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Colombia en guerra: las diplomacias por la pazAuthor(s): Juan Gabriel TokatlianSource: Desarrollo Econmico, Vol. 39, No. 155 (Oct. - Dec., 1999), pp. 339-360Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y SocialStable URL: http://www.jstor.org/stable/3455949 .Accessed: 13/01/2014 00:22

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DESARROLLO EcONOMIco, vol. 39, NQ 155 (octubre-diciembre de 1999) 339

COLOMBIA EN GUERRA: LAS DIPLOMACIAS POR LAPAZ

JUAN GABRIEL TOKATLIAN*

En Colombia, desde hace al menos dos decadas, la diplomacia ha estado vinculada a la paz (y a la guerra). El actual despliegue de la "diplomacia por la paz" del presidente Andres Pastrana es una nueva evidencia del intimo nexo entre politica externa y politica interna; nexo que, por la prolongaci6n y degradaci6n del conflicto domestico, en Colombia ha adquirido plena relevancia. La "diplomacia por la paz" no ha sido el elemento exclusivo y excluyente que ha configurado el estilo de politica externa colombiana en los iltimos cuatro lustros, pero si hasido un componente necesario y esencial de la conducta internacional del pais.

Para comprender los alcances y los limites de este nuevo esfuerzo por relacionar diplomacia internacional y paz nacional, es oportuno apreciar en terminos te6ricos ese vinculo, asi como estudiar su expresi6n en la reciente politica exterior de Colombia'1.

Sea cual fuere el caso, todos los Estados que viven una guerra domestica, no importa cual sea su regimen vigente2, invocan la expresi6n "paz' para seialar que sus esfuerzos en

* Ph. D. Relaciones Internacionales. Actualmente Profesor Invitado de teoria de las relaciones internacionales y politica exterior comparada en la Universidad de San Andr6s, FLACSO y el ISEN. Es adembs Profesor Asociado de la Universidad Nacional de Colombia. [ ~ Arenales 1677, piso 2V / 1061 Buenos Aires / Argentina /Telefax: (54 11) 4812-7411 / E-mail: .] I Un intento en esa direcci6n, hecho hace una d6cada, aparece en el capitulo sobre "Relaciones exteriores y politica interna", en Rodrigo PARDO y Juan G. TOKATLIAN: Politica exterior colombiana: eDe la subordinaci6n a la autonomfa? Bogota, Ediciones Uniandesfrercer Mundo Editores, 1988. 2 Son escasos los estudios sobre tipo de r6gimen institucional y violencia politica. Un trabajo de Muller y Weede sobre esa relaci6n podria ser interesante para investigar el caso colombiano desde el enfoque de acci6n racional. Seg6n los autores, "la estructura del r6gimen complica o facilita el comportamiento de los individuos porque afecta las oportunidades do acci6n colectiva pacifica y violenta, la probabilidad de 6xito que se espera en cada tipo de actuaci6n y los costos esperados en cada caso. Bajo un r6gimen altamente represivo es probable que las oportunidades para la acci6n politica colectiva de cualquier tipo sean pocas, que la probabilidad de 6xito sea insignificante y que los costos sean altos... Bajo un r6gimen no represivo, es probable que las oportunidades para la acci6n politica colectiva de cualquier tipo sea alta, quo la probabilidad de acci6n colectiva pacifica sea por lo comOn mas alta que la de la violencia y que los costos de la acci6n colectiva pacifica sean mucho ms bajos que los de la violencia. Es probable, por Io tanto, que los actores racionales prefieran la acci6n colectiva pacifica a la violencia. Bajo un regimen semirrepresivo, es probable que existan hasta cierto punto algunas oportunidades para la acci6n colectiva, que la probabilidad de 6xito de la acci6n colectiva pacifica sea por lo comOn insignificante y que, por consiguiente, se prefiera la acci6n violenta". VWase Edward N. MULLER y Erick WEEDE: "Cross-National Variations in Political Violence: A Rational Action Approach", en Journal of Conflict Resolution, vol. 34, N2 4, 1990, p. 646. La democracia colombiana ha sido denominada con mOltiples calificativos, apuntando a su naturaleza defectuosa, inacabada y/o violenta: democracia formal, democracia iliberal, democracia restringida, democracia inconclusa, democracia excluyente, democracia bloqueada, democracia limitada, democracia genocida, democracia eunuca, narcodemocracia, entre otros, han sido los t6rminos usados por estudiosos y observadores del pais. iTodas estas denominaciones insin6an, implicita o explicitamente, el car&cter semirrepresivo del r6gimen colombiano? ,Cabe el ejemplo de Colombia en la conclusi6n a la que arribaron Muller y Weede?


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el exterior se orientan a concluir su conflicto nacional. A ning'n gobierno, en ninguna epoca, se le ha ocurrido Ilamar "diplomacia para la guerra" a su politica internacional. Colombia no ha sido, ni es, una excepci6n.

En esa direcci6n, resulta fundamental precisar que en este ensayo entiendo por "diplomacia por la paz" el manejo deliberado de las relaciones internacionales de un pais con el objeto especifico de lograr apoyo externo para la resoluci6n de una guerra interna3. Esta definici6n no pretende plantear que toda diplomacia por la paz deba estar sustentada en lo interno, y orientadaen lo externo, asuperar un conflicto belico local mediante el dialogo, la negociacion o el acuerdo. Bien puede presentarse el caso de que esa diplomacia este internamente sustentada y externamente motivada a legitimar un mayor uso de la fuerza por parte del Estado con el fin de derrotar politica y/o militarmente a su contrincante armado. Y tambien puede darse el caso de que dicha diplomacia est6 dirigida a conservar un respaldo internacional pasivo a la paz domestica y a la vez proteger la guerra interna de la influencia de factores externos indeseables.

La primera alternativa de soluci6n de un conflicto mediante el dialogo, la negociaci6n y el acuerdo se denominar, Diplomacia por

la paz negociada. La segunda alternativa de soluci6n mediante la legitimaci6n de un mayor uso de la fuerza estatal con el fin de derrotar politica y/o militarmente a su contrincante armado se denominard Diplomacia por la pacificacibn forzada. Latercera alternativa de soluci6n de un conflicto mediante el aislamiento de factores externos se denominara Diplomacia por la neutralizaci6n.

Teoria y practica Todas las aproximaciones te6ricas a las relaciones internacionales asumen algOn nexo

entre lo interno y lo externo y, con mayor o menor enfasis, sugieren cierto nivel de interacci6n entre la estructura domestica y el sistema mundial. Sin embargo, son muy escasos los estudios donde se detallan las relaciones entre la politica internacional y la politica nacional4.

Dado que el ambito tipico de la diplomacia es el de las relaciones y politicas entre distintos estados, y que la consolidaci6n de la paz interna es una responsabilidad

3 En t6rminos de los aspectos formales de un aporte internacional a la paz en Colombia, cabe subrayar que existen distintas modalidades y que 6stas tienen caracteristicas bastante disimiles. A grandes rasgos, es posible hablar de cuatro tipos de acci6n internacional que se manifiestan de manera secuencial. Los buenos oficios se producen cuando personalidades reconocidas, grupos influyentes, entidades con renombre y/o paises amigos se acercan a los bandos en disputa y ofrecen sugerencias que intentan generar puentes y contactos entre las partes. Basicamente, los buenos oficios mantienen la comunicaci6n entre los antagonistas y pretenden contribuir a la fijaci6n de unas minimas reglas de juego entre ellos. La mediaci6n no s6lo aspira a incrementar el acercamiento entre los actores en conflicto, sino tambi6n a presentar f6rmulas alternativas de acuerdo. En lo fundamental, la mediaci6n tiene connotaciones de mas alto nivel de participaci6n externa, es mcs amplia en su desenvolvimiento y posee un caricter mucho mis oficial. La verificaci6n se orienta hacia la supervisi6n en detalle y de modo activo de lo finalmente acordado entre las partes. En breve, la verificaci6n conduce a una labor in situ que corrobora que no se produzcan violaciones a los compromisos adquiridos y que avance el proceso de garantias establecido entre las partes. Por jltimo, la reconstrucci6n abarca la generaci6n de fondos de asistencia y/o facilidades recursivas de distinta indole y fuente con vista a una situaci6n posconflicto. En esencia, la reconstrucci6n apunta a asegurar la sostenibilidad econ6mica, social y politica de lo negociado de manera pacifica.

4 Vdanse, entre otros, Kenneth N. WALTZ: El hombre, el estado y la guerra, Buenos Aires, Editorial Nova, 1970; Peter GOUREVITCH: "La 'segunda imagen invertida': Origenes internacionales de las politicas dom6sticas", en Zona Abierta, LP 74, 1996; Robert D. PUTNAM: "Diplomacia y politica nacional: La 16gica de los juegos de doble nivel", en ibid.; Matthew EVANGELISTA: "Domestic Structure and International Change", en Michael DOYLE y G. John IKENBERRY (eds.): New Thinking in International Relations Theory, Boulder, Westview Press, 1997 y Thomas RISSE-KAPPEN (ed.): Bringing Transnational Relations Back In: Non-State Actors, Domestic Structures and International Institutions, Cambridge, Cambridge University Press, 1995.


COLOMBIA EN GUERRA: LAS DIPLOMACIAS POR LA PAZ 341

fundamentalmente estatal, el realismo clasico5 y el realismo estructural6 pueden ser un punto de partida Otil para evaluar el caso colombiano. Mastanduno, Lake e Ikenberry combinan estas escuelas para explicar el comportamiento interno y externo del Estado7.

Los autores se apoyan en el realismo clAsico, segOn el cual en el sistema internacional, por esencia conflictivo, predomina la competencia por el poder entre los estados soberanos que act'an de manera racional y unitaria en procura de satisfacer sus respectivos intereses nacionales. Aunque sin desarrollarlo suficientemente, el realismo clasico asume que la naturaleza de la politica interna es relevante para entender las posibilidades de exito de acuerdo con los objetivos internacionales trazados por un Estado. Por otra parte, los autores se sustentan en el realismo estructural, segOn el cual las actividades de los estados, como unidades actuantes en el sistema mundial, se explican en el marco de una estructura internacional determinada cuyo principio basico, por no existir una autoridad superior, es la anarquia. En ese sentido, el realismo estructural situla el acento en los cambios en el sistema internacional y en su impacto sobre las acciones del Estado.

Mastanduno, Lake e Ikenberry exponen su modelo de la siguiente manera: * La meta Oltima de todo Estado, sin importar su tamalio, ubicaci6n, naturaleza o capacidad,

es la supervivencia. * La meta internacional inmediata de todo Estado central o periferico es la adquisici6n de

poder y riqueza. * La meta interna inmediata de todo Estado, fuerte o debil, es el control de sus recursos

nacionales y la preservaci6n de la legitimidad interna. Para esos prop6sitos el Estado puede:

* En el piano interno, movilizar recursos para estimular el crecimiento econ6mico y extraer recursos de la sociedad para obtener mayor poderio. La movilizaci6n de recursos implica la creaci6n de mayor riqueza y la inversi6n en poder a largo plazo, mientras la extracci6n de recursos implica la creaci6n de poder y el consumo de riqueza en el corto plazo.

* En el piano externo, el Estado puede aspirar a conseguir recursos del exterior y a obtener validacion internacional. Lo primero significa conseguir bienes materiales, mientras lo segundo implica buscar apoyo politico en el extranjero8.

Los autores sugieren despues tres hip6tesis fundamentales: * "Ante el declive de su poderio en el largo plazo, el Estado incrementara la movilizaci6n

interna"; * "Al aumentar las amenazas externas de seguridad, el Estado incrementara la extracci6n interna"; y * "Al aumentar la inestabilidad politica interna, el Estado buscard mas extracci6n y

validaci6n externas"g9.

5 V'ase Hans J. MORGENTHAU: Politica entre naciones. La lucha por el poder y la paz, Buenos Aires, GEL, 1986.

6 V6ase Kenneth N. WALTZ: Teoria de la politica internacional, Buenos Aires, GEL, 1988. 7 V6ase Michael MASTANDUNO, David A. LAKE y G. John IKENBERRY: "Towards a Realist Theory of State Action",

en International Studies Quarterly, vol. 33, N9 4, 1989. SegOn los autores: "Since states are organizations that participate in both international and domestic political arenas, it is not surprising that the pursuit of goals in one arena influence actions in the other. States may both respond to international events through domestic actions and attempts to solve domestic problems through international actions. This is an observation few analysis would disagree with but one which has yet yo be systematically incorporated into general theories of international (domestic) politics". 8 Ibid., pp. 461-465.

9 Ibid., pp. 465-466.



Me sirvo de este Oltimo punto para desarrollar la siguiente hip6tesis: desde finales de los setenta, cuando se amplia y acelera la inestabilidadpolitica interna, el Estado colombiano, con gobiernos liberales o conservadores por igual, pretendi6 obtener mayores recursos econ6micos (ms extracci6n) asi como mas respaldo politico (mas validaci6n) para hacer frente a la creciente situaci6n de inestabilidad nacional. Un corolario 16gico de esta hip6tesis es que la extracci6n y validaci6n externas debian servirle al Estado para: a) remediar dicha situaci6n; b) alcanzar una mayor estabilidad institucional; y c) avanzar en la superacidn de la guerra interna.

Turbay y la Diplomacia por la pacificaci6n forzada Durante lagesti6n del presidente Julio Cesar Turbay (1978-1982) se emprendi6, sin asi

denominarla, la primera diplomacia por la paz. Para el mandatario liberal, el conflicto armado colombiano se habia internacionalizado, ya que actores, variables y fen6menos externos incidian de modo desfavorable sobre la estabilidad institucional de Colombia10

En ese momento el contexto interno se definia por la proliferacion de insurgencias rurales, por el auge urbano de la guerrilla del M-19, por la instauraci6n del Estatuto de Seguridad Nacional y por la creciente autonomia militar en el manejo de un orden pOblico turbado. Por su parte, el entorno internacional m's pr6ximo, la Cuenca del Caribe, estaba definido por una Cuba militante en la defensa y promoci6n de la revoluci6n armada11, por una Nicaragua sandinistal2, una Granada marxista, un Salvador en rebeli6n, y por el final del gobierno moderado y dem6crata de Jimmy Carter, y el inicio del mandato agresivo y conservador de Ronald Reagan en Estados Unidos.

La coincidencia de un f6rreo anticomunismo en los gobiernos de Bogota y Washington y el temor generalizado que generaba en las elites politicas, econ6micas y militares colombianas la expansi6n sovietica en el Caribe, se unieron a la sensaci6n de vulnerabilidad del Estado ante los reclamos territoriales nicaragoenses y al apoyo firme (aunque no decisivo) de La Habana a los alzados en armas colombianos (en especial, al M-19 y su frustrada "Invasi6n del Sur" de 1981). Todos estos elementos conjugados Ilevaron a Colombia a iniciar una diplomacia dinamica y activa a nivel hemisferico; en particular en la Cuenca del Caribe13. Dinamismo sobresaliente, si lo comparamos con los estndares tradicionales de una politica internacional de bajo perfil14

10 En su discurso de instalaci6n de la XIII Conferencia de Ej6rcitos Americanos en Bogoti en 1979, Turbay seral6: "Hoy ya no es posible trazar una nitida linea divisoria entre la subversi6n de caricter nativo, a la que ocasionalmente solian acudir quienes se veian marginados de toda opci6n de poder de sus adversarios, y la acci6n sedicente de los mercenarios supranacionales, que s6lo profesan obediencia a ideologias forineas". V6ase Consigna, 15 de noviembre de 1979.

11 Cuba, asimismo, presidi6 el Movimiento No Alineado (NOAL) desde 1979 a 1982. Durante su mandato, La Habana intent6, sin 6xito, un consenso dentro del Movimiento acerca de la consideraci6n y aceptaci6n de la Uni6n Sovibtica como "aliada natural" del NOAL. Yugoslavia, entonces bajo el gobierno de Tito, lider6 la tesis, finalmente triunfante, de la equidistancia del Movimiento frente a MoscO y Washington.

12 Managua public6 en febrero de 1980 el "Libro Blanco sobre el caso de San Andr6s y Providencia" declarando, de manera incompresible, nulo el Tratado Esguerra-Barcenas que en 1928 habia definido los limites entre Nicaragua y Colombia. BogotA respondi6 con la edici6n de su propio "Libro Blanco".

13 V6ase Juan G. TOKATUAN y Klaus SCHUBERT (eds.): Relaciones intemacionales en la cuenca del Caribe y la politica de Colombia, BogotA, FESCOL/CAmara de Comercio de Bogota, 1982.

14 De acuerdo con Chernick: "bajo el gobierno del presidente Turbay, Colombia elev6 su postura pro- estadounidense a un alto nivel de visibilidad pOblica, constituy6ndose asi, tal vez, en la Onica excepci6n a la larga tradici6n del pais de mantener una diplomacia de bajo perfil en sus asuntos internacionales". Vbase, Marc W. CHERNICK: "La politica exterior de Colombia y su impacto sobre el proceso de paz y reconciliaci6n nacional (1982- 1986)", en Documentos Ocasionales CEI, N~ 5, setiembre-octubre 1988, p. 24.



SegOn Malcom Deas, "...mucha de la vieja diplomacia colombiana era laudablemente correcta y mucha de ella rea- lista, pero en 1982 el pals se vela peligrosamente solo. Algo del peligro estaba en Centroam&- rica, y el reclamo nicaragOense de las islas y cayos era la parte menos importante. Colombia se podia convertir en un blanco de la subversi6n que se expandia desde Centroamerica. La guerrilla y el ejercito observaron los desarrollos en America Central con interns. Una victoria guerrillera en El Salvador indudablemente tendria un efecto poderoso en Colombia: en ese sentido el pals era el 'domin6' mas grande aunque menos discutido del Area"15 La gesti6n de Turbay en el frente externo se caracteriz6 por una Diplomacia para la

pacificacibn forzada que fusionb confrontaci6n y sumisi6n: confrontaci6n politica contra las contrapartes que pudieran contribuir a incrementar la guerra interna, y sumisi6n ideol6gica hacia Estados Unidos, para asi asegurar la continuidad de la manu militaridomestica contra las guerrillas con la anuencia oficial de Washington; es decir, sin censuras serias provenientes de la Casa Blanca16 o del Congreso.

Dificil encontrar mas iniciativas, acciones, gestos y pronunciamientos dirigidos a la Diplomacia por la pacificacibn forzada. En efecto, la pertinaz obstrucciOn que haria en 1979 Colombia'17 a la candidatura de Cuba al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas; la suspension de relaciones diplom~ticas con ese pais en 1981; la decisi6n de enviar tropas a la fuerza de pacificaci6n del Sinai en un momento bien complejo del proceso de paz en Medio Oriente, y cuando sOlo Fidji habia enviado un contingente de hombres18; la vehemente critica a la Declaraci6n Franco-Mexicana de 1981 que reconocia al FMLN-FDR como fuerza representativa en el conflicto salvadorero; la participacion, en 1981, en la Operaci6n militar Ocean Venture (con tropas de Estados Unidos, la OTAN, Argentina, Venezuela y Uruguay) -operaci6n que se consider6 entonces un simulacro de invasion a Granada (finalmente invadida en 1983)-, las conversaciones entre militares colombianos y estadounidenses en 1982 sobre la posibilidad de establecer una base especial en la isla de San Andres; la participaci6n del pais en ese mismo aho en la denominada Comunidad Democratica Centroamericana encaminada a defender diplomticamente al gobierno salvadoreio y a atacar al gobierno nicaragOense (junto a Estados Unidos, Costa Rica, El Salvador y Honduras), son signos inequivocos de ese tipo de diplomacia19.

15 Malcolm DEAS: "El proceso de paz colombiano, 1982-1985 y sus implicaciones para Centroam6rica", en op. cit., N2 5, setiembre-octubre 1988, p. 12.

16 Si bien a comienzos de su mandato en 1978, Washington critic6 al presidente Turbay porque presuntamente, y de acuerdo con un memorando oficial estadounidense -el Memorando Bourne-, allegados a 61 tenian vinculos con el narcotrifico, muy pronto se superaron los incidentes bilaterales. La firma del Tratado de Extradici6n entre Colombia y Estados Unidos en setiembre de 1979, del Tratado Bilateral de Asistencia Legal Mutua en agosto de 1980, del Acuerdo de Cooperaci6n en Materia de Narc6ticos de julio-agosto de 1980 y del Acuerdo de Seguridad sobre Informaci6n Militar de diciembre de 1981, consolidaron una relaci6n estrecha entre Washington y Bogot6 en el 6rea temctica de las drogas ilicitas.

17 Obstrucci6n sugerida por Washington entre mayo yjunio a la candidatura cubana propuesta con un aio de anterioridad.

18 En su momento, Lernoux describi6 asi los acontecimientos: "Como prueba de sus credenciales pro- estadounidenses, la administraci6n Turbay acept6 enviar el pasado otohio, 800 hombres al Sinai... La decisi6n no se implement6 sin antes existir una sutil 'torcedura de brazo'... El Departamento de Estado le inform6 a los colombianos que si no enviaban tropas (al Sinai), la administraci6n no haria ning'n esfuerzo por lograr que el Senado ratificara el tratado (VAzquez-Saccio) -pendiente desde 1972- que cedia la soberania a Colombia sobre los cayos (Quitasueio, Roncador y Serrana) caribeios en disputa. El tratado se salv6 cuando Bogot& anunci6 su contribuci6n a la fuerza de paz en el Sinai". Penny LERNOUX: "Colombia's Future Up for Gtrabs", en The Nation, 24 de abril de 1982.

19 V6anse, entre otros, Bruce M. BAGLEY y Juan G. TOKATLIAN: "La politica exterior de Colombia durante la d6cada de los 80: Los limites de un poder regional", en M6nica HIRST (comp.): Continuidadycambio en lasrelaciones Am6rica Latina/Estados Unidos, Buenos Aires. Grupo Editor Latinoamericano, 1987, y Carlo NASI: "La politica internacional de Colombia hacia Cuba y Nicaragua durante el gobierno del presidente Julio C6sar Turbay Ayala", en Documentos Ocasionales CEI, NM 9, mayo-junio 1989.



Durante su periodo presidencial, Turbay recibi6 respaldo politico20, militar21 y material22 de Washington; particularmente de la administraci6n Reagan. Colombia no fue objeto de una critica significativa en materia de derechos humanos23 por parte de Estados Unidos o de Europa occidental24. El pals sigui6 recibiendo ayuda federal estadounidense, asistencia oficial para el desarrollo de Europa, creditos de la banca privada y multilateral25 y capital inversionista estadounidense y europeo.

Oficialmente las presiones externas hacia una salida negociada al conflicto interno no parecieron ser tan fuertes y determinantes para alterar el curso de la Diplomacia por la pacificaci6n forzada colombiana. Sin embargo, es probable que hacia el final del gobierno de Turbay el mayor costo en t6rminos de aislamiento internacional no haya sido el estado, cada vez mis preocupante de violencia politica y social en el pals, sino la postura del mandatario liberal durante la Guerra de las Malvinas26.

En resumen, el presidente Turbay respondi6 a la progresiva inestabilidad politica interna con un conjunto de medidas de fuerza en el piano nacional y con una Diplomacia por la pacificacicn forzada en el frente internacional. El mandatario liberal procur6 y obtuvo del exterior recursos econ6micos y respaldo politico suficientes para perpetuar el statuo quo interno y la preservaci6n de un Estado crecientemente fragil. Su gobierno consigui6 mas extracci6n y mis validaci6n de afuera, pero fue incapaz de superar la falta de estabilidad institucional y menos aun de prosperar en la superaci6n efectiva de la violencia politica y del conflicto armado colombiano.

Betancur y la Diplomacia por la paz negociada La administraci6n del presidente Belisario Betancur (1982-1986) se distingui6 desde

su inicio por una Diplomacia por la paz negociada. Su politica exterior fue un complemento

20 Un ejemplo fue la ratificaci6n en julio de 1981 por parte del Congreso estadounidense del Tratado Vzquez- Saccio de 1972, por el cual Estados Unidos reconocia los derechos colombianos sobre los cayos de Quitasuehio, Roncador y Serrana.

21 SegOln Bustamante hasta 1980, "Colombia fue el segundo mayor receptor de ayuda (militar) norteamericana en la regi6n (Am6rica Latina)". V6ase Fernando BUSTAMANTE: "El desarrollo institucional de las fuerzas armadas de Colombia y Ecuador", en Augusto VARAS (coord.): La autonomia militar en Ambrica Latina, Caracas, Editorial Nueva Sociedad, 1988, p. 83.

22 Por ejemplo, la ayuda brindada por Washington a Colombia para la lucha antidrogas fue muy significativa para ese momento y en comparaci6n con cualquier otro pais latinoamericano. Para los arlos fiscales estadounidenses de 1978 a 1982, la asistencia sum6 u$s 29.013.000. V6ase Juan Gabriel TOKATLIAN: "La politica exterior de Colombia hacia Estados Unidos, 1978-1990: El asunto de las drogas y su lugar en las relaciones entre BogotA y Washington", en Carlos G. ARRIETA, Luis J. ORJUELA, Eduardo SARMIENTO P. y Juan G. TOKATUAN: Narcotrifico en Colombia, BogotA, Ediciones Uniandes/Tercer Mundo Editores, 1990, p. 371.

23 Es bueno tener en cuenta que para la 6poca, las dictaduras del Cono Sur y de America Central, mucho mas que la violencia en el mundo andino, concitaban el inter6s y la preocupaci6n de Estados Unidos y de Europa occidental en cuanto a la situaci6n de los derechos humanos en las Americas. Los casos, por ejemplo, de Chile y El Salvador eran bastante mis "visibles" que el caso colombiano.

24 Conviene recordar que ya desde finales de los setenta, desde el Ambito no estatal y a trav6s de los informes de entidades como Amnistia Internacional, se denunciaba la creciente violaci6n de los derechos humanos en Colombia.

25 SegOn un estudio de Bagley, los desembolsos crediticios del Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Mundial a Colombia desde los sesenta y hasta principios de los ochenta fueron superiores, en t6rminos per cApita, a los otorgados a cualquier otro pais latinoamericano. V6ase Bruce M. BAGLEY: "Aid Effectiveness in Colombia" (Mimeo, Washington D.C., The Johns Hopkins University School of Advanced International Studies, 1985).

26 Analistas extranjeros de la realidad colombina, como Deas y Chernick, entre muchos otros, coincidieron en este aspecto. SegOn Deas, "la posici6n internacional de Colombia al finalizar el gobierno del presidente Turbay era una de peligroso aislamiento". SegOn Chernick, "Ia culminaci6n de la posici6n pro Estados Unidos adoptada por Colombia fue su aislamiento". V6anse, Malcolm DEAS, op. cit., y Marc CHERNICK, op. cit.



relevante e incluso necesario, aunque insuficiente, a su labor interna a favor del di'logo y de la negociaci6n con la insurgencia. Sin embargo, su politica exterior no fue un sustituto a su iniciativa de pacificaci6n nacional ni un instrumento para legitimar su convicci6n personal o su proyecci6n internacional en materia de paz.

La transformaci6n operada en el frente externo fue r,'pida

e imprevista. La simultaneidad de sus propuestas de amnistia y dialogo en el terreno interno, de bosqueda de la paz en Centroamerica, a traves del Grupo de Contadora27, de afiliacion de Colombia al Movimiento de Paises No Alineados (NOAL)28 y de distanciamiento de Estados Unidos29 en el campo externo, constituyeron hechos audaces y sin antecedentes.

El nexo entre el conflicto interno y el externo en America Central fue evidente3?, pero, a diferencia de la epoca de Turbay, la motivaci6n principal y el espiritu que anim6 el despliegue internacional de Betancur31 fue la exploraci6n de la paz negociada en uno y otro escenarios y no la contenci6n militar.

Las referencias al vinculo politica internacional-conflicto interno fueron contundentes y reiterativas. En un mensaje desde la isla de San Andres, el 9 de abril de 1983, Betancur afirm6: "en este vertice colombiano es inevitable ver las uniones inextricables entre la fase interna (que seguimos buscando mediante una amnistia amplia y generosa) y la paz internacional que tambien buscamos para esta area (Centroamerica) atormentada"32. En su alocuci6n en la Escuela Superior de Guerra el 6 de mayo de 1983, el presidente sostuvo:

"...en ocasiones hemos estado alejados del escenario de decisiones del Area del Caribe, que nos es propio y natural... creemos en la indivisibilidad de la paz y somos conscientes de que ella no se logra tan s6lo con la acci6n dentro de las fronteras y casi siempre se pone en peligro fuera de ellas en un mundo profundamente interrelacionado. Buscamos y buscaremos esa paz, la solidaridad y la soluci6n pacifica en cualquier escenario apto para la interrelaci6n entre palses y entre seres humanos"33 Adicionalmente, el mandatario conservador fue muy activo en el tema de la deuda

externa latinoamericana que se entrelazaba con la bosqueda de un desarrollo econ6mico

27 V6ase Augusto RAMIREZ OCAMPO: Contadora: Pedagogia para la paz y la democracia, Bogota, Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores, 1986.

28 V6ase Marco PALACIOS (comp.): Colombia no alineada, Bogot,,

Banco Popular, 1983. 29 A pocos dias de asumir la presidencia, en una entrevista para la revista estadounidense Newsweek,

Betancur dijo: "...no deseo ser sat6lite de ninguna superpotencia. Colombia no quiere ser satelite de Estados Unidos". VWase Newsweek (edici6n internacional), 23 de agosto de 1982, p. 48. El 19 de noviembre de 1982, cuando sancion6 la Ley de Amnistia, Betancur serial6: "...necesitamos la paz para encontrar la identidad cultural que buscamos... para avanzar en nuestra afirmaci6n nacional... para no ser sat6lites de ning6n poder ni potencia..." El 1 de diciembre de 1982 en ocasi6n de la "Cena de la Paz", Betancur expres6: "me comprometi a realizar una politica exterior digna... (que) no est6 sujeta a ning(n imperialismo". V6ase Belisario BETANCUR: Una sola paz, Bogota, Imprenta Nacional, 1983, pp. 46-47 y 61.

30 En una conversaci6n que mantuvo con enviados de la publicaci6n londinense Informe Latinoamericano, el presidente Betancur vincul6 estrechamente los sucesos en Colombia y America Central. SegOn el semanario, "Centroambrica, de acuerdo al presidente colombiano, no ofrece un problema distinto al de su pais. Aun cuando la regi6n tiene algunos rasgos propios y ningOn pals centroamericano es igual a otro, Betancur cree que la eliminaci6n de las causas objetivas de la subversi6n y la negociaci6n con los rebeldes en Centroamrrica -como en su paises la Onica soluci6n posible". V6ase Informe Latinoamericano, 29 de julio de 1983, pp. 399-400.

31 De acuerdo con Cepeda: "el primer efecto de la politica exterior de Colombia (durante la administraci6n Betancur) fue el de bloquear la centroamericanizaci6n del confllicto colombiano". V6ase, Femando CEPEDA ULLOA: "Contadora: El proceso de paz en Colombia y Centroam6rica", en Fernando CEPEDA ULLOA y Rodrigo Pardo GARCIA- PENlA: Contadora: desafio a la diplomacia tradicional, Bogotd, CEI, Universidad de los Andes/Editorial Oveja Negra, 1985, p. 142.

32 Vase Belisario BETANCUR: Nuestra patria es Am6rica, Bogota, Imprenta Nacional, p. 86. 33 V6ase Belisario BETANCUR: Una sola paz, op. cit., p. 117.



equilibrado, la superaci6n social de la pobreza y el logro de la estabilidad politica e institucional. En esa direcci6n, propuso para el conjunto de las naciones en vias de desarrollo "una especie de nuevo Plan Marshall alimentado con infimos recursos del armamentismo, del turismo, del comercio mundial en general"34

Ahora bien, la Diplomacia porla paz negociada de Betancur no se agot6 en la politica exterior colombiana hacia America Central. En ocasiones y contextos distintos, otros paises fueron referentes importantes de su "diplomacia por la paz". Por ejemplo, durante la invasi6n estadounidense a Granada, en octubre de 1983, Colombia medi6 para permitir la salida del contingente cubano de la isla invadida. Hecho que, entre otros, motiv6 dos cartas de Fidel Castro a la guerrilla del ELN para que liberara, como en realidad ocurri6, al hermano del presidente, Jaime Betancur, asi como un relativo repliegue de Cuba en su respaldo beligerante al M-1935.

En octubre de 1983, Betancur intent6 un dialogo directo con la direcci6n del M-19 en Madrid y luego ensay6 otro contacto personal con representantes de ese movimiento armado en Ciudad de Mexico, en diciembre de 1984. Finalmente, el procurador Carlos Jim nez y el embajador de Colombia en Londres, Bernardo Ramirez, tuvieron otro encuentro fallido con el M-19 en Mexico en marzo de 198536.

Sin embargo, las presuntas "carta cubana" y "carta europea" no le sirvieron al gobierno para alcanzar la paz, o para equilibrar la gravitaci6n de Estados Unidos en los asuntos colombianos. El peso especifico de Washington en materia de paz y drogas fue creciendo en la medida en que la negociaci6n politica se diluia y el poder interno del narcotrdfico se reafirmaba. Cuando el embajador de Estados Unidos, Lewis Tambs adopt6, en 1984, el t6rmino "narcoguerrilla"37 para definir una especie de alianza trascendental entre narcotrafico y guerrilla, los limites de la estrategia interna y externa de pacificaci6n del gobierno de Betancur se hicieron visibles. De hecho, la pregunta se hizo inevitable: cuando el gobierno dialogaba con un grupo armado, jlo hacia con una insurgencia politica o con una agrupaci6n criminal y mafiosa?

No obstante los intentos del gobierno por deslindar la guerrilla del narcotrafico, esto result6 dificil a partir de 1985. El asesinato del ministro de Justicia, Rodrigo Lara, en 1984 lo llev6 a aceptar las presiones de Estados Unidos y a implantar la extradici6n al ahro siguiente. La crisis econ6mica empuj6 a la administraci6n hacia Estados Unidos, ya que Washington fue fundamental para la consecuci6n del credito Jumbo de 1.000 millones de d61lares en

34 V6ase Belisario BETANCUR: Nuestra..., op. cit., p. 77. 35 Posiblemente, esto l1timo motiv6 a que en un reportaje en Business Week, Betancur sostuviera que: "en el

pasado existian numerosos documentos sobre la influencia de Cuba en los movimientos guerrilleros. Ahora no creo que exista influencia cubana entre los grupos guerrilleros que operan en Colombia". VWase Business Week, 27 de agosto de 1984, p. 53.

36 En muchos de estos eventos, Gabriel Garcia Marquez cumpli6 el papel de un diplom&tico informal para acercar individuos y conciliar posiciones.

37 Cabe aclarar que antes que el embajador Tambs, el teniente coronel colombiano Mario L6pez Castahio, en un articulo de 1982 en la Revista de las Fuerzas Armadas -publicaci6n escasamente estudiada, en general, por los acad6micos nacionales-, analiz6 el vinculo narcotrfico-guerrilla y Ileg6 a la conclusi6n a la que posteriormente arrib6 el funcionario estadounidense. SegOn el militar, dicho vinculo se produjo alrededor de 1977 con la marihuana, consolidandose desde principios de la d6cada de los ochenta ese lazo a trav6s del negocio de la coca. L6pez Castahio reconoce c6mo este lucrativo emporio incide negativamente no s61o sobre el comportamiento revolucionario de la guerrilla, sino tambi6n sobre los cuerpos de seguridad del Estado. Para 61, "parad6jicamente no puede creerse que el problema del narcotrcfico afectaria unilateralmente la integridad de las FARC, las propias tropas corren el mismo peligro... con el grave riesgo de ser objeto de soborno y de los consabidos efectos de esa ilicita actividad". VWase teniente coronel Mario LOPEZ CASTANO: "Vinculos de las FARC con el narcotr6fico", en Revista de las Fuerzas Armadas, NP 105, 1982.



198538. Por 01timo, ia toma del Palacio de Justicia por parte del M-19, llev6 al presidente a adoptar un lenguaje de "mano dura", tan afin a los funcionarios estadounidenses.

En efecto, el presidente se refiri6 al M-19 como un "movimiento terrorista", portador de un "proyecto terrorista" y que opt6 por una conducta caracterizada por "un crescendo de delirio y (por) un terrorismo que sobrepasa limites". Asimismo, destac6 que "el narcotrafico, como el terrorismo" son los

"dos fendmenos m.s

delet6reos de la sociedad contemportnea... Y aunque son dos fen6me- nos distintos en su g6nero, muchas veces se sobreponen y colaboran, por cruzar en las mis- mas direcciones el trAfico de estupefacientes y el trdfico de armas... No por azar, pues, se pro- duclan declaraciones como la de un terrorista (lvfn Marino Ospina del M-19) en Mexico, sobre el Tratado de Extradici6n (colombo-estadounidense) y sobre ia legitimidad de los atentados contra ciudadanos norteamericanos... No por azar, tampoco, terroristas y narcotraficantes coincidieron en los mismos blancos y amenazas sobre la Corte Suprema de Justicia"39. Asi, al final de su mandato, ia Diplomacia por la paz negociada de Betancur fue

desdibujandose. Sin Ilegar a adoptar una Diplomacia porla pacificacibn forzada, el gobierno conservador mantuvo una tenue "diplomacia por la paz"; en especial, en America Central. Los esfuerzos externos afavor de la pacificacidn fueron percibidos con frialdad e incomodidad, mientras sus acciones internas por la paz fueron vistas con desconfianza y menosprecio en Estados Unidos. Sin duda, el comentario que sobre Betancur hizo el secretario de Estado, George P. Shultz en sus memorias es revelador: segOn Shultz, el mandatario colombiano fue excesivamente "condescendiente" con la guerrilla porque s61o buscaba "ganar el Premio Nobel de la Paz"40.

El nuevo impetu represivo de la posici6n oficial colombiana frente al narcotrafico, la reducci6n visible del perfil externo del gobierno y el endurecimiento de la politica militar frente a la guerrilla durante 1985-1986, contaron con el respaldo de Estados Unidos. Washington no puso en duda la legitimidad del gobierno, a pesar de los crecientes signos de crisis institucional; apoy6 el ajuste econ6mico del ejecutivo de manera decisiva, contribuy6 con mayores recursos para el combate del fen6meno de las drogas y continu6 dejando en un lugar marginal la reprobaci6n de la lamentable situaci6n de derechos humanos41. Europa, por su parte, continu6 apoyando politica, asistencial y econ6micamente a Colombia42. Sin embargo, las preocupaciones y los reclamos oficiales, de paises individuales y de instancias politicas de la Comunidad Europea, en torno al penoso estado de los derechos humanos, se hicieron cada vez mas frecuentes.

Asi, el legado de la Diplomacia por la paz negociada de Betancur result6 ambiguo: su independencia inicial le otorg6 credibilidad a su gesti6n a favor del dialogo, la reconciliaci6n

38 Vbase Luis Jorge GARAY SALAMANCA: Colombia y la crisis de la deuda, Santaf6 de Bogot,, CINEP, 1991, y Luis Jorge GARAY SALAMANCA, Alfredo ANGULO SANABRIA y Claudia CADENA SILVA: Cultura de negociaci6n: la experiencia de la deuda externa, Santaf6 de Bogota, CEREC/FESCOL, 1994.

39 Vase Belisario BETANCUR: El compromiso de la paz, Bogota, Departamento Editorial del Banco de la Repiblica, 1986, pp. 60-62 y 66-70.

40 George P. SHULTZ: Turmoil and Triumph, New York, Macmillan Publishing Co., 1993, p. 133. Sin embargo, de acuerdo con el Informe Latinoamericano y con base en informaci6n del alto mando militar colombiano y de la inteligencia nacional, "el M- 19 y las FARC han estado perdiendo apoyos en Cuba y Nicaragua... (por lo) que la politica exterior del presidente Belisario Betancur ha conseguido minar algunos de los respaldos internacionales de las organizaciones guerrilleras". V6ase Informe Latinoamericano, 3 de junio de 1983, pp. 244-245.

41 Corresponde recordar que como resultado del acuerdo de cese al fuego y dilogo nacional entre la Comisi6n de Paz, creada por el gobierno, y las FARC, se fund6 la Uni6n Patri6tica (UP). Desde su comienzo, la UP fue sometida a asesinatos y a un verdadero exterminio, en parte a manos de estructuras paramilitares que nacieron de la entraria del mismo Estado y contaron con el beneplacito de militares, politicos y empresarios.

42 El relativamente mayor apoyo europeo a Betancur provino, de algOn modo, de los lideres socialistas en el poder en Espara y Francia.



y la paz internas. Sin embargo, la progresiva turbulencia en la Cuenca del Caribe amenaz6, a mediados de los ochenta, con "centroamericanizar" el conflicto colombiano. A ello se sum6 la implacable "narcotizaci6n" de la agenda con Estados Unidos y la gradual relevancia del asunto de los derechos humanos en la relaci6n colombo-europea.

En breve, el gobierno Betancur confront6 una situaci6n interna marcada por un acele- ramiento de la inestabilidad politica. Para hacer frente a la misma y a diferencia de su antecesor, el mandatario conservador impuls6 una Diplomacia por la paz negociada. Su estrategia result6 funcional para el Estado colombiano en la medida en que, a pesar de las incipientes dudas en el extranjero (en especial en Estados Unidos y en menor medida en Europa) respecto a la preocupante situaci6n en torno de las drogas y de los derechos humanos, fue capaz de seguir recibiendo recursos econ6micos y respaldo politico del exterior. Colombia continu6 obteniendo extracci6n y validaci6n externas. Sin embargo, durante este cuatrienio se profundiz6 la crisis de la estructura institucional del pals, al tiempo que la resoluci6n de la violencia politica y del conflicto armado qued6 nuevamente postergada.

Barco y la Diplomacia por la neutralizaci6n La administraci6n del presidente Virgilio Barco (1986-1990) comenz6 su labor

internacional desarrollando una Diplomacia por la neutralizacidn. Contadora ya se habia replegado de America Central, y los propios centroamericanos, con la decisiva influencia de Washington, impulsaron salidas a la crisis subregional. Colombia, ahora miembro del Grupo de Rio (que reunia a los cuatro participantes de Contadora, mas los cuatro miembros del grupo de Apoyo), respaldaba los intentos a favor de la paz centroamericana y desligaba su experiencia conflictiva de la de esa zona"4. De igual forma, la creaci6n de la Consejeria Presi- dencial para los Derechos Humanos se inscribia en el intento por mostrar a la comunidad internacional en general, y a Europa occidental en particular, la voluntad oficial de reconocer la deplorable situaci6n de los derechos humanos y de alcanzar su superaci6n mediante la cooperaci6n y no a traves de la sanci6n. Asimismo, la considerable cercania con Estados UnidQs en materia de drogas ilicitas le permitia al gobierno, parad6jicamente, preservar una politica de relativa divergencia en otras dimensiones politicas de la agenda bilateral44.

43 La politica de Colombia hacia America Central, en particular en el Ambito de Naciones Unidas, se analiza en Juan Camilo RODRIGUEZ GOMEZ: Liderazgo y autonomfa: Colombia en el consejo de seguridad de las Naciones Unidas, 1989-1990, Santaf6 de BogotA, Universidad Externado de Colombia, 1993.

44 En efecto, al evaluar una d6cada de los informes anuales del Departamento de Estado de Estados Unidos sobre las votaciones en Naciones Unidas se detectan hechos interesantes. El prop6sito de este informe no es calificar o certificar el comportamiento de un pais, sino el ofrecer al legislativo un indicador de la actitud diplombtica de las naciones para que, a la hora de aprobar el paquete de asistencia externa, los congresistas sepan qu6 cerca o lejos de Washington en materia de polltica exterior, estAn los potenciales receptores de ayuda. Esta prctica existe desde 1985 y cubre las votaciones de las sesiones de la ONU que comienzan en septiembre de cada afio. El documento analiza las votaciones totales, asi como los votos sobre los 10 o 12 temas prioritarios para Estados Unidos. La administraci6n Betancur afili6 al pais al NOAL e intent6 distanciarse de Estados Unidos. Sin embargo, fue un gobierno bastante pro Washington en sus votos. En 1985, Colombia coincidi6 en un 27,9 % con Estados Unidos; un porcentaje semejante a San Crist6bal/Nevis y Belice. En cuanto a las votaciones de mayor significaci6n para Estados Unidos, Colombia la acompari6 en un 80 %; porcentaje similar a Repdblica Dominicana y El Salvador. La administraci6n Barco pareci6 cercana a Washington y distante del NOAL. No obstante, los votos muestran algo distinto. La coincidencia con Estados Unidos en la totalidad de votaciones descendi6 a 13 % en 1989; porcentaje semejante a China y M6xico. En las resoluciones claves de ese aflo, BogotA acompati6 a Washington en un 50 %; porcentaje similar a la Argentina y Brasil. La administraci6n Gaviria fue vista como moderada frente a Estados Unidos y los NOAL. En ese sentido, lleg6 a coincidir en un 25 % con Washington en 1993, duplicando los niveles de votaci6n cercana a Estados Unidos del gobierno de Barco. En los asuntos cruciales, BogotA sigui6 en un 65 % a Washington; porcentaje intermedio entre Betancur y Barco. V6anse, los distintos informes desde 1986 hasta 1995 del US Department of State, Report to Congress on Voting Practices in the United Nations, Washington D. C., US Government Printing Office.



Para apreciar la Diplomacia por la neutralizaci6n de Barco es de especial relevancia comprender el lugar de Cuba en la politica exterior colombiana. Su administraci6n preserv6 los contactos iniciados por Betancur y expandi6 las buenas relaciones con la isla, a pesar de que los lazos diplomAticos formales estuvieran suspendidos desde 1981. Las convergencias entre BogotA y La Habana cubrieron varios temas y se manifestaron en distintos escenarios.45

Por ejemplo, para finales de la decada, la minima estabilidad en la Cuenca del Caribe era esencial para ambos paises. Asi, las respectivas politicas externas propiciaron salidas negociadas a los conflictos de Nicaragua y El Salvador, y expresaron fuertes criticas a la invasi6n de PanamA por parte de Estados Unidos en 1989. En el marco de la Comisi6n de Derechos Humanos de Naciones Unidas, Colombia busc6, absteniendose o votando en contra de Estados Unidos, evitar una condena politica al r6gimen cubano por la situaci6n de los derechos humanos en la isla. En el contexto del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, donde coincidieron Cuba y Colombia en 1990, ambos paises, junto a Yemen y Malasia, configuraron el Grupo de los Cuatro, a trav s del cual conciliaron posturas comunes frente a la crisis del golfo luego de la invasi6n de Irak a Kuwait.

La proximidad entre BogotA y La Habana result6 decisiva para generar dos fen6me- nos que incidieron en la politica nacional e internacional colombiana: facilit6 el papel de Cuba como moderador importante en la negociaci6n con un muy debilitado M-19, y contribuy6 a que Colombia no fuese duramente criticada en el piano internacional, a pesar de la tremenda situaci6n de los derechos humanos en el pais46.

El diAlogo y el acuerdo de paz con el M-19 entre 1989 y 1990, y el hecho de que partidos distintos al liberal y el conservador se presentaran a las elecciones de 1990, despues del asesinato de tres candidatos presidenciales, permiti6 la preservaci6n de una minima estabilidad institucional en medio del auge del narcoterrorismo y la guerra sucia. Europa occidental se mostr6 comprensiva con la delicada situaci6n colombiana en la que el entrecruzamiento de mOltiples violencias le daba al pais un caracter excepcional: sin tratarse de un regimen autoritario, se producian niveles inadmisibles de violaci6n de los derechos humanos, y sin tener un Estado poderoso y con gran capacidad coactiva, existia una inimaginable violencia no politica. La drAstica politica antidrogas de Barco y la perspectiva benevola de Europa occidental hacia Colombia explican la concesi6n de las preferencias comerciales europeas en 199047.

Estados Unidos, ante la vigorosa y sostenida lucha antinarc6ticos del presidente Barco, respald6, de manera decisiva, a Colombia en terminos politicos, militares y econ6micos. En efecto, la realizacion en 1990 de la primera cumbre presidencial antidrogas en Cartagena, con la presencia de los mandatarios de Estados Unidos, Colombia, PerO y Bolivia48; la masiva ayuda estadounidense para el combate de los narc6ticos49, el aumento significativo

45 Como consecuencia del mejoramiento de las relaciones entre Colombia y Cuba, los dos paises firmaron en Barranquilla el 12 de diciembre de 1988, un Acuerdo de Alcance Parcial por el cual ambas partes buscaban incrementar el intercambio comercial mediante el otorgamiento de preferencias reciprocas. V6ase Julio LONooWio PAREDES: Memoria al Congreso Nacional, 1988-1989, BogotA, Imprenta Nacional, 1989, p.320.

46 V6ase Juan Gabriel TOKATLIAN: "La politica exterior del gobierno del presidente Virgilio Barco: En busca de la autonomia perdida", en Malcolm DEAS y Carlos OSSA (coords.): El gobierno Barco: Politica, economfa y desarrollo social, 1986-1990, Santaf6 de BogotA, 1994.

47 El relativamente mayor apoyo europeo a Barco provino, de algon modo, de los lideres conservadores en el poder en Gran Bretaria y Alemania.

48 Vbase Juan Gabriel TOKATLIAN: La politica exterior de Colombia..., op. cit. 49 Vlase Juan Gabriel TOKATLIAN: Drogas, dilemas y dogmas: Estados Unidos y la narcocriminalidad

organizada en Colombia, Santafl de Bogota', CEI, Universidad de los Andes/Tercer Mundo Editores, 1995.



de la asistencia militar5? y el respaldo vital de Washington para que Bogota lograra los crditos Concorde (1.000 millones de d6lares) en 1987 y 1988 y Challenger (1.648 millones de d6lares) en 1989 y 199051, asi como la presentaci6n al Congreso estadounidense en 1990 de una Ley de Preferencias Comerciales Andinas (finalmente aprobada en 1991), pusieron en evidencia el compromiso estadounidense con la fragil y erosionada legitimidad institucional de Colombia52.

A diferencia de la Diplomacia porla pacificacikn forzada de Turbay y la Diplomacia por la paz negociada de Betancur, la Diplomacia porla neutralizaci6n de Barco fue relativamente funcional para alcanzar un compromiso de abandono de armas y reinserci6n politica con el M-19, pero fue muy insuficiente para esbozar el inicio de una paz sblida y persistente en Colombia.

Las tres modalidades de "diplomacia por la paz" de estas administraciones sin duda contribuyeron a sostener un Estado precario, politica y econ6micamente hablando, pero fueron definitivamente incapaces de fortalecerlo. La continuidad en la capacidad estatal de alcanzar extracci6n y validaci6n externas no se tradujo en una mayor aptitud para superar internamente la inestabilidad institucional y para progresar en la resoluci6n de un conflicto armado que cada vez tenia ma's visos de guerra irregular.

Gaviria y la Diplomacia por la neutralizacidn

Laadministraci6n del presidente Cesar Gaviria (1990-1994) continu6 con la Diplomacia por la neutralizaci6n de su antecesor, aunque en distintos momentos su gobierno pareci6 oscilar entre una Diplomacia por la paz negociada y una Diplomacia por la pacificaci6n forzada. De hecho el comienzo de su mandato identificado como el "revolc6n", laconvocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente y el inicio de negociaciones con las guerrillas del EPL, el PRT y el Quintin Lame, pudieron generar la sensaci6n de que, como complemento necesario de estos hechos internos, Gaviria desarrollaria una Diplomacia por la paz negociada. De igual forma, al final de su cuatrienio, cuando se cancelaron los didlogos con la Coordinadora Guerrillera Sim6n Bolivar (compuesta por las guerrillas de las FARC, el ELN

50 SegOn Salinas: "desde 1989 Colombia pas6 a ser el mayor receptor de asistencia militar estadounidense en las Am6ricas". V6ase Carlos M. SAUNAS: "Colombia", en Foreign Policy In Focus, vol. 2, NW 49, noviembre 1997.

51 V6ase Luis Jorge GARAY SALAMANCA, op. cit. 52 Las palabras del presidente George Bush evidenciaban el claro respaldo de Washington a Bogota durante

la parte final de la administraci6n del presidente Barco, asi como el alto valor de Colombia para Estados Unidos en esa coyuntura. En efecto, en ocasi6n de la alocuci6n nacional mas importante de su gesti6n en materia de drogas, el presidente estadounidense dijo el 5 de septiembre de 1989: "All of us agree that the gravest domestic threat facing our nation is drugs... Tonight, I am announcing a strategy that reflects the coordinated, cooperative commitment of all Federal agencies... I'm proposing more than double Federal assistance to state and local law enforcement... We need more prisons, more jails, more courts, more prosecutors... The second element of our strategy looks beyond our borders... You and I agree with the courageous President of Colombia, Virgilio Barco, who said that if Americans use cocaine, then Americans are paying for murder... We have a responsibility not to leave our brave friends in Colombia to fight alone... Colombia has already arrested suppliers, seized tons of cocaine and confiscated palatial homes of drug lords. But Colombia faces a long, uphill battle, so we must be ready to do more... I spoke with President Barco last week, and we hope to meet with the leaders of affected countries in an unprecedented drug summit, all to coordinate an inter-American strategy against the cartels... The third part of our strategy concerns drug treatment... Fourth, we must stop illegal drug use before it starts... These are the most important elements in our strategy to fight drugs... This is the toughest domestic challenge we've faced in decades... If we fight this war as a divided nation, then the war is lost. But, if we faced this evil as a nation united, this will be nothing but a handful of useless chemicals. Victory. Victory over drugs is our cause, a just cause, and with your help, we are going to win". V6ase The New York Times, 6 de setiembre de 1989. Desde aquel momento, ning6n otro presidente colombiano ha recibido ese nivel expreso y p6blico de apoyo.



y una disidencia del EPL)53, cuando se lanz6 la ofensiva militar contra la insurgencia54 y cuando las diferentes violencias nacionales crecieron hasta indices insospechados, se pudo pensar que el gobierno desplegaria una Diplomacia por la pacificaci6n forzada55. Sin embargo, nada de esto ocurri6: Gaviria mantuvo una Diplomacia por la neutralizaci6n que aunque cont6 con diferentes momentos, tuvo un contenido invariable56.

La Diplomacia por la neutralizaci6n de Gaviria se orient6 a deslindar el conflicto colombiano de las crisis en la Cuenca del Caribe y a contribuir a la paz en la zona. Asi, Colombia, junto con Mexico, Venezuela y Espaia conformaron, bajo el auspicio del Secretario General de la ONU, y con el beneplAcito de Estados Unidos, el Grupo de Apoyo al proceso de paz en El Salvador que culmin6 con un acuerdo definitivo en 1992. En el contexto del "Acuerdo Marco" entre el gobierno de Guatemala y la guerrilla de la UNRG en enero de 1994, las partes solicitaron que Colombia, junto con Estados Unidos, Noruega, Espania, Venezuela y Mexico, se integrara en el "grupo de paises amigos" del proceso pacificador guatemalteco. El gobierno colombiano, asimismo, busc6 en la OEA y la ONU la restituci6n del poder a Jean Bertrand Aristide; presidente electo de Haiti, derrocado en setiembre de 1991. Finalmente, la reapertura de lazos diplomdticos con Cuba en 1994, termin6 consolidando los crecientes vinculos politicos entre Bogota y La Habana; particularmente en relaci6n con el asunto de la pacificaci6n internay los derechos humanos.

A su vez, la Diplomacia por la neutralizacidn de este gobierno liberal se manifest6 en las conversaciones con la guerrilla colombiana. Caracas, Venezuela, en 1991 y Tlaxcala, Mexico, en 1992 fueron dos escenarios para los dialogos con la CGSB. Sin embargo, la administraci6n del presidente Gaviria no busc6 un papel activo, de buenos oficios, de moderaci6n o de mediaci6n de los gobiernos mexicano y venezolano en un proceso que todavia se juzgaba eminentemente colombiano57

53 En 1993 se inici6 el diclogo entre el gobierno y la CRS que concluy6 el 9 de abril de 1994 con un acuerdo final de desmovilizaci6n de este grupo armado. En mayo de 1994, el gobierno firm6 otros dos acuerdos con las distintas Milicias Urbanas de Medellin, por un lado, y con un frente disidente del EPL.

54 Aunque no fue la expresi6n usada por el presidente Gaviria, la noci6n que prevaleci6 en la opini6n publica acerca de esa ofensiva militar contra los grupos armados fue la de "guerra integral". Por su parte, el ministro de Defensa, Rafael Pardo, afirm6 el 14 de marzo de 1993 que "luego de 18 meses, el gobierno volverd a la mesa de negociaciones con una guerrilla (la CGSB) sustancialmente golpeada por la acci6n decidida de la fuerza p'blica". V6ase Rafael PARDO RUEDA: De primera mano. Colombia 1986-1994: Entre conflictos y esperanzas, Santaf6 de Bogot&, CEREC/Editorial Norma, 1996, p. 382.

55 En 1994, el gobierno logr6 la presidencia para Colombia de los NOAL, algo dificil de obtener si la diplomacia del pais hubiese sido vista como beligerante a favor de una salida de fuerza al conflicto armado. 56 Gaviria, como sus antecesores mis inmediatos, reconocia el vinculo politica internacional-paz nacional. Por

ejemplo, el 16 de agosto de 1991, en el marco de la instalaci6n del "II Encuentro por la Paz y la Integraci6n", Gaviria dijo: "no puedo abandonar este tema sin recordar la afirmaci6n de Galbn cuando decia que la politica internacional debe ser plenamente coherente con los intereses de la paz interna. Es decir, la politica internacional debe apoyar y reflejar la bisqueda de soluciones pacificas, la voluntad de resolver los conflictos mediante el didlogo, el respeto al pluralismo, la defensa de los derechos fundamentales, el compromiso con los valores y principios de la democracia. Es por ello que nuestra politica internacional va de la mano con nuestra polifica interna. La paz no es posible si lo que predicamos adentro lo traicionamos por afuera". V ase C6sar GAVIRLA: Politica internacional: Discursos, Santaf4 de Bogot&, Imprenta Nacional, 1992, pp. 272-273. El 20 de julio de 1993, en su informe al Congreso, Gaviria indic6: "la politica exterior colombiana tambi6n se ha diseriado para promover y recoger los objetivos mis relevantes de la politica dombstica, como son la lucha contra el narcotrfico y el terrorismo... ia b6squeda de la paz y el fortalecimiento de la democracia participativa. El 'revolc6n' en la estrategia internacional del pals busca hacer de Colombia un protagonista y un interlocutor de los cambios que estin ocurriendo en el mundo y en la regi6n, y no un simple espectador del emergente nuevo orden internacional... La politica exterior del gobiemo tambi6n busca fortalecer la autonomia y el poder negociador del pals en el manejo de sus relaciones exteriores, especialmente en los temas ms sensibles, e incrementar el perfil de Colombia". VWase C6sar GAVIRIA TRUJILLO: Informs al Congreso, Santaf6 de Bogot,,

Imprenta Nacional, 1993, pp. 43-44. 57 En torno de las negociaciones en Caracas y Tlaxcala v6ase Ricardo GARCIA DURAN: De la Uribe a Tlaxcala, Santaf6 de Bogotk, CINEP, 1992, y Jesois Antonio BEJARANO: Una agenda para la paz, Santaf6 de Bogot&, Tercer Mundo Editores, 1995.



Como sucedi6 con sus dos antecesores, el final del gobierno Gaviria vivi6 una "renarcotizaci6n" de la agenda externa, despues de que Pablo Escobar se fugara de la carcel y una acelerada inserci6n negativa en el contexto internacional, debido a la dramftica situaci6n de los derechos humanos. Lo primero se expres6 de manera notoria en las relaciones colombo-estadounidenses; lo segundo en las relaciones colombo-europeas. Mientras tanto, en el terreno mundial y latinoamericano, el caso colombiano comenz6 a ser visto cada vez con mas preocupacion: los paises manifestaban un profundo temor de repetir la experiencia colombianas.

Si bien el gobierno goz6 de respaldo oficial en Estados Unidos59 y la Uni6n Europea, las dudas sobre la verdadera vigencia del Estado de Derecho en Colombia crecian. Y, no obstante seguir contando con el apoyo de los gobiernos de los paises mas industrializados, la critica por el estado de los derechos humanos comenz6 a manifestarse en el piano gubernamental y de manera mas contundente. La Diplomacia por la neutralizaci6n del mandatario liberal habia evitado una abierta intromisi6n externa en los asuntos internos de la paz y de la guerra, pero en 1994 los margenes de maniobra externos del Estado colombiano se reducian seriamente.

De manera sintetica, es posible afirmar que, aunque en terminos cuantitativos y cualitativos tendia a reducirse la capacidad de extracci6n y validaci6n externas, el Estado colombiano aOn gozaba de cierto reconocimiento y legitimidad ante los ciudadanos del pais y de cara a la comunidad de naciones. Sin embargo, la evidente incapacidad de superar lo que ya era una guerra interna en expansi6n ponia en evidencia un potencial colapso estatal. La Diplomacia por la neutralizacidn mostraba asi sus limites: se podia frenar temporalmente una internacionalizaci6n de la guerra, pero no se podia garantizar una efectiva nacionalizaci6n de la paz.

58 Debido a la expansi6n en el pals de organizaciones de traficantes que combinaban gran violencia e ilicitud incontrolada, para algunos especialistas "Colombia" o "colombianizaci6n" se volvieron t6rminos para calificar, muy despectivamente, fen6menos criminales. Por ejemplo, una de las mayores autoridades en drogas y terrorismo, Alison Jamieson, describi6 lo que llam6 un proceso de colombianization de la mafia italiana. Asi, la Camorra, la Cosa Nostra y la 'Ndrangheta son m&s sangrientas y asertivas debido a la "colombianizaci6n" que las ha comenzado a caracterizar durante finales de los ochenta y principios de los noventa. Para el editor del "Low Intensity Conflict and Law Enforcement", Graham H. TURBIVILLE, Jr., palses como UzbekistAn, TajikistAn, Kazakhstan, Kyrgystin y TurkmenistAn tendlan a convertirse en una nueva "Colombia" debido a la producci6n y procesamiento de drogas en un contexto violento, de inestabilidad politica y corrupci6n rampante. V6ase Alison JAMIESON: "Mafia and Institutional Power in Italy", en International Relations, vol. XII, NW 1, abril 1994 y Graham H. TURBIVILLE, JR.: "Narcotics Trafficking in Central Asia: A New Colombia", en Military Review, vol. LXXII, NP 12, diciembre 1992. Llamativamente, y con seguridad sin haber leido a Jamieson o Turbiville, el ex presidente de Bolivia, Gonzalo SAnchez, con ocasi6n del asalto a una ccrcel de su pals en noviembre de 1994 por una banda de narcotraficantes, expres6: "Bolivia se est& colombianizando, y no hay nada mcs peligroso que la mafia colombiana". V6ase Semana, 15 de noviembre, 1994. Una percepci6n semejante "narcotizada" del pals se desprende de la justificaci6n que hizo el presidente ruso Boris Yeltsin del uso de la fuerza militar en el caso de Chechenia: "Such blisters like the Medellin cartel in Colombia... and the military dictatorship in Chechnya do not disappear by themselves... To preserve its sovereignty and integrity the state can and must use the force of power". V6ase, "Yeltsin Blames Army for Failures as He Defends War in Chechnya", The New York Times, 17 de febrero de 1995, p. 1. Dos tesis doctorales en Estados Unidos tambi6n sugerian una imagen de Colombia como pals ca6tico debido a la consolidaci6n del fen6meno de las drogas. Starbuck, por un lado, comparaba el poderlo e influencia de la "narcoinsurgencia" en Colombia con la de Myanmar, un pais caracterizado por tener una suerte de "reptblicas independientes" del opio. Robertson, por el otro, definia al r6gimen colombiano vigente con el nombre de "narcokleftocracia": la fachada era democrdtica, aunque el gobierno estaba controlado por traficantes (narcos) y bandoleros (kleftos). V6ase William C. STARBUCK: "Narcotics Trafficking as Narco-Insurgency in Colombia and Myanmar; A Comparative Analysis" (Disertaci6n de Ph.D., University of Southern California, 1993), y John M. ROBERTSON: "Nationalism, Revolution and Narcotics Trafficking in Latin America (Colombia, Peru, Cuba)", (Disertaci6n de Ph.D., University of Virginia, 1994).

59 En el piano financiero, nuevamente Washington fue muy importante para el logro del cr6dito H6rcules de u$s 1.775 millones para el periodo 1991-1994. V6ase Luis Jorge GARAY, Alfredo Angulo SANABRIA y Claudia CANO SILVA, op. cit.



Samper y la Diplomacia por la paz negociada El gobierno del presidente Ernesto Samper (1994-1998) aspir6 a aplicar una activa

Diplomacia para la paznegociada60. Durante 1994 y 1995, su "diplomacia por la paz" estuvo mas ligada al tema de los derechos humanos que a la de la negociaci6n con la guerrilla. En aras de humanizar el conflicto, el ejecutivo present6, a la aprobaci6n del Congreso, el Protocolo II de la Convenci6n de Ginebra; cre6 una comisi6n mixta de investigaci6n para el esclarecimiento de las masacres de Trujillo de 1988 y 1991; y acept6 la presencia en el pals de una oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para Derechos Humanos, entre otros. Sin embargo, en el tema de los derechos humanos, como lo sehal6 Gustavo Gall6n, pronto pasaria de la cooperaci6n a la vacilaci6n61

En efecto, mientras Colombia establecia instancias, organismos y burocracias dedicadas a la protecci6n interna y a la promoci6n externa de los derechos humanos, las violaciones crecian y las sanciones no se hacian presentes. Esto fue generando en el exterior la exigencia de acciones concretas para que Colombia tuviera credibilidad en esta materia. Ademas, la reiteraci6n de que el Estado no promovia como una politica pOblica el irrespeto de los derechos humanos dej6 de ser vista con la relativa comprensi6n de los ochenta y comenz6 a ser la demostraci6n del desmoronamiento estatal.

En la segunda parte de su mandato, la Diplomacia por la paz negociada de Samper se orient6 hacia el diAlogo con la guerrilla. Sin embargo, en la medida en que sus gestos de distension y reconciliacion hacia las FARC crecian, la insurgencia se manifestaba menos interesada en las conversaciones, y en la medida en que buscaba mas respaldo externo para promover contactos y acercamientos con las FARC, estas se mostraban menos motivadas a involucrar a la comunidad de naciones62. De otra parte, mientras la guerra interna se intensificaba, no era claro si el gobierno apuntaba a abrir un espacio para que los paramilitares se sentaran en una futura mesa de negociacion y si las FARC eran una narcoguerrilla con la cual resultaba imposible conversar6. Mientras el gobierno tendia a politizar el status del paramilitarismo y a criminalizar el comportamiento de la guerrilla, inadvertidamente definia a Colombia como un fen6meno de zona gris (Gray Area Phenomenon), es decir, como una amenaza critica derivada del hecho de que porciones

60 En el pr6logo de un texto que recoge un balance de su politica internacional, el presidente Samper destac6 que "la internacionalizaci6n de la bisqueda de la paz es uno de los caminos a los que el gobierno nacional ha recurrido con gran confianza". V6ase Ernesto SAMPER PIZANO: Escritos. Politica internacional, 1994-1998, Santaf6 de Bogota, Renacimiento S.A., 1998, p. 18.

61 V6ase Gustavo GALLON: "Diplomacia y derechos humanos: Entre la inserci6n y el aislamiento", en Socorro RAMIREZ y Luis Alberto RESTREPO (coords.): Colombia: Entre la inserci6n y el aislamiento. La politica exterior colombiana en los a'ios noventa, Santaf6 de

Bogot,, IEPRI, Universidad Nacional/Siglo del Hombre Editores, 1997,

pp. 220-224. 62 El ELN, sin embargo, se mostr6 mis abierto a la dimensi6n internacional de los contactos y acercamientos,

por lo menos en terminos de buenos oficios iniciales, tal como lo corrobor6 el encuentro de este grupo armado con voceros de la sociedad civil colombiana en Maguncia, Alemania, hacia el final del gobierno Samper.

63 A tal punto vir6 la postura de Samper que en 1996, desde la presidencia, se afirmaba que, "con el cartel de Cali desarticulado... lo que queda ahora es un

nlmero de antiguos dirigentes medios que, en varias regiones, han

formalizado alianzas con algunos grupos guerrilleros". Esto, segOn el ejecutivo, ha dado lugar a la configuraci6n de la "narcoguerrilla". V6ase, al respecto la secci6n titulada "La lucha contra los carteles y las narcoguerrillas", en PRESIDENCIA DE LA REPOBLICA: La lucha contra las drogas ilicitas. 1996, un alio de grandes progresos, Santaf6 de BogotA, Presidencia de la Replblica, 1997, pp.

24-25. Ese mismo ario en su alocuci6n ante la ONU, el presidente Samper inici6 su presentaci6n afirmando: "En Colombia estamos librando, desde hace varios afos, una dura batalla contra el narcotrifico... Precisamente, la semana pasada fueron abatidos en el Sur del pais, por guerrilleros involucra- dos en la defensa de intereses del narcotrAfico, mbs de cincuenta soldados del ej6rcito colombiano que estaban destruyendo cultivos ilicitos y laboratorios de procesamiento de cocaina en la regi6n selvctica". Ernesto SAMPER PIZANO: "Hacia una agenda mundial contra las drogas" (Mimeo, New York, 23 de setiembre de 1996, pp. 5-6).



importantes de su territorio pasan a manos de organizaciones "mitad criminales, mitad politicas" y el gobierno nacional ve erosionada su legitimidad64. Ello ubica al pais en el centro de un potencial conflicto de baja intensidad.

Paralelamente, en su Oltimo aio de gobierno, el presidente liberal busco todos los amigos de la paz que pudo encontrar: Venezuela, Mexico, Cuba, Costa Rica, Guatemala, Espaia, Alemania, entre otros. En el piano ret6rico, el de las declaraciones formales y genericas, era facil acompanar a Colombia. Ahora bien, dado que no era claro si-la guerrilla aceptaba a esas contrapartes como referentes para gestiones de buenos oficios, ni era preciso que rol queria Bogota, que los paises amigos cumplieran65, el componente internacional para un eventual proceso de paz se torn6 ambiguo.

El fracaso de la Diplomacia por la paz negociada de Samper no se debio tanto a los notorios y seculares vaivenes de Colombia en materia de derechos humanos y a las inconsistencias palmarias de la diplomacia oficial hacia los potenciales amigos de la paz, como a que por primera vez en tres decadas de guerra interna, Estados Unidos opt6 deliberadamente por deslegitimar un gobierno colombiano.

El recuerdo y la presencia permanentes de los dineros del narcotrdfico en la elecci6n presidencial de Samper facilito el ejercicio de una diplomacia coercitiva de Washington hacia Bogota. La estigmatizaci6n que de Colombia hicieran funcionarios y legisladores estadounidenses, como una narcodemocracia, la cancelaci6n de la visa de entrada a Samper y a varios civiles y militares colombianos, el lenguaje displicente y agresivo de los diplomiticos de Estados Unidos hacia legisladores, jueces, empresarios, personalidades, policias y militares colombianos, la no certificaci6n plena del pals en materia de cooperaci6n antidrogas durante cuatro anios, el descredito de instituciones y funcionarios oficiales de Colombia a los ojos de contrapartes estadounidenses, entre muchos otros gestos y hechos, apuntan a evidenciar que mas que un fendmeno personal y circunstancial, el problema de legitimidad en Colombia para Estados Unidos era colectivo y estructural.

El apoyo por via de la asistencia externa y la provision de creditos e inversiones se mantuvo, pero en mucho menor magnitud si se lo compara con otros momentos y si se lo contrasta con el dado a otros paises de la region durante los noventa66. El escaso respaldo politico de Estados Unidos fue bastante mas lejano, mientras en Europa cada vez hubo menos defensores de Colombia en el terreno estatal y en el campo no gubernamental. El deterioro estrepitoso de los derechos humanos empez6 a alarmar conjuntamente a la Uni6n

64 Esta definici6n es de Peter Lupsha y el fen6meno se debate en Max G. MANWARING (ed.): Gray Area Phenomena. Confronting the New World Disorder, Boulder, Westview Press, 1993.

65 Por ejemplo, ,el gobierno colombiano expresaba, con su intenci6n de tender puentes con la guerrilla, una politica aislada y circunstancial del ejecutivo o una politica de Estado de carccter estrat6gico?; ese interes por involucrar actores externos Lestaba dirigido a brindarle oxigeno internacional a una administraci6n fuertemente cuestionada por Estados Unidos o estaba dirigido a presionar a la guerrilla a trav6s de algunos gobiernos? ipara qu6 se necesitaban los buenos oficios: para mantener la comunicaci6n entre contrapartes enfrentadas, para abrir espacios a f6rmulas potenciales de mediaci6n futura, para debilitar el mensaje de la guerrilla en los sitios donde desplegaba su propia diplomacia contra el Estado colombiano?

66 SegOn algunos autores (por ejemplo, Mearsheimer) identificados con el realismo estructural, como consecuencia del predominio de la anarquia en las politica mundial, las ganancias relativas de un Estado m&s que las absolutas son las que cuentan en las relaciones internacionales. Por ende, la preservaci6n y ampliaci6n del poder de un Estado se mide en t6rminos comparativos a otros pares semejantes. En ese sentido el panorama para Colombia se fue tornando m&s sombrio. En t6rminos comerciales, financieros, politicos y diplomiticos, paises como Argentina, Brasil, Chile, M6xico y Venezuela incrementaron mucho mAs que Colombia su posici6n e influencia en el ambito hemisferico en el OIltimo cuatrienio. Sobre el tema de las "relative gains" en las relaciones internacionales v6ase, en particular, John J. MEARSHEIMER: "Back to the Future: Instability in Europe After the Cold War", en International Security, vol. 15, NQ 1, Verano 1990.



Europea y a Estados Unidos. La situaci6n de corrupci6n extendida y el encumbramiento de la criminalidad organizada vinculada a las drogas ya no s6lo preocupaban a Washington, sino tambien a varias capitales europeas. Asi, la guerra interna termin6 intranquilizando a estadounidenses, europeos y latinoamericanos por igual67.

La Diplomacia por la paz negociada, mas gestual que sustantiva, del mandatario liberal apenas si pudo servir para preservar una muy Ianguida extracci6n y validaci6n externas. La inestabilidad institucional se profundiz6 aun mas y la posibilidad de superar la guerra internase hizo mas distante. M&s anm, Colombia comenzabaa vivir unagenuinacrisis humanitaria de enormes proporciones: la violencia politica se expresaba a traves de casi 10 muertos por dia; en los Oltimos tres lustros se habia producido el desplazamiento interno forzado de mAs de 1.500.000 de personas; desde 1990 en adelante la cifra de homicidios anuales superaba los 25.000; para 1998 el nOmero de desaparecidos era superior a 4.000; y los secuestros anuales eran mas de 1.000 desde 1994. Una creciente poblaci6n de nihios era reclutada para la guerra por parte de todos los actores armados, oficiales y no estatales. La impunidad en la justicia penal era mayor del 95 %. La geografia nacional se iba fracturando a tal punto que la guerrilla de izquierda y el paramilitarismo de derecha manejan soberanamente mas territorio que el Estado. La violaci6n de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario por parte de los agentes estatales y de los grupos parainstitucionales se constituia en una nota predominante de la guerra irregular. Todo esto ha generado una tragedia humanitaria inigualable en el continente durante los noventa y escasamente comparable en el mundo ad portas del fin de siglo.

Pastrana y la Diplomacia por la paz negociada El gobierno del presidente Andres Pastrana (1998-2002) inici6 su mandato desplegando

una Diplomacia por la paz negociada de alto perfil. La Diplomacia por la neutralizaci6n era inaplicable, porque neutralizar la incidencia de factores, actores y variables externas en el enfrentamiento politico interno resultaba, en 1998, imposible. En efecto, Colombia no podia contener la internacionalizaci6n de su situaci6n conflictiva; a lo sumo podia intentar una internacionalizaci6n positiva a favor de la paz en vez de una internacionalizaci6n negativa derivada de la guerra. De otra parte, la Diplomacia por la pacificacidn forzada era impracticable porque el Mandato por la Paz de octubre de 1997 y la alta participaci6n electoral para la votaci6n presidencial de junio de 1998 exigian la superaci6n del conflicto por medios pacificos.

La Diplomaciaporlapaznegociadade Pastranaestuvo anunciada en su propuesta de paz del 8 de junio de 1998; en los puntos 6, 10 y 15 de su plan pacificador sostuvo:

67 El legado de la administraci6n Samper a la democracia colombiana fue bastante deplorable. Se desplom6 el fr&gil imperio de la ley que parecia existir, las libertades y derechos bbsicos quedaron m&s desprotegidos que nunca, y la separaci6n de poderes se torn6 cada vez mis imaginaria. Elementos concurrentes para alcanzar una democracia liberal, como son la rendici6n de cuentas y la responsabilidad politica de los altos funcionarios, la 6tica plblica, el manejo transparente de los bienes sociales comunes, el respeto por la autonomia de la sociedad civil, la vigencia plena de los derechos humanos, entre otros, se erosionaron de manera palmaria. En breve, la goberna- bilidad democratica interna qued6 al borde del abismo. La identificaci6n de Colombia como una democracia liberal tiene, a su vez, efectos externos porque hace al pais mis presionable, chantajeable y vulnerable frente a contrapartes mis poderosas que tienden a imponer al Estado y la sociedad la agenda sobre derechos humanos, corrupci6n, seguridad, justicia, etc. M&s a6n, aquella identificaci6n podria aclimatar la percepci6n de que Colombia es una democracia de fachada que est& perdida en su propio laberinto y que, por lo tanto, es indispensable una acci6n intensa y categ6rica -incluso, de fuerza- desde el exterior para evitar un desmoronamiento total de las instituciones.



"...estimo de la mayor importancia la participacibn de la comunidad internacional en la totalidad de los estadios del proceso: como facilitadora de las condiciones de pre-negociaci6n, como proponente de formulas de entendimiento que impulsen la negociaciOn, como testigo de los compromisos adquiridos, y como instancia de verificaci6n del cumplimiento de los compromisos. No obstante, esa cooperacibn con la comunidad internacional que debe darse de manera aut6noma y soberana, tiene que ser producto del entendimiento entre las partes en conflicto, Io que presupone la clara voluntad de paz, porque s6lo las partes en conflicto pueden hacer la paz, no la comunidad internacional... Como presidente electo, visitarb a los gobernantes de las naciones industrializadas que han manifestado su interes en ayudarnos, especialmente los Estados Unidos, para concretar con ellos la manera c6mo nos colaborardn para iniciar la redenci6n econ6mica y social de las zonas m6s afectadas por el conflicto... Intimamente ligado al problema social y de violencia estA el asunto de los narcocultivos. Pienso que 6stos no se

erradicar.n ni con fumigaciones ni con actos de fuerza... Los palses

desarrollados deben ayudarnos a ejecutar una especie de "Plan Marshall" para Colombia, que nos permita desarrollar grandes inversiones en el campo social, en el sector agropecuario y en la infraestructura regional, para ofrecerles a nuestros campesinos alternativas diferentes a los cultivos ilicitos"68 En resumen, la estrategia plantea la participaciOn maxima de la comunidad interna-

cional en el eventual proceso de paz69 y el concurso activo de la guerrilla en la bosqueda de la cooperaciOn externa. Establece una diplomacia presidencial, con especial enfasis en Estados Unidos, y vincula la paz con las drogas. Finalmente, procura la consecucion de recursos masivos del extranjero para atacar las bases sociales y economicas que posibi- litan el desarrollo de los narcocultivos. Aun antes de posesionarse, el mandatario conservador ya ejercia la "diplomacia por la paz" en sus visitas al exterior y, a partir del 7 de agosto, imprimio mayor impetu a la misma. Sin embargo, no es claro si su despliegue esta sincronizado con uno semejante por parte de la guerrilla, si Estados Unidos acepta el eslabonamiento tematico entre paz y drogas, si esa interdependencia es correcta y conveniente y si la comunidad de naciones tiene la voluntad y la disponibilidad de contribuir con grandes recursos a un proceso de didlogo y transaccion que ha arrancado con varios tropiezos.

Respecto a Estados Unidos -principal referente de la Diplomacia por la paz negociada-, el mandatario conservador ha logrado frenar en algo el deterioro al que Ilegaron los vinculos colombo-estadounidenses oficiales durante el gobierno Samper. Ahora bien, es fundamental precisar que tipo de estructura tiende a predominar en la relaci6n presente entre ambos paises. De manera sintetica, es posible pensar en dos modelos tipicos. Por un lado, esta el esquema "luna de miel" que supone un viraje total en cuanto a las relaciones existentes tanto en el piano estatal como en el no gubernamental; un sendero de armonia significativa en el manejo de los temas bilaterales y multilaterales; un enfasis notorio en la cooperaci6n para resolver los multiples problemas vigentes entre los dos paises; el estimulo a grandes oportunidades comerciales y financieras para ambos y un respaldo militar estadounidense irrestricto a las fuerzas armadas colombianas.

68 V6ase Andres PASTRANA: "Una politica de paz para el cambio" (Mimeo, Santaf6 de Bogot&, 8 de junio de 1998, pp. 12-17).

69 Si bien es loable el hecho de que la administraci6n busque una participaci6n mltiple y diligente de la comunidad internacional, la falta de precisi6n y limites a esa solicitud pueden conducir a debilitar m&s que a fortalecer la posici6n externa colombiana. Si Bogota no establece el tipo, alcance y contenido de esa participaci6n se va a encontrar con muchas actitudes como las recientes de Venezuela y Perb, quienes han determinado c6mo entienden su papel de "pais amigo" del proceso de paz y en qu6 consisten sus "buenos oficios" para contener la guerra interna colombiana.



Por otro lado, esta el esquema "compas de espera" que se puede caracterizar por dos fen6menos simult6neos: Estados Unidos extiende a Colombia un periodo de gracia o prueba de algunos meses para detectar cuan real y profundo es el cambio interno practicado por el nuevo gobierno y Washington apoya las iniciativas de paz de Bogota pero se reserva la 01tima palabra para juzgar su pertinencia, efectividad y alcance. Al cabo de un ahro de gesti6n de Andres Pastrana parece primar el segundo esquema.

Los rumores y las conjeturas que ocasionalmente surgen en torno de una potencial intervenci6n de Estados Unidos en Colombia no contradicen la afirmaci6n anterior. Desde hace aIos termin6 la diplomacia rutinaria entre los dos paises; es decir, el manejo tradicional del tema de Colombia por parte de unos pocos funcionarios intermedios y de politicos interesados en el pais, sumado a un rol relativamente marginal del Congreso de Estados Unidos. En la etapa mas reciente ha crecido el peso de los estrategas, los mandos altos y los militares en el ejecutivo y los "halcones" en el legislativo. Ha comenzado, desde antes de la Ilegada al poder de Pastrana, el intento por fijar una politica de confinamiento de Bogota; lo que significa que Estados Unidos somete al pais a un escrutinio minucioso mientras eval0a distintos escenarios y planes de contingencia para la eventualmente turbulenta transici6n politica de Colombia. Bogota tiene libertad formal de movimiento pero bajo la estrecha vigilancia de Washington. En ese contexto, ante la posibilidad de una implosi6n interna descontrolada, Estados Unidos no descartaria una intervenci6n externa manipulada70.

El marco en el que se desarrolla la "diplomacia por la paz" de Pastrana esta caracterizado entonces por un oportuno respaldo estadounidense; respaldo que aunque explicito ha sido cada vez mas cauto y ambiguo. Los escasos avances en el proceso interno de dialogo y negociaci6n de paz tienden a generar mas escepticismo en Washington, tanto entre los sectores mas duros como entre los moderados.

Paralelamente, en Latinoamerica y Europa se ha incrementado el apoyo formal a la paz en Colombia. Sin embargo, la situaci6n presente del pais Io ha Ilevado a ser percibido como una amenaza regional (e incluso internacional)71. En ese sentido, no es evidente si las

70 iRefleja esta politica un alto grado de unanimidad en Estados Unidos frente a Colombia? No. Todavia no se detecta una postura homog6nea en el Estado ni entre los actores sociales. A pesar de la importancia burocrctica alcanzada por los sectores mis duros vinculados a las agencias de seguridad e inteligencia, ain se observan grupos moderados y varias cabezas frias. Por otro lado, los republicanos del Congreso influyen pero no determinan el rumbo de la estrategia hacia Colombia. En la academia, entre muchos observadores informados, en todas las organizaciones no gubernamentales ligadas al tema de los derechos humanos y en algunos medios de comunicaci6n se rechaza una actitud hostil y torpe frente a Bogot&. ,Se orienta esta politica a ablandar a la opini6n p6blica colombiana frente a un hipot6tico uso de la fuerza por parte de Washington? Si. El mensaje es id6ntico para los civiles y los militares, para la derecha y la izquierda: anular la posibilidad de reacci6n en el

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