalezas y debilida-des.

El problema:De las situaciones identificadas, el grupo seleccion la querefiere a la capacidad de negociacin a fin de avanzar en elanlisis de los dficits que la ocasionan.

b.1 Reglas de Juego

En el orden de las reglas (formales e informales) que operan organizandolas prcticas y lgicas de los diferentes actores institucionales se identificaronlas siguientes cuestiones: 1. los Proyectos Marco imponen muchas restriccio-nes que reducen la capacidad de negociacin de las ONGs; 2. se definennormas muy rgidas que son difcilmente negociables; 3. se definen arbitraria-mente beneficiarios; 4. la poltica partidaria coopta el funcionamiento de laadministracin pblica situacin que complejiza los procesos de negociacin.

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b.2 Relaciones institucionales y entre instituciones

Respecto de este punto los participantes destacaron algunas cuestionesque potencian la reorientacin de los programas en un sentido de mayor equi-dad y otras que funcionan como restricciones.

Entre las situaciones y acciones que promueven la reorientacin las msrelevantes fueron: la necesidad de articular la administracin y la poltica conlas necesidades de los grupos sociales y el surgimiento redes de asociacionesque trabajan conjuntamente aumentando su capacidad de negociacin.

Como contrapartida, se mencionaron las siguientes restricciones: 1. la ne-gociacin est sujeta a los plazos y las condiciones que impone la lgica decaptacin de recursos; 2. la lgica de la captacin de recursos pone a las orga-nizaciones sociales en competencia, situacin que debilita su capacidad denegociar como bloque; 3. la capacidad de negociacin depende de la capaci-dad de las organizaciones para acumular capital poltico.

b.3 Organizacin interna

En relacin a esta dimensin de la capacidad institucional el grupo identifi-c y problematiz situaciones que fortalecen la capacidad de las organizacio-nes y otras que la coartan.

Entre las primeras, se remarc la necesidad de definir claramente los obje-tivos y los fines de la organizacin para poder negociar.

Entre las segundas, se mencion la necesaria adecuacin de los fines yobjetivos de las organizaciones a las exigencias que impone la gestin de lasnuevas polticas sociales. Sin embargo, ante la dificultad para negociar, las ONGsdesarrollan sistemas de administracin y seguimiento paralelos (uno obedecea la lgica de la ONG y otro a la del programa social).

b.4 Recursos humanos y materiales

Se destac como significativa la aparicin de una modalidad de gestin quese caracteriza por la obtencin y administracin de recursos en redes.

No obstante se seal que la lgica de captacin de recursos pone a lasorganizaciones sociales en competencia, situacin que debilita su capacidadde negociar como bloque.

Asimismo, la escasa capacidad de autofinanciacin de las ONGs reducesus posibilidades de negociacin consolidando su dependencia respecto delos fondos pblicos.

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b.5 Capacidades individuales

En relacin a este punto se destac la necesidad que tienen las organiza-ciones de contar con tcnicos especializados en gestin social, capacitacin,administracin, negociacin y captacin de recursos. En concordancia con estefenmeno surgen nuevos liderazgos basados en la capacidad de negociacin.

Asimismo, se impone la necesidad de identificar contactos (actores cla-ves) en los municipios y/u otras instancias para asegurar la viabilidad de lasgestiones, que pueden derivar en relaciones clientelares.

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V. A modo de sntesis

Las reflexiones de los participantes estuvieron centradas en un aspecto delos modos de gestin de las polticas sociales que apareci como problemti-co: los lmites a la descentralizacin de los programas sociales.

Tanto los funcionarios municipales como los miembros de las entidadescaracterizaron como deficitaria, insuficiente, incompleta y hasta formalla descentralizacin de los programas sociales. Muy brevemente, algunas delas consecuencias subrayadas fueron la dificultad para adaptar los programas alas necesidades locales y la consecuente limitacin de la capacidad de accinde los actores.

Esta dependencia no solo restringe las posibilidades de los actores parareorientar los programas en el momento de la implementacin, sino que tam-bin cercena la generacin de polticas distintas a las predominantes desde elnivel local.

No obstante, los participantes identificaron distintas posibilidades de abrirel juego segn los diferentes programas.

Otro condicionamiento detectado asociado a ste fue la extrema y cre-ciente focalizacin de los programas que se implementan en la zona que aten-ta tambin con la posibilidad de adaptarlos a los problemas locales.

Los acuerdos que se registraron en funcin de la necesidad de mayordescentralizacin estuvieron atravesados por otra lnea en torno a la cual nohaba tanto acuerdo entre funcionarios y miembros de organizaciones socia-les. Esta se refera a la divergencia (o no) de intereses, lgicas y propsitosentre las estructuras partidarias y las organizaciones de la sociedad civil. Entrminos de los participantes, esto apareci como politizacin de la asistenciao manejo clientelar de los recursos.

La discusin fue ms cerrada en esta lnea y el camino por recorrer parecems complejo en tanto implica directamente a los actores locales.

Ambas lneas de discusin se corresponden con cambios en las reglas dejuego de distinto orden: entre los niveles jurisdiccionales del estado y entreactores locales y por fuera de lo local.

De aqu, una pregunta queda pendiente:

Es posible avanzar en mayores niveles de descentralizacin, si no seavanza simultneamente en la redefinicin de las reglas de juego entre losactores locales para que hagan ms pblico (o sea, ms ligado a los derechos)el desarrollo de los programas sociales y menos ligado a las relaciones de tipopartidario?

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Una poltica que se plantee una mayor descentralizacin deber plantear-se tambin aspectos relativos a las caractersticas y dinmicas recprocas enella involucrados.

Por ltimo, las reflexiones en torno a las prcticas concretas rescataron laspotencialidades de la participacin de la sociedad para redefinir esas reglas dejuego (control democrtico, legitimidad de los programas cuando son asumi-dos por la gente como propios, posibilidad de generacin de redes, herra-mienta de promocin de organizacin social).

Finalmente, indagando acerca de las posibilidades de reorientacin, resul-ta necesario preguntarnos acerca de bajo qu condiciones sera posible exten-der esas experiencias de modo tal que puedan potenciarse para modificarefectivamente estas reglas de juego.

Estas y otras preguntas, sern objeto de trabajo en futuros encuentros.

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VI. Algunos textos sugeridos

ARROYO, D. (1997) "Estilos de gestin y polticas sociales municipales en la Argen-tina". En: GARCA DELGADO, D. (comp.) Hacia un nuevo modelo de gestin local.Municipio y Sociedad Civil en Argentina. Buenos Aires. Oficina de Publicaciones delCBC, Universidad de Buenos Aires.

BADIA, G. y otros. 1992. "Descentralizacin, desconcentracin, centralizacin. Unanlisis desde las funciones del Estado". En: CAMBIOS, Ao 2, Nro. 3. 1992.

CORAGGIO, J. L. 1998 "Economa Popular Urbana: una nueva perspectiva para eldesarrollo local", Cartila 1. Programa de Desarrollo Local, Instituto del Conurbano,UNGS.

CORMICK, H. (1997) "Algunos problemas de gobierno y gestin en los municipiosdel conurbano bonaerense". En: GARCA DELGADO, D. (comp.) Hacia un nuevomodelo de gestin local. Municipio y Sociedad Civil en Argentina. Buenos Aires.Oficina de Publicaciones del CBC, Universidad de Buenos Aires.

GARCA DELGADO, D. (1997); "Introduccin: Nuevos escenarios locales. El cam-bio del modelo de gestin". En: GARCA DELGADO, D. (comp.) Hacia un nuevomodelo de gestin local. Municipio y Sociedad Civil en Argentina. Buenos Aires.Oficina de Publicaciones del CBC, Universidad de Buenos Aires.

JORDANA, J. (1995) El anlisis de los policy networks: una nueva perspectiva sobrela relacin entre polticas pblica y Estado?. En: Gestin y Anlisis de Polticas Pbli-cas. Nro. 3. Mayo/agosto.

SUBIRATS, J. 1989. "La puesta en prctica de las polticas pblicas". En: Anlisis depolticas pblicas y eficacia en la administracin. MAP. Madrid. Espaa.

TOBELEM, A. (1993) Sistema de Anlisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional(SADCI). Manual de Operaciones. Divisin de Administracin del Sector Pblico,Departamento Tcnico, Regin Amrica Latina y Caribe. Banco Mundial.

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VII. Listado de participantes

Apellido y Nombre Filiacin Institucional

AGUIRRE, Mara Cristina Centro Cultural NinseiARRUA, Francisco Rolando Sociedad de Fomento Unin de Familias Obreras (UFO)BASTERRECHEA, Marcela Municipalidad de MorenoBENAVENTE, Graciela Unin Cvica RadicalCANEL, Oscar Asociacin Mdica de General SarmientoCREMONTE, Carlos AlfredoDIPOLITO, Mara Fundacin Don BoscoDOLAREA, Stella Secretara de Desarrollo SocialEBIS, Sergio El ColmenarEBIS, Silvia Asociacin Mutual El ColmenarFONTAIA, Jos Carlos SDHySGARCIA, Edgardo Jorge UBA Filosofa y LetrasGEROMETTA, Oscar SIGNUSGIL, Leonardo Gabriel Caritas Diocesana MerloGONZALEZ, Marcela A. Fundacin EmprenderGUARAZ, Mara Antonia UDOCBA (Gremio docente)HEALION, Juan Mara CEADySLEDESMA, Susana UCRLOPEZ, Amalia Isabel Sindicato de Empleados Municipales de San Miguel, JC Paz y

Malvinas ArgentinasMARTUCCI, Liliana Municipalidad de MorenoMATTIOZ, Marisa El ColmenarMULLER, Jorge Alberto Sindicato de Empleados Municipales de San Miguel, JC Paz y

Malvinas ArgentinasNICOLICHE, Margarita CESPPEDHRAMIREZ, Zeliba Municipalidad de San MiguelRANERO, Mario Edgardo Concejo Deliberante de MorenoROSALES, Mara Lujn MAR Servicio de prevencin y asistencia a la mujer maltratadaREINA, Mara Adriana CaritasRODRIGUEZ, Ernesto El ColmenarSANCHEZ, Mara Isabel Fundacin Pro Vivienda SocialSGUBIN, Nadina UBA Carrera de GeografaVITALE, Juan Centro de Estudios ProgramticosZANINI, Mara Eva UNGS

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Publicaciones del Programa de Desarrollo Local

* Manual de Gestin N 1:Manual de gestin de residuos slidos urbanos - Abril de 1999 - Autor: Daniel Cassano.

* Manual de Gestin N 2:Diagnstico ambiental preliminar del Municipio de Malvinas Argentinas. - Abril de 1999 -Autores: Mara Dipace; Eduardo Resse.

* Cartilla de Desarrollo Local N 1:Economa Popular Urbana: Una nueva perspectiva para el Desarrollo Local - Noviembre de1998 - ISBN: 987-96252-2-6 - Autor: Jos Luis Coraggio.

* Cartilla de Desarrollo Local N 2:La situacin social local: Insercin laboral de los hogares de 4 partidos de la ReginMetropolitana de Buenos Aires. - Noviembre de 1998 - Autores: Marisa Fournier; GustavoKohan.

* Memoria de Encuentros N 1:El Buen Gobierno Local - Experiencias en Amrica Latina- Abril de 1998.

* Memoria de Encuentros N 2:Municipio, democracia y desarrollo local. La experiencia de Porto Alegre- Abril de 1999.

* Memoria de Encuentros N 3:Desafos actuales en la gestin de salud- Julio de 1999.

La poltica social en el Conurbano BonaerenseUna mirada de su implementacin desde lo local

Coleccin: Extensin N6

Produccin general: Instituto del Conurbano- UNGSDiseo y diagramacin: Grfica Pea

Datos Bibliogrficos:Autor institucional: Universidad Nacional de General SarmientoCant. de pginas: 19x26 cmLugar de publicacin: San Miguel, Bs. As., ARFecha de publicacin: Agosto de 1999- 19990800Editor responsable: Universidad Nacional de General SarmientoISBN:

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Di Virgilio Chiara - La Politica Social en El Conurbano Bonaerense

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