1997 Estudio Introductorio Texto de Florentino González (1)

8/17/2019 1997 Estudio Introductorio Texto de Florentino González (1)

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ESTUDIO INTRODUCTORIO

del libroElementos de Ciencia Administrativa (1840),

de Florentino González

Omar Guerrero OrozcoUniversidad Nacional Autónoma de México

Publicado en:Santafé de Bogotá, Colombia, Escuela Superior

de Administración Pública, 1994,

pp. 7-37.Y con el título:

"La Trascendencia de los Elementos de Ciencia Administrativa”,Medellín, Colombia, Tecnología Administrativa, vol. 11,

1997, pp. 33-70.



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PRÓLOGO

No es frecuente estar en posibilidad de prologar una obratrascendental de Ciencia de la Administración, y es menos usual queel prefacio sea de un libro cuya aportación tenga alcancesuniversales, tanto de ayer, como de hoy y de mañana. Me siento

profundamente emocionado por haber podido, primero, acceder yconsultar un texto tan importante como son los Elementos de Ciencia Administrativa de don Florentino González, ciudadano de Colombia;y segundo, por haber asumido la extraordinaria responsabilidad deefectuar el Estudio Introductorio.

I. LA TRASCENDENCIA HISTÓRICA DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN

El estudio de la Administración Pública constituye uno de los

campos del saber social, más interesante y trascendental. LaCiencia de la Administración Pública es la disciplina, entre lasCiencias Sociales, de más antigua data de enseñanza sistemática,pues comenzó a ser impartida en Alemania en 1727. También es laprimera en ofrecer libros de texto para docencia, tales mediospedagógicos aparecieron dos años después de la inauguración de loscursos en el año señalado. Asimismo, tiene el mérito de haberconfigurado el primer perfil profesional en Ciencias Sociales, pormedio de la Profesión en Policía, Economía y Cameralística, nombreconque se organizaron estos cursos. Finalmente, tal era el estatutode la enseñanza de esta Profesión, que su organización eimpartición se realizó originalmente en las Universidades de Halle

y Frankfurt del Oder. Entonces, la Policía, la Economía y laCameralística, eran las Ciencias Administrativas vigentes.

Progresos semejantes son perceptibles a lo largo del sigloXIX, como lo vamos a observar en las páginas siguientes, en tantoque en nuestra atareada centuria las disciplinas sociales ypolíticas comenzaron a configurar sus primeras organizacionesprofesionales y académicas. Tocó el mérito a la Ciencia de laAdministración abocarse, antes que otras disciplinas hermanas, a laprimera convocatoria de reunión de sus profesantes, que secongregaron en 1910 en la ciudad de Bruselas, mientras que laCiencia Política y la Sociología tuvieron que esperar hasta finales

de los años cuarenta para realizar sus primeras reuniones, bajo losauspicios de la UNESCO. De los fructuosos trabajos efectuados enBruselas, dos décadas después se pudo conjugar a la primeraagremiación profesional en las disciplinas sociales, el InstitutoInternacional de Ciencias Administrativas, establecido en Madridcuando corría el año de 1930.



1 Omar Guerrero. Introducción a la Administración Pública.

México, HARLA. 1984. La Teoría de la Administración Pública.México. HARLA. 1986. Las Ciencias de la Administración en el Estado Absolutista. México, Fontamara. 1986.

2 Juan Beneyto. Historia de la Administración Española eHispanoamericana. Madrid, Aguilar. 1958. Florentino González estácitado en la pag. 45.

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Como se ha podido observar, la Ciencia de la Administración esun campo del saber de notoria importancia, que justifica el quehagamos evocaciones sobre los nobles pergaminos de su fecundaantigüedad, y por tanto me congratulo de tener el gran honor dehacer una remembranza tan relevante, como el introducir a loslectores a uno de los libros más importantes de la historia del

pensamiento administrativo universal.

Desde 1972, año en que comencé a profesar cátedra de Teoría dela Administración Pública en la Facultad de Ciencias Políticas ySociales, en la Universidad Nacional Autónoma de México, ratifiquémi convicción de que el estudio de la Administración gubernamentalestaba fundado en principios científicos. Al mismo tiempo, misanhelos estudiantiles para acceder a las grandes obras delpensamiento administrativo, se habían transformado en una vocaciónirrenunciable, y hasta cierto punto en una obsesión académica.Aunque mis trabajos investigativos, docentes y de divulgación, sehan explayado en una variedad de campos, ciertamente el ámbito de

actividad preferido ha sido la Teoría de la Administración Públicay, dentro de ésta, la historia del pensamiento administrativo.

Con mucha frecuencia aprovecho los viajes a otros países, parahacerme de obras importantes para el estudio de la AdministraciónPública. Durante 17 años, estos viajes y el uso intensivo de losprocedimientos de localización y acceso documental de la Facultadde Ciencias Políticas y Sociales, me facilitaron la obtención delos libros angulares del pensamiento administrativo, que redituaronen la preparación de tres obras sobre el tema.1 En agosto de 1973adquirí un valiosísimo libro titulado Historia de la Administración

Española e Hispanoamericana, cuyo autor es el erudito investigador

español Juan Beneyto. En el Apéndice a la Introducción de la obra,se consignaba la existencia de un gran caudal de libros, ensayos ymanuales de autores españoles e hispanoamericanos. De este nutridocaudal de fuentes, me llamó poderosamente la atención el libro deFlorentino González.2

En 1984 viajé a Madrid, con el objeto de buscar las obras delos autores españoles, que estuvieron activos durante la primera



3 Las lecciones de Burgos se impartieron en Granada, endiciembre de 1839 y enero de 1840. Las exposiciones fueronrecogidas por uno de los cursantes, quien las publicó en elperiódico La Alhambra, órgano del Liceo que organizó la reuniónacadémica, entre enero y abril del año siguiente. Antonio MesaSegura compiló las lecciones con el título de "Ideas de

Administración", junto con otros trabajos de don Javier. Ver, LaLabor Administrativa de Javier de Burgos. Madrid, Instituto deEstudios de Administración Local. 1946. La breves cátedrasgranadinas de Burgos, fueron el preámbulo del ambicioso proyectoque significó la creación en 1842, de la Escuela Especial deAdministración, cuyos cursos se iniciaron en noviembre 29 de estemismo año. Es sumamente significativo que, en paralelo a laintención manifiesta de organizar una carrera administrativa delservicio público, se anotara como principio que "para administrares indispensable saber administración". Luis Jordana de Pozas, "ElCentro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios de Alcaláde Henares: Precedentes del Centro". Revista Internacional de

Ciencias Administrativas, volumen XXVIII, número 1. 1962. pp. 34-62.

4 Silvela escribió los Estudios Prácticos de Administración(Madrid, Imprenta Nacional. 1939); y Oliván, De la AdministraciónPública con relación a España (Madrid, Biblioteca de Educación.1843).

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mitad del siglo XIX. Su labor, en esta época, había sido la másfructuosa y brillante en el desarrollo de la Ciencia de laAdministración en Europa. En la cuarta década del siglo pasado yase había eclipsado en Francia el aporte de Charles-Jean Bonnin,fundador de la moderna Ciencia de la Administración; todavía losalemanes estaban cultivando a la antigua Ciencia de la Policía; y

aún faltaba mucho para que los italianos y angloamericanoscomenzaran a escribir sobre Administración Pública, como ciencia.En España estaban arduamente laborando Javier de Burgos y JoséPosada de Herrera, quienes habían dictado cursos sobreAdministración Pública en 1840 y 1843, respectivamente, (3) entanto que Agustín Silvela y Alejandro Oliván estaban escribiendodos valiosos textos sobre el mismo tema.4

Uno de los centros bibliográficos y documentales másimportantes de Europa es la Biblioteca Nacional de España, con sedeen Madrid. En su rico acervo encontré a la mayor parte de lasvaliosas obras que buscaba, así como otras de gran significación.Trabajar en sus ficheros me brindó la oportunidad de emprender unprimer rastreo del libro de Florentino González, pero la labor fueinfructuosa; a pesar de que dicha Biblioteca atesora una gran



5 Colombia ha rendido justo homenaje a tan distinguidocompatriota, principalmente por medio de trabajos sobre su vida yobra. Se han escrito más de 25 trabajos sobre Florentino González,del siglo pasado a la actualidad.

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cantidad de sus trabajos, no están en sus anaqueles los Elementosde Ciencia Administrativa. Habría que esperar un mejor momento,especialmente poder visitar Colombia, país que aún no había tenidoel gusto de conocer.

La oportunidad tardó mucho tiempo. Luego de una brevísimavisita a Santafé de Bogotá en 1990, en octubre del año siguienteparticipé en una reunión de expertos sobre temas de modernizacióncurricular, convocada por el Centro Latinoamericano deAdministración para el Desarrollo (CLAD) y cuya sede fue la EscuelaSuperior de Administración Pública (ESAP). Aunque la apretadaagenda de trabajo me impidió buscar la obra, me enteré por boca deun profesor de la Escuela que los Elementos se encontraban en laBiblioteca Nacional de Colombia, en Santafé de Bogotá. Finalmente,en junio de 1992 una misión de consultoría efectuada en la ESAP,por invitación del CLAD y la propia Escuela, me brindó lalargamente esperada oportunidad de tener acceso a la obra de donFlorentino González.

Mi primer día de estancia en Santafé de Bogotá me sirvió paravisitar la Biblioteca Nacional y en efecto, en breve tiempo di conel libro gracias a las gentilezas de su directora, así como alilimitado apoyo del Dr. Roballo, Director General de la ESAP.Parece que el ejemplar que atesora la Biblioteca, es el único quese conserva de la primera edición.

II. LA OBRA Y SU ORIGEN

1. El Autor

Don Florentino González (1805-1875) es suficientementeconocido en su Patria, para hacer aquí mayores referencias a suvida y sus andanzas políticas.5 Sin embargo, su estaturaintelectual y pública merece ser recordada y conocida fuera deColombia, para aquilatar las virtudes cívicas y académicas de tandistinguido latinoamericano. Unas notas sobre el abundante caudalde documentos, obras y artículos que brotaron de su imaginativamente, nos servirán a este propósito. Florentino González fue unhombre típico del siglo XIX, como lo fue el alemán Alejandro vonHumboldt, el francés Alexis de Tocqueville y el mexicano Luis de la

Rosa. Hombre culto, personaje de la vida política, personalidad



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nacional, hábil periodista, González representa el modo de vivir deaquéllos a quienes interesaba la política de la época, como unacuestión de fe pública y vocación existencial. Liberal, como muchoshombres ilustrados de entonces, confiaba en la iniciativa socialpara sufragar sus necesidades, pero creía en la solidez de lasinstituciones gubernamentales para responder a las motivaciones

públicas, o como las llama: los intereses sociales. Propio de suépoca, una era de emergencia vigorosa de la publicidad , en elsentido de ensanchamiento de lo público, utiliza la pluma paracomunicar, para enseñar, para polemizar, para defenderse y parapelear. Weber decía que la esencia de la política es pelear ,Florentino González peleaba con el arma que, desde entonces, es elflorete de la publicidad moderna.

Dentro de su nutrida obra bibliográfica y documental destacan,además de los Elementos, las dos Memorias Administrativas que legócomo muestra de su gestión al frente de la Secretaría del Despachode Hacienda, en 1847 y 1848. Su vigorosa pluma produjo, como eracostumbre entonces, la defensa pública de su labor al frente delMinisterio Público, en 1855 y 1857, además de la Memoria de laborescorrespondiente a 1857. Los temas políticos y gubernamentalesocuparon preponderantemente su versátil pensamiento, tal como locorrobora su Ensayo sobre la situación de los Estados Colombianos,publicado en 1848, que entonces comprendía a Nueva Granada, patriadel conspicuo autor, además de Ecuador y Venezuela. Sobre el mismotema, en ese año también editó un opúsculo titulado La Federaciónen la Nueva Granada.

Los temas constitucionales fueron principalísimos en la mente

y actividad de don Florentino, y de su fértil mano surgió en 1858,un proyecto de Constitución Política que sometió a la consideracióndel Congreso, cuando fungía como Procurador General de la Nación.De igual factura fue su proyecto de Constitución para la Provinciade Buenos Aires, de 1870. Pero su aportación mayúscula, son susLecciones de Derecho Constitucional, disertadas originalmente enBuenos Aires, Argentina, y cuya edición príncipe se efectuó en1869, paralelamente en este país, y en Bogotá. No podemos pasar poralto el comentario, de que estas Lecciones fueron material muyconsultado en varios países iberoamericanos.

Su intensa labor intelectual se extendió a la traducción de

libros, tanto del francés, como del inglés, destaca ndoprincipalmente la versión en español del Gobierno Representativo deJohn Stuart Mill, publicado en Valparaíso, Chile, en 1865. Dentrode estos trabajos de traducción, también efectuó loscorrespondientes a varias Constituciones Políticas de los Estadosde la Unión Americana, así como la de los propios Estados Unidos y



6 Dentro del nutrido catálogo las ediciones de la Librería de

Rosa, Bouret y Cía., destaca la Enciclopedia Popular Mexicana, unaColección de Manuales de Artes, Ciencias y Oficios. Dentro de lacategoría de Manuales de Filosofía, Derecho y Política, se publicóuno relativo a la Diplomacia, además de otro, titulado Manual de Administración, editado en 1857. Su autor es el español Franciscode Paula Madrazo, un discípulo de José Posada de Herrera, antesmencionado.

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Francia, que tanto le interesaban como cultivador del DerechoConstitucional. Además, su inagotable capacidad de trabajo ofrecióespacio para que, ininterrumpidamente, cultivara el periodismoentre 1827 y 1873.

Florentino González es un precursor del Latinoamericanismo.

Era un personaje interesado en los problemas comunes de los paíseslatinoamericanos, tal como se corrobora en 1869, año en que de supluma brotó el artículo "Los Límites de las RepúblicasHispanoamericanas y el Principio del Uti Possidetis", publicado enBuenos Aires; un trabajo similar, "La Política del ImperioBrasileño y el Derecho Público Americano", fue dado a imprenta enla misma ciudad, al año siguiente. Su actividad literaria,periodística e intelectual, dejó honda huella en Chile, dondeentregó para la estampa la traducción de la mencionada obra de JohnStuart Mill; en tanto que la segunda edición de las Lecciones deDerecho Constitucional (1871), ampliada y corregida, que habíapublicado la Librería de Rosa y Bouret en París, fue seguida por laquinta y posiblemente la última edición de París y México, de1909.6 En estas dos ediciones se incluyó, como apéndice, elProyecto de Constitución de la Provincia de Buenos Aires.Finalmente, debemos comentar, con énfasis, que la segunda ediciónde los Elementos se llevó a cabo fuera de Colombia, pero dentro delfraterno Ecuador; la edición se efectuó en Quito, en 1847.

2. Los Elementos de Ciencia Administrativa y su Lugar en elPensamiento Administrativo Universal

Tal como lo apuntamos, en Europa en 1840, sólo España dedicabasu mayor esfuerzo al estudio de la Administración Pública. Estehecho no era fortuito, sino el efecto de una vigorosa tradición decultivo de las disciplinas administrativas desde el siglo XVIII. En1784 fueron vertidos al español los Elementos Generales de Policía,del alemán Johann Heinrich Gottlobs von Justi, en tanto que Tomásde Valeriola había realizado una traducción parcial, con ciertadosis de plagio, del Tratado de la Policía del francés Nicolás



7 Johann Heinrich Gottlobs von Justi escribió sus Grunsätzeder Policey-Wissenschaft (Gottingen, im Verlang der VittweVandenoef) en 1756. La obra fue traducida al francés como ElèmensGènèraux de Police (Paris, chez Rozet, Libraire, rue S.Severin, ala Rofe d'or. 1769), y de esta versión se virtió al español comoElementos Generales de Policía (Barcelona, por Eulalia Piferrer,Viuda, Impresora del Rey nuestro Señor. Plaza del Ángel) en 1784.Por su parte, Delamare publicó su

Traité de la Police (Paris, chez

Michel Brunet. Cuatro volúmenes) entre 1705 y 1713.

8 Omar Guerrero, Las Ciencias de la Administración en elEstado Absolutista, antes citada.

9 Valentín de Foronda. Cartas sobre la Policía. Pamplona,Imprenta de Ramón Domingo. 1820. Segunda edición. El mejor estudiosobre este período, se debe a Mariano Baena del Alcázar. LosEstudios sobre Administración en la España del Siglo XVIII. Madrid,Instituto de Estudios Políticos. 1968.

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Charles-Jean Baptiste Bonnin. Principes d'AdministrationPublique. Paris, chez Renaudiere Imprimeur-Libraire. 1812. Tresvolúmenes. La edición original se realizó en 1808, seguida por lasde 1809 y la citada de 1812; esta última es la más consultada. En1829 apareció el Abregè des Principes d'Administration (Compendiode los Principios de Administración), que recogió las partessustanciales de los tres volúmenes.

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Delamare.7 La Policía, entonces, significaba algo muy diferente alo que en los nuevos tiempos ha venido a ser; en el Siglo XVIII laPolicía era lo que hoy entendemos por Administración Pública yentre los alemanes se cultivaba como una disciplina científica, erala Ciencia de la Policía (Policey-Wissenschaft).8 A principios delsiglo XIX, la Policía ya se había convertido en un campo del saber

tratado por los propios españoles, tal como lo hacía Valentín deForonda en sus Cartas sobre la Policía, publicadas en 1801.9

Esta actitud intelectual de interés y ocupación por los temasdel gobierno, propiciaron una atmósfera muy favorable para larenovación del saber administrativo en España, cuyo afluenteintelectual vendría más allá de los Pirineos, cuando en 1808apareció en París la primera edición de los Principios de Administración Pública de Charles-Jean Bonnin.10 Este libro,producto de la actividad innovadora de una mente revolucionaria,trastocó sustancialmente los fundamentos de la antigua Ciencia dela Policía, formaba bajo los auspicios del despotismo ilustrado, yprodujo el rechazo de la voz misma que era objeto de la disciplina:



11 C.J.B. Bonnin. Compendio de los Principios de Administración. Madrid, Imprenta de José Palacio. 1834. La versiónespañola procede del Compendio, mencionado en la nota precedente.

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la Policía, sustituyéndola por el vocablo Administración Pública,como relevo conceptual propio de los principios republicanos.

El francés era entonces el lenguaje universal de la genteculta y seguramente la obra de Bonnin llegó a España en su idiomaoriginal, y es posible que la desafortunadamente perdida obra de

José de Canga Argüelles, Elementos de Ciencia de la Administración,escrita en 1833, tenga en Bonnin sus fundamentos. Sin embargo,Bonnin fue traducido en 1834, ampliándose extraordinariamente ladivulgación de sus ideas, y principalmente la difusión de lamoderna Ciencia de la Administración.11

He subrayado especialmente la relevancia del pensamientoadministrativo español en la primera mitad del siglo XIX europeo,con el objeto de situar, en su justa dimensión, la importancia dela obra administrativa de Florentino González. A muchos kilómetrosde distancia, en el otro lado de Atlántico, los hispanoamericanosparalelamente estaban comenzando a cultivar a la Ciencia de laAdministración, con independencia de los progreso de la MadrePatria. En 1839 es dado a la luz un primer esbozo de estudiosistemático de Ciencia de la Administración en España, pero conalcances muy restringidos y carente de los propósitos detrascendencia histórica insoslayables, para quien desea ensancharlos cauces de un nuevo campo del saber. Se trata de los EstudiosPrácticos de Administración, del citado Agustín Silvela. Aunquetiene el mérito de ser el primer esfuerzo para configurar dichoestudio, su formato antológico de documentos legales yadministrativos, y la brevedad de su exposición teórica, limitanpor principio su virtual aportación. Silvela fue sumamente honrado

al declarar el alcance de su obra, únicamente se propuso, como loindica el título completo, tratar de los Estudios Prácticos de Administración o Colección de Proyectos, Dictámenes y LeyesOrgánicas; de modo que el tratamiento científico de laAdministración Pública se limita a las 41 páginas de laIntroducción y el resto, 387 páginas, están dedicadas a lacompilación de esos proyectos, dictámenes y leyes. Tal como elmismo lo acota, "a haberlo permitido nuestras fuerzas, hubiésemosemprendido escribir unos Elementos de Administración; perodesconfiando por una parte, y con sobrada razón, de nosotrosmismos; y por la otra, persuadidos de que en medio de la agitaciónde los ánimos, los estudios puramente teóricos y especulativos

consiguen rara vez fijar la atención; al paso que la captan no poco



12 Silvela, Estudios Prácticos de Administración, p. XXXV.

13 He mencionado antes la autoría de don José de CangaArgüelles, de unos Elementos de Ciencia de la Administración,escritos en 1833. Sin duda es la obra primigenia en las disciplinasadministrativas en nuestro idioma, pero el hecho de haberpermanecido manuscrita y no tener difusión alguna, pues ningúnautor contemporáneo a don José la cita, inviabiliza cualquieraporte al pensamiento administrativo. El Profesor Mariano Baena delAlcázar, un profundo conocedor de la Ciencia de la Administraciónespañola en el siglo XIX, me comentó que considera al libroposiblemente perdido para siempre.

14 Alejandro Oliván, De la Administración Pública con relacióna España. Como lo hicimos saber en una nota precedente, la obra fuepublicada en Madrid por la Biblioteca de Educación, en 1843. Un añoantes Oliván, había impreso una versión preliminar e incompleta delo que, por insistencia de sus amigos, preparó como un libro; esaversión apareció en la Enciclopedia Española del Siglo XIX y serefería la voz "Administración".

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los de aplicación, hemos preferido formar una colección deproyectos y leyes explicadas por sus motivos".12

En contraste a don Agustín Silvela, Florentino González estabadotado de sensibilidad para comprender la trascendencia históricadel cultivo de la nueva Ciencia, y con grandeza de ánimo elaboró

los Elementos de Ciencia Administrativa, que Silvela no quiso, o nopudo, desarrollar, y por lo tanto le corresponde el enorme méritode ser el fundador de la Ciencia de la Administración en nuestralengua y en nuestra cultura.13 Finalmente, fue hasta 1843 que Españaofreció al mundo su primera aportación científica a laAdministración Pública, por mano de Alejandro Oliván.14

La aparición del libro de don Florentino González, representaun suceso de enorme importancia universal para la Ciencia de laAdministración, tal como lo podremos observar enseguida: en 1840,poco más de 30 años después de que Bonnin fundara los cimientosmodernos del estudio científico de la Administración Pública, losPrincipados alemanes seguían cultivando a la Ciencia de la Policía,como en las viejas épocas del despotismo ilustrado. Hacía muchotiempo que los grandes catedráticos prusianos habían comenzado aprofesar sus lecciones de Economía, Policía y Cameralística -hoy endía, Finanzas Públicas-, y las cátedras y profesionesadministrativas originales se habían transformado en Escuelasespecializadas de formación de servidores públicos. Luegoregresaremos al tema de la enseñanza de la Administración Pública,



15 Robert von Mohl. Die Policey-Wissenschaft. Tubingen, Verlangder H. Laupp'fchen Buchhandlung. 1866. Tres volúmenes. La obra fuepublicada originalmente en 1832-1833.

16 A. Vivien. Études Administratives. Paris, Editions Cujas.1974. Dos volúmenes. La edición príncipe, de 1845, fue seguida porlas de 1852 y 1859, de la cual se obtuvo la edición facsímil de1974, aquí utilizada.

17 Lorenz von Stein. Die Verwaltungs-Lehre. Sttutgart, Berlangder F.G. Gottasfchen Buchlandung. 1864-1884. Ocho tomos en diez

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aquí comentaremos simplemente que a pesar del vigor de losprogramas de formación de los servidores públicos en Prusia,Austria y otros Principados alemanes, el cultivo de la Ciencia dela Policía declinó irremediablemente durante las primeras décadasdel siglo XIX. Para entonces, hacía más de medio siglo que vonJusti había muerto, en tanto que José von Sonnenfels, otro gran

catedrático, había fallecido en 1814. En la década de los cuarenta,en Alemania sólo estaba activo Robert von Mohl, que en 1845profesaba cátedra en la Facultad de Economía Política de laUniversidad de Tubinga. Un año antes, su libro La Ciencia de laPolicía (Die Policey-Wissenschaft) había tenido su segundaedición,15 mientras los Principios de Administración Pública deBonnin estaban en su cuarta edición y habían sido vertidos alespañol y el italiano. Tal era el contraste que ofrecía en laprimera mitad del siglo XIX, en Alemania, el estudio de laAdministración Pública.

Por su parte, en Francia Bonnin había sido olvidado y susaportes a la Ciencia de la Administración reemplazados por elDerecho Administrativo; por consiguiente, los estudiososcontemporáneos de la Administración Pública francesa, no dejan delisonjearse de la aparición, en 1845, de los Estudios Administrativos de A. Vivien, cuyo mérito principal fue rescatar elestudio de la Administración Pública, con independencia del DerechoAdministrativo.16 Francia recuperó a la Ciencia que ella misma creó,cuatro años después de que don Florentino había publicado susElementos.

Mientras en los países alemanes se cultivaba todavía a la

antigua disciplina administrativa de la Policía y Bonnin eraolvidado por los franceses, en América Florentino Gonzálezinauguraba el cultivo de la moderna Ciencia de la Administración.Fue hasta 1864-1884, muchos años después de la gesta intelectual dedon Florentino, que Lorenz von Stein publicó su célebre libro, LaTeoría de la Administración (Die Verwaltungs-Lehre),17 gracias a la



volúmenes. De manera similar a Bonnin, von Stein elaboró uncompendio de su obra monumental, que se publicó como Hanbuch der Verwaltungs-Lehre und Verwaltungs-recht ( Manual de Teoría de la Administración y Derecho Administrativo). Stuttgart, berlang derF.G. Gotta'fhen Buchhanlung. 1870.

18 Carlo Giovanni Bonnin. Principi di Amministrazione Pubblica.Napoli, nella Stamperia Francese. 1824. Tres volúmenes. Estaversión fue obtenida de la edición francesa de 1812 y, ciertamente,es una traducción impecable al italiano.

19 Lorenzo Stein. La Scienza de la Pubblica Amministrazione.Torino, Unione-Tipografico Editrice. 1897.

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cual los países alemanes abandonaron a la antigua Ciencia de laPolicía y adoptaron a la moderna Ciencia de la Administración. Lafuente de von Stein fue la misma de Florentino González: Charles-Jean Bonnin.

El aporte mundial de don Florentino es más comprensible y

legítimo, sin embargo, si se considera el desarrollo universal dela Ciencia de la Administración, principalmente en países talescomo Italia y los Estados Unidos, muy acreditados por la calidad desu Administración Pública. Por cuanto Italia, es patente unsensible rezago con respecto al desarrollo de la Ciencia de laAdministración, a pesar de que esta disciplina había sidointroducida en el país desde 1824, gracias a la traducción dellibro de Bonnin.18 También von Mohl fue vertido al italiano, en1861, cuando su libro La Ciencia de la Policía fue traducido, enforma profética, con el título de La Ciencia de la Administración(La Scienza dell'Amministrazione), aunque de manera parcial. Comosuele ocurrir en la Ciencia de la Administración, la enseñanza esun poderoso incentivo para su desarrollo, y en Italia el decreto de1875 destinado a la impartición de cursos sobre la materia, fuecomplementado al año siguiente con un ensayo de Giovanni de Gionnistitulado "Prólogo al Curso de Ciencia de la AdministraciónPública"; y en 1877 con un artículo de Carlo Ferraris sobre laCiencia de la Administración Pública en las Facultades de Derecho.Ferraris, adalid de la disciplina en Italia, produjo el primertexto completo hasta 1888, cuando en Turín egresó de imprenta sulibro Ensayos sobre Economía, Estadística y Ciencia de la Administración. Para entonces, la obra de Lorenz von Stein estabamuy difundida en suelo italiano y su impacto había sido decisivo

para el desarrollo de la Ciencia de la Administración peninsular,de modo que un resultado natural de este desenvolvimiento fue latraducción de su Manual en 1897.19



20 Woodrow Wilson. "The Study of Administration". E.U.Political Science Quarterly, vol. 2. 1887.

21 Frank Goodnow. Politics and Administration. New York,Russell and Russell. 1900.

22 Leonard White. Introducción al Estudio de la AdministraciónPública. México, Compañía General de Ediciones. 1964 (La edición

original se remonta a 1926). William Willoughby. Principles ofPublic Administration. Baltimore, The John Hopkins Press. 1927.

23 Luis de la Rosa. La Administración Pública de México y Medios de Mejorarla. México, sin datos editoriales. 1853. AntonioGonzález Saravia. La Administración Pública. Guatemala,Establecimiento Tipográfico de la Nación. 1888.

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En los Estados Unidos, la Ciencia de la Administración fueintroducida hasta bien entrado el siglo XIX. La influenciapreponderante en la segunda mitad de esta centuria en Europa, eraLorenz von Stein. Uno de sus discípulos, Gaspar Bluntschli, fue lafuente de inspiración directa para Woodrow Wilson, cuyo artículo"El Estudio de la Administración" inauguró en 1887, el cultivo de

las disciplinas administrativas en los Estados Unidos.20 No tardómucho para que viera la luz una obra completa sobre la nuevadisciplina en este país, Frank Goodnow publicó en 1900 su célebre,y polémica obra, Política y Administración.21 Luego se produjo unaabundante cascada de trabajos sobre Administración Pública,encabezados en 1926-1927 por los dos primeros libros de texto paralos estudiantes norteamericanos de la especialidad elaborados porLeonard White y William Willoguhby.22

Finalmente, hay que resaltar el papel cimero de don Florentinocomo padre de la Ciencia de la Administración en Iberoamérica.Trece años después de que aparecieron los Elementos en Bogotá, elmexicano Luis de la Rosa dio a la imprenta la primera entrega de suobra La Administración Pública de México y Medios de Mejorarla, quedesafortunadamente se publicó incompleta; en tanto que otroGonzález, el guatemalteco Antonio González Saravia, en 1888 dio alos lectores su libro La Administración Pública.23 Había nacido laCiencia de la Administración iberoamericana, y se estabadifundiendo en los países de habla hispana.

La estatura intelectual de un hombre se aquilata mejor, cuandose le sitúa entre otros hombres grandes. Tal era la estatura deFlorentino González.



24 F.F. Ridley. "Public Administration: Cause for Discontent".London. Public Administration vol.50, jun-dec. 1972. pp. 65-71.

25 Fritz Mortein Marx. "German Administration and the SpeyerAcademy". Public Administration Review vol. XXVII, number 5.December, 1967. pp. 403-410. Del mismo autor, "A New Look atAdministrative Science in Europe: The Speyer Conference". Bruselas,International Review of Administrative Sciences, vol.35, number 4.pp. 291-301.

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3. Florentino González, Primer Catedrático de Ciencia de la Administración en la Lengua de Cervantes

Santafé de Bogotá, no solamente es sede del nacimiento de laCiencia de la Administración en América, y de los países que hablanlengua española, sino también de su enseñanza. Un brevísimo repasode sus antecedentes en Europa, será de ayuda para destacar laeminente labor de don Florentino como pionero de la docencia de laAdministración Pública.

Como lo adelantamos en el inicio de este trabajo,universalmente considerada, la enseñanza de la administraciónpública arrancó dentro las Universidades de los Principadosalemanes en 1727. Entonces, los catedráticos germánicos enseñabanel Qué y el Cómo del gobierno; el Qué se refería a la acciónadministrativa, el Cómo a los procedimientos de la acción, tal comodon Florentino lo profesó años después. Los progresos generados porel Movimiento Cameralista, iniciados con el establecimiento de laProfesión en Economía, Policía y Cameralística, transitaron haciala formación de escuelas especializadas en Ciencias Camerales. Unade ellas fue instituida en el seno de la Universidad de Tubinga,sobre la cual tiempo después se modeló la Escuela de Administraciónde Francia, fundada en 1848. Esta Escuela, a su vez inspiró a lahoy Escuela Nacional de Administración francesa, sobre la que semodeló la actual Escuela de Ciencia de la Administración de Spira,en Alemania.24 Posteriormente se instituyeron otros centros deformación para el servicio público, tales como la Academiacameralista en Lautern, en el Palatinado, a poca distancia delSpira, cuyos cursos se iniciaron en 1774, y la Academia cameralista

en Stuttgart.

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Hay que recordar que Javier de Burgos dictó un breve curso deAdministración Pública, en el invierno de 1839-1840. Dos añosantes, a Florentino González se le había solicitado en el Colegiode San Bartolomé en Bogotá, que impartiera un curso de CienciaAdministrativa para los estudiantes de jurisprudencia. Estasolicitud, a decir del distinguido neogranadino, se hizo "algunos



26 Florentino González. Elementos de Ciencia Administrativa.

Bogotá, Imprenta de JA. Cualla. 1840. Dos volúmenes. Tomo I,Prólogo, ver especialmente la p. I. Me he tomado la libertad deactualizar la ortografía de las citas de Florentino González, eneste Estudio Preliminar, en beneficio del lector; pero dejé intactala redacción, tal como la escribió la mano de su autor.

27 Ibid , p. III.

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años" antes que escribiera los Elementos. Debido a que en la NuevaGranada no se enseñaba esta nueva Ciencia, ni se había profesadoantes, se "vio precisado a enseñar lo que no había aprendido, ynecesitaba hacer un estudio más asiduo que el de los alumnos querecibían" las lecciones. Le fue insuficiente el reglamento deenseñanza y las leyes administrativas vigentes, y ni Bonnin, que le

fue tan útil para sus cátedras, llenaba del todo el prospectoprofesoral de las lecciones de Administración para una República,cuyo fundamento debía ser la descentralización y la vida municipal.Gracias a otro francés, Alexis de Tocqueville, pudo conciliar elsistema de Ciencia de la Administración de Bonnin, con losprincipios del gobierno descentralizado desenvuelto en LaDemocracia en América, por Tocqueville; y que complementó eldigesto del señor Gordon, sobre la administración públicabritánica.26

Dos años dedicó don Florentino al estudio de la AdministraciónPública, tiempo en que según nos cuenta, fueron "de incertidumbres

y de errores", pero que de manera fecunda sirvieron para sembrarlas semillas de lo que serían los Elementos. Estos años los destinóa profesar cátedra y divulgar su plan de trabajo (en el Periódico,Bandera Nacional), y alcanzar la atención de los miembros de laCámara de Representantes para la redacción de un nuevo CódigoAdministrativo, fundado en los principios de la descentralización.Por fin, luego de sus experiencias docentes e investigativas,Florentino González podía decir con toda modestia, que con yerrospropiamente humanos, había escrito "un libro que trata de unaciencia desconocida en América, y una ciencia que nos importa muchocultivar, si queremos ser algún día felices, este libro es de una

gran utilidad, aunque no de mas que bases para discernir. Eldespierta ciertas ideas, que desarrollándose por talentossuperiores, tendrán con el tiempo una trascendencia inmensa sobrela dicha social".27 Tratándose de una ciencia nueva en América, suobjeto es poner a los jóvenes en el camino para arribar a laorganización administrativa más perfecta que se tiene, no tantodisertar para los estadistas que por principio tienen sabiduría enlos contenidos de la obra.



28 Ibid , primera página de la breve Introducción, no numerada.

29 Bonnin, Principes d'Administration Publique, tomo I, p. XV.

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Los Elementos fueron concluidos, posiblemente, en octubre de1839, pues el secretario de la Gobernación de la Provincia deBogotá, José María Ortega, otorgó el derecho de exclusividad de laobra a don Florentino, el 7 de noviembre de 1839. La segundaedición y al parecer la última, hasta esta tercera que ahora ofrecela Escuela Superior de Administración Pública, se realizó en Quito,

Ecuador, por la Imprenta de la Enseñanza.

III. CONTRIBUCIÓN DE FLORENTINO GONZÁLEZ A LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN

1. El Estudio de la Administración Pública

Uno de los méritos principales de Florentino González,consiste en haber introducido la Ciencia de la Administración anuestro Continente, a través de su fundador, Charles-Jean Bonnin.

Para dar pauta al Sistema de Administración Pública que habíaelaborado, comienza ofreciéndonos una definición del objeto de sulibro: "la Ciencia Administrativa es el conocimiento de losprincipios, en virtud de los cuales debe arreglarse la acción delas autoridades a quienes se encargue el manejo de los intereses ynegocios sociales, que tengan el carácter de públicos".28 Estadefinición rememora el concepto de Ciencia de la Administración,formulado por Bonnin en 1812, maestro de González. Destacaba que"la Ciencia de la Administración es la Ciencia de las relacionesentre la sociedad y los administrados, y de los medios deconservación de estas mismas relaciones por la acción de laautoridad pública sobre las personas y las propiedades, en todo lo

que interesa al orden social".29

Para ambos autores, la Ciencia de la Administración es unadisciplina encaminada a ofrecer un conocimiento de los principiosque rigen a los asuntos de orden público, y a los cuales donFlorentino destaca como de índole social. Estos principios,sustentados en el saber científico, son la guía que sirve debrújula a la actividad de las autoridades para hacer realidad eldestino y misión de la Administración Pública: conservar lasrelaciones entre la sociedad, como un todo, y las personas



30 Decía Posada de Herrera, bajo una fuerte influencia de

Bonnin, que "la Ciencia de la Administración será aquella cienciaque establece los principios y las relaciones que hay entre lasociedad y lo miembros que la componen, o vice-versa, entre losindividuos que componen la sociedad y la sociedad misma, másaquellos derechos que la equidad establece entre los particulares,y nacen del mis principio de asociación". Lecciones de Administración, volumen I, p. 36.

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individuales que la integran. Estas mismas nociones se adoptadaronen España, poco tiempo después.30

En el esquema conceptual de Bonnin, las relaciones entre lasociedad y sus miembros individuales constituyen dos tipos de lazossociales. En primer lugar, se gestan las relaciones públicas

administrativas, que identifican al ciudadano en su condición deadministrado, en el sentido de que la acción gubernamental loconsidera como el destinatario de sus atenciones, disposiciones ypreocupaciones. Dentro de esta condición genérica, el administradose encuentra ante la Administración Pública en calidad decontribuyente a la Hacienda pública, conscripto del serviciomilitar o miembro de la guardia nacional. En segundo lugar, secrean las relaciones civiles administrativas, que establecen lacondición privada del individuo, pero sin desconexión con losintereses sociales. En este sentido, la persona individual sepresenta como un sujeto del registro civil, que definejurídicamente no sólo su espacio vital como ser humano, sinotambién las fórmulas de su matrimonio o la naturalización ynacionalidad como miembro del Estado.

Don Florentino adopta estas ideas, para él los interesessociales son inherentes a la condición del individuo como miembrode la sociedad, y por lo tanto, a la sociedad en sí, que contrastancon aquellos otros de tipo privado que se refieren a los que elindividuo cuida por motivos de su propia utilidad. Así, adiferencia a estos intereses privados, tales como el ejercicio delpensamiento y de la industria, y la profesión de un cultoreligioso, los intereses sociales se refieren a las poblaciones, alusufructo de los productos naturales, la seguridad de loshabitantes, la educación pública, el matrimonio, los decesos y lascontribuciones, que por naturaleza tienen un carácter público.

Una vez que ha identificado a los intereses sociales, Gonzálezexplica que "la administración pública es la acción de lasautoridades sobre los intereses y negocios sociales, que tengan elcarácter público, ejercida conforme a las reglas que se hayan



31 González, obra citada, tomo I, p. 1.

32 Bonnin, obra cita, tomo I, p. 88.

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establecido para manejarlos".31 Bonnin había explicado que "laAdministración Pública abraza todo lo que constituye las relacionesde los administrados con el Estado, dentro del interés del ordensocial".32 Esta idea, que se refiere a la Administración Públicacomo acción, don Florentino la extiende a los funcionariospúblicos, de modo que lo que aquilata como una buena administración

se refiere tanto a los resultados ventajosos que se obtienen, comoa los funcionarios que la ejercitan. Como corolario de estasnociones, y de acuerdo a su proyecto, distingue a la AdministraciónPública nacional y a la administración municipal, entendiendo a laprimera como la acción de la autoridad pública sobre los interesesy negocios sociales relativos a la nación, y a la segunda, como laacción de la autoridad pública sobre los intereses y negociosreferentes a las secciones de la nación.

Una vez formulado su esquema de Ciencia de la Administración,inspirado en Charles-Jean Bonnin, procede a examinar a laAdministración Pública como objeto de esta Ciencia.

2. Estructura de los "Elementos de Ciencia

Administrativa"

El esquema discursivo de los Elementos tiene un fuerte acentopedagógico, como la mayoría de los textos que se produjeron en elsiglo pasado -y antes, en el siglo XVIII-. Hay que recodar que ellaboratorio en que se experimentaron sus ingredientes, fueron laslecciones impartidas en el Colegio de San Bartolomé, y que elespíritu del libro es nutrir de sabiduría a la juventud, pues don

Florentino, embargado por la genuina modesta del hombre superior,había declarado que no escribía para el estadista, sino para elnovicio que aspiraba a ingresar a los quehaceres administrativos.

La obra está compuesta por dos volúmenes, en tanto que eltemario fue integrado como se acostumbraba antaño, es decir, porlibros y capítulos. En el primer volumen, el Libro Primerocomprende un capítulo sobre las ideas generales de administración,y sigue con el tratamiento de los medios pasivos para facilitar elcurso de las funciones de la Administración Pública. El capítuloIII se refiere a los medios activos, en tanto que el capítulo IVtoca el movimiento administrativo. El Libro Segundo está dividido

en 14 capítulos, todos ellos referentes a la AdministraciónNacional, y trátase en su interior la organización de la



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Administración Pública y sus diversos funcionarios. Finalmente, elTercer Libro, plasmado en todo el segundo volumen, estudia a laAdministración municipal, su organización y sus agentes, como unode los temas centrales de la obra, y concluye con el estudio delMinisterio Público.

Dentro de las materias contenidas en la obra, deben destacarselos temas que González cultivó con preferencia y que significan,desde varios ángulos, aportaciones universales a la Ciencia de laAdministración. Como tiene el mérito de haber introducido elcultivo de la Ciencia de la Administración en Iberoamérica, yescrito el primer tratado de esta materia en nuestro idioma, él esparte conspicua del torrente intelectual que acompañó desdeentonces al desarrollo de la disciplina. Sin embargo, donFlorentino es un autor original y sus contribuciones son pioneras.

En primer lugar, hay que subrayar sus contribuciones alestudio de las instituciones administrativas primigenias, en los

países que adoptaron al Estado de Derecho tanto en Europa, como enAmérica. En el seno del Libro Segundo, hay un cuidadoso y detalladoexamen de las Secretarías del Despacho, y como era usual entonces,éstas se restringían a las Secretarías de Negocios Extranjeros;Interior; Hacienda; Guerra; y Marina. No menos relevante es elestudio de la Administración provincial, a cargo de losgobernadores, a los que conceptúa doblemente como agentes alservicio de la Administración nacional y como funcionarios locales,habida cuenta de que, de manera muy significativa en su esquema delSistema Republicano, había realizado una distinción entre estaAdministración Nacional y la Administración local. El volumensegundo está dedicado casi íntegramente a la Administración local,por la que muestra una singular y justificada preocupación, y laque constituye uno de sus aportes más relevantes.

De gran importancia es el tratamiento muy preferente delservidor publico, al que dedica el capítulo IX, y que puede serconsiderado como uno de los apartados más relevantes de la obra.Por primera vez, en nuestro Continente, y en nuestra lengua, laadministración de personal es tratada de manera completa ysistemática.

Estos no son los únicos méritos de don Florentino González, enla páginas siguientes hablaremos de otros y ahodaremos en losmencionados.




34 Ibid , p. 39.

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3. La Administración Pública en Movimiento

Un gran acierto de los científicos de la Administración delsiglo XIX, fue la asunción de conciencia sobre la inviabilidad delorden jurídico, sin el concurso de la Administración Pública,concebida como la actividad cuya mira es el beneficio del interés

social. Es natural que don Florentino declare que "en vano sedarían las mejores disposiciones para un pueblo, si no sefacilitasen los medios de que pudiera ponerse en práctica". Elbeneficio no llega a la sociedad cuando las reglas permanecen en elpapel, porque no sólo interesa cuidar que las leyes sean buenas,sino también, que se puedan aplicar. Precisamente, en el sabioentender del ilustre colombiano, es la ejecución la esencia de laAdministración Pública, y en sus palabras, "esta última parte, esdecir, la parte adjetiva, es la que toca a la CienciaAdministrativa".33

La Ciencia de la Administración tiene como índole la ejecuciónde la ley y por lo ta nto, ante el carácter sustantivo querepresenta el derecho, su aplicación es la parte adjetiva en la quedescansa la naturaleza de la Administración Pública, como acción.Lo que en Europa se conocía como acción administrativa, el autor delos Elementos denomina: Movimiento Administrativo. Este Movimientoconsiste en el proceso por el cual la acción administrativadesciende desde el Jefe del Estado, hasta los funcionarios quelaboran de cara a la ciudadanía, que recorre de arriba a abajo a laescala administrativa.34 El Movimiento Administrativo estácaracterizado por un proceso de acción y reacción, cuyo estímuloprimario parte del cuidado que el jefe tiene para que suscolaboradores se desempeñen con acierto, usando al efecto unasuave, pero estricta vigilancia, que recuerde los deberes a losservidores públicos, aclare sus dudas y produzca informes sobre suslabores, como un efecto de reacción.

El Movimiento Administrativo no es un fin en sí mismo, debemosrecordar que toca a la Administración Pública encarnar el aspectoadjetivo de la ley. Por consiguiente, uno de los grandes progresosque la Ciencia de la Administración brindó al mundo en el sigloXIX, fue el concepto de la Administración Pública como un factorinexcusable para el bienestar social. Florentino González,prohombre de esta ciencia, nítidamente señaló que "el movimiento

social, el progreso de la nación y las variaciones que naturalmente



35 Ibid , p. 40.

36 Ibid , p. 18.

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producirán estas causas en los intereses, exigen también unMovimiento Administrativo rápido, activo y eficaz".35

Es la existencia del Movimiento Administrativo, por lamovilización de recursos públicos que entraña, lo que explicaporqué en los países donde hay buena Administración, hay

prosperidad, bienestar y grandes obras públicas de interés social.La fuerza y la riqueza de la sociedad, ha dicho don Florentino, hanllevado a la cima lo que los individuos sólo podrían formular comoproyectos. El concepto de Movimiento Administrativo explica elsentido de la buena administración, como aquella Administración queha establecido las siguientes reglas: a) el mejor medio de acertar;b) la facilidad para exigir responsabilidad moral y legal; y c) lafacilidad de ejecución.

Inherentes al Movimiento Administrativo, son los medios quefacilitan el desempeño de la Administración Pública. Don Florentinoclasifica a estos medios en dos categorías: medios pasivos y mediosactivos.

El territorio debidamente dividido constituye el medio pasivoesencial de la Administración Pública, porque es el espacio físicoque comunica a la autoridad pública y a los intereses sociales quemanejará, y facilita su movimiento. Una adecuada administraciónterritorial, basada en la organización de provincias, cantones ydistritos parroquiales, como en Nueva Granada, favorece que elejercicio administrativo se realice de manera uniforme, sistemáticay oportuna. Este esquema territorial es el elemento básico de suteoría municipal, pues es el distrito parroquial donde las familiasestán en contacto directo entre sí; "allí es donde se palpa lasociedad, en donde se ve lo que ella es, y donde el hombre conocela ventaja de hallarse reunido con sus semejantes. Allí es que élsiente el poder y la fuerza de lo que carece el hombre aislado, yallí es que se experimentan los bienes o los males de laAdministración".36 Lúcidamente, explica que las ideas de nación, deprovincia y de cantón, tienen algo de aéreo, en tanto que eldistrito parroquial es "realidad, todo se toca, se ve y se palpa".El territorio debidamente dividido, se complementa con otros dosmedios pasivos de la Administración Pública: la carta geográfica yla estadística.

La teoría de los intereses sociales, es una de las piedrasangulares del pensamiento de Florentino González, porque son tales



37 La teoría de los intereses sociales, inspiradas en Charles-Jean Bonnin, fue también cultivada en España poco tiempo después deque lo hiciera Florentino González en Colombia. Alejandro Olivánexplicaba, que "hasta estos últimos tiempos puede decirse que no seha aplicado con fruto el análisis a la investigación y

clasificación de las diferentes operaciones que en una naciónpractica el Poder supremo para la conservación, dirección y mejorade las fuerzas e intereses sociales. El hecho de administrar es tanantiguo como la existencia de los Gobiernos; pero la Ciencia de laAdministración es muy moderna. Tres son los actos de Poder supremo:pensar, resolver y ejecutar. Por el primero se preparan y proponenlas leyes, por el segundo se forman y por el tercero se hacencumplir". De la Administración Pública con relación a España, pp.1-2. Posada de Herrera, por su parte, advertía que en sus lecciones"no nos vamos a ocupar de vanas teorías, de principios puramenteabstractos, sino de doctrinas de aplicación, de interesessociales". Lecciones de Administración, volumen I, p. 15.

38 Ibid , p. 47. De manera similar a Florentino González,Agustín Silvela se refería a la Administración del Estado.Discernía, que "ya se deja conocer que entendemos ... porAdministración del Estado, el conjunto de medios por los cuales lasleyes se ejecutan, o la acción y juego de las diversas partes delPoder Ejecutivo". Estudios Prácticos de Administración, p. VI.

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intereses la guía de la Administración en la medida en que suatención significa la felicidad de quienes los expresan. Pero estosintereses deben representar las partes que integran a la nación,sin llegar a atomizarla y producir un efecto contrario que dañe suprincipio de unidad como base del país.37

4. Organización de la Administración Pública

Posiblemente uno de los aspectos más ricos de los Elementos,sea el Libro Segundo, relativo a la Administración Nacional, oGeneral, que don Florentino contrasta explícitamente de laAdministración local. Define a la primera, de la siguiente manera:"llamo Administración suprema del Estado aquella primera acción queel funcionario encargado del Poder Ejecutivo y sus agentesinmediatos ejercen sobre los intereses y negocios sociales".38 Conbase al concepto de acción, identifica a la Administración Supremacomo un encargo del Jefe de Estado y sus inmediatos colaboradores,los Secretarios del Despacho.



39 González, tomo I, p. 48.

40 Ibid , pp. 56-57.

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A) El Jefe del Ejecutivo

Es de tal relevancia la función ejecutiva, que toca a laConstitución Política establecer sus marcos legales. En este códigofundamental, Florentino González desarrolla la imaginativadistinción entre el “resultado de un buen sistema electoral y el

resultado de la responsabilidad”. El primero, asegura losrequisitos de patriotismo, capacidad y responsabilidad, de quienpodrá asumir el primer cargo del servicio público: la Jefatura deEstado. El segundo, garantiza la imposibilidad del abuso del primermagistrado del país y previene que, en caso de un exceso, noescapará del castigo que merezca.39 Sucedáneamente, una leysecundaria establece el mecanismo de tránsito de las órdenes de laJefatura de Estado a sus colaboradores inmediatos, así como lasprovidencias que hagan patente el principio de responsabilidad, queel sabio administrativista considera indispensable en laAdministración Pública.

Una de las polémicas más cálidas en la Ciencia de laAdministración en el Siglo XIX, consistió en el problema de laubicación de la sede del gobierno. El consenso se inclinó, por logeneral, a conciliar dicha sede como responsabilidad común de losPoderes Legislativo y Ejecutivo, distinguiéndose la formación de laley, de su ejecución. Don Florentino González. Como muchosprofesantes del liberalismo de la época, pensaba que el gobiernoreside en el Legislativo por consistir en la dirección de todos losnegocios públicos y porque este Poder está facultado para emitirlos preceptos inherentes a tales negocios. Este gobierno, al quedefine como el gobierno propiamente dicho, lo distingue delgobierno sensible, al que define como el gobierno en acción quereside en el Poder Ejecutivo. Sin embargo, no desarrolla unaantinomia, sino una distinción pertinente que le permite explicara la ejecución, como el medio de poner en efecto a la voluntad dellegislador, pues la ejecución de la ley implica una gran cantidadde pormenores que deben ser combinados y cuidados. Aquí evocamos sunoción de Movimiento Administrativo, principalmente cuando declaraque "cuando el encargado del Ejecutivo hace esto, administra,porque ya entonces entra positivamente en el manejo de losintereses sociales".40

Debido a que la ley no puede llegar hasta los detalles de

ejecución, que no pueden estar sujetos a reglas precisas einvariables, corresponde el Jefe de Estado el poder de



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interpretación que evita, como dice don Florentino, que seconvierta en un mero publicador de las leyes emanadas del PoderLegislativo. Este poder es inherente a la Administración activa,para que se mueva sin embarazos, y debe ejercitarse con la ayuda deun consejo que impida que la ejecución sea inconsulta. El consejo,encarnado en una organización que asista al Jefe del Ejecutivo,

aporta a la ejecución lo que González califica como el juicio prudente.

B) Los Secretarios del Despacho

El despacho de los negocios del Poder Ejecutivo, se descargamediante el trabajo de sus colaboradores más próximos: losSecretarios del Despacho, cuyas labores obedecen a lo que donFlorentino denomina división del trabajo administrativo. Estadivisión es dinámica, debido a que la agrupación de los negociosestá sujeta a la variación de los tiempos y a las complicacionesinherentes a los progresos del Estado. La agrupación de losnegocios administrativos en secciones especializadas, está calcadaen la organización de las Secretarías del Despacho. Las bases quesustentan a la división del trabajo administrativo, las encuentraen la nación y en sus relaciones con otras naciones. Estas basesson los lazos políticos con los países, la intervención delgobierno en el mejoramiento de la sociedad, el sostenimiento de losgastos públicos, la fuerza que garantiza la defensa frente ataquesexternos y la necesidad de la navegación. Todas ellas, son "basespara una división arreglada de las demás oficinas del despacho dela Administración Suprema". El esquema de división del trabajoadministrativo, sustenta la necesaria creación de las cincoSecretarías antes mencionadas: Negocios Extranjeros; Interior;Hacienda; Guerra; y Marina, independientemente de que algunospaíses puedan optar, además, por crear otras Secretarías relativasa las Obras Públicas, la Instrucción Pública, y la Industria y elComercio. Liberal convencido, Florentino González considera que elestablecimiento de más Secretarías del Despacho "depende de lamayor intervención que el gobierno haga de las cosas de sussúbditos".

El número de Secretarías del Despacho depende del grado ycalidad del gobierno, de modo que un país bien gobernado, en el que

los particulares atiendan adecuadamente sus asuntos y lasautoridades municipales son responsables de los negocios de sucompetencia, será innecesario un número de dependencias de laAdministración Suprema tan "embarazoso y complicado", si seagregaran las tres últimas mencionadas. La creación de estasSecretarías tiene por objeto examinar y despachar los negociospúblicos relativos a las resoluciones ejecutivas, y examinar las



41 Ibid , p. 74.

42 La obra de von Stein, Teoría de la Administración, mereceespecial referencia. En ella destaca la división d e laAdministración Pública, en cuatro tipos específicos: Administración

de las Relaciones Exteriores; Administración de la Defensa;Administración de la Justicia; Administración de la Hacienda; yAdministración de lo Interior.

43 He destacado este hecho en mi más reciente libro, Historiade la Secretaría de Relaciones Exteriores. México, Instituto MatíasRomero de Estudios Diplomáticos. 1993. En prensa.

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disposiciones legales que son aplicables a cada caso. La filiaciónliberal de don Florentino, además del influjo de Tocqueville y suteoría de la descentralización, hace al distinguido neogranadinoexplicar la inutilidad de los Ministerios de Obras Públicas,Instrucción Pública, e Industria y Comercio, "pues este recargo deocupaciones a la Administración Suprema sólo tiene por origen ese

furor de centralizarlo todo, que es el único pensamiento deldespotismo, y la causa del atraso de las naciones". 41 Sin embargo,el postrer desarrollo histórico de los países iberoamericanosinspiró un camino diverso, que hizo necesario crear Secretarías delDespacho como las aquí cuestionadas por el catedrático de SanBartolomé y que correspondieron al Estado de Bienestar, que sedesarrolló prodigiosamente en el siglo XX.

Como lo adelantamos, es muy significativo el detallado ycuidadoso estudio de cada una de las Secretarías del Despacho, perodestaca principalmente el tratamiento de la Secretaría de NegociosExtranjeros. Hay que recalcar este hecho, porque en la época en que

escribió los Elementos, los libros sobre Ciencia de laAdministración estaban dominados por el estudio de laadministración interior. Esto es patente también en obrasanteriores, como la de Bonnin, y en otras preparadas posteriormenteen España, Francia, Alemania, Italia y otros países. Entre lospocos tratados de Ciencia de la Administración que prestan atencióna las relaciones exteriores, están los libros de Lorenz von Steiny Posada de Herrera, ya citados.42 Por lo tanto, esextraordinariamente importante resaltar esta contribución de donFlorentino, quien igualmente tiene el mérito de ser el primerestudioso de la Ciencia de la Administración que comprende a laAdministración de lo exterior, como un campo de conocimiento de lanueva disciplina.43 Como lo explica, los negocios públicos queatañen a este Ministerio son de los más complejos dentro de laAdministración Pública, porque no se pueden establecer como reglasfijas, rutinarias y precisas, y requieren la capacidad de juicio de




45 Esta aportación de Florentino González es muy significativa,pues en 1840 sólo estaba en funciones la Academia Diplomática deViena, fundada en 1753 bajo el influjo cameralista, y para entonceshabía dejado de laborar la Academia Diplomática de París (1712-1719). La propuesta del ilustre colombiano fue profética,precisamente en Latinoamérica se fundó la primera academia de

formación de servidores públicos de los Exterior en el siglo XX: laEscuela del Servicio Exterior de Chile, establecida en 1929, hoyllamada Academia Diplomática Andrés Bello. En los países de antiguatradición en el Servicio Exterior, el nacimiento de este tipo deinstituciones fue muy posterior: la formación de diplomáticos seinició en España en 1942, en Italia en 1944, en Francia en 1945, enlos Estados Unidos en 1947 y en Alemania en 1950.

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quien está a cargo de ellos. Su despacho reclama una oficinadebidamente organizada, donde impere la prontitud, eldiscernimiento y la reserva.

Florentino González declara que "los negocios extranjeros, esdecir, todo lo que se refiera a promover, cultivar y conservar

relaciones ventajosas con otras naciones, vinieron a ser uno de losramos de la preferente atención de la autoridad. He aquí el motivopara crear el despacho de negocios extranjeros, con una oficinacorrespondiente cerca del Jefe de la Administración".44

El imperativo de la prontitud, discernimiento y reserva,inherentes a la Administración de los Negocios Extranjeros, reclamael reconocimiento de la Diplomacia como ciencia, cuyo estudio puedecapacitar a los miembros del Servicio Exterior de los paísesiberoamericanos para evitar convertirse, como lo advierte donFlorentino, en "juguete de las arterias de un astuto cortesano"europeo, del estilo de Talleyrand y Metternick. Por consiguiente,aconseja la organización de una Escuela Diplomática, con carácteraplicado, donde se impartan lecciones sobre esta importantemateria. He aquí otra de sus importantes dádivas intelectuales, ala Ciencia de la Administración universal.45

Alertando sobre el equívoco de visualizar a la Diplomacia comoun conocimiento ajeno a la Ciencia de la Administración, el notablecatedrático colombiano explica lo siguiente: "quizá lo que precedese verá como una digresión extraña del asunto de la obra, y quedebería más bien colocarse en un tratado de Derecho Internacional.Pero meditando un poco que se conocerá fácilmente que losprincipios enunciados pertenecen a la Ciencia de la AdministraciónPública; porque ¿cómo habrá buena Administración en los negocios




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extranjeros sin que se haga lo que ellos expresan? O hay RelacionesExteriores, y es preciso que los negocios que a ellas se refierenpuedan ser bien manejados, y entonces es necesario lo que ya hemosdicho; o hay Relaciones Exteriores, y entonces si podemosdesentendernos de las verdades que preceden".46

Para el auxilio de cada uno de los Ministerios, FlorentinoGonzález señala la existencia de las Direcciones Generales, talescomo las referentes a la Instrucción Pública, las Rentas y laTesorería General, así como la Comisión de Marina y el Estado MayorGeneral. Infortunadamente, el poco espacio que les dedica nopermite destacar que, por su carácter funcionalmentedescentralizado, estas instituciones constituyeron en el siglopasado especies de organismos descentralizados de gran importanciapara, en su papel, dar la prontitud y eficiencia que reclamaban losMinisterios de la Administración Pública.

C) La Administración Local

En el estudio de la Administración local, que comprende a lasprovincias, cantones y municipios, cuyo laboratorio es su patria,Colombia, existe una ambigüedad. Florentino González concebía a losgobernadores, merinos y alcaldes, titulares de cada uno de estoscircuitos de la Administración territorial, como parte de lajerarquía de la Administración Nacional y, al mismo tiempo, comofuncionarios locales. Ellos fungían como un eslabón de laorganización administrativa del Estado, que enlazan el abstractoconcepto de nación, con el vivo concepto de sociedad real encarnadoen las municipalidades. Debido a la ausencia en su pensamiento dela idea de Federación y de autonomía municipal, don Florentinoconcilia la configuración central de su esquema de organizaciónadministrativa, con las acciones en las localidades, por medio deun mecanismo de participación social. Así, aunque el Jefe de Estadonombra al gobernador, sugiere que la designación recaiga en unapersonalidad reconocida y respetada en la provincia. Similarmecanismo permite que el alcalde, nombrado por una autoridad ajenala localidad, sea designado mediante una terna elaborada en elmunicipio.

Aunque Tocqueville es continuamente invocado en el tomo II,dedicado a la Administración local, sin embargo está más presenteel aporte de Bonnin, aunque como incógnito. Hay que destacar quedon Florentino se propuso en este volumen, pugnar por ladescentralización de la vida local, principalmente en su querida



47 El volumen II está dedicado a reseñar, con un efectocontraste implícito, el carácter local de la función administrativadel gobernador, el merino y el alcalde, ya que en el volumen Ihabía tratado a estos funcionarios como agentes de laAdministración Nacional.

48 Ibid , tomo I, p. 26.

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Patria, así como en la hermana Venezuela, porque sabía y presentíalos males de la centralización, que tanto le repugnaba eidentificaba con el despotismo.47 Es muy importantes que pongamosel acento en sus recomendaciones sobre el establecimiento de lasDiputaciones provinciales y las Asambleas cantonales, como órganosde representación y participación política, puesto que la

deliberación inherente a su naturaleza significaba una contraparteal principio de jerarquía, que normaba a la organización defuncionarios tales como el gobernador, el merino o el alcalde. Enesencia, su teoría de la descentralización constituye un programaa futuro, que un hombre ilustrado en Ciencias Políticas, como éllas llama, no debe desmayar por su fomento. Y cuanta razón tenía,porque es en las comunidades donde, como sabiamente lo señaló, lanación se torna en una sociedad concreta.

D) Los Servidores Públicos

Hay que recordar que Florentino González distinguió entre losmedios pasivos y lo medios activos de la Administración Pública.Los medios activos son los más importantes, ellos encarnan en losservidores públicos. Aclaraba que "a estos funcionarios es a losque denomino medios activos, porque ellos son los que imprimen elmovimiento sobre las masas sociales y los que tocan activamente susintereses".48 Con la noción de medio activo, inicia el estudio delservicio público, una de sus principales aportaciones. La fórmulaorganizativa que funge como base de este servicio, es la jerarquía,cuya función es la de viabilizar que se ejercite el mando y seestablezcan mecanismos de información para controlar el desempeñode los subordinados en el orden escalar, desde la Jefatura Supremade la Administración Pública, hasta las potestades parroquiales.

La garantía de ejercicio del mando es la potestad del Titulardel Ejecutivo para nombrar a quienes reciben directamente lasórdenes de parte suya, así como a los jefes de las grandessecciones funcionales y territoriales de la Administración Pública.Este criterio, en entender del conspicuo escritor, debe extendersea los demás depositarios de la autoridad administrativa. Por unmotivo similar, el Jefe del Ejecutivo debe estar igualmente



49 Ibid , p. 23.

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autorizado para remover con libertad a sus colaboradoresinmediatos. Sin embargo, la Administración Pública no es un cotoestamental ajeno a la voluntad ciudadana, de modo que sugiere quese permita la participación del pueblo en algunos nombramientos,para que sienta a los funcionarios como propios. Tal comodebidamente lo discierne, si al pueblo se le confiere la elevada

responsabilidad de elegir al Jefe de Estado y a los legisladores,no existe motivo para que no pueda participar en el nombramiento delos agentes inferiores de la Administración. La fórmula que proponees inteligente: el pueblo propone a los candidatos y el Jefe delEjecutivo escoge entre ellos.

Otra garantía del principio de jerarquía, es la facultad delos funcionarios para obligar a la obediencia, inclusocoercitivamente, mediante arrestos y multas, tal como entonces lomandaba la Ley Orgánica de la Administración Pública de NuevaGranada. Esta, empero, no era suficientemente explícita al respectoy abría cauces al abuso, de modo que Florentino González recomienda

la precisión de esta facultad. No obstante, para prevenir excesos,al mismo tiempo aconseja el establecimiento de garantías de losfuncionarios inferiores con respecto a los superiores. Hay quesubrayar que esta propuesta, como "partidario entusiasta de todaclase de garantías del inferior para con el superior", obedece a suconvicción de que el desvalido debe ser protegido por la fuerza dela ley y en este sentido don Florentino es un precursor de losderechos civiles del servidor público.49

Para que se haga realidad el principio del MovimientoAdministrativo rápido, activo y eficaz, es menester que el gobiernose nutra de la sociedad, buscando en ella a los individuos con másluces e ilustración, para ofrecerles el decoroso cargo del serviciopúblico.

Don Florentino distingue entre los servidores públicosgenerales y los funcionarios especiales. Los primeros tienenatribuciones para desempeñarse en todos los ramos de laAdministración Pública y sirven para poner en acción lasdisposiciones emanadas de las Secretarías de Estado, en lasprovincias en las cuales laboran. En la Nueva Granada estos agenteseran los gobernadores, los jefes políticos y los alcaldes, yfungían como enlace entre la Administración Nacional y laAdministración local. Por su parte, los agentes especiales atiendenramos concretos de la Administración Pública, tales como loInterior, la Hacienda, la Guerra, la Marina y los NegociosExtranjeros. Con respecto a estos negocios, se abstiene de



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referirse al Servicio Exterior, que juzga muy tratado por elDerecho Internacional, y que constituye un cuerpo funcionarialespecial típico, de acuerdo con su concepción.

Como era usual en los tratadistas de Ciencia de laAdministración de entonces, Florentino González pone el acento en

la formación de los servidores públicos e incluso, como granprecursor, sugiere la creación de una institución docente paradiplomáticos. Sin embargo, como otros colegas de su tiempo, noalcanzó a concebir el desarrollo de una Carrera Administrativa delServicio Civil, que ya se estaba gestando en Europa.

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Gran responsabilidad para mi persona ha significado tratar detan distinguido pensador, sobre todo cuando comparto con el ilustrecolombiano aquella más general, pero no menos sentida, nacionalidadde hispanoamericano. Considero un honor extraordinario, el que la

Escuela Superior de Administración Pública, digna heredera de loscursos neogranadinos de San Bartolomé, me confiara elaborar esteEstudio Introductorio, que preparé con más corazón, querazonamiento. Me felicito de participar en la edición facsímil dela obra que inauguró, en la Lengua de Cervantes, el cultivo de laCiencia de la Administración; del tratado que introdujo en el NuevoContinente, hace más de 150 años, lo que poco antes había inventadoel Viejo Continente.

Un sentido agradecimiento al Doctor Julio Roballo, director dela Escuela Superior de Administración Pública, por ofrecerme laoportunidad histórica de compartir un espacio bibliográfico con donFlorentino González. Mi reconocimiento para los colaboradores de laESAP que tanto hicieron para que los Elementos de Ciencia Administrativa llegaran, nuevamente, a la imprenta.

Ciudad Universitaria, México

Septiembre de 1993



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1997 Estudio Introductorio Texto de Florentino González (1)

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