DIREITO ADMINISTRATIVO

GUSTAVO SALES

ATOS ADMINISTRATIVOS

Ato administrativo - declaração unilateral do Estado ou de quem o represente queproduz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob o regime jurídico deDireito Público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário. (Maria Sylvia Di Pietro)

FATO ADMINISTRATIVO

Alguns conceitos causam certa confusão, portanto, é oportuno explicá-los. A ideia deATO ADMINISTRATIVO e o FATO ADMINISTRATIVO estão relacionados, pois o ato é avontade da administração que acontece com o fato administrativo, por exemplo, aordem de serviço para construção de uma ponte (é o ato administrativo) e aconstrução da ponte em si (é o fato administrativo).

SILÊNCIO É UM ATO ADMINISTRATIVO ?

Embora se trate de matéria divergente na doutrina, majoritariamente, pode-sedefinir que o silêncio da Administração Pública, diante de determinada situação,não produz qualquer efeito, ressalvadas as hipóteses em que o próprio texto legaldeterminar o dever de agir do poder público, definindo que a ausência de condutaensejará a aceitação tácita de determinado fato ou até mesmo a negativa pelodecurso do tempo. Nestes casos, pode-se entender que o efeito decorre dadisposição legal que atribui à não atuação determinadas consequências específicas enão do silêncio, propriamente considerado.

ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

COMPETÊNCIA

Poder legal conferido ao agente público para o desempenho de suas funções.

Características

Irrenunciabilidade: o agente não pode abrir Mao de suas competências;

Delegabilidade: em regra, a competência pode ser transferidatemporariamente por delegação ou avocação;

Imprescritibilidade: a competência não se extingue, exceto por lei;

Obrigatoriedade: o exercício da competência é um dever.

FINALIDADE

É sempre o interesse público, o interesse que a lei prever.

FORMA

É a exteriorização do ato administrativo. Em regra, é escrito. Todavia, admite-se atosgestuais, verbais, sonoros (apitos)...

MOTIVAÇÃO

Motivação deve ser apresentada simultaneamente ou no instante seguinteapós a prática do ato. Motivação intempestiva causa nulidade.

MOTIVO

É o pressuposto de fato e de direito que justifica a prática do ato. É a causa do atoadministrativo. Vício de motivo é insanável, ou seja, não pode ser convalidado.

TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES

Aplica-se tanto a atos vinculados como discricionários, sempre que houvermotivação. Uma vez enunciados os motivos do ato pelo agente, isto é, os fatosque serviram de suporte a à decisão integram a validade do ato.

Assim, a invocação de “motivos de fato” falsos, inexistentes ou incorretamentequalificados vicia o ato administrativo praticado.

OBJETO

É o efeito jurídico imediato que o ato produz, é o conteúdodo ato administrativo. Vício nesse elemento não pode serconvalidado.

ATENÇÃO

Por fim, o defeito quanto ao objeto, em tese, também não é passível deconvalidação, a não ser que o objeto seja plúrimo, que ocorre quando nummesmo ato há diversas providências administrativas. Sendo uma delas inválida,

esta é retirada, mantendo-se as demais.

Exemplifique-se com o ato de promoção de A e B por merecimento. Posteriormente,verifica-se que B não possui os requisitos para essa espécie de promoção. Assim,retira-se do ato a parte que determina a promoção de B, mas mantém a parte quepromove A. Note que estamos tratando de objeto plúrimo, pois se o objeto forsingular a correção não será possível, cabendo nesses casos a anulação.

ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Os atributos são características inerentes aos atosadministrativos que os distinguem de atos jurídicos privados.

PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE

Significa que todo ato administrativo possui uma presunção relativa de que foieditado de acordo com a lei. Por ser uma presunção apenas relativa, cabe prova emcontrário. Essa presunção decorre do princípio da legalidade da Administração,conforme o art. 37, da CF/88, e é um atributo presente em todos os atosadministrativos.

AUTOEXECUTORIEDADE

Permite à Administração executar seus próprios atos, independentemente doPoder Judiciário. É meio de coerção direta, pois desfaz a irregularidade.

Exemplo: recolher produtos vencidos em estabelecimento comercial.

A autoexecutoriedade está presente quando expressamente previsto em lei ouquando se tratar de medida urgente.

IMPERATIVIDADE

Permite à Administração impor obrigações, independentemente da anuência doparticular, mas necessita de previsão em Lei. Por isso, esse atributo expressa ochamado Poder Extroverso do Estado. Não está presente em todos os atos, compor exemplo, os atos declaratórios e enunciativos.

TIPICIDADE

A lei deve prever os tipos de atos e suas consequências, evitando a prática deatos totalmente discricionários. É uma garantia para o administrado.

EXIGIBILIDADE

Exigibilidade é o atributo do ato administrativo que impõe ao destinatário ocumprimento de determinadas obrigações, sem necessidade de qualquer apoiojudicial. Em outras palavras, traduz a noção de que o particular é obrigado acumprir determinada obrigação imposta pela administração, sob ameaça desanção.

ESPÉCIES DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

ATOS NORMATIVOS

São aqueles que normatizam uma situação, estabelecendo regras gerais ecomplementares à lei, ou seja, contém comandos gerais e abstratos aplicáveis atodos os administrados que se encontram nas situações neles previstas

ATOS ORDINATÓRIOS

São atos administrativos internos, endereçados aos servidores públicos, queveiculam determinações atinentes ao adequado desempenho de suas funções.Também podem veicular ordens aos particulares vinculados ao Estado.

São inferiores em hierarquia aos atos normativos e decorrem diretamente dopoder Hierárquico.

ATO PUNITIVO

Aplica sanções a particulares e agentes públicos que pratiquem irregularidades.Decorrem do poder disciplinar ou do poder de polícia.

A Administração não precisa ir ao Judiciário, pois o ato administrativo éautoexecutório.

ATO ENUNCIATIVO

Não contêm uma manifestação de vontade da Administração. Apenas declaram, apedido do interessado, uma situação jurídica preexistente relativa a um particular.Segundo Hely Lopes Meirelles, atos enunciativos são todos aqueles em que aAdministração se limita a certificar ou atestar um fato, ou emitir uma opinião sobredeterminado assunto, sem se vincular ao seu enunciado.

Os atos enunciativos não possuem o atributo da imperatividade, pois não impõemobrigações.

ATO NEGOCIAL

São aqueles que contêm declaração de vontade do Poder Público coincidentecom a pretensão do particular, visando a concretização de negócios jurídicospúblicos ou a atribuição de certos direitos ou vantagens ao interessado.

Têm-se como exemplos: licença (vinculado), autorização (discricionário eprecário), permissão (discricionário e precário), aprovação (vinculada oudiscricionária, a depender do caso), admissão (vinculado), visto (em regravinculado, mas em alguns casos é discricionário), homologação, dispensa(normalmente discricionário), renúncia e protocolo administrativo.

ATENÇÃO

Tais atos não são contratos, mas declarações unilaterais que coincidem com apretensão do particular, produzindo efeitos concretos e individuais para oadministrado.

JURISPRUDÊNCIA

A jurisprudência do STF admite que, em casos excepcionais, a licença para construir (ato vinculado), poderá ser revogada (e não anulada ou cassada) por conveniência da Administração, desde que a obra não tenha se iniciado.

Por exemplo: o Poder Público emite uma licença para um particular iniciar uma obrade um edifício. Depois de emitir a licença, a Administração Pública percebe que areferida edificação restringirá o arejamento de uma praça ao lado. Pode revogar oato? PODE, em caráter excepcional, dado que a licença para construir é atovinculado. Mas certamente a Administração terá o dever de indenizar o particularpelos prejuízos que lhe foram causados.

CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS QUANTO AO ALCANCE

INTERNO: Produzem efeitos apenas no âmbito daAdministração, e por isso mesmo, normalmente incidemsobre os órgãos e agentes da Administração que osexpediram.

EXTERNO: Produzem efeitos fora da Administração.Segundo Hely Lopes Meirelles, é mais propriamentechamado de ato de feitos externos e são todos aquelesque alcançam os administrados, contratantes e, emalguns casos, os próprios servidores, provendo sobre seusdireitos, obrigações, negócios ou condutas perante aAdministração.

CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS QUANTO AOS DESTINATÁRIOS

GERAL: Produzem efeitos a pessoas indeterminadas, possuindo comando geral eabstrato.

INDIVIDUAL: Produzem efeitos a pessoas determinadas ou passíveis de seremdeterminadas.

CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS QUANTO À ESTRUTURA

Ato concreto: regula apenas um caso, esgotando-se após a primeira aplicação.Exemplo: exoneração de um servidor.

Ato abstrato ou normativo: aplica-se a uma quantidade indeterminada desituações, não se esgotando após a primeira aplicação. Tem sempre aplicaçãocontinuada.

Exemplo: regulamentos da administração.

CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS QUANTO À LIBERDADE DE ATUAÇÃO

VINCULADO: É quando o agente público não possui liberdade de atuação, pois alei fixou todo o seu modo de agir.

DISCRICIONÁRIO: O agente público possui uma certa liberdade de atuação, masdentro dos limites da lei e observando os princípios da razoabilidade eproporcionalidade.

CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS QUANTO AO ALCANCE

INTERNO: Produzem efeitos apenas no âmbito da Administração, e por issomesmo, normalmente incidem sobre os órgãos e agentes da Administração queos expediram.

EXTERNO: Produzem efeitos fora da Administração. Segundo Hely LopesMeirelles, é mais propriamente chamado de ato de feitos externos e são todosaqueles que alcançam os administrados, contratantes e, em alguns casos, ospróprios servidores, provendo sobre seus direitos, obrigações, negócios oucondutas perante a Administração.

CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS QUANTO AO OBJETO

IMPÉRIO GESTÃO EXPEDIENTE

Ato de império: o Estado se encontra em posição de supremacia

em relação ao particular.

Ato de Gestão: os atos em que a

administração pratica sem o uso de poderes

comandantes.

Ato de Expediente: é aquele realizado de forma rotineira pela

administração.

Ex.: desapropriação Ex.: venda de um bem Ex.: memorando

QUANTO AO CONTEÚDO

Ato constitutivo: é aquele que cria uma situação jurídica individual para seusdestinatários, em relação à Administração. Exemplo: licença, nomeação, sançõesadministrativas.

Ato extintivo: é aquele que põe fim a situações jurídicas existentes. Exemplo:cassação da autorização.

Ato declaratório ou enunciativo: é aquele que apenas declara uma situaçãopreexistente, visando preservar direitos ou até mesmo possibilitar o seuexercício, por exemplo, certidão.

Ato modificativo: é aquele que tem por fim alterar situações preexistentes, semprovocar a sua supressão. Exemplo: alteração de local.

ATO PERFEITO, VÁLIDO, EFICAZ OU CONSUMADO

ATO NULO, ANULÁVEL OU INEXISTENTE

ATENÇÃO

O ato inexistente é aquele que apenas possui aparência de ato administrativo,mas, na verdade, possui algum defeito capital que o impede de produzir efeitosno mundo jurídico.

É o caso dos atos praticados por usurpador de função, ou seja, por indivíduo quese passa por agente público sem ter sido investido em nenhum cargo.

Também são considerados atos inexistentes os atos cujos objetos sejamjuridicamente impossíveis, a exemplo de uma ordem para que o subordinadoexecute um crime.

QUANTO À FORMAÇÃO

Ato simples: resulta da manifestação de um único órgão (seja singular oucolegiado)

Ex.: Multa de trânsito (órgão singular) e votação em órgão colegiado.

QUANTO À FORMAÇÃO

Ato Composto: resulta de duas manifestações de vontade, dentro da mesmaestrutura, para a edição de 2 atos: um ato principal e o outro acessório. Aaprovação, homologação, ratificação, é condição de exequibilidade.

Ex.: atos que dependem, para sua regular formação, de visto ou homologação deoutras autoridades, que deverão verificar se a primeira vontade foi emitida deforma válida.

QUANTO À FORMAÇÃO

Ato Complexo: manifestação de dois ou mais órgãos distintos para a edição deum único ato.

Ex.: nomeação de Ministros dos Tribunais Superiores, aposentadoria, portariainterministerial.

EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS EXTINÇÃO NATURAL

Ocorre quando ato cumpre seus efeitos

Ex.: autorização de espaço público para um evento, após o evento a autorizaçãoserá extinta de forma natural, pois cumpriu os seus efeitos.

EXTINÇÃO POR RENÚNCIA

Ocorre quando o próprio beneficiário abre mão da situação proporcionada peloato. Não é possível renunciar, por exemplo, uma multa, pois essa tem um caráterpunitivo, ou seja, para renunciar tem que ser um ato de natureza ampliativa.

Ex.: um aprovado em concurso que abre mão da nomeação.

CASSAÇÃO

Ocorre quando o beneficiário do ato deixa de cumprir os requisitos de validade paraa manutenção do ato, por exemplo, um comerciante que vende bebida alcoólicasem autorização, terá o seu alvará de funcionamento cassado.

CADUCIDADE

É a extinção do ato quando lei posterior retira o fundamento de validade de atoadministrativo, na medida em que proíbe situação que o ato autorizava.

Ex.: casas de bingos no brasil que perderam o seu alvará, pois uma lei posteriortornou inconveniente a manutenção do ato, pois proíbe uma situação que antesera permitida. Neste caso, não por culpa do particular beneficiário do ato, massim por alteração legislativa.

CONTRAPOSIÇÃO

Ocorre quando o ato posterior com efeitos opostos extingue o ato anterior.

Ex.: a exoneração extingue o ato de nomeação por contraposição.

ANULAÇÃO

É a extinção de ato inválido, que pode ser realizada pela Administração ou peloPoder Judiciário, com eficácia EX TUNC

REVOGAÇÃO

É a extinção de ato por razões de interesse público (conveniência eoportunidade), a revogação não retroage EX NUNC e só pode ser realizada pelaprópria Administração que praticou o ato.

ANULAÇÃO REVOGAÇÃO

MOTIVO

QUEM PODE DECLARAR

EFEITOS

ALCANCE

PRAZO

LIMITAÇÃO