INSTITUIÇÕES_E_ACCOUNTABILITY DEMOCRACIA

8/13/2019 INSTITUIES_E_ACCOUNTABILITY DEMOCRACIA

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TEORIA SOCIEDADE n 16.1 janeiro-junho de 2008 p. 232-255E

INSTITUIES EACCOUNTABILITYNA

TEORIA DEMOCRTICA CONTEMPORNEA

Leon Victor de Queiroz

RESUMO

Neste trabalho, fao uma reviso da teoria poltica

contempornea acerca do desenho institucional e

seus impactos na accountability. Com base nos es-

tudos mais recentes sobre democracia e instituies

polticas, analiso a correlao entre desenho institu-

cional e a existncia de corrupo; as conseqncias

institucionais sobre o desenvolvimento econmico;

os impactos dos sistemas presidencialistas e parla-mentaristas na decisiveness e resolutiveness; e os

determinantes dos sistemas eleitoral e partidrio

em relao ao controle dos eleitores sobre seus

incumbents. Tambm discuto os sistemas propor-

cionalistas e majoritrios e o por qu de a regra

majoritria ser desejada, afinal.

PALAVRAS-CHAVE

desenho institucional

accountability

controle eleitoral

sistema majoritrio


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INTRODUO

O presentepaperfaz uma reviso da literatura contempornea acerca do dese-

nho institucional e os impactos que ele causa na accountability.Os temas vo

desde o interesse coletivo e agregao de preferncias at a questo da corrupo,

passando pelo desenvolvimento econmico, a questo da capacidade decisiva

e dificuldade de mudana do status quo, separao de poderes e sistemas de

controle dos eleitores sobre seus incumbents.

No ponto 1, analiso o interesse coletivo e a agregao de preferncias nas

teorias ps-schumpeterianas, fazendo uma breve referncia teoria de Schum-

peter onde a democracia um mtodo. Insiro referncias de Dahl e Przeworski

acerca do tema, incluindo a argumentao de Powell. Em seqncia exponho

as crticas de Riker e a contra-argumentao de McGann para finalmente dizerporque a regra majoritria desejvel, afinal.

No ponto 2, inicio a discusso dos modelos institucionais de democracia

focando na questo da accountabilitycomo um problema da delegao, utili-

zando a anlise de Cox e McCubbins e os estudos de Shugart, Crisp e Moreno.

Em seqncia utilizo Powell e Samuels para analisar a questo das pr-condies

institucionais para uma accountability efetiva. Arato e Ackerman do a direo

dos resultados dos modelos institucionais de poderes separados ( non-fusion

powers) e seus efeitos em relao accountability .

No ponto 3, abordo a questo da corrupo colocando o clientelismo como

forte relao de accountability , embora no seja desejvel por estabelecer

comportamentos privatistas entre representantes e um pequeno segmento dos

representados, contrariando a coletividade. Ainda neste ponto abordo a funo

dos partidos como agregadores dos interesses do eleitorado.


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TEORIA SOCIEDADE n 16.1 janeiro-junho de 2008E234

1. O INTERESSE COLETIVO E O PROBLEMA DA AGREGAO DE PREFERNCIAS: ADISCUSSO PS-SCHUMPTERIANA

Para Schumpeter (1976), a concepo de democracia no significa governo do povo

e sim governo aprovado pelo povo. Entretanto, necessrio definir quem o povo e

como ele ir governar. O autor admite que esse argumento no suficiente e apresenta

uma definio de democracia como sendo um procedimento para se chegar a uma

definio poltica, pois a democracia no um fim em si mesmo. Para ele, o mtodo

democrtico um sistema institucional para tomada de decises polticas, no qual o

indivduo adquire o poder de decidir mediante luta competitiva das lideranas da so-

ciedade pelos votos do eleitor. Essa competio precisar ser livre e o menos prejudicial

possvel, onde os arranjos institucionais permitam a qualidade dos lderes, uma buro-

cracia eficiente, autocontrole democrtico e a livre concorrncia entre os lderes.

Dentro dessa concepo minimalista de democracia como mtodo para se

chegar a uma definio poltica atravs de eleies de lderes que representaro

liderados, surge a discusso sobre a representao poltica, como captar o inte-

resse coletivo e agregar preferncias. O autor afirma que sempre que as vontades

dos indivduos esto muito divididas, no apenas se pode conceber, mas muito

provvel que as decises polticas produzidas no se conformem ao que o povo

realmente quer (Schumpeter 1976: 319).

Para Przeworski (cf. Shapiro & Cordn-Hacker 1999), a funo do voto agre-

gar preferncias do eleitor para eleger o governo, alm de punir governantes quese distanciam dos anseios da maioria da populao, criando um incentivo ao bom

comportamento dos polticos. De acordo com Dahl (1956), a chave da democracia

a resposta/reao do governo em relao preferncia dos cidados.

Powell (2007) afirma que a agregao de preferncias o processo de analisar

e escolher dentre as polticas favorecidas pelos membros do grupo. Tal agregao

abarca todas as preferncias ao desenvolver as polticas pblicas, onde eleies

competitivas iro tentar agregar as preferncias, embora os resultados das polticas

pblicas nem sempre correspondam s escolhas dospolicymakers.

O autor procura mostrar que as preferncias so agregadas dentro de uma

escala direita-esquerda e supe que o eleitor mediano tenha uma viso comum da

dimenso poltica. Logo, se a agregao de preferncias estiver em um extremoou outro, tal eleitor mediano pode derrubar qualquer outra na disputa entre duas

posies. O autor faz uma ressalva alegando que essa anlise til em sociedades

onde a representao de fato acontece, mas em sociedades onde no haja uma

dimenso dicotmica entre direita e esquerda, o argumento torna-se uma simpli-

ficao inadequada ao contexto de alguns pases.


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235INSTITUIES EACCOUNTABILITY NA TEORIA DEMOCRTICA CONTEMPORNEA Leon Victor de Queiroz

1.1. A Crtica de RikerRiker (1983) vai basear sua argumentao atravs da Teoria da Escolha Social.

Segundo ele, essa teoria a forma onde gostos, preferncias e valores individuais

so unidos e somados na escolha de um grupo coletivo ou sociedade. Como o voto

um mtodo de agregao de valor, a teoria da escolha social deve incluir, entre

outros elementos, a teoria da votao.

O paradoxo da votao a coexistncia de valores individuais coerentes e uma

escolha coletiva incoerente atravs da regra majoritria, havendo transitividade das

preferncias, pois no possvel haver um vencedor claro e justo de uma disputa

eleitoral. Havendo mais de trs propostas para mais de trs eleitores, ser neces-

srio que um dos eleitores mude sua preferncia ou uma das propostas para que

haja uma deciso. Ele cita o paradoxo da votao, descoberto por Condorcet, para

afirmar que a votao falha para produzir um ganhador distinto. Riker concorda

com Schumpeter e diz que a Democracia um mtodo, mas vai alm e argumenta

que tambm um ideal. Riker questiona se o mtodo democrtico capaz de fa-

zer com que os ideais democrticos sejam atingidos. Para ele, a teoria da escolha

social permite, ao menos em parte, a viabilidade de se atingir fins democrticos

atravs de mtodos democrticos.

O sistema majoritrio tambm criticado, onde se questiona a adequao

da forma como as maiorias so constitudas. Elas so, na verdade, coalizes de

minorias segundo Dicey e Downs (apudRiker 1983). Riker ir centrar suas crti-

cas rejeitando o populismo. Ele afirma que a vontade popular mostrada apenasenquanto as dimenses dos assuntos so restritas. Uma vez que a dimenso desses

assuntos se multiplica, a vontade popular irresoluta. Pequenas mudanas nas

dimenses induzem desequilbrio. Por isso, difcil falar em vontade popular to

estreitamente explicada, e por isso que o populismo uma interpretao vazia

da votao e porque o ideal popular literalmente insustentvel.

Riker argumenta que no h como identificar as preferncias dos cidados

e nem se eles fazem julgamentos justos e precisos sobre o voto que fazem, e que

na verdade eles votam mais ao acaso ou em conseqncia da manipulao de

informao ou deturpaes do sistema eleitoral.

A rejeio ao populismo uma rejeio ao populismo como puro procedi-

mento de eqidade. Esse populismo refutado admite que os resultados da regra

majoritria constituem, por si s, a vontade popular. A regra majoritria no

normativamente privilegiada sobre qualquer outra instituio que ocasionalmente

remova governos, mesmo que utilize mtodos injustos de votao.

Riker define populismo como sendo as proposies que as polticas governa-

mentais deveriam ser o que o povo quer, e que as pessoas so livres quando seus


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desejos so regulamentados. A rejeio ao populismo ocorre porque os resultadosda escolha social mostram que a regra majoritria no pode dizer o que a vontade

do povo. Dessa maneira, o contedo normativo do populismo (onde o governo

deve fazer o que o povo deseja) no desafiado: no h como se saber o que o povo

quer, pois sistemas diferentes de votao produzem resultados distintos e o mesmo

sistema de votao pode produzir resultados diferentes em tempos diferentes.

Riker continua com o dogma crucial de que o liberalismo e o populismo

esgotam todas as possibilidades em relao teoria democrtica. Dessa forma,

liberalismo (definido como a doutrina de que votao no faz mais que prover

um meio de remover os representantes eleitos e prevenir tirania) a nica opo

remanescente.

O liberalismo sobrevive aos resultados da escolha social porque ela deman-

da menos votaes, se preocupando apenas com quais votaes removero os

representantes do gabinete periodicamente, e possivelmente de forma perversa.

Ele identifica a idia de que a regra majoritria tem valor normativo com o popu-

lismo, ento quando o populismo derrubado, tambm derrubada a prioridade

normativa da regra majoritria.

Riker defende que a nica justificativa que as eleies tm (dados os resultados

da escolha social), uma colaborao liberal em checar as tendncias opressivas

do governo. Segundo ele, os resultados da regra majoritria so totalmente ar-

bitrrios.

O populismo insustentvel porque a regra majoritria no pode dizer o que a vontade popular. Para ele, uma democracia populista no se sustenta, pois no

existe interesse comum. E mesmo se existisse no poderia ser identificado. Riker

defende uma democracia liberal, pois essa no requer do voto um papel normativo,

as eleies so importantes porque servem para retirar do poder aqueles que so

to ineficientes que no conseguem a maioria do eleitorado para se reeleger. En-

tretanto, reafirma que as eleies tm anomalias; uma delas a existncia de ciclos

no governo, onde um governante pode ser retirado sempre que h eleies. Riker

enxerga a ciclicidade como algo nocivo estabilidade do sistema. Riker afirma que

a ciclicidade aleatria e no tem efeitos benficos em relao ao alinhamento do

comportamento do governo em relao vontade popular.

1.2. A Contra-argumentao de McGann: ciclicidade e deliberao

McGann (2006) inicia sua contra argumentao afirmando que a regra majoritria

estrutura o processo deliberativo, onde ela no um procedimento que produz o

resultado democrtico correto diretamente das preferncias (que so transitivas)

dos legisladores. A regra democrtica define um jogo no qual os legisladores barga-


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nham, negociam, deliberam, persuadem e trocam, em relao aos requerimentosno qual o acordo final recebe suporte da maioria.

A regra majoritria justificada normativamente porque procedimental-

mente justa, e porque h razo para esperar que o jogo, ao final, ligado regra

majoritria, ir produzir resultados justos. Segundo o autor, necessrio, para

que a regra majoritria satisfaa a eqidade poltica, que o controle da agenda

seja democrtico. Se a agenda fixada, ento algumas alternativas estaro em

vantagem. Se um jogador controla a agenda, ento, ele est em vantagem.

Essa argumentao de McGann se coaduna com sua afirmao que a regra

majoritria democrtica porque o resultado fruto de um jogo justo onde nenhum

votante ou nenhuma alternativa est indevidamente em vantagem. A deliberao

atravs da regra majoritria serve como um meio efetivo para identificar uma

seleo do jogo oculto. Logo, a regra majoritria produz uma maneira prtica de

identificar resultados aceitveis. Portanto, a regra majoritria no pode mostrar

o melhor resultado, mas uma grande quantidade de informaes acerca de quais

alternativas so, e de quais no so, escolhas razoveis.

Segundo o autor, a ciclicidade (potenciais mltiplas coalizes vencedoras su-

cessivas) fortalece a regra majoritria, deixando de ser algo danoso democracia,

j que d oportunidade a diversas maiorias de participarem do poder, pois a exis-

tncia de mltiplas coalizes em potencial cria fortes incentivos para construo

de coalizes juntamente com a deliberao. McGann defende a regra da maioria

como uma regra democrtica, pois a trata como regra estrutural do processo de-liberativo, no a considerando como um procedimento apto a produzir resultados

diretamente desejveis em relao s preferncias dos legisladores.

1.3. Porque a Regra Majoritria Seria Desejvel Anal?

Como no sistema winner-takes-all oufirst-past-the-post, o ganhador representa

a maior minoria, o sistema proporcional, segundo McGann seria o que melhor

identificaria os eleitores com os incumbents.O sistema proporcionalista implica

em uma maior representao das minorias.Entretanto, segundo Melo:

as regras tpicas de sistemas majoritrios distrito uninominal e frmula

first-past-the-post implicam em menos representao de minorias

ou grupos, embora produzam mais eficincia governativa pela maior

facilidade de formao de maiorias.

O requisito da maioria considerado apenas como um requisito m-

nimo. A viso proporcionalista afirma que as regras institucionais devem

promover a participao e o alargamento das maiorias. Em contraste, no

ideal majoritrio busca-se assegurar que a vontade da maioria prevalea


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sobre minorias. Nesse sentido, o majoritarismo busca assegurar que avontade da maioria prevalea sobre minorias. Nesse sentido, o majori-

tarismo representa um ideal e no apenas a regra eleitoral ou de mtodo

de agregao de interesses (Melo 2007).

A regra majoritria no capaz de dizer o que a vontade popular , mas um

procedimento de tomada de decises onde, havendo eqidade poltica atravs de

um sistema que garanta representatividade com maior preciso, cria um procedi-

mento justo no qual os legisladores podem negociar e formar coalizes (embora

a maioria seja formada por minorias agregadas). O resultado final contar com a

legitimidade de ter sido aceito pela maior parte dos jogadores, pois a regra majo-

ritria permite que haja um vencedor sempre, no permitindo o empate.

2. O PROBLEMA DA ACCOUNTABILITYNOS DISTINTOS MODELOS INSTITUCIONAIS DE

DEMOCRACIA

Delegao e accountability so relaes do tipo principal-agente. A depender do

desenho institucional, essas relaes podem ser enfraquecidas. A accountability

produz resultados diversos a partir de uma srie de desenhos institucionais.

Aqueles onde h um jogo hierrquico oculto, como no parlamentarismo puro

(modelo de Westminster) em que o Gabinete accountableao Parlamento, ondeos Membros do Parlamento so fiscalizados pelos partidos, e estes por sua vez pelo

eleitor mediano, estabelecendo entre eles uma relao principal-agente, geram

um resultado diferente do modelo americano onde h duas esferas de poder elei-

tas diretamente pelo povo (Presidncia e Congresso), onde h mais veto players

devido ao fato de o Parlamento ter duas Casas Legislativas com iguais poderes

alm de outros veto gatescomo grupos polticos regionais (em decorrncia do

federalismo).

2.1. O Problema Geral da Accountability como Problema de Delegao: Mo-

reno, Shugart, Crisp e McCubins/Cox

Cox e McCubbins (2001) afirmam que as instituies democrticas definem umaseqncia de relao principal-agente, mostrando que em democracias repre-

sentativas h 3 passos em amplas delegaes: pela soberania popular aos Poder

Legislativo e Executivo nacionais; pelo Executivo a ministrios, comits; pelo

Legislativo (ou seus lderes) a agncias, onde estas possuem o papel de agentes.

Segundo os autores, essa estrutura de relao entre principal-agente determina em


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ampla medida a forma de poltica pblica. Se no houver accountabilityem relaoqueles que delegam o poder, ento toda essa cadeia de delegaes ir falhar.

Os autores acrescentam o que o dilema democrtico das instituies est na

correspondncia de quem est no poder com o interesse pblico. Para isso, segundo

os autores, os institucionalistas acreditam que o trade off pode ser estabelecido via

desenho constitucional, onde separao de poderes, bicameralismo, federalismo

e a diviso do Legislativo em cmeras temticas so remdios para assegurar a

responsabilidade com o interesse pblico. O equilbrio entre eficincia decisria e

correspondncia aos interesses pblicos aparece em pequenas arenas de debates

sobre a estrutura eleitoral, defendendo que sistemas proporcionais multipartid-

rios so menos estveis em relao s decises tomadas e que o sistema majoritrio

tende a diminuir pequenos partidos, onde os remanescentes so menos diferentes

que no sistema proporcional.

Dependendo do desenho institucional, poder haver maior indeciso e menos

resolutibilidade1. A falha de delegao ou enfraquecimento da relao principal-

agente entre delegantes e delegados, pode diminuir a responsividade do governo

e torn-lo menos accountable, criando incentivos para relaes privadas, clien-

telistas e rentistas. Por isso, um Estado com alto grau de decisividade significa

um governo federal centralizado e que corresponda menos a interesses privados.

A depender do nmero de pontos de veto (maior em sistemas proporcionalistas),

poder haver menos decisividade e a resolutividade ficar enfraquecida.

Shugart, Moreno e Crisp (2003) defendem a idia de que accountability umarelao vertical

2entre principal-agente, onde a responsabilizao sobretudo um ato

de delegao (Melo 2007), e que os sistemas presidencialistas so nicos a produzir

mltiplos agentes a partir de um nico principal: o eleitorado. Os autores mostram

que o desenho constitucional da accountabilityvaria entre sistemas presidencialis-

tas e parlamentaristas, e tocam na questo do difcil equilbrio entre accountability

vertical e trocas horizontais em sistemas presidencialistas, focando nas fontes de

independncia dos poderes, funes sobrepostas e ambies contrapostas.

A noo da relao principal-agente baseada na economia e est longe de ser

perfeita. A autoridade efetiva na poltica governada pelo agente, no pelo prin-

1Para Cox e McCubbins (2001) o presidencialismo desenhado para ser menos decisivo e

mais resoluto.2Os autores criticam a expresso accountabilityhorizontal de ODonnell, argumentando

que, por ser uma relao principal-agente, portanto, uma relao vertical, no poderia haver

uma responsabilizao horizontal. Para suprir o termo em relao a instituies em mesmo

nvel, os autores utilizam o termo transaes horizontais que representa as trocas entre

instituies onde no haja relao principal-agente entre si.


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cipal. O desenho constitucional extremamente importante para evitar relaesprincipal-agente fracas, sendo, inclusive, mais custosas e difceis em poltica do

que em economia, pois o governo no pode simplesmente ser demitido. Outros

mecanismos, a depender do sistema constitucional, sero criados para evitar que

os polticos-agentes no oprimam os cidados-principais. Tais mecanismos so

o jogo hierrquico (no parlamentarismo) e as transaes horizontais (presiden-

cialismo).

O jogo hierrquico depender do tipo de sistema empregado. No parlamen-

tarismo, os eleitores votam nos partidos que escolhero os representantes, que

selecionaro os ministros do gabinete, agentes do Parlamento (principal). Todo

esse sistema hierrquico tem como base os eleitores. Nesse caso, o alarme de

incndio acionado pelos partidos da oposio que expem aos eleitores os

erros dos agentes.

As transaes horizontais esto atreladas ao presidencialismo, onde no h

relao principal-agente entre os poderes. O Executivo independente e direta-

mente conectado ao eleitorado. Entretanto, para que no haja uma sobreposio

de poderes, os mecanismos de trocas e as atribuies tendero a equilibrar as

foras. No presidencialismo h 3 principais (quando o Parlamento bicameral)

em relao burocracia. Essas relaes entre poderes acarretam em mais publi-

cidade, exercendo funo de alarme de incndio onde partidos da oposio iro

utilizar os erros para dentar derrubar o governo nas eleies. No presidencialismo

a publicidade dos erros do governo maior do que no parlamentarismo, por exporas transaes entre Executivo e Legislativo.

Em sistemas de hierarquia pura (parlamentarismo) o Judicirio apenas parte

da burocracia, responsvel por aplicar as leis. No sistema de transaes horizontais

(presidencialismo), os Tribunais possuem tipicamente a autoridade de sobrepor o

corpo legislativo, inclusive controlando seus atos na seara constitucional.

As agncias autnomas tambm funcionam como mecanismo institucional de

controle da burocracia, sendo parte dela; o mandato fixo, gozando de autonomia

e independncia. Elas possuem uma funo parecida com a dos Tribunais: no

aplicam as leis mas resolvem os conflitos em determinada rea de atuao.

2.2. As Pr-condies Institucionais para uma Accountability Efetiva emPowell e Samuels

A eleio de representantes por diversos setores da sociedade cria incentivos

para os cidados influenciarem nas polticas de acordo com suas preferncias, de

forma que, os incumbentspossam abarcar um amplo nmero de fragmentaes

da sociedade. J eleitos, os representantes engajam-se nas alianas e coalizes, na


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defesa de interesses e por vezes, cedendo aos interesses dos aliados, dificultandoassim a accountabilityeleitoral na medida dificulta para o eleitor a certeza de que

representante apoiou determinada poltica.

Os sistemas majoritrios de governo, entretanto, favorecem a classificao

das eleies como um sistema de controle. Para Powell (2000), as eleies, como

um instrumento de accountabilityvertical, podem funcionar como um sistema

de controle ou de influncia. No caso do sistema de influncia, dada a menor

clareza de responsabilidade sobre a implementao de polticas, o eleitor pode

exercer pouco controle efetivo sobre os representantes, exercendo algo que mais

se aproxima de uma influncia. Ou seja, o eleitor manifesta uma preferncia, in-

fluenciando o representante na conduo de suas polticas, mas no prendendo-o

atravs do mandato.

A concentrao de poder em gabinetes de partido nico permite ao eleitor

perceber qual partido e qual representante responsvel ou no pelas polticas bem

sucedidas ou no. Essa clareza de responsabilidade permite s eleies um grau

de controle maior nos sistemas democrticos de que nos sistemas consensuais.

O sistema presidencialista, por outro lado, tem uma vantagem sobre o parlamen-

tarismo, porque maximiza ambas as representaes nacionais e locais e accountabi-

lityao mesmo tempo3. Para presidencialismo puro, Shugart e Carey sugeriram que

formatos institucionais diferentes podem encorajar ou desencorajar a accountability

eleitoral. Samuels empiricamente explora essa noo afirmando que quando eleies

para o Executivo e Legislativo no so realizadas simultaneamente (o que no podeocorrer no parlamentarismo), a poltica econmica enfraquece.

Empiricamente, eleitores tendem a atribuir relativamente, grande responsa-

bilidade aos representantes em eleies executivas diretas em relao s eleies

parlamentares, to logo as eleies so competitivas com eleies legislativas

(presidencialismo puro), ou as eleies so feitas unificadamente (semi-presiden-

cialismo). Sob certas condies, os eleitores atribuem grande responsabilidade para

partidos com representao do Legislativo no presidencialismo, semi-presiden-

cialismo e parlamentarismo. Logo, sob algumas circunstncias comuns, uma forte

accountabilityeleitoral pode existir no presidencialismo, semi-presidencialismo

e at mesmo no parlamentarismo. Essa constatao questiona dos argumentos

crticos de que presidencialismo geralmente permite relativamente, uma menoraccountabilitydo que em outras formas de governo.

Para Moreno, Shugart e Crisp (2003), a accountability vertical uma funo

dos incentivos institucionais com os quais os polticos se deparam. As estruturas

3Samuels (2007) cita o trabalho de Shugart & Carey (2004)


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de incentivos que produzem variaes em accountability vertical so aquelas quedefinem a ligao entre eleitores e seus representantes seleo de candidatos ao

estgio geral de eleies. Uma combinao bem desenhada de carter institucional

pode produzir poderosos incentivos aos legisladores para apoiarem um sistema

de freios e contrapesos.

Segundo os autores, no sistema presidencialista, Presidente e Parlamento no

representam necessariamente os mesmos segmentos da sociedade. Enquanto o

Chefe do Executivo votado em mbito nacional, os parlamentares representam

demandas de outros distritos. Nesse sentido, o sistema partidrio e o sistema eleito-

ral exercem grande influncia na accountability vertical, principalmente no que diz

respeito s listas partidrias. importante dizer que a estrutura interna dos partidos

inerente a eles, no ao sistema poltico. O sistema eleitoral condiciona as estruturas

partidrias internas, mas no as determina. A questo est em reformas as regras

internas dos partidos e do sistema eleitoral, principalmente no que diz respeito ao

processo de eleio dos candidatos e o sistema eleitoral. Para que se mantenha a

accountabilty necessrio que haja uma estrutura propcia para que isso ocorra.

2.3. Separao de Poderes e Accountability: Arato e Ackerman

Ackerman e Arato analisam os resultados da accountabilityatravs do estudo da

separao dos poderes.

Ackerman faz uma anlise do sistema de poderes separados (presidencialismo)

e de poderes fundidos (parlamentarismo). Ele alega que muitos pases no estoaptos a serem governados dentro das regras do presidencialismo, principalmente

do presidencialismo americano, e que o modelo de Westminster(Parlamento so-

berano) tambm no o mais oportuno. Ackerman sugere um parlamentarismo

controlado e limitado por mecanismos que minorem as falhas do presidencialismo

(impasse) e do parlamentarismo de Westminster(autoridade legiferante plena),

de acordo com o contexto de cada pas, propondo um Parlamento onde a Casa

Popular no seja to poderosa quanto a do modelo britnico, e que a Cmara

Alta no possua poderes equiparados Cmara Baixa, como o Senado americano.

Ackerman chama isso de one-and-a-half house solution.

Para Ackerman, a separao dos poderes deve impedir o auto-governo, possuir

leis democrticas, burocracia e Judicirio bem preparados, capazes de implementarleis com relativa imparcialidade bem como, a promoo dos direitos fundamentais

(evitando mecanismos de tirania).A reviso judicial um mecanismo importante

para incentivar a maioria a no rejeitar o que fora definido anteriormente.

Nesse sentido, o autor pontua quantas eleies so necessrias para se atingir

a plena autoridade legiferante (auto-governo). Enquanto que no modelo de brit-


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nico, basta apenas uma eleio (os eleitores elegem os Membros do Parlamentoe estes definem o Gabinete), no modelo presidencialista em geral so necessrias

vrias eleies para que haja plena autoridade legiferante (eleies presidenciais

e legislativas nacionais, eleies para o comando de ambas as casas em havendo

bicameralismo). Por isso, na pea central do modelo de Ackerman, no Parlamen-

tarismo Limitado h uma Cmara democraticamente eleita e encarregada de

escolher um governo e articular uma legislao ordinria. O poder deste centro

controlado e equilibrado por uma srie de propsitos especiais.

Tais propsitos especiais visam garantir um equilbrio entre o impasse (gerado

pelo no alinhamento do Executivo com o Legislativo) e a plena autoridade do

modelo britnico. Ackerman argumenta que o Presidente pode chegar a ter total

autoridade, introduzindo na ordem jurdica4as bases idelogicas de suas decises

por um longo perodo. Isso no ocorre no modelo de Westminster, onde pode-se

rever totalmente a poltica adotada, nas prximas eleies. Os mecanismos do

desenho institucional so importantes, pois a depender do nmero de elies e do

tempo do mandato, poder haver uma maior ou menor probabilidade de impasse,

estagnao, plena autoridade e at mesmo crise de governabilidade.

Ackerman demonstra que o modelo britnico funciona como um contraste para

a separao de poderes. Ele mostra que nem todos gabinetes possuem a estabili-

dade que os sistemas britnico e alemo possuem. O Autor aponta para a questo

do sistema eleitoral. Segundo ele, a representao proporcional causa o apareci-

mento de partidos menores, e surgimento acarreta em incessantes mudanas nogabinete. Diversos partidos acarretam em uma negociao mais abrangente onde

o Premier se comprometer com um nmero maior de jogadores, aumentando a

probabilidade de crises e de impasses. Mas, segundo Ackerman, algo pode ser feito.

Ele chama ateno para que esses partidos fragmentados devam ser negados de

entrar no Parlamento atravs das clusulas de barreira, onde estes tenham de ter

um mnimo de representao popular para ter acesso ao Legislativo.

Algo que tambm pode estabilizar o sistema parlamentarista o voto de des-

confiana. De acordo com essa engenharia constitucional, a ameaa de dissoluo

do gabinete minora consideravelmente a probabilidade de haver uma crise de

governabilidade. Ackerman no objetiva descrever a melhor forma de governo

4Ackerman chama ateno para a questo do Poder Judicirio, alegando ser este um Poder

importante quando autnomo e independente, no sentido de resolver o impasse atravs da

interpretao clara e objetiva das normas. Ele critica o Conselho Constitucional Francs por

no haver uma estabilidade nessa Corte devido ao tempo curto do mandato de apenas 3 anos,

onde um tero do Tribunal renovado.


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parlamentar, mas considerar as condies sob as quais um sistema de poderesmais separados pode ser superior. O argumento de Ackerman, nesse ponto, foca

a questo do sistema de representao proporcional. Segundo ele se um sistema

de representao proporcional desejvel, uma separao de poderes americana

no porque os potenciais custos da representao proporcional em termos

da estabilidade do regime so bem maiores sob o presidencialismo do que sob o

parlamentarismo.

Em relao ao culto personalidade Ackerman aborda a questo de como o

prestgio do Premier e do Presidente interfere na sua relao com o Poder Legislati-

vo, considerando-se o desenho institucional. Segundo o autor, no parlamentarismo

a conduta do primeiro ministro constantemente fiscalizada, pois diferentemente

do presidente, que foi eleito pelo voto direto da populao, o primeiro ministro

depende de seus pares para permanecer no cargo, e dever ter uma boa relao

com os lderes. Um grande escndalo no Parlamentarismo pode derrubar imediata-

mente o Premier devido estrutura de prestgio e de confiana entre ele, os lderes,

os partidos e os membros do Parlamento. Perdendo apoio popular, dificilmente

o Premier manter-se- no cargo, pois os membros do Parlamento e os partidos

que sofrero as conseqncias nas prximas eleies distritais. No modelo de

Wesminstero partido exerce grande importncia, diferentemente do Presidencia-

lismo, onde o partido um mero veculo para o candidato a presidente.

Ainda dentro desse ponto, Ackerman questiona o tempo do mandato. No pre-

sidencialismo, o mandato deve ser limitado pois como ele fixo, um governo dem qualidade, durar todo o mandato. No parlamentarismo diferente. A relao

do Premier com os lderes extremamente profunda e sua conduta constante-

mente fiscalizada. Ackerman exemplica seu argumento citando os exemplos de

Margareth Tactcher e Helmut Kohl.

Brandamente, o governo que emerge da separao de poderes no muito

atrativo. No apenas pelas crises de governabilidade, mas o exerccio da plena

autoridade tambm perigoso (caso seja atingido). Pior, a separao bloqueia

srias consideraes da representao proporcional, uma forma que tem aspec-

tos atrativos de outra maneira. O separacionismo tambm convida os cidados a

investirem suas paixes na personalidade de um nico lder, deixando de lado os

princpios que deveriam governar a todos.Ackerman aponta neste ponto a necessidade de controles constitucionais rgidos,

controlando o Parlamento alm de mecanismos populares de participao, como o

referendo. Segundo o autor, trazer a populao de volta ao debate importante, mas

ele no ingnuo de achar que os cidados de hoje so como os da Grcia Antiga.

Mesmo com a internet, dificilmente a populao se voltar a um frum sobre poltica.


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Ackerman argumenta que o referendo importante, desde que haja mecanismosconstitucionais que limitem seu uso, evitando a m utilizao pelos demagogos,

populistas e pela situao, interessada em limitar a atuao da oposio. O Autor

sugere que, em vez de dividir a autoridade legislativa em duas casas e o presidente,

ela ser divida entre o Parlamento e o Povo, nos moldes constitucionais e dentro

de mecanismos que de fato, tornem o instrumento de consulta popular eficaz e o

mais livre possvel de degeneraes tirnicas e anti-democrticas.

Outro mecanismo que Ackerman aponta como instrumento de controle o

Poder Judicirio. Este funcionaria como operacionalizador das consultas populares.

A reviso judicial um importante mecanismo para incentivar a maioria a no

rejeitar ou modificar os resultados obtidos com a consulta popular. Entretanto,

argumenta o Autor, s um forte Tribunal Constitucional ser capaz de garantir

essa operacionalizao. Entretanto, ele aponta para uma questo cultural, se

juzes e advogados iro interpretar as regras de forma sria. Um ponto delicado

na engenharia constitucional a forma como os membros da Suprema Corte

so nomeados (necessitando ou no de ratificao pelo Parlamento com maioria

qualificada), e na prtica como so nomeados (em fim de carreira, perto de se

aposentar etc.)

Ackerman procura mostrar como esse desenho at aqui traado se mostra

na prtica. Ele cita o parlamentarismo alemo cujos poderes do Chanceler so

ilimitados quando ele possui ampla maioria do Bundestag. Entretanto, um Tri-

bunal Constitucional forte limita esses poderes. Um elemento ausente no modeloalemo a consulta popular. Desde o nazismo, os alemes tm evitado a deciso

direta do povo. Isso no ocorre na Espanha, cujo instrumento de consulta aos

cidados digno de nota.

Ackerman eliminou at aqui um fator de complicao: o federalismo. Para

ele, o federalismo mostrou-se um fator de separao de poderes no mundo. Os

fundadores da Unio, geralmente lderes polticos das unidades que sero agrega-

das, sempre procuram garantir na Constituio sua participao no poder central

atravs do Senado, obrigando o Legislativo a ter ao menos duas casas. Ackerman

questiona se o federalismo tem profunda ligao com a separao dos poderes no

que diz respeito representao das unidades federativas no poder central. Ele

argumenta que no, citando o Canad e a ndia como exemplo de pases onde hum federalismo saudvel mas sem uma cmara federalista no centro. O Autor

chama ateno para a questo da formao do federalismo. Enquanto Canad

e ndia o processo se deu de forma centrfuga, nos Estados Unidos ele se deu de

forma centrpeta. Ackerman aponta que mais fcil construir uma slida segunda

cmara em modelos no federalistas.


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O Senado americano antes de 1913 no era eleito pelo voto popular. Trans-plantar esta sistemtica para um sistema parlamentarista e federalista quebraria

a legitimidade do governo, devido participao de parlamentares da Cmara

federativa que no foram eleitos pelo povo. O argumento principal neste ponto

o de que, se os federalistas querem realmente uma Casa forte (e no apenas meia

casa) eles devem tambm aceitar uma presidncia forte. Nesse sentido, a igualdade

das casas tolervel, pois elas no esto envolvidas na formao do Executivo.

Completando, o Autor afirma que uma repblica constitucional deveria manifes-

tar seus compromissos federalistas atravs de uma adequada modificao do seu

sistema de referendo, onde houvesse uma participao regional, havendo maior

distribuio de votos, ocasio em que, para que um referendo seja aprovado, seja

necessria a aprovao da maioria dos estados constituintes.

Ackerman aponta distores quando o Senado no composto atravs do voto

popular, sendo formado por representantes dos governos estaduais, designados

pelos governadores para atuar no Poder Central de acordo com os interesses do

estado que representa. assim que funciona na Alemanha e no Conselho da Unio

Europia. Entretanto, ele mostra que paradoxalmente, os federalistas esto mais

propcios ao deslocamento de funcionrios locais para papis diretos no Poder

Central. Mas se for para ter um Senado, um corpo legislativo, que este seja com-

posto por Senadores eleitos diretamente pelo povo, diretamente fiscalizados.

O federalismo enfatizado por Ackerman por uma razo simples: ele o mais

importante instrumento poltico de justificao do bicameralismo no mundo. Pa-ses unitrios tm administrado bem suas contendas com assemblias unicamerais.

O Autor questiona porque h cmaras altas em Estados unitrios? A resposta,

segundo ele, simples: para proteger as classes superiores. O exemplo maior a

Cmarados Lordes no modelo de Westminster.

Ackerman faz um contraponto da necessidade de uma segunda cmara em

pases no federalistas. Ele aponta a importncia do Senado como instrumento

importante para a tomada de decises. Entretanto, a questo da assimetria da

composio partidria da Cmara e do Senado pode gerar impasse. Para resolver

esse problema ele cita o modelo italiano onde o sistema eleitoral garante uma

equiparao partidria na representatividade das duas casas. Ackerman aponta

que um bicameralismo simtrico pode atuar eficazmente, ampliando o debatedentro da sociedade.

A resposta pergunta: Quantas eleies so necessrias para se atingir a

plena autoridade legiferante, vem agora. Ackerman aponta a resposta com base

na separao de poderes. No no modelo americano de trs instituies e com um

Judicirio interventivo, nem no modelo Westminstercom um Judicirio no inter-


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ventivo. Ele centra seus argumentos no Parlamentarismo de Constrangimentos(controles institucionais) onde no h um monoplio do poder de legislar, cujo

modelo de Constituio objetiva imunizar uma srie de atores institucionais a

partir do controle parlamentar. Os poderes separados incluem: as pessoas (agindo

atravs de referendos), Tribunal Constitucional forte e um Senado Federal fraco

ou Senado Nacional forte.

Ackerman questiona se deveria criar um espao isolado das polticas diretas de

interveno em que juizes e burocratas deveriam implantar seu julgamento tcnico

a servio dos objetivos legislativos? Ele argumenta que no, pois s interveno

poltica irrestrita ir causar efeitos danosos ao estado de Direito. Os constitucio-

nalistas precisam reconhecer que a elaborao de decises algo importante e

frequentemente desvalorizado pelo uso excessivo. As decises no so tomadas

por estadistas experientes ou burocratas que conhecem a mquina, mas por inex-

perientes bajuladores ansiosos para trocar favores com seus patres.

Ackerman mostra a importncia de uma burocracia tcnica, extremamente es-

pecializada e treinada imbuda do esprito pblico, com imparcialidade profissional.

A burocracia no pode funcionar se as decises so excessivamente burocrticas.

preciso garantir constitucionalmente a autonomia e a independncia do Poder

para que este possa ser exercido de forma imparcial e livre das interferncias de

outros poderes.

Ackerman argumenta que a regulao deve basear-se na teoria da legitimidade

democrtica, mas parlamentares no possuem tempo nem conhecimento para isso.O autor tambm aponta para a utilizao do poder regulador como instrumento

de intimidao poltica, citando exemplo de fiscais como instrumentos partidrios

de guerra.

A questo fundamental a de legitimidade de atuao da burocracia tcnica

e especializada quando interferir nas polticas pblicas. Essa questo, segundo o

Autor, resolvida pela vinculao desses tecnocratas lei, elaborada pelo Parla-

mento (fonte de legitimao poltica). Da a importncia de um estado democr-

tico de direito e de um Tribunal Constitucional forte limitando a atuao dessa

tecnocracia ao restrito cumprimento dos pressupostos legais.

At aqui, Ackerman chega concluso de que a separao de poderes entre

Cmara, Senado e Presidente no s incentiva crises de governo em situaesde impasse, como tambm o desespero na luta contra o tempo em situaes de

plena autoridade no s vai contra a representao proporcional como encoraja

oculto personalidade.

Como a separao dos poderes protege os Direitos Fundamentais? Nesse

sentido Ackerman trabalha dois pontos: O Poder Democrtico e a Garantia dos


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direitos fundamentais. Os direitos fundamentais decorrem diretamente da noode democracia e significam um ncleo duro e intocvel dentro da Constituio.

Esses direitos englobam no s os direitos polticos como tambm os direitos civis,

as liberdades e garantias fundamentais e os direitos difusos e coletivos.

Um perodo de plena autoridade legislativa pode ir de encontro aos direitos

fundamentais, se isso for do interesse dos que possuem tal autoridade. Ackerman

sugere no apenas uma proteo maior desses direitos dentro da Constituio (no

caso das mais positivas e analticas), mas tambm um Tribunal Constitucional forte,

capaz de garantir os direitos fundamentais atravs da reviso judicial.

Segundo o Autor, a partir da legitimidade democrtica, o centro est limitado

pelas decises anteriores do povo atravs de peridicos referendos e executado por

um Tribunal Constitucional. Pode tambm ser verificado por um Senado Federal

subalterno ou uma poderosa segunda cmara organizada em linhas nacionais. A

partir da especializao funcional, o centro limitado, no s atravs de um sistema

judicial independente, mas tambm atravs de um Poder ntegro que observa a

corrupo e abusos similares do governo, bem como um Poder regulador, forando

a burocracia a explicar como que o seu suplemento de rulemakingrealmente vai

melhorar os resultados gerados. Em relao aos direitos liberais, o centro limitado

por um Poder Democrtico visando a salvaguardar direitos do cidado participativo,

uma justia distributiva centrada na oferta econmica mnima para esses cidados

menos capazes de defender os seus direitos polticos, e um Tribunal Constitucional

dedicado proteo dos direitos humanos fundamentais para todos.Arato (2002) prope um modelo institucional normativo, um tipo ideal de

accountabilitypura, que em princpio pode ser o objetivo de todos os esforos

em termo de modelo institucional. O autor defende o modelo parlamentarista

unicameral, rejeitando o federalismo, e advogando que o modelo presidencialis-

ta permite em princpio, a atribuio de culpa a um outro poder com o qual

necessrio fazer um acordo para alcanar certos objetivos.

O regime proposto incompatvel com governo de coalizo, onde a culpa pode

se dissipar entre os aliados. O autor defende uma maioria mais forte, evitando a

maioria simples e por conseqncia, as coalizes. Para ele, a oposio tem de ser

forte (no necessariamente supermajoritria) e deve haver uma maior disciplina

partidria, onde os partidos votassem em bloco. O que se defende um modelo derepresentao majoritria mais forte onde pudesse haver maior similitude entre

representantes e representados, rejeitando a regra proporcional e a de maioria

simples para alocao das cadeiras. O autor rejeita o instituto da reeleio e ar-

gumenta que legislaturas menores poderiam eliminar que os erros dos governos

fossem esquecidos ou compensados.


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Em relao ao Gabinete e o Parlamento (modelo de Westminster), h umadupla accountabilityonde o Executivo responde ao Parlamento, e este responde

aos eleitores. Como o Gabinete pode ser destitudo a qualquer momento pelo

Parlamento, o autor rejeita esse mecanismo em relao aos eleitores e seus in-

cumbents, por haver incompatibilidade entre a atividade parlamentar e eterna

campanha pela reeleio. Entretanto, fica claro que um o poltico que no possa

se reeleger fica livre de ser avaliado pelo seu ltimo mandato, e por isso prope

limites s reeleies.

Arato defende que um regime de accountabilitypura, seria diferente do mo-

delo de Westminster, sendo unicameral, com uma regra eleitoral que exigisse

mais maioria, talvez uma constituio escrita, mandatos mais curtos e regras ainda

mais estritas de financiamento de campanha. Segundo o autor, no modelo de

Westminsterh uma oposio leal no Parlamento, pois sem esse monitoramento

crtico o processo de accountabilityno poderia existir. Segundo o autor um re-

gime geral de accountabilitys pode funcionar em consonncia com a sociedade

civil e a esfera pblica.

3. A REPRESENTAO E SEUS DESVIOS: CLIENTELISMO E CORRUPO EM KITSCHELT

Segundo Kitschelt (2000), grande parte da literatura afirma que polticas cliente-

listas so personalistas e reduzem a accountabilitydemocrtica, em contrapontos polticas programticas. O autor se posiciona de forma totalmente contrria a

essa vertente. Para ele, polticas clientelistas so capazes de estabelecer um forte

acordo, aumentando a accountability e a responsividade, devido clareza das

regras e troca direta entre polticos e seus favorecidos.

Outro ponto levantado o de que o personalismo no atributo exclusivo do

clientelismo, pois relaes clientelistas face a face s ocorrem em um tipo tradi-

cional de clientelismo e embora essas relaes envolvam trocas entre indivduos

e pequenos grupos organizados, pode haver um alto grau de institucionalizao,

tornando-se uma relao impessoal.

A corrupo envolve o uso de cargo pblico para fins particulares (pessoais

ou grupos polticos). A corrupo surge nos mais diversos desenhos institucionais,mas o ambiente mais propcio para que ela se desenvolva onde haja clientelismo.

Tanto no liberalismo quanto no socialismo, h uma inibio da ao de grupos

de interesses, pois os pontos principais de um programa poltico so guiados por

princpios universais, enquanto que as prticas clientelistas se voltam alocao

informal de recursos.


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Baseando-se na anlise de Huntington (1968), onde os partidos passam aser mais comprometidos com um programa poltico em naes desenvolvidas,

Kitschelt contra-argumenta mostrando que, embora seja difcil precisar a relao

entre clientelismo e corrupo, onde, de acordo com a modernizao econmica,

os cidados quanto mais pobres e mais ignorantes, suas preocupaes se voltaro

solues de curto prazo com vantagens diretas, naes desenvolvidas como Japo,

Itlia e ustria iro mostrar prticas clientelistas.

Outro ponto levantado diz respeito representao e clientelismo a questo

da relao Executivo e Legislativo. A separao de poderes no sistema presidencia-

lista estimula o presidente a empregar seus poderes para promover incentivos se-

letivos aos parlamentares com o objetivo de constituir maiorias para governar5.

Para evitar prticas clientelistas, faz-se necessria a adoo de um sistema

eleitoral de lista fechada. Segundo o autor, tanto em pases com amplo setor eco-

nmico pblico quanto naqueles que o desregularam, h grandes oportunidades

de clientelismo.

Segundo Kitschelt o clientelismo fortalece a accountability,pois cria uma co-

nexo responsiva entre o poltico e seus beneficirios. No entanto embora isso possa

parecer algo salutar (como por exemplo grupos tnicos-culturais que conseguem

polticas de apoio s suas causas graas prtica clientelista), do ponto de vista da

representatividade esse argumento apresenta uma pequena falha. Depois de toda

a discusso no incio deste texto acerca do que vem a ser democracia, qual a regra

seria a mais adequada para agregar as preferncias dos eleitores, qual o melhormodelo institucional para uma accountabilitymais efetiva, a prtica clientelista,

mesmo fortalecendo a relao representante-representados, desvirtua a idia de

representatividade pelo fato dos incubentsestarem diretamente ligados a pequenos

grupos de interesses, esquecendo-se do interesse coletivo.

3.1. O Papel dos Partidos na Agregao de Interesses

Como o problema da escolha social diz respeito complexidade da tomada de de-

ciso sobre diversas alternativas polticas, que so enfrentadas tanto por polticos

quanto por eleitores, Kitschelt argumenta que os eleitores no sabem como suas

5Samuels (2007) cita um estudo de Otvio Amorim Neto, onde no presidencialismo o tamanhoda coalizo ou o nmero de membros da coalizo podem no ser as variveis mais importantes.

As variveis-chave em termos de gabinete, e em termos de resultados da governana, inclui

a proporo ministrios cedidos aos partidos da coalizo. Uma distribuio proporcional

deveria equiparar a proporo que cada partido tem na coalizo em relao ao nmero de

ministrios.


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preferncias podero afetar os resultados do processo decisrio. Segundo ele, aformao de partidos soluciona esse problema articulando um rankingde prefe-

rncias. Isso possibilita a antecipao da escolha dos eleitores entre programas

polticos diferentes, influenciando dessa forma, o processo decisrio.

H trs tipos ideais que resultam da resoluo de nenhum, de um ou de am-

bos os problemas de ao coletiva (por meio da organizao partidria) e escolha

social (por meio da construo de uma coeso programtica). Estes tipos so: a)

Autoridade Carismtica quando os polticos decidem no resolver nenhum

dos problemas, mantendo a autoridade atravs do carisma pessoal, onde eles

tendem a prometer tudo a todos para manterem-se no poder mantendo o mximo

de discrio sobre as estratgias de seus partidos; b) Clientelismo quando no

investem em formas de agregao de interesses, criando relaes pessoais e re-

compensas materiais em dois nveis: nvel econmico, onde os que detm recursos

financiam polticos em troca de favores materiais; nvel de influncia (prestgio);

e c) Contedo Programtico quando buscam solucionar ambos os problemas,

onde partidos oferecem um programa de polticas, prometendo implement-lo

caso sejam eleitos.

Em relao a esses tipos ideais acima descritos, o autor distingue os partidos

compromissados com um programa poltico (troca indireta) dos partidos clien-

telistas (troca direta). Segundo ele, a diferena entre esses dois de natureza

procedimental em relao s trocas.

O autor indaga se difcil combinar clientelismo e compromisso com umprograma poltico. Se os eleitos se comprometem a recompensar eleitores e

colaboradores financeiros, eles no poderiam ser fiis a um programa poltico?

Vrios argumentos se contrapem a essa possibilidade. Primeiro porque pontos

principais de um programa poltico que permitam a resoluo de problemas de

escolha social so guiados por princpios universais, que fogem s prticas infor-

mais de alocao de recursos. Segundo porque uma vez que os polticos tenham

assegurado seu cargo poltico por meio de clientelismo, eles podem no ter mais

incentivos para solucionar problemas de ao coletiva. Pesquisas empricas

apontam para uma associao negativa entre clientelismo e coeso programtica

dentro dos partidos. Elas apontam que os vrios grupos de interesse dentro de

um partido podem ter preferncias programtica to divergentes, que os custosde uma coeso so extremamente altos.

Clientelismo e compromisso programtico so dois mecanismos incompa-

tveis com uma poltica baseada no carisma poltico. Entretanto, o autor aponta

que essas incompatibilidades no so absolutas, havendo possibilidade de que os

polticos se envolvam intensamente em um dos mecanismos.


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4. CONCLUSES

Schumpeter afirma que a democracia um mtodo para se chegar a uma defini-

o poltica atravs de eleies livres e competitivas de lderes. Nesse sentido,

preciso analisar qual o melhor mtodo que traduza a agregao de preferncias e

qual o desenho institucional seria capaz de promover tal mtodo, capaz de captar

as preferncias dos eleitores. No se sustenta a argumentao de que o paradoxo

da votao no permite que haja um vencedorjustoe claro. Pois os resultados da

regra majoritria no podem dizer o que o povo quer.

No entanto, a regra majoritria estrutura o processo deliberativo onde no capaz

de produzir o resultado democrtico correto diretamente das preferncias, por estas

serem transitivas. A regra majoritria sempre capaz de produzir um resultado, no

havendo empate (dentro de um jogo em que haja eqidade poltica e nenhum dos

jogadores ou propostas esteja em vantagem). Logo a regra majoritria, atravs da

deliberao, permite identificar os resultados aceitveis, onde a ciclicidade (potenciais

mltiplas coalizes vencedoras sucessivas) ir fortalecer a regra majoritria.

A regra majoritria desejvel afinal, no por dizer o que a vontade do povo

(pois ela no diz), mas por ser um procedimento de tomada de decises, onde

cria um procedimento justo e o resultado final contar com a legitimidade de ter

sido aceito pela maior parte dos jogadores, havendo um vencedor sempre.

Delegao e accountabilityso relaes do tipo principal-agente, onde sero

fortes ou fracas dependendo do desenho institucional adotado. Dependendo dodesenho institucional poder haver maior decisividade e melhor resolutibilidade.

A falha de delegao ou o enfraquecimento da relao principal-agente pode

tornar o governo menos accountable, criando incentivos para relaes privadas,

clientelistas e rentistas.

No h dvidas de queAccountability uma relao vertical principal-agente,

onde seu desenho constitucional varia de acordo com o sistema adotado. Esse jogo

hierrquico depender do regime adotado. No parlamentarismo h uma hierarquia

oculta onde o Primeiro Ministro fiscalizado pelos Membros do Parlamento, que

por sua vez so fiscalizados pelos partidos e estes, pelos eleitores. No executivo essa

sistemtica no se reproduz por haver dois corpos eleitos diretamente pelo povo,

sendo ambos agentes de um mesmo principal. Por no haver hierarquia, eles seequilibram atravs de transaes horizontais que dependero de outros mecanis-

mos como bicameralismo, veto presidencial, reviso judicial e impeachment6.

6nico caso em que o Poder Legislativo no Presidencialismo pode dispensar o Presidente

da Repblica.


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Os sistemas majoritrios de governo favorecem a classificao das eleiescomo um sistema de controle, onde sendo um instrumento de accountability

vertical, pode funcionar como um sistema de controle e quase influncia, pois o

eleitor manifesta uma preferncia, influenciando o representante na conduo

de suas polticas mas, no prendendo-o atravs do mandato. O sistema presiden-

cialista tem uma vantagem em relao ao parlamentarista, pois maximiza ambas

as representaes nacionais e locais. Formatos institucionais diferentes podem

encorajar ou no a accounbatilityeleitoral.

Os modelos de poderes fundidos (parlamentarismo) e no fundidos (presi-

dencialismo) tero resultados diferenciados em relao accountability. O que

se defende um sistema com menos veto playersonde haja menos impasse e que

a autoridade legiferante no seja plena, fazendo-se o controle atravs da reviso

judicial. Esse modelo de Ackerman se diferencia do de Arato, pois este defende

um modelo ideal onde o Parlamento unicameral (em vez de onde-and-a-half-

house solution) e critica o instituto da reeleio. Tambm sugere mudanas no

modelo de alocao de cadeiras sugerindo uma regra majoritria que evitasse a

maioria simples.

Dependendo do modelo institucional, pode haver uma maior propenso para o

desenvolvimento de relaes clientelistas e at mesmo corruptas. H clientelismo

sem corrupo, mas esta encontrada em modelos institucionais que permitam

relaes clientelistas.

Embora o clientelismo seja defendido por Kitschelt como uma forma de ac-countability, essa prtica no deve ser desejvel, pois atinge a setores particulares

e pequenos segmentos que no representam a vontade da coletividade.

Como os eleitores no sabem como suas preferncias podero afetar os re-

sultados do processo decisrio, a formao de partidos soluciona esse problema

articulando um ranking de preferncias. Os representantes procuram cativar os

eleitores atravs do carisma poltico, de relaes clientelistas ou de um contedo

programtico. Este seria o desejvel, pois haveria uma maior identificao dos

eleitores com a agremiao poltica, evitando relaes privatistas de clientelismo

e corrupo (pork barrel erent-seeking). A conexo do eleitor com o contedo

programtico de um partido fortalece as relaes principal-agente favorecendo a

accountabilityeleitoral prospectiva e retrospectiva.


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ABSTRACT

In this work, I review the contemporary political

theory in respect to institutional design and its

impacts on accountability. Based on recent studies

about democracy and political institutions, I ana-

lyze the correlation between institutional design

and the existence of corruption; the institutional

consequences of the economic development; the

impacts of the presidential and parliamentary

systems on decisiveness and resolutiveness; and

the determinants of the electoral and party sys-

tems in relation to the electors control over their

incumbents. I also discuss the proportional and

majority systems and why the majority rule is

desired, after all.

KEY WORDS

institutional design

accountability

electors control

majority system

RECEBIDO EM

julho de 2008

APROVADO EM

novembro de 2008

LEON VICTOR DE QUEIROZ

Pesquisador do Ncleo de Opinio Pblica e Polticas Pblicas NePPu, da Universidade Federal de

Pernambuco UFPE, instituio em que cursa seu Mestrado em Cincia Poltica.

INSTITUIÇÕES_E_ACCOUNTABILITY DEMOCRACIA

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