ARVE OFSTAD

LOS PAÍSES EN CONFLICTOS VIOLENTOS Y LAS ESTRATEGIAS

DE AYUDA: EL CASO DE SRI LANKA

Countries in Violent Conflict and Aid Strategies:The Case of Sri Lanka

ARVE OFSTAD

World Development Vol. 30, No. 2, pp. 165–180, 2002 2002 Elsevier Science Ltd.

LOS PAÍSES EN CONFLICTOS VIOLENTOS Y LAS ESTRATEGIAS DE AYUDA: EL CASO DE SRI LANKA

SRI LANKA

En Sri Lanka un conflicto armado ha estado en curso desde 1983 entre el secesionista Tigres de Liberación de Eelam Tamil (LTTE) y las fuerzas gubernamentales. La guerra ha incurrido en elevados costos humanos y económicos con más de 70.000 vidas perdidas, en su mayoría combatientes, y de más de un millón de personas desplazados en varias ocasiones, algunas de estas muchas veces.

EL CASO DE SRI LANKA

En 1990 los LTTE toman Jaffna. En 1996 es recuperada por el gobierno. En el 2000 nuevamente cae en manos rebeldes.LTTE tuvo presencia en el norte y el este.Presidenta Chandrika Kumaratunga, electa en 1993.

Arve Ostad trabajó en Sri Lanka de 1995 – 1998.El artículo relata los sucesos hasta el 2000.

Chandrika Kumaratunga, Fue la quinta presidenta de Sri Lanka y primera mujer en el cargo. Su mandato comenzó el 12 de noviembre de 1994 y terminó el 19 de noviembre de 2005. También fue primera ministra entre el 19 de agosto y el 14 de noviembre de 1994.

Los Tigres de Liberación de Eelam Tamil (LTTE) iniciaron sus acciones en 1976

En los países con un conflicto violento en curso, los donantes de ayuda se enfrentan a cuatro conjuntos de problemas: •cómo el volumen del programa puede influir en un proceso de paz,•cómo la orientación del programa puede influir en un proceso de paz, •si los esfuerzos de desarrollo puede llevarse a cabo en los territorios controlados por los rebeldes, •y cómo un programa de rehabilitación temprana puede afectar el proceso a largo plazo.

Es importante tener en cuenta la limitada influencia que tienen las políticas de ayuda para influir en la dinámica del conflicto en general.

La estrategia del gobierno para resolver el conflicto se basó en : (a) aislar a los Tigres de Liberación de la población tamil y el uso del ejército para reducir la capacidad de lucha de los LTTE lo suficiente como para que estén dispuestos a negociar un acuerdo de paz,

(b) diseñar y negociar una solución política basada en una mayor devolución del poder a las regiones (provincias) y otras reformas que contemplen la igualdad de oportunidades y el respeto de los derechos humanos, y

(c)facilitar la rehabilitación económica y la reconstrucción de zonas afectadas por conflictos después que la paz ha sido restaurada.El gobierno quería evitar la “internacionalización” del conflicto y, por tanto limitar la presencia de organismos internacionales de ayuda en las zonas de conflicto.

Los Tigres de Liberación por su parte lado han estado luchando una guerra con el objetivo principal de establecer un estado separado para la comunidad de habla tamil en el norte y el este. Ellos han hecho todo lo posible para eliminar otros oponentes políticos tamiles, y han llevado a cabo casi una limpieza étnica en las zonas bajo su control.

En general se acepta, sin embargo, que los derechos humanos mejoraron en la segunda parte de la década de 1990, en comparación con la década de 1980 y principios de 1990. Los LTTE son responsables de asesinar a un número de líderes políticos y por la colocación de bombas contra objetivos civiles en Colombo y en otras partes. Ambas partes se acusaron de falta de adhesión a los Convenios de Ginebra sobre la protección de civiles durante la guerra.

PROBLEMAS DE LA POLÍTICA DE AYUDA Y ENFOQUES ESTRATÉGICOSDada la situación anterior, los donantes de ayuda se enfrentan a una serie de problemas en la política de ayuda. - en qué medida la ayuda total proporciona apoyo directo o indirecto a los esfuerzos de guerra del gobierno. - en qué medida el contenido real de los programas de ayuda podría influir positivamente y apoyar los esfuerzos hacia un proceso de paz. - cómo el apoyo de donantes para un programa en las zonas afectadas por el conflicto (en disputa), podría contribuir a un proceso de paz. - en qué medida los esfuerzos de desarrollo pueden y deben llevarse a cabo en las zonas controladas por los rebeldes.

Los donantes se distinguen entre cuatro patrones estratégicos:

El enfoque de la agencia de desarrollo tradicional: Seguida principalmente por los mayores donantes Japón, el Banco Asiático de Desarrollo (BAD) y el Banco Mundial hasta 1998. Actúa como si la guerra no existiera, evitando todas las áreas afectadas por el conflicto en el norte y el este, por razones de seguridad y política. Se presenta como neutral en relación con los temas de conflicto, pero era claramente cercana al gobierno.

El enfoque de derechos humanos: La más clara opuesta al enfoque tradicionalista. Seguido por Canadá (CIDA), que decidió no apoyar el desarrollo directo a través del gobierno. CIDA canalizó el apoyo principalmente a las organizaciones no gubernamentales (ONG) e instituciones, y sólo a las instituciones de gobernanza y de los derechos humanos dentro del sector gubernamental. Fue una reacción a las graves violaciones de derechos humanos del anterior régimen de Premadasa y no principalmente un reflejo de la guerra en curso. Financió una serie de ONGs y activistas de derechos humanos, así como a organizaciones orientadas hacia el desarrollo de la comunidad, incluidos las activas en el este y el norte, tanto en las áreas controladas por el gobierno y por los LTTE.

El enfoque integral: Esta línea fue seguida por las agencias de la ONU (en su conjunto como en grupo) y cada vez más por la mayoría de los donantes bilaterales que son los donantes de tamaño medio, tales como los Países Bajos, Alemania y el Reino Unido. Mantienen un programa de ayuda regular en colaboración con el gobierno, y también proporcionan un programa humanitario sustancial con una preocupación por los desplazados internos y otros civiles afectados por la guerra en todos los lados. Dispuestos a proporcionar recursos especiales para las necesidades surgidas por el conflicto (proyecto de acción contra las minas y la capacitación de la policía sobre cuestiones de derechos humanos). El enfoque principal buscó ser equilibrado y completo, para integrar a todas las partes en un desarrollo sostenible a largo plazo. Este enfoque, que trató de no enemistarse con cualquiera de los lados del conflicto, a veces provocó reacciones negativas de ambos lados.

El enfoque pro-activo en la promoción de un proceso de paz:Si bien todos los países donantes reclaman promover una solución pacífica a la guerra en Sri Lanka, fue sobre todo Suecia y luego Noruega, quienes expresaron más claramente que estaban con el objetivo de reorientar su programa de ayuda a un movimiento hacia la paz. Este enfoque proporciona un apoyo activo a los esfuerzos del gobierno para crear un consenso nacional por sus propuestas políticas. También incluye soporte proactivo para otros programas y políticas que eran vistos como contribuciones positivas, tales como las reformas educativas y del lenguaje, los derechos humanos y las organizaciones de paz, las reformas judiciales, y la rehabilitación y el desarrollo en zonas afectadas por conflictos. Estos donantes también equilibran su apoyo para la promoción de la paz con otros programas para la reducción de la pobreza y la generación de empleo similar al “enfoque integral”. Se consideran parte de un esfuerzo integral de promoción de la paz.

4. Problema 1 DE LA POLÍTICA DE AYUDA : VOLUMEN TOTAL DE LA AYUDA Y LOS ESFUERZOS DE LA GUERRA DEL GOBIERNO

Es el problema clásico de la condicionalidad de la ayuda, si las agencias de ayuda ajustan los volúmenes globales de apoyo para influir en el gobierno -y otros actores- en su enfoque hacia un proceso de paz.La respuesta fácil a esto es no, no lo hicieron, porque todos los países aceptaron las líneas de la política gubernamental –con algunas diferencias de énfasis y la velocidad de ejecución- y no vieron razones para ajustar el volumen de su ayuda por razones políticas durante este período. Todos los países donantes, sin embargo expresaron su preocupación por la continuación del conflicto armado y sus costos humanos y económicos. Ellos argumentaron que la guerra estaba obstaculizando los esfuerzos de desarrollo, que el presupuesto de defensa era muy alto, y que debían hacerse todos los esfuerzos para acelerar una solución política.

Experiencias en otros lugares indican que los intentos de aplicación de la condicionalidad de la ayuda no tendrían éxito, o podría dar lugar a un resultado opuesto. A menudo se argumenta que la ayuda internacional a Sri Lanka constituye un subsidio implícito a las fuerzas de seguridad del gobierno y sus actividades militares. El volumen total de la ayuda en términos de desembolsos reales se redujo de unos US$ 850 millones en la década de 1990 a alrededor de US$ 550 millones en 1996 y 1997 (PNUD, 1998). De allí, unos US$ 100 millones, se destinó a las acciones humanitarias y de otro tipo destinadas a promover directamente el desarrollo pacífico, o de otro tipo destinados a organizaciones de fuera del gobierno, mientras que el resto -alrededor de US$ 400-450 millones- fue más para propósitos de desarrollo regulares.Esto ha sido comparado con el presupuesto de defensa, que fue de alrededor de US$ 880 millones en 1998 y los US$ 740 millones en 1999 (Banco Central, 2000). Esto es, al menos US$ 400 millones superior a lo que el presupuesto de defensa que podría haber sido en circunstancias normales y en paz.

La ayuda internacional siempre lleva consigo un elemento de “subsidio” con el presupuesto general del gobierno, y por lo general es imposible evitar la “fungibilidad”' de la ayuda, mediante el cual los fondos de ayuda de algunas actividades permite al gobierno reorientar sus recursos propios a otras prioridades. En Sri Lanka no hubo indicios de que el presupuesto de defensa ha sido, o puede ser, influenciada por el tamaño de los flujos de ayuda. En primer lugar, la ayuda de los donantes no se destinó directamente para fines militares o de seguridad. En segundo lugar, el presupuesto de defensa aumentó considerablemente a través de los años 1990, mientras que el presupuesto de la ayuda se estancó y se redujo aún. El aumento del presupuesto de defensa ha sido financiado internamente por un impuesto especial de defensa, los recortes en otros gastos del gobierno y un déficit presupuestario superior. La economía de Sri Lanka estaba creciendo bastante bien y no estaba en crisis, generado los recursos suficientes para financiar la guerra.

5. Problema 2 DE LA POLÍTICA DE AYUDA: LOS CONTENIDOS Y LA ORIENTACIÓN DEL PROGRAMA DE AYUDA

Este segundo tema plantea si los donantes estaban tratando de orientar los contenidos de los programas de ayuda más directamente a promover y fomentar un proceso de paz. Este era un problema del mediano y pequeño donante de ayuda bilateral que deseaba aplicar un enfoque más “amplio” o “proactivo”, ya que los principales donantes de ayuda (Japón, el ADB y el Banco Mundial) todos pertenecían al grupo “tradicionalista” que no quería involucrarse en estos temas más politizados.El BM comenzó, sin embargo a reorientar su enfoque a partir de 1998.

Las estrategias de “la promoción de la paz” de los donantes durante este período se pueden resumir en cuatro apartados principales:

(a) hacer frente a lo que se considera como las “causas de raíz” del conflicto, (b) la mejora de los derechos humanos y promover la confianza mutua dañada por el conflicto en curso, (c) contribuir a un desarrollo económico equilibrado en general, y (d) la planificación de un programa de rehabilitación y reconstrucción de posguerra.

Tres sectores fueron vistos como orientados a las “causas de raíz” del conflicto: •las reformas en el sector de la educación, •las reformas del lenguaje, y •la descentralización, con el apoyo a las actividades económicas en el norte y el este sobre una base no discriminatoria.La descentralización y la desconcentración del poder también se consideraron cruciales para hacer frente a la causa “raíz”. Es necesario rectificar la formulación de políticas en el centro, dominado por la Sinhala, para permitir una mayor autonomía y control sobre los recursos locales a las regiones, no sólo a las dominadas por los tamiles.La mayoría de los donantes que apoyan estos programas no los vinculan con las propuestas políticas de desconcentración.

Ningún donante, sin embargo, llegó a estar implicado en el tratamiento de otras causas “raíz” tales como la contratación discriminatoria y las oportunidades de empleo en el sector público y las empresas de propiedad estatal; la posición especial dada al budismo en la Constitución; lo que fue considerado por los tamiles como la colonización Sinhala de las áreas no habitadas en las zonas oriental considerados la “patria” tradicional Tamil; o el predominio Sinhala en la policía y las fuerzas militares.En conclusión, los donantes que aplican los enfoques integrales y proactivos reorientan sus programas de ayuda, en forma relativamente modesta y cuidadosa, para ofrecer incentivos a un proceso de paz en Sri Lanka. El impacto de estos incentivos en el lento proceso de paz fue probablemente limitado. Una modesta reorientación del programa de ayuda se considera fácilmente un acto político para el entorno en conflicto muy sensible y politizado.

6. Problema 3 DE LA POLÍTICA DE AYUDA: REHABILITACIÓN TEMPRANA POR PARTE DEL GOBIERNO EN ÁREAS EN DISPUTA?

El tercer problema que enfrentan los donantes es si un programa de rehabilitación y reconstrucción temprana en zonas afectadas por conflictos podrían contribuir positivamente a un proceso de paz, o si la reconstrucción debe llevarse a cabo sólo después de un acuerdo de paz más amplio.Para los donantes tradicionalistas, el tema era sobre todo el de seguridad. Ellos no consideraban la posibilidad de financiar las actividades del proyecto en estas áreas si la situación de seguridad era demasiado arriesgado para el personal de la agencia y de la embajada, o si ellos creen que sus inversiones podrían convertirse en blanco de sabotajes y ataques. Claramente, esto podría representar un dilema. El gobierno quería los proyectos de ayuda en las zonas que controlaban y, a veces subestimaban los riesgos de seguridad. Al mismo tiempo, el LTTE fueron negativos a los proyectos que apoyaban la posición del gobierno, y de vez en cuando, atacaron a los objetivos económicos.

Para los donantes no tradicionalistas, la evaluación fue más complicada. Ellos estaban dispuestos a aceptar un mayor riesgo si la actividad era políticamente importante. El objetivo principal era mejorar las condiciones económicas y sociales para las personas afectadas, reemplazar y reconstruir los inmuebles dañados y saqueados, y reiniciar las actividades económicas. La evaluación política subyacente era para dar incentivos para mejorar las condiciones por medios no violentos.Programas similares a pequeña escala de reasentamiento y la rehabilitación se iniciaron también en las partes controladas por el gobierno en los distritos de Vavuniya y MannarDos dilemas adicionales tenían que tener en cuenta: el primero es el problema clásico de la posibilidad de vincular los programas de desarrollo a las condiciones de derechos humanos. En segundo lugar, la pregunta era cuánto de rehabilitación debe llevarse a cabo mientras la guerra todavía estaba en curso, en lugar de centrarse en una importante rehabilitación y reconstrucción como un incentivo para un acuerdo de paz final.

7. Problema 4 DE LA POLÍTICA DE AYUDA: MÁS ALLÁ DE LA ASISTENCIA HUMANITARIA EN ZONAS CONTROLADAS POR REBELDES?

El cuarto problema era si los esfuerzos de desarrollo pueden y deben llevarse a cabo en las áreas controladas por el LTTE. La mayoría de los donantes bilaterales contribuyeron con asistencia humanitaria a las víctimas desplazadas internamente y otras del conflicto. La asistencia internacional es complementaria, ya que el gobierno otorgó una ayuda sustancial a las víctimas en términos de raciones de alimentos y refugios temporales en edificios públicos. Los servicios regulares básicos de salud y de educación estaban por lo menos en parte funcionando, incluso en las zonas controladas por los LTTE.Por un lado el gobierno controla estrictamente el acceso y prohibió una serie de elementos que podrían tener potencial uso militar; por otro la sospecha que funcionarios corruptos desviaban la ayuda o que era mal usada por los LTTE.

A pesar de estos problemas, la asistencia humanitaria se ha mantenido durante toda la guerra, y nunca ha habido un brote importante de hambre, de enfermedad o epidemia, con resultados catastróficos, tan comunes en otros países afectados por la guerra.La guerra se ha prolongado por 18 años, sin embargo, y ha creado una situación de emergencia “prolongada”, donde la cuestión se plantea cuanto de las acciones humanitarias básicas para salvar vidas deben hacerse, y si se debe implementar más actividades de apoyo a mejorar la vida para los afectados. Por ello los programas de reasentamiento y de reintegración se llevaban a cabo en las áreas controladas por el gobierno, pero la duda era si se podría hacer más en las áreas controladas por el LTTE. Estos distritos tienen una población que oscila entre 500.000 y un millón, la mayoría de los cuales viven bajo el umbral de la pobreza, e incluyen algunas 200,000-300,000 los desplazados internos. Una serie de programas de desarrollo se han llevado a cabo en estas áreas para los desplazados. Sin embargo, como podrían apoyar los donantes en las zonas controladas por el LTTE?

Parece razonable afirmar que algún programa de rehabilitación, recuperación, reasentamiento o de desarrollo de pequeña escala deben llevarse a cabo en las zonas militarmente controladas por el LTTE o similares, y que tienen que ir acompañadas de un diálogo sobre el desarrollo.

Los derechos humanos deben ser respetados, la gente debería ser capaz de circular y establecerse libremente, y la sociedad civil y las instituciones democráticas deben fomentarse. Todos ellos son muy deficientes en las zonas controladas por el LTTE, y por lo tanto, sería difícil para la mayoría de los donantes para justificar su apoyo más allá de la asistencia humanitaria básica. Pero, ¿qué políticas proporcionarían un mayor incentivo para un proceso de paz?

CONCLUSIONES

CONCLUSIONES•El caso Sri Lanka anterior ilustra algunas de las deficiencias en el debate político entre los donantes y académicos relacionados con el papel de la ayuda en países afectados por conflictos. •Muchos estudios de política entienden que la reducción de los conflictos y de actividades que promueven la paz, se centra principalmente en cuestiones relacionadas más directamente a facilitar la reconciliación, la rehabilitación y la reintegración, a menudo con un enfoque local en pequeña escala.

•Este artículo subraya además la importancia crucial de las relaciones con el gobierno y otras fuerzas políticas.

•Se ha encontrado diferencias importantes en las políticas de los donantes entre un enfoque tradicionalista y un enfoque más integral para el ajuste de los programas de ayuda al desarrollo en el contexto de un conflicto violento en curso.

CONCLUSIONES•El enfoque integral implica el ajuste de los contenidos del programa de ayuda, el apoyo a la rehabilitación en las zonas en disputa, y considerando ir más allá de la ayuda humanitaria en las zonas controladas por los rebeldes.

• Este caso ha puesto de manifiesto que los países con situaciones de emergencia prolongadas requieren una política más específica, distinta de la ayuda de emergencia a corto plazo, así como diferentes de los programas regulares de desarrollo.

•El caso sugiere que una opción para los donantes en las áreas afectadas por el conflicto, como los del norte y el este de Sri Lanka puede ser la aplicación de mecanismos similares a los “principios de programación común” en el Marco Estratégico para Afganistán.

•La idea principal en Afganistán es que todos los donantes de acuerdo a un “enfoque basado en principios” que tiene por objeto promover el proceso de paz, los derechos humanos, y las preocupaciones humanitarias de forma simultánea.

•La ayuda a la rehabilitación y el desarrollo no debe dar ninguna ventaja política o militar directa a cualquiera de las partes en conflicto y no realiza actividades de creación de capacidad debe apoyar “cualquier presunta autoridad estatal” a menos que esta “autoridad” suscriba plenamente todos los principios de derechos humanos.

•El impacto de estos enfoques de los distintos donantes en el proceso de paz real ha sido muy difícil de evaluar, pero es probablemente muy limitada. No era de esperar que las políticas de ayuda al desarrollo en Sri Lanka, o en otros países afectados por conflictos, puedan hacer o deshacer un proceso de paz.

CONCLUSIONES

• Otras fuerzas políticas, económicas y sociales decidirán si esta guerra destructiva se puede terminar en paz en un futuro próximo.

•Fuertes actores internacionales pueden influir en este proceso, pero la solución básica y la voluntad de encontrar tiene que venir desde el interior del país. A lo sumo, los donantes de ayuda puede crear más incentivos hacia ese proceso.

CONCLUSIONES

Up date: Los LTTE fueron vencidos en el 2009, luego de un cruento enfrentamiento el 18 de mayo que incluyó la muerte del fundador de la guerrilla Velupillai Prabhakaran.

A diciembre de 2011 Arve Ofstad era el Embajador Noruego en Zambia.