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TEORIA SOCIEDADE n 16.1 janeiro-junho de 2008 p. 232-255E
INSTITUIES EACCOUNTABILITYNA
TEORIA DEMOCRTICA CONTEMPORNEA
Leon Victor de Queiroz
RESUMO
Neste trabalho, fao uma reviso da teoria poltica
contempornea acerca do desenho institucional e
seus impactos na accountability. Com base nos es-
tudos mais recentes sobre democracia e instituies
polticas, analiso a correlao entre desenho institu-
cional e a existncia de corrupo; as conseqncias
institucionais sobre o desenvolvimento econmico;
os impactos dos sistemas presidencialistas e parla-mentaristas na decisiveness e resolutiveness; e os
determinantes dos sistemas eleitoral e partidrio
em relao ao controle dos eleitores sobre seus
incumbents. Tambm discuto os sistemas propor-
cionalistas e majoritrios e o por qu de a regra
majoritria ser desejada, afinal.
PALAVRAS-CHAVE
desenho institucional
accountability
controle eleitoral
sistema majoritrio
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INTRODUO
O presentepaperfaz uma reviso da literatura contempornea acerca do dese-
nho institucional e os impactos que ele causa na accountability.Os temas vo
desde o interesse coletivo e agregao de preferncias at a questo da corrupo,
passando pelo desenvolvimento econmico, a questo da capacidade decisiva
e dificuldade de mudana do status quo, separao de poderes e sistemas de
controle dos eleitores sobre seus incumbents.
No ponto 1, analiso o interesse coletivo e a agregao de preferncias nas
teorias ps-schumpeterianas, fazendo uma breve referncia teoria de Schum-
peter onde a democracia um mtodo. Insiro referncias de Dahl e Przeworski
acerca do tema, incluindo a argumentao de Powell. Em seqncia exponho
as crticas de Riker e a contra-argumentao de McGann para finalmente dizerporque a regra majoritria desejvel, afinal.
No ponto 2, inicio a discusso dos modelos institucionais de democracia
focando na questo da accountabilitycomo um problema da delegao, utili-
zando a anlise de Cox e McCubbins e os estudos de Shugart, Crisp e Moreno.
Em seqncia utilizo Powell e Samuels para analisar a questo das pr-condies
institucionais para uma accountability efetiva. Arato e Ackerman do a direo
dos resultados dos modelos institucionais de poderes separados ( non-fusion
powers) e seus efeitos em relao accountability .
No ponto 3, abordo a questo da corrupo colocando o clientelismo como
forte relao de accountability , embora no seja desejvel por estabelecer
comportamentos privatistas entre representantes e um pequeno segmento dos
representados, contrariando a coletividade. Ainda neste ponto abordo a funo
dos partidos como agregadores dos interesses do eleitorado.
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1. O INTERESSE COLETIVO E O PROBLEMA DA AGREGAO DE PREFERNCIAS: ADISCUSSO PS-SCHUMPTERIANA
Para Schumpeter (1976), a concepo de democracia no significa governo do povo
e sim governo aprovado pelo povo. Entretanto, necessrio definir quem o povo e
como ele ir governar. O autor admite que esse argumento no suficiente e apresenta
uma definio de democracia como sendo um procedimento para se chegar a uma
definio poltica, pois a democracia no um fim em si mesmo. Para ele, o mtodo
democrtico um sistema institucional para tomada de decises polticas, no qual o
indivduo adquire o poder de decidir mediante luta competitiva das lideranas da so-
ciedade pelos votos do eleitor. Essa competio precisar ser livre e o menos prejudicial
possvel, onde os arranjos institucionais permitam a qualidade dos lderes, uma buro-
cracia eficiente, autocontrole democrtico e a livre concorrncia entre os lderes.
Dentro dessa concepo minimalista de democracia como mtodo para se
chegar a uma definio poltica atravs de eleies de lderes que representaro
liderados, surge a discusso sobre a representao poltica, como captar o inte-
resse coletivo e agregar preferncias. O autor afirma que sempre que as vontades
dos indivduos esto muito divididas, no apenas se pode conceber, mas muito
provvel que as decises polticas produzidas no se conformem ao que o povo
realmente quer (Schumpeter 1976: 319).
Para Przeworski (cf. Shapiro & Cordn-Hacker 1999), a funo do voto agre-
gar preferncias do eleitor para eleger o governo, alm de punir governantes quese distanciam dos anseios da maioria da populao, criando um incentivo ao bom
comportamento dos polticos. De acordo com Dahl (1956), a chave da democracia
a resposta/reao do governo em relao preferncia dos cidados.
Powell (2007) afirma que a agregao de preferncias o processo de analisar
e escolher dentre as polticas favorecidas pelos membros do grupo. Tal agregao
abarca todas as preferncias ao desenvolver as polticas pblicas, onde eleies
competitivas iro tentar agregar as preferncias, embora os resultados das polticas
pblicas nem sempre correspondam s escolhas dospolicymakers.
O autor procura mostrar que as preferncias so agregadas dentro de uma
escala direita-esquerda e supe que o eleitor mediano tenha uma viso comum da
dimenso poltica. Logo, se a agregao de preferncias estiver em um extremoou outro, tal eleitor mediano pode derrubar qualquer outra na disputa entre duas
posies. O autor faz uma ressalva alegando que essa anlise til em sociedades
onde a representao de fato acontece, mas em sociedades onde no haja uma
dimenso dicotmica entre direita e esquerda, o argumento torna-se uma simpli-
ficao inadequada ao contexto de alguns pases.
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1.1. A Crtica de RikerRiker (1983) vai basear sua argumentao atravs da Teoria da Escolha Social.
Segundo ele, essa teoria a forma onde gostos, preferncias e valores individuais
so unidos e somados na escolha de um grupo coletivo ou sociedade. Como o voto
um mtodo de agregao de valor, a teoria da escolha social deve incluir, entre
outros elementos, a teoria da votao.
O paradoxo da votao a coexistncia de valores individuais coerentes e uma
escolha coletiva incoerente atravs da regra majoritria, havendo transitividade das
preferncias, pois no possvel haver um vencedor claro e justo de uma disputa
eleitoral. Havendo mais de trs propostas para mais de trs eleitores, ser neces-
srio que um dos eleitores mude sua preferncia ou uma das propostas para que
haja uma deciso. Ele cita o paradoxo da votao, descoberto por Condorcet, para
afirmar que a votao falha para produzir um ganhador distinto. Riker concorda
com Schumpeter e diz que a Democracia um mtodo, mas vai alm e argumenta
que tambm um ideal. Riker questiona se o mtodo democrtico capaz de fa-
zer com que os ideais democrticos sejam atingidos. Para ele, a teoria da escolha
social permite, ao menos em parte, a viabilidade de se atingir fins democrticos
atravs de mtodos democrticos.
O sistema majoritrio tambm criticado, onde se questiona a adequao
da forma como as maiorias so constitudas. Elas so, na verdade, coalizes de
minorias segundo Dicey e Downs (apudRiker 1983). Riker ir centrar suas crti-
cas rejeitando o populismo. Ele afirma que a vontade popular mostrada apenasenquanto as dimenses dos assuntos so restritas. Uma vez que a dimenso desses
assuntos se multiplica, a vontade popular irresoluta. Pequenas mudanas nas
dimenses induzem desequilbrio. Por isso, difcil falar em vontade popular to
estreitamente explicada, e por isso que o populismo uma interpretao vazia
da votao e porque o ideal popular literalmente insustentvel.
Riker argumenta que no h como identificar as preferncias dos cidados
e nem se eles fazem julgamentos justos e precisos sobre o voto que fazem, e que
na verdade eles votam mais ao acaso ou em conseqncia da manipulao de
informao ou deturpaes do sistema eleitoral.
A rejeio ao populismo uma rejeio ao populismo como puro procedi-
mento de eqidade. Esse populismo refutado admite que os resultados da regra
majoritria constituem, por si s, a vontade popular. A regra majoritria no
normativamente privilegiada sobre qualquer outra instituio que ocasionalmente
remova governos, mesmo que utilize mtodos injustos de votao.
Riker define populismo como sendo as proposies que as polticas governa-
mentais deveriam ser o que o povo quer, e que as pessoas so livres quando seus
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desejos so regulamentados. A rejeio ao populismo ocorre porque os resultadosda escolha social mostram que a regra majoritria no pode dizer o que a vontade
do povo. Dessa maneira, o contedo normativo do populismo (onde o governo
deve fazer o que o povo deseja) no desafiado: no h como se saber o que o povo
quer, pois sistemas diferentes de votao produzem resultados distintos e o mesmo
sistema de votao pode produzir resultados diferentes em tempos diferentes.
Riker continua com o dogma crucial de que o liberalismo e o populismo
esgotam todas as possibilidades em relao teoria democrtica. Dessa forma,
liberalismo (definido como a doutrina de que votao no faz mais que prover
um meio de remover os representantes eleitos e prevenir tirania) a nica opo
remanescente.
O liberalismo sobrevive aos resultados da escolha social porque ela deman-
da menos votaes, se preocupando apenas com quais votaes removero os
representantes do gabinete periodicamente, e possivelmente de forma perversa.
Ele identifica a idia de que a regra majoritria tem valor normativo com o popu-
lismo, ento quando o populismo derrubado, tambm derrubada a prioridade
normativa da regra majoritria.
Riker defende que a nica justificativa que as eleies tm (dados os resultados
da escolha social), uma colaborao liberal em checar as tendncias opressivas
do governo. Segundo ele, os resultados da regra majoritria so totalmente ar-
bitrrios.
O populismo insustentvel porque a regra majoritria no pode dizer o que a vontade popular. Para ele, uma democracia populista no se sustenta, pois no
existe interesse comum. E mesmo se existisse no poderia ser identificado. Riker
defende uma democracia liberal, pois essa no requer do voto um papel normativo,
as eleies so importantes porque servem para retirar do poder aqueles que so
to ineficientes que no conseguem a maioria do eleitorado para se reeleger. En-
tretanto, reafirma que as eleies tm anomalias; uma delas a existncia de ciclos
no governo, onde um governante pode ser retirado sempre que h eleies. Riker
enxerga a ciclicidade como algo nocivo estabilidade do sistema. Riker afirma que
a ciclicidade aleatria e no tem efeitos benficos em relao ao alinhamento do
comportamento do governo em relao vontade popular.
1.2. A Contra-argumentao de McGann: ciclicidade e deliberao
McGann (2006) inicia sua contra argumentao afirmando que a regra majoritria
estrutura o processo deliberativo, onde ela no um procedimento que produz o
resultado democrtico correto diretamente das preferncias (que so transitivas)
dos legisladores. A regra democrtica define um jogo no qual os legisladores barga-
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nham, negociam, deliberam, persuadem e trocam, em relao aos requerimentosno qual o acordo final recebe suporte da maioria.
A regra majoritria justificada normativamente porque procedimental-
mente justa, e porque h razo para esperar que o jogo, ao final, ligado regra
majoritria, ir produzir resultados justos. Segundo o autor, necessrio, para
que a regra majoritria satisfaa a eqidade poltica, que o controle da agenda
seja democrtico. Se a agenda fixada, ento algumas alternativas estaro em
vantagem. Se um jogador controla a agenda, ento, ele est em vantagem.
Essa argumentao de McGann se coaduna com sua afirmao que a regra
majoritria democrtica porque o resultado fruto de um jogo justo onde nenhum
votante ou nenhuma alternativa est indevidamente em vantagem. A deliberao
atravs da regra majoritria serve como um meio efetivo para identificar uma
seleo do jogo oculto. Logo, a regra majoritria produz uma maneira prtica de
identificar resultados aceitveis. Portanto, a regra majoritria no pode mostrar
o melhor resultado, mas uma grande quantidade de informaes acerca de quais
alternativas so, e de quais no so, escolhas razoveis.
Segundo o autor, a ciclicidade (potenciais mltiplas coalizes vencedoras su-
cessivas) fortalece a regra majoritria, deixando de ser algo danoso democracia,
j que d oportunidade a diversas maiorias de participarem do poder, pois a exis-
tncia de mltiplas coalizes em potencial cria fortes incentivos para construo
de coalizes juntamente com a deliberao. McGann defende a regra da maioria
como uma regra democrtica, pois a trata como regra estrutural do processo de-liberativo, no a considerando como um procedimento apto a produzir resultados
diretamente desejveis em relao s preferncias dos legisladores.
1.3. Porque a Regra Majoritria Seria Desejvel Anal?
Como no sistema winner-takes-all oufirst-past-the-post, o ganhador representa
a maior minoria, o sistema proporcional, segundo McGann seria o que melhor
identificaria os eleitores com os incumbents.O sistema proporcionalista implica
em uma maior representao das minorias.Entretanto, segundo Melo:
as regras tpicas de sistemas majoritrios distrito uninominal e frmula
first-past-the-post implicam em menos representao de minorias
ou grupos, embora produzam mais eficincia governativa pela maior
facilidade de formao de maiorias.
O requisito da maioria considerado apenas como um requisito m-
nimo. A viso proporcionalista afirma que as regras institucionais devem
promover a participao e o alargamento das maiorias. Em contraste, no
ideal majoritrio busca-se assegurar que a vontade da maioria prevalea
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sobre minorias. Nesse sentido, o majoritarismo busca assegurar que avontade da maioria prevalea sobre minorias. Nesse sentido, o majori-
tarismo representa um ideal e no apenas a regra eleitoral ou de mtodo
de agregao de interesses (Melo 2007).
A regra majoritria no capaz de dizer o que a vontade popular , mas um
procedimento de tomada de decises onde, havendo eqidade poltica atravs de
um sistema que garanta representatividade com maior preciso, cria um procedi-
mento justo no qual os legisladores podem negociar e formar coalizes (embora
a maioria seja formada por minorias agregadas). O resultado final contar com a
legitimidade de ter sido aceito pela maior parte dos jogadores, pois a regra majo-
ritria permite que haja um vencedor sempre, no permitindo o empate.
2. O PROBLEMA DA ACCOUNTABILITYNOS DISTINTOS MODELOS INSTITUCIONAIS DE
DEMOCRACIA
Delegao e accountability so relaes do tipo principal-agente. A depender do
desenho institucional, essas relaes podem ser enfraquecidas. A accountability
produz resultados diversos a partir de uma srie de desenhos institucionais.
Aqueles onde h um jogo hierrquico oculto, como no parlamentarismo puro
(modelo de Westminster) em que o Gabinete accountableao Parlamento, ondeos Membros do Parlamento so fiscalizados pelos partidos, e estes por sua vez pelo
eleitor mediano, estabelecendo entre eles uma relao principal-agente, geram
um resultado diferente do modelo americano onde h duas esferas de poder elei-
tas diretamente pelo povo (Presidncia e Congresso), onde h mais veto players
devido ao fato de o Parlamento ter duas Casas Legislativas com iguais poderes
alm de outros veto gatescomo grupos polticos regionais (em decorrncia do
federalismo).
2.1. O Problema Geral da Accountability como Problema de Delegao: Mo-
reno, Shugart, Crisp e McCubins/Cox
Cox e McCubbins (2001) afirmam que as instituies democrticas definem umaseqncia de relao principal-agente, mostrando que em democracias repre-
sentativas h 3 passos em amplas delegaes: pela soberania popular aos Poder
Legislativo e Executivo nacionais; pelo Executivo a ministrios, comits; pelo
Legislativo (ou seus lderes) a agncias, onde estas possuem o papel de agentes.
Segundo os autores, essa estrutura de relao entre principal-agente determina em
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ampla medida a forma de poltica pblica. Se no houver accountabilityem relaoqueles que delegam o poder, ento toda essa cadeia de delegaes ir falhar.
Os autores acrescentam o que o dilema democrtico das instituies est na
correspondncia de quem est no poder com o interesse pblico. Para isso, segundo
os autores, os institucionalistas acreditam que o trade off pode ser estabelecido via
desenho constitucional, onde separao de poderes, bicameralismo, federalismo
e a diviso do Legislativo em cmeras temticas so remdios para assegurar a
responsabilidade com o interesse pblico. O equilbrio entre eficincia decisria e
correspondncia aos interesses pblicos aparece em pequenas arenas de debates
sobre a estrutura eleitoral, defendendo que sistemas proporcionais multipartid-
rios so menos estveis em relao s decises tomadas e que o sistema majoritrio
tende a diminuir pequenos partidos, onde os remanescentes so menos diferentes
que no sistema proporcional.
Dependendo do desenho institucional, poder haver maior indeciso e menos
resolutibilidade1. A falha de delegao ou enfraquecimento da relao principal-
agente entre delegantes e delegados, pode diminuir a responsividade do governo
e torn-lo menos accountable, criando incentivos para relaes privadas, clien-
telistas e rentistas. Por isso, um Estado com alto grau de decisividade significa
um governo federal centralizado e que corresponda menos a interesses privados.
A depender do nmero de pontos de veto (maior em sistemas proporcionalistas),
poder haver menos decisividade e a resolutividade ficar enfraquecida.
Shugart, Moreno e Crisp (2003) defendem a idia de que accountability umarelao vertical
2entre principal-agente, onde a responsabilizao sobretudo um ato
de delegao (Melo 2007), e que os sistemas presidencialistas so nicos a produzir
mltiplos agentes a partir de um nico principal: o eleitorado. Os autores mostram
que o desenho constitucional da accountabilityvaria entre sistemas presidencialis-
tas e parlamentaristas, e tocam na questo do difcil equilbrio entre accountability
vertical e trocas horizontais em sistemas presidencialistas, focando nas fontes de
independncia dos poderes, funes sobrepostas e ambies contrapostas.
A noo da relao principal-agente baseada na economia e est longe de ser
perfeita. A autoridade efetiva na poltica governada pelo agente, no pelo prin-
1Para Cox e McCubbins (2001) o presidencialismo desenhado para ser menos decisivo e
mais resoluto.2Os autores criticam a expresso accountabilityhorizontal de ODonnell, argumentando
que, por ser uma relao principal-agente, portanto, uma relao vertical, no poderia haver
uma responsabilizao horizontal. Para suprir o termo em relao a instituies em mesmo
nvel, os autores utilizam o termo transaes horizontais que representa as trocas entre
instituies onde no haja relao principal-agente entre si.
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cipal. O desenho constitucional extremamente importante para evitar relaesprincipal-agente fracas, sendo, inclusive, mais custosas e difceis em poltica do
que em economia, pois o governo no pode simplesmente ser demitido. Outros
mecanismos, a depender do sistema constitucional, sero criados para evitar que
os polticos-agentes no oprimam os cidados-principais. Tais mecanismos so
o jogo hierrquico (no parlamentarismo) e as transaes horizontais (presiden-
cialismo).
O jogo hierrquico depender do tipo de sistema empregado. No parlamen-
tarismo, os eleitores votam nos partidos que escolhero os representantes, que
selecionaro os ministros do gabinete, agentes do Parlamento (principal). Todo
esse sistema hierrquico tem como base os eleitores. Nesse caso, o alarme de
incndio acionado pelos partidos da oposio que expem aos eleitores os
erros dos agentes.
As transaes horizontais esto atreladas ao presidencialismo, onde no h
relao principal-agente entre os poderes. O Executivo independente e direta-
mente conectado ao eleitorado. Entretanto, para que no haja uma sobreposio
de poderes, os mecanismos de trocas e as atribuies tendero a equilibrar as
foras. No presidencialismo h 3 principais (quando o Parlamento bicameral)
em relao burocracia. Essas relaes entre poderes acarretam em mais publi-
cidade, exercendo funo de alarme de incndio onde partidos da oposio iro
utilizar os erros para dentar derrubar o governo nas eleies. No presidencialismo
a publicidade dos erros do governo maior do que no parlamentarismo, por exporas transaes entre Executivo e Legislativo.
Em sistemas de hierarquia pura (parlamentarismo) o Judicirio apenas parte
da burocracia, responsvel por aplicar as leis. No sistema de transaes horizontais
(presidencialismo), os Tribunais possuem tipicamente a autoridade de sobrepor o
corpo legislativo, inclusive controlando seus atos na seara constitucional.
As agncias autnomas tambm funcionam como mecanismo institucional de
controle da burocracia, sendo parte dela; o mandato fixo, gozando de autonomia
e independncia. Elas possuem uma funo parecida com a dos Tribunais: no
aplicam as leis mas resolvem os conflitos em determinada rea de atuao.
2.2. As Pr-condies Institucionais para uma Accountability Efetiva emPowell e Samuels
A eleio de representantes por diversos setores da sociedade cria incentivos
para os cidados influenciarem nas polticas de acordo com suas preferncias, de
forma que, os incumbentspossam abarcar um amplo nmero de fragmentaes
da sociedade. J eleitos, os representantes engajam-se nas alianas e coalizes, na
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defesa de interesses e por vezes, cedendo aos interesses dos aliados, dificultandoassim a accountabilityeleitoral na medida dificulta para o eleitor a certeza de que
representante apoiou determinada poltica.
Os sistemas majoritrios de governo, entretanto, favorecem a classificao
das eleies como um sistema de controle. Para Powell (2000), as eleies, como
um instrumento de accountabilityvertical, podem funcionar como um sistema
de controle ou de influncia. No caso do sistema de influncia, dada a menor
clareza de responsabilidade sobre a implementao de polticas, o eleitor pode
exercer pouco controle efetivo sobre os representantes, exercendo algo que mais
se aproxima de uma influncia. Ou seja, o eleitor manifesta uma preferncia, in-
fluenciando o representante na conduo de suas polticas, mas no prendendo-o
atravs do mandato.
A concentrao de poder em gabinetes de partido nico permite ao eleitor
perceber qual partido e qual representante responsvel ou no pelas polticas bem
sucedidas ou no. Essa clareza de responsabilidade permite s eleies um grau
de controle maior nos sistemas democrticos de que nos sistemas consensuais.
O sistema presidencialista, por outro lado, tem uma vantagem sobre o parlamen-
tarismo, porque maximiza ambas as representaes nacionais e locais e accountabi-
lityao mesmo tempo3. Para presidencialismo puro, Shugart e Carey sugeriram que
formatos institucionais diferentes podem encorajar ou desencorajar a accountability
eleitoral. Samuels empiricamente explora essa noo afirmando que quando eleies
para o Executivo e Legislativo no so realizadas simultaneamente (o que no podeocorrer no parlamentarismo), a poltica econmica enfraquece.
Empiricamente, eleitores tendem a atribuir relativamente, grande responsa-
bilidade aos representantes em eleies executivas diretas em relao s eleies
parlamentares, to logo as eleies so competitivas com eleies legislativas
(presidencialismo puro), ou as eleies so feitas unificadamente (semi-presiden-
cialismo). Sob certas condies, os eleitores atribuem grande responsabilidade para
partidos com representao do Legislativo no presidencialismo, semi-presiden-
cialismo e parlamentarismo. Logo, sob algumas circunstncias comuns, uma forte
accountabilityeleitoral pode existir no presidencialismo, semi-presidencialismo
e at mesmo no parlamentarismo. Essa constatao questiona dos argumentos
crticos de que presidencialismo geralmente permite relativamente, uma menoraccountabilitydo que em outras formas de governo.
Para Moreno, Shugart e Crisp (2003), a accountability vertical uma funo
dos incentivos institucionais com os quais os polticos se deparam. As estruturas
3Samuels (2007) cita o trabalho de Shugart & Carey (2004)
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de incentivos que produzem variaes em accountability vertical so aquelas quedefinem a ligao entre eleitores e seus representantes seleo de candidatos ao
estgio geral de eleies. Uma combinao bem desenhada de carter institucional
pode produzir poderosos incentivos aos legisladores para apoiarem um sistema
de freios e contrapesos.
Segundo os autores, no sistema presidencialista, Presidente e Parlamento no
representam necessariamente os mesmos segmentos da sociedade. Enquanto o
Chefe do Executivo votado em mbito nacional, os parlamentares representam
demandas de outros distritos. Nesse sentido, o sistema partidrio e o sistema eleito-
ral exercem grande influncia na accountability vertical, principalmente no que diz
respeito s listas partidrias. importante dizer que a estrutura interna dos partidos
inerente a eles, no ao sistema poltico. O sistema eleitoral condiciona as estruturas
partidrias internas, mas no as determina. A questo est em reformas as regras
internas dos partidos e do sistema eleitoral, principalmente no que diz respeito ao
processo de eleio dos candidatos e o sistema eleitoral. Para que se mantenha a
accountabilty necessrio que haja uma estrutura propcia para que isso ocorra.
2.3. Separao de Poderes e Accountability: Arato e Ackerman
Ackerman e Arato analisam os resultados da accountabilityatravs do estudo da
separao dos poderes.
Ackerman faz uma anlise do sistema de poderes separados (presidencialismo)
e de poderes fundidos (parlamentarismo). Ele alega que muitos pases no estoaptos a serem governados dentro das regras do presidencialismo, principalmente
do presidencialismo americano, e que o modelo de Westminster(Parlamento so-
berano) tambm no o mais oportuno. Ackerman sugere um parlamentarismo
controlado e limitado por mecanismos que minorem as falhas do presidencialismo
(impasse) e do parlamentarismo de Westminster(autoridade legiferante plena),
de acordo com o contexto de cada pas, propondo um Parlamento onde a Casa
Popular no seja to poderosa quanto a do modelo britnico, e que a Cmara
Alta no possua poderes equiparados Cmara Baixa, como o Senado americano.
Ackerman chama isso de one-and-a-half house solution.
Para Ackerman, a separao dos poderes deve impedir o auto-governo, possuir
leis democrticas, burocracia e Judicirio bem preparados, capazes de implementarleis com relativa imparcialidade bem como, a promoo dos direitos fundamentais
(evitando mecanismos de tirania).A reviso judicial um mecanismo importante
para incentivar a maioria a no rejeitar o que fora definido anteriormente.
Nesse sentido, o autor pontua quantas eleies so necessrias para se atingir
a plena autoridade legiferante (auto-governo). Enquanto que no modelo de brit-
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nico, basta apenas uma eleio (os eleitores elegem os Membros do Parlamentoe estes definem o Gabinete), no modelo presidencialista em geral so necessrias
vrias eleies para que haja plena autoridade legiferante (eleies presidenciais
e legislativas nacionais, eleies para o comando de ambas as casas em havendo
bicameralismo). Por isso, na pea central do modelo de Ackerman, no Parlamen-
tarismo Limitado h uma Cmara democraticamente eleita e encarregada de
escolher um governo e articular uma legislao ordinria. O poder deste centro
controlado e equilibrado por uma srie de propsitos especiais.
Tais propsitos especiais visam garantir um equilbrio entre o impasse (gerado
pelo no alinhamento do Executivo com o Legislativo) e a plena autoridade do
modelo britnico. Ackerman argumenta que o Presidente pode chegar a ter total
autoridade, introduzindo na ordem jurdica4as bases idelogicas de suas decises
por um longo perodo. Isso no ocorre no modelo de Westminster, onde pode-se
rever totalmente a poltica adotada, nas prximas eleies. Os mecanismos do
desenho institucional so importantes, pois a depender do nmero de elies e do
tempo do mandato, poder haver uma maior ou menor probabilidade de impasse,
estagnao, plena autoridade e at mesmo crise de governabilidade.
Ackerman demonstra que o modelo britnico funciona como um contraste para
a separao de poderes. Ele mostra que nem todos gabinetes possuem a estabili-
dade que os sistemas britnico e alemo possuem. O Autor aponta para a questo
do sistema eleitoral. Segundo ele, a representao proporcional causa o apareci-
mento de partidos menores, e surgimento acarreta em incessantes mudanas nogabinete. Diversos partidos acarretam em uma negociao mais abrangente onde
o Premier se comprometer com um nmero maior de jogadores, aumentando a
probabilidade de crises e de impasses. Mas, segundo Ackerman, algo pode ser feito.
Ele chama ateno para que esses partidos fragmentados devam ser negados de
entrar no Parlamento atravs das clusulas de barreira, onde estes tenham de ter
um mnimo de representao popular para ter acesso ao Legislativo.
Algo que tambm pode estabilizar o sistema parlamentarista o voto de des-
confiana. De acordo com essa engenharia constitucional, a ameaa de dissoluo
do gabinete minora consideravelmente a probabilidade de haver uma crise de
governabilidade. Ackerman no objetiva descrever a melhor forma de governo
4Ackerman chama ateno para a questo do Poder Judicirio, alegando ser este um Poder
importante quando autnomo e independente, no sentido de resolver o impasse atravs da
interpretao clara e objetiva das normas. Ele critica o Conselho Constitucional Francs por
no haver uma estabilidade nessa Corte devido ao tempo curto do mandato de apenas 3 anos,
onde um tero do Tribunal renovado.
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parlamentar, mas considerar as condies sob as quais um sistema de poderesmais separados pode ser superior. O argumento de Ackerman, nesse ponto, foca
a questo do sistema de representao proporcional. Segundo ele se um sistema
de representao proporcional desejvel, uma separao de poderes americana
no porque os potenciais custos da representao proporcional em termos
da estabilidade do regime so bem maiores sob o presidencialismo do que sob o
parlamentarismo.
Em relao ao culto personalidade Ackerman aborda a questo de como o
prestgio do Premier e do Presidente interfere na sua relao com o Poder Legislati-
vo, considerando-se o desenho institucional. Segundo o autor, no parlamentarismo
a conduta do primeiro ministro constantemente fiscalizada, pois diferentemente
do presidente, que foi eleito pelo voto direto da populao, o primeiro ministro
depende de seus pares para permanecer no cargo, e dever ter uma boa relao
com os lderes. Um grande escndalo no Parlamentarismo pode derrubar imediata-
mente o Premier devido estrutura de prestgio e de confiana entre ele, os lderes,
os partidos e os membros do Parlamento. Perdendo apoio popular, dificilmente
o Premier manter-se- no cargo, pois os membros do Parlamento e os partidos
que sofrero as conseqncias nas prximas eleies distritais. No modelo de
Wesminstero partido exerce grande importncia, diferentemente do Presidencia-
lismo, onde o partido um mero veculo para o candidato a presidente.
Ainda dentro desse ponto, Ackerman questiona o tempo do mandato. No pre-
sidencialismo, o mandato deve ser limitado pois como ele fixo, um governo dem qualidade, durar todo o mandato. No parlamentarismo diferente. A relao
do Premier com os lderes extremamente profunda e sua conduta constante-
mente fiscalizada. Ackerman exemplica seu argumento citando os exemplos de
Margareth Tactcher e Helmut Kohl.
Brandamente, o governo que emerge da separao de poderes no muito
atrativo. No apenas pelas crises de governabilidade, mas o exerccio da plena
autoridade tambm perigoso (caso seja atingido). Pior, a separao bloqueia
srias consideraes da representao proporcional, uma forma que tem aspec-
tos atrativos de outra maneira. O separacionismo tambm convida os cidados a
investirem suas paixes na personalidade de um nico lder, deixando de lado os
princpios que deveriam governar a todos.Ackerman aponta neste ponto a necessidade de controles constitucionais rgidos,
controlando o Parlamento alm de mecanismos populares de participao, como o
referendo. Segundo o autor, trazer a populao de volta ao debate importante, mas
ele no ingnuo de achar que os cidados de hoje so como os da Grcia Antiga.
Mesmo com a internet, dificilmente a populao se voltar a um frum sobre poltica.
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Ackerman argumenta que o referendo importante, desde que haja mecanismosconstitucionais que limitem seu uso, evitando a m utilizao pelos demagogos,
populistas e pela situao, interessada em limitar a atuao da oposio. O Autor
sugere que, em vez de dividir a autoridade legislativa em duas casas e o presidente,
ela ser divida entre o Parlamento e o Povo, nos moldes constitucionais e dentro
de mecanismos que de fato, tornem o instrumento de consulta popular eficaz e o
mais livre possvel de degeneraes tirnicas e anti-democrticas.
Outro mecanismo que Ackerman aponta como instrumento de controle o
Poder Judicirio. Este funcionaria como operacionalizador das consultas populares.
A reviso judicial um importante mecanismo para incentivar a maioria a no
rejeitar ou modificar os resultados obtidos com a consulta popular. Entretanto,
argumenta o Autor, s um forte Tribunal Constitucional ser capaz de garantir
essa operacionalizao. Entretanto, ele aponta para uma questo cultural, se
juzes e advogados iro interpretar as regras de forma sria. Um ponto delicado
na engenharia constitucional a forma como os membros da Suprema Corte
so nomeados (necessitando ou no de ratificao pelo Parlamento com maioria
qualificada), e na prtica como so nomeados (em fim de carreira, perto de se
aposentar etc.)
Ackerman procura mostrar como esse desenho at aqui traado se mostra
na prtica. Ele cita o parlamentarismo alemo cujos poderes do Chanceler so
ilimitados quando ele possui ampla maioria do Bundestag. Entretanto, um Tri-
bunal Constitucional forte limita esses poderes. Um elemento ausente no modeloalemo a consulta popular. Desde o nazismo, os alemes tm evitado a deciso
direta do povo. Isso no ocorre na Espanha, cujo instrumento de consulta aos
cidados digno de nota.
Ackerman eliminou at aqui um fator de complicao: o federalismo. Para
ele, o federalismo mostrou-se um fator de separao de poderes no mundo. Os
fundadores da Unio, geralmente lderes polticos das unidades que sero agrega-
das, sempre procuram garantir na Constituio sua participao no poder central
atravs do Senado, obrigando o Legislativo a ter ao menos duas casas. Ackerman
questiona se o federalismo tem profunda ligao com a separao dos poderes no
que diz respeito representao das unidades federativas no poder central. Ele
argumenta que no, citando o Canad e a ndia como exemplo de pases onde hum federalismo saudvel mas sem uma cmara federalista no centro. O Autor
chama ateno para a questo da formao do federalismo. Enquanto Canad
e ndia o processo se deu de forma centrfuga, nos Estados Unidos ele se deu de
forma centrpeta. Ackerman aponta que mais fcil construir uma slida segunda
cmara em modelos no federalistas.
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O Senado americano antes de 1913 no era eleito pelo voto popular. Trans-plantar esta sistemtica para um sistema parlamentarista e federalista quebraria
a legitimidade do governo, devido participao de parlamentares da Cmara
federativa que no foram eleitos pelo povo. O argumento principal neste ponto
o de que, se os federalistas querem realmente uma Casa forte (e no apenas meia
casa) eles devem tambm aceitar uma presidncia forte. Nesse sentido, a igualdade
das casas tolervel, pois elas no esto envolvidas na formao do Executivo.
Completando, o Autor afirma que uma repblica constitucional deveria manifes-
tar seus compromissos federalistas atravs de uma adequada modificao do seu
sistema de referendo, onde houvesse uma participao regional, havendo maior
distribuio de votos, ocasio em que, para que um referendo seja aprovado, seja
necessria a aprovao da maioria dos estados constituintes.
Ackerman aponta distores quando o Senado no composto atravs do voto
popular, sendo formado por representantes dos governos estaduais, designados
pelos governadores para atuar no Poder Central de acordo com os interesses do
estado que representa. assim que funciona na Alemanha e no Conselho da Unio
Europia. Entretanto, ele mostra que paradoxalmente, os federalistas esto mais
propcios ao deslocamento de funcionrios locais para papis diretos no Poder
Central. Mas se for para ter um Senado, um corpo legislativo, que este seja com-
posto por Senadores eleitos diretamente pelo povo, diretamente fiscalizados.
O federalismo enfatizado por Ackerman por uma razo simples: ele o mais
importante instrumento poltico de justificao do bicameralismo no mundo. Pa-ses unitrios tm administrado bem suas contendas com assemblias unicamerais.
O Autor questiona porque h cmaras altas em Estados unitrios? A resposta,
segundo ele, simples: para proteger as classes superiores. O exemplo maior a
Cmarados Lordes no modelo de Westminster.
Ackerman faz um contraponto da necessidade de uma segunda cmara em
pases no federalistas. Ele aponta a importncia do Senado como instrumento
importante para a tomada de decises. Entretanto, a questo da assimetria da
composio partidria da Cmara e do Senado pode gerar impasse. Para resolver
esse problema ele cita o modelo italiano onde o sistema eleitoral garante uma
equiparao partidria na representatividade das duas casas. Ackerman aponta
que um bicameralismo simtrico pode atuar eficazmente, ampliando o debatedentro da sociedade.
A resposta pergunta: Quantas eleies so necessrias para se atingir a
plena autoridade legiferante, vem agora. Ackerman aponta a resposta com base
na separao de poderes. No no modelo americano de trs instituies e com um
Judicirio interventivo, nem no modelo Westminstercom um Judicirio no inter-
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ventivo. Ele centra seus argumentos no Parlamentarismo de Constrangimentos(controles institucionais) onde no h um monoplio do poder de legislar, cujo
modelo de Constituio objetiva imunizar uma srie de atores institucionais a
partir do controle parlamentar. Os poderes separados incluem: as pessoas (agindo
atravs de referendos), Tribunal Constitucional forte e um Senado Federal fraco
ou Senado Nacional forte.
Ackerman questiona se deveria criar um espao isolado das polticas diretas de
interveno em que juizes e burocratas deveriam implantar seu julgamento tcnico
a servio dos objetivos legislativos? Ele argumenta que no, pois s interveno
poltica irrestrita ir causar efeitos danosos ao estado de Direito. Os constitucio-
nalistas precisam reconhecer que a elaborao de decises algo importante e
frequentemente desvalorizado pelo uso excessivo. As decises no so tomadas
por estadistas experientes ou burocratas que conhecem a mquina, mas por inex-
perientes bajuladores ansiosos para trocar favores com seus patres.
Ackerman mostra a importncia de uma burocracia tcnica, extremamente es-
pecializada e treinada imbuda do esprito pblico, com imparcialidade profissional.
A burocracia no pode funcionar se as decises so excessivamente burocrticas.
preciso garantir constitucionalmente a autonomia e a independncia do Poder
para que este possa ser exercido de forma imparcial e livre das interferncias de
outros poderes.
Ackerman argumenta que a regulao deve basear-se na teoria da legitimidade
democrtica, mas parlamentares no possuem tempo nem conhecimento para isso.O autor tambm aponta para a utilizao do poder regulador como instrumento
de intimidao poltica, citando exemplo de fiscais como instrumentos partidrios
de guerra.
A questo fundamental a de legitimidade de atuao da burocracia tcnica
e especializada quando interferir nas polticas pblicas. Essa questo, segundo o
Autor, resolvida pela vinculao desses tecnocratas lei, elaborada pelo Parla-
mento (fonte de legitimao poltica). Da a importncia de um estado democr-
tico de direito e de um Tribunal Constitucional forte limitando a atuao dessa
tecnocracia ao restrito cumprimento dos pressupostos legais.
At aqui, Ackerman chega concluso de que a separao de poderes entre
Cmara, Senado e Presidente no s incentiva crises de governo em situaesde impasse, como tambm o desespero na luta contra o tempo em situaes de
plena autoridade no s vai contra a representao proporcional como encoraja
oculto personalidade.
Como a separao dos poderes protege os Direitos Fundamentais? Nesse
sentido Ackerman trabalha dois pontos: O Poder Democrtico e a Garantia dos
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direitos fundamentais. Os direitos fundamentais decorrem diretamente da noode democracia e significam um ncleo duro e intocvel dentro da Constituio.
Esses direitos englobam no s os direitos polticos como tambm os direitos civis,
as liberdades e garantias fundamentais e os direitos difusos e coletivos.
Um perodo de plena autoridade legislativa pode ir de encontro aos direitos
fundamentais, se isso for do interesse dos que possuem tal autoridade. Ackerman
sugere no apenas uma proteo maior desses direitos dentro da Constituio (no
caso das mais positivas e analticas), mas tambm um Tribunal Constitucional forte,
capaz de garantir os direitos fundamentais atravs da reviso judicial.
Segundo o Autor, a partir da legitimidade democrtica, o centro est limitado
pelas decises anteriores do povo atravs de peridicos referendos e executado por
um Tribunal Constitucional. Pode tambm ser verificado por um Senado Federal
subalterno ou uma poderosa segunda cmara organizada em linhas nacionais. A
partir da especializao funcional, o centro limitado, no s atravs de um sistema
judicial independente, mas tambm atravs de um Poder ntegro que observa a
corrupo e abusos similares do governo, bem como um Poder regulador, forando
a burocracia a explicar como que o seu suplemento de rulemakingrealmente vai
melhorar os resultados gerados. Em relao aos direitos liberais, o centro limitado
por um Poder Democrtico visando a salvaguardar direitos do cidado participativo,
uma justia distributiva centrada na oferta econmica mnima para esses cidados
menos capazes de defender os seus direitos polticos, e um Tribunal Constitucional
dedicado proteo dos direitos humanos fundamentais para todos.Arato (2002) prope um modelo institucional normativo, um tipo ideal de
accountabilitypura, que em princpio pode ser o objetivo de todos os esforos
em termo de modelo institucional. O autor defende o modelo parlamentarista
unicameral, rejeitando o federalismo, e advogando que o modelo presidencialis-
ta permite em princpio, a atribuio de culpa a um outro poder com o qual
necessrio fazer um acordo para alcanar certos objetivos.
O regime proposto incompatvel com governo de coalizo, onde a culpa pode
se dissipar entre os aliados. O autor defende uma maioria mais forte, evitando a
maioria simples e por conseqncia, as coalizes. Para ele, a oposio tem de ser
forte (no necessariamente supermajoritria) e deve haver uma maior disciplina
partidria, onde os partidos votassem em bloco. O que se defende um modelo derepresentao majoritria mais forte onde pudesse haver maior similitude entre
representantes e representados, rejeitando a regra proporcional e a de maioria
simples para alocao das cadeiras. O autor rejeita o instituto da reeleio e ar-
gumenta que legislaturas menores poderiam eliminar que os erros dos governos
fossem esquecidos ou compensados.
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Em relao ao Gabinete e o Parlamento (modelo de Westminster), h umadupla accountabilityonde o Executivo responde ao Parlamento, e este responde
aos eleitores. Como o Gabinete pode ser destitudo a qualquer momento pelo
Parlamento, o autor rejeita esse mecanismo em relao aos eleitores e seus in-
cumbents, por haver incompatibilidade entre a atividade parlamentar e eterna
campanha pela reeleio. Entretanto, fica claro que um o poltico que no possa
se reeleger fica livre de ser avaliado pelo seu ltimo mandato, e por isso prope
limites s reeleies.
Arato defende que um regime de accountabilitypura, seria diferente do mo-
delo de Westminster, sendo unicameral, com uma regra eleitoral que exigisse
mais maioria, talvez uma constituio escrita, mandatos mais curtos e regras ainda
mais estritas de financiamento de campanha. Segundo o autor, no modelo de
Westminsterh uma oposio leal no Parlamento, pois sem esse monitoramento
crtico o processo de accountabilityno poderia existir. Segundo o autor um re-
gime geral de accountabilitys pode funcionar em consonncia com a sociedade
civil e a esfera pblica.
3. A REPRESENTAO E SEUS DESVIOS: CLIENTELISMO E CORRUPO EM KITSCHELT
Segundo Kitschelt (2000), grande parte da literatura afirma que polticas cliente-
listas so personalistas e reduzem a accountabilitydemocrtica, em contrapontos polticas programticas. O autor se posiciona de forma totalmente contrria a
essa vertente. Para ele, polticas clientelistas so capazes de estabelecer um forte
acordo, aumentando a accountability e a responsividade, devido clareza das
regras e troca direta entre polticos e seus favorecidos.
Outro ponto levantado o de que o personalismo no atributo exclusivo do
clientelismo, pois relaes clientelistas face a face s ocorrem em um tipo tradi-
cional de clientelismo e embora essas relaes envolvam trocas entre indivduos
e pequenos grupos organizados, pode haver um alto grau de institucionalizao,
tornando-se uma relao impessoal.
A corrupo envolve o uso de cargo pblico para fins particulares (pessoais
ou grupos polticos). A corrupo surge nos mais diversos desenhos institucionais,mas o ambiente mais propcio para que ela se desenvolva onde haja clientelismo.
Tanto no liberalismo quanto no socialismo, h uma inibio da ao de grupos
de interesses, pois os pontos principais de um programa poltico so guiados por
princpios universais, enquanto que as prticas clientelistas se voltam alocao
informal de recursos.
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Baseando-se na anlise de Huntington (1968), onde os partidos passam aser mais comprometidos com um programa poltico em naes desenvolvidas,
Kitschelt contra-argumenta mostrando que, embora seja difcil precisar a relao
entre clientelismo e corrupo, onde, de acordo com a modernizao econmica,
os cidados quanto mais pobres e mais ignorantes, suas preocupaes se voltaro
solues de curto prazo com vantagens diretas, naes desenvolvidas como Japo,
Itlia e ustria iro mostrar prticas clientelistas.
Outro ponto levantado diz respeito representao e clientelismo a questo
da relao Executivo e Legislativo. A separao de poderes no sistema presidencia-
lista estimula o presidente a empregar seus poderes para promover incentivos se-
letivos aos parlamentares com o objetivo de constituir maiorias para governar5.
Para evitar prticas clientelistas, faz-se necessria a adoo de um sistema
eleitoral de lista fechada. Segundo o autor, tanto em pases com amplo setor eco-
nmico pblico quanto naqueles que o desregularam, h grandes oportunidades
de clientelismo.
Segundo Kitschelt o clientelismo fortalece a accountability,pois cria uma co-
nexo responsiva entre o poltico e seus beneficirios. No entanto embora isso possa
parecer algo salutar (como por exemplo grupos tnicos-culturais que conseguem
polticas de apoio s suas causas graas prtica clientelista), do ponto de vista da
representatividade esse argumento apresenta uma pequena falha. Depois de toda
a discusso no incio deste texto acerca do que vem a ser democracia, qual a regra
seria a mais adequada para agregar as preferncias dos eleitores, qual o melhormodelo institucional para uma accountabilitymais efetiva, a prtica clientelista,
mesmo fortalecendo a relao representante-representados, desvirtua a idia de
representatividade pelo fato dos incubentsestarem diretamente ligados a pequenos
grupos de interesses, esquecendo-se do interesse coletivo.
3.1. O Papel dos Partidos na Agregao de Interesses
Como o problema da escolha social diz respeito complexidade da tomada de de-
ciso sobre diversas alternativas polticas, que so enfrentadas tanto por polticos
quanto por eleitores, Kitschelt argumenta que os eleitores no sabem como suas
5Samuels (2007) cita um estudo de Otvio Amorim Neto, onde no presidencialismo o tamanhoda coalizo ou o nmero de membros da coalizo podem no ser as variveis mais importantes.
As variveis-chave em termos de gabinete, e em termos de resultados da governana, inclui
a proporo ministrios cedidos aos partidos da coalizo. Uma distribuio proporcional
deveria equiparar a proporo que cada partido tem na coalizo em relao ao nmero de
ministrios.
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preferncias podero afetar os resultados do processo decisrio. Segundo ele, aformao de partidos soluciona esse problema articulando um rankingde prefe-
rncias. Isso possibilita a antecipao da escolha dos eleitores entre programas
polticos diferentes, influenciando dessa forma, o processo decisrio.
H trs tipos ideais que resultam da resoluo de nenhum, de um ou de am-
bos os problemas de ao coletiva (por meio da organizao partidria) e escolha
social (por meio da construo de uma coeso programtica). Estes tipos so: a)
Autoridade Carismtica quando os polticos decidem no resolver nenhum
dos problemas, mantendo a autoridade atravs do carisma pessoal, onde eles
tendem a prometer tudo a todos para manterem-se no poder mantendo o mximo
de discrio sobre as estratgias de seus partidos; b) Clientelismo quando no
investem em formas de agregao de interesses, criando relaes pessoais e re-
compensas materiais em dois nveis: nvel econmico, onde os que detm recursos
financiam polticos em troca de favores materiais; nvel de influncia (prestgio);
e c) Contedo Programtico quando buscam solucionar ambos os problemas,
onde partidos oferecem um programa de polticas, prometendo implement-lo
caso sejam eleitos.
Em relao a esses tipos ideais acima descritos, o autor distingue os partidos
compromissados com um programa poltico (troca indireta) dos partidos clien-
telistas (troca direta). Segundo ele, a diferena entre esses dois de natureza
procedimental em relao s trocas.
O autor indaga se difcil combinar clientelismo e compromisso com umprograma poltico. Se os eleitos se comprometem a recompensar eleitores e
colaboradores financeiros, eles no poderiam ser fiis a um programa poltico?
Vrios argumentos se contrapem a essa possibilidade. Primeiro porque pontos
principais de um programa poltico que permitam a resoluo de problemas de
escolha social so guiados por princpios universais, que fogem s prticas infor-
mais de alocao de recursos. Segundo porque uma vez que os polticos tenham
assegurado seu cargo poltico por meio de clientelismo, eles podem no ter mais
incentivos para solucionar problemas de ao coletiva. Pesquisas empricas
apontam para uma associao negativa entre clientelismo e coeso programtica
dentro dos partidos. Elas apontam que os vrios grupos de interesse dentro de
um partido podem ter preferncias programtica to divergentes, que os custosde uma coeso so extremamente altos.
Clientelismo e compromisso programtico so dois mecanismos incompa-
tveis com uma poltica baseada no carisma poltico. Entretanto, o autor aponta
que essas incompatibilidades no so absolutas, havendo possibilidade de que os
polticos se envolvam intensamente em um dos mecanismos.
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4. CONCLUSES
Schumpeter afirma que a democracia um mtodo para se chegar a uma defini-
o poltica atravs de eleies livres e competitivas de lderes. Nesse sentido,
preciso analisar qual o melhor mtodo que traduza a agregao de preferncias e
qual o desenho institucional seria capaz de promover tal mtodo, capaz de captar
as preferncias dos eleitores. No se sustenta a argumentao de que o paradoxo
da votao no permite que haja um vencedorjustoe claro. Pois os resultados da
regra majoritria no podem dizer o que o povo quer.
No entanto, a regra majoritria estrutura o processo deliberativo onde no capaz
de produzir o resultado democrtico correto diretamente das preferncias, por estas
serem transitivas. A regra majoritria sempre capaz de produzir um resultado, no
havendo empate (dentro de um jogo em que haja eqidade poltica e nenhum dos
jogadores ou propostas esteja em vantagem). Logo a regra majoritria, atravs da
deliberao, permite identificar os resultados aceitveis, onde a ciclicidade (potenciais
mltiplas coalizes vencedoras sucessivas) ir fortalecer a regra majoritria.
A regra majoritria desejvel afinal, no por dizer o que a vontade do povo
(pois ela no diz), mas por ser um procedimento de tomada de decises, onde
cria um procedimento justo e o resultado final contar com a legitimidade de ter
sido aceito pela maior parte dos jogadores, havendo um vencedor sempre.
Delegao e accountabilityso relaes do tipo principal-agente, onde sero
fortes ou fracas dependendo do desenho institucional adotado. Dependendo dodesenho institucional poder haver maior decisividade e melhor resolutibilidade.
A falha de delegao ou o enfraquecimento da relao principal-agente pode
tornar o governo menos accountable, criando incentivos para relaes privadas,
clientelistas e rentistas.
No h dvidas de queAccountability uma relao vertical principal-agente,
onde seu desenho constitucional varia de acordo com o sistema adotado. Esse jogo
hierrquico depender do regime adotado. No parlamentarismo h uma hierarquia
oculta onde o Primeiro Ministro fiscalizado pelos Membros do Parlamento, que
por sua vez so fiscalizados pelos partidos e estes, pelos eleitores. No executivo essa
sistemtica no se reproduz por haver dois corpos eleitos diretamente pelo povo,
sendo ambos agentes de um mesmo principal. Por no haver hierarquia, eles seequilibram atravs de transaes horizontais que dependero de outros mecanis-
mos como bicameralismo, veto presidencial, reviso judicial e impeachment6.
6nico caso em que o Poder Legislativo no Presidencialismo pode dispensar o Presidente
da Repblica.
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Os sistemas majoritrios de governo favorecem a classificao das eleiescomo um sistema de controle, onde sendo um instrumento de accountability
vertical, pode funcionar como um sistema de controle e quase influncia, pois o
eleitor manifesta uma preferncia, influenciando o representante na conduo
de suas polticas mas, no prendendo-o atravs do mandato. O sistema presiden-
cialista tem uma vantagem em relao ao parlamentarista, pois maximiza ambas
as representaes nacionais e locais. Formatos institucionais diferentes podem
encorajar ou no a accounbatilityeleitoral.
Os modelos de poderes fundidos (parlamentarismo) e no fundidos (presi-
dencialismo) tero resultados diferenciados em relao accountability. O que
se defende um sistema com menos veto playersonde haja menos impasse e que
a autoridade legiferante no seja plena, fazendo-se o controle atravs da reviso
judicial. Esse modelo de Ackerman se diferencia do de Arato, pois este defende
um modelo ideal onde o Parlamento unicameral (em vez de onde-and-a-half-
house solution) e critica o instituto da reeleio. Tambm sugere mudanas no
modelo de alocao de cadeiras sugerindo uma regra majoritria que evitasse a
maioria simples.
Dependendo do modelo institucional, pode haver uma maior propenso para o
desenvolvimento de relaes clientelistas e at mesmo corruptas. H clientelismo
sem corrupo, mas esta encontrada em modelos institucionais que permitam
relaes clientelistas.
Embora o clientelismo seja defendido por Kitschelt como uma forma de ac-countability, essa prtica no deve ser desejvel, pois atinge a setores particulares
e pequenos segmentos que no representam a vontade da coletividade.
Como os eleitores no sabem como suas preferncias podero afetar os re-
sultados do processo decisrio, a formao de partidos soluciona esse problema
articulando um ranking de preferncias. Os representantes procuram cativar os
eleitores atravs do carisma poltico, de relaes clientelistas ou de um contedo
programtico. Este seria o desejvel, pois haveria uma maior identificao dos
eleitores com a agremiao poltica, evitando relaes privatistas de clientelismo
e corrupo (pork barrel erent-seeking). A conexo do eleitor com o contedo
programtico de um partido fortalece as relaes principal-agente favorecendo a
accountabilityeleitoral prospectiva e retrospectiva.
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ABSTRACT
In this work, I review the contemporary political
theory in respect to institutional design and its
impacts on accountability. Based on recent studies
about democracy and political institutions, I ana-
lyze the correlation between institutional design
and the existence of corruption; the institutional
consequences of the economic development; the
impacts of the presidential and parliamentary
systems on decisiveness and resolutiveness; and
the determinants of the electoral and party sys-
tems in relation to the electors control over their
incumbents. I also discuss the proportional and
majority systems and why the majority rule is
desired, after all.
KEY WORDS
institutional design
accountability
electors control
majority system
RECEBIDO EM
julho de 2008
APROVADO EM
novembro de 2008
LEON VICTOR DE QUEIROZ
Pesquisador do Ncleo de Opinio Pblica e Polticas Pblicas NePPu, da Universidade Federal de
Pernambuco UFPE, instituio em que cursa seu Mestrado em Cincia Poltica.
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