1

Crna GoraDRŽAVNA REVIZORSKA INSTITUCIJA

CRNE GORE

STRATEŠKI PLAN RAZVOJADRŽAVNE REVIZORSKE INSTITUCIJE

ZA PERIOD 2012 – 2017. GODINE

2

STRATEŠKI PLAN RAZVOJA DRŽAVNE REVIZORSKE INSTITUCIJEZA PERIOD 2012 – 2017. GODINE

Izdavač:DRŽAVNA REVIZORSKA INSTITUCIJA CRNE GORE

Lektor:Ivana Živaljević

Tehnička obrada:Božidarka Knežević

Štampa:3M MAKARIJE

Tiraž:100 komada

Podgoricajun, 2012.

Ova publikacija je nastala uz podršku Evropske unije. Publikacija ne sadržu formalno saopštenje i ne predstavlja nužno službeni stav Evropske unije.

Delegacija Evropske unije u Crnoj Gori

3

SADRŽAJ

1. UVOD ...................................................................................................................... 5

2. ANALIZA SADAŠNJEG STANJA ............................................................................. 8

2.1. Sažetak Izvještaja o samoocjenjivanju Institucije (zaključci i preporuke) ....................................................................... 11

2.2. Sažetak Izvještaja o eksternom kolegijalnom ocjenjivanju Institucije .................................................................................................... 16

3. VIZIJA, MISIJA I VRIJEDNOSTI .................................................................30

4. OSNOVNI RAZVOJNI CILJEVI ..................................................................32

4.1. Strateški plan - budućnost................................................................ 43

4.2. Ciljevi .............................................................................................. 44

4.3. Mjerenje i vrednovanje uspješnosti .................................................. 44

4.4. Implementacija strateških ciljeva i način ostvarivanja razvojnih zahtjeva ........................................................................... 44

4.5. Kontrola implementacije strateških ciljeva i aktivnosti ....................... 45

4

5

1. UVOD

Državna revizija javnog sektora i formiranje Državne revizorske institucije predstavlja dio osmišljene strategije reformisanja javnih finansija i kreiranja samostalnog ekonomskog sistema Crne Gore. Kao jedan od glavnih ciljeva u procesu realizacije pomenutih reformi bilo je uspostavljanje eksterne državne revizije, s ciljem povećanja efikasnosti javnih finansija, racionalnosti upotrebe, kao i povećanja transparentnosti potrošnje javnih sredstava.

Projekat „Osnivanje i formiranje Vrhovne revizorske institucije u Crnoj Gori“, koji je započet 2002. godine, ostvaren je uz podršku njemačkog Ministarstva za ekonomski razvoj, odnosno njemačke Organizacije za tehničku saradnju (GIZ) koja je ispred Ministarstva učestvovala u ostvarivanju pomenutog projekta.

Prva faza ostvarivanja projekta uspješno je završena 2004. godine donošenjem Zakona o Državnoj revizorskoj instituciji od strane Skupštine Republike Crne Gore.

Skupština Republike Crne Gore, na sjednici održanoj 21. aprila 2004. godine, donijela je Zakon o Državnoj revizorskoj instituciji („Službeni list RCG“, br. 28/2004) kojim je formirana Državna revizorska institucija kao organ institucionalne, eksterne, nezavisne, stručne i objektivne kontrole trošenja budžetskih sredstava i upravljanja državnom imovinom u Crnoj Gori.

Skupština Crne Gore je u julu 2004. godine imenovala predsjednika i članove Senata Državne revizorske institucije, čime su se stvorili formalno pravni uslovi za početak rada ove institucije.

Zakonom o Državnoj revizorskoj instituciji obezbijeđen je institucionalni okvir za funkcionisanje eksterne državne revizije u skladu sa međunarodnim standardima.

Zadaci i odgovornosti Državne revizorske institucije utvrđeni su Zakonom o Državnoj revizorskoj instituciji. Ovim Zakonom utvrđuju se prava, obaveze i način rada Državne revizorske institucije.

Sticanjem nezavisnosti Crne Gore 2006. godine stvorili su se uslovi za donošenje novog Ustava Crne Gore. Pozicioniranjem Državne revizorske institucije u Ustavu Crne Gore iz 2007. godine stvoren je novi institucionalni okvir za rad i razvoj Institucije kao najvišeg organa eksterne državne revizije. Takav položaj u sistemu nametnuo je potrebu samostalnog kreiranja daljeg razvoja Institucije, koji se zasniva na težnji postizanja opštih standarda državne revizije za Vrhovne revizorske institucije utvrđene INTOSAI standardima. U članu 144 Ustava Crne Gore, Državna revi-zorska institucija Crne Gore definisana je kao samostalan i vrhovni organ državne revizije. Državna revizorska institucija vrši reviziju zakonitosti i uspješnosti upravljanja državnom imovinom i obavezama, budžetima i svim finansijskim poslovima subjeka-ta čiji su izvori finansiranja javni ili nastaju korišćenjem državne imovine. Državna revi-zorska institucija podnosi Skupštini Godišnji izvještaj, a Institucijom upravlja Senat.

6

U skladu sa Zakonom o Državnoj revizorskoj instituciji Crne Gore usvojeni su unutrašnji akti Institucije: Poslovnik o radu („Službeni list RCG“, br. 50/07); Uputstvo o metodologiji rada Državne revizorske institucije („Službeni list RCG“, br. 02/05); Pravilnik o načinu polaganja ispita za državnog revizora („Službeni list RCG“, br. 50/07); Pravilnik o revizorskom dodatku i drugim dodacima na zaradu zaposlenih u DRI („Službeni list RCG“, br. 50/07); Etički kodeks državnih službenika i namještenika Državne revizorske institucije kao i Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u DRI.

Državna revizorska institucija je samostalan i nezavisan državni organ koji radi u skladu sa osnovnim načelima Limske deklaracije donijete na IX Kongresu INTOSAI u Limi 1977. godine, kao osnovnog međunarodnog dokumenta o pravnoj organizaciji, položaju i radu revizije javnog sektora.

Revizija se obavlja na način i prema postupcima utvrđenim INTOSAI revi-zorskim standardima. INTOSAI standardima su propisana osnovna načela državne revizije, opšti standardi, standardi područja rada i standardi izvještavanja državnih revizora koji daju opšti okvir metodološkog pristupa. Prihvatanje INTOSAI revizorskih standarda predstavlja obavezu svih INTOSAI članica zarad njihove dosljedne primjene.

Državna revizorska institucija Crne Gore primljena je u Međunarodnu organi-zaciju Vrhovnih revizorskih institucija (INTOSAI) kao njen 187. punopravni član na XIX Kongresu ove svjetske organizacije, koji je održan od 04-10. novembra 2007. godine u Meksiku.

Nakon prijema u članstvo INTOSAI, Državna revizorska institucija Crne Gore primljena je u EUROSAI na VII Kongresu koji se od 02. do 05. juna 2008. godine održao u Krakovu-Poljska, i to kao njen 49. punopravni član.

U cilju adekvatne pripreme Državne revizorske institucije za procese evrop-skih integracija i saradnje sa Evropskim računskim sudom, Institucija je primljena u članstvo „Mreže Vrhovnih revizorskih institucija zemalja kandidata i potencijalnih kandidata za članstvo u EU“. Od samog osnivanja, Državna revizorska institucija Crne Gore realizuje međunarodnu saradnju sa Vrhovnim revizorskim institucijama članicama INTOSAI-a i EUROSAI-a, međunarodnim organizacijama i drugim rele-vantnim institucijama kroz učešće na njihovim kongresima, seminarima, konferenci-jama i radionicama.

Na bazi stečenog sopstvenog iskustva i rada Državne revizorske institucije, prema ocjeni međunarodnih i domaćih relevantnih organizacija, postignuti su zadovoljavajući rezultati. Iskustva VRI zemalja kandidata koje su završile proces pridruživanja Evropskoj uniji, kao i preporuke relevantnih međunarodnih organizacija, pokazuju da dalji razvoj i jačanje Državne revizorske institucije Crne Gore mora biti definisan strateškim planovima razvoja u kojima će biti definisane najznačajnije razvojne aktivnosti čija će se realizacija odvijati u definisanom vremenskom periodu, po utvrđenim prioritetima i definisanim parametrima mjerljivosti, uspješnosti i reali-zacije istih.

7

Polazeći od toga, Senat Državne revizorske institucije smatrao je potrebnim, što je utvrđeno i planom, donošenje Strategije razvoja Institucije do 2017. godine.

Strategija razvoja Institucije daje prikaz ciljeva i aktivnosti, kao i pravca daljeg razvoja i aktivnijeg pozicioniranja Institucije u javnosti, sa definisanjem konkretnih zadataka u cilju ostvarenja svoje osnovne misije.

Strategija razvoja Institucije posebno se odnosi na podršku onim oblastima aktivnosti Institucije koje nijesu dovoljno razvijene u prethodnom periodu.

Državna revizorska institucija očekuje da će ostvariti ciljeve i aktivnosti za reali-zaciju ove Strategije razvoja u narednom petogodišnjem periodu.

8

2. ANALIZA SADAŠNJEG STANJA

Crna Gora formalno je sklopila Ugovor o pridruživanju sa Evropskom zajednicom i državama članicama potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (2007. godine), čime je i prihvatila odgovornost za svoju evropsku budućnost. Potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, Crna Gora je preuzela i obavezu usklađivanja crnogorskog zakonodavstva sa zakonodavstvom Zajednice, a prije svega postupne i dosljedne primjene uporedivog zakonodavstva. Crna Gora je dobijanjem statusa kandidata za članstvo u EU potvrdila postignute rezultate na putu pridruživanja Uniji, posebno u dijelu prilagođavanja svog zakonodavstva sa acquis communautaire. U nastavku procesa pridruživanja od Crne Gore očekuje se dalje jačanje institucionalnih i administrativnih kapaciteta koji će obezbijediti da proces pridruživanja teče zadovoljavajućom dinamikom i kvalitetom. Stoga, ovo obavezuje Državnu revizorsku instituciju da uskladi i prilagodi svoj revi-zorski rad sa međunarodnim standardima i najboljom praksom zemalja članica EU.

Državna revizorska institucija, pored redovnih aktivnosti koje se odnose na reali-zaciju plana revizija, sprovodi aktivnosti na realizaciji preporuka Evropske komisije u dijelu daljeg institucionalnog razvoja i jačanja kapaciteta. U preporukama Evropske komisije koje su date u Analitičkom izvještaju, koji prati saopštenje Komisije Evropskom parlamentu i Savjetu o obavezama Crne Gore u postupku sticanja članstva u Evropskoj uniji (sedam ključnih prioriteta), istaknuto je da: „Državna revizorska institucija (DRI) treba da razvije sve svoje kapacitete, s ciljem unapređenja njene uloge kao institu-cionalnog pokretača napretka u državnoj upravi“.1

Razvoj i jačanje Državne revizorske institucije u narednom periodu mora biti zasnovano na strateškim planovima razvoja u kojima će biti definisane primarne razvojne aktivnosti čija će se realizacija odvijati po utvrđenim prioritetima.

Na bazi sopstvenog iskustva, iskustava Vrhovnih revizorskih institucija zemalja koje su završile proces pridruživanja EU, kao i preporuka relevantnih međunarodnih organizacija koje su vršile kontrolu dostignutog stepena razvoja Institucije, Senat Državne revizorske institucije konstatovao je potrebu izrade Strateškog plana razvoja Institucije.

Senat Državne revizorske institucije se opredijelio da u izradi Strateškog plana razvoja Institucije u potpunosti prihvati smjernice i preporuke koje su koristile zemlje kandidati pri izradi ovog dokumenta.

Osnov smjernica je njihovo korišćenje u pripremi Državne revizorske institucije za integraciju u evropsko okruženje i jačanje u smjeru efikasne institucije sposobne da zadovolji zahtjeve evropske i međunarodne prakse.

1 Mišljenje Evropske komisije o zahtjevu Crne Gore za članstvo u Evropskoj uniji, poglavlje 32 - finansijska kontrola, od 09.11.2010. godine.

9

Proces izrade Strateškog plana razvoja Vrhovnih revizorskih institucija predstav-lja jedan složen proces koji se odvija u fazama. Prva faza je samoocjenjivanje, zatim eksterno nezavisno ocjenjivanje od strane evropskih organizacija, definisanje strateških razvojnih aktivnosti i razvoj odgovarajućih procesa i strategija.

Samoocjenjivanje se, kao instrument modernog menadžmenta, koristi u svim državnim revizijama i najčešće predstavlja prvi korak u pripremi strateških razvojnih planova institucija. Kao takav, on doprinosi sveukupnom razvoju institucije, pomaže u upoznavanju zaposlenih sa upravljačkim i strateškim pitanjima, podstiče inicijativu na svim institucionalnim nivoima, pomaže u ocjenjivanju sopstvenih odluka unutar institucije i usmjerava upravljanje institucijom, odnosno daje joj jasan strateški smjer.

Uz pomoć eksternih stručnjaka proces samoocjenjivanja je obavljen na osnovu svih relevantnih međunarodnih revizorskih dokumenata (Lima deklaracija o smjernicama za pravila revizije, Meksička deklaracija o nezavisnosti, okvir ISSAI revizorskih standarda i Praške preporuke za funkcionisanje VRI u kontekstu evropskih integracija).

Na osnovu sprovedenog postupka samoocjenjivanja Državna revizorska institucija je izradila Izvještaj o samoocjenjivanju i sastavila zaključke i preporuke.

Na osnovu analize preporuka iz najvažnijih međunarodnih revizorskih doku-menata, prikazana je:

• ocjena trenutnog stanja primjene tih preporuka u radu Državne revizorske institucije;

• zaključci koji ukazuju na nedostatke, odnosno upućuju na područja na kojima je potrebno izvršiti promjene;

• lista preporuka za dalji razvoj i poboljšanje rada Državne revizorske institucije.

Uvažavajući iskustva VRI iz zemalja jugoistočne Evrope u izradi Strateškog plana razvoja pokrenuli smo inicijativu da eksterno nezavisno ocjenjivanje Instituci-je izvrši međunarodna organizacija SIGMA, imajući u vidu njen položaj u sistemu Evropske komisije, značaj njenih ocjena, a posebno korisnost preporuka za dalje jačanje institucije.

Međunarodna organizacija SIGMA prihvatila je i sprovela eksterno nezavisno kolegijalno ocjenjivanje rada Institucije.

Izvještaj o samoocjenjivanju Institucije i Izvještaj SIGMA-e o eksternom kolegi-jalnom ocjenjivanju predstavlja osnovu za definisanje razvojnih ciljeva u Strateškom planu razvoja Institucije.

Na osnovu uporedne analize zaključaka i preporuka iz Izvještaja o samocjenjivanju i Izvještaja o eksternom ocjenjivanju, koji su predstavljali osnovu za definisanje razvojnih ciljeva, Državna revizorska institucija izradila je Strateški plan razvoja do 2017. godine.

10

Preporuke iz ova dva izvještaja grupisane su u sljedećim oblastima:

1. Zakonski okvir (uključuje nezavisnost i mandat);

2. Ljudski resursi i IT (uključuje organizaciju i upravljanje);

3. Programiranje i planiranje revizije; standardi i metodologija; postupci re-vizije i kontrola kvaliteta;

4. Izvještavanje i odnosi sa javnošću.

11

2.1. Sažetak Izvještaja o samoocjenjivanju Institucije (zaključci i preporuke)

U skladu sa Praškim preporukama za funkcionisanje Vrhovnih revizorskih institucija u kontekstu evropskih integracija, Državna revizorska institucija Crne Gore sprovela je proces samoocjenjivanja i s tim u vezi izradila Izvještaj o samoocjenjivanju i dala preporuke.

U Izvještaju o samoocjenjivanju analizirane su sljedeće oblasti:

1. Pravni okvir2. Nezavisnost (funkcionalna, organizaciona, nezavisnost članova Senata i

revizora) i finansijska samostalnost;3. Mandat (ovlašćenja) Državne revizorske institucije;4. Kapaciteti (resursi) Državne revizorske institucije;5. Revizorski standardi;6. Vrste revizija (revizorska metodologija);7. Revizorski ciklus;8. Upravljanje Institucijom;9. Unutrašnja ogranizacija.

Preporuke iz Izvještaja o samoocjenjivanju Institucije

1. Pravni okvir

Ustav:

• Ustavno definisati da predsjednik i članovi Senata uživaju funkcionalni imunitet.

Zakon:

• Uskladiti Zakon o Državnoj revizorskoj instituciji sa Ustavom Crne Gore;

• Razmotriti mogućnost da se puna finansijska samostalnost Državne revi-zorske institucije ostvaruje na sljedeći način:

− Državna revizorska institucija samostalno planira, upravlja i raspolaže sredstvima potrebnim za svoj rad;

− Radno tijelo Skupštine, nadležno za poslove ekonomije, finansija i budžeta, na predlog Senata utvrđuje Predlog budžeta Državne revizorske institucije, koji postaje sastavni dio predloga budžeta Crne Gore za tekuću godinu;

− Zarade svih zaposlenih u Državnoj revizorskoj instituciji uređuju se posebnim zakonom;

12

• Razmotriti mogućnost da se postupak i uslovi zasnivanja radnog odnosa, zvanja i odgovornosti za sve zaposlene u DRI definišu Zakonom o DRI;

• Razmotriti mogućnost da državni revizori imaju definisanu zaštitu nezavisnosti u vršenju poslova revizije (shodno primjeni člana 2. Zakona o DRI);

• Regulisati da Senat usvaja program polaganja ispita za državnog revizora;

• Razmotriti mogućnost davanja saglasnosti Instituciji na izbor komercijalnih revizorskih kuća koje vrše reviziju jedinica lokalne samouprave; da se iste obavežu da dostavljaju Državnoj revizorskoj instituciji završni račun budžeta kao i izvještaj o komercijalnoj reviziji;

• Razmotriti mogućnost da Institucija vrši revizije korišćenja sredstava EU, kao i međunarodnih finansijskih institucija, bez obzira odražavaju li se u državnom budžetu i bez obzira ko ih prima i njima upravlja;

• Razmotriti mogućnost definisanja da Institucija obavlja sve vrste revizija na način i prema postupcima utvrđenim Okvirom revizorskih standarda Međunarodne organizacije vrhovnih revizorskih institucija (ISSAI) i Kodeksom profesionalne etike državnih revizora;

• Razmotriti mogućnost definisanja zakonske obaveze subjekta revizije da dostavi izvještaj o preduzetim mjerama za sprovođenje preporuka iz izvještaja o reviziji u roku koji uredi Institucija.

Interni propisi:

• Razmotriti potrebu izmjena i dopuna postojećih internih akata kao i donošenje novih.

2. Nezavisnost

NezavisnostčlanovaSenatairevizora

• Razmotriti mogućnost da se u Ustavu Crne Gore definiše da predsjednik i članovi Senata uživaju funkcionalni imunitet;

• Razmotriti mogućnost da državni revizori imaju definisanu zaštitu neza-visnosti u vršenju poslova revizije (shodno primjeni člana 2 Zakona o DRI).

Finansijskasamostalnost

• Razmotriti mogućnost da se puna finansijska samostalnost Državne revi-zorske institucije ostvaruje na sljedeći način:

− Državna revizorska institucija samostalno planira, upravlja i raspolaže sredstvima potrebnim za svoj rad;

13

− Radno tijelo Skupštine nadležno za poslove ekonomije, finansija i budžeta na predlog Senata utvrđuje predlog budžeta Državne revizor-ske institucije, koji postaje sastavni dio predloga budžeta Crne Gore za tekuću godinu;

− Zarade svih zaposlenih u Državnoj revizorskoj instituciji uređuju se posebnim zakonom.

3.Mandat(ovlašćenje)Državnerevizorskeinstitucije

• Razmotriti mogućnost da Institucija vrši revizije korišćenja sredstava EU, kao i međunarodnih finansijskih institucija, bez obzira odražavaju li se na državni budžet, ko sredsrtva prima i njima upravlja;

• Razmotriti mogućnost da se Zakonom o DRI uredi nadležnost Institucije za davanje saglasnosti na izbor komercijalnih revizorskih kuća koje vrše reviziju opština i javnih preduzeća u kojima država ima većinsko vlasništvo i da se isti subjekti obavežu da izvještaj o reviziji dostavljaju Državnoj revizorskoj instituciji radi povećanja obuhvata subjekata revizije na lokalnom nivou.

4.Kapaciteti(resursi)Državnerevizorskeinstitucije

• Razmotriti mogućnost da se Zakonom o DRI uredi pitanje koje se odnosi na: postupak i uslove zasnivanja radnog odnosa svih zaposlenih u DRI, zvanja i odgovornosti;

• Razmotriti potrebu donošenja Strategije za razvoj ljudskih resursa, koja će obuhvatiti politike i postupke za razvoj i osposobljavanje zaposlenih, kao i plan razvoja i edukacije revizorskog kadra (interne i eksterne);

• Razmotriti potrebu usvajanja Strategije za razvoj IT sistema koja će uključiti razvoj DMS sistema, uputstvo o primjeni Idea softvera, interne komunikacije u vidu intraneta i druge potrebne elemente Strategije;

• Razmotriti potrebu obezbjeđivanja organizacionih, kadrovskih i drugih pretpostavki za obavljanje revizije IT sistema;

• Razmotriti potrebu donošenja inoviranog profesionalnog Etičkog kodeksa za državne revizore, usklađen sa ISSAI Etičkim kodeksom, kojim će biti obuhvaćena i zakonska odredba o konfliktu interesa;

• Razmotriti potrebu donošenja procedura za kontrolu i osiguranje kvaliteta rada Institucije;

• Obezbijediti u daljem razvoju prostorne i radne uslove za ispunjenje zada-taka iz nadležnosti Institucije.

14

5. Revizorski standardi

• Razmotriti mogućnost da se Zakonom o Državnoj revizorskoj instituci-ji definiše da Institucija obavlja revizije na način i prema postupcima utvrđenim okvirom ISSAI revizorskih standarda;

• Uraditi priručnike za pomoć u radu državnim revizorima u kojima bi se detaljno opisala metodologija procesa vršenja revizije za pojedine vrste revizija;

• Razmotriti potrebu utvrđivanja organizacionog i kadrovskog rješenja za redovno praćenje i ažuriranje standarda revizije, njihovu implementaciju i kontrolu implementacije kroz odgovarajuću edukaciju kadrova, kao i izradu smjernica i procedure za donošenje priručnika za vršenje revizija.

6.Vrsterevizija(Revizorskametodologija)

• Razmotriti potrebu da se Zakonom o DRI definiše da Institucija vrši sve vrste revizija u skladu sa okvirom ISSAI revizorskih standarda;

• Donijeti okvirni srednjoročni plan revizija, kojim bi se povećao broj subjekata revizije, kao i obim pokrivenosti javne potrošnje revizijom.

7.Revizorskiciklus

• Definisati aktima Institucije vrste revizorskih mišljenja u skladu sa okvirom ISSAI standarda, kao i standardizovati formu izvještaja o reviziji koja bi bila obavezna za sve državne revizore;

• Razmotriti mogućnost dopune zakonske odredbe na način da se detaljno definiše struktura Godišnjeg izvještaja;

• Usvojiti procedure za kontrolu i osiguranje kvaliteta revizije;

• Razmotriti mogućnost definisanja zakonske obaveze subjekta revizije kod koga su uočene nepravilnosti, da nakon određenog vremenskog perioda od izrade konačnog izvještaja o reviziji obavijesti u pisanoj formi Instituciju o preduzetim mjerama za sprovođenje preporuka iz izvještaja o reviziji u roku koji uredi Institucija;

• Razmotriti potrebu donošenja Strategije komunikacija koja će uključivati odnos sa javnošću, međunarodne odnose i odnos sa Parlamentom.

15

8.UpravljanjeInstitucijom

• Razmotriti mogućnost donošenja nedostajućih politika i procedura koje će unaprijediti rad, upravljanje i nadzor u Instituciji.

9.Unutrašnjaorganizacija

• Razmotriti mogućnost proširenja organizacione strukture (sektorske) unutar DRI shodno potrebama obavljanja specijalističkih vrsta revizija (revizija uspjeha, revizija IT sistema, revizija lokalne samouprave i sl);

• Shodno Zakonu o sistemu unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sekto-ru uspostaviti jedinicu (odeljenje) za unutrašnju reviziju u Instituciji i to donošenjem posebne odluke sa utvrđivanjem njene nadležnosti, obaveza, organizacije i sistematizacije radnih mjesta.

16

2.2. Sažetak Izvještaja o eksternom kolegijalnom ocjenjivanju Institucije

U skladu sa pokrenutom inicijativom Državne revizorske institucije Crne Gore, međunarodna organizacija SIGMA prihvatila je isti zahtjev i s tim u vezi sprovela eksterno nezavisno ocjenjivanje Institucije.

U Izvještaju SIGMA-e o eksternom nezavisnom ocjenjivanju Institucije analizirane su sljedeće oblasti:

1. Zakonski okvir;2. Organizacija i upravljanje;3. Ljudski resursi i IT; 4. Programiranje i planiranje revizije; 5. Standardi i metodologija revizije;6. Procedure revizije i kontrola kvaliteta;7. Izvještavanje i naredni koraci;8. Odnosi sa Skupštinom i medijima.

Preporuke iz Izvještaja SIGMA-e o eksternom kolegijalnom ocjenjivanju Institucije

1. Zakonski okvir

Što se tiče Zakona o DRI, mogle bi se razmotriti izmjene i dopune po sljedećim pitanjima:

• Mogla bi se unijeti jedna odredba kojom će se osigurati funkcionalni imunitet članova Senata, slično imunitetu sudija. Međutim, takav funkcionalni imunitet bi trebalo veoma precizno formulisati, tako da pokriva samo imunitet za odgovornost za odluke članova Senata u smislu izvještaja i mišljenja u vezi sa izvršenim revizijama.

• Treba posvetiti pažnju članu 2 engleske verzije Zakona o DRI u pogledu korišćenja riječi „samostalno“. To bi se trebalo izmijeniti da odražava tekst Ustava koji koristi riječ „nezavisan“. Nezavisnost članova Senata mogla bi se dodatno osnažiti umetanjem odredbe koja postavlja zahtjeve za članove prilikom obavljanja svojih dužnosti. Recimo da članovi Senata obavljaju svo-je dužnosti nepristrasno, objektivno i sa integritetom. Iako se takva odredba ne može lako sprovoditi ona Senatu, kao cjelini, omogućava da interno diskutuje o ponašanju pojedinaca na osnovu zakonskih načela.

• Mogle bi se razmotriti eksplicitne pomjene u članu 5 ovlašćenje Institucije da vrši finansijske revizije i revizije certifikacije. Član 5 i član 7 (stav 1, alineja 4) mogli bi se malo preformulisati da se uključi ekonomičost i efektivnost umjesto samo efikasnosti. Član 4 je najbolje mjesto za dodavanje odredbe

17

da i subjekti koji upravljaju, koriste i izvještavaju o sredstvima EU (kao i sredstvima sa strane međunarodnih finansijskih institucija) spadaju u za-datak Državne revizorske institucije.

• U članu 9 može se razmotriti preispitivanje datuma do koga treba usvojiti Godišnji plan revizija. Savjetuje se da se plan finalizira prije kraja godine. Član 10 bi se mogao proširiti tako da uključuje obavezu svih subjekata koji potpadaju pod nadležnošću Institucije da dostavljaju sve informaci-je koje zahtijeva Državna revizorska institucija, čak i van konteksta najav-ljene revizije. Kako bi se obaveznim učinio izvještaj subjekta revizije o aktivnostima preduzetim po preporukama revizije, moglo bi se razmotriti uvođenje takve odredbe u član 25. Bilo bi poželjno u članu 34 pomenuti godine penzionisanja, iako se mora osigurati da je u saglasnosti sa Zakonom o državnim službenicima i namještenicima, te bi trebalo razmot-triti povezivanje razloga za razješenjem sa nespojivostima funkcija koje se pominju u članovima 35 i 41.

• Iako u principu Državna revizorska institucija treba da slijedi pravila koja važe u javnom sektoru za budžetske korisnike kada realizuje sopstveni budžet, ne može se isključiti ni činjenica da u praksi to može ići nasu-prot samostalnosti koja je potrebna za obavljanje njenih dužnosti. Zbog toga bi možda bile neophodne izmjene Zakona o državnim službenicima i namještenicima i Zakona o budžetu, kako bi se omogućili izuzeci za Državnu revizorsku instituciju – kao što je slučaj sa Skupštinom i Centralnom bankom. U smislu resursa, Institucija treba da razmotri kako se, osim povećanja broja zaposlenih, može koristiti povjeravanje zadataka eksternim organi-zacijama i korišćenje alternativnih aranžmana za reviziju (npr. revizori iz privatnog sektora vrše reviziju javnih kompanija, a Državna revizorska institucija se oslanja na njihove nalaze i primjenjuje relevantne profesion-alne standarde).

• Sve dok Skupština ne imenuje eksternog revizora za finansijske izvještaje Državne revizorske institucije, Institucija treba da inicira svoju eksternu reviziju na sopstvenu inicijativu, recimo, tako što će angažovati privatnu revizorsku kuću.

• Senat treba da razmotri izradu profesionalnog Etičkog kodeksa i za članove Senata i da uključi u sadašnji Etički kodeks za službenike i namještenike jasniju odredbu koja omogućava disciplinske mjere u slučaju kršenja. Etički kodeks kao takav nije sprovodiv, ali bi omogućio diskusiju koja je pomenuta u okviru prethodne sugestije koja se odnosi na član 2.

2.Organizacijaiupravljanje

Kratki rok

• Institucija treba da definiše svoju misiju i viziju, što bi trebalo da bude osnova za izradu SPR. Time rukovodstvo šalje poruku i zaposlenima u

18

Instituciji i spoljnim zainteresovanim stranama da ima jasnu misiju i viziju za određeni period vremena i naglašava strateške oblasti revizije i kako želi da ih postigne. Ovo bi ujedno predstavljalo i dobar korak naprijed u osnaživanju kapaciteta Institucije da doprinese izgradnji čvrste osnove javnih finansija u Crnoj Gori i osigura validnost i efikasnost mehanizama odgovornosti.

• Treba imenovati kompetentnu osobu na upražnjeno mjesto člana Senata što će omogućiti Instituciji da funkcioniše u punom zakonskom sastavu, te ujedno omogućiti ravnomjernu podjelu zadataka i odgovornosti među članovima Senata. Institucija bi trebalo da uloži sve napore da Skupštini ukaže na neophodnost imenovanja petog člana.

• Kako bi se jasnije razgraničile odgovornosti Senata vezano za revizije i tekuća organizaciona pitanja, savjetujemo da se usvoji Poslovnik Senata i definiše uloga članova Kolegijuma, način rješavanja njihovog međusobnog neslaganja i definiše uloga izvjestioca za Senat. Osim toga, kako bi se naglasilo operativnije funkcionisanje Institucije i njenog Sekretarijata, bilo bi razumno još jedanput preispitati dodatne kompetencije Senata u skladu sa Poslovnikom (angažovanje eksternog stručnjaka, novo ili dodatno zapošljavanje, međunarodna saradnja, itd).

• Što se daljeg razvoja Institucije tiče, savjetujemo da se iskoriste mogućnosti

za sprovođenje zadataka i ciljeva ličnog usavršavanja članova Senata (vrste revizija, metodološka pitanja, organizaciona pitanja), koji izgledaju voljni da doprinesu daljem razvoju Institucije kao cjeline.

• Na osnovu zapažanja u ovom i ostalim poglavljima u nastavku ovog izvještaja, zaključujemo da se nedovoljna jasnoća u razdvajanju dužnosti raznih sektora i Sekretarijata može smatrati faktorima koji komplikuju budući uspješan razvoj Institucije. Po mišljenju tima za eksternu evaluaciju, bilo bi neophodno razmotriti zadatke horizontalnog razvoja unutar sektora. Razvoj horizontalnih razvojnih funkcija unutar sektora duguje se očitim naporima članova Senata i smatra se dobrim rješenjem u ovoj fazi razvoja Institucije, ali se uočava nepostojanje kontrole i izvještavanja u pogledu njihovog sprovođenja, posebno vezano za probleme u sprovođenju prom-jena potrebnih za unapređenje efikasnosti Institucije kao cjeline.

Stoga treba dodatno razmotriti posebnu ulogu Senata u rukovođenju Instituci-jom, i zahtjev da je predsjednik Senata u obavezi da stalno postiže sporazum među članovima Senata, čak i što se tiče organizacionih pitanja. Kako bi se omogućilo efikasnije donošenje odluka i rukovođenje, bilo bi neophodno i jasnije definisati ulogu Sekretarijata Institucije.

Budući da bi jasnije razgraničenje nadležnosti i potencijalno drugačija organi-zacija doprinijeli efikasnijem upravljanju Institucijom, a pogotovo lakšem sprovođenju zadataka revizije, bilo bi neophodno razmotriti različite opcije za promjenu u načinu organizacije rada Institucije.

19

Jedna od opcija koju tim za eksternu evaluaciju predlaže jeste uspostavljanje posebnog sektora sa horizontalnim funkcijama, na čijem čelu bi se mogao nalaziti predsjednik Senata i koji bi obuhvatao zaposlene koji razvijaju zadatke Instituci-je (strateška pitanja razvoja i organizacije, međunarodna saradnja, obezbjeđenje kvaliteta), kao i usluge podrške u okviru Institucije (kadrovska pitanja, informacione tehnologije, obuka, administracija, interna komunikacija, odnosi sa javnošću, pravne usluge, ocjena Institucije, budžetiranje, itd). Imenovati sekretara za načelnika sekto-ra bila bi jedna od mogućnosti. Međutim, za tako nešto bilo bi potrebno izmijeniti Poslovnik i imati donekle drugačiju ulogu članova Senata, pošto bi na taj način predsjednik Senata učestvovao samo kao član Kolegijuma. Tada bi se zadaci revizije mogli podijeliti među četiri preostala sektora zadužena za revizije.

Kao druga opcija, postoji predlog da se administrativna pitanja koncentrišu u okviru radnih procedura Sekretarijata. Takva opcija omogućila bi Senatu da se češće usredsređuje na konkretna pitanja i dileme iz izvještaja o revizijama. Pošto bi u tom slučaju Sekretarijat pokrivao širok spektar aktivnosti i bio pokretač procesa promjena, bilo bi važno osnažiti kapacitete Sekretarijata i dati odgovarajuća ovlašćenja sektorima na polju odgovornosti za horizontalna pitanja.

• Kako bi revizori tokom revizija imali svu neophodnu pravnu pomoć, bilo bi važno uspostaviti pravnu službu ili makar imenovati grupu kvalifikovanih osoba zaduženih za pravna pitanja koja iskrsnu tokom realizacije revizija.

• Svaki član Senata trebalo bi da ima nezavisno diskreciono pravo u pogledu odlučivanja o reviziji uz istovremenu transparentnu saradnju sa ostalim članovima Senata. Senat treba da usvoji temeljni cilj pristupa značajnim i materijalnim informacijama za objavljivanje i stavovima Institucije, čak i prije nego što se izda završni izvještaj o reviziji. Osnovu treba da čine izvještaj izvjestioca sa strane Kolegijuma ili izvještaj načelnika sektora (odnosno državnog revizora imenovanog za načelnika sektora).

Radi uspješnog ograničavanja različitosti pristupa članova Senata u okviru postupka revizije i radi osiguravanja upravljanja kvalitetom (što bi bez ikakve dileme trebalo da bude najvažnija oblast rada Kolegijuma), proces donošenja odluka u obezbjeđivanju kvaliteta Kolegijuma trebalo bi konzistentno dokumentovati, a istovremeno treba obavještavati članove tima za reviziju.

• Unificirana praksa bi se mogla uspostaviti podsticanjem razmjene dobrih praksi među sektorima i formiranjem timova za reviziju sastavljenih od revi-zora iz raznih sektora. Takva međupovezanost je od presudne važnosti u težnji postizanja djelotvornog liderstva. Zaposleni u Vrhovnoj državnoj reviziji treba da budu fleksibilni i sposobni da rade na nove načine, što odražava tekuće promjene u javnim službama. Mogu se uspostavljati ad hoc timovi za reviziju sastavljeni od predstavnika raznih sektora kako bi realizovali konkretne projekte revizije.

Državna revizorska institucija treba da počne da razvija sredstva interne komu-nikacije, uključujući i redovne sastanke zaposlenih, razvoj intraneta i unapređenje rotacije zaposlenih među sektorima ili timovima za reviziju. Članovi Senata, načelnici

20

sektora (odnosno državni revizori imenovani za načelnike sektora) i revizori treba redovno da se sastaju, a njihova komunikacija treba da bude dvosmjerna, od dna ka vrhu i obratno.

Srednji rok

• Usljed uvođenja novih vrsta revizije (revizija uspješnosti, informa-cionih tehnologija, ekološka revizija) biće neophodno razmotriti mogućnost proširenja područja rada sektora revizije u okviru Institucije, a takođe, biće neophodno definisati odgovornost Sektora za upravljanje revizijom i korišćenje IPA sredstava i drugih međunarodnih sredstava.

• Institucija bi trebalo da bude više uključena u davanje savjeta subjektima revizije, ali mora da osigura da u davanju takvih savjeta izbjegava svako eksplicitno ili implicitno obavezivanje koje bi narušilo nezavisno obavljanje njenih zadataka revizije. Bilo bi neophodno razmotriti mogućnosti obavljanja savjetodavne uloge kao jedne od strateških politika i definisati savjetodavne odgovornosti (između Senata i pojedinih njegovih članova), kao i odrediti proceduru za davanje savjetodavnih mišljenja.

3.LjudskiresursiiIT

Ljudski resursi

Srednji rok

Kao srednjoročni prioritet, izrada Strategije upravljanja ljudskim resursima predstavlja važan korak da se osigura da su zaposleni u stanju da zadovolje strateške ciljeve Institucije. Od presudne je važnosti da Senat osigura korelaciju između Strate-gije za upravljanje ljudskim resursima i Strateškog plana razvoja. Strategija za upravljanje ljudskim resursima treba da bude zasnovana na dogovorenoj viziji i misiji Institucije koja uključuje između ostalog:

• Kriterijume u pogledu kvalifikacija revizora, uključujući lične, stručne i društvene, kao i tehničke vještine;

• Postupak zapošljavanja, odabira i raspoređivanja i sistem mentorstva - Posebnu pažnju treba posvetiti sistemu mentorstva jer bi to, takođe, olakšalo i proces ocjenjivanja zaposlenih i pomoglo u identifikaciji nedostajućih kompetencija i vještina u ranoj fazi, te pružilo neophodnu obuku i pomoć;

• Sistem ocjenjivanja i obuke - Tim za eksternu evaluaciju smatra da su rezultati ocjenjivanja zaposlenih i dobijene povratne informacije izuzetno važne i da ih treba razmotriti i generalizovati sama Institucija. To pomaže u utvrđivanju dobrih i loših strana ili čak nedostajućih znanja i vještina za-poslenih i služi kao osnova za razvoj daljih programa obuke i radionica, a time se osigurava konzistentnost između sistema ocjenjivanja i obuke. Tim

21

za eksternu evaluaciju predlaže da se revidira postojeći sistem ocjenjivanja i unaprijedi unošenjem niza konkretnih kriterijuma koji bi omogućili ocjenu profesionalne stručnosti, znanja i postignuća revizora;

• Razvoj karijere - Kako je ovo jedna relativno nova Institucija, još nije riješen jedan važan faktor daljeg razvoja kadrova, a to je njihov nivo kvali-fikacija, razvoj karijere i motivacija. Tim za eksternu evaluaciju predlaže da Institucija razmotri gradiranje kvalifikacija državnih revizora. Time bi se promovisalo građenje karijere i održavala motivacija za dalje stručno usavršavanje.

• Kako bi se osiguralo stalno unapređenje stručnih sposobnosti revizora, tim za eksternu evaluaciju predlaže definisanje minimalnog broja obaveznih dana obuke u toku godine za revizore i podstiče korišćenje zaposlenih sa odgovarajućim znanjem i iskustvom kao moderatora i trenera za obuku na radnom mjestu i interne seminare unutar Institucije. Takođe, moglo bi se razmotriti osiguravanje unapređenja znanja članova Senata kako bi bili u koraku sa sprovođenjem dogovorenih standarda revizije i implikaci-jama koje to ima po njihov rad, dešavanjima unutar državne uprave, zakonodavstva, itd, i njihovih implikacija po Instituciju.

• Tim za eksternu evaluaciju savjetuje da se unutar Institucije osnaži funkci-ja upravljanja ljudskim resursima, uključujući i sistem ocjenjivanja i obuke, kako bi se osiguralo da Sekretarijat ili nadležni sektor igraju važnu ulogu u sistemu upravljanja ljudskim resursima za Instituciju i da se on prepozna kao jedna od njenih pokretačkih snaga.

IT

Kratki rok

• Kako bi se dalje promovisalo korišćenje IT softvera u reviziji, tim za eksternu evaluaciju sugeriše uvođenje DMS sistema i primjenu IDEA softvera u svim sektorima. Kako bi se olakšalo uvođenje i korišćenje IDEA softvera, važno je uspostaviti tri kategorije korisnika: “help desk” (jednu osobu sa odličnim poznavanjem sistema); napredne korisnike (koji dobro poznaju sistem) i opšte korisnike. Konkretni seminari za razmjenu dobrih praksi među naprednim korisnicima predstavljali bi dobar forum za razmjenu postojećih iskustava.

• Kako revizori povlače najvažnije podatke sa sistema koje podržava IT, revi-zori treba da budu sigurni da se mogu pouzdati u podatke koje dobijaju i pothranjuju u sistemima. Važno je nastaviti sa obukom revizora kako da vrše opšte kontrole IT sistema u kontekstu ukupne ocjene kontrolnog okruženja.

• Kako bi se osigurao dalji razvoj Državne revizorske institucije, bilo bi važno rješavati pitanja vezana za ograničeni kancelarijski prostor i nepostojanje konferencijske sale. Senat treba da razmotri to pitanje i što prije otpočne sa pronalaženjem optimalnijeg rješenja.

22

Srednji rok

• Postoji posebna potreba da se osnaži kapacitet IT funkcije u Državnoj revizorskoj instituciji, da se osigura postojanje strategije u vezi toga kako Institucija može utvrditi osnove IT sistema unutar javne uprave i osigurati da se sve neophodne revizije obavljaju blagovremeno.

• Tim za eksternu evaluaciju smatra da se može razviti korišćenje intraneta kao sredstva komunikacije. Intranet može da sadrži i pohranjuje sve važne informacije koje koriste revizori: organizacione i menadžerske informacije (informacije o odlukama Senata, važnim događajima, internim aktima); informacije o sistemu ljudskih resursa HRS (informacije o novim zaposlenim, odsustvovanju zaposlenih, službenim putovanjima, odmorima, itd); in-formacije o revizijama (uključujući priručnike, procedure, liste za provjeru); informacije o ponudi obuka i seminara (uključujući i materijal za obuku, osnovne zaključke sa seminara za razmjenu iskustava, itd) i drugo.

4.Programiranjeiplaniranjerevizije

Kratki rok

• SPR koji priprema Institucija treba da, na osnovu vizije i misije Institucije, definiše strateške ciljeve za reviziju i definiše prioritete za višegodišnje pro-gramiranje na kojoj osnovi se mogu pripremati godišnji planovi revizije.

• Prelazni korak ka ovom cilju mogao bi biti početak izrade i dokumentovanja sektorske analize rizika koja utvrđuje i kategoriše oblasti rizika u potrošnji javnog sektora, oblasti rizika u upravljanju javnom imovinom i rizične subjekte. Tada bi višegodišnji planovi revizije, kao i godišnji planovi revizije, mogli da se pripremaju u iščekivanju donošenja SPR.

• Kao kratkoročni cilj, a imajući u vidu skromne kapacitete Institucije da vrši reviziju uspjeha, trebalo bi utvrditi koliko je potrebno uložiti u obuku (u određenoj mjeri na štetu tekućeg rada na revizijama) kako bi se izgradila ta sposobnost za ubuduće. U fazi razvoja ove vrste revizija i s obzirom na do sada stečeno iskustvo, članovi Tima za eksternu evaluaciju sma-traju da je prerano uspostaviti poseban sektor ili odjeljenje sa isključivom odgovoronošću da vodi revizije uspjeha. Umjesto toga, Tim za eksternu evaluaciju preporučuje da Institucija utvrdi koji sektori treba da sprovode te revizije, uspostavi neformalnu funkcionalnu radnu grupu uključenih revi-zora, kako bi se podstaklo njihovo stručno usavršavanje, i postavio ukupan cilj za raspoređivanje resursa za potrebe revizije uspjeha (recimo 20% kao dugoročni cilj).

23

Srednji rok

• U oblasti finansijskih i revizija zakonitosti, Institucija treba da se prebaci sa sadašnjeg pristupa na osnovu izbora, koji se umnogome zasniva na nasumičnom odabiru u kombinaciji sa principom odabira subjekata koji ranije nisu podvrgnuti reviziji, ka pristupu zasnovanom na riziku, što je prelazak koji se već uočava u nekim sektorima. Bilo bi korisno da takav pristup, zasnovan na rizicima, vodi Senat po konkretnim prioritetima i rizicima koje treba uzeti u obzir prije nego što sektori odaberu prelimi-narne teme revizije.

• Tim za eksternu evaluaciju takođe preporučuje da se vrši godišnje ažuriranje analize rizika prije sastavljanja Godišnjeg plana revizije. To bi trebalo da bude vodeći faktor u programiranju i utvrđivanju učestalosti revizija finansijskog upravljanja, posebno u pogledu javnih prihoda i rashoda vezanih za opštine i javne službe.

• Prije nego što se odluči da se neki predlog za reviziju uvrsti u Godišnji plan revizije, Institucija bi mogla da sprovede „pred-reviziju“ kako bi pribavila više informacija o subjektu revizije, ocijenila pripadajući rizik i ocijenila da li bi planirana revizija bila vrijedna sprovođenja. Kao alternativa tome, Godišnji plan revizije bi mogao da predviđa par „pred-revizija“ koje bi poslužile kao priprema za revizije koje bi mogle uslijediti tokom narednog Godišnjeg plana revizije.

• Takođe, sugeriše se da Godišnji plan revizije treba pripemati i dogovarati unaprijed, daleko prije 1. januara konkretne revizijske godine i u skladu sa detaljnim internim procedurama.

• Tim za eksternu evaluaciju takođe preporučuje da se razmotri navođenje osnova za vršenje neke revizije u Godišnjem planu revizije, kao i u uvodnom dijelu izvještaja o obavljenoj reviziji, te da se ispitaju i druge mogućnosti za informisanje subjekata revizije o osnovama za iniciranje neke revizije.

Dugi rok

• Kao dugoročni cilj, Tim za eksternu evaluaciju sugeriše da Državna revizorska institucija pokuša da uspostavi instrumente saradnje sa nevladinim organi-zacijima. Na taj način bi se stekao značajan izvor informacija koji bi osigurao odgovarajuće učešće u kontroli javnih sredstava. Takođe, bilo bi neophodno uspostaviti instrumente za promovisanje inicijativa građana i korisnika javnih sredstava, gdje savjetujemo da se iskoristi postojeći veb sajt Institucije.

24

5.Standardiimetodologijarevizije

Kratki rok

• Ključ za osiguranje kvaliteta je zajedničko shvatanje različitih vrsta revizije (opšta revizija, revizije presjeka, revizije pravilnosti, efikasnosti i efektivnosti i kontrolne revizije). Tim za eksternu evaluaciju preporučuje da Institucija razmotri usvajanje termina finansijska revizija, revizija zakonitosti i revizija uspjeha (financial, compliance and performance audit), što su međunarodno pre-poznati termini i da prilagodi takozvane opšte revizije ovim vrstama revizije tako da se smanji broj različitih tumačenja. To bi ujedno poboljšalo i komuni-kaciju prema subjektima revizije i opšte javnosti za izvještaje koji se javno objavljuju.

• Tim za evaluaciju takođe preporučuje da se uradi pregled raznih faza revizije. Takva tabela bi dala pregled osnovnih komponenti procesa revizije. Preporučujemo da se sačini takav pregled za procese finansijske revizije, revizije zakonitosti i revizije uspjeha.

Srednji rok

• Standardizovani procesi i metodologije revizije (za svaki tip revizije: finansijska, zakonitosti i uspjeha) promovisala bi, ne samo efikasnost u radu na revizijama uopšte, već i efikasnost obuke. Korišćenje metodologi-je opisane u Priručniku za reviziju trebalo bi da bude obavezno za sve revizore i članove Senata. Kako bi se olakšalo uvođenje i korišćenje odgovarajućih metodologija, treba utvrditi različite vrste stručnih znanja za konkretne seminare kojima bi se podstakla razmjena dobrih praksi. Uspostavljanje jednog foruma za unapređenje razumijevanja Priručnika i internu razmjenu iskustava u pogledu njihove korisnosti, takođe bi doprini-jelo konzistentnosti obavljenih revizija.

• Mišljenja revizija se daju, ali se čini da ne postoje kriterijumi za odlučivanje kada ih treba dati. Razvoj mišljenja revizije je jedan složen zadatak. Stoga, tim za eksternu evaluaciju predlaže razvoj mišljenja revizije kao srednjoročni prioritet. Međutim, ona treba da budu zasnovana na kratkoročnom prioritetu predloženom o odlučivanju u vezi revizije datom u poglavlju o Organizaciji i upravljanju. Svaki član Senata treba da ima nezavisno diskreciono pravo što se tiče davanja mišljenja revizije, uz istovremenu transparentnu saradnju sa drugim članovima Senata. Senat treba da usvoji temeljni cilj pristupa značajnim i suštinskim stvarima koje se objavljuju i stavovima Institucije, i prije nego što se izda konačno mišljenje revizije. Osnovu za to treba da čine izvještaj izvjestioca sa Kolegijuma i predlog mišljenja revizije ili izvještaj načelnika sektora i predlog mišljenja revizije. Stoga, treba razvijati jasne kriterijume za davanje mišljenja i treba izraditi različite modele mogućih mišljenja i uključiti ih u Priručnik za reviziju.

25

Dugi rok

• Uvođenje novih metodologija revizije (npr. revizija uspjeha) postepeno će zahtijevati različite tehnike kako bi se razumjelo ukupno okruženje i opšti uslovi u kojima funkcioniše subjekt revizije. Razumijevanje rada subjekta revizije je oblast kojoj Institucija već posvećuje pažnju. Međutim, jedan ele-ment koji mi preporučujemo da se dalje razvija u standardima revizije jeste ocjena više strateških izazova sa kojima se subjekt revizije suočava. Razvoj smjernica kako da se evaluiraju strateški rizici i ključni procesi subjekata revizije mogli bi da čine dio Priručnika za reviziju.

6.Procedurerevizijeikontrolakvaliteta

Planiranje revizije

Kratki rok

• Kako bi se osigurao jednoobrazni pristup vršenju revizije tim za eksternu evaluaciju preporučuje Senatu da razmotri pitanje nivoa materijalnosti koji će se primjenjivati u Državnoj revizorskoj instituciji i da usvoji odluku o zajedničkom pristupu i kriterijumima za utvrđivanje nivoa materijalnosti za revizije koje vrši Institucija.

• Kako bi se unaprijedila primijenjena metodologija planiranja revizije u Instituciji kao cjelini, tim za eksternu evaluaciju sugeriše da se nastavi sa daljom obukom zaposlenih, da se utvrđuju dobri interni primjeri i održava seminar za razmjenu iskustava. Takvi dobri primjeri mogli bi se objediniti i kao referentni materijal da se poboljša razumijevanje revizora i članova Senata u pogledu uticaja materijalnosti na opšti uspjeh revizije i ocjene konačnih rezultata.

• Kako bi se dalje unaprijedilo efektivno korišćenje postojećih ljudskih resursa u budućnosti, tim za eksternu evaluaciju preporučuje da se razmotri mogućnost da se više pažnje poklanja detaljnom planiranju neophodnih testova (doka-zni testovi, analitička procedura) i definiše specifična količina uzoraka, a u skladu sa tim i broj dana angažovanja revizora i finansijski resursi.

• Kako bi se osiguralo efikasnije korišćenje resursa revizije, a time i primijenio pristup reviziji zasnovan na riziku i ocjena sistema u budućnosti, tim za eksternu evaluaciju sugeriše dalje unapređivanje znanja i vještina u identifikaciji rizika i procjeni kontrolnog okruženja za revizore i članove Kolegijuma. Važno je otpočeti saradnju između interne i eksterne revizije i razvijati metodologiju evaluacije funkcije interne revizije. Takođe, preporučujemo da se utvrđuju dobre prakse i koriste u daljoj obuci revizora i, po potrebi, privlači podrška sa strane eksterne tehničke pomoći.

26

Evidencija i dokumentacija revizije

Kratki rok

• Kako bi se osigurao kvalitet rada na reviziji i omogućilo da rukovodstvo efikasnije nadzire procedure revizije tokom same revizije, tim za eksternu evaluaciju preporučuje uvođenje obaveznih obrazaca za programe revizije, zapisnike i kontrolne liste, kao i za zapisnike revizora. Standardna radna dokumenta, između ostalog, treba da sadrže informacije o ciljevima, opseg rada (kriterijume za uzorkovanje) i zaključke do kojih se došlo. Dobra je praksa da ova dokumenta potpisuje lice koje je obavilo test i nadzorno lice (načelnik sektora ili vođa tima za reviziju).

• Kako bi se osigurala priprema objektivnog mišljenja revizije, tim za eksternu evaluaciju preporučuje izradu zajedničkih zahtjeva za sumiranje svih grešaka i nepravilnosti što bi značajno olakšalo opštu ocjenu uticaja koji bi ove greške imale na finansijski izvještaj.

Srednji rok

• Savjetujemo da se razmotri dalja obuka revizora u primjeni konkretnih metoda i tehnika revizije, na primjer, praktična primjena kontrolnih testova, uzorkovanje, evaluacija sistema interne kontrole, itd.

• Da bi se osiguralo efikasnije korišćenje raspoloživih ljudskih resursa, tim za eksternu evaluaciju sugeriše planiranje revizije u kategoriji dana revizije po osobi i da se shodno tome podijeli – određen broj dana za planiranje revizije, rad na terenu i faza izvještavanja. To bi bilo još i značajnije ukoliko se uvede sistem evidentiranja vremena, što bi trebalo da omogući da se ocijeni koliko vremena i kako se efikasno koristi prilikom izvršenja raznih zadataka.

• Kako bi se osigurao jedinstveni pristup u ocjeni sličnih sistema u sličnom opsegu od strane različitih sektora, tim za eksternu evaluaciju sugeriše da se izrade standardizovane kontrolne liste u kojima se razmatraju opšta pitanja: izdaci za plate i usluge, IT sistemi, nabavke, prihod, itd. Standardizovane kontrolne liste mogu da obuhvataju osnovna pitanja. Međutim, treba razmotriti dodavanje konkretnijih pitanja kada je to relevantno na osnovu utvrđenih rizika u konkretnoj instituciji koja podliježe reviziji.

Kontrola kvaliteta revizije

Kratki rok

• Senat treba da uspostavi formalne procedure za kontrolu kvaliteta revizije i da su one uključene i u Uputstvo i u Priručnik za reviziju. ISSAI 40 mogu da posluže kao smjernice, ali s obzirom na veličinu Institucije ne treba isključiti ni neke pragmatične kompromise. Takve formalne procedure treba

27

da uključuju obavezu davanja pismenih komentara i dokumentovanja takvih komentara, te odgovornost predsjednika Senata da osigura sprovođenje tih procedura.

• U okviru tih procedura treba jasnije definisati ulogu načelnika sektora. Ako se nastavi sadašnja praksa uključivanja načelnika sektora u revizije, onda treba razmotriti osnaživanje uloge odgovornog člana Senata intenzivi-ranjem njegovog pregleda radne dokumentacije revizije i da dokumentovanje toga bude obavezno.

Dugi rok

• Institucija treba da angažuje nekoga sa strane, odgovarajuću univerzitetsku instituciju ili stručnu organizaciju, da vrši pregled nekoliko revizija koje se vrše na godišnjoj osnovi.

7.Izvještavanjeinarednikoraci

Kratki rok

• Što se tiče formata i jezika izvještaja, tim za eksternu evaluaciju preporučuje da se razvija standardizacija izvještaja finansijske revizije i izvještaja revizije zakonitosti time što će se izvještaji podijeliti u samo četiri najvažnije standardne komponente: rezime, nalazi, zaključci i pre-poruke.

• Predočavanje svih izvještaja Senatu takođe bi promovisalo uspostavljanje formalnih procedura za kontrolu kvaliteta revizije, o čemu se i govori u poglavlju o Procedurama revizije i kontroli kvaliteta. U cilju davanja izbalansiranijih izvještaja, tim za eksternu evaluaciju predlaže takođe da se razmotri, kada je to primjereno, češće izražavanje pozitivnih zaključaka u pogledu rezultata subjekta revizije.

• Tim za eksternu evaluaciju preporučuje da se razjasne uloge i odgovornosti u pogledu narednih koraka nakon revizije i kako na najbolji način osigurati da se izvještaji revizije razmatraju na djelotvoran način u analizi rizika u Godišnjem planu revizija.

• Što se tiče izvještaja o reviziji Završnog računa budžeta, tim za eksternu evaluaciju preporučuje da se razmotri da li bi se izvještaj o reviziji mogao dostaviti ranije nego što je to sada slučaj, kako bi se osiguralo blagovremno izvještavanje Skupštini u odnosu na analizu i raspravu o predloženom budžetu za godinu n+2. To bi bilo izvodljivo ako bi se izvještaji o pojedinačnim revizijama dostavljali Skupštini kao posebni izvještaji čim se završe i da se više ne čeka Godišnji izvještaj za to. To bi značilo da bi se sinteza slabosti sistemske kontrole u državnoj upravi, koje su utvrđene tokom godine, mogle podvesti pod posebnu pažnju Skupštine radi preduzi-

28

manja narednih koraka u Godišnjem izvještaju. Dalje preporuke vezane za izvještavanje daju se u poglavljima: O programiranju i planiranju revizije i Odnosi sa Skupštinom.

Srednji rok

• Što se tiče preporuka Institucije u izvještajima o reviziji, Tim za eksternu eval-uaciju predlaže da se uvijek razmotri mogućnost davanja konkretnih pre-poruka sa postavljenim realnim rokovima za njihovo sprovođenje. To se može uraditi ukoliko se nalazi i zaključci revizora temeljno analiziraju kroz vizuru, ne samo utvrđenih nepravilnosti, već i uzimajuću u obzir vizuru i stavove subjekata revizije u pogledu toga zašto do sada taj problem nije riješen.

• Tim za eksternu evaluaciju zaključuje da su jasne preporuke presudne u komunikaciji sa subjektima revizije. Na primjer, kada se primjenjuju mjere efikasnosti, važno je uspostavti uzajamno razumijevanje oko definicije i relevantnosti ovog indikatora. Podjednako je važno da se preporuke koje se odnose na mjerenje efikasnosti razvijaju u punom kontekstualnom okruženju u kome indikator daje indikacije (tj. ne činjenice). Takav proces zahtijeva pažljivo promišljanje, ponovljeno dorađivanje i saradnju sa subjektom revizije, te postizanje konsenzusa prije nego što se da preporuka. U svjetlu toga, član 5 Zakona o DRI mogao bi se revidirati kako je predloženo u poglavlju o standardima i metodologiji revizije, da se uzme u obzir opšta potreba harmonizacije naziva različitih vrsta revizija koje se vrše.

Dugi rok

• Predlažemo da Institucija prati opšti politički i ekonomski razvoj događaja i time stiče opšti uvid kako bi bila u mogućnosti da daje predloge za strukturna rješenja kada se aktivnosti raznih subjekata revizije preklapa-ju ili kada imaju slične vrste nalaza u pojedinačnim izvještajima o reviziji. Kako bi se uspostavio dobar pregled, preporučuje se da se opredijele sredstva za stalno praćenje razvoja događaja na političkom i ekonomskom planu u određenim odabranim oblastima od najvećeg značaja.

8.OdnosisaSkupštinomimedijima

Odnosi sa Skupštinom

Kratki rok

• Institucija treba da dostavlja izvještaje o pojedinačnim revizijama kao posebne izvještaje Skupštini i to čim se oni finalizuju, a ne da više čeka dostavljanje Godišnjeg izvještaja o završnom računu budžeta. Treba razmo-triti način kako da saopštava ove izvještaje Skupštini, recimo da organizuje sastanke sa nadležnim ili zainteresovanim skupštinskim odborima.

29

• Institucija treba da odvoji svoj Godišnji izvještaj o radu od Godišnjeg izvještaja o finansijskim računima budžeta i da dostavlja Godišnji izvještaj o radu Skupštini zajedno sa računima Institucije.

Srednji rok

• Institucija treba da se konsultuje sa skupštinskim Odborom za ekonomi-ju, finansije i budžet o poboljšanju skupštinske procedure za razmatranje pojedinačnih izvještaja o reviziji, uključujući i mogućnost da se uspostavi posebno tijelo u Skupštini i da se rukovodioci subjekata revizije koji su ujedno i poslanici u Skupštini uzdrže od rasprave o izvještaju o reviziji, te da se drugi matični odbori uključe u razmatranje izvještaja o reviziji. Ove konsultacije takođe treba da obrate pažnju na mogućnost da Skupština daje predloge za teme revizije.

• Institucija treba da se potrudi da ranije dostavlja Godišnji izvještaj i da iskoordinira sa Ministarstvom finansija neophodne korake da bi se to postiglo. Godišnji izvještaj bi dobio na vrijednosti ako bi Institucija unijela i ocjenu preduzetih mjera od strane subjekata revizije u odnosu na peri-od prethodnog izještaja. Preduslov za to je da se Institucija potrudi da poboljša relevantnost i korisnost preporuka.

Odnosi sa medijima

Kratki rok

• Institucija treba da osmisli Komunikacionu strategiju kao komponentu svog Strateškog plana razvoja. Institucija treba da objavljuje lako čitljive i ra-zumljive rezimee svojih izvještaja i da ih koristi za saopštenja za javnost, te da učini napor i da sama sastavlja izvještaje na jeziku razumljivom raznim čitaocima kojima su izvještaji namijenjeni. Institucija isto tako treba da testira interesovanje medija za saopštenja za javnost o posebnim izvještajima.

Srednji rok

• Institucija treba da definiše svoju preciznu ulogu u borbi protiv prevare i korupcije, da se konsultuje sa relevantnim organima, te da svoju ulogu jasno iskomunicira sa svim zainteresovanim stranama u Crnoj Gori.

30

3. VIZIJA, MISIJA I VRIJEDNOSTI

VIZIJA

• Državna revizorska institucija je stručna institucija koja na profesiona-lan način vrši revizije u skladu s Okvirom međunarodnih revizorskih standarda Vrhovnih revizorskih institucija (ISSAI).

MISIJA

• Državna revizorska institucija Crne Gore, vršenjem revizija i savjetodavnom funkcijom, doprinosi povećanju transparentnosti, zakonitosti i uspješnosti u uprav-ljanju i raspolaganju javnim sredstvima i državnom imovinom. • Državna revizorska institucija Crne Gore informiše Skupštinu, Vladu i građane o načinu upravljanja i raspolaganja javnim sredstvima i državnom imovinom.

VRIJEDNOSTI DRŽAVNE REVIZORSKE INSTITUCIJE

NEZAVISNOST podrazumijeva ostvarivanje institucionalne, organizacione i funkcionalne nezavisnosti od izvršne i sudske vlasti kao i ostvarivanje pune finan-sijske samostalnosti u dijelu obezbjeđivanja odgovarajućih sredstava za ispunjenje nadležnosti Državne revizorske institucije.

OBJEKTIVNOST podrazumijeva nezavisnost revizora Državne revizorske institucije od uticaja subjekata revizije i drugih eksternih interesnih grupa. Potrebna je objektivnost i nepristrasnost u cjelokupnom poslu koji obavljaju revizori, čija mišljenja u izvještajima treba da se temelje na dokazima pribavljenim i obrađenim u skladu s revizijskim standardima vrhovnih revizorskih institucija.

STRUČNOST podrazumijeva primjenu usvojenih standarda, iskustava i vještina iz oblasti revizije.

PROFESIONALNOST podrazumijeva stalno i obavezno usavršavanje vještina potrebnih za vršenje revizije, kako bi osigurali kompetentno obavljanje svojih dužnosti.

31

ETIČNOST podrazumijeva poštenje, nepristrasnost u davanju ocjena, mjerodavnost, brigu za postizanjem zajedničkih ciljeva i spremnost za preuzimanje odgovornosti za vlastiti rad.

ODGOVORNOST podrazumijeva blagovremeno i pravilno obavljanje posla.

POVJERENJE podrazumijeva poštovanje koje Institucija uživa u javnosti na bazi svog kontinuiranog objektivnog rada.

TIMSKI RAD podrazumijeva rad članova tima čija saradnja mora biti dvosmjer-na i konstruktivna s punim razumjevanjem svakog člana tima, što podrazumijeva stvaranje osjećaja pripadnosti, uvažavanja i prihvatanja zadataka od strane svakog člana tima, jer o svakom članu tima zavisi uspješnost i ostvarenje ciljeva revizije.

INTEGRITET podrazumijeva djelovanje revizora u skladu s formom i duhom vršenja revizija i etičkim standardima, prema načelima nezavisnosti i objektivnosti, a sve u skladu s javnim interesom.

32

4. OSNOVNI RAZVOJNI CILJEVI

Na osnovu uporedne analize Izvještaja o samoocjenjivanju i Izvještaja o eksternom ocjenjivanju Institucije, a u cilju ostvarivanja misije i vizije Institucije, Senat Državne revizorske institucije opredijelio se za sljedeće razvojne ciljeve:

CILJ 1: UNAPREĐENJE ZAKONODAVNOG OKVIRA DRŽAVNE REVIZORSKE INSTITUCIJE

• Unaprijediti postojeći ustavni i zakonski okvir i osigurati primjenu odredbi ovog okvira;

CILJ 2: UVOĐENJE NOVIH VRSTA REVIZIJA, UNAPREĐENJE KVALITETA RE-VIZIJA I OBEZBJEĐENJE KONTROLE KVALITETA REVIZIJA

• Uvoditi nove vrste revizija, unaprijediti kvalitet revizija i obezbijediti kon-trolu kvaliteta revizija u skladu sa Okvirom ISSAI standarda, i osigurati pos-tojanje efikasnog sistema za praćenje primjene preporuka Državne revi-zorske institucije;

CILJ 3: JAČANJE KAPACITETA INSTITUCIJE

• Unaprijediti unutrašnju organizaciju i upravljanje Institucijom;

• Obezbijediti odgovarajuće ljudske i materijalne resurse za izvršenje nadležnosti Državne revizorske institucije;

• Osigurati efikasno i efektivno korišćenje ljudskih resursa unutar Institucije;

CILJ 4: UNAPREĐENJE INFORMACIONOG SISTEMA INSTITUCIJE

• Poboljšati funkcionisanje informacionog sistema Državne revizorske institucije;

CILJ 5: UNAPREĐENJE KOMUNIKACIONIH POLITIKA

• Unaprijediti dobru saradnju sa Skupštinom Crne Gore, Vladom i drugim državnim organima, civilnim sektorom i opštom javnošću s ciljem boljeg informisanja o radu Državne revizorske institucije;

• Unaprijediti saradnju sa institucijama na regionalnom i međunarodnom nivou.

33

STRATEŠKI CILJ 1UNAPREĐENJE ZAKONODAVNOG OKVIRA DRŽAVNE

REVIZORSKE INSTITUCIJE

Državna revizorska institucija ima definisan pravni okvir Ustavom Crne Gore, Zakonom o Državnoj revizorskoj instituciji i podzakonskim aktima koje donosi Senat. Ustavnim odredbama definisan je: položaj, nezavisnost, nadležnost, izvještavanje, upravljanje, odnos s Parlamentom, imenovanje i razrješenje članova Senata, kao i zabrana njihovog članstva u političkim organizacijama.

Zakonom o DRI definisane su sljedeće odredbe: osnovne odredbe, poslovi i zadaci Institucije, organizacija i organi Institucije, obavještavanje javnosti, finansiranje, kaznene odredbe, prelazne i završne odredbe.

Podciljbr.1Unaprijediti postojeći ustavni okvir i osigurati primjenu odredbi ovog okvira

Aktivnost:

• Definisati ustavnu odredbu da predsjednik i članovi Senata Državne revizorske institucije uživaju funkcionalni imunitet na način da ne mogu biti pozvani na odgovornost za mišljenje dato ili odluku donijetu u vršenju svoje funkcije.

Državna revizorska institucija Crne Gore inicirala je aktivnosti na izmjenama Ustava Crne Gore u dijelu obezbjeđivanja funkcionalnog imuniteta predsjednika i članova Senata na način da ne mogu biti pozvani na odgovornost za mišljenje dato ili odluku donijetu u vršenju svoje funkcije, osim ako se radi o krivičnom djelu. Ista izmjena sadržana je i u Nacrtu amandmana na Ustav Crne Gore.

Podciljbr.2Unaprijediti postojeći zakonski okvir i osigurati primjenu odredbi ovog okvira

Aktivnost:

• Uskladiti Zakon o Državnoj revizorskoj instituciji sa novim Ustavom Crne Gore, s obzirom na obaveze definisane Zakonom o sprovođenju Ustava.

Podciljbr.2.1.Obezbijediti punu finansijsku samostalnost Institucije

Aktivnost:

Uraditi izmjene zakonske odredbe u dijelu finansiranja Institucije tako da se finansijska samostalnost ostvari na sljedeći način da:

34

• Državna revizorska institucija samostalno planira, upravlja i raspolaže sredstvima potrebnim za svoj rad;

• Radno tijelo Skupštine nadležno za poslove ekonomije, finansija i budžeta, na predlog Senata, utvrđuje predlog budžeta Državne revizorske institucije koji postaje sastavni dio predloga budžeta Crne Gore za tekuću godinu;

• Zarade svih zaposlenih u Državnoj revizorskoj instituciji uređuju posebnim Zakonom.

Podciljbr.2.2.Ostvariti autonomiju u postupku zapošljavanja, ocjenjivanja i napredovanja

zaposlenih u Instituciji

Aktivnost:

Uraditi izmjene zakonske odredbe u dijelu zapošljavanja, ocjenjivanja i napre-dovanja zaposlenih u Instituciji i to:

• Urediti pitanje postupka i uslova zasnivanja radnog odnosa, zvanja i odgo-vornosti za sve zaposlene u DRI;

• Državni revizori treba da imaju definisanu zaštitu nezavisnosti u vršenju poslova revizije (shodno primjeni člana 2 Zakona o DRI);

• Senat treba da usvaja program polaganja ispita za državnog revizora.

Podciljbr.2.3.Izvršiti izmjene i dopune Zakona o Državnoj revizorskoj instituciji u dijelu

vršenja revizija

Aktivnost:

Izvršiti izmjene i dopune zakonskih odredbi u dijelu vršenja revizija i to:

• Definisati da Institucija obavlja sve vrste revizija (finansijsku reviziju, reviziju zakonitosti, reviziju uspjeha i posebne revizije) na način i prema postupci-ma utvrđenim okvirom revizorskih standarda Međunarodne organizacije Vrhovnih revizorskih institucija (ISSAI) i Kodeksom profesionalne etike državnih revizora;

• Definisati da Institucija vrši revizije korišćenja sredstava EU, kao i međunarodnih finansijskih institucija, bez obzira odražavaju li se u državnom budžetu i bez obzira ko ih prima i njima upravlja;

• Utvrditi obaveze subjekta revizije da dostavlja izvještaj o preduzetim mjerama za sprovođenje preporuka iz izvještaja o reviziji u roku koji uredi Institucija.

35

Podciljbr.3Uskladiti postojeće podzakonske akte sa ustavnim i zakonskim izmjenama

Aktivnosti:

• Državna revizorska institucija izvršiće izmjene postojećih podzakonskih akata (npr. Poslovnik Institucije, Uputstvo o metodologiji rada, Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta) i donijeće nove;

• Državna revizorska institucija uskladiće postojeći Etički kodeks sa ISSAI Profesionalnim Etičkim kodeksom državnih revizora;

• Državna revizorska institucija razmotriće izradu profesionalnog Etičkog kodeksa i za članove Senata;

• Državna revizorska institucija će Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta uspostaviti organizacioni oblik i nadležnosti za kontrolu kvaliteta i nadzor.

36

STRATEŠKI CILJ 2UVOĐENJE NOVIH VRSTA REVIZIJA,

UNAPREĐENJE KVALITETA REVIZIJA I OBEZBJEĐENJE KONTROLE KVALITETA REVIZIJA

Uvoditi nove vrste revizija, unaprijediti kvalitet revizija i obezbijediti kontrolu kvaliteta revizija u skladu sa Okvirom ISSAI standarda i osigurati postojanje efikasnog sistema za izvještavanje i praćenje primjene preporuka Državne revizorske institucije.

Podciljbr.1Uvoditi nove vrste revizija u skladu sa Okvirom ISSAI standarda i EU praksom:revizija uspjeha i posebne vrste revizija (revizija finansiranja političkih partija,

revizija zaštite životne sredine, revizija EU fondova i revizija IT sistema)

Aktivnosti:

• Standardizovati procese i metodologije revizije po vrstama revizija kroz donošenje priručnika za sve vrste revizija, koji će uključivati standardizovane kontrolne liste, testove, obrasce, smjernice i sl;

• Upoznati revizore sa priručnicima i procedurama i testirati priručnike kroz pilot revizije;

• Utvrditi rješenje za dalji razvoj i ažuriranje donesenih priručnika, njihovu imple-mentaciju, i kontrolu implementacije kroz odgovarajuću edukaciju kadra.

Podciljbr.2Unaprijediti kvalitet revizija i obezbijediti kontrolu kvaliteta revizija u skladu sa

Okvirom ISSAI standarda

Podciljbr.2.1.Unaprijediti proces programiranja i planiranja revizija

Aktivnosti:

• Razviti sistem zasnovan na jasnim kriterijumima za planiranje revizija;

• Izraditi i dokumentovati sektorske analize rizika koje utvrđuju i kategorišu oblast rizika u potrošnji javnog sektora, oblasti rizika u upravljanju javnom imovinom i rizične subjekte;

• Donositi srednjoročni plan revizija;

37

• Vršiti godišnje ažuriranje analize rizika prije sastavljanja Godišnjeg plana revizija;

• Pripremati Godišnji plan revizija na osnovu srednjoročnog plana revizija i u skladu sa detaljnim internim procedurama;

• Uvesti sistem planiranja revizije prema revizorskim danima i finansijskim resursima, kao i sistem evidentiranja vremena.

Podciljbr.2.2.Unaprijediti proces sprovođenja revizija

Aktivnosti:

• Usvojiti kriterijume za utvrđivanje nivoa materijalnosti za pojedine vrste revizija;

• Razviti metodologiju evaluacije funkcije interne revizije i interne kontrole;

• Standardizovati ocjenu uticaja svih grešaka na finansijski izvještaj;

• Uspostaviti formalne procedure za kontrolu kvaliteta revizije i uključiti ih u Uputstvo i u priručnike za reviziju;

• Uvoditi obavezne obrazce za programe revizije, zapisnike i kontrolne liste, kao i zapisnike revizora.

Podciljbr.2.3.Osigurati kontrolu kvaliteta revizija u skladu sa okvirom ISSAI standarda

Aktivnost:

• Uraditi posebnu smjernicu za kontrolu kvaliteta u skladu sa ISSAI standardom 40.

Podciljbr.2.4.Osigurati postojanje efikasnog sistema za izvještavanje i praćenje primjene

preporuka Državne revizorske institucije

Aktivnosti:

• Standardizovati formu i proceduru izvještavanja;

• Standardizovati izvještaje finansijske revizije, izvještaje revizije zakonito-sti i postići koherentnost terminologije u izvještajima;

38

• Razviti jasne kriterijume za izražavanje mišljenja u skladu sa Okvirom ISSAI standarda;

• Dostavljati izvještaj o reviziji završnog računa budžeta odvojeno od Godišnjeg izvještaja;

• Na osnovu odluke Senata, dostavljati konačne izvještaje o pojedinačnim revizijama nadležnom odboru Skupštine Crne Gore;

• Donijeti unutrašnje smjernice za praćenje poštovanja preporuka iz revizija.

39

STRATEŠKI CILJ 3 JAČANJE KAPACITETA INSTITUCIJE

Podciljbr.1Unaprijediti upravljanje Institucijom

Aktivnost:

• Imenovati kompetentnu osobu na mjesto petog člana Senata Državne revizorske institucije. Državna revizorska institucija Crne Gore uložiće napore da Skupštini Crne Gore ukaže na neophodnost imenovanja petog člana Senata, što će Instituciji omogućiti da funkcioniše u punom zakon-skom sastavu, te ujedno obezbijediti ravnomjernu podjelu zadataka i odgo-vornosti među članovima Senata.

Podciljbr.2Unaprijediti unutrašnju organizaciju Institucije

Aktivnosti:

• Državna revizorska institucija razmotriće zadatke horizontalnog razvoja unutar sektora s ciljem efikasnije kontrole i izvještavanja u pogledu njihovog sprovođenja, posebno za probleme u sprovođenju promjena potrebnih za unapređenje efikasnosti Institucije kao cjeline;

• Razmotriti potrebu da se odlukom Senata formiraju posebni, tj. kombinovani timovi revizora za obavljanje posebnih vrsta revizija;

• Državna revizorska institucija razvijaće sisteme interne komunikacije;

• Državna revizorska institucija uspostaviće jedinicu za unutrašnju reviziju na osnovu Zakona o PIFC-u.

Podciljbr.3Obezbijediti odgovarajuće ljudske i materijalne resurse za izvršenje nadležnosti

Državne revizorske institucije, i osigurati efikasno i efektivno korišćenje ljudskih resursa unutar Institucije

Aktivnosti:

• Državna revizorska institucija donijeće Strategiju za upravljanje ljudskim resursima koja će uključivati politike i postupke za razvoj i osposobljavanje zaposlenih; plan razvoja i edukacije zaposlenih; kriterijume u pogledu kvalifi-kacija; postupak zapošljavanja, odabira i raspoređivanja i sistem mentorstva; sistem ocjenjivanja i obuke kao i razvoj karijere;

40

• Državna revizorska institucija razviće procedure rada i procedure za kontrolu kvaliteta rada Institucije;

• Uspostaviti praksu razmjene dobrih iskustava među sektorima; uspostaviti ad hoc timove za reviziju koji bi sačinjavali predstavnici raznih sektora u cilju realizacije posebnih projekata revizije;

• Državna revizorska institucija sprovodiće stalne obuke revizora u primjeni konkretnih metoda i tehnika revizije, npr. praktična primjena kontrolnih testova, uzorkovanje, evaluacija sistema interne kontrole i sl;

• Državna revizorska institucija razviće kriterijume za angažovanje eksternih stručnjaka;

• Državna revizorska institucija uspostaviće intezivniju saradnju sa univer-zitetskim jedinicama koje edukuju kadar za obavljanje poslova revizije;

• Državna revizorska institucija uspostaviće saradnju sa vrhovnim revizorskim institucijama na regionalnom nivou kroz razmjenu revizora na principu prakse;

• Državna revizorska institucija riješiće pitanje ograničenog kancelarijskog prostora i nepostojanja konferencijske sale.

41

STRATEŠKI CILJ 4UNAPREĐENJE INFORMACIONOG SISTEMA INSTITUCIJE

Podciljbr.1Poboljšati funkcionisanje informacionog sistema Državne revizorske institucije

Aktivnosti:

• Donijeti Strategiju za razvoj IT sistema (uključuje razvoj DMS sistema; uput-stvo o primjeni Idea sofvera);

• Uvođenje DMS sistema i primjena unaprijeđenog IDEA sofvera u svim sektorima;

• Obezbijediti pouzdano preuzimanje baze podataka od subjekata revizije;

• Nastaviti sa obukom revizora - kako da daju opštu ocjenu IT sistema u kontekstu ukupne ocjene kontrolnog okruženja u okviru subjekata revizije;

• Razviti intranet i kontinuirano razvijati internet stranicu;

• Poboljšati informatičku opremljenost Institucije (npr. lap top, skeneri za dokumentaciju i sl).

42

STRATEŠKI CILJ 5UNAPREĐENJE KOMUNIKACIONIH POLITIKA

Podciljbr.1Unaprijediti dobru saradnju sa Parlamentom CG, Vladom i drugim državnim organima, civilnim sektorom i javnošću s ciljem boljeg informisanja o radu

Državne revizorske institucije

Unaprijediti saradnju sa institucijama na regionalnom i međunarodnom nivou

Aktivnosti:

• Državna revizorska institucija uradiće Komunikacionu strategiju (uključuje odnose sa javnošću i međunarodne odnose);

• Državna revizorska institucija razviće saradnju sa Evropskim računskim sudom;

• Državna revizorska institucija razmotriće organizovanje konferencije za štampu nakon objavljivanja važnijih pojedinačnih izvještaja;

• Državna revizorska institucija donijeće Protokol o saradnji sa skupštinskim Odborom za ekonomiju, finansije i budžet;

• Državna revizorska institucija formalizovaće postupke saradnje sa instituci-jama nadležnim za gonjenje u slučaju nepravilnosti utvđenih u revizorskim izvještajima;

• Državna revizorska institucija uspostaviće instrumente saradnje sa nevla-dinim organizacijama, kao i za promovisanje inicijativa građana i korisnika javnih sredstava.

43

4.1. Strateški plan - budućnost

Strateško upravljanje ili menadžment podrazumijeva proces kojim institucija određuje vlastitu svrhu postojanja: ciljeve, načine kojima planira ostvariti navedene ciljeve u određenim vremenskim rokovima i u promjenljivom okruženju, implementaciju tih aktivnosti i procjenu uspjeha u navedenim aktivnostima, te analizu rezultata tih aktivnosti.

Strateško upravljanje je proces koji se primjenjuje na svim nivoima upravljanja Institucijom, kroz donošenje strateških odluka koje će Instituciju dovesti iz postojećeg u željeni položaj. Strateško planiranje će pomoći Instituciji da fokusira svoju viziju i pri-oritete u odnosu na promjenljivo okruženje, kao i da osigura da svi zaposleni rade na ostvarivanju strateških ciljeva.

Strateški plan razvoja Institucije za naredni petogodišnji period poslužiće kao osnova za srednjoročno i godišnje planiranje rada Državne revizorske institucije. Implementacija Strateškog plana razvoja Institucije je proces koji se odnosi na Senat Državne revizorske institucije, kao i na sve zaposlene u Instituciji.

Definisana Strategija razvoja Institucije predstavlja oslonac i okvir Senata Državne revizorske institucije za odlučivanje. U ovom smislu, Strategija predstavlja okvirni dokument koji usmjerava rukovodstvo pri postavljenju prioriteta i preduzimanju aktivnosti na postizanju ciljeva.

Usvajajući Strateški plan razvoja Institucije za naredni petogodišnji period, Državna revizorska institucija Crne Gore donijela je glavne strateške odluke o budućim pravcima za dalji razvoj eksterne državne revizije u Crnoj Gori, što pokazuje i jasnu privrženost Senata Državne revizorske institucije za daljim jačanjem i razvojem Institucije u skladu sa međunarodnim revizorskim standardima i najboljom evropskom praksom. Sa usvojenim Strateškim planom razvoja, Državna revizorska institucija Crne Gore se suočava sa sljedećim velikim izazovom - sprovođenjem Strateškog plana razvoja.

44

4.2. Ciljevi

Efikasno raspolaganje finansijama države, pravilno postupanje sa njenom imovinom, kao i obavještavanje javnosti o načinu trošenja sredstava poreskih obvezni-ka, nemjerljivo su značajni za svaku ozbiljnu demokratsku zemlju. Državna revizorska institucija pomaže da sistem javnih finansija bude efikasniji i transparentniji.

Ostvarivanjem gore navedenih strateških ciljeva, Državna revizorska institucija Crne Gore će sigurno doprinijeti većoj pravilnosti, efektivnosti i efikasnosti potrošnje javnih finansija u cilju preventivnog djelovanja na spriječavanju pojava koje mogu ugro-ziti sistem javnih finansija i učiniti ga neefikasnim i netransparentnim, kao i povećane odgovornosti subjekata revizije koji koriste i upravljaju javnim resursima.

4.3. Mjerenje i vrednovanje uspješnosti

S ciljem sprovođenja i praćenja realizacije Strateškog plana razvoja Institucije, neophodno je da Državna revizorska institucija ima sistem za mjerenje uspješnosti. Mjerila uspješnosti predstavljaju standarde korišćene za ocjenjivanje i obavještavanje o uspješnosti u odnosu na očekivane rezultate.

U Strateškom planu razvoja, mjerila uspješnosti su povezana sa posebnim strateškim ciljevima i pomažu Instituciji da odredi stepen uspjeha u njihovom posti-zanju, kao i postizanju opštih/krajnjih ciljeva.

4.4. Implementacija strateških ciljeva i način ostvarivanja razvojnih zahtjeva

Proces implementacije strateških ciljeva predstavlja sastavni dio strateškog upravljanja ili menadžmenta. Strateški menadžment je finalizacija i implementacija strateškog plana, kao i mjerenje i vrednovanje rezultata. Finalizacija plana obuhvata kompletiranje plana i njegovo saopštavanje svim zaposlenima. Implementacija obuh-vata utvrđivanje resursa za plan, njegovo sprovođenje u djelo i upravljanje njegovom realizacijom. Mjerenje i vrednovanje se ne sastoje samo od praćenja mjera implemen-tacije, već, što je važnije, i od procjene načina na koji se Institucija mijenja usljed tih mjera, kao i korišćenja tih informacija za ažuriranje plana. S ciljem uspješne implementacije Strateškog plana razvoja Institucije, neophod-no je da svi zaposleni budu upoznati s postavljenom vizijom, misijom, ciljevima i

45

aktivnostima Institucije za naredni petogodišnji period. Strateški plan razvoja Institucije će se sprovoditi na usklađen i djelotvoran način kroz izradu Akcionog plana za reali-zaciju strateških ciljeva i aktivnosti Državne revizorske institucije.

Akcioni plan za realizaciju strateških ciljeva i aktivnosti Državne revizorske institucije će se sprovoditi na osnovu odluke Senata o imenovanju nadležnih za sprovođenje i praćenje implementacije strateških ciljeva i aktivnosti. Organizaci-jsku strukturu neophodno je prilagoditi Akcionom planu za realizaciju strateških ciljeva i aktivnosti Institucije.

Akcionim planom razrađeni su strateški ciljevi kroz konkretne mjere i aktivnosti uz navođenje nadležnih lica za njihovu realizaciju i rokova za sprovođenje Strategije.

Kroz izradu Strateškog plana razvoja, Državna revizorska institucija će raz-motriti potrebu obezbjeđenja tvining partnera u cilju uspješne realizacije određenih strateških ciljeva i aktivnosti za naredni petogodišnji period. Akcionim planom će se definisati oni strateški ciljevi i aktivnosti koji će zahtjevati eksternu podršku kroz tvining projekat, kao i oni ciljevi i aktivnosti koji će se realizovati sa postojećim kapacitetima Institucije. Izvori sredstava potrebni za sprovođenje strateških ciljeva i aktivnosti obezbijediće se dijelom iz budžeta Državne revizorske institucije za redovne aktivnosti.

4.5. Kontrola implementacije strateških ciljeva i aktivnosti

Tokom sprovođenja Strateškog plana neophodno je pratiti njegovu realizaciju. Praćenje sprovođenja Strateškog plana predstavlja proces stalnog praćenja različitih aktivnosti koje se događaju kao dio procesa sprovođenja.

Praćenje i kontrolu implementacije strateških ciljeva i aktivnosti kao i izvršenje godišnjih operativnih planova sprovodiće Senat Državne revizorske institucije.

Kontrola implementacije strateških ciljeva i aktivnosti će se sprovoditi u redovnim vremenskim intervalima, kvartalno i godišnje u skladu sa elementima iz Akcionog plana za realizaciju strateških ciljeva i aktivnosti Institucije.

S ciljem praćenja implementacije strateških ciljeva i aktivnosti, kroz izradu Akcionog plana uspostaviće se indikatori uz pomoć kojih će se mjeriti na srednjoročnom i godišnjem nivou realizacija strateških ciljeva i aktivnosti.

Kontrola implementacije strateških ciljeva i aktivnosti pomaže Državnoj revizorskoj instituciji da odredi nivo uspješnosti prema utvrđenim mjerilima uspješnosti. Kroz kontrolu i praćenje, Državna revizorska institucija imaće informaciju koja će pokazati da li je Institucija bila uspješna u sprovođenju Strateškog plana i da li su postignuti planirani nivoi razvoja i napredovanja Institucije.

46