UNIVERSLDAD AUTONOMA DE SMALOA

Jorge Luis Guevara Reynaga, Rector Gómer Monárrez González, Secretario General

Jesús Enrique Ruiz Cortez, Director de Servicios Escolares Francisco Álvarez Cordero, Tesorero General

Refugio Ceceña Véjar, Coordinador General de Extensión de la Culturay los Servicios

María Guadalupe Rarnirez Zepeda, Directora de Editorial José Ramón Romero Herrera, Director de Imprenta Unrversitaria

MC Marcial Maduez del ViW Director

Dr. Ernesto Hemández Nofzagaray Coordinador del Cen!m de Imestigaciones Sociales

a r e n a s

Dr. Ernesto Hernández Norzagaray Coordinador del núm. 3-4

Colaborndores:

Arturo Santamarta Gómez Ernesto Hemáadez Noragmy Enrique Vega Ayah

1 José. Luis Beraud Lozano Rigoberto Ocampo Alcántar René Jiménez Ayala Reyes Ayala Quintero

E Lorena Schobert Lizárraga i Segundo Gaücia Sánchez

Jefe de prodwción: Lorenzo Te& Olguin Corrección: Jorge CasiiIio N a v m bis& deportada: Carlos Camacho Lizhrraga Diseño editorial: üma M ¡ m e t a Franco

a r e n a S, junio-diciembre de 1998, núm. 3-4 publicacidn trimestral

DR 0 C m o DE I N V E ~ G A C I O ~ > SOCULES DR 8 Universidad Autónoma de Sinaloa Ciudad Universitaria Ángel Flores y Riva Palacio Mazatia Sialoa CP 82017 CP 80000, Culiach Rosales, Sinaloa México México Tel. (69) 81-21-00 D~REM~N EDITORIAL w w @ c sociales.maz.uasnet.rnx Teilfax: (67) 15-59-92

edituas@uas.uasnet.m

índice

. . . . . . . . . . . . Presentación

Gobernabilidad y sector público en tiempo de globalización Joan Prats Catalá . . . . . . . . . .

Gobernabilidad, desarrollo local y Estado de excepción iván Molina Ochoa . . . . . . . . . .

Gobemabilidad y condiciones poiítico-sociales en las nuevas democracias latinoamericanas Marcelo Fabián Sain . . . . . . . .

La gobemabilidad autoritaria en México: los años del salinismo Juan Francisco Escobedo Delgado. .

Reforma de Estado, gobemabilidad y democratización en México (un esquema pam el análisis) Ernesto Hernández Norzagaray . .

Despertar ciudadano en México . . . . . . . . . . . . José Luis Beraud Lozano 21 7

La cultura política de las guerrillas campesinas mexicanas. De los zapatistas a los neozapatistas Arturo Santamaría Gómez.' . . . . . . .

1998: un reto para los partidos políticos en Sinaloa Andrés López Munoz María Magdalena Rocha Peña . . . . . . . ¿Qué cultura para la democracia? Comunifarismo versus liberalismo Juan Cristóbal Cruz Revueltas. . . . . . .

A propósito de ... Las crisis delpresidenciaiismo. Perspectivas comparativas Ismael Crespo y Leticia Ruiz . . . . . . . .

Una visión histórico-estructural de la élite política mexicana Ernesto Hernández Norzagaray . .

Pablo Arturo Martínez Corpus (Bibiograña) . . . . . .

-El estudio de la democracia y la gobernabilidad tiene una profunda significación por lo que representa para las sociedades en proceso de cambio y, enpdcular, para la construcción institucional en los países del capitalismo tardío. Nos permite comprender las dinámicas propias de la democratización y los peligros e incertidumbres que enfrenta en

- el largo camino de la consolidación democrática., La cienciavolítica contem~oránea ha tenido felizmente como centro

L

de preocupación estos temas, de ahí que los interesados contemos con un bagaje muyamplio de obras útiles para los estudios de caso y los no menos importantes de los comparados.

La creciente debilidad del Estádo para procesar la sobrecarga de demandas ha propiciado su propia transformación. El paso desde el Estado populista hasta el llamado Estado mínimo ha abierto una verdadera caja de Pandora que pone en peligro la propia estabilidad en las democracias consolidadas y dificulta la travesía en nuestros países para lograr los equilibrios necesarios en todo sistema político, sobre todo cuando los procesadores de demandas, como vienen siendo .

sindicatos y partidos políticos, tienen serias dificultades para el cumplimiento cabal de sus funciones públicas.

Aun así, es claro que los estudios sobre gobernabilidad plantean un problema de fondo: cómo los que ejercitan los didtintos niveles de gobierno en condiciones de recursos escasos puedan canalizar los intereses de la sociedad civil y, en esa medida, alcanzar los mínimos de desarrollo económico para consolidar la democracia política.

Los artículos de Joan Prats Catalá y Marcelo Fabián Sain inscriben la temática en una dimensión anaiítica capaz de identificar los problemas de gobernabilidad tanto en las democracias consolidadas como también en las sociedades en proceso de cambio.

Esta revista, además, incluye los trabajos de Iván Molina Ochoa, Juan Francisco Escobedo Delgado y Emesto Hemández Norzagaray, quienes desde sus muy particulares ópticas analizan los problemas de gobemabilidad y la reforma del Estado en México. No podrían faltar en este número los trabajos de Arturo Santamaría Gómez que estudia el problema axial de las guemllas en México. Asimismo, el de José

Luis Beraud Lozano que nos habla del proceso de cambio cultural que se ha venido dando como resultado de la quiebra del Estado coorporativo.

Juan Cristóbal Cruz Revueltas incursiona desde la filosofia en los temas de la cultura poiítioa, bajo el dilema entre comunitarismo o liberalismo.

Los estudios locales son necesarios y para eilo contamos con el trabajo de Andrés López Muíioz y María Magdalena Rocha Peña, quienes realizan un estudio sobre la g e o g d a política sindoense después de la elecciones de 1995 y 1997.

Finalmente, están las reseñas de los poiitóiogos españoles 1s-i Crespo y Leticia Ruiz, y el nuestro; donde la primera presenta una obra singular y novedosa en la ciencia política contempoTbnea sobre el presidencialismo delpolitólogo JuanN. Lim, en tanto quien suscribe comenta una de las obras más recientes sobre los élites políticas mexicanas elaborada por el también politólogo y ex rector de nuestra institución, Jorge Medina Viedas.

Dr Ernesto Hernández Norzagaray Coordinador del Centro de investigaciones Sociales

Pablo Martínez, oaxaqueño de nacimiento, mazatleco por seducción,

t...] despliega [en su obra] toda una gama de técnicas [y] nos ofrece

una propuesta (&decorosa?) para que nos integremos a un tentador

universo en el que deambulan mujeres caderonas, tortugas avorazadas,

océanos impávidos, arenas refulgentes, cielos en contubernio, soles

contemplativos, insinuaciones libertinas, sensualismo sin adjetivos.

José Luis Franco

FIGURA 1. l?Opiea [dlea sobre tela, 1 50 x 1 50 cm].

Gobernabilidad y sector público en tiempos de globalización

Joan Prats Catalá *

1. La gobernabilidad, inquietud y necesidad fundamental

I '

de nuestro tiempo

L a gobernabilidad parece estar convirtiéndose en uno de los problemas de nuestro tiempo. En 1975. Crozier, Huntington y

Watanuky presentaron a la Comisión Tnlateral un informe sobre "La gobemabilidad de las democracias" que produjo bastante polémica. La tesis más importante era que en Europa Occidental, en Japón y en Estados Unidos, los problemas de gobernabilidad procedían de la brecha creciente entre demandas sociales fragmentadas y en expansión, y gobiernos cada vez más faltos de recursos financieros, de autoridad y de los marcos institucionales y las capacidades exigidas por el nuevo tipo de acción colectiva.

Para conjurar los riesgos de ingobernabilidad se necesitaban cambios no sólo en las instituciones y en las capacidades de gobiemo

I sino también en la actitud de los ciudadanos. Dicho en lenguaje más

1 actual, para fortalecer la gobemabilidad democrática habría que reinventar no sólo el gobiemo sino también la ciudadanía.

En 1975 inició la crisis fiscal de las democracias avanzadas y, con ella, el cuestionamiento del Estado del bienestar, es decir, del exitoso modelo de gobemabilidad generado tras la Segunda Guerra Mundial. De pronto comenzó a percibirse que el mundo estaba cambiando / velozmente, que el crecimiento económico se desaceleraba, que las intervenciones estatales también producía efectos negativos inesperados (fallas del Estado): empresas públicas patrimonializadas

* Universitat Ramon Llull, Escola Superior D'Administració i Direcció D'Ernpresas (ESADE), Barcelona.

Trabajo presentado en el Congreso Español de Ciencia Política realizado en Salamanca del 2 al 4 de octubre de 1997.

Se publica can autorización de su autor.

política y sindicalmente, burocracias irresponsables y venales, empresarios y sindicatos beneficiarios de renta al amparo de regulaciones que sólo tomaban los intereses generales como coartada de beneficios particulares, etcétera; que la competitividad internacional de cada país ya no soportabanuevos incrementos de las cargas fiscales, exigidos no obstante por la'lógica de una sociedad que Francois de Closets bautizó gráficamente como del ioujoursplus:

La imagen tradicional de una sociedad estructurada en solidaridades horizontales y en desigualdades verticales se encuentra completamente desplazada por la multiplicación de los particularismos. De hecho ya es ilegible. La exacerbación de lo particular ha disuelto lo general. La opacidad no permite saber fácilmente quién es quién ni quién posee qué. La generalización del corporativismo rompe los esquemas y convierte la sociedad en un laberinto inextricable que abriga y protege las nuevas desigualdades.

Todas las democracias avanzadas han respondido a estos nuevos desafíos desarrollando políticas y programas de reforma o modernización del Estado. Con ellas se intenta:

a) Mejorar la accesibilidad, la transparencia y la responsabilidad de la gestión públicq lo cual incluye tanto reformas dirigidas a mejorar la eficiencia (hacer más con menos), como otras más importantes dirigidas aromper el secreto, la desigualdad de acceso o la corrupción.

b) Reequilibrar las relaciones entre Estado y mercado mediante las privatizaciones, las desregulaciones y las nuevas formas de colaboración, público-privado, tendientes a garantizar la autonomía y a separar la responsabilidad de los sectores políticos y económicos, aunque incentivando la colaboración entre ambos.

c) Mejorar la participación en el sistema político de los distintos grupos sociales, limitando expectativas y facilitando la suma de intereses; lo que implica un esfuerzo por liberar la participación política, rompiendo barreras a la entrada, motivando la aparición de nuevos actores, especialmente de los exponentes de los "intereses de las próximas generaciones",

d) Ajustar tanto las estructuras y capacidades estatales como las expectativas sociales a los procesos de integración económica y de - &balización, lo que se traduce en una mayor interdependencia dé los actores gubernamentales y no gubernamentales, así como en la necesidad de desarrollar nuevas capacidades de gohernabilidad, ajena5 a la idea tradicional de un mundo de Estados-naciones soberanos.

Pero el proceso está Heno de contradicciones: la compción parece seguir estando fuera de control; las desigualdades, la marginación y la violencia se incrementan, a pesar del crecimiento innegable del gasto público social; los gobiernos suelen carecer de la autoridad y legitimidad necesarias para imponer el sacrificio de los derechos adquiridos cuando ya no tienen ningunajustiñcación; la globalización está generando más incertidumbre que esperanza en el ciudadano corriente; el triunfo de la economía de mercado no va asociado a un criterio de justicia que ayude al autocontrol de las expectativas individuales y grupales y a la suma de intereses en confiicto ...

Nuestras viejas ideas de progreso, justicia e integración social, gestadas para dentro de los muros del Estado, ya no se corresponden con un mundo cuyas supervivencia depende de la superación de problemas globales tanto o más que nacionales:

Los últimos cincuenta &os han transformado radical y vertiginosamente el mundo y el catálogo de preocupaciones mundiales. Nuestra generación no es, desde luego, la primera que vive en la cúspide de una gran transformación. Pero nunca antes el cambio vino tan rápidamente, en un escala tan global y con tanta visibilidad global. Un tiempo de cambios donde no se pueden discernir con claridad las pautas del futuro es

I inevitablemente un tiempo de incertidumbre. I Se necesita equilibrio y precaución -y también una visión. Nuestro 1 futuro común dependerá en buena parte del grado en que la gente y los

1 líderes del mundo desarrollen una visión de un mundo mejor y las

1 estrategias, las instituciones y lavoluntad para lograrlo. Fforme de la Comisión para la Gestión de los Asuntos Públicos

Mundiales].

El mundo iberoamericano también está viviendo sus específicos problemas & gobemabilidad. Los tiempos y los recnrsos son diferentes, pero los desafíos son similares. España y Portugal iniciaron en los setenta el proceso de superación del autoritarismo político, del corporativismo económico, del uniformismo cultural y de enraizadas desigualdades tanto sociales como temtoriales. El horizonte de ambos países era la plena integración en Europa, que se produjo el 1 de enero de 1986. Esta fecha marca el punto de no retorno de la transición democrática y el comienzo de un largo periodo de apertura, liberalización y racionalización económica, así como de una fuerte expansión de los servicios sociales. No deja de ser paradójico y significativo que Espafia y Portugal estén culmlliando la construcción de sus Estados de bienestar en el momento en que los países más avanzados de la OCDE* ya han comenzado a cuestionarlo y a reformarlo.

Los problemas de gobernabilidad de los países ibericos proceden del ritmo vertiginoso que el tren europeo (d eje "Bonn-París") está imprimiendo a los acontecimientos. Apenas ha sido sustituido el viejo modelo centralista-autoritario-corporativista de Franco y Salazar por una incipiente gobemabilidad democrática, c&do ya ésta se ve fuertemente sacudida por los desafíos planteados por el mercado inte- rior, la Unión Monetaria y la necesidad de contribuir ala construcción de una Europa política, capaz de asumir sus responsabilidades de seguridad y de defensa.

En otras palabras, apenas se han estrenado los países ibéricos en el Estado de bienestar (y en las solidaridades mecánicas y el hedonismo individualista que le son inherentes) cuando el nuevo contexto europeo e internacional les obliga a la reconsideración del mismo y del modelo de gobernabilidad correspondiente. Parangonando una imagen grata I I al presidente Sanguinetti: de una sociedad de seguridades, a veces 1 logradas con fatiga, estamos pasando a una sociedad de oportunidades, I

reales pero inciertas; el mundo. se hace cada vez más un paisaje de personas no fatigadas sino estresadas, nervios as... Las viejas formas de la solidaridad mecánica y burocrática cada vez valen menos, pero las nuevas -necesarias para reducir la tensión y la incertidumbre-

* [Organización de Cooperacibn y Desarrollo Económico]

no acaban de aparecer, a menos de forma suficientemente experimentada y fiable.

América Latina se halla también en pleno proceso de superación del viejo modelo de desarrollo (conocido como "sustitución de importaciones") y del modelo de gobernabilidad que le correspondió: el populismo, autoritario o democrático, que aunque fue capaz de generar crecimiento (América Latina sigue siendo la región mundial que más ha crecido comparativamente durante el siglo XX), por su intervención arbitraria en la esfera económica y social impidió el desarrollo de mercados competitivos y abiertos y fue incapaz de superar las desigualdades ancestrales registradas en la mayoría de países de la región.

Hoy, el gran reto de la gobernabilidad democrática en América Latina consiste en encontrar "los nuevos caminos" que conduzcan a la consolidación de la democracia, a la construcción de mercados competitivos y abiertos y a la superación de la pobreza y la reducción de las desigualdades. El populismo, con su arbitrariedad y relaciones clientelares, ha dejado tras de sí una debilidad institucional tan grande que el riesgo de momia y desintegración es real en muchos países.

El modelo de gobemabilidad exigido por la nueva kontera del desarrollo no es una mera operación de racionalidad técnica que deje sin alterar los equilibrios tradicionales. Contrariamente, implica un dificil proceso de aprenaizaje de las nuevas reglas del juego y un nuevo equilibrio de poder. Las tensiones resultan, pues, inevitables: su superación no será posible sin un gran desarrollo de las capacidades de gobernar: .

Cuando en el PNUD hablamos de gobernabilidad democrática nos estamos refiriendo fundamentalmente a las capacidades de los gobiernos y demás actores de los países de la región para abordar el reto sistémico de la democracia, el mercado y la equidad. A pes& de los grandes avances realizados, nuestras democracias son todavía jóvenes, carentes de bases institucionales y culturales bien asentadas, prisioneras en parte de las culturas del pasado.

Construir mercados competitivos y abiertos es mucho más que hacer el ajuste, asegurar la disciplina macroeconómica, desregular, privatizar y abrirse a mercados internacionales. Es también avanzar en la construcción de una institucionalidad económica que dé seguridad a las

transacciones, incentive el ahorro, la inversión y la iniciativa empresarial, que elimine el riesgo de comportamiento arbitrario por parte de todo agente económico, comenzando por el propio Estado. Sin este andamiaje institucional, la inseguridad y los costes de transacción se disparan, y no puede propiamente hablarse de economía de mercado.

El paisaje social lathoamericano es probablemente el aspecto más negativo de la región. Sin un compromiso decidido de todos los actores sociales por superar la pobreza y avanzar en términos de equidad social, no habrá ni consolidación democrática, ni eficiencia económica sostenible, ni credibilidad internacional. Y lo que es peor, tampoco nos creeremos a nosotros mismos.

Desde la óptica del desarrolio humano, la dimensión política, la económica y la social resultan inseparables.

[Fernando Zumbado, director regional del PNUD para América Latina y el Caribe].

En este contexto, no es, pues, de extrañar que la Secretaría Pro - '1 Tempore chilena haya propuesto que la Cumbre Iberoamericana verse

urecisamente sobre la aobernabiliidad democrática. El fortalecimiento de la misma será factor decisivo para que América Latina no la oportunidad de participar activamente en la nueva frontera del desarrollo, y reduzca la brecha que le separa de las democracias más avanzadas.

Así se viene reconociendo también desde otras instancias de gran infiuencia en la región.

Enrique Iglesias, desde el Banco Interamericano de Desarrollo, ha sido uno de los primeros en insistir en la urgencia de la reforma del Estado y de la paralela recomposición de la sociedad civil. El Banco Mundial, a través de exponentes tan cualificados como Burki y Edwards, y ante el agotamiento del llamado consenso Washington, proponen una segunda generación de políticas que tomen como centro la reconstrucción del Estado, ya que "un Estado fuerte es el prerrequisito de una economía robusta"; nada más lógico, pues, que el Informe del Banco, para 1997, se haya centrado en este tema. Finalmente, Michel Camdessus, desde el Fondo Monetario Internacional, clama que "la reforma del Estado es el máximo desafio y lo que hará la diferencia entre el simple crecimiento y el verdadero desarrollo". Este neoconsenso Washington (expresión de Camdessus)

emergente parece reconocer en la reforma del Estado latinoamericano el punto crítico de la nueva agenda de desarrollo.

Pero, ¿podemos equiparargobernabilidad y la reforma del Estado? i,Basta el pensamiento producido en los organismos multilaterales para' marcar los caminos de-la región?

¿Existe un rol que pueda jugar esa reunión de familia que es la Cumbre Iberoamericana?

¿Cómo incentivar la capacidad de los propios pueblos para pensar razonablemente su propio futuro?

¿Cuál es la responsabilidad de los líderes y los intelectuales?

2. La gobemabilidad: propuesta de un marco conceptual

Es dificil mejorar algo cuando no sabemos con cierta precisión daqué se trata. Probablemente tenía razón Bacon al pensar que la verdad brota más fácilmente del error que de la confusión. Un esfuerzo de clarificación conceptual es imprescindible; aunque el nuestro carece de cualquier pretensión dogmática. Se trata sencillamente de ayudar al lector a guiarse en el conjunto de voces: gobernabilidad, gober- nación, gobierno, Estado, instituciones, organizaciones, governance, capital social, cultura cívica, políticas públicas, gestión pública, etcétera, para cuyo tratamiento nos faltan la voluntad y el espacio.

Para nosotros la gobemabilidad es un atributo de las sociedades, no de sus gobiernos. La gobemabilidad se refiere a la capacidad de una determinada sociedad para e h n t a r positivamente los retos y oportunidades que se le plantean en un momento determinado. Gobernabilidad no es, pues, estabilidad política, pues ésta puede darse sobre la base de represión, censura, engaño y bloqueo del progreso. Hay una monarquía aliada de Occidente, que ha proclamado el Corán como Constitución, atribuido al rey la condición de descendiente directo del profeta y la autoridad Ultima interpretadora de la ley. Esta monarquía se asienta sobre una coalición articulada en tomo a la distribución de la renta petrolera, en una suerte de autoritarismo populista y teocrático. No sé si pueda decirse que es estable políticamente; pero no se ubicaría muy alto en un hipotético ranking de gobernabilidad.

La gobemabiiidad no depende sólo de la calidad o capacidad de los gobiernos y los gobernantes. Al ser una cualidad de la sociedad,

también depende de las valores, las actitudes y modelos mentales prevalecientes en la sociedad civil. Por tanto, un programa de fortalecimiento de la gobernabilidad será mucho más que un programa de reforma o modernización del gobiemo, y afectará al concepto mismo de ciudadanía. Es en este sentido que señalábamos antes que el enfoque de gobernabilidad va'más allá de la reinvención del gobiemo, pues exige reinventar también la ciudadanía y la sociedad civil.

Una estrategia de fortalecimiento de la gobemabilidad exige el surgimiento de liderazgos políticos, económicos y sociales, capaces de articular una visión, traducible en una agenda o política de Estado, apoyada por una coalición suficientemenG amplia, fuerte y duradera como p q articular y resolver adecuadamente la suma de tensiones que se producirán al querer enfrentar los retos y oportunidades representados por el nuevo modelo de desarrollo.

Este modelo implica reglas del juego nuevas para lo político, económico y social, y no se asegura con simples cambios en la "maquinaria" del Estado.

Como acostumbra reiterar [Alain] Tourain: la superación del populismo implica reajustes profundos en los subsistemas político, económico y social, lo que, lejos de resolverse con sencillos cambios insmmentales, supone un conflictivo proceso social de aprendizaje y de equilibrio de poder.

El paso al nuevo modelo de desarrollo es dificil: primero, porque aunque asumamos que la sociedad en su conjunto ganará, la resistencia de los seguros perdedores puede superar el apoyo de los ganadores dispersos. Dificilmente se puede describir una situación mejor para la práctica, de lo que McGregor Bums llamó el liderazgo transformador.

hgobernabilidad depende de la forma en que una sociedad determinada -m sistema político específico- logre articular y resolver adecpdamente la suma de tensiones que se producen en su entorno; tant0.b que surgen con naturalidad de los intercambios políticos y el ejercicio del gobierno, como aquellas que aparecen, o se agudizan, a partir de los &xjaas de reforma.

En la'&&& en que estas últimas sintetizan enfrentamientos en procesarse adecuadamente si se logra crear

ión y de voluntad políticas que afiance a las obtenerse en el Parlamento. Esto es, en la medida

en que se logre expandir el consenso y, especialmente, sostenerlo en el tiempo a través de políticas del Estado. Fortalecer la gobernabilidad implica, pues, la generación de acuerdos y consensos que permitan construir la referida masa crítica. Ello supone, a su vez, la práctica del diálogo en todos los frentes: entre actores políticos formales, formadores de opinión y medios de comunicación, interlocutores y organizaciones sociales, etcétera. [Hugo Fernández Feingold].

Una estrategia de fortalecimiento de la gobemabilidad comenzará, pues, preguntando por los retos y oportunidades de una determinada sociedad. En particular, se explorará si la percepción de los mismos por los distintos actores es adecuada y suficientemente compartida. Al operar así se consideraran a todos los actores relevantes, y no sólo a los endógenos: la apreciación o percepción que de los retos y oportunidades, así como de los recursos para enfrentarlos, tengan actores tales como la Unión Europea en relación con los países ibécos; o el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial con relación a lps países latinoamericanos no resultan en absoluto irrelevantes para la formulación de una estrategia realista de gobemabilidad.

Los recursos con quecuentauna determinada sociedad es el segundo elemento a considerar para el fortalecimiento de la gobernabilidad, para hacer frente a sus retos y oportunidades. Los recursos naturales, financieros, de infiraestructura y humanos cuentan obviamente. Pero lo espedfico para la gobemabilidad está constituido por a) el sistema institucional, formal e informal, predominadte en el país; y b) las capacidades de gobierno disponibles.

En realidad, la definición de los retos y oportunidades debena resultar del contraste entre el entorno y los recursos naturales, financieros, de inüaestructura y humanos. Pero la capacidad para enfrentrar positivamente estos retos -es decir, el grado de gobernabilidad- depende de los dos recursos específicos de la gobernabilidad: las instituciones existentes y las capacidades de gobierno.

La comprensión adecuada de la naturaleza de estos dos recursos y de las exigencias planteadas para su desarrollo y fortalecimiento exigen partir de la distinción, no obvia, entre instituciones y organizaciones.

3. Gobernabilidad, capital social fortalecimiento institucional

Toda sociedad se compone de instituciones y de organizaciones. Ambas sirven para ordenar la acción individual y colectiva: son "órdenes", pero de naturaleza diferente. Las instituciones son básicas para la vida (la familia, el lenguaje, el mercado, la moneda, la propiedad, la seguridad social, el Estado de Derecho ... ); las instituciones existen pero no son cosas tangibles, son entes abstractos, sistemas de normas o reglas de juego que pautan las expectativas y los comportamientos de los individuos y las organizaciones. Las instituciones son fundamentales porque establecen el marco de construcciones y de incentivos de la acción individual y organizativa, hacen previsibles los comportamientos y permiten formular expectativas razonables. Unas instituciones sanas procuran seguridad, facilitan los intercambios - económicos, disminuyen los costos de transacción, incentivan la economía productiva y fomentan la participación política y la integración social.

Las instituciones no son sólo las "leyes" formalmente vigentes. Las instituciones son formales e informales. Todas las sociedades registran grados mayores o menores de informalidad, y ésta no tiene siempre connotaciones negativas. Pero muchas sociedades latinoamericanas registran informalidades patológicas, en tanto que expresivas de fenómenos de dualización y de exclusión. En tales casos, la reconstitución de la cohesión social pasa por una estrategia de adecuación de la institucionalidad formal y de integración progresiva, en la misma, de los excluidos. No se puede, pues, conocer la institucionalidad de un país considerando sólo su Derecho formal. Sin levantar el velo de la informalidad, las estrategias de fortalecimiento de la gobemabilidad carecerán de credibilidad. I

Ahora podemos clarificar ya el significado de la palabra norteamericana governance y sus relaciones con el concepto de gobernabilidad. Governance no significa gobernabilidad sino instituciones de gobierno o de gobernación: se refiere a las normas p

abstractas o reglas del juego -formal e informal- que definen los actores, los procedimientos y los medios legítimos de la acción colectiva. Governance equivale a institucionalidad y presenta varias dimensiones: a) desde una dimensión horizontal puede hablarse de

governance o institucionalidad poiítica, económica y social, y b) desde una dimensión sectorial puede legítimamente hablarse de governance o institucionalidad educativa, sanitaria, medioambiental, etcétera. Si comprendemos la diferencia entre instituciones y organizaciones, podremos fácilmente evitar el error corriente de traducir governance por "gobernabilidad'. Observemos el espléndido texto siguiente:

La gobemabilidad es la suma de las muchas vías, por las cuales los individuos y las organizaciones (públicas y privadas) administran sus negocioscomunes. Es un proceso continuo a través del cual los intereses opuestos o diversos pueden ser acomodados y se puede adoptar un curso de acción cooperativo. Incluye instituciones formales y regímenes con poder para hacer cumplir las reglas, así como arreglos informales que las personas y las instituciones han acordado y les convienen.

A nivel mundial, la gobernabilidad ha sido considerada principalmente como relaciones intergubernamentales, pero ahora debe ser vista integrando también a las organizaciones no gubernamentales, los movimientos ciudadanos, las empresas multinacionales y el mercado mundial de capitales. Con ello interactúan los medios de comunicación glohales cuya influencia ha aumenta+ dramáticamente. [Comisión para la Gestión de los Asuntos Públicos Mundides].

Las instituciones no se crean ni se cambian por decreto, plan o diseño. Podemos influir en su evolución, pero a condición déreconocer su naturaleza de productos del proceso de evolución social y no de ninguna configuración mental previa. Aquí radica una diferencia fun- damental entre las instituciones y las organizaciones. Estas últimas son también "órdenes", pero dirigidos al comportamiento de mdivi- duos específicos, creados para la consecución de fines u objetivos específicos, y susceptibles de ser prediseñados y alterados mediante la acción planificada. Es fácil comprender la distinción existente entre la institución familiar y la organización de cada familia concreta.

También es posible comprender la distinción, por ejemplo, entre la institución parlamentaria y la organización parlamentaria:

El Parlamento como institución es el sistema de convicciones, valores, principios y reglas de juego correspondientes (formales e informales) que determinan las funciones a desempeñar por la institución

I I parlamentaria, los procesos de elección de sus miembros, el estatuto de i

los mismos, las pautas básicas de su funcionamiento, así como los modos de relación con los demás poderes del Estado y con la sociedad y los actores sociales en general. El Parlamento como institución no equivale al Derecho constitucional, electoral y parlamentario, pues el concepto institución desborda lo meramente formal, para abarcar los aspectos "informales" también determinantes de todos los extremos institucionales

' anteriormente relacionados; aspectos "informales" éstos que no sólo pueden sino que suelen en buena parte hallarse en contradicción con los aspectos formales o legales de la vida parlamentaria. El concepto "institución" como comprensivo de las regulaciones formales e informales es lo que explica que las instituciones no puedan cambiarse por decreto (Crozier). En realidad, las instituciones, aunque expresadas parcialmente

1 por la legislación, no son nunca la criatura de ésta. Antes bien, forman i parte de la sociedad, son creadas por el propio proceso ocial, en el cual 7 podemos y debemos influir, pero al que no podemos manejar

instmmentalmente como hacemos con las organizaciones (Popper). El i), - management o racionalidad instrumental ha sido creado para dirigir "organizaciones", no para manejar los procesos sociales congruentes con la creación y desarrollo de las instituciones. El desarrollo organizativo y

1 el desarrollo institucional van inextricablemente vinculados, pero responden a racionalidades diferentes. No comprender, o censurar, estas :

l elementalidades es lo que conduce a la ilusión tecnocrática o "sinóptica" (en expresión de Hayek) que ha alimentado tantas reformas fracasadas.

El Parlamento como organización designa una realidad diferente: es el conjunto de recursos humanos, financieros, tecnológicos, de competencias y capacidades, que en un momento dado, se ponen al servicio de las funciones de la institución parlamentaria. La organización y gestión eefica y eficiente de estos recursos, capacidades y competencias es un aspecto clave de la fortaleza o debilidad de los legisladores. Pero resulta radicalmente insuficiente si no se acompaña o se pone al servicio de una estrategia de fortalecimiento institucional. De hecho, un Parlamento institucionalmente débil, sólo consentirá un fortalecimiento organizativo limitado. Invertir gruesas sumas de diiero en la simple - mejora instrumental de unos Parlamentos que sigan siendo escasamente re~resentativos ( ~ o r deficiencias~aves del sistema electoral y de partidos .. - . .

políticos), altamente subordinados aun Ejecutivo omnipotente, incapaces de garantizar la seguridad jurídica y de promover y cobijar los grandes debates nacionales ... equivale a llenarse los bolsillos de agua. Las estrategias de desarrollo organizativo, instrumental o administrativo sólo están justificadas por su potencial de acompañar o generar dinámicas de cambio institucional.

Los criterios de evaluación de la debilidad o fortaleza de las instituciones son también diferentes de los de las organizaciones. Las instituciones tienen funciones, pero no tienen fines ni objetivos, a diferencia de las organizaciones. Las funciones del Parlamento, como institución sólo evolucionan o cambian gradualmente; y, consideradas a corto y mediano plazo, son permanentes. En cambio, el Parlamento como organización debe fijarse una agenda de objetivos a corto y mediano plazos (de producción legislativa, de debates, un plan de comunicación...). Por eso, el Parlamento como organización puede y debe ser evaluado con base en la eficacia y eficiencia con que administra sus fmes y objetivos, mientras que la evaluación del Parlamento como institución debe hacerse desde los valores a los que formalmente responde la institución parlamentaria: representación del pluralismo y construcción de consensos; seguridad jurídica; sentido de dirección de la sociedad; eficiencia económica; equidad social; contribución a la cultura política de la transparencia y responsabilidad (E. Ostrom). [Joan Prats].

El concepto de govermnce o institucionalidad envuelve otros tambiénmuy actuales como los de cultura cívica o capital social. En cierta medida todos ellos tienen el mismo origen: tratan de exulicar - A

por qué unas sociedades se desarrollan más que otras y por qué resulta tan comulicado trasladar los modelos de acción colectiva de unas sociedades a otras.

Durante mucho tiempo tendió a creerse que el desarrollo era el resultado necesario de la suma de capital ñsico, humano, financiero y de tecnología, todo ello debidamente ordenado por la planificación y debidamente administrado debido a la introducción de la manage- - ment tanto en las organizaciones privadas como en el sector público. Diversos economistas desarrollaron estas creencias y hasta ganaron premios Nobel.

Elionor Ostrom recuerda que fue el gran éxito representado por el Plan Marshdl en Europa lo que produjo la ilusión de los países "en vías de desarrollo": había sucedido en Europa y, aplicando el mismo paradigma, también para ellos el superar la brecha del desarrollo sena sólo cuestión de años, en absoluto de generaciones. Sobre estas bases se construyeron las instituciones de cooperación tanto del Este como del Oeste.

La gran frustración que acabó resultando llevó a descubrir que los fundamentos institucionales de una sociedad también imvoriaban. Se . afinó entonces la distinción entre instituciones formales e infunnales y se estableció la equivalencia entre estas últimas y el capital social o cultura cívica.

El concepto de capital social ha sido utilizado recientemente por Robert D. Putnam para explicar por qué el norte y el sur de Italia, a pesar de poseer la misma institucionalidad formal, han registrado grados de desarrollo tan diferentes; para Putnam el concepto de capi- tal social se refiere al fondo de confianza, de normas, de redes de cooperación y de mecanismos de sanción, que pueden mejorar la eficiencia de una sociedad ayudando a superar los dilemas de la acción colectiva al facilitar la coordinación de acciones. ParaPutnam el capital es un bien público, producido como subproducto de otras actividades sociales y basado en las redes horizontales de relación social fundadas en la transmisibilidad de la confianza. Es, además, un bien público especial, en la medida en que se incrementa con su uso.

No todo tipo de relación o tejido social puede considerarse capital social. Una estructura basada en redes verticales, jerárquicas, estimulante del clientelismo o de la sumisión en vez de la cooperación y la colaboración, no fomentará la confianza y conducirá a la producción de un equilibrio subóptimo, no cooperativo.

Por el contrario, una sociedad con una estructura compleja de relaciones sociales horizontales, diferentes, interrelacionadas, tales como asociaciones vecinales, de comerciantes, de profesionales, sociedades o clubes deportivos, entidades culturales y benéficas, sociedades cooperativas, partidos políticos y sindicatos con militantes afiliados activos, etcétera, será una sociedad con un buen nivel de capital social, es decir, de coniianza mutua y de compromiso cívico.

Si la governance o institucionalidad (que incluye el capital social o la cultura cívica) es el primer recurso decisivo y específico de la gobemabilidad, las estrategias de fortalecimiento de ésta deberán también interrogarse por el nivel de institucionalidad existente y por la manera en que el mismo está estimulando la participación democrática, la eficiencia económica y la cohesión social.

Como inevitablemente se percibirá una considerable debilidad institucional en la mayoría de los países iberoamericanos, será

necesario desarrollar estrategias de fortalecimiento institucional, las cuales deberán fundarse en una buena teoría del cambio institucional.

Las fuentes de donde procede la demanda de cambio institucional son complejas. Básicamente son los cambios en los precios relativos y los cambios en las preferencias. Producido un cambio significativo en alguno de estos, factores, los actores sociales que se sienten amenazados tratarán de imponer una lectura de los mismos compatible con el mantenimiento del status quo, dramatizarán los costes y minimizarán los beneficios esperables del cambio institucional en cuestión. La demanda de cambio institucional se articulará si suficientes actores sociales comparten la percepción no sólo de que pueden perder considerables beneficios potenciales, sino sobre todo de que verán seriamente deteriorados sus beneficios actuales de permanecer en el stahw. quo. No obstante, el cambio no se producirá cuando los actores perciban la situación como de "equilibrio institucional", es decir, cuando, a la vista de la fuerza de cada actor social relevante y de los arreglos institucionales existentes, concluyan que nadie obtendrá ventajas claras de la inversión en el cambio institucional. Por el contrario, el cambio institucional ocurrirá cuando

t un cambio en los precios relativos o en las ideas conduzca a una o a ambas partes de un intercambio a la percepción de que pueden obtener mayores beneficios modificando los términos del contrato. Se intentará entonces renegociar el contrato; pero como éste esta inserto en una jerarquía de reglas, la renegociación no será posible sin renegociar a la vez estas reglas (o violando alguna norma de comportamiento). En tal caso, la parte que espera mejorar su posición de negociación, para conseguirlo tendrá que invertirrecursos en el cambio macroinstitucional de sus contratos. En estos casos, el cambio en los precios o en las ideas acabará produciendo la erosión de las reglas o instituciones vigentes y su

, posterior sustitución por otras.

i [Douglass C. North].

El fortalecimiento institucional o del capital social de un país no podrá hacerse por cambio planificado, ni por decreto. Lo que ha de cambiar es nada menos que las reglas que estructuran la acción colectiva, los modelos mentales, los valores, las actitudes y capacidades y los equilibrios de poder. Esto sólo puede resultar del proceso de aprendizaje sociai y sólo puede darse paulatinamente.

En síntesis, si queremos forialecer la gobemabilidad democrática deberemos, en primer lugar, crear las condiciones que permitan el

cambio en ascenso permanente. El éxito de las sociedades occidentales avanzadas parece radicar en haber creado un contexto institucional que ha hecho posible nuevos acuerdos y compromisos entre los actores sociales. Las instituciones políticas deben, pues, evolucionar para procurar ese marco facilitador del cambio.

- -

Desde una perspectiva de gobernabilidad, consolidar la democracia no equivale, pues, a defender, por ejemplo, el status quo de un mero ciclo electoral caudillista o partidocrático en el ejercicio de un poder en gran parte arbitrario. Exige promover la evolución o cambio institucional hacia una sistema de representación y participación política que permita el máximo de intercambios entre el máximo de actores. Es por esta vía como la consolidación democrática se corresponde, además, con la eficiencia económica y la integración social.

En todos los países existe clientelismo, pero en Colombia está agudizado como resultado del Frente Nacional. Se ha llegado a que la política consista en repartirse las prebendas del poder, los puestos, las licencias,

1 los contratos, las becas. Ésta ha degradado la vida política en Colombia. 1 Realmente, no ha habido debate sobre programas e ideas. Esto hace que l la relación entre el Gobierno y el Congreso haya estado casi reducida a

l decidir qué se le da a quién. Y esto condiciona la disciplina partidista. Crea desagrados y resentimientos, pues no todos consideran que reciben lo que les corresponde. Realmente, todos los ministros, los gerentes de institutos descentralizados, tienen que sufrir la tortura permanente de atender demandas de los congresistas sobre puestos y favores. Eso deforma la acción política.

No hay un solo Presidente que no haya hecho el elogio del comportamiento del Congreso. El presidente Gaviria logró en 4 meses que se le aprobara todo su paquete legislativo, con excepción de la Ley sobre Seguridad Social, que salió dos años después. Pero pasó la reforma económica, la reforma laboral. Todo salió por aclamación. Hay leyes muy importantes que salen sin mayor discusión. Esto hace, por ejemplo, que no exista fiscalización y control político. Al fin de cuentas, como no hay grnpos de oposición, todos están con el Gobierno. Eso es lo que yo llamo el partido presidencial.

Sabemos que el Ejecutivo y Legislativo tienen que actuar armónicamente. Esto funciona mejor en el sistema parlamentario. Y sólo

lo permite un sólido sistema de partidos políticos. Psro para ello es preciso superar el concepto de la política como un reparto. Fernando Cepeda].

Según la politología dominante, los regímenes políticos pueden ser considerados como marcos institucionales para el intercambio político. La eficiencia de estos marcos institucionales (también llamados a veces mercados políticos) dependerkde lacantidad y calidad de los intercambios q e AV& en la democracia Significa abrir el proceso de toma de decisiones al máximo posible de individuos y grup& sociales. Cuanto peor distribuido se encuentre el poder de influir en las decisiones políticas, mayores serán las dificultades para percibir ponderadamente los beneficios y costos tanto de los cambios institucionales pretendidos como del mantenimiento del statu quo.

Una estiatema de fortalecimiento institucional deberá considerar. finalmente, acciones que contribuyan al desarrollo específico del capital social v del comoromiso cívico democrático. Ya hemos visto la importancia de las preferencias, modelos mentales, ideas e intereses para el cambio institucional. Pero todo esto (la cultura cívica) no debe considerarse como dado o exógeno al proceso de cambio; por el contrario, es endógeno y evoluciona con el mismo, por lo que tal estiategia contendrá acciones al respecto.

March y Olsen plantean la pertinencia de las siguientes:

a) La creación y apoyo a los procesos y a las organizaciones cívicas que faciliten la construcción, el mantenimiento y el desarrollo de las identidades democráticas; así como el detectar y actuar en contra de las instituciones y los procesos que produzcan identidades inequívocamente inconsistentes con la democracia;

b) El desarrollo de las capacidades requeridas para que los ciudadanos y los grupos se comporten de acuerdo con Las expectativas derivadas de las reglas del juego democrático y vayan adGtando éstas al aprendizaje de la experiencia.

Dichas habilidades no pueden suponerse; no dependen sólo de la voluntad política y del aprendizaje esponweo; debe organimse su producción y su distribución entre los actores.

lo permite un sólido sistemade partidos políticos. Pmo para ello es preciso superar el concepto de la política como un reparto. Fernando Cepeda].

Según la politologia dominante, los regímenes politicos pueden ser considerados como marcos institucionales para el íntercambio político. La eficiencia de estos marcos institucionales (también llamados a veces mercados polílicos) dependerá de lacantidad y calidad de los intercambios que permitan. Avanzar en la democracia sigmfka abrir el proceso de toma de decisiones al máximo posible de individuos y grupos sociales. Cuanto peor distribuido se encuentre el poder de influir en las decisiones olít tic as. mavores serán las dicultades vara . - percibir ponderadamente los beneficios y costos tanto de los cambios institucionales uretendidos como de1 mantenimiento del statu quo.

Una estratenia de fortalecimiento institucional deberá considerar, finalmente, acciones que contribuyan al desarrollo específico del capital social y del compromiso cívico democrático. Ya hemos visto la - importancia de las preferencias, modelos mentales, ideas e ifitereses para el cambio institucional. Pero todo esto (ia cultura cívica) no debe considerarse como dado o exógeno al proceso de cambio; por el contrario, es endógeno y evolucionli con el mismo, por lo que tal estrategia contendrá acciones al respecto.

March y Olsen plantean la pertinencia de las siguientes:

a) La creación y apoyo a los procesos y a las organizaciones cívicas que faciliten la construcción, el mantenimiento y el desarrollo de las identidades democráticas; así como el detectar y actuar en contra de las instituciones y los procesos que produzcan identidades inequívocamente inconsistentes con la democracia;

b) El desmllo de las capacidades requeridas para que los ciudadanos y los grupos se comporten de acuerdo con las expectativas derivadas de las reglas del juego demohatico y vayan adGtando éstas al aprendizaje de la experiencia.

Dichas habilidades no pueden suponerse; no dependen sólo de la voluntad política y del aprendizaje espontáneo; debe organizarse su producción y su distribución entre los actores.

c) El desarrollo y la reelaboración permanentes de relatos compartidos que sirvan para interpretar los acontecimientos fundamentales de la propia historia, procuren significado a la misma y delimiten las opciones de futuro.

La democracia también requiere de sus mitos políticos y de los procedimientos consensuados para suproducción, transmisión, retención y evolución por aprendizaje

d) El d e m l l o de un sistema político ágil capaz de enfrentar entornos y demandas cambiantes, lo que supone organizaciones políticas con mayor capacidad de aprendizaje, de experimentación, de monitoreo de resultados, de evaluación e interpretación de experiencias y de constitución y manejo de las lecciones de la historia.

4. Gobernabilidad y capacidades de gobernación

Si el primer recurso de la gobernabilidad democrática viene representando por el nivel institucionai o de capital social, el segundo lo está por las capacidades de gobierno. Como en las sociedades actuales la gobernación es el resultado de un proceso de interacción entre actores gubernamentales y no gubernamentales, la capacidad de gobierno deberá postularse de ambos. No hay buena gobemación posible, cualquiera que sea la capacidad de los gobernantes, sin comportamiento responsable por parte de los actores no gubernamentales (medios de comunicación, sindicatos, patronales, administraciones descentralizadas, iglesias, comunidades étnicas, etcétera).

El mejoramiento de las capacidades de gobernación desborda así el marco usual de la modernización o reforma del Estado, que suele centrarse en la mejora instrumental de las organizaciones gubernamentales, desconsiderando las capacidades de los demás actores operantes en el proceso político democrático.

En particular suele obviarse un tema que nos parece clave: el necesario fortalecimiento de los partidos políticos.

La naturaleza de los partidos con frecuencia incide sobre la capacidad y efectividad del Estado. En Brasil y Ecuador, por ejemplo, la fragmentación e indisciplina de los partidos en el Congreso les ha incapacitado para

práctica excluyente y fragmentada que lejos de contribuir al fortalecimiento de la gobemabilidad democrática, podría llegar a poner en crisis a la democracia y al mismo Estado. Los partidos políticos deben irse conñgurando no como maquinarias cerradas sino como organizaciones que expresan y orientan conjuntamente a amplios sectores para realizar un programa posible, es decir, como organizaciones que expresan una sociedad viva, plural y conflictiva.

De lo que se trata es de combatir el Estado de partidos o partidocracia

I para defender la democracia necesariamente de partidos. Para ello es fundamental el desarrollo de un verdadero Derecho de partidos; que se apoye y oriente el cambio de laculturapolítica. Si queremos conjurar

proveer el apoyo necesario para iniciativas presidenciales, aún en momentos de crisis. Un ejemplo de indisciplina es la deserción partidista. En ambos paises, durante los años ochenta y comienzos de los noventa, la tercera parte de los miembros del Congreso cambió su afiliación partidista en el intervalo entre dos elecciones. En vez de la disciplina partidista y el compromiso con un programa de gobierno, los partidos son combinaciones de clientelas en busca de puestos, prebendas, y contratos. Aunque con dimensiones menos dramáticas, se observan tendencias similares en los partidos políticos en Colombia, Honduras, República Dominicana, Guatemala y P ~ N .

Esta característica del sistema de partidos socava las medidas de estabilización económica y dificulta las reformas políticas, desembocando en dos tipos de situaciones contrarias a todo concepto de buen gobierno: la paráiisis gubernamental o la excesiva concentración del poder en manos de un presidente que gobierna por decreto. [Jorge Domíngugz].

En última instancia la creación de un marco estimulador de la convivencia democrática estámenos marcada por la existencia de unas vías jurídicas que amplíen las relaciones entre las Legislaturas y la sociedad en general que por la configuración concreta de los sujetos fundamentales de esta relación: los partidos políticos. Sus proyectos de remodelación social, de agregación y jerarquización de intereses y valores, sus propuestas pararesolver o avivar los conflictos y tensiones o los consensos, les convierten en la piedra angular de la mediación política. Si no tienen la capacidad para canalizar y cohesionar las demandas parciales en un proyecto global, pueden generar un tipo de

el riesgo de la partidocracia no tenemos que condenar sino presionar por la reforma de los partidos. Éstos, como señala González Encinar, aunque nacen de la sociedad tienen como objetivo el Estado y son demasiado importantes para dejarlos al albur de sus dirigentes: hacen la Constitución, aprueban las leyes, monopolizan de hecho las elecciones, son el Parlamento, forman los gobiernos, controlan las administraciones, dirigen empresas y organismos públicos, y deciden libremente cómo y cuánto tenemos que financiarlos.

Los partidos no son Estado, pero sí son claramente asociaciones de interés público general, con importantes funciones constitucionales a su cargo (de socialización política, de representación y agregación de intereses, de movilización de la opinión, de selección de élites políticas...), No pueden considerarse, pues, ni patrimonio ni interés exclusivo de sus dirigentes, cuadros, afiliados o electores. Consiguientemente, su creación y solución, su objeto, su régimen de financiamiento, su sistema de afiliación, o su organización y funcionamiento interno, no son una mera cuestión privada, sin relieve alguno para el interés público. Y es este innegable interés público, reflejo de las funciones constitucionales que cumplen, el que exige el embridar legalmente a los partidos mediante un sistema de frenos y contrapesos que ayude a resolver en este tipo de organizaciones los problemas del comportamiento oportunista, las asimetrias informativas, la obtención de rentas, el azar mor al... y otros, que están en la base de la degradación hacia la partidocracia, la corrupción y la ineficiencia.

Todo lo anterior no impide el reconocimiento obligado de que la reforma del Poder Ejecutivo sigue siendo el corazón de la reforma del Estado y la prioridad de cualquier estrategia de fortalecimiento de las capacidades de gobierno. El planteamiento de dicha reforma parece que ya ha superado la lógica instrumental y tecnocrática de la vieja reforma y la nueva modernización administrativa. La reforma del Poder Ejecutivo se plantea como'un componente más de la adaptación necesaria al nuevo modelo de desarrollo. Esta circunstancia atribuye una importancia crítica a la calidad del liderazgo presidencial. En tal sentido, lo primero es fortalecer la capacidad de manejo de los conflictos políticos-sociales, ya sea para su resolución ya para manejarlas en forma tal que no quiebren la institucionalidad o la

estabilidad del régimen. Lo segundo es garantizar la coherencia de la acción del Gobierno entre sus distintos componentes y con los actores relevantes de la sociedad civil. Ello presupone la capacidad de producción y de comunicación de una visión o agenda presidencial creíble, soporiada en la coherencia del comportamiento y en el debido manejo de la imagen, capaz de movilizar una coalición suficiente de intereses y de opinión.

Tal como ha insistido Yehezel Dror, es necesario establecer una distinción esencial entre las funciones de servicio, ejecución y gestión de los gobiernos, y las funciones de orden superior. Las primeras son cuantitativamente mas numerosas y constituyen el objeto de las políticas dc modernización administrativa o de 1; pública; pero las segundas son las más importantes, pues a eiias pertenecen todas las relacionadas con la modificación de las trayectorias colectivas mediante decisiones que, en esencia, constituyen intervenciones en el proceso histórico.

Todas las políticas conducentes al fortalecimiento de la gobernabilidad democritica encajan en este último marco, pues se orientan a participar activamente en la nueva frontera o modelo de desarrollo.

Para lograr este objetivo será necesario trascender las nociones convencionales de "eficiencia" y de "eficacia" y concentrarse en lo que podría llamarse la capacidad de influir para que el futuro vaya en la dirección deseada.

Éste debería ser el principal objetivo de las políticas públicas. Ésta es también la justificación del movimiento internacional observable por lograr un gobierno más compacto, que concentre sus esfuerzos en las funciones básicas de orden superior y traslade a otras estructuras (agencias independientes, sector privado, administraciones descentralizadas) las tareas de se~icio, de ejecución y de gestión.

Para mejorar drásticamente la capacidad de toma de decisiones críticas en materia de desarrollo podemos partir de un modelo conforme al cual la formulación de políticas debería:

a) Enmarcarse en una estrategia nacional de superación de la "brecha de desarrollo, aunque conforme a una visión realista; el objetivo es

vincular mejor las políticas a largo plazo y las decisiones inmediatas con la fmalidad de suscitar credibilidad y movilización de apoyo; esto exige la difícil combinación de conocimiento muy preciso de la realidad sobre la que se opera y a la vez los procesos históricos profundos que han producido el auge y decadencia de las naciones;

b) Responder a una priorización de las cuestiones criticas, salvando el riesgo de desviación a lo urgente; a su vez, es necesario introducir creatividad en el planteamiento de las opciones políticas, habida cuenta de que las exigencias del presente y del futuro se alejan cada vezmás de las pautas y opciones exitosas en el pasado;

c) La formulación de políticas desde una visión de largo plazo ha de incorporar el dato ineludible de la incertidumbre; ésta hace que todas las decisiones no dejen de ser sino apuestas imprecisas con la historia, por lo que la formulación requiere de gran sutileza con la finalidad de obtener ventajas y de disminuir los riesgos ante los comportamientos inesperados;

d) Debe responder a un enfoque de sistemas, a una visión integrada que atienda a la interacción entre las distintas decisiones sectoriales; la cohesión se intenta con equipos de personal con cometido de integración, tales como las oficinas presupuestarias y diversos mecanismos de coordinación; la experiencia demuestra, sin embargo, que lavisión inte- gral resulta muy dificil, lo que abunda en la necesidad de que se puedan agrupar varias decisiones con el propósito de conseguir efectos sinérgicos;

e) Responder a un razonamiento moral y a la afirmación de valores, con la finalidad de incrementar el nivel de compromiso y de cultura cívica;

fj Tomar cabalmente en cuenta los recursos en sentido amplio, considerando tanto los económicos wmo los políticos, morales y cívicos, actuales y potenciales, lo que implica mejorar la capacidad para efectuar análisis y cálculos de costos de las políticas y de establecer presupuestos al respecto;

g) Contar con la participación intelectual de toda la sociedad sobre una base pluralista, lo que responde no sólo a una exigencia moral, sino también a que la creatividad es un proceso difuso al que la exclusiva atmósfera gubernamental no le resulta propicia;

h) Atender a la gestión de las crisis, pues éstas abren la oportunidad de poner en práctica lo que en circunstancias normales resultaría imposible; aunque debe contarse siempre con la inevitable improvisación, se intentará detectar las esferas más propensas a la crisis y se mejorará la capacidad de las organizaciones y personal encargados de su gestión;

i) Reconocer la necesidad de organizar un aprendizaje constante, lo que obliga a evaluar sistemáticamente los resultados de las grandes políticas; para ello no siempre valen los indicadores de resultados; cuando se evalúan políticas complejas y de amplio alcance los resultados pueden no ser indicadores fiables de la calidad de las políticas; la evaluación puede avanzar entonces mediante un examen crítico de las hipótesis y los procesos que dieron lugar a las políticas.

De este modelo se desprenden una serie de recomendaciones:

a) La primera y más importante es la necesidad de avanzar en la profesionalización de la formulación de políticas; las capacidades ieaueridas para formular políticas de calidad requieren una formítción - - específica en análisis de políticas publicas; será, pues, necesario fortalecer y extender los centros de investigación y formación en esta - materia, los cuales, desde su independencia, deberían cumplir la doble misión de producir conocimiento válido para la acción de gobierno y de alimentar el debate, aprendizaje y p&cipación social.

b) La segunda se refiere a la necesidad de construir en las Presidencias y en algunos Ministerios unidades de análisis de políticas, a cargo de profesionales que merezcan la confianza de los políticos y conozcan las realidades de la política, pero que actúen desde su responsabilidad exclusivamente técnica; dichos centros y unidades podrían constituirse en redes que colaboren y compitan a la vez.

El fortalecimiento de la capacidad de aplicar políticas públicas plantea el reto de la reforma o modernización administrativa o de la gestión pública.

Pero los países latinoamericanos se encuentran en una posición paradójica ante la modernización administrativa: por un lado, tienen que construir un verdadero servicio civil de base meritoria y conjurar el riesgo de poderes públicos arbitrarios mediante el fortalecimiento

del Estado de Derecho; por otro, deben tomar en cuenta la experiencia de los países mas desarrollados y no incurrir en sus excesos burot;rhTicos.

América Latina también debe involucrarse en el movimiento internacional de transformación de la gestión pública burocrática en una gestión pública administrativa Dicho movimiento debe orientarse no sólo por los valores directivos de la eficacia y la eficiencia sino también por otros más sólidos como los de transparencia, accesibilidad y responsabilidad. El movimiento ha producido una oleada de programas de reforma acompañados de una abrumadora literatura, mayoritariamente apologética y de mercadeo. Las propuestas más positivas del movimiento consisten en podar el Estado mediante privatizaciones o, al menos, la corporatización del sector público empresarial; mejorar de los sistemas de presupuestación, de contabilidad y de información en general, en cuanto soportes indis- pensables de las políticas de eficiencia; determinar y medir los resultados como sustentos de las politicas de eficacia; reconocer la discrecionalidad necesaria de los administradores y transitar desde un sistema de responsabilidad normativa a una sistema de responsabilidad por resultados; concentrar a los ministros en las funciones estratégicas y transferir las funciones de provisión de bienes y de servicios a agencias sujetas a contratos de gestión con los respectivos Ministerios; orientar al cliente y emplear intensivamente las técnicas de mercadeo público; subcontratar y establecer mercados internos o cuasimercados, siempre que resulte posible; instituir técnicas de retribución por desempeño.. .

El paso de un administración burocrática a una administración directiva plantea desaños inmensos. La clave de dicha transformación estriba en la "responsabilización" no sólo por el cumplimiento de las reglas sino por la obtención de resultados.

Pero los sistemas y las técnicas de medición de resultados plantean exigencias que no son fáciles de colmar.

En Estados Unidos la Ley que implantó en 1993 un vigoroso programa de medici6n de resultados en todas las Agencias del Gobierno Federal, está produciendo importantes beneficios, aunque también levantando nuevos e imprevistos problemas. Entre ellos, los procedentes de público

con perspectivas diferentes, de la falta de claridad en la definición de las tareas y los objetivos, de la formulación de metas múltiples y contradictorias, de la diferente infomaciónrequerida para la revaluación y para el monitoreo, de la falta de consideración de todos los resultados e impactos realmente producidos, de la dificultad de medir la satisfacción de los clientes en mercados regulados ... Se llega incluso a la conclusión paradójica de que los sistemas de medición de resultados pueden desinformar tanto o más que informar cuando los usuarios de tales sistemas no son conscientes de sus sutiles limitaciones.

Las mediciones no pueden utilizarse nunca como sustitutos ni del conocimiento exverto ni del vrocedente de la gestión directa de los - programas. El proceso de aprendizaje organizacional no puede depender exclusivamente de "indicado~s". Todos los usuarios deberían reconocer el potencial y los límites de estos sistemas y desarrollar fuentes adicionales de información sobre el desempeño. Especialmente, en programas amplios, complejos y diversos, los sistemas de medición del desempeño pueden actnar, cuando más como complementos del juicio experto procedente de la experiencia directa. No debe olvidarse que es en el compromiso ético con los intereses generales donde reside la clave del aprendizaje, la adaptación y la mejora permanente de los programas y servicios públicos.

América Latina tendrá que incluir lkpolíticas de modernización administrativa entre la nueva generación de políticas de desarrollo. Al hacerlo enfrentará un dilema: las exigencias de una administración de gerencia van a empujar hacialaintroducción de rendición de cuentas por resultados; pero la dificultad y el costo de constnicción de estos sistemas hará que en muchos casos la organización administrativa razonable se base principalmente en sistemas de conformidad con las normas y con una deontología profesional exigente, es decir, en una burocracia reinventada. Al fin y al cabo, éste es el sistema prevaleciente para la organización del servicio civil adaptado a las funciones superiores del Estado en países como Japón, Alemania, Israel o Singapur, que ha escapado de la presión ideológica angloamericana y parece que no mal del todo. Vamos sin duda a vivir una paradoja: la marcha hacia la administración de gerencia es inedudible; la- reinvención de la burocracia también.

5. La gobernabilidad ante los retos de la globalización

t Globalización es una expresión poco precisa, aunque significativa. Describe la serie de fuerzas y tendencias que están cambiando nuestro mundo y su orden. Larevolución iniciada en las comunicaciones y los transportes es su causa fundamental. Sus consecuencias más importantes son: la mundialización de los mercados financieros y de

1 la información y, en menos medida, los de mercancías y servicios; la I producción de fuertes dislocaciones en los mercados de trabajo

tradicionales y, en general, el debilitamiento del trabajo y de sus

I organizaciones frente al capital y las suyas; la mundialización de la criminalidad y de los riesgos medioambientales, de la salud y de la

i seguridad; la drástica reducción de los derechos de soberanía de los Estados; la ruptura de la distinción tradicional entre políticas internas y políticas internacionales; la emergencia de otros actores de la

I gobernación global, tales como los medios de comunicación, las grandes corporaciones transnacionales, algunos poderes descentralizados y algunas comunidades y grnpos de interés del tipo más diverso.

La globalización denota una mutación histórica sin precedentes:

a) Las sociedades de la era global se han hecho más dinámicas: la tasa de cambio histórico se ha acelerado vertiginosamente; entre el mundo de nuestros padres y el de los romanos habrá probablemente menores diferencias que entre el de nuestros padres y nuestro hijos; en estas condiciones el futuro es cada vez menos previsible desde el pasado y, sin embargo, a pesar de su incertidumbre, cada vez pesa más en los planteamientos del presente.

b) Las sociedades se han hecho más complejas: la uniformidad política, religiosa, cultural o lingüística quiebra ante la reivindicación imparable de identidades plurales de todo tipo (políticas, de interés económico, étnicas, de sexo, profesionales, religiosas, locales, etcétera) que se resisten a ser ahogadas en un molde institucional igualitario y pugnan por modelos de gobernabilidad integradores de la diversidad; todo lo cual genera inevitables tensiones y riesgos de división, habida cuenta de la dificultad del aprendizaje social de vivir la diversidad.

c) Las sociedades se hacen también más interdependientes: la apertura de mercados impulsa la división internacional del trabajo; la

l revolución de los transportes y las comunicaciones incrementa el flujo de mensajes, conocimientos y personas; la movilidad se acentúa y la diversidad aumenta; el otro es cada vez menos extraño; los bienes públicos o intereses generales desbordan las fronteras: la defensa y la seguridad, la protección de la salud y el medio ambiente, la lucha contra el narcotráfico, contra el terrorismo, contra el tráfico ilícito de armas o contra la delincuencia económica y la corrupción, ya no pueden darse sobre bases meramente nacionales; la distinción entre políticas nacionales y política internacional se está difuminando.

I Todos estos aspectos alteran los supuestos en que se habían basado

los modelos de gobemabilidad democrática elaborados trabajosamente a lo largo del siglo XX.

Ellos explican por qué la gobernabilidad se ha convertido en un tema universal, cuvos retos han sido vlenarnente reconocidos en los

A

planteamientos de la Cumbre Iberoameticana de noviembre de 1996, celebrada bajo el lema Gobernabilidadpma una democracia eJciente y participativa.

Nuestros gobiernos han impulsado diferentes acuerdos de liberalización de intercambios en el nivel regional y subregional. Ellos preparan a nuestros países para integrarse a un sistema económico interdependiente y crecientemente globalizado. Simultáneamente han estimulado los esfuerzos binacionales y subregionales para desarrollar conjuntamente las infraestructuras de transporte y comunicaciones, que abren nuevas puertas a más intercambios económicos, sociales y culturales. De este modo están construyendo una red de relaciones cada vez más densa y multifacética, que aproxima el anhelo de integración de nuestros pue- blos a un horizonte de realización más cercano.

Ciertamente la globalización económica, política, cultural y tecnológica se toma un elemento característico de la vida contemporánea. Ésta amplia el horizonte de las nuevas generaciones, fomenta el entendimiento enh-e los nuevos pueblos y abre posibilidades de mayor bienestar. Al mismo tiempo, transmite y amplifica perturbaciones y cri- sis que antes tenían un carácter local o regional. Como gobernantes debemos tener claridad acerca de la naturaleza y alcance de estos procesos,

para asumir con energía sus oportunidades y al mismo tiempo prevenir y controlar sus expresiones más negativas. Éste es un tema que nuestra agenda de cooperación política para la gobernabilidad iberoamericana debe incorporar.

Nuestro modo particular de inserción en un mundo globalizado no se realiza desde el vacío. Los pueblos de América y de la Península Ibérica tenemos una matriz cultural e histórica que constituye una gran fortaleza. Nuestros lenguajes, el castellano y el portugués, expresan la múltiple y vasta riqueza de un conjunto plural de culturas que, sin embargo, son capaces de reconocerse y de proyectarse en sus poderosos rasgos comunes. Más allá de idealizaciones románticas o de prejuicios sostenidos, creemos que Iberoamérica tiene una voz propia en la escena contemporánea y es nuestra responsabilidad política encontrar las modalidades y expresiones más acertadas para que sea apreciada.

Para España y Portugal la globalización se expresa en el reto de la Unión Monetaria Europea. Este reto procede no sólo del esfuerzo de rigor macroeconómico previo a la entrada, sino de las construcciones impuestas después para el manejo de la política económica. En efecto, unavez dentro de la Unión Monetaria se perderá el manejo de la política monetaria y del tipo de cambio como instrumento de ajuste y de estabilización a corto plazo, ya que ambos como instrumentos pasarán al Banco Central Europeo. A partir de entonces, la política fiscal y las políticas de oferta se convertirán en los dos instrumentos fundamentales que le quedarán a las autoridades españolas.

A partir de 1999 ya no se podrá devaluar ni hacer una política monetaria restrictiva para ajustar una situación dc pérdida de competitividad o precios relativos adversos. El ajuste tendrá que ser real en lugar de monetario, es decir, se tendrá que acudir a una deflación en lugar de una devaluación, o, lo que es lo mismo, se tendrá que admitir una reducción negociada o voluntaria de los salarios reales de los trabajadores y de los beneficios empresariales. Si dicho ajuste no se produce, el resultado será más paro, menos demanda y menos producción, es decir, una recesión. En estas circunstancias, los países como España, con mercados laborales ngidos, con poca flexibilidad -

salarial y con mercados de bienes y, sobre todo, servicios con escaso nivel de competencia, no podría ajustarse con facilidad y lo pagarían con recesión, desempleo y emigración.

para asumir con energía sus oportunidades y al mismo tiempo prevenir y controlar sus expresiones más negativas. Éste es un tema que nuestra agenda de cooperación política para la gobemabilidad iberoamericana debe incorporar.

Nuestro modo particular de inserción en un mundo globalizado no se realiza desde el vacío. Los pueblos de América y de la Península Ibérica tenemos una matriz cultural e histórica que constituye una gran fortaleza. Nuestros lenguajes, el castellano y el portugués, expresan la múltiple y vasta riqueza de un conjunto plural de culturas que, sin embargo, son capaces de reconocerse y de proyectarse en sus poderosos rasgos comunes. Más allá de idealizaciones románticas o de prejuicios sostenidos, creemos que Iberoamérica tiene una voz propia en la escena contemporánea y es nuestra responsabilidad política encontrar las modalidades y expresiones más acertadas para que sea apreciada.

Para España y Portugal la globalización se expresa en el reto de la Unión Monetaria Europea. Este reto procede no sólo del esfuerzo de rigor macroeconómico previo a la entrada, sino de las construcciones impuestas después para el manejo de la política económica. En efecto, una vez dentro de la Unión Monetaria se perderá el manejo de la política monetaria y del tipo de cambio como instrumento de ajuste y de estabilización a corto plazo, ya que ambos como instrumentos pasarán al Banco Central Europeo. A partir de entonces, la política fiscal y las políticas de oferta se convertirán en los dos instnimentos fundamentales que le quedarán a las autoridades españolas.

A partir de 1999 ya no se podrá devaluar ni hacer una política monetaria restrictiva para ajustar una situación de pérdida de competitividad o precios relativos adversos. El ajuste tendrá que ser real en lugar de monetario, es decir, se tendxá que acudir a una deflación en lugar de una devaluación, o, lo que es lo mismo, se tendrá que admitir una reducción negociada o voluntaria de los salarios reales de los trabajadores y de los beneficios empresariales. Si dicho ajuste no se produce, el resultado será más paro, menos demanda y menos producción, es decir, una recesión. En estas circunstancias, los países como España, con mercados laborales rígidos, con poca flexibilidad -

salarial y con mercados de bienes y, sobre todo, servicios con escaso nivel de competencia, no podría ajustarse con facilidad y lo pagarían con recesión, desempleo y emigración.

Si a pesar de todo esto la gran mayoría de los españoles está a favor de la entrada en la Unión Monetaria es porque:

a) El futuro fuera de ella sería aún mucho más difícil que dentro; dado su carácter insoslayable hay que elegir entre quedarse fuera y pasarla mal (ya que habrá que seguir convergiendo y la utilización del tipo de cambio quedará cada vez más limitada y será menos afectiva); o estar dentro y pasarla menos mal o incluso bien, dependiendo de la política de reformas estructurales que se haga en éste y en los próximos años para aumentar la flexibilidad de los mercados y aumentar la productividad.

b) La Unión Monetaria brinda la oportunidad única de autoimponerse un cambio radical en la cultura y el comportamiento, rígidos e intervencionistas, heredados del pasado, que no se han podido o sabido terminar de cambiar en profundidad y que son incompatibles con el mundo cada vez más competitivo y globalizado que nos ha tocado vivir, la gran tarea inmediata es, pues, la de intentar hacer un cambio profundo de nuestro entorno económico e institucional, terminando de reformar y liberar el funcionamiento de los mercados, del aparato productivo, de la cultura empresarial y sindical y del sec- tor público.

La globalización está cambiando el contexto en que operan los Estados. Está presionando sobre las viejas estructuras de los Estados nacionales y sobre sus formas de hacer y aplicar políticas. La globalización hace, en primer lugar, que todas las políticas internas sean o estén teñidas de intemacionalismo: las cancillerías pierden su monopolio tradicional sobre la acción exterior del Estado, los Presidentes se involucran crecientemente en política exterior, los ministros de línea desarrollan sus propias redes internacionales, numerosos agentes descentralizados o no gubernamentales hacen lo propio.

En este contexto, se hace necesario crear o fortalecer la capacidad central necesaria para gestionar las interconexiones políticas que resultan de la globalización. Se podrá proveer a los responsables de las distintas políticas sectoriales de una percepción fundada de las ramificaciones internas e internacionales de sus decisiones sectoriales.

i Para ello, deberá adoptarse una visión estratégica y a largo plazo de los intereses y prioridades exteriores, centrándose sólo en el seguimiento y apoyo de las políticas directamente referidas a los mismos. El que este rol de coordinación sea desempeñado por unas cancillerías renovadas o que sea asumido por unaunidad situada en la Presidencia, resulta ya cuestión debatible.

La globalización mejora también las oportunidades de compartir con los colegas de otros países que están viviendo los mismos problemas. La emergencia progresiva de redes de organizaciones facilitadoras de las mismas, permite multiplicar los contactos, compartir experiencias y fortalecer el proceso de aprendizaje. La globalización significa también que los gobiernos podrán apoyarse en la experiencia de otros paises para formular y organizar sus propias políticas. Esto no tiene nada que ver con copiar o importar. Exige el desarrollo de una capacidad ajena a los servicios civiles tradicionales, la cual, a juicio de algunos autores, constituye un rasgo destacado de la competitividad nacional.

Ello nos lleva a otra obvia exigencia de la globalización: la redefinición de los conocimientos, actitudes y habilidades requeridos de los líderes políticos y del servicio civil. Las habilidades lingüísticas, la sensibilidad multicultural, la capacidad de construcción del manejo de redes; la visión y gestión estratégicas; la capacidad de negociar, de construir equipos, de dirimii la tensión y el conflicto, y quizá, sobre todo, de mantener la credibilidad necesaria para dirigir procesos de experimentación y aprendizaje, resultan aspectos críticos de la reinvención del liderazgo y de la burocracia que requiere nuestro tiempo.

La globalización está también produciendo un fuerte impacto en las instituciones y el proceso democrático de todos los Estados. Piénsese, en primer lugar, en los procesos de integración económica y de liberación comercial. La negociación de los correspondientes acuerdos internacionales o la posterior gestión de las organizaciones de integración exigen no sólo nuevas capacidades en los Estados, también alteran el equilibrio democrático mediante un desplazamiento del poder Legislativo a favor del Ejecutivo y de éste hacia las instituciones de integración, cuyo conocimiento, transparencia, accesibilidad y responsabilidad resultan actualmente menores para la

gran mayoría de los ciudadanos. Surge así el problema del déficit democrático, el cual produce inevitablemente una pérdida de eficacia de la integración, ya que hará más difícil la aceptación de los compromisos y decisiones internacionales por parte de los sectores amenazados v uerdedores. Suuerar tal déficit democrático es uno de . A los mayores retos de la gobemabilidad actual.

La globalización plantea oportunidades y riesgos muy senos para el proceso democrático interno. El número de actores políticos se multiplica; pero los distintos sectores políticos siguen desigualmente representados. La globalización podría acentuar la desigualdad de la representación: aquellos actores mejor insertados en las redes iniernaci fláles y con mayor acceso $ capacidad de manejo de la e informacion verán fortalecida su representación en todos los niveles de decisión política. Sin una acción compensatoria básica del Estado muchos ciudadanos pueden quedar excluidos, por ejemplo, del acceso

E a las autopistas de la información y a las potencialidades que representan para el fortalecimiento de la participación democrática. En la a veces llamada república o democracia electrónica (en la que el avance tecnológico permite la constitución de grupos de interés, foros deli erativos y procesos de decisión virtuales) la igualdad de

I derecho 1 políticos de los ciudadanos exige configurar el acceso a las grandes redes electrónicas como un servicio esencial más del que nadie puede quedar privado. Sólo através de una necesaria acción afirmativa, claramente unida al replanteamiento de la educación básica, podrá evitarse un nuevo aumento de la desigualdad en los próximos años.

En conclusión, el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática de los países iberoamericanos ha de plantearse tomando en cuenta los retos planteados por la globalización y la revolución tecnológica . Esto implica un gran esfueno de incorporación tecnológica. Sin él, los países latinoamericanos no podrán acceder al nivel alcanzado por los países

I - .

desarrollados antes de la aparición de las nuevas tecnologías. El manejo de la globalización ha pasado a ser parte inevitable de la alfabetización actual.

La globalización, finalmente, exige que los Estados iberoamericanos inviertan más cn gobemabilidad global. No hacerlo es provincializarse. La gobemabilidad global está exigiendo un replanteamiento de la institucionalidad internacional nacida de la Segunda Guerra Mundial. Los Estados iberoamericanos tendrán no sólo que defender sus intereses

en los foros internacionales. La superación de su déficits de desarrollo pasa también por la capacidad paraidluir en la elaboración de la nueva institucionalidad internacional: hay que reexaminar las burocracias internacionales existentes para reconvertirlas o sustituirlas por otras. Dejar estos procesos al liderazgo casi exclusivo de los países más desarrollados no parece lo más razonable si se quiere superar la brecha del desarrollo.

En el decenio de 1960, los paises del Tercer Mundo propugnaron un nuevo orden económico a fin de corregir las bases de la injusticia internacional, pero tuvieron un éxito limitado. Actualmente, las negociaciones mundiales Norte-Sur han perdido fuerza exactamente en momentos en que la economía está experimentando un proceso de globalización y en que está surgiendo una superestructura homonogeneizadora, más preocupada por la circulación expedita de diversas corrientes que por la reducción de las desigualdades. En el plano internacional, ¿debemos aceptar que la realidad económica prede- termine el sistema de valores? La globalización es un hecho económico inamovible, pero es imprescindible asegurar que tenga una dimensión humana y responda a la demanda de equidad.

Obviamente, no podemos regresar a las ideas del decenio de 1960. El mundo ha cambiado. Las posibilidades de movilización son diferentes, en particular porque se ha debilitado la capacidad misma de acción del Tercer Mundo. Pero no se han reducido las desigualdades.

La función de los ~ s t a d n la comunidad internacional y la forma en que éstos administran las instituciones multilaterales siguen teniendo una importancia fundamental. Las conferencias mundiales de las Naciones unidas han ofrecido, hasta cierto punto, algunas esperanzas a los países mas pobres. Sus ideales casi siempre son impecables; su gran reto consiste en aplicarlos para transformar la realidad, mediante la reducción de las desigualdades en un mundo en que se ejercen opciones por medio de innumerables decisiones fragmentarias propuestas por numerosos protagonistas públicos y privados, nacionales e internacionales.

El mayor reto para las organizaciones multilaterales consiste en reinventar el sentido de comunidad, y en propiciar la solidaridad internacional.

Necesitamos una auténtica democratización de las relaciones intemacionales. No será fácil, dado el individualismo de nuestro tiempo; pero es la única forma de asegurar la dimensión ética de las grandes

transformaciones histbricas. Es la única forma de lograr que el desarrollo tenga nuevamente una dimensión humana. [Femando Hemique Cardoso]

6. Blues europeos: entre la crisis del consenso socialdemócrata y la hegemonía problemática de la agenda neoliberal

6.1 Algunos dilemas y paradojas de los Estados actuales

El Estado actual, tanto en el mundo desarrollado como en desarrollo, procede de las realidades y las ideas prevalecientes tras la Segunda Guerra Mundial, consolidadas a lo largo de la Guerra Fría y sólo puestas en jaque tras la crisis económica de los años setenta y la autodestnicción del sistema comunista a lo largo de los ochenta.

Simplificando mucho, de acuerdo con las ideas del llamado consenso socialdem0cra~a, el Estado era el bueno de la película, el gran agente de las transformaciones económicas y sociales, el compensador de las inevitables fallas del mercado, el garante de la cohesión y la equidad social a través de la expansión incesante de las intervenciones económicas y del gasto público. El Estado tenía el monopolio de los intereses generales. La empresa era considerada como el agente de meros intereses egoístas; el mercado como una fuente de riqueza, pero también de desigualdad y de desorden

Eran tiempos en que los males individuales y sociales se interpretaban principalmente términos de condiciones ambientales adversas, que el Estado (mucho "., ás que los individuos y los grupos sociales) tenía la responsabilidad de superar. En este contexto, políticos y funcionarios eran los héroes; el empresariado era visualizado como el villano de la historia, como el "extorsionador de plusvalía", como un mal necesario a soportar en tanto que creador, injusto, pero creador al cabo de riqueza.

¿Qué hapasado para que las percepciones socialmente dominantes hayan cambiado tanto? ¿Por qué hoy los funcionarios están desmoralizados y los políticos desprestigiados? ¿Por qué se ha . producido una revalorización tan grande de las empresas, los emprendedores y la management? ¿Por qué el Estado es visualizado como un productor de males tanto o más que de bienes públicos?

transformaciones históricas. Es la única forma de lograr que el desarrollo tenga nuevamente una dimensión humana. [Fernando Henrique Cardoso]

6. Blues europeos: entre la crisis del consenso socialdemócrata y la hegemonía problemática de la agenda neoliberal

6.1 Algunos dilemas yparadojas de los Estados actuales

El Estado actual, tanto en el mundo desarrollado como en desarrollo, procede de las realidades y las ideas prevalecientes tras la Segunda Guerra Mundial, consolidadas a lo largo de la Guerra Fria y sólo puestas en jaque tras la crisis económica de los años setenta y la autodestrucción del sistema comunista a lo largo de los ochenta.

Simplificando mucho, de acuerdo con las ideas del llamado consenso socialdemócrata, el Estado era el bueno de la pelicula, el gran agente de las transformaciones económicas y sociales, el compensador de las inevitables fallas del mercado, el garante de la cohesión y la equidad social a través de la expansión incesante de las intervenciones económicas y del gasto público. El Estado tenía el monopolio de los intereses generales. La empresa era considerada como el agente de meros intereses egoístas; el mercado como una Juente de riqueza, pero también de desigualdad y de desorden.

Eran tiempos en que los males individuales y sociales se interpretaban principalmente en términos de condiciones ambientales adversas, que el Estado (mucho más que los individuos y los grupos sociales) tenía la responsabilidad de superar. En este contexto, políticos y funcionarios erm los héroes; el empresariado era visualizado como el villano de la historia, como el "extorsionador de plusvalía", como un mal necesario a soportar en tanto que creador, injusto, pero creador al cabo de riqueza.

i Qué ha pasado para que laspercepciones socialmente dominantes hayan cambiado tanto? ¿Por qué hoy los funcionarios están desmoralizados y los políticos desprestigiados? ¿Por qué se ha producido una revalorización tan grande de las empresas, los emprendedores y la management? ¿Por qué el Estado es visualizado como un productor de males tanto o más que de bienes públicos?

La respuesta se encuentra probablemente en la serie de dilemas actuales que el Estado construido tras la Segunda Guerra Mundial resulta incapaz de resolver. Estos dilemas podrían envolverse en la expresión fallas del Estado, que conjuntamente considerados con las más clásicas fallas de mercado, constituyen la base teórica para el replanteamiento de las relaciones Estado-sociedad al ñnal del milenio.

Elprimer dilemaprocede de que los Estados, aún habiendo crecido demasiado (el propio Keynes consideraba que un gasto público supe- rior al 25% del PIB podía producir efectos contraproducentes) y aún continuando siendo los actores económicos fundamentales, son incapaces de garantizar elpleno empleo (el cual, constituía en gran parte la razón de su crecimiento y dominio). Este sencillo y dramático dato rompe la base misma del consenso socialdemócrata y plantea retos nuevos que es th exigiendo ideas y políticas nuevas.

Cualesquiera que puedan ser éstas, es evidente que concederán un protagonismo renovado a la empresa. Y muy especialmente al tejido de pequeñas y medianas empresas, en el que suele plasmarse la capacidad de emprender de un país, y localizarse la mayoría de sus empleos.

El segundo dilema procede de que el mayor intervencionismo económico y social estatal no ha servido para garantizar la mayor eficiencia y competitividad económica, ni la mayor equidad en la distribución de los ingresos. Los Estados modernos se apro~ian - A

coactivamente, vía impuestos o empréstitos, y gastan entre el 35% y e1 60% del PIB, según cifras de la OCDE. Pero los estudios disponibles demuestran que e l gasto público social no beneficia princi&mente los sectores más necesitados, sino a capas medias e incluso altas (los casos del gasto en educación y cultura son bien conocidos). Por otm parte, se descubre también que las regulaciones e intervenciones estatales en la economía, aunque se justifican formalmente desde el interés general, responden muchas veces a intereses corporativos encubiertos, ya sean éstos de la clase política (a mayor regulación mayor dependencia empresarial), de la oficial, de sectores empresariales (protegidos por laregulación), o de sindicales o sociales.

Existe también la paradoja de que el incremento general de la- democratización está siendo acompañado del desprestigio de los polítieos y del replanteamiento a fondo de las instituciones democráticas. Un politólogo muy popular, Giovanni Sartori, ha escrito

que la democracia sobrevivió a su pugna con el comunismo; pero ahora tiene que sobrevivirse a sí misma, cosa que sólo podrá hacer mediante su replanteamiento y revisión permanentes. Otro politólogo no menos popular, Robert Putnam, del MIT, alertaba recientemente sobre la grave caída de los niveles de compromiso cívico, y de confianza mutua y en la acción pública que experimentan los Estados Unidos y, en general, todas las sociedades actuales.

La explosión de la corrupción como fenómeno internacional ha contribuido no poco a todo este proceso de idiotización cívica. El Fi- nancial Times propuso que 1994 fuera proclamado el año internacional de la corrupción. La creación de Transparency Znternational, impulsada entre otros por Robert McNamara, expresan la inquietud por el socavamiento de la legitimídad del sistema capitalista internacional, apenas vencida su pugna con el comunismo. La proliferación de programas de ética empresarial y pública, unida a la inquietud por la llamada corporate governance, responden a la misma preocupación. Parangonando a Sartori, la democracia y el capitalismo ya no se enfrentan al comunismo sino a sí mismos. Y no sobrevivirh sin un tremendo esfuerzo de transformación estructural, es decir, de rediseño institucional y de alumbramiento de unanueva cultura cívica. Una última paradoja viene representada por el reconocimiento de

la necesidad de mejorar la gestión pública, y, a la vez, de la radical insuficiencia de las reformas sólo administrativas del Estado. Desde finales de los años setenta y a lo largo de los ochenta, todos los países del mundo han diagnosticado los problemas del Estado como fallas en la eficacia y la eficiencia de las organizaciones gubernamentales. La terapéutica ha sido, por tanto:

Introduzcamos management y análisis de políticas en las viejas administraciones públicas; transformemos la cultura burocrática en una nueva cultura de gerencia, el funcionario en manager, el administrado en cliente; combatamos el legalismo y el juridicismo, reconozcamos lo discrecional necesario al gerente público, responsabilicémosle no desde la legalidad sino por los resultados; introduzcamos competencia en la planificación de los servicios públicos, especialmente en salud y educación; mejoremos las relaciones interadministrativas, llamemos a involucrarse en los bienes públicos a las organizaciones privadas, lucrativas o no...

Todos estos eslogans expresad el cúmulo de ideas que, sin formar ningún cuerpo teórico bien establecido, han inspirado las políticas y programas llamados de modernización administrativa o de rein- venting government. El supuesto común a todas ellas es que se puede modernizar o reinventar el Estado sin necesidad de reformar su base constitucional ni la cultura política que la sustenta. Tal supuesto nos parece radicalmente falso.

El profesor Dror, de la Universidad Hebrea de Jerusalem, lleva tiempo insistiendo en que las reformas sólo administrativas del Estado podrían conducirnos a realizar más e$cientemente lo que es incorrecto. En otras palabras, cuando una organización pública ha dejado de tener sentido hay que suprimirla y desinventarla, no modernizarla o reinventarla. Por ello, hace poco, el prestigioso 71ie Economist alertaba que el movimiento reinveinting sólo sería positivo si se situaba en la lógica de las reformas constitucionales e institucionales necesarias. Las fallas directivas son tantas -advertie que hay, desde luego, un gran margen para las reformas de tipo instrumental. Pero -concluía- los grandes retos del Estado de nuestro tiempo (desempleo, marginación, globalización y competitividad, educación como bien de producción, pensiones y salud pública, corrupción, restablecimiento de la confianza pública, y un largo etcitera) remiten a debates y reformas constitucionales y al necesario alumbramiento de una nueva cultura y consenso cívicos. Por ello, el problema está no tanto en lo nuevo que tenemos que aprender como en lo viejo que sabemos y que tanto nos cuesta desaprender.

6.2 El cambio de la agenda política y sus factores determinantes: ¿hacia un cambio en la cultura cívica?

Vivimos tiempos turbulentos. Warren Bennis, uno de los grandesgurtís del liderazgo, suele decir que hoy sólo los tontos no están confundidos. Según él, no estamos sólo ante un cambio de las reglas del juego, sino del juego mismo. Es ese gran cambio lo que necesitamos comprender, al que necesitamos adaptarnos y sobre el que debemos infiuir.

La turbulencia es una metáfora que la ciencia política ha tomado de la física y de la teoría de la organización. Llamamos turbulento a

un entorno en que los actores interactuantes se d e n t a a un alto grado de complejidad, dinamismo y diversidad. El profesor Resenau ha identificado diversas características que se deducen de los entornos turbulentos:

a) Menor estabilidad y predictibilidad; mayor incertidumbre de los actores políticos sobre las motivaciones y el comportamiento de los otros grupos.

b) Fluctuación más rápida y frecuente de las interrelaciones o interconexiones diplomáticas y económicas internacionales.

c) La necesidad de adaptación y aprendizaje permanentes, sitúa a los actores bajo una presión muy incrementada, siendo necesario el desarrollo de unas potentes capacidades de liderazgo, negociación, autoridad y compromiso.

d) La interdependencia entre los actores es tan grande que cualquier evento puede provocar una conmoción que se refleje en todo el entorno por caminos inesperados ...

Desde los años setenta, el entorno político, tanto interno como internacional, se ha ido haciendo crecientemente turbulento. h proliferación de movimientos y actores políticos y sociales ha incrementado la complejidad del proceso de adopción de decisiones, rompiendo el viejo monopolio político-burocrático. La interde- pendencia entre los actores se ha fortalecido e intémacionalizado con la revolución de las telecomunicaciones y la globalización de los mercados. La interdependencia se ha hecho también intergeneracional: el medio ambiente, la deudapública o el futuro de las pensiones obligan a considerar los intereses de las generaciones futuras, que no están representadas en el proceso de adopción de decisiones.

La globalización e interdependencia económica se hacen dificilmente compatibles con la limitación de los derechos humanos y

. de la justicia al mero marco estatal. El extranjero se hace cada vez menos extraño; pero no menos amenazante para muchos. Se reducen las distancias geográficas pero también las distancias temporales entre

los acontecimientos. El cálculo del futuro se incorpora al de los intereses presentes, produciéndose uno de los cambios de actitud más

1 significativos de la revolución tecnológica: las decisiones de los 1 trabajadores, los consumidores, los ahorradores y los inversionistas

se basan en sus proyecciones de futuro. Los líderes políticos contemporáneos asumen la responsabilidad por las condiciones futuras tanto como por las presentes. Su visión, credibilidad y capacidad de comunicación se vuelven críticas. Y sus bases electorales se hacen inevitablemente más inseguras. Una incertidumbre y hasta ansiedad crecientes parecen haberse apoderado de la vida política y social. Gobiernos, empresas y ciudadanos se sienten amenazados por el espectro del paro, la pérdida de competitividad de su país en la

l economíamundial, por las prácticas proteccionistas de otros gobiernos, por el deterioro del medio ambiente, por la falta de fiabilidad de las

l decisiones públícas, por el terrorismo y por cientos de problemas de la misma envergadura.

i La fenomenologia descrita, el nuevo juegopolítico-económico-so- 1

1 cial en elque estamos imolucrándonos, exige la elaboración de nuevas reglas y de nuevaspautas de comportamiento, es decir; unaproJUnda transformación de la agenda política y del sistema institucional que debe soportarla (el Estado, en primer lugar, pero no sólo el Estado). Exigirá, sin duda, tambiénunprofhda renovación de la cultura cívica. Y enormes recursos de liderazgo para orientar e impulsar los cambios.

En Europa, tras la reconstnicción de los cincuenta, durante los años sesenta y hastamediados de los setenta, prevaleció lo que simpliicando (e independientemente del nombre de los partidos políticos que la desarrollaban) podemos llamar la agendapolitica socialdemócrata:

Tal agenda Suponía:

a) Que los grandes objetivos del gobierno eran el aseguramiento del pleno empleo; la protección económica de los ciudadanos contra los azares del mercado y de la vida, y la promoción de una cultura de responsabilidad y de paz social.

b) Que los grandes retos que codrontaba la sociedad consistían' en contrarrestar los efectos negativos o inesperados del capitalismo (fallas del mercado); y en salvaguardar la paz internacional en el marco de arreglos internacionales representados por la Guerra Fría.

c) Que la eficiencia económica se basaba en el maneio de la , - demanda agregada y otros mecanismos de dirección de sello keynesiano; en la utiIización de estructuras neocorporativas para la . - toma de grandes decisiones económicas, y en la aceptación del Estado del bienestar y de la economía mixta como datos.

d) Que las grandes políticas a desarrollar por los gobiernos eran las medidas fiscales contracíclicas; las nacionalizaciones de sectores económicos claves; la regulación estricta de la vida económica; la promoción de la democracia industrial, y la consideración de los derechos sociales como derechos de ciudadanía, con la consiguiente universalización de las prestaciones y el inevitable desarrollo de las grandes burocracias del bienestar.

e) Que tal agenda recibiría el apoyo de una coalición mayoritaria internada por el movimiento sindical; de los individuos con ingresos - -

bajos y medios; de ciertas subculturas políticas, y de los gmpos militantes de izquierda y de centroizquierda.

I Bajo este consenso Europa ha vivido sus momentos más brillantes de expansión económica, paz, libertad y generalización de bienestar. El arraigo social de la socialdemocracia no carece en absoluto de fundamentos históricos. Pero apartir de la gran crisis económica de los setenta, y aceleradamente desde entonces, todo ha comenzado a cambiar. Los conJlictos y la ansiedadgeneradospor lafinomenología y turbulencia antes descritas han creado las condiciones para que vaya emergiendo y perjlándose una nueva agenda politica. Para simplijkar la llamaremos agenda neoliberal, que quizá esté integrando ya una nuevo consenso histórico, en la medida en que sus rasgos esenciales han de ser asumidos por cualquier partido que quiera llegar efectivamente al poder. Los supuestos de dicha agenda parecen ser los siguientes:

a) Se acepta la globalización de los mercados como un dato, y el objetivo principal de los gobiernos pasa a ser la mejora de la competitividad de sus economías; se habla más de mercado abierto y competitivo y menos de capitalismo: la liberación de las fuerzas del mercado (rompiendo regulaciones rígidas, monopolios y enclaves

corporativos) y la revalorización de la cultura empresarial y de la competencia pasan a ser objetivos fundamentales.

b) Se considera que los mayores problemas que enfrenta la sociedad son los desafios del Estado providencial o paternalista (ieficiencia, - corporativismo, incapacidad de responder a sus promesas...), por lo aue hay que resituar el centro de decisiones económicas en el mercado; - - reducir y reconvertir los gobiernos, incluido el gasto social, en par- ticular avanza la idea de que el gasto social debe orientarse no a la generación de igualdad, sino a la creación de redes de protección que acojan a quienes no pueden valerse por sí mismos y a las víctimas del infortunio.

c) La aproximación económica prevaleciente se centra en la oferta: las políticas monetarias prevalecen; la conquista del mantenimiento de los equilibrios macroeconómicos es la condición sine qua non de la credibilidad económica; las estructuras neocorporativas reducen su función o desaparecen; el Estado del bienestar se cuestiona y la economía mixta pierde terreno en beneficio del mercado.

d) Las principales políticas consisten en privatizaciones, desregulaciones, reducciones de cargas fiscales y sociales, flexibilización del mercado de trabajo, reducción o limitación de las prestaciones sociales endurecimiento de la inmigración, desburocratización de los grandes servicios públicos mediante su apertura a la competencia limitada de los quasimercados, revalorización de la seguridad jurídica y, en algunos paíscs, incremento de los gastos de policía y defensa.

e) La coalición mayoritaria que se espera apoye esta agenda política se integra por las asociaciones empresariales; los autoempleados y los profesionales liberales; las nuevas clases medias integradas por empleados de empresas que compiten en el mercado; los jóvenes que ya no esperen la seguridad del empleo vitalicio sino de la abundancia de oportunidades; los grupos conservadores tradicionales y los de la nueva derecha ...

¿Nos está encaminando la agenda neoliberal hacia una nueva cultura cívica? Los signos que nos llegan son contradictorios: exacerbación del individualismo, el hedonismo y la violencia, por un lado; apertura a nuevas formas de solidaridad y de humanismo internacional, interracial e intergeneracional, por otro. Una cosaparece cierta: los ciudadanos confian mucho menos en los políticos, las burocracias y los gobiernos que en los años sesenta; pero además, f

están mucho más informados y son mucho más exigentes con todos ellos. También consígo mismos. La conocida expresión italiana Piove, governo ladro refleja una mentalidad que nos resulta crecientemente extraña y primitiva. Avanza la conciencia (también expresada en el discurso del presidente Clinton sobre el estado de la nación) de que los gobiernos pueden y deben generar oportunidades de educación y de salud, principalmente, para que todo ciudadano pueda vivir una vida digna de ser vivida. Pero el que los ciudadanos aprovechen O no efectivamente estas oportunidades ya no depende sólo ni principalmente de los gobiernos. Depende, en primer lugau, de la fortaleza y responsabilidad de la institución familia< y, en segundo lugac del compromiso cívico de todos nosotros. Ni lo uno ni lo otro han podido ser sustituidos jamás por ningún cuerpo de funcionarios públicos. .

Necesitamos un incremato que potencie la responsabilidad per- sonal y familiar y de las redes de compromiso cívico si queremos enfrentar la mayor carencia de la agenda neoliberal: el dramático incremento de la desigualdady de la exclusión que viene registrándose desde mediados de los años setenta. Lo aue esta en iuego es no sólo un problema moral sino la propia cohesi& social y gibernabilidad democrática. Las críticas a las carencias sociales de la agendaneoliberal llueven de todas partes.

Sin duda, para los nuevos socialdemócratas, aun aceptando gran parte de la agenda económica neoliberal y hasta la crítica a las fallas del Estado del bienestar, rechazan la visión de una sociedad que abandone a su suerte a 1/5 o a 1/3 de la población: los ghettos de excluidos, ti-acasados, inmigrantes, desamparados, sin hogar y sin esperanza, sujetos al azote de una droga, la criminalidad y la autodestrucción. Si el Estado del bienestar no sirve para mejorar su

t suerte -raza-, habrá que desaprender y desinventar sus eskcturas para iniciar nuevos procesos de aprendizaje y experhentación social,

1

apoyados quizás en nuevos movimientos y coaliciones sociales capaces de superar los corporativismos burocráticos y mesocráticos, en un compromiso renovado por superar laexclusión y salvar ala comunidad.

1 Pero, aún en abierto coniiicto con la centroizquierda, las voces de alertaproceden también de algunos de los nuevos conservadores. Hace poco, William Weld, gobernador de Massachusetts, declaraba que

los republicanos no seremos creíbles si no demostramos que nuesiro esfuerzo por combatir conha los impuestos elevados y contra los programas burocráticos inefiientes no va en deterioro de nuestro compromiso por la justicia social y la compasión ...

Pero polémicamente añade que la

compasión, en forma de programas gubernamentales y de acciones de las organizaciones caritativas debe llegar sólo a los pobres que la merecen, es deck a los que quieren y no pueden trabajar Con lar de& -continú+ no existe obligación gubernamental ni moral ninguna.,

Quedan a su suerte. Como vemos, el debate está iniciado. Sin su solución difícilmente podrá hablarse de un consenso neoliberal sustitutivo del declinado consenso socialdemócrata.

Entretanto, las voces imtadas clamando ley y orden ante los riesgos procedentes de los sectores de excluidos no recuperables se entrecruzan con las de los que claman por una compasión y compromiso cívicos que los tome como objetivo prioritario. De estas Últimas, la más conmovedora quizá ha sido el nuevo álbum de Bruce Springsteen, The Ghost of Tom Joad, donde podemos oír

the highway is a alive tonight, but nobody k kidding nobody about where it goes.

Una voz no es desde luego una solución. Pero si Estados Unidos no es capaz de recuperar la comunidad, ¿podrá mantener la fe en sí mismo y en el sueño americano? ¿Y qué será del proyecto neoliberal en el mundo entero si se hunde el sueño americano? Lo que nadie podrá negar es que las "meras realidades" imponen cambios que trascienden las simples mejoras organizativas y que afectan la base

institucional misma de las sociedades. Para intervenir sensatamente en estos cambios, conviene disponer de un ABC del cambio institucional, que es lo que presentamos a continuación.

7. Relevancia económica y social de las instituciones democráticas

Para establecer estrategias nacionales de gobernabilidad democrática,sólidamente fundadas, es preciso partir de supuestos conceptuales y teóricos que se correspondan tanto con la experiencia como con los hallazgos más prestigiosos y prometedores de las ciencias sociales.

Fijémonos primeramente en la experiencia tanto de los países latinoamericanos como de las organizaciones multilaterales de cooperación más relevantes (PNÜD, BID, Banco Mundial). La evaluación de la experiencia pasada está conduciendo a un nuevo consenso intelectual que enfatiza el desarrollo instiiucional como imprescindible componente de la gobernabilidad democrática.

Ninguna región como Latinoamérica ha perseguido durante décadas con tanto afán la reforma administrativa. Ninguna ha obtenido de ello tantas ITustraciones. Al comienzo de los ochenta, en un contexto de ajuste económico y democracia formal, las soluciones de la reforma administrativa tecnocrática carecían de toda legitimidad. Se descubrieron, entonces, las políticas públicas, diagnosticándose los errores de los Estados latinoamericanos como "déficit de la capacidad nacional para formular e implementar políticas públicas".

La solución consiguiente parecía ser orientar el esfuerzo nacional y la ayuda internacional hacia el fortalecimiento de dichas capacidades. Pero el diagnóstico continúa siendo principalmente tecnocrático: el déficit de capacidad no tenia origen institucional, sino sólo organizativo (la distinción entre organizaciones e instituciones era ajena al pensamiento político y de los expertos) y la solución recomendada consistía casi siempre en reorganizar, formar y desarrollar la gerencia. El gerencialismo, unido a las políticas públicas, fue la orientación dominante. Pero a finales de los ochenta ya resultaba claro que las capacidades nacionales no dependían principalmente de las capacidades individuales o de organización del sector público, sino también, y quizá principalmente, del diseño de nuevos equilibrios y

arreglos institucionales entre el Estado, la sociedad civil y el mercado. La cuestión pasó a ser, entonces, la reforma del Estado, que implicaba a su vez la redefinición y el fortalecimiento de la sociedad civil.

Los organismos multilaterales de cooperación han vivido la misma experiencia. Hoy ya es lugar común el reconocimiento de que el sólo ajuste y disciplina macroeconómicas son tan necesarios como insuficientes para garantizar el desarrollo económico sostenible. Igualmente se reconoce que la sostenibilidad de la democracia implica avanzar desde el exclusivo turno electoral de partidos en el poder hacia niveles superiores de eficiencia económica y equidad social. El que tanto el Banco Mundial como el BID y el PNUD hayan situado los temas de governance en el centro mismo de su inquietud por el desarrollo expresa también este fenómeno del redescubrimiento de las instituciones y de su impacto en el desarrollo económico y social.

Una comprensión adecuada del valor y funcionalidad de las instituciones exige comenzar distinguiendo entre las instituciones y las organizaciones. Las instituciones son las reglas del juego social, o el conjunto de las constricciones que en una sociedad moldean la interacción individual y organizativa. Las instituciones proceden de la evolución social histórica, pero no han sido prediseñadas o construidas por voluntad o decreto. Cada país tiene su específico sistema institucional, el cual determina en gran medida el sistema de estímulos de la interacción económica, política o social, y, por lo mismo, el potencial de eficiencia económica y de equidad social de tal país.

La eficiencia y la equidad de las interacciones humanas depende no sólo de las instituciones sino también de las organizaciones. La interacción humana no sólo es moldeada por las reglas del juego sino también por los equipos u organizaciones constituidos para el juego. Lo característico de las instituciones es que no tienen fines específicos sino la función de facilitar la interacción humana. Lo característico de las organizaciones es que persigiten finalidades específicas y que han sido o son susceptibles de ser creadas, dirigidas, modificadas o suprimidas por voluntad u orden. En otras palabras, el problema de las instituciones es el de si estimulan o desestimulan y en qué medida inciden en la eficiencia económica y la equidad social, mientras que el problema de las organizaciones es el de cómo hacer paramaximizar

su utilidad, ya sea dentro de las reglas de juego existentes o intentando cambiar las mismas.

Sólo después de la introducción de la teoría de los costos de transacción ha podido el institucionalismo captar la razón de la importancia económica de las instituciones. Todas las instituciones existen para reducir las incertidumbres que aparecen en la interacción humana como consecuencia tanto de la ~om~plejidad de los problemas a resolver, como de la limitación de las metas individuales a la hora de procesar la información disponible. Pero esta a f i i ó n nada dice de por qué unas instituciones estimulan la eficiencia económica y otras no. La respuesta está en que las instituciones importan económicamente porque determinan los costos de transacción, que en las economías modernas son altos y crecientes, y porque, además, también afectan los costos de transformación.

Todo intercambio tiene un costo de transacción que consiste en los recursos necesarios para medir los aixibutos fisicos y legales que se intercambian, más el costo de vigilancia y garantía de cumplimiento del intercambio, más un descuento de incertidumbre que refleja el grado de imperfección en la medición vigilancia y garantía del intercambio. Cuanto mayor resulte el potencial de un tercero para influir en el valor de los atributos que se incluyen en la función de la utilidad del comprador (es decir, cuanto mayor sea el poder arbitrario público o privado) mayor será la tasa de descuento. En otras palabras, amayor incertidumbre del comprador menor será el valor del bien comprado. De ahí la importancia de lasegwidadjwídicu en la historia económica. El grado de incertidumbre respecto a la seguridad de los derechos constituye una distinción crítica entre los mercados relativamente eficientes de los países avanzados y los mercados limítados del pasado o de los paises hoy en desarrollo.

Las instituciones también afectan los costos de transformación (es decir, los recursos de tierra, trabajo o capital aplicados a la transformación de los aiributos de los productos), pues cuando un marco institucional se caracteriza por la pobre definición y10 garantía de propiedad, no sólo resultarán altos costos de transacción, sino también el uso de tecnologías que empleen poco capital fijo y no impliquen compromisos a largo plazo. El marco institucional existente define las oportunidades que motivan la creación de empresas.

Consiguientemente, con derechos de propiedad inseguros, barreras a la entrada y restricciones monopolistas, los empresarios maximizadores tenderán a ser de pequeña dimensión. Los negocios más rentables estarán en el comercio, en las actividades redistributivas o en el mercado negro. Las grandes empresas con importante capital fijo existirán sólo a la sombra de la protecciones gubernamental con subsidios, protecciones arancelarias y fuertes retribuciones políticas, o bajo la protección de grandes compañías extranjeras capaces de controlar el juego político interno y pagar los costos correspondientes. Ninguna de estas combinaciones familiares estimulará ni la eficiencia económica ni la equidad social. Las limitaciones institucionales a los intercambios determinarán la exclusión del mercado y la condena a la informalidad o la supervivencia económica de amplias capas de la población.

Toda la argumentación anteriormente desarrollada constituye un claro alegato a favor de la democracia liberal como la forma política más apropiada para estimular la eficiencia económica y la equidad social. Mancur Olson [1993, pp. 572-5731 subrayaba recientemente que

las condiciones necesarias para maximizar el desarrollo económico son las misma? condiciones exigidas para conseguir una democracia sostenible. Una economía sólo podrá obtener todas las ganancias potenciales derivadas de la inversión y los contratos a largo plazo si coexiste con un Estado que sea bastante fuerte para perdurar y que se inhiba a la vez de violar los derechos de propiedad y los derechos al cuhplimiento efectivo de los contratos. La democracia liberal es el marco político institucional necesario para satisfacer ambas condiciones.

Obviamente, una democracia no es viable si los individuos, 1 incluidos los líderes de los grupos que se oponen al grupo actualmente . 1 en el poder, carecen de las libertades y derechos políticos y económicos básicos. La democracia liberal es inviable sin verdadero Estado de Derecho. De ahí que no haya contradicción entre Estado de Derecho y management público en el Estado democrático. Tal como ha remarcado la mejor doctrinaoccidental económica y jurídica, el Estado de Derecho es el valor prioritwio y la condiciónsine qua non para el desarrollo de un management público superador del mero gerencialismo eficientista

El valor del Estado de Derecho Para el simple crecimiento económico ha sido puesto de relieve en las investigaciones recientes de Robert Barrow [Barrow, 19951. Tras analizar largas series temporales y geográficas de crecimiento comparado, se llegó a la conclusión de que el Estado de Derecho constituía la variable más significativa en términos interpretativos. Lo curioso es que dicha varia- ble se estableció en la investigación como independiente de la varia- ble libertadespolíticas, la cual, por sí sola, no resultaba significativa en términos de crecimiento económico, aunque sí en términos de distribución de renta. En un trabajo más reciente, Mancur Olson ha tratado de establecer con más precisión bajo qué condiciones los sistemas autoritarios pueden resultar compatibles con el crecimiento económico [Olson et al., 19951. En cualquier caso, el valor de la seguridad jurídica aparece siempre como condición necesaria, aunque no suficiente, del crecimiento.

Las consideraciones anteriores pretenden sólo resaltar la relevancia económica de las instituciones. En absoluto pretenden fundamentar la democracia en terminos de su funcionalidad para el crecimiento económico. La experiencia histórica muestra hasta hoy que las democracias han resultado sostenibles sobre la base económica de mercados eficientes. Y que los mercados eficientes en órdenes

! políticamente autoritarios han tendido a evolucionar en sentido democrático. Pero sería apresurado establecer conexiones fatales entre estos procesos. En todo caso, nuestra opinión es que la democracia se justifica por sí misma, sin necesidad de alegar su superioridad en términos de crecimiento económico. La veniaja económica comparativa de las instituciones del Estado de Derecho democrático son buenas noticias para los demócratas. Pero para éstos la democracia se justifica, ante todo, por ser un proyecto moralmente superior de convivencia cívica y de desarrollo humano. Esta Úitima añrmación exige un mínimo ajuste de cuentas con las posiciones del individualismo radical de cierto liberalismo y de sus correspondientes versiones politológicas.

Vivimos todavía tiempos de exacerbación del individualismo y de desconfianza hacia la comunidad. La teoría del comportamiento humano prevaleciente tanto en economía como en politologia se cen- tra en individuos y organizaciones que tienden a realizar su función

l 11 de utilidad (intereses y mediante un sistema de

intercambios en un contexto institucional considerado no exógeno a tales intercambios. Desde esta visión sobresaliente, llevada hasta el paroxismo por la escuela de la elección pública, la gobernabilidad democrática consiste fundamentalmente en competir, negociar, construir y mantener coaliciones y formar y aplicar La cohesión social se limita aunasuma equilibrada y estable de intereses, resultante de la fuerza y posición relativas de los actores relevantes. La superioridad de la metáfora del intercambio entre individuos y organizaciones maximizadores de utilidad (fundamental si no exclusivamente económica) ha dominado en los años ochenta y posibilitado la invasión de todos los ámbitos de la vida social por el análisis económico. La democracia tratará de comprenderse como mercado político, e igual perspectiva se aplicará al análisis de la educación o la familia.

No se trata de desconocer las aportaciones interesantes derivadas de la aplicación del análisis económico a realidades sociales consideradas hasta hace poco extraeconómicas. Pero sí de combatir el reduccionismo de dichas realidades o su dimensión meramente económica, al resultado de solos intercambios entre maximizadores de utilidad. No desconocemos las aportaciones positivas para la gobernabilidad democriitica derivadas de la posición politológica dominante: la metáfora del intercambio capta aspectos fundamentales

l de la vida politica y social, y su insistencia en la construcción de

I sistemas bien diseñados para la producción del intercambio político ha ayudado no poco a la comprensión y el manejo de la acción colectiva. Consideramos, sin embargo, que esta perspectiva sólo puede ser Útil debidamente modificada y completada Ello fundamentalmente por las siguientes razones:

a) La insistencia en la búsqueda de un equilibrio que resulte en t6nninos Dares. lleva a enfatizar los intercambios entre los actores . existentes. sin considerar su disvaridad inicial en cuanto a riqueza, poder y competencia. ~e este modo la consideración de la aceptabdidad de las posiciones de partida se sacrifica a la búsqueda aceptable de intercambios. Las cuestiones de redisiribución tiendan así a situarse fuera de la agenda. Pero también se exagera la importancia de los ciudadanos de hoy en detrimento de los del futuro.

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b) No todo el intercambio social puede entenderse realizado voluntariamente y desde la lógica de la maximización. Existen esferas integrantes de la dignidad y libertad personales excluidas de la lógica del intercambio, con base en convenciones constitucionales e imágenes de la propia identidad personal y social. Por otra parte, numerosos intercambios se producen al margen de su voluntariedad y del cálculo de intereses, al considerarse intercambios apropiados o debidos, con base en la posición y al propio concepto de lo que es socialmente necesario [Walzer, 19831.

c) En determinadas circunstancias un sistema político sólo basado en el intercambio, aún Cuncionando de modo técnicamente perfecto, podría conducir a resultados indeseables desde un punto de vista moral [Polanyi, 19441. Un número creciente de filósofos políticos insiste en la necesidad de un criterio moral para la acción colectiva. Para ellos la gobernabilidad democrática debe contribuir no sólo a un intercambio equilibrado y estable entre actores desiguales, sino también a la justicia. Ello implica la búsqueda de nuevos equilibrios entre actores e intereses, guiada por una idea de justicia y solidaridad que va más allh de la mera cohesión social. No hay garantía de que la diskribución de la virtud se corresponda con la diskribución de la riqueza, el poder o la competencia [Sen, 19901.

d) El enfatizar los intercambios para la maximización del propio interés tiene desde luego la ventaja de su correspondencia con aspectos reales de la naturaleza humana. Pero tiene la desventaja de motivar estos aspectos de nuestra naturaleza. Algunas fdosofias sociales sitúan el cáiculo egoísta como la base de toda constmcción social sana. Pero otras consideran que tal base es una clara autolimitación de la motivación humana. Si creemos que no existe una naturaleza humana inmutable, sino que ésta es el resultado cambiante de un proceso de evolución social, el diseño de las instituciones políticas no puede partir de una naturaleza humana inamovible, sino de la responsabilidad por construir instituciones que estimulen su evolución positiva hacia mejores equilibrios entre el propio interés y el interés general [March y Olsen, 19951.

d. 1) Las consideraciones anteriores nos parecen especialmente relevantes para la gobernabilidad democrática en América Latina. Porque dados los niveles en general existentes de desigualdad y las tradiciones populistas, caudillistas, corporativas y autoritaxias todavía presentes, enfocar aquí la construcción de la gobernabilidad democrática desde una teoría del liberalismo individualista radical (a veces denominado neoiiberalismo) no parece el mejor camino. América Latina necesita de una metáfora de la política y de la sociedad civil que combine valores individuales y valores comunitaios. Entre otras razones, porque en la mayoría de los países la gran tarea pendiente es la construcción de la propia comunidad. Y ello no podrá hacerse sin poner en primer término la construcción de unas instituciones que, partiendo de reconocimiento del valor de los mercados, no los convierta en Deus ex machina, * sino que reconozca sus limitaciones y su radi- cal insuficiencia para efientar 10s retos globales que la región tiene planteados. El desarrollo de los mercados puede ayudar, pero no garantizará, por si solo, la construcción de una ciudadanía plena, libre y responsable. Esto exigirá de otros valores adicionales, integrantes de lo que el PNUD llama el desarrollo humano sostenible. Gobernabilidad democrática es, pues, también construir una cultura cívica que comprenda dichos valores.

Pocos liberales auténticos han salido al paso de los excesos del neoliberalismo latinoamericano como Julio María Sanguinetti:

El triunfo del liberalismo sobre el comunismo es político, es económico; pero el liberalismo es una filosofía no una doctrina. Sin embargo se ha caído en el reduccionismo de concebirla como una mera política económica porque su victoria se produce en pleno auge del llamado neoliberalismo, una concepción que comienza por defender ciertas tesis interesantes sobre la moneda, reclama luego la reducción y modernización del Estado y termina en una glorificación deifica del mercado. Así la religión del Estado es sustituida por la del mercado; lo que antes se le pedía a aquél ahora se le pide a éste, exorbitando sus roles naturales. El Estado no podía ser industrial, comerciante hotelero, planificar la vida privada y asegurar por ese medio la felicidad individual. Pero el mercado

* [Dios [bapdo]por medio de una máquina. Intervención imprevista que resuelve una situación dramática].

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I tampoco puede, eliminada toda regulación de la vida económica y reducido el Estado a su mínima expresión, asegurar que habría equilibrio en la sociedad y atención de aquellas necesidades de los más pobres que la moral reconoce como primordiales. [Sanguinetii, 19941

I I Así, la cuestión operativa básica es la de cómo avanzar desde la

situación actual a la consolidación de las democracias liberales de mercado en América Latina. Ello exige la comprensión adecuada de cómo tienen lugar los procesos de cambio institucional. Para este propósito, aunque no se dispone todavía de una teoría completa y plenamente verificada, sí existen ya aportaciones suficientes para construir agendas y estrategias mejores que las ensayadas con poco éxito en el pasado.

8. Agentes, fuentes y naturaleza del cambio institucional

El problema de los verdaderos líderes políticos no es saber todo lo que queda por hacer sino qué no puede dejar de hacerse aquí y ahora. La respuesta a esta pregunta constituye la verdadera agenda política nacional de cada momento, la sustancia de la estrategia de gobernabilidad y desarrollo institucional propia de cada país. La democracia como el mercado son realidades siempre inacabadas. Cada tiempo tiene su afán. No equivocar lo que es importante en cada momento es lo que distingue al gran líder político de los ciudadanos o profesores cultos o inconformistas.

El cambio institucional posible depende siempre de la demanda existente y de la capacidad de oferta o respuesta a lamisma. Los actores o agentes del cambio institucional son los enírepreneurs o dirigentes de las organizaciones o movimientos sociales, políticos, económicos o militares. Una caracterización realista e inevitable nos obliga a verlos como aquellos quepersiguen el incremento de utiliúadpara sí mismos y sus organizaciones o movimientos. Esta función de maximización puede tomar la forma de hacer elecciones en el marco institucional existente o de alterar dicho marco institucional, lo que vendrá de los actores sociales que esperan obtener del cambio beneficios que compensen suficientemente los costos inevitables del cambio institucional.

Lavisión anterior es, sin embargo, tan ineludible como M c i e n t e . Especialmente en tiempos de turbulencia, no es sencillo saber lo que a cada uno le conviene. La información es siempre limitada y cualquier actor responsable tratará de salvar siempre la cohesión social. Consiguientemente, la posición h a 1 de los actores h n t e al cambio institucional se encontrar& también inevitablemente mediada por su percepcih de los intereses comunes, así como por los paradigmas, culturas, ideologías o identidades en cada momento dominante.

Las fuentes de donde procede la demanda de cambio institucional son complejas. Básicamente consisten en cambios en los precios relativos y cambios en las preferencias. Aquí las ideologías y "culturas" dominantes juegan un gran papel. Ante cualquier cambio endógeno o exógeno, la interpretación de las implicaciones derivadas del mismo se hará en función de los intereses y el poder actual de los distintos gmpos sociales. Los actores sociales que se sienten amenazados por los nuevos retos tratarán de imponer una lectura de los mismos com- patible con el status quo, dramatizarán los costos y minimizarán los beneficios derivados de los cambios, resistiéndose en definitiva a los mismos. Aquí el liderazgo político y social para la transformación juega un papel fundamental: los grandes líderes del cambio son personalidades capaces de dar sentido de dirección a sus pueblos, de inspirarles confianza, de ayudar a que una mayoría o coalición suficiente de actores sociales compartan o acuerden el consenso de unavisión acerca de los beneficios y costos de los cambios necesarios. Los líderes son el factor clave a la hora de explicar el diverso ritmo o velocidad de cambio institucional en paises de similares condiciones.

La demanda de cambio institucional deriva, pues, de la percepción de que los nuevos arreglos institucionales permitirán obtener ganancias, individuales o colectivas, que no son posibles en el marco institucional actual. Pero la oferta de cambio institucional depende de la capacidad y de la voluntad del orden político vigente para propiciar nuevos arreglos institucionales: el orden político dominante como un mercado político, como un marco institucional de intercambios políticos. Desde esta perspectiva, la eficiencia de los mercados políticos depende de la cantidad y calidad de los intercambios que permiten. Avanzar en la democracia implicará, pues, abrir el proceso de toma de decisiones al máximo posible de individuos y de grupos sociales. Cuanto menos

distribuido se encuentre el poder de infiuir en las decisiones políticas mayores serán las dificultades para percibir ponderadamente los beneficios y costos tanto de los cambios institucionales como del mantenimiento del status quo. Las tareas del diseño institucional para mejorar la gobemabilidad democrática no terminan, sin embargo, en la ampliación del marco de participación política.

Si la cultura, las preferencias, los intereses, los conocimientos y las ideologías de los actores sontan relevantes, no pueden ser considerados como dados y exógenos al proceso de gobernabilidad democrática, como hace la corriente dominante. Una estrategia de gobemabilidad que tome como objetivo irrenunciable la elevación del nivel de cultura cívica democrática, deberá comprender acciones que contribuyan a:

a) La creación y apoyo a los procesos y a las organizaciones cívicas que faciliten la construcción, el mantenimiento y el desarrollo de las ientidades democráticas; así como la detecciin y el rechazo a las instituciones y los procesos que produzcan identidades inequívocamente inconsistentes con la democracia.

b) El desarrollo de las capacidades requeridas para que los ciudadanos y los grupos se comporten consistentemente con las expectativas derivadas de las reglas del juego democrático y vayan modificado éstas con el fruto de la experiencias. Dichas capacidades no pueden suponerse; no dependen sólo de la voluntad política y del aprendizaje espontáneo; debe organizarse su producción y su distribución entre los actores.

c) El desarrollo, en un contexto de pluralismo y de libertad, de relatos compartidos que sirvan para interpretar los acontecimientos fundamentales de la propia historia.

d) El desarrollo de un sistema político flexible capaz de enfrentar entornos y demandas cambiantes, lo que supone organizaciones políticas con mayor capacidad de aprendizaje, de experimentación, de monitoreo de resultados, de evaluación e interpretación de experiencias y de constitución y manejo de las lecciones de la historia.

Como la demanda de cambio institucional se basa en obtener beneficios actualmente inalcanzables, resulta específica en cada tiempo

y lugar; dependerá de las circunstancias de cada status quo. Lo mismo sucede con la oferta de cambios institucional. Diversas investigaciones - han detectado un número de importantes factores que afectan la - capacidad y disponibilidad, en el orden político, para proveer nuevos arreglos institucionales. Tales factores incluyen los costos del diseño inst&cional renovado, el stockde conocimientos existentes, los costos esperables de implementar los nuevos arregios, el orden constitucional, los arreglos institucionales existentes, el código de comportamiento normativo, la sabiduría convencional y los beneficios netos esperados por los miembros de la elite que detentan las posiciones de dominio.

Si seguimos con la caracterización convencional de los órdenes políticos como mercados o espacios de intercambio, tendremos que reconocer su diferente pero alto grado de imperfección. La imperfección procede de que el conjunto de las organizaciones o agentes con poder de negociación o decisión siempre dejan fuera de su ámbito de representación sectores sociales más o menos numerosos. Además, la calidad de la representanción y la autonomía de los representantes también pueden ser muy diversas; todas estas circunstancias cuentan a la hora de explicar por qué ante una misma alteración del contexto (precios relativos e ideas) determinados países son o no capaces de procurar cambios institucionales.

Ante una alteración importante del contexto, los actores relevantes responderán reajustándose dentro del marco institucional existente, que dejarán inmodificado, cuando perciban la situación como de "equilibrio institucional". Estas situaciones se dan cuando los líderes organizadores (entrepeneurs) que tienen acceso al proceso de decisiones consideran que dada la fuerza de cada actor social relevante y los arreglos institucionales vigentes, ninguno de ellos obtendrá ventajas claras de la inversión de recursos en el cambio institucional. Pero obsérvese que no es la situación objetiva la que determina la posibilidad de cambio institucional, sino la percepción subjetiva de los dirigentes o líderes, y su correspondiente capacidad de acción.

Por el contrario, el cambio institucional ocurrirá cuando un cambio en los precios relativos o en las preferencias conduzca a una o a ambas partes de un intercambio económica o político, a la percepción de que pueden obtener mayores beneficios cambiando los términos del acuerdo o contrato. Se intentará entonces renegociar el contrato; pero como el contrato está inserto en una jerarquía de reglas, la

renegociación no será posible sin renegociar a la vez estas reglas (o violando alguna norma de comportamiento). En tal caso, la parte que espera mejorar su posición de negociación para conseguirlo, tendrá que invertir recursos en el cambio del marco institucional de sus contratos. En estos casos, el cambio en los precios o en las ideas acabará produciendo la erosión de las reglas o instituciones vigentes y su pos- terior sustitución por otras porth, 19911.

El cambio institucional, históricamente considerado, se incrementa inevitablemente . Existen desde luego los cambios discontinuos producidos por guerras, revoluciones, conquistas, desastre naturales u otras situaciones de emergencia nacional. Hay momentos de aceleración y momentos de sedimentación y estabilidad de los cambios. Lo que no parece histórica ni científicamente fundado es la pretensión de crear revolucionariamente o por decreto instituciones nuevas haciendo tabla rasa del pasado. Esta actitud de racionalismo constructivista social carece de fundamento, incluso referida a revoluciones triunfantes y duraderas.

Ello se debe a que la revolución no puede prescindir tampoco de la necesidad de construir coaliciones diiciles de mantener cuando se restructuran las reglas formales y el sistema de recompensas inherente a las mismas. Se debe también ala dificultad de mantener en el tiempo el compromiso ideológico de las masas, necesario para superar el problema de losfree-riders. Pero se debe sobre todo a que los cambios en las reglas formales no garantizan cambios coherentes en las reglas y las constricciones informales. Muchas reglas informales no com- patibles sobrevivirán tenazmente porque sirven de hecho para re- solver problemas de intercambio entre los participantes en el juego social. Y con el tiempo forzarán a un nuevo equilibrio del sistema institucionai global -formal e informal-, que habrá resultado al fin mucho más evolucionista que propiamente revolucionario.

Un gran parte del éxito de las sociedades occidentales avanzadas se debe a su evolución hacia contextos institucionales que favorecen los cambios que aumentan continuamente. La clave para ello se h i l a en el cambio institucional y de actitud que estimule la mayor representatividad de los actores, la autonomía de sus dirigentes y la deliberación ~ermanente entre ellos sobre los nuevos equilibrios - institucionales necesarios. Las instituciones políticas (tanto formales

como informales) deben evolucionar para procurar este marco facilitador del cambio en incremento. Cuando estas instituciones facilitadoras no existen o cuando los líderes de organización disponen de escasa maniobra o libertad de negociación por su falta de legitimidad o credibilidad ante sus representados, se reduce o desaparece la posibilidad de llegar a soluciones de compromiso.

Cuando el compromiso entre un número suficiente de actores no es posible para procurar el cambio institucional, no quedará otra solución, más arriesgada y costosa, que la de formar coaliciones suficientemente fuertes para romper los bloqueos al cambio institucional mediante lamovilización social. Especialmente arriesgada y costosa porque normalmente generará una coalición contraria al cambio institucional que se resistirá también por la movilización, l+ huelgas y la violencia, dificultando que el juego de la demanda y la oferta de cambio determine un nuevo equilibrio o arreglo institucional, y privando así al país respectivo de alcanzar los beneficios potenciales que tal cambio institucional podna suponerle.

9. Liderazgos para la gobernabilidad democrática

El liderazgo es una parte vital para el cambio institucional. Pero existen demasiados equívocos en la literatura sobre el liderazgo como para no realizar algunas aclaraciones previas. En sociedades sometidas a entomos turbulentos como las actuales, donde los nuevos juegos y sus reglas imponen desaprender y desprenderse de algunas de las viejas competencias y modelos mentales para desarrollar otros nuevos y adaptados, los liderazgos meramente transaccionales no bastan. Este tipo de liderazgo no sirve para producir la arquitectura social que estimule el desarrollo de la confianza o capital social necesario para hacer sostenible el cambio institucionsil. La gran cuestión que los líderes actuales confrontan puede formularse así: ¿cómo puede una sociedad heterogénea (con gran número de actores portadores de diversos intereses en conflicto, en la que ningún gnipo puede forzar alos demás a cooperar), encontrar caminos para avanzar hacia arreglos institucionales más eficientes y equitativos? [Dove, 19961.

Desde una perspectiva institucional de la gobernabilidad democrática, el liderazgo se refiere a funciones y procesos, no a per- sonas. La historia es empujada por fuerzas impersonales. Pero la

historia particular de una sociedad acabará siendo moldeada por el número y la calidad de personas que deciden dirigir el proceso de cambio. Éste no se produce nunca por sí solo. Únicamente los deterministas históricos creen lo contrario. Sin la función de liderazgo el cambio no se acabará produciendo o se producirá de manera limitada o inadecuada. La emergencia de los nuevos modelos mentales, percepciones o aprendizajes, el cambio de actitudes, la adquisición de nuevas competencias, son procesos que pueden darse más rápidamente y mejor cuando se dispone de liderazgo.

El liderazgo transformador no es una función limitada a las altas posiciones de autoridad, sino que debe extenderse en el conjunto de la sociedad. En sociedades plurales y complejas los liderazgos deben hallarse distxibuidos por toda la sociedad.

Ser líder depende de la decisión personal de asumir la función de ponerse al fiente (procurar visión y sentido a la dirección, comunicar y construir confianza), tanto o más que de la posición que se ocupe formalmente. Lo que no supone desconocer la importancia critica del liderazgo gubernamental.

Resultan de interés algunas comparaciones entre los tipos de liderazgos y los niveles de capital social - q u e es otra forma de llamar al sistema institucional formal e informal- [(Putnam, 1993; Fukuyama, 19941. En las sociedades con un alto nivel de capital so- cial el liderazgo tiende a ser plural, participativo y orientado a futuro. En las sociedades con bajo nivel de capital social los liderazgos tienden a ser concentrados y de visión corta. En estas Úitimas sociedades el poder se encuentra muy concentrado, pero también bastante condicionado por los equilibrios entre actores cuyas relaciones no se basan en la confianza ni en tradiciones cívicas fuertes. En estas sociedades el liderazgo tenderá a ser transaccional o de acomodo entre actores enque evitarán connictos. El liderazgo transformador emerger& con mucha dificultad limitado en la casi imposibilidad de reconocer el manejo positivo del conflicto.

El liderazgo requerido para el cambio institucional exige, en primer lugar, visión. La formulación de la visión requiere:

a) La comprensión de los intereses a corto y largo plazos de un amplio espectro de actores sociales.

b) Una percepción de los equilibrios implicados en los arreglos institucionales vigentes.

c) Conciencia suficiente de los impactos que las tendencias y fuerzas de cambio actuales y futuras ten&in sobre la sociedad y sus principales actores.

Lo ~ e c ~ S ~ v o n ~ e s q u e ~ a . S i 5 ~ 6 ~ ~ ~ 0 ~ d ~ 1 : a fino que se conecte con los intereses y motivaciones de amplias audiencias [Kotter, 19901

En segundo lugar, los liderazgospara la gobemabilidad democrática requieren legitimidad. La legitimidad es lo que permite que h i o n e una comunicación efectiva entre el liderazgo y sus audiencias. Tal comunicación no depende tanto de las habilidades para comunicar como de haber alcanzado credibilidad. La legitimidad del liderazgo no depende, pues, de la detentación actual del poder (todos los líderes son detentadores actuales o potenciales de poder; pero no todos los detentadores de poder son líderes...), sino de la credibilidad y la confianza que inspiran a sus audiencias. Tal credibilidad y confianza no surgen automáticamente de las cualidades personales, sino que son el producto de un proceso de percepción de la consistencia entre el discurso, las acciones y los resultados. Pero no siempre se otorga confianza a los líderes por las razones correctas. El ajuste de expectativas entre los líderes y sus audiencias resulta tan necesario

-

como la explicación compensadora de las inconsistencias percibidas [Bums, 19781.

En tercer lugar, los liderazgos para la gobernabilidad democrática requieren de la capacidad para tratar adecuadamente el conflicto. Si el - contlicto no puede emerger, tampoco lo hará la conciencia de los costos de mantenimiento del status auo. La democracia es también una arena

A

para el reconocimiento y abordaje civilizado del conflicto. Los líderes de la gobernabilidad democrática no rehúyen sino que utilizan el conflicto como un estímulo del proceso social de desarrollo y aprendizaje . Para ello, necesitan desarrollar la capacidad de convertir demandas, valores y motivaciones conflictivas en procesos de acción coherentes, que competirsin en la arena política contra otras alternativas. Visión y credibilidad ayudarán; pero la capacidad de manejo del conflicto resulta dificil. El cambio institucional genera conflictos no

sólo entre actores sino en el seno de un mismo actor. La incertidumbre del cambio produce, por lo general, ansiedad, cuyo nivel deberá mitigarse con el aprendizaje de las nuevas pautas y la adquisición de las nuevas seguridades. Si huir al conflicto evita el cambio, el conflicto descontrolado genera un exceso de incertidumbre que se traduce en el rechazo del liderazgo [Heifetz, 19941.

Finalmente, los liderazos para la gobernabilidad democrática han de ser capaces de actuar como catalizadores del proceso de aprendizaje y de adaptación social. La clase de liderazgo capaz de catalizar el cambio institucional será capaz de plantear cuestiones y opciones dificiles, cuyo enfrentamiento no tienen respuesta preestablecidas y plantea la necesidad de iniciar procesos de aprendizaje social. La capacidad para provocar y conducir estos procesos es quizás la más sobresaliente en el liderazgo actual. Pero la conducción del proceso

-

de aprendizaje social es una función que tiene poco que ver con la aplicación a los problemas sociales del repertorio de herramientas preestablecidas. El aprendizaje social es un proceso de construcción de la propia historia a través de opciones dificiles y problemáticas, que en un esquema democrático implican transparencia, deliberación o conflicto. Ningún experto internacional extraerá de su caja de herramientas una solución mágica que evite a los pueblos sus dolores de parto.

Pero los pueblos y sus líderes caenmuchas veces en la tentación de buscar la solución mágica. No se percatan de que el verdadero aprendizaje social no consiste en encontrar la solución correcta, sino en un proceso continuo de cuestionamiento, interpretación y exploración de opciones. El aprendizaje para el cambio institucional se corresponde con lo que Argyris ha denominado aprendizaje de doble lazo. Éste, a nivel individual, requiere que la persona examine los temores y deseos que subyacen en ciertas pautas de comportamiento. A nivel de organización, determina a los empleados a examinar las - políticas, prácticas o acciones que protegen frente a las amenazas y las incomodidades, pero que también impiden que la organización aprenda a reducir o a eliminar las causas de las mismas. A nivel so- cial, este tipo de aprendizaje permite que los actores comprendan cómo los sistemas institucionales existentes afectan los valores fundamentales de la convivencia [Argyris, 19821.

Pero el aprendizaje social no se limita sólo a la comprensión intelectual. Conocer el por qué actuamos de determinada manera o por qué existen ciertas políticas o reglas no es suficiente para que inicie el proceso de cambio. El verdadero aprendizaje tampoco consiste en acumular o añadir nueva información o soluciones al conjunto preexistente. En momentos de discontinuidad, el aprendizaje implica principalmente reemplazamiento de información, modelos, valores y competencias que nos capacitarán para seguir aprendiendo. América Latina está viviendo el cambio de unmodelo de desarrollo. Optirnizar las potencialidades del nuevo modelo requiere muchos liderazgos para la conducción de este tipo de aprendizaje.

Todo proceso de aprendizaje implicara necesariamente incertidumbre y tensión. Sin tensión no hay aprendizaje ni cambio. Una función clave del liderazgo es la capacidad de producir y controlar el tipo de tensión emergente. La tensión que catalizadora del cambio es la que Senge llama tensión creativa. En ella, 10s líderes fuerzan a los actores sociales a aceptar la realidad existente, impidiéndoles la huida hacia fantasías sobre la misma. Parte de dicha realidad es la conciencia de los riesgos del status quo, de las amenazas que se ciernen de prevalecer el inmovilismo. Dicha conciencia genera la tensión, la ansiedad y el conflicto necesarios para el cambio hacia la visión, imprecisa pero fiable, de una nueva realidad. Imprecisión y fiabilidad dependen de la legitimidad o credibilidad de los liderazgos. Éstos han de mantener la tensión entre la realidad presente y la visión futura, sin dejar de controlar el nivel de conflicto frente al riesgo de una ansiedad paralizante. [Senge, 19921.

El aprendizaje social no hace el cambio institucional menos complejo. Pero puede contribuir amejorar las habilidades de los actores para enfrentar los retos de un entorno de mutación acelerada y quizás permanente. En tal entorno el aprendizaje y la evolución institucional no tienen un punto de llegada. Difícilmente podremos afirmar que ya hemos consolidado la democracia, hecho eficiente el mercado y equitativa la sociedad. Cada generación tendrá su propia responsabilidad en esta reconstrucción incesante de la historia. La democracia sólo se trasciende a sí misma mediante su refundación permanente. Igual sucede con los mercados y con las instituciones de la solidaridad social, como muestra el actual replanteamiento del

Estado del bienestar en tantos países avanzados. Porque las instituciones que subyacen en estos conceptos sólo existen en wn estado de evolución y cuestionamiento permanentes. Quizás el reto más decisivo de los liderazgos para la gobernabilidad democrática estribe en la catalización de los actores sociales para sostener este reexamen constante, que es la base de todo el proceso de aprendizaje. [Burns, 19781.

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FIGURA 2. Personajes del trópico [Detalle de la obra].

Gobernabilidad, desarrollo local y Estado de excepción

Iván Molina Ochoa*

1 presente trabajo se divide en tres partes con la finalidad de mostrar que la gobernabilidad en América Latina y E

particularmente en México cada vez asume más el rostro de un Estado de excepción que de normalidad democrática; en segundo lugac e1 modelo neoliberal podría agotar sus espacios y mostrar los límites de sus "éxitos" al toparse con la ingobernabilidad y, finalmente, es necesario explicar el puente entre la globalización y la expresión espec@ca de los problemas en cada municipio, en términos de lo local y la reforma económica y política, asi como las nuevas contradicciones de clase e interempresariales, como motor del nuevo rostro de las tendencias municipales en términos de lo que aquíllamamos la nueva regionalización y los nuevos puntos de región, que poco tienen que ver con viejas definiciones geográficas.

1. La consolidación de la economía de mercado y del gran capital

El periodo actual caracterizado por la transición a la democracia (tanto en México como en vanos países de América Latina), el equilibrio de los poderes y la vida política plural, paradójicamente es resultado de la consolidación del gran capital luego de un ciclo económico largo de más de 15 años de luchas interempresariales para controlar el eje de la política económica; pero al mismo tiempo constituye el factor de la probabilidad de cerrar el espacio a la democracia por la discapacidad social del modelo y entonces entrar a un Estado de excepción en caso de que los partidos políticos no sean capaces de contener o coptar la emergencia de una fuerza opositora al

* Doctor en Sociologia por la UNAM; Especialidades en Finanzas en la Columba University, y en el CIEPLAN (Chile).

modelo: popular, espontánea, independiente y fuera del control del sistema de dominación y político, cuya liberación del control presidencialista hizo que ya no funcione como instrumento directo del antiguo Estado benefactor.

En el caso de México como de varios países de América Latina, bajo la integración mundial directa o globalización o bien, la subglobalización, con procesos relativamente comparables que no iguales como Brasil, Argentina, Venezuela, Perú, todos con graves contradicciones producto de la lucha entre unidad-global versus diversidad-local, propia de la mundialiiación y las formas de poder supranacionales que le corresponden, apuntan en su conjunto tendencias no claras pero sí de agotamiento del modelo neoliberal, al menos en términos de sus capacidades políticas y de equilibrios para asegurar el proceso de reproducción del modelo. De alguna manera, en materia económica, financiera y de regulación económica comienzan a presentarse graves desequilibrios internacionales en medio de los bloques regionales, justo en el punto en que se estaba cantando victoria por la fase larga de instalación del modelo internacionalizado que dejó atrás fracciones empresariales atrasadas y en transición y al Estado benefactor. Lo más destacado de esta fase de ruptura económica es el grado de desigualdad de las tasas de desarrollo y su centralización (como ocurre hoy en el corazón de la crisis asiática), la caída de los precios del petróleo y el boom probable de la economía norteamericana y tal vez de la Comunidad Europea, si los costos medios mundiales de producción siguen a la baja con la caída de los precios de materias primas como el petróleo, entre otras.

Las pugnas entre las fracciones de la burguesía mexicana, argentina o brasileña, abrieron espacios entre los que emergieron los proyectos de modernización y reforma económica y política del Estado, nece- sarios en virtud de las necesidades de los nuevos ejes del desarrollo económico de cara a la globalización. Es decir, la libertad económica con la libertad política y el nuevo papel del Estado y del gobierno.

[Friedman Milton, 19821,' Cada proyecto nacional es pilar de la mundialización, es falso pensar que globalización y territorio, o bien lo local son instancias separadas, de hecho lo local y los nuevos puntos ' 1

' Para la Mgica de la economía de libre mercado, libertad individual y la libertad política, viase 'Economic freedom and political freedom and Govemment in a free

82 -. 1

de región son el soporte de la globalización. El enlace del proceso está sustentado por una autona y representación de lo supramundial, del gran capital internacional.

La fracción empresarial mundializada que se instaló en los sectores modernos, ha superado a los sectores en transición y a los atrasados en un proceso de duró poco más de 10 años en su fase fnai a partir de 1986. Las fracciones se superponen en la historia reciente como generaciones ligadas a cada estilo de desarrollo desde finales de los cuarenta; cincuenta a setenta y los ochenta para arribar a 1997. Cada generación es un bloque de banqueros, comerciantes, industriales, agricultores y de servicios, repartidos en grandes, medianos y pequeños; ligados a la exportación o al mercado interno; y atrasados, o en transición a la modernidad productivo-tecnológica, y modernos.

Los choques entre fracciones producen espacios en los que emergen capas medias o populares que se asocian sumando sus demandas. En México no se generó un movimiento democrático con alianzas entre hcciones y sectores populares como en el caso de Nicaragua -y a partir de ese espacio surgió el enkntarniento popular contra el Estado y el bloque empresarial en su conjunto- por citar uno próximo; tampoco la transición a la modernidad y el triunfo del gran capital exigió acabar con las instituciones del sistema político centralizándolas a través de un Estado tecnócrata militar como en Chile. Brasil tiene más parecido al caso mexicano en el sentido de contar con un peso mayor y fuerte de las fracciones locales; en el caso de los cariocas relativamente "nacionales" vinculados en otra década a cavitales

A

eurojaponeses y la defuiición del modelo también costó un largo ciclo, aunaue en ese caso sin la brutal selección industrial Y ewecialuación . - A

como en México, que lo ha rebasado como e~portador.~ El proyecto del gran capital mexicano se consolidó a través de una

larga transición y con las fuerzas del mercado. Éste es el verdardero sentido -político- de la política económica: se trata de la definición

socieíy', capitulas 1 y 2 de Milton Friedman, Capitalism andFreedom, The Uni- versity Chicago Press .... "By removing the organization of economic activity fiom the control of political authority, the market e i i i a t e s this source of co!ercitive power ..."

* Véase: Ruy Mauro Marini, El r&ormismo y la contrarrevolución [cap. 1 : "El desarrollo industrial dependiente y la crisis del sistema de dominación"], Eq1976.

del eje y su control a partir de la lucha interempresarial. No es un conjunto de instrumentos econométricos. El eje de hoy es el del gran capital, el de la tercera generación empresarial, y no el de medianos, atrasados, tradicionales, los del mercado interno propio de parte de la segunda y primera generaciones empresariales.

2. Un bloque empresarial fuerte permite un Estado democrático y elástico

Históricamente hablando, a una ?acción empresarial fuerte o un bloque fuerte en el poder y dueño de la política económica, puede corresponder un Estado y sistema político democráticos, .flexibles, negociadores, plurales. Sin embargo, al tiempo que hemos llegado al horizonte de la .flexibilidad y la apertura, ocurren dos fenómenos puralelos: por un lado, el sistema de dominación y político está en proceso de restructuración ya que en cada institución de dicho sistema se libra una batalla por su control desde las diversas fracciones empresariales y otras capas sociales. El sistema político está integrado por la Iglesia, sindicatos, universidades, el propio Estado, medios de comunicación, organismos y cámaras empresariales, organizaciones no gubernamentales, partidos políticos.

La ruptura del sistema presidencialista vertical corresponde al movimiento en el que no sólo el aparato de Estado es tomado por el gran capital con sus cuadros (Harvard, MIT, Yale), con sus planes y para diseñar la política económica correspondiente, sino cada una de las restantes instituciones, por ejemplo, en México el partido en el poder (PRI) fue asaltado en 1985 y perdió de suyo el carácter popular para ser el partido del gran capital, aunque quiso conservar aquel rostro. Las cámaras empresariales, los medios de comunicación son otros ejemplos.

A la fiacción nacional emergente no le conviene un Estado~odólogo, que reme y lleve el timón, centralizado, subsidiario, sin competencia ni proveedores, ni agencias de desarrollo. Menos le conviene si centraliza y manda en todas las instituciones del sistema político y peor aún si es el Estado de todas las fracciones empresariales, del conjunto de la burguesía y da subsidios a todos.

3. El sistema político y de dominación en crisis

El gran capital requiere de "su" Estado, moderno, con subsidios específicos y particulares -bancos, carreteras, impuestos, aquel que al tiempo que rompa con el control y democratice el sistema político, lo libere a la fuerza de la competencia social y política3

Esta transición ha llevado a un segundo elemento en la realidad latinoamericana: hay una crisis del sistema de dominación y político en el sentido que desde cada institución es imposible pensar en sus funciones de institucionalización, de mediación, de interlocución, de coptación. La reconversión ai interior de cada una las lleva a nuevas funciones y fuera de la mano del Presidente o del Ministerio del Inte- rior como en el caso de los medios de comunicación cuya transición ha forjado una institución independiente, crítica, abierta y ya no es herramienta de dominación directa, a la vieja usanza, por el viejo Estado. Sin embargo, el Estado del gran capital los requeriría así y ésa es la contradicción. Ya no hay mandos centralizados, se han abierto como la economía y la política en el mercado. Por ejemplo, podría la estructura sindical de hoy contener a los que no están incluidos en la tasa de sindicalización actual, a los sin sindicato oficial en el caso de México?

El problema del nuevo modelo y la crisis del sistema de dominación transita por una situación antinbmica: por un lado, la apertura y la transición democrática son reflejos de la necesidad de modernizar el Estado y abrir espacios políticos, de flexibilizarlo y volverlo elástico,

-acabar con la corrupción y la burocracia que no es útil para la velocidad de reproducción del capital moderno, como tampoco a los sectores populares que deberían recibir servicios pero no lo hacen por esa razón, y a esto se suma el trabajo de los partidos de oposición que han conquistado espacios por la vía electoral legítima y legal. Entonces las condiciones están dadas para la transición democrática.

Empero, los partidos no contienen a toda la sociedad civil cuya mayoría está fuera de sus filas y los que votaron no son los mismos que los cuadros que militan, si por lo tanto, el modelo creado arroja la

".so Tomás Vasconi, Gran capital y militarizacion en América Latina, Era, 1978.

mayor producción de pobreza en la historia, condición sine qua non del modelo, la otra cara de la que están conscientes y preocupados los gobiernos, los organismos internacionales y multilaterales [PNUD, 19971 porque temen la reacción de la población asentada en cordones de pobreza y regiones subdesarrolladas ya que puede parar "el brillo del modelo y sus éxitos.'"

Por lo tanto, el segundo elemento de la antinomia consiste en que dada la crisis del sistema de dominación, la respuesta popular seria espontánea, directa, sin interlocutores y de frente al Estado, vale decir, a sus dos pilares: la burocracia civil y militar.

4. Los partidos políticos y las nuevas realidades

La crisis de la izquierda en América Latina es la de la representatitividad y de la ausencia de un proyecto; los sectores populares se mueven solos, espontáneamente, con proliferación de movimientos locales en torno de los temas olvidados de la glob&ición como los indígenas, los temtorios, el hambre, la pobreza, salud, educación, etcétera. Al mismo tiempo, cobra importancia la transición democrática y la alternancia en el poder, la presencia de la oposición en alcaldías de las ciudadades capitales, centrales, como en Buenos Aires o el DF en México. La noción de convivencia política cohabitación, no obstante, permite el resurgir de la elasticidad y apertura política generando una fuerza contraria que frena el proceso por los riesgos para el modelo y sus desviaciones dadas las cuentas pendientes de los rezagos.

En medio de la normalidad democrática y de la transición, de elecciones abierias y claras nace un nuevo perñl de partidos de derecha con las posibilidades de movimientos de masas con base en ilusiones de expectativas de vida, contra la corrupción y la inseguridad, así como el tránsito silencioso a la militarización que en algunos casos ha sido brusco como en Perú. Los partidos de derecha pro modelo modernizador disfrazados desde Chile hasta Brasil o México

PNUD, Programa de Naciones Unida para elDesarrollo,l996, "La tarea del Estado es encontrar un equilibrio enbe aprovechar la mundiización y proporcionar un ámbito social y económico estable". De aquí su preocupación por las ONG's nacionales.

representan la cobertura de un Estado que avanza hacia la forma de excepción con rostro de normalidad democrática, pero lo más importante es que por primera vez en América Latina podríamos presenciar los rasgos de un Estado tecnócrata militar pero con formas del ascenso del fascismo, es decir, con un movimiento de masas y llegar al poder por elecciones ...

5. Los partidos en México, vanguardia de la tendencia del vacío en América Latina

La situación actual (con todo y la oposición) de los partidos muestra que a pesar de los intentos de su clasificación ideológica como de centro, centro izquierda y centro derecha, en realidad esconde que no hay mayores dqerencias y matices en torno al modelo. El PRIcomo el productor y diseñador desde las $las del gran capital, con resistencias internas para lograr plenamente la modernización; el PAN como el soporte del modelo pero con la exigencia de acelerar la modernización y reforma del Estado y el PRD con una síntesis de ambos apoyado en la crítica a las aristas o filos de la política económica para hacerla con mayor énfasis en lo social, acercándose a las demandas populares.

Empero, ninguno puede decir que es un partido de masas e identificado con los intereses de clase alguna, salvo el PRI con el gran capital. Todos coquetean con el rostro popular y van del reformismo puro del PRD a la derecha absoluta del PRI.

En este sentido, los partidos políticos que han rescatado la autonomía del Poder Legislativo en la Cámara baja, con independencia del Eiecutivo, tienen una encrucijada al &ente: su reforma o su muerte p r rebasamiento popular, la cual para algunos significará su definición de clase y detectar que el carácter de la demanda define el carácter del - movimiento político, y con ello las necesidades populares exigirán propuestas y proyectos cada vez más radicales lo que para el PRD implicaría quemar etapas y plegarse a un proyecto popular más radi- cal y tal vez no simplemente limar las aristas al modelo o, si no lo hace, marginarse y ser rebasado.

El PRD se convertirá en un imán, factor aglutinador político tanto de sectores de base como de militantes de otros partidos, por ello, las expectativas desde los votantes, militantes y sociedad simpatizante,

así como los sin partido son muy grandes, ya que son los marginados y pobres "solamente" 33 millones de mexicanos. Pero éste es justamente su reto y encrucijada. Tanto el DF y su problema de violencia-respuesta social al modelo, como la región Centro-sur- sureste,5 por ejemplo, reclamaran una nueva forma de gobierno y la alternativa a recortar el modelo, y no solamente a limarle aristas.

La simple discusión de la política económica y del presupuesto en la Cámara baja podría atraer los sectores empresariales que k o n desplazados por el gran capital y que nunca encontraron expresión política y ahora tienen un vehículo.

De igual forma, podría sumar a las expresiones indígenas y luchas regionales, así como de los trabajadores, sindicatos, jóvenes, estudiantes, campesinos, organizaciones no gubernamentales a nivel nacional (sector compuesto por los más, sin partido, organizados y con una fuerza independiente considerable); en suma, el PRD podría convertirse en el partido de masas siempre y cuando algutine, persuada, penetre y ofrezca alternativ as... De ahí suplanteamiento para reforma. Entonces puede ser un brazo del sistema político interlocutor sin modificar el modelo, solamente ajustando; o puede ser arrastrado a ejecutor de demandas p m 0ú.o tipo de movimiento ... entonces sí, de la izquierda y popular. Por ejemplo, la reciente creación del frente político del Sur-sureste del país, llevará seguramente a un fuerte crecimiento de la influencia del PRD en ese corredor que corresponde casi naturalmente a este partido pero también significa un a m a de dos filos: su acercamiento implica un factor de presión para que queme etapas y sea obligado a responder rápido y adopte diversos métodos para resolver problemas. Si su capacidad de respuesta y de propuesta no son orgánicas o quedan atrás de las demandas, será rebasado y nada detendrá a la reacción popular espontánea.

La cdda electoral del PRI no se debe tanto a los crímenes políticos, ni a los datos de corrupción, ni a la mala imagen de algún funcionario, o la mala selección de candidatos, eso es reflejo de otra realidad: el voto en contra fue de castigo o de reprobación al modelo económico

Vbase, Le Monde Diplomatique, agosto de 1997, Iván Molina, "Tecnoglobalización de México". EL cordón de pobreza Centro-sw-sureste abarca puntos de Chiuahua, Jalisco, Michoacán, Guerrero, Oaxaca, Cbiapas, Tabasco, Veracniz, Hidalgo, Puebla, San Luis Potosi.

que de suyo es impopular aunque se quiera disfrazar equivocadamente de popular. Por ello, como el modelo no va a resolver el ~roblema de lospobres aunque existan mil programas contra la ya que la produce, será inútil que este instituto político busque los mecanismos de legitimación y credibilidad con las bases e intente ser popular y atender a todos los clientes desde campesinos, hasta obreros, vendedores y empresarios. Las clases sociales se recompusieron con sus capas y el gran capital no es sinónimo de pobre aunque necesite la política de amortiguamiento. ¿Cómo vender una propuesta al pueblo desde una acción contra él ... ? Entonces, tal parece que su destino es declararse el partido del gran capital, de la derecha extrema con intenciones sociales, el impulsor del modelo de economía de mercado con rostro humano. Con ello, automáticamente generaría un nuevo movimiento fincado en la esperanza de mejoría de la calidad de vida sin que haya seguridad para nada, pero un movimiento social con sentido local-mundializado que dará oportunidades a los pobres, de apoyo al gran capital, parecido al chauvinismo social. Un movimiento así podría en el futuro avalar y apoyar que el Estado entrara a una forma de excepción en la que se centralizara al sistema político en su conjunto y sume tecnócratas con militares.

La artenoesclerosis del PRI tiene dos brazos generales: por un lado, la reconversión de programas, planes, proyectos, alianzas de clase, bases de apoyo; y, del otro, el problema de las pugnas entre los funcionarios y la burocracia partidistas.

El primer asunto es un problema de definición política, de demandas y por ende del carácter del movimiento. Su definición histórica no en la geometría de las izquierdas y derechas, liberales o no, sino mediante un proyecto claro y orientado a sectores, clases, capas, fracciones. Las razones por las que las bases de apoyo y alianzas de clase, campesinos, obreros, sectores populares, quedaron al margen de las filas del partido, tienen fundamento en que el tipo de proyecto ligado sin matices a la modernizacibn, la apertura y el libre mercadoprovocó la radicalización de las direcciones, no de las bases. Si se define como de derecha, liberal, pro modernización, quedaría claro su proyecto. En la extrema derecha tendría más apoyo, adeptos, credibilidad. Empero, en el caso actual, la fusión de comentes lo mantiene en una verdadera dispersión y confusión así como en pugnas de intereses. Este problema ligado a la dispersión de ideologías o de "programas" así como a los grupos y

cadenas de posiciones, corrupción, intereses, negocios, enriquecimientos, antes fortaleza del partido, son hoy día su principal obstáculo. Si el PRI cae en un vacío de poder por las disputas de los grupos sería igual a perderlo definitivamente. Para la burocracia del partido antes que ver por su futuro está la mira puesta en el año 2000, de tal manera que no importa profundizar la crisis si alguna facción gana la candidatura, sin respaldo presidencial y sin garantías de éste, que ya no tiene la varita mágica para conservar su poder tradicional al decidir el candidato sucesorio. De hecho, la distancia relativa del Presidente ha sido un factor fuerte en el agudizamiento de las pugnas internas. Cualquier grupo debe corresponder a una propuesta de programa y definición politica, no al revés.

El PRI se convirtió en una estructura burocrática - e n el sentido histórico, de no cambiar, de no trabajar en asambleas y las direcciones no dejar los puestos- inmersa en pugnas y luchas internas por el poder y el control de los puestos en una cadena que representaban una fuente de ingresos ilícitos. Los grupos se fueron sumando por etapas en el interior del PRI: los aue defendían el Drovecto actual v enlazados - desde 1989 hasta la fechaA los que habían quedado en el c & n o como efecto de capas en transición y representantes de sectores sociales en el mismo proceso; y los más atrasados, la plena y llana vieja guardia.

Así se reflejan dos grandes posiciones frente al PRI: de una parte, los grupos tradicionales que agrupan a parte de los sectores en transición -lo que obliga a pensar en su correspondencia con sectores económicos en esa situación-, más los atrasados. Esta fracción mantiene espacios de poder en buena parte de los viejos puntos de apoyo del partido, desde la Central de Trabajadores de México, cuyo nonagenario líder murió, Fidel Velázquez, hasta la central campesina, y el sector popular. Desde luego, basta con analizar el perfil y composición de la Chmra de Diputados o la de Senadores para evaluar el carácter de permanencia y reciclaje de personajes de la vieja guardia.

De otra parte, encontramos al grupo emergente que no ha podido tomar el control del partido completamente, aún cuando se hayan postulado a candidatos estratégicos con la referencia del modelo modemizador, pero no es el caso en todos, ya que los candidatos surgieron desde centrales de poder y no desde las bases en cada distrito. Por ello, especialmente el ejemplo de Querétaro funciona para ver en qué medida correspondena un candidato con perñl en transición fiente

a las fracciones empresariales emergentes ligadas a la nueva regionalización y que demandan un estado regional moderno y eficiente. Desde luego esto choca con la imagen de la vieja guardia. En este sentido, cabe mencionar que la fiacción moderna y emergente es la otra punta de la fuerza que podría tomar definitivamente el con- trol del aparato de partido y llevarlo a ser el del gran capital declarado.

Otro escenario es que los sectores viejos podrían dar marcha atrás y los emergentes renovadores ocupar al partido. Empero, cabe la posibilidad de que los emergentes y nuevospolíticos, modernos, sean los que hagan un repliegue y se cree un vacío de poder en el partido, especialmente luego que capas y sectores empresariales estarían con la atención vucsta en los nuevos actores de la oposición y la necesidad de lograr acuerdos con ellos. Entonces el Revolucionario Institucional terminará de caer en la cima en manos de los viejos.

Si el PRIlogra rearticular suproyecto y volverse orgánico a alguna clase social, el problema es que aún así tenderá a desaparecer como tal debido al ancla de los directivos y suspugnas internaspor elpoder y control, al margen de ideologías yproyectos. Los caciques, los de siempre, los tecnos, los duros, nunca podrán ponerse de acuerdo y la dicusión del proyecto quedará pendiente, el círculo vicioso podría convertir al PAN en el verdadero heredero de la representación del gran capital, pero con un poco menos de pugnas que no exento de ellas y menos corrupción.

El PAN se enfrenta a los relevos de poder al interior de ese partido y al arribo de los Bárbaros del Norte. Lo que quiere decir que de origen hay una división que habla de su reorganización y en la que hay mayor influencia del grupo del Norte. A lapreocupación panista de volverse partido de masas, debe sumarse la imposibilidad, como la del PRI, de ser un partido popular con un proyecto y programa impopular. Su fuerza electoral se apoya en las desviaciones del PRIy el desmantelamiento del viejo Estado en favor de las necesidades de acelerar la modernización que tiene más transparencia en manos blanquiazules que tricolores.

La nueva etapa en la que los partidos políticos asumen la tarea de reconstrucción del sistema político en franca competencia y legalidad, así como legitimidad a través de la reforma electoral y sus resultados, luego de las elecciones del 6 de julio, trajo el equilibrio de los poderes y con ello el remate del fin del presidencialismo vertical.

6. Normalidad democrática y Estado de excepción

El espacio conquistado por la oposición y cedido por el gran capital tiene límites definidos por el cuestionamiento del modelo. En lamedida que algún partido o respuesta popular independiente amenace la estabilidad del modeIo y su sostenibilidad, la respuesta de defensa se encauza en dos vías: la institucional, a través de los partidos políticos ya que las otras instituciones del sistema no podrían resortear como interlocutoras y mediadoras; y la de un enfrentamiento con el Estado sin instancias intermedias, si aquellos instrumentos no pueden servir de colchón a la respuesta popular. Entonces los riesgos de perder "la normalidad democratica" serían muy grandes, y el Estado podría centralizar a todas las instituciones del sistema político tal y como existían antes en el sistema presidencialista pero con una diferencia: antes era por mediospoliticos ya que el Estado era todólogo, de todas las clases y fracciones propios del presidencialismo de la economía de subsidio y en consenso; ahora se trataría del recurso de un Estado de excepción apoyado en la fuerza y la imposición del control general con medios extrapolíticos.

Habría que distinguir entre un Estado tecnócrata militar y el Estado con normalidad democratica. Ambas son formas que dependiendo de la correlación de fuerzas y estabilidad del modelo pueden darse y son orgánicas al proyecto del gran capital. Si bien la creencia es que una existe separada de la &a, la realidad muestra que hay formas de combinación en las que la fachada democrática puede tener detrás una militarizaciónsilenciosa en el mejor de los casos o la desaparición de poderes como en Peni, o lamilitarizaciónpor guerrilla, narcotráfico y violencia -¿inducida?- como en Colombia.

1. Qué es la tecnoglobalización?

El concepto de tecnoglobalización (tecnología global) corresponde a la época de la revolución mundial por la productividad, de la competencia global, de la transferencia y comercialización superior

de tecnologías, cuyos ejes están ubicados en los pasos de la corporación multinacional, la que a su vez comanda larestructuración de las ramas y sectores de la economía mundial. Los dos pilares de la recesión mundial hasta 1984-1985 eranlacaída de la productividad y del margen de beneficio. Por ello, el redespliegue de las empresas íransnacionales (ET) tiene dos variantes: por un lado, la revolución científica y la productividad y, por otro, la producción modular mundializada en la que las fases se reparten por p a í ~ e s . ~

La globalización de la producción y de los mercados se apoyan en un nuevo tejido cuyas agujas de punta son las estrategias de la conversión de las ET en corporaciones multinacionales (CM). El esquema de "batalla" entre las corporaciones desde el país de origen y sus filiales en otro país, se convierten en un tablero de acuerdos y de nuevas regiones industriales en la economía mundo. La tecnología global forma parte de las estrategias de las corporaciones, aunque, desde luego, no es el fm en sí misma.

La competencia por los mercados las ha llevado a transformar su rostro y a convertirse cada vez más en corporaciones multinacionales a través de su gran movilidad y una serie de acuerdos entre ellas. Son ya empresas sin fronteras, globales; se adaptan a las condiciones del país sede y se presentan como nativas. Con base en las estrategias de corporación multidoméstica o multinacional (CM), la tecnología se convierte en herramienta y consecuencia de su competencia permanente: comercio internacional típico y especifico, inversión extranjera, fusiones y adquisiciones, subcontratación, licencias, inversión compartida, investigación y desarrollo y acuerdos interñrmas, fusión y comercialización de tecnologías, articulación de proveedores internacionales, intermediación financiera electrónica, creación de subpotencias financieras, integración regional y sub-sub-regional, creación de redes de puntos de producciónpara la cadena mundiaiizada, un Estado supranacional, red de puntos de región subdesarrollada,

La categoría tecnoglobalrzacrón fue usada como metáfora en un coloquio llamado "New mles of the globalization game" en Tokio, Japón, celebrado del 6 al 9 de marzo de 1990, en el marco de los trabajos de la OCDE. La reseña fue preparada por el profesor Michael Gibbons del Departamento de Ciencia y Temologia de la Universidad de Manchester, 0xford.Vease: Michael Gibbons, "New d e s of the globalization game", Fuhues, noviembre 9 de 1990, USA, núm. 22, pp. 973-975.

son formas de una red mundial-local articulada por ellas, la forma real de la tecnoglobalización.

2. Los motores de la formación de puntos de región

Los acuerdos interfirma y localización de "sitios" (opuntos de región) dónde producir compartidamente, son elementos que definen "lanueva red de las corporaciones multinacionales". Las corporaciones luchan por las tajadas del mercado global mundial: EUy sus compañías cap- tan el 23.4%; Japón 10.7%; Europa 17.9%, Alemania Unida 6.7por ciento.

La restructuración y competencia se está dando en tomo a 10 ramas de oroducción v en ellas su articulación con el desarrollo de nuevas

A

tecnologías genéricas: microelectrónica, biotecnología, nuevos y avanzados materiales, telecomunicaciones, aviación civil, robótica, programas inteligentes para computadoras y máquinas herramienta, nuevos sistemas de organización laboral, racionalización de los procesos informáticos en la fábrica, centros de investigación-fábrica, -

y son, entre otras, nuevas tecnologías desplegadas en ramas de producción en restructuración: aeroespacial, automoirk, petroquímica, .

electrónica, telecomunicaciones, computación, químico-farmacéutica, biotecnología en agricultura. Ahora bien, en relación con la búsqueda de nuevos sitios para producir compartidamente, demos un vistazo a una muestra de empresas que venden fuera del país de origen y con ello a sus activos e innovaciones tecnológicas.

El rezago de la corporación multinacional norteamericana a principios de los noventa era evidente frente a la agresividad de las provenientes de los otros bloques. La relación de activos de las CM fuera del país de origen detalla el despliegue por competir a través de tecnologías como su componente más importante. Sumado al desplazamiento de fases, como en el caso de las inversiones en maquila fuera del país de origen, como en México, cuyo componente más importante son tres elementos: transporte, electrónica y vestid^.^

Michael E. Porter, La veniaja competitiva de las naciones, Plaza & Janes Editores, Barcelona, 1985, pp. 35-60 y 11-913.

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3. Los acuerdos interfuma: punta de lanza de la nueva regionalizacíón

Europa y Estados Unidos celebraron más de 3 000 acuerdos entre sus corporaciones de 1983 a 1989. De ellos, 57% que corresponden a Norteamérica, no fueron exitosos. Mientras tanto, de 1986 a 1989, Estados Unidos recibió 200 mil millones de dólares en inversión extranjera desde Japón y Europa, con ellos llegaron empresas, fases de produccion especializada, investigación y desarrollo, tecnología y cambios en la empresa, en el proceso de trabajo mismo? El proceso ahora parte de los 7 grandes hacia el resto del mundo e incluye a las naciones dependientes, emergentes con una cantidad similar.

Las razones para los acuerdos marcan algunas tendencias:

1) Para abaratar costos y disminuir riesgos tecnológicos, usar diseños comunes y aprovechar la investigación y desarrollo de las firmas multinacionales al instalarse en otras zonas, como lo hizo la Sony que lleva sus institutos a Europa; Sharp se instaló en Cambridge, la Texas Instruments se asoció con ACER para no inventar todo por si misma. Así ocurrió entre Texas Instruments y Hitachi después de una batalla legal por el uso de propiedad intelectual.

2) Para combatir los problemas comerciales y tener acceso a mercados diversos. Por ejemplo, la Northen Telecom, Ltd., al pasar finciones productivas a los Estados Unidos, logre acceso a Japón.

La tendencia real de los acuerdos interfma se dedujo de los hechos reportados en el periodo 1990-1993 y consultados en fuentes como Excékior, sección h c i e r a ; particularmente eluúmero de junio 9 de 1988. La infonnaciónproviene de m61tiples fichas extraidas de dicha sección, asi como los reportes sobre empresas transnacionales de Forme, números de abril-junio de 1993 y 1994, respectivamente. Los origenes de este planteamiento pueden encontrarse en:

Frobel Foker, Heinrichg Jnrgen and Kriege Otto, "The new intemational divi- sion of labour", traducción de la Revkta de Comercio Exterior, México, 1982.

David Gordon, "The global economy: new e d i c e of g m b l e foundations", New Le$ Review, march-april 1990, New York, USA, pp. 14-65.

3) Para superarproblemarpolíticos, como la BASE que se mudó a Cambridge porque el movimiento ecologista verde impugnó su proyecto de biotecnología.

4) Las compañías Smith-Kline y Beecham-de Inglaterra se asociaronpara compartir las reglas y licencias tanto en Europa como en Estados Unidos.

5) Compartir costos, como la Ford que usa el diseño de Nissan.

6) Para defeender el mercado local.

7) Para asociarse las empresas existentes con las emergentes.

8) Para flexibilizar la producción y compartir tecnología soJsticada en los productos, como Xerox y Fuji Xerox de Japón.

9) Para crear fondos de inversión.

10) Para invertir en otro país de manera conjunta, por ejemplo en la URSS, entre Ford, Archer Daniels, Midland, RIR Nabisco, Johnson y Johnson, Kodack, Chevron.

Los acuerdos presentan novedades todos los días. La tecnología y 1

su globalización también involucra la actividad de investigación y desarrollo, repartida a escala mundial, y especialmente el comercio de tecnología por parte de las CM.

Las empresas líderes tienen una gran capacidad para comerciar tecnología, de mover un producto desde su concepción hasta el mercado rápidamente, lo cual genera instrumentos de competencia. Ea estas nuevas tendencias destaca la proliferación de nuevas tecnologías y la velocidad con que hacen que las obsoletas salgan del mercado. Esto recorta los ciclos de vida de muchos productos: máquinas de escribir, computadoras, etcétera. Las innovaciones tecnológicas se incrementan en parte por los consorcios de investigación pmveedms de corporaciones.

4. La nueva economía mundo regional

La globalización es un proceso desigual y fragmentado que en realidad se refiere a la restructuración del sistema mundial con base en la cuarta división internacional del trabajo. Sin embargo, ni todos los países, ni todas las ramas de producción, ni todas las empresas tienen ventajas competitivas desarrolladas homogéneamente. Más de 11 5 países se preguntan cuándo y cómo se globalizan. En suma, la innovación se encuentra mancomunada a una estrategia global que apunta a internacionalizar a la e m p r e ~ a . ~

La reorganización del sistema mundial y sus campos de fuerza política y económica, tiene detrás la lucha de las naciones por acceder al reparto de 200 000 millones de dólares anuales de inversiones extranjeras que a mediados de los ochenta se aplicaban principalmente entre los países centrales.lo

Por otro lado, apuntan a la formación de bloques o nueva regionalización y a un proceso de subregionalización en una especie de pirámide, cuyos cortes horizontales no representan países espec@cos, sino regiones determinadas por tasas de ganancia en nivelación. De cada una de las capas de la pirámide se desprende otra pirámide o subregiones de integración productiva y por ende comercial. Así, sucesivamente, aparecen circuitos de países entre los que tiene que ver más un punto de región de cada uno con el otro, que con el país en su conjunto. Muchos están a la zaga del proceso y se tendrán

Iván Molina, Tecnoglobalización: investigación y desarrollo, productividady tramferencia de tecnología, tesis de Doctorado en Sociología, UNAM, 1995; capítulo 1, pp. 28-40.

Elaboración propia con datos tomados de los cuadros encontrados en las páginas 99 y 103, en Amy Borrus, "The stateless corporation", Business Week, may 14, 1990, USA, núm. 3159, p. 98-106.

'O Es un dato estimado por diversas fuentes: algunos hablan de 250, otros de 200; yo prefiero tomar la cantidad de 150 000 millones de dólares con base en la concurrencia de información como la presentada en Fortune, y su clasificación de las 500 empresas más importantes (abril, mayo, junio y julio de 1990, 1991,1992 y 1994, respectivamente). El volumen de inversión en 1997 podría representar más de 250 000 millones de dólares. Para esta materia véase:

Rudiger Dombusch con la colaboración de Paul Knigman (MIT) y Chul Park Yung(Korea, University), "Enfientando los retos del mundo", Revista del MII: México, noviembre de 1990, pp. 3-60.

que integrar a través de potencias medianas sub y sub-sub- regionalmente; por ejemplo, por medio de Brasil, México, Colombia, Venezuela, Chile."

La competencia global apunta a sustituir lacarrera tecnológica entre "gobiernos" por la carrera entre firmas. En otras palabras, la autarquía tecnológica agotó su ciclo.I2

5. Los bloques económicos y la regionalización de la producción

En el centro de la nueva confimuación mundial se encuentra el paso - A

de la vieja economía regulada, proteccionista, hacia otra, generalizada en la que la ley del valor opera abiertamente, es decir, el libre flujo de mercancías y servicios se hace con base en el intercambio de

David Gordon, "The global economy: new edifice of gnimble foundations?", New Le$ Reviau, march-april1990, New York, USA, pp. 14-65. '

Rachel McCuiloch, 'Za inversión extema en los Estados Unidos", Facetas febrero de 1992, México, núm. 96, pp. 40-51.

Para tener una idea de la presencia de las ñnnas extsanjeras además de la inversión, en términos de trabajo, el total de empleos controlados en Estado Unidos por f m extranjeras en dicho país, son 1.4 millones en 1986, y de éstas, 140 000 son de subsidiarias japonesas. Véase:

Rachel McCulloch, "La inversión extranjera en EU", Facetas, febrero de 1992. México, núm. 96, pp.40-51.

Dombusch Rudiger, con la colaboración de Paul Krugman (ha) y Chul Park Yung ( Korea, University), "Enfrentando los retos del mundo", Revista del IWT, México, nov. de 1990, pp.3-60

También se puede encontrar un análisis de flujos de inversión extranjera y los paises de localización en el trabajo de:

David Gordon, "The global economy: new edifice of gmmble foundations?" New Lej? Review, New York, USA, march-april1990, pp. 14-65.

l1 La tesis de sub-sub-regionalización es producto de elaboración propia, pero inspirada en la consecuencia lógica de la tesis de Ruy Mauro Marini sobre el subimperialismo. Véase.

Ruy Mauro Marini, Subdesmllq y revolución, Siglo XX Editores, México, 1969

Ruy Mauro Marini, Dialéctica de la dependencia, Era, México, 1974. Marini, Ruy Mauro, Democracia e integración, Nueva Sociedad, Venezuela,

1993, pp. 31-55 y 87-121. l2 Frederick Nixson, "The less developed countries and the global economy,

United Nations Centre on Transnational Corporations (UNCTC)", The Journal of Development Studies, marzo-abril 1990, USA, núm.168, pp. 25-367.

equivalentes en térmiios de cantidad de trabajo incorporado a cada mercancía, resultado del arribo mundial a la forma superior de producción de valor que consiste en la revolución mundial por la productividad

El hecho es que las naciones y las empresas compiten con base en la capacidad productiva y ventajas naturales aprovechadas con productividad, y ya no con base en políticas gubernamentales, protección o mano de obra barata, aunque este elemento será por un tiempo todavía un recurso, mientras el desempleo, como característica central de los nuevos modelos subsista, ya que la plena producción ahora ya no resulta en pleno empleo.

Cabe señalar dos cosas: por un lado, la globalización en realidad lo que hace es establecer el libre flujo de mercancías con base en la operación real, abierta, de la ley del valor y, para ello, es necesario que los organismos internacionales funcionen de manera amplia y conduzcan el proceso en un esquema supranacional.

De otra parte, la existencia de monopolios apunta a restructurarse ypor ello los acuerdos interfirma se convierten en el esquema central de las corporaciones multinacionales; ello, en la medida en que el monopolio obstaculiza la ley del valor al evitar la transferencia de los aumentos de la productividad a los precios y fomentar la competencia y mayor ganancia por esa vía.

La masa de trubajo contratada se reduce por el aumento de la productividad en cada capital individual, al tiempo que aumenta la intensidad del trabajo y su duraciónpara los trabajadores que quedan, dependiendo del grado de automatización de la fábrica y de la solidez y fuerza del movimiento obrero para defender condiciones de trabajo o algunos cambios como los que representan las modificaciones a la ley laboral parajlexibilizar el habajo."

Así como la estrategia mundial de la globalización requiere de un mando supranacional, centralizado, las capas empresariales que comandan a nivel nacional el proceso, establecen a escala internacional una red de poder a'etrús de la estrategia de globalización.

En ese sentido opera la acción de desmantelarniento de viejas estructuras regionales, de organización territorial nacional, de resabios

l3 Algunas estrategias de la corporación multinacional se encuentran en:

de anteriores modelos económicos y políticos, hasta reductos indígenas con posesión de territorios importantes, sin dejar de lado la posibilidad de asomar la cabeza a cualquier nación intermedia como potencia subimperialista, como la necesidad de terminar de empujar el fracaso de los modelos económicos socalistas cuyo eje de descomposición consiste en la imposibilidad de articularse con la economía de mercado al recibir todo tipo de presiones contra la planificación estatal que de suyo arrojaba limitaciones a la ley de valor, sin que esto quiera decir que eran inviables socialmente. Estos son los casos de la guerra de Irak, Yugoeslavia, Israel, Brasil (zona indígena), Cuba, Haití, que en su conjunto muestran la presencia de un poder político supramundial que acompaña a la estrategia económica global. En el caso de América Latina, con base en los acuerdos de la Cumbre de las Américas, esta tendencia se extiende con la asignación a la OEA de facultades extranacionales y regionales de garante de procesos de reconversión y regulación política regional.

Los grandes centros industriales encabezan el proceso de integración de economías por zonas, al tiempo que esto imprime la desintegración del viejo orden: Alemania, América Latina, URSS, Medio Oriente, etcétera. El bloque europeo va más allá de Alemania y se extiende hasta la exunión Soviética, aunque los cambios recientes en este país van a mostrar su futuro en integración nacional y mayor vínculo con los 7 grandes para globalizarse más rápido de lo imaginado. Como hoy ocurre con Polonia.

La unificación alemana convirtió a este país en parte del grupo de los PIB más altos (EU, URSS, Japón) y en el coloso de la zona, con seria preocupación por parte de Gran Bretaña cuya caída representa una posición similar a naciones emergentes, a pesar de haber sido una de las grandes potencias. Europa concluyó su proceso de unificación al crear el Mercado Común Europeo y con ello logró ubicarse en la delantera en relación con América Latina y Estados Unidos, en términos de la falta de articulación para el resto de Latinoamérica,

Elson D., "Transnational corporations and the new intemational division of lahow: a critique of cheap labow hypothesis", Manchester Papers and Develop- ment, july 1988, USA, vol. 4, núm. 3, pp. 60-72. - Carla Rapoport, "The new U.S. push into Ewope", Forhrne, USA, diciembre 27 de 1993, vol. 128, núm. 16, pp. 36-40.

después de haber firmado el TLC con México, en esta zona norte, con Canadá y México a través del Acuerdo de Libre Comercio (o marco para lograr socios productivos, y luego el mercado viene solo).

En este sentido, México puede incluir poco a poco acuerdos bilateralespara aumentar su influencia y subintegración haciapaíses como los de Centroaméricu y el Caribe.

Mientras no esté resuelta esta fase de extensión a laregión, Estados Unidos no habrá formado cabalmente su bloque o zona a partir del Plan de las Américas.

Europa mira fuertemente hacia Áfica y Asia Meridional, mientras China iba a afiliarse con la URSS para formar un bloque por sí solos, aunque esto se convirtió en un proceso de globalización autónomo, con tasas muy altas del PIB chino, en lo que algunos han llamado, erróneamente, potencia emergente.

Japón tiene su radio en el sureste asiático y mira hacia Australia y Nueva Zelandia, así como a Chile y tal vez Perú.

Lo mismo podría pasar con Brasil, aunque éste apunta más a una integración sub-sub-regional como lo avanzado hasta ahora con Ar- gentina, Uruguay y dependiendo de su evolución política, habrá inclinación por Japón después de Estados Unidos.

El avance de la lógica neoliberal desde principios de los ochenta ha sido el motor de los profundos cambios mundiales y nacionales, especialmente porque aquí opera la siguiente regla: para que un país reciba los beneficios de su integración y de la inversión extranjera debe completar un conjunto de reformas y ajustes, mientras tanto no hay inclusión en la lista. La formación de bloques no quiere decir que la economía va afincionar en tres. Por el contrario, su integración e internacionalización es creciente. Los movimientos más importantes para lograr nuevos espacios de regeneración de las tasas de ganancia, centralización de capitales y la revolución mundial por la productividad, se están dando entre las corporaciones mulíinacionales.

Por ello hablamos del redespliegue de la empresa transnacional en dos vertientes: vor un lado en la multicitada revolución cientifico técnica ypor la productividad, y por otro, el nuevo esquema modular mundializado de vroducción. La globalización de la producción y-de . - los mercados se apoya en un nuevo tejido cuyas agujas de punta son las estrategias de la ET.

internacional; o bien, las ventajas que la propia competencia puede abatir a nivel local en términos de sectores y segmentos. Con base en esto, ocurre la selección industrial, reducción de sectores y segmentos pero creación de nuevos, alineados al eje que marca la formación de puntos de región, como producto de la localización del interés del comercio intemacional y de las corporaciones multinacionales.

2) Volcados a la exportación. Proceso en el que el mercado interno adelgaza con un parque industrial dedicado a la exportación sostenido con un fuerte flujo de inversión extranjera y la inducción progresiva

3) Con mano de obra altamente calificada, especializada y polivalente en lo general; con mayores salanos relativos en los puntos de región desarrollados.

4) Con niveles de productividad por arriba de la media nacional; a través de la instalación de la investigación y desarrollo, innovaciones en educación superior, vinculación universidad empresa, servicios de consultoría, creación de factores de producción, proveedores, servicios, infraestructura, oferta de trabajo calificado, aprendizaje de las normas y estándares internacionales (como en el caso del sector textil con enseñanza desde las empresas extranjeras), ingreso a las herramientas de la fábrica integrada por computadora (FIC) o manufactura flexible, conocimiento de las formas de elevación de la productividad con base en la innovación técnica, herramental productiva y la parte organizativq es decir, FIC + reingeniería-calidad, etcétera.

5) Muestran la revolución local del Estado municipal y su modernización, que no necesariamente del Estado federal; de ahí que los tiempos y condiciones sean más violentos para el nivel municipal que para una nación. Cumplen el nuevo papel de afianzamiento de la seguridad local para aprovechar las ventajas de la mundialización. Aparece el problema de la gobernabilidad local fiente al desajuste armónico del desarrollo y la participación de la sociedad civil como alternativa de la gobernabilidad.

6 ) En ellos, lo local se vuelve internacional. El Estado municipal se internacionaliza. En algunos rincones de América Latina se ha llamado Estado subnacional al municipal. Es justamente al revés. Lo local se vuelve internacional. El Estado municipal se internacionaliza.

7) Emergen nuevas capas y fracciones empresariales y de trabajadores ligados a los nuevos puntos de región modernos y reclaman un Estado con las mismas características. Se establece la disputa local por el control del Estado municipal entre las viejas fracciones y las nuevas emergentes. El Estado entra en una fase de autonomía relativa en la que las fracciones y capas plantean sus proyectos de nuevo Estado y de reforma, y entonces la autonomía permite la fase de democratización, reformas, flexibilidad, participación de la sociedad civil en el buen gobierno y, con ello, en el desarrollo local.

8) Los nuevos puntos de región traen una nueva forma del fenómeno de regionalización, y, al tiempo de crear unNPR, ello por si mismo condiciona otro nuevo punto de región atrasado. Los cordones industriales nuevos, Hermosillo, San Luis, Aguacalientes, Estado de México, Puebla, ya no son regiones geográficas distantes. Están prácticamente juntas. Ya no es el Sur con migración hacia el Norte. Hoy dentro del área del NPR, allí está el NPRA, como en Tijuana y la colonia del sur, Ciudad Juárez y el corredor Chihuahua-la Sierra- Ciudad Juárez. El Valle de El Fuerte, en Los Mochis y la zona de El Fuerte y Choix hacia la Sierra. Puebla- zona serrana y límites con Veracruz y Oaxaca. Los apoyos y el desarrollo es desigual entre NPR y NPRA.

9) Nuevo mapa. Que superpone tres tipos de regionalización con sedes según la etapa del desarrollo: 1) los treinta; 2) los cincuenta hasta los setenta, 3) los ochenta hasta los noventa. Con una forma intermedia en la década de los ochenta con la vieja maquila.

7. Distritos industriales endógenos + exógenos

El eje de la acumulación centrado en la integración productiva y mercado mundial con base en la exportación, adquiere formas que

perfilan y describen a un punto de región desde el punto de vista económico y político. Con base en las características descritas en los incisos 1 a 4 cabe destacar lo siguiente: dentro del punto de región moderno, superdesarrollado, la producción se vuelve flexible, abandona la estandarización debido a que en dicho espacio se crea un distrito industrial apoyado en la formación de cadenas locales o mercantiles que responden a las ligas con la mundialización en competencia y diversificación.

Cuando se trata del binomio tecnogloblización y producción flexi- ble tienden a desarrollarse en los puntos de región las cadenas de valor, abarcando desde insumos hasta los que el cliente necesita, en ocasiones simplemente centrando la actividad en una maquila proveedora de necesidades internacionales con insumos importados. Por ello, el concepto de punto de región cobra importancia como el diálogo global-local. Renace el "neolocalismo" tal y como sucedió en Francia e Italia en los años ochenta.14

Muchos sectores y segmentos expuestos al comercio internacional global sufren un proceso de ajuste y reconversión y mediante este proceso redireccionan habilidades y aprenden los estándares de competencia internacional, toda vez que los industriales en los puntos de región en México tienen preferencia por EU en lugar de otros como Bulgaria, Brasil o Italia dado que el ciclo de la orden inicial recibida por sus productores hasta que se alcanzan los productos terminados es 40% más rápido en México.15

Las cadenas de subcontratación internacional o los segmentos del comercio internacional para los que un país puede ser competitivo dan nuevas formas a la industria nacional-local que debe reconvertirse, no siempre con éxito, frente a la segunda forma más importante y lo que las diferencia, la inversión extranjera directa con el modelo de la maquila.

Ambas configuran los distritos industriales dentro de los nuevos puntos de región cuyo universo es más amplio y comprende la

l4 Ganne Bernard, "Importancia y evolución de los sistemas industriales locales en Francia, economía politica de una transformación".

I l5 E. Duussel, M. Piore, C. Ruiz, "Pensar globalmente y actuar regionalmente", UNAM, F. Ebert, Ed. Jus, México, 1997, pp. 27-229.

estructura económica y social, la política urbana, las relaciones sociales y políticas dentro de la localidad y fuera de ella.

Con los nuevos puntos de región, el potencial endógeno podría configurar un distrito indu~trial,'~ aquél es definido como la red de actividades y funciones económicas de las empresas individuales y de su entorno, que se restructuran y determinan el ritmo, el alcance de la modernización técnica y organizativa, la aptitud de las empresas de la región para superar la pérdida de antiguos mercados mediante la apertura de un potencial de nuevos mercados.

O bien, el potencial endógeno podría transitar, sin restructurarse o debida una nueva creación, dar lugar a un potencial exógeno como subcontmto o proveedor internacional en el punto de región moderno y superdesarrollado, como factor dominante impuesto por las varia- bles exógenas,17 como la demanda del comercio internacional ligada a la tecnoglobalización.

Endógeno o exógeno forman un distrito industrial que ajusta la estructura local original o instala otra en el punto de región: capital fijo, disponibilidad de capital, precios, salarios, fuerza de trabajo, nuevas calificaciones, suelo urbano, rural, inf?aestructura general como de servicios públicos, etcétera.

En el área de variables exógenas, la formación de proveedores o terceros productivos para el comercio internacional va desde la subcontratación en línea, mediante la instalación directa de la planta maquiladora (desde EU, por ejemplo), o bien, la habilitación de capi- tal mexicano (dada su incapacidad para cubrir los estándares internacionales) recibiendo tecnología, capacitación, tecnología organizativa como el Kaban, el control de calidad y la reingeniería; entre otros elementos.

Otra forma consiste en la construcción de espacios exportadores además de los existentes dentro de la empresa, que se refuncionaliza para ser proveedora internacional. Los proveedores en los puntos de región fungen como compensadpres de riesgo para los compradores

Emest Mandel, "La regionaliión en B6lgica", mimeopafiada, 1988, A., Petitbó y J., Sáez, "Intewención pública y localización industrial. Algunas reflexiones en tomo del caso espaííol", (1988), Sociología de Trabajo, 1991, nueva $oca, núm. extraordiiario, pp. 101-120.

" H.W. Richardson, "Input-ouíput and economic base muitipliers: looking back- ward and fonvard", Journal ofRegiona1 Science, vol. 25, núm. 4, pp. 607-662.

internacionales, así como estrategia de ganancias extras, dado el esquema de abasto global.

Las compañías compradoras establecen estándares, comparan las mejores prácticas entre sus proveedores en competencia, el acceso a los mejores y modernos procesos de producción, la difusión permanente de las innovaciones a lo largo de la cadena mundial de proveedores; los mejores hacen bajar precios y aumentan la eficiencia del abasto global.

Otra forma de los puntos de región es la configuración de distritos industriales con base en el potencial endógeno, en su interior, pero apoyados en la restructuración de un sector tradicional y su concentración regional, con pilares propios, con empresas de tamaño intermedio con alta intensidad de trabajo; la elaboración de una estrategia conjunta entre los distintos agentes para abastecer algún mercado. La competitividad depende de la estrategia de una empresa sumada a los factores o condiciones de un ámbito favorable, y de la existencia de una red o cadena de proveedores como articulación glo- bal-local de la cadena productiva.

En ese sentido, los potenciales endógenos de los distritos industriales18 se caracterizan por la concentración geográfica, la aglomeración de empresas locales que operan en sectores tradicionales y compiten en mercados internacionales, la socialización del riesgo a través de un conjunto de instituciones públicas y privadas, los costos compartidos através de la red de instituciones, la especialización sec- torial, el predominio de pequeñas y medianas empresa^'^ la colaboración de interfimas basada en la innovación versus salarios bajos, la identidad sociocultural que favorece la estabilidad local e identidades para el desarrollo local, calificaciones mayores y nuevas, las organizaciones civiles de autogestión, los gobiernos locales- municipales gestores y promotores de la innovación y la capacitación de la industria como parte de la política. Un ejemplo de este proceso es la industria del calzado en León, Guanajuat~.~~

l8 Ash Ami y Kevin Robins, "Distritos industriales y desarrollo regional: límites y posibilidades", Sociología del Trabajo, Siglo xxr Editores, 1991, número ex@$, pp. 181-231.

l9 H. Schmidt, "indush'ial districts in Europe: policiy lessons for Developing Countnes?", Institute of development Studies, 1993, Discussion paper, 324.

M. Piore, E. Dussel, C. Ruiz, Ibídem.

Empero, hoy la noción de distrito industrial puede abarcar a una actividad agropecuaria o bien turística o de servicios, se trata del sec-

1 tor o segmento vinculado al comercio internacional. Otra característica importante de los nuevos puntos de región

1 consiste en su formación y el desarrollo de distritos industriales con l base en potencial exógeno, armados con empresas maquiladoras para 1 la exportación cuya expansión en los Últimos cinco años se lleva a

cabo en zonas no fronterizas, con lo que contribuyen a perfilar la especialización productiva por puntos de región y sus distritos industriales.

Parte de las nuevas maquiladoras poco tienen que ver con el desarrollo de proveedores locales; están más relacionadas con los externos. Sin embargo, otro grupo comienza a favorecer el desarrollo integral nacional al crear empresas que subcontraten, local e internacionalmente, industrias compartidas, transferencia de tecnología y capacitación como nueva calificación laboral. La diversificación de las maquiladoras está ligada a la restructuración industrial norteamericana básicamente.

Por ello, la tasa de crecimiento de empresas de este tipo enIrapuato, Guanajuato, en el centro de México, es tan alta como en las ciudades ii-onterizas y responde a que allá hay saturación de recursos y de la infraestructura en general y urbana en particular; las corporaciones multinacionales reorganizan su estrategia de localización en búsqueda de mano de obra local, cerca del lugar de origen de la emigración hacia el Norte, no lejos de sus factores socioculturales, con mano de obra y costos de traslado menores, calificada en el lugar con universidades adecuadas, cerca del núcleo familiar que en su conjunto suman factores económicos con culturales y sociales que en la frontera no existen articulados, y se expresan en factores de ingobernabilidad.

Desde la óptica nacional, en la política hacia los puntos de región en América Latina se lucha por contrarrestar la tendencia a la desarticulación y desarrollo inorgánico para compensar con las formas de cooperación interfirma o la agrupación y creación de redes productivas como la integración horizontal y vertical. El problema es que la fuerza del comercio internacional y el reparto de ventajas competitivas con la mundialización frena las cadenas productivas nacionales, a las empresas integradoras.

El desarrollo del potencial exógeno en los distritos industriales es relativamente más fuerte que la posibilidad de los agrupamientos,

I restructuración y conquista de nuevos mercados externos con base en el potencial endógeno. La primera forma predomina sobre la segunda, y eso constituye un reto político y objetivo industrial-tecnológico.

La nueva regionalización es un concepto espacial e involucra a la economía global. Esto es muy importante ya que todo intento de promoción de un proyecto de regionalización y descentrallización atraviesa necesariamente por una corriente autónoma, de fuerza de desarrollo producto de la internacionalización del punto de región (parque industrial o fuera de éste) y no obedece y no podrá ser producto de decretos o medidas de desconcentración, es decir, si antes o simultáneamente no se procura la revolución y cambio del Estado mu- nicipal en términos de eficiencia, productividad, modernización y bases de apoyo sociales diferentes, propias de las nuevas hcciones sociales, empresariales y populares emergentes de los nuevas regiones que reclaman un Estado reformado, moderno, pero no a nivel general, tal vez, específicamente hablamos del Estado municipal.21

En suma, si hablamos de una nación, así como ésta no puede ser competitiva y productiva en todo, no todos los municipios, ni toda una nación puede internacionalizarse y avanzar simultáneamente en la tecnoglobalización; se trata de la vinculación actual al mercado mundial pero a través de los municipios.

8. Acumulación histórica y fracciones empresariales

La primera región industrial se instala con la economía primario- exportadora (1 900-1920) y seguida de la sustitución de importaciones resultado de la gran depresión de los treinta. A partir de ese esquema tenemos la primera región industrial mexicana no muy diferente al resto de América Latina, excepto Centroamérica euyo proceso de industrialización comienza con la segunda región.

Y ésta se constituye con las inversiones extranjeras dirigidas a la sustitución de exportaciones en áreas como electrodomésticos,

" Ivim M o l i "Reingeniería municipal y gestión del desarrollo local", Revista dellnstituto de Administración Pública, Estado de México, 1995, pp. 20-86, t. II.

automotriz, la producción moderna agropecuaria, particularmente los nuevos cultivos como hortalizas, flores, frutas quesustituyeron a granos básicos y alimentos en general. En ésta se incluye la vieja maquila de ensamble diferente a la nueva, propia de la tercera región que implica la especialización y nueva base tecnológica.

La tercera región nace con la nueva división internacional del trabajo fuicada en la tecnoglobalización y la internacionalización del proceso de trabajo mismo, aquí encontramos la nueva maquila y los verdaderos puntos de región, a través de éstos se configura una red de puntos que tienen que ver más con el mercado y la producción mundializada en

1 : otros países, que con el mismo país de origen.=

De esa forma coexisten regiodesque son igualesa tresgenemiones empresariales que a partir de los ochenta disputan como bloques de poder el control del eje de acumulación en el marco de la economía de mercado y configuran un nuevo Estado y poder supranacioanles en defensa del modelo.

9. Precisiones en torno del desarrollo desigual regional

Existe la creencia de que la configuración del mercado nacional en la década de los treinta y los cuarentaharía posible el desarrollo armónico de las regiones locales particulares en los países de América Latina. De la misma forma, se pensaba que el comercio internacional a partir de la década de los cincuenta y sesenta, con base enuna nueva división internacional del trabajo, conocida como sustitutiva de exportaciones, resolvería las crecientes divergencias del desarrollo entre las naciones como de las regiones intranacionales. Lo cierto es que el desarrollo económico en los últimos 40 años ha mostrado que los mercados nacionales combinan regiones superdesarrolladas con regiones subdesarrolladas, ya sea en un país desarrollado, con menor énfasis, a en una nación dependiente, con mayor profundidad en el fenómeno. El subdesarrollo regional es un fenómeno universal típico de la actual economía mundo.

22 Unidad de Coordinacibn de la Investigaci6ny Docencia, Universidadde Costa Rica, De los ernpresariospolíticos a l o s p o l ~ s empresarios, UniversidadNacional de Heredia, Costa Rica, pp. 57-123.

- A la luz del fenómeno, se ha echado mano de efectos más de causas

para explicar el problema. El centralismo en este sentido, entendido como una política para fortalecer la unidad nacional, y desde luego basado en una forma de gobierno congruente con el Estado benefac- tor, es decir el Estado de todas las &acciones de clase, empresariales, populares, con alianzas políticas generales, sin competencia y sin mayores fricciones políticas interempresariales por controlar los ejes del desarrollo económico, tuvo como consecuencia el favorecimiento de regiones particulares, como las ciudades capitales, las áreas metropolitanas que representaban una posición ñnanciera e industrial crucial, o las que servirían para representar un papel estratégico par- ticular en el proceso de unificación nacional.

En ocasiones se ha admitido que ciertas ventajas geogr=cas (cercanía a puertos, fronteras, etcétera) o accidentes geográfxos con ventajas competitivas como la minería, han sido determinantes para el crecimiento de una región particular sobre otra. Otras posiciones hablan de la teoría de las múltiples regiones y, por tanto, la - - - -

aproximación a su explicación y análisis debe tener múltiples teorías; con ello. reducen a la nada la ex~licación.

Todas las posiciones tienen algo de verdad, empero es necesario encontrar los mecanismos fundamentales para explicar la inevitabilidad del subdesarrollo regional.

En ese sentido, el proceso de crecimiento de la economía es fundamentalmente uno de inversión y de búsqueda de la rentabilidad y ganancia por encima de la media, según se trate de unarama, sector, o segmento. Los factores, por ende, que determinan la ganancia y las ventajas competitivas no pueden ser distribuidos igualitariamente en el territorio nacional, ni siquiera en un pequeño país, aún más, en un td tor io grande ello es más dificil compensar.

El punto central es que en la &poca de los mercados nacionales cerrados, el flujo de capital hacia un mercado financiero central era una característica básica, aún cuando ese mercado no fuera la capital jurídica de un país; ese capital era redistribuido a su vez en función de los imperativos de la ganancia y rentabilidad, no sólo en la escala nacional, sino a nivel internacional.

"Las cabezas de centralización financiera e industrial son los factores de origen del subdesanolo regional". De aquí que podamos

preguntar por qué en Francia o Italia, en México o Brasil, este capital no es invertido en en el Sur de estos países, sino deriva hacia otras regiones intranacionales o internacionales, y esto lo ubicamos en la fase de expansión de las transnacionales en la década de los sesenta y ochenta, con mayor razón en la época de la tecnoglobalización.

Una tendencia histórica de la formación de regiones es que en algún tiempo ha generado un proceso de movilidad de éstas. Por ejemplo, la ciudad de Lowell, Massachusetis, al norte de Boston, cuya importancia textil en 1900 era relevante en materia de exportación a Inglaterra, empero, los nuevos ejes de inversión y desarrollo económico en Estados Unidos y del mercado mundial desplazaron a esta ciudad, hasta que llegó la industria de la computación con la empresa Wang.

No es completamente válido explicar las regiones a partir de la cercanira con los mercados (sólopara algunos bienes duraderos), aunque hoy una de las causas de intehiacionalización son los acuerdos y movimientos interfirma transnacional, y entre ellos destaca la importancia de los relacionados con el mercado a mediados de los ochenta, empero, hasta los setenta seguía imperando la lógica de la inversión, como en el caso de las industrias metalúrgicas que estaban situadas cerca de los depósitos de carbón y no en los puertos de exportación o en la producción de maquinaria textil que estaba cerca de las fuentes de materia prima.

La lógica del capital y de la inversión constituyen el motor de la formación de regiones, de su movilidad, así como del subdesarrollo regional. Aunque, a partir de 1985, el esquema cambia con la nueva división internacional del trabajo, y la inteniacionalización del proceso de trabajo y lacreación de los nuevospuntos de región. Lo cual muestra de pasada que la teoría regional no es químicamente pura y perenne: debe ser a~tualizada.~~

23 CEPAL, "E1 concepto de regiones en desarrollo, su tipologia y delimitación", en Desarmllo regional y globalitación económica, UAPRTAT, Puebla, 1995.

I v h Molina, "Crisis fiscal y descentrahción que no desconcentralización que no desconcentración", EI Municipal, México, agosto de 1995.

112

111. Los L~MCTES "LOCALES" DEL MODELO Y LA NUEVA GOBERNABILIDAD I 1. Contradicción entre globalización y desarrollo armónico local

En la actualidad existe una contradicción irresoluble en el marco de la tecnoglobalización. Consiste en que el deber ser de la lógica con base en la internacionalización del capital, la cercanía de las regiones y de los puntos de región, los medios de comunicación, la informática, la velocidad del transporte, etcétera, aparentemente debería restituir la tendencia vieja de desarrollo con subdesarrollo regional en cada país y a nivel internacional.

La formación de nuevos puntos de región sigue a las ramas de producción en la internacionalización de su proceso de producción, de trabajo; se crean nuevas regiones industriales y su nueva red interna~ional.~~

Entonces, lo que antes conocíamos como las regiones, hoy desaparecen algunas, transitan otras o se combinan al reconvertirse y sumarse a las nuevas. Por lo tanto, los centros de inversión y localización del capital incorporan como en el pasado unas regiones y crean un medio económico, al tiempo de crear una red internacional de puntos de región que demanda nuevas características urbanas, de comunicación, de mano de obra, de productividad, de servicios, de financiamiento, y un nuevo rostro de Estado, moderno que favorezca el patrón de desarrollo de libre mercado, eje de la tecnoglobalización, asícomo delnuevo comercio internacionalfincado más en el comercio intrafirma transnacional que el tradicional de país a país, con base en el esquema de internacionalización de las fases de producción y por tanto en la necesidad de transporte de los semiproductos para armar el final desde cada país o, mejor dicho, desde cada punto de región en ese país.

En consecuencia, la globalización acelera la formación de súper- regiones y la producción de subdesarrollo regional, ya que no todas pueden entrar a formar parte de los nuevos puntos de región; eso lo escoge la Iógica de inversión del capital, en este caso de las puntas de lanza de las corporaciones multinacionales. En cada país está

24 I v h Molina, ''Nueva regionalizacidn indusirial en México", revista Teoría y Política, Juan Pablos, MeXiw, 1981, núm. 6.

ocurriendo un fenómeno de separación y diferenciación irreversible, de atraso o subdesarrollo regional k n t e a otro de alto dinamismo y crecimiento, atracción de mano de obra, infkaestructura, medios, etcétera. Ello se observa desde la exYugoeslavia, para pasarpor Italia y llegar a México, con subregiones y regiones subdesarrolladas, como Chiapas.

La formación de puntos de región en cada país y su red internacional también tiene una implicación global, es decir, no todos los países se globalizan, lógicamente, al mismo tiempo y su proceso es desigual y fragmentado.

Por ello, a escala global, la creación de regiones y subregiones, hasta sub-sub-regiones resulta un nuevo fenómeno en el que unos paises se globalizan a través de otros pero muchos y sus regiones quedan al margen; por tanto, se precipitan migraciones de mano de obra y los síntomas de pobreza extrema, así como surgen naciones con más problemas que ofxas por la falta de puntos de región al tiempo que su proceso de restructuración económica y apertura al mercado mundial imposibilita un esquema de desarrollo interno, nacional, compensatorio, queda expuesto a las ventajas competitivas del comercio internacional. La alternativa: esperar a ser punto de inversión de la masa de capitales en flujo mundial.

En ese sentido, la tecnoglobalización y la formación de nuevas regiones dan la cara a una nueva forma de la ley del desarrollo económico capitalista en relación con la mano de obra. Por ejemplo, el flujo de la fuerza de trabajo hacia los principales centros, puntos de región o subredes mundiales de región, en zonas como el noroeste de México; California desde Los Ángeles, EU, hasta Tijuana, México, forman una subred internacional de puntos de región.

Por ende, dicho flujo, no es un simple trasplante de mano de obra, de hecho constituye un factor de regionalización, ya que la mano de obra en migración camina paralela a la concentración industrial de los nuevos puntos de región intranaqional e internacional. Esto estimula la concentración urbana y reproduce las condiciones de la acumulación iustamente en los nuevos uuntos de repión. " A -

En la posguerra, en la década de los sesenta y setenta, la inmigración hacia Alemania, Francia e Inglaterra alcanzó un nivel comparable al de la Primera Guerra ~ u n d i k De ese tiempo cabe record& el flujo masivo de trabajadores irlandeses hacia Inglaterra, polacos hacia

Alemania e Italia y flamencos hacia Francia. Además, un estudio sobre el tendido de las vías fémeas en el siglo XIX muestra que no era solamente para transportar mercancías, sino para desplazar la mano de obra a los centros industriales que no tenían toda la mano de obra que necesitaban. Y lo mismo ocurre con América Latina hacia el Norte. Las irnplicaciones en términos de masa salarial con mayor oferta de mano de obra y capacidad de restitución son obvias. La reproducción de factores de estabilidad social y política agrega condiciones necesarias para la inversión.,

La movilidad del trabajo obliga a hablar de regiones subdesarrolladas y superdesarrolladas. Si la población encontrara trabajo en la región donde %ve, entonces no habna migración, pero tampoco mano de obra para las "expansiones" ulteriores del capital y su propia movilidad en la tecnoglobalización.

Aunque no seria técnicamente imposible la expansión, la tecnoglobalización con la internacionalización inacabada de ramas de producción, hasta la fecha, además de la revolución por la productividad, o sea con polos superdesarrollados y muchos, los mas, subdesarrollados regionales, la oferta es superior a las necesidades actuales, aunque la tendencia sea que los flujos aumenten, en la medida que las ramas y sectores terminen, en su conjunto, de internacionalizarse. Por lo tanto, hoy presenciamos la mayor corriente migratoria de la historia por inducción del capital y la formación de subdesarrollo regional, al tiempo que las barreras se imponen por los excedentes y la revolución por la productividad.

Sin embargo, la presencia de la reserva de mano de obra es necesaria en la medida que las expansiones del capital y sus ciclos son como espasmos en el que los movimientos de contracción y expansión se suceden uno a otro y requieren de un importante ejército de reserva. Con plena evidencia, la presencia de mano de obra abundante asegura uno de los factores de ventaja competitiva para el capital.

En suma: la presencia de subdesarrollos regionales sirve para oferta la mano de obra. Y si no se producen por movimientos de población "naturales", entonces los movimientos del capital los producen "artificialmente", como siempre ha ocurrido en la historia de la- inversión de capital desigual regionalmente y especialmente hoy, para ello basta con ver Estados Unidos con América Latina, particularmente México, etcétera.

La apariencia de las cosas puede llevar a pensar que las regiones tienden a homegeneizarse y a reducir las desigualdades. Lo que sucede es que algunas regiones inicialmente subdesarrolladas apuntan a transformarse a su vez en regiones superdesarrolladas, mientras simultáneamente nuevas regiones subdesarrolladas surgen a la sombra de las nuevas superdesarrolladas.

Esta rotación y movilidad tiene que ver con el grado y velocidad de internacionalización del proceso de trabajo o de sus fases. La movilidad de las regiones está relacionada con la oferta y mercado de trabajo y en la medida que la producción aumenta (se renueva), la demanda sigue el mismo paso.

Entonces, sea porque la mano de obra es insuficiente, o con baja capacitación o sin calificación especializada (aunque tome un tiempo relativamente corto su preparación y reentrenamiento) el capital, particularmente las corporaciones multinacionales, toman sus decisiones y se dirigen hacia puntos que probablemente eran subdesarrollados con buena oferta y reserva de mano de obra. Una vez allí, crean polos de atracción alrededor del nuevo punto que ahora se convierte en transición a superdesarrollado.

Cabe agregar que cuando se combina la formación de una nueva región, sobre todo cuando transita desde el subdesarrollo, no sólo la sobreoferta, sino la estabilización y tendencia a la baja del precio de la mano de obra, así como la baja tasa de sindicalización constituyen factores para el alojamiento de nuevas inversiones. Aunque en regiones donde las corporaciones logran productividad y ganancia extraordinaria, el ingreso salarial es más alto que la media nacional, lo que convierte a esto en factor multiplicador para la atracción de comercios e industrias, servicios y otros, es decir, los factores para el superdesarrollo regional.25

Otra razón de la relocalización y movilidad regional es el ascenso y descenso de ventajas absolutas como minas, fionteras agrícolas, otros recursos mineros como petróleo, etcétera. Por supuesto que el agotamiento lleva al proceso inverso. Aunque esto se compensa por la instalación de otras industrias que pueden funcionar allí o en otra

25 Véase: Iván Molina, "Investigaci6n y desarrollo para la hovaci6n y la productividad", coautor, Memorias del Congreso Nacional de Economistas, México, 1993, vol. 2.

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parte, pero aprovechan los avances en ~aestructura general. Conviene precisar que las viejas regiones acumulan nuevas formas de región al evolucionar hacia las superpuestas, y allí mismo puede observarse la desaparición de unos capitales y actividades, la transición de otros y la incorporación de los úitimos, entonces son regiones que siempre han tenido desarrollo y transitan para lograr el superdesarrollo.

A nivel internacional, las regiones con acceso a medios de comunicación internacionales como Tijuana-México-USA, Rotterdam, Amberes; los ejes Francia-Alemania, Alemania-Italia, Francia-Italia, etcétera, les permite acceso a mercado en general y básicamente de mano de obra. En contsaste, las regiones lejanas a concentraciones urbanas e industriales no atraen capital por el costo de traslado; sin embargo, el mercado negro resuelve este problema y genera además un monstruoso negocio internacional. De esta forma, la mano de obra llega de Centroamérica a Estados Unidos sin costos adicionales formales, su precio no compite con el local residente, es más barato como mercado informal sin doc~mentos.~~

2. Intercambio desigual, dualidad y transferencia de valor desde las regiones subdesarrolladas

2.1 El nuevo perfil de las regiones duales

Cada nación induce la formación de regiones además con mecanismos como la política fiscal. Desde la década de los treinta, es conocido el proceso de subsidios de desarrollo, bftaestructura, educación, etcétera, Dara áreas con futuro de inversión. O bien. en los ochenta. los modernos parques industriales conectados a la producción y al mercado mundial. Las zonas que no reciben esa masa de recursos quedan evidentemente rezagadas, subdesarrolladas y mueven a la necesidad de buscar políticas compensatonas para las regiones con pobreza endémica y terrenos baldíos "en medio de la prosperi~iad".~~ - -

La vieja concepción de regiones permite identificar zonas y distancias enhe las superdesarrolladas y lar subdesarrolladas; dicha

26 Sergio Flores, "Población, globalización económica y los retos de la política regional", en Desarrollo regional y globalización económica, Ibíd., pp. 175-203.

27 Emest Mandel, La regionalisación en Bélgica, Mimeografiado, 1988.

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realidad no ha desaparecido y conceplualmente sigue siendo válida, sin embargo, la nueva forma, los puntos de región concentran en sí mismos las dos formas prácticamente juntas como en Tijuana con la zona de la@ontera y las atrasadas colonias al sur.

Las regiones superdesarrolladas con sus contrapartes subdesarrolladas, con declinación económica, miseria, pobreza, atraso cultural, y cada vez más distanciadas unas de otras, al pegar puntos de . -

región coinciden geográficamente y establecen franjas que vistas en su conjunto predominan en el Sur como en México, entonces pareciera que en el irt te no hay puntos subdesarrollados. Que en el Sur los puntos subdesarrollados producto de la acumulación histórica es una realidad sumada al nacimiento de los puntos de región en la tecnoglobalización.

Por otro lado, se producen subregiones con la necesidad de rescatar su conciencia nacional ante la dispersión y desaparición; no es el lenguaje lo que explica la sobrevivencia de las nacionalidades (grupos étnicos, minorías, etcétera), más bien es la falía de integración lo que explica el mantenimiento de las lenguas regionales y la resistencia al desmembramiento para permanecer con sus identidades y culturas.

En consecuencia, la tecnoglobalización acelera la fomación de superregiones y del subdesarrollo regional fincado en la lógica de inversión del capital de las corporaciones multinacionales. En cada país está ocurriendo un fenómeno de separación y diferenciación irre- versible de atraso o subdesarrollo regional frente a otro de alto dinamismo y crecimiento, atracción de mano de obra, infraestructura, medios, etcétera. Las líneas depuntos de región tienenpoca referencia geográjka, dibujan una red articulada por sus característica^.^^

Desde la exYugoeslavia, para pasar por Italia y llegar a México, hay subregíones y regiones subdesarrolladas, como Chiapas en México o el cordón, parecido a la íínea de la pobreza que va desde Tabasco, Chiapas, Oaxaca, Guerrero, pasa por Michoacán, arriba a la costa de Jalisco, entra a la zona norte de Veracruz, abarca parte del Estado de México, Tlaxcala, una porción de Puebla, Nayarit, hasta llegar a Chi- huahua.

Esa línea contrasta con los nuevos cordones industriales de Hermosillo, Tijuana, Ciudad Juárez, el norte de Sinaloa, el norte de

David Gordon, Ibid., pp. 50-88,

Cohauila, San Luis Potosí, Aguascalientes, Guanajuato, Querétaro, Estado de México, Nuevo León, parte del DF, una porción de Tabasco, otra de Campeche, Yucatán, y hasta en Chiapas hay algún punto de nueva región y el corredor de Puebla. Si tratáramos de integrar puntos de región y dibujar redes de ellos, quedarían dibujados nuevos corredores industriales y urbanos en los cuales hay más de 70 de las 100 ciudades medias que articulan nuevos puntos de región. Cabe insistir que las características comunes están descritas en el apartado 9 y no se dan por un trazo en el mapa. Entre otras, se excluyen Valle de Bravo, Pátzcuaro, Iguala, Lerdo, San Miguel de Allende, Tula, Taxco, que no son propiamente nuevos puntos de región.

2.2 Transferencia de valor e intercambio desigual

El drenaje de recursos de la subdesarrollada hacia la superdesarrollada, ocurre como el de las naciones en inserción a la economía mundial bajo la tecnoglobalización. Las transferencias de valor van tanto de la agricultura a la industria como entre sectores de ésta; en el intercambio desigual internacional bajo el concepto tradicional de nación a nación; o también en la moderna formación de puntos de región, aunque se trate de niveles de productividad homogéneos, las diferencias de costo de mano de obra en las "naciones maquila", como el bajo costo de servicios, también representan transferencias en la actualidad, aunque los teóricos de hoy digan que la mano de obra barata ya no es factor de ventaja competitiva, sin embargo, lo es porque la productividad no es un proceso generalizado en todas las ramas y sectores de producción. La transferencia de valor entre naciones y entre regiones es una característica básica del sistema mundial actual. Si todas las regiones y naciones tuvieran la misma tasa de ganancia, la movilidad del capi- tal y de la mano de obra serían inútiles.

De aquí se desprende que las regiones subdesarrolladas representan un proceso de intercambio desigual o transferencia de valor hacia las superdesarrolladas. Como en las zonas agrícolas en relación con las industriales. Aquéllas compran más de lo que venden a las industriales. Para ello basta con hacer una tabla de ingresos-egresos interregionale~.~~

29 Ruy Mauro Marini, Dialéctica de la dependencia, Era, México, 1972, pp. 66-71.

3. Descentralización, desarrollo local, gobernabilidad

La regionalización y descentraflización es una comente autónoma ascendente, de nueva fuerza política y de desarrollo -tercera generación empresarial-, producto de la internacionalización del punto de región, sea parque industrial, centro de servicios o fuera de éste, al tiempo que da forma a un nuevo Estado municipal. La regionalización no surge por decreto vertical federal.

En países como M6xico y en América Latina, el proceso de descentralización es concebido como desconcentración vertical y no como el respeto a la integración nacional con base en las fuerzas regionales locales en ascenso. Es decir, convertir el viejo proceso descendente y vertical en otro ascendente.

Se convierte en la ofensiva de las fracciones de clase de la tercera generación cuyo primer frente de batalla es interfracciones empresariales por el control de la política económica. Al tiempo de doblegar todos los reductos sociales para lo que reclama una reforma del Estado y acaba con el viejo esquema de alianzas de clase fincadas en el Estado del conjunto del bloque empresarial para volverlo el de una fracción y su modelo.

Si el proceso de descentralización es concebido como desconcentración, solamente puede derivar en respuestas regionales opositoras. De igual forma, la descentralización que apunta a la discusión de desmembramiento y autonomías, crean el camino del separatismo por respuestas populares y resquebrajamiento del Estado ante los reclamos de igualdad y equilibrio regional y contra el hambre.

Por ello, el diseño de la regionalización, de la descentralización tiene que darse como un proceso ascendente, participativo, diseñado con base en las necesidades regionales, con sus proyectos y no confundir la base de la pirámide con el vértice. Sin que se pierda la norma general v la volítica de revertir los excedentes del - superdesarrollo hacia-el subdesarrollo en planes que ya funcionan en economías intermunicipales latinoamericanas como Chile, Colombia, PerÚ.so

En la actualidad, encontramos diversas manifestaciones de ia regionalización superdesarrollada frente a la subdesarrollada, proceso

30 Arthur Morris, StellaLowder, Descenhalisationi in Latin America: un evalua- tion, Praeger, New York1992.

presionado por la rápida intemacionalización y formación de los puntos de región, pero al mismo tiempo, la crisis de la conciencia nacional, de las culturas y los reclamos regionales se ha acentuado al grado de amenazar la seguridad nacional y laviejaestructura política del Estado a la gobernabilidad: desde la exURSS hasta Yugoeslavia, para pasar por Espafia, y llegar a Brasil o a México con Chiapas.

En este proceso el sistema político, partidos, sindicatos, universidades, Iglesia, cámaras empresariales, organizaciones no gubernamentales, entran en un juego abierto de disputa política fuera de la vieja regulación estatal. Por tanto, la política-política se centra en los dos pilares del Estado: la burocracia civil y la militar, sin instancias ni interlocutores de por medio frente a la emergencia social espontánea cada vez más lejos de instituciones.

Los retos estratégicos de los equilibrios locales que la tecnoglobalización deja de lado como la defensa del temtorio y tierra de campesinos e indígenas y los derechos sobre ellos como pueblos originarios que incluyen poder de decisión sobre el aprovechamiento de recursos; las culturas. laredaciónestatal discrecional, los esvacios - regionales, las minorías étnicas, la línea de la pobreza de las regiones subdesarrolladas. el uso racional de los recursos, transformación de la economía campesina, la concentración urbana y marginalidad, la atracción mimtoria de la economía informal como en el caso de los tráiicos de &a, armas, gente, robos; analfabetismo de origen y funcional creciente; deserción y baja eficiencia terminal escolar; pérdida de la credibilidad de los partidos políticos, la dispersión so- cial y la fuerzas sociales civiles sueltas; menor colaboración entre sectores sociales y gobierno; las centrales obreras disfuncionales, el sector informal, movimientos campesinos e indígenas armados, los discursos políticos agotados, el movimiento de mujeres y las organizaciones no gubernamentales antiestatistas o las colaboracio- nista~ que configuran otro México, son, entre otros, el frente inmediato más combativo contra la tecnoglobalización y sus nuevos puntos de región, NPR La discusión de las garantías y derechos indígenas y el problema de las autonomías renace como fractura central desde la Patagonia hasta Chiapas y el Río Bravo."

31 Centro de Investigación gF'romoci6n del Campesinado, Plan Eshatégico 1997- 2000, La Paz, Bolivia, 1996.

La crisis fiscal no es un tema exclusivo. de ingreso y egresos de finanzas públicas, se trata del agotamiento del Estado benefactor, regulador indiscriminado, ejecutor, y su transición al nuevo Estado modernizador, coordinador, regulador discrecional. Por tanto, la capacidad de atender la pobreza y la marginación con medidas compensatorias y programas aún a costa del déficit fiscal se agota con el nuevo estado para enfkntarse al problema de la generación del mayor índice de pobreza en la historia como efecto y condición sine qua non del nuevo modelo y de la formación de los nuevos puntos de región, sin tener algún instrumento a la mano para detener el proceso ya que detrás de la crisis fiscal hay un redefinición del papel del Estado y su alianza con el modelo de la mundialización, y la fracción empresarial emergente o tercera generación en la tecnoglobali~ación.~"

El crecimiento económico concentra en los puntos de región superdesarrollados y su parte subdesarrollada la paupenzacion de amplios sectores de la población que en ocasiones se desclasan, o bien desde las diversas formas que produce la modemización- mundialización en lo local empiezan a crear las resistencias que atentan contra la estabilidad y seguridad para el propio crecimiento económico, para aprovechar las ventajas competitivas que ofrece la mundialización y por ende generar condiciones de ingobemabilidad.

Dada la crisis del sistema político, de los partidos, de representatividad, de institucionalización y de viejas alianzas y bases de apoyo como de la posibilidad de que el viejo Estado ocupara todos los espacios, la ingobemabilidad es sinónimo de riesgo de viabilidad y continuidad del modelo y del desarrolo local-regional.

En otras palabras, se ha creado un vacío de control y articulación social en la nueva sociedad en el que la pobreza, la desigualdad, el desarrollo humano sostenible no son prioridades para los gobiernos locales ni para el sector privado. La duda sobre la legitimidad de la política económica y del papel del Estado en la lucha contra la pobreza aumenta día con

Por ello, los tres círculos del aesarrollo local:

32 Iván Molina, "La crisis fiscal del estado municipal", El Municipal, México, julio de 1997.

33 David Leonard, The Secrets ofSuccesjÜl African Governance, Berkeley, Uni- versity of Califomia Press, 1989.

a) El círculo de lamundialización, la formación de nuevas regiones y el desarrollo local con la producción de pobreza y desigualdad sumada a la incapacidad del Estado para eliminarla con base en su nuevo papel.

b) El segundo círculo: la desigualdad, la pobreza y la viabilidad de la gobemabilidad.

c) El tercer círculo: la gobemabilidad y la creación de un nuevo tejido social con la fisión del Estado, la sociedad civil y el sector privado.

Éstos pueden romperse para crear un cuarto circulo: incapacidad del Estado, inviabilidad de la gobemabilidad o crisis del sistema político, ruptura social y violencia, o la creación de un nuevo tejido social para la gobemabilidad y el desarrollo l0cal.9~

Por lo anterior, la preocupación mundial por una nueva concepción urgente sobre el desarrollo local que apunte a ser más armónico y elimine los riesgos de la ruptura social y la resistencia generalizada al modelo, ayude a legitimarlo y produzca condiciones de estabilidad y seguridad, tiene en primer lugar lanecesidad de articular los conceptos de gobernabilidad y desarrollo humano. En segundo lugar, la gobernabilidad depende de un buen gobierno que sea el instrumento para atacar y erradicar la pobreza.

Las aristas de la pobreza y de la desigualdad se han vaciado en un marco c o n c e p ~ alternativo para diseñar la forma de compensar los rezagos mundiales.

En primer lugar destaca la definición de desarrollo humano sostenible como balanza de la pobreza. El crecimiento económico no conduce al desarrollo humano y a la eliminación de la pobreza [PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano, 19961, y países con índices altos de ingresoper cápita bajan sus posiciones internacionales cuando se les clasifica en términos de desarrollo humano. Las disparidades

34 Iván M o l i Estado, "Reforma politica municipal y descentralización", El. Municipal, México, mayo de 1995.

Véase: Andrew Arato, y Jean L. Cohen, CNilSociety andPolitica1 Theory, MIT Press, Cambridge, Mass,1992.

aumentan cuando se trata del análisis de regiones súper y subdesm- lladas y en éstas la población indígena y las minorías é tn i~as .~~

Por lo tanto, desarrollo humano equivale a eliminar la pobreza, crear empleos y medios de vida sostenibles, proteger, regenerar el medio ambiente y promover el adelanto de la mujer.

Para ello y, desde luego, para el crecimiento es necesario que el gobierno ejerza la autoridad económica, jurídica, política y administrativa en la gestión de los asuntos del pais. Pueda articular los mecanismos, procesos, instituciones que establecen la interlocución con los ciudadanos y los k p o s civiles y á través de los cuales expresan sus intereses, ejercen funciones de mediación respecto de sus diferencias, así como daT marco a sus obligaciones jurídik y derechos.

El buen gobiemo entonces se realiza con la participación de la comunidad, con transparencia, con rendición de cuentas, es eficaz en cuanto al aprovechamiento de los recursos, se apoya en un enfoque sistémico y estratégico 'que se ajuste a las prioridades locales, que articule eficiencia y eficacia, se oriente hacia el consenso, promueva la equidad y responda a las necesidades de los interesados del desarrollo local, que funcione bajo el imperio de la ley, que a la par de la sociedad civil recupere la legitimidad perdida frente a la evolución del modelo.

El eje del planteamiento consiste en la rearticulación del sistema político y la sociedad civil a través de la participación permanente de ésta y sus organizaciones con el gobiemo local. La gobernabilidad trasciende al Estado e incluye a la sociedad civil y sus organizaciones intermedias, no gubernamentales, de base más el sector privado. Pero con un nuevo diskurso intenta restablecer las características del Estado democrático y representativo.

El apunte sobre gobemabilidad nace en una coyuntura histórica en la cual la legitimidad y viabilidad del modelo están en una fase definitiva, y la libertad económica debe encontrar la libertad de los individuos y del sector privado. Por ello, la gobernabilidad r e e a tres actores o instituciones para crear otra: el nuevo tejido social- politico para:

sumar sociedad civil y gobierno local, como factores que determinan .

las condiciones locales para crear y mantener oportunidades equitativas para todos sus habitantes.

35 PNUD, Informe sobre desarrollo humano, 1996.

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: Si un gobierno no funciona eficaz y eficientemente, los escasos recursos serán desperdiciados.

: Tener un gobierno legítimo, sin 61 no podrá cubrir metas ni avanzar en proyectos, menos recibir o contar con el apoyo de la sociedad.

r Contar con el consenso de proyectos y objetivos, sin 151 tampoco puede optarse por ayuda externa para lograr dichos objetivos.

a Lograr tejido social de lo contrario el factor de desintegración corre paralelo a la ruptura del ciclo gobernabilidad y desarrollo local.

Incluir la capacitación y entrenamiento del nuevo sujeto social para que asuma las responsabilidades de su propio desarrollo. Si el marco - - propicio para dicho desarrollo no es proporcionado en principio por el gobierno, el desarrollo no será posible.

Cabe precisar que la sociedad civil comprende a las asociaciones a través de las cuales la sociedad se organizavoluntíniamente: sindicatos, organizaciones no gubernamentales; grupos uniíicados por factores de género, idioma, religión, cultura; entidades benéficas; asociaciones empresariales; clubes sociales y deportivos; cooperativas y organizaciones de desarrollo de la comunidad; grupos de defensa del medio ambiente; asociaciones profesionales; instituciones acadkmicas y políticas; medios de difusión de masas; partidos políticos a pesar de que éstos abarcan a la sociedad y al Estado si están representados en el Parlamento, y las organizaciones de base, las críticas, opositoras, espontáneas.

Desde otra óptica, la sociedad civil está fuera de los partidos y acciona espontáneamente por su cuenta, además de que las organizaciones no gubernamentales (que son aquéllas que cumplen una misión de servicio a la sociedad y en sentido estricto podrían aglutinar a todo tipo de organizaciones civiles, menos a partidos y sindicatos afiliados a partidos por el aspecto dé1 poder), se encuentran dispersas y centradas en objetivos muy específicos, por ello, -la propuestade articulación en tomo de un enfoque sistémiw y estratégico puede generar una fuerza social muy grande, y la pregunta seria jcolaboración o proyecto propio de las ONG S?

4. Reforma e internacionalizacwn del Estado municipal

Nuestra tesis de la fuerza de fracciones empresariales emergentes en los NPR lleva a la necesidad de pensar en el impulso a un nuevo Estado y gobierno local que responda a las necesidades de las nuevas dinámicas del ciclo cconómico, de la internacionalización y formación del punto de región, de abatir el atraso y la corrupción, la lentitud y la ineficiencia, asi como la burocracia ligada a intereses y poderes detrás - - del escritorio o paralelos al presidente municipal.

El nuevo ciclo dinámico y de libre mercado requiere un gobierno igual pero choca contra el viejo Estado municipal que no responde a las nuevas necesidades y se convierte entonces en el objeto de la disputa local por el poder sustentada en principio por las viejas fracciones empresariales y capas ligadas contra las nuevas fracciones emergentes. Lo importante del proceso es que esta fuerza y formación de puntos de región tienen una inercia local-global que vamás allá de voluntades y decretos federales para descentralizar.

La vieja concepción de Estado subnacional o subordinado al fede- ral se modifica radicalmente ante la formación de los nuevos puntos de región y tanto éstos como su Estado y gobierno local ingresan a un rápido woceso de intemacionaiización.

A

Por lo tanto, la gobemabilidad ya no puede ser un sistema aislado, cerrado. Los rezagos de la mundialización como la falta de acceso a la revolución cientíñco-tecnológica e informática de sectores que apuntan a ser subclases; la erosión de la soberanía de los Estados y la internacionalización municipal producto de la actuación de los órganos multinacionales que median cada vez más en las cuestiones nacionales pero especialmeite en las locales que son su radio de acción, y ejercen presión para la adopción de tendencias y leyes universales contra lo local. Lamundialización también generaliza problemas sociales como la delincuencia, los estupefacientes, las enfermedades infecciosas y la migración por supuesto. Pero lo más relevante es que el capital internacional y el intercambio comercial están cada vez menos obligados a rendir cuentas a los Estados nacional-locales.

Por eilo, la tarea del nuevo Estado es encontrar un equilibrio entre aprovechar la mundialización y proporcionar un ámbito social y económico nacional estable. De la misma forma la mundialización

aumenta la vigilancia de los Estados y podría mejorar su conducción como la formulación y ejecución de políticas respon~ables?~

La reforma del Estado municipal atraviesa por la óptica del buen gobierno y éste prioriza 5 áreas de competencia:

lo Fortalecer y crear en y con el Estado municipal las instituciones gubernamentales, órganos legislativos, judiciales y electorales locales. Toda vez que las Legislaturas median intereses para establecer políticas, leyes y prioridades para el uso de los recursos relacionados con el desarrollo centrado en el ser humano. En este sentido, el cabildo mu- nicipal es el embrión de un Parlamento local y en donde podrá hacerse una Constitución local. Los órganos electorales deberán velar por procesos transparentes e independientes. Los judiciales deberán hacer cumplir la ley para aportar seguridad y carácter previsible a las relaciones sociales, políticas y económicas: seguridad versus alteración.

2" El Estado será gestor de los sectores publico y privado. La nueva concepción le asigna el papel de líder y gestor de los cambios a través de una reforma de la administración del Estado, tanto de la gestión económica y financiera y la urbana como del desarrollo rural, aunque nadie lo men~iona.~'

El apoyo al desarrollo del liderazgo y la gestión del cambio abarca distintas acciones de promoción del buen gobierno. Para elio, la reforma de las instituciones debe redundar en mayor transparencia y eficiencia y wn la obligación de rendir cuentas. El objetivo final es diseñar marcos que permitan incentivos para un crecimiento de base am~lia.3~

La eficacia en el funcionamiento corresponde a la eficacia del ciclo económico y la compensación de la desigualdad, la pobrezti, la ingobemabilidad, la falta de empleos y de legitimidad. Por ello, el buen gobierno apunta a restablecer la visión de conjunto del Estado democrático representativo.

" Ibídem. 37 James March y Johan P. Olsen, Democrufic Governance, Free Press, ~ e w -

York, 1995. Robert Wade, Governing the Market: Economic Theory andthe Role ofcov-

emment in East AsimInrhLFtriaIization, PrincetonUniversity F'ress, Priiceton, 1990.

3" La descentralización y el apoyo al buen gobierno local por medio de la administración localizada, fuera del centro, ya no vertical ni descendente, posibilita que la gente participe articuladamente en los proyectos de buen gobierno. Por este medio se incluye y da lugar a los que tradicionalmente estaban excluidos de la toma de decisiones locales.

4" El eje del planteamiento es la sociedad civil, gobierno y sector privado. Pero entre estas instituciones cobran relevancia las organizaciones de la sociedad civil que ocuparán el vacío del sistema político y ayudarán a la integración del modelo, tanto del nuevo Estado como del sistema político, dado el adelgazamiento del Estado en función de su papel regulador discrecional y al abandonar la economía de subsidio.

Las organizaciones no gubernamentales son la fuente del capital político-social y colaboran con un propósito común que es imprescindible para el buen gobierno. De hecho los programas de desarrollo social, de desarrollo humano llegarán a depender de la eficiencia e independencia con que íüncionen las ONG's y propongan, vigilen reformas que fomenten el desarrollo humano sostenible.

5" Para los organismos multilaterales los programas de gobernabilidad y reforma del Estado tendrian el objetivo de disminuir los riesgos de crisis más en el sentido de ingobemabilidad que en el de ciclos económicos.

La crisis fiscal trae consigo la necesidad de un Estado municipal con autonomía relativa, eficiente, reformado, apoyado en nuevas alianzas y legítimo por su elección y por sus actos. Estas características de nuevo Estado están ocurriendo a nivel federal, y se requieren en el nivel municipal. Ésta será la base para plantear simultáneamiente el fortaiecimiento financiero de los municipios y desde allí la lógica de la descentralización.

Por ello es necesario pensar en la acción en dos sentidos: por un lado, las reformas globales para dar mayores atribuciones, competencias y responsabilidades al municipio y que tenga las bases jurídicas municipales para ser gestor del desarrollo y diseñar el modelo de municipio en consecuencia con las necesidades locales: convertir

el viejo proceso descendente, centralizado, en uno ascendente, descentralizado. Por el otro, simultáneo, la reforma interna para conseguir un ayuntamiento eficiente, moderno, que sea capaz de administrar mayores recursos e inducir el desarrollo, pero solamente hasta el momento que sea una estructura eficiente y con calidad.

Solamente con esta nueva estructura eficiente es posible construir las bases económicas y financieras para acompañar el proceso de reforma municipal global o el nuevo federalismo, ya que se parte del supuesto de la nueva base social de gestión pública, indepen- dientemente de partidos, atiende a la sociedad civil, a los consejos ciudadanos, a la expresión social de las necesidades y de su administxación. El nuevo federalismo mexicano debe reposar en un nuevo Estado municipal eficiente y apoyado en lavoluntad social como gestora pública de la administración.

En suma: 1+2+3= a+b+c+d+e=:

1) eficiencia y racionalidad, innovación: dos formas: cambio tecnológico e innovación en la gestión y organización del proceso de trabajo.

2) ciudadanización,

3) promotor y gestor del desarrollo regional-local.

Para:

lograr equilibrio local para aprovechar la mundialización y proporcionar un ámbito social y económico estable;

hacer que los gobiernos respondan a las necesidades de la comunidad, así como a las incesantes presiones económicas y sociales;

favorecer las diferentes formas de organización de la sociedad civil para el diseño de políticas públicas;

la articulación de todos los actores sociales para el desarrollo local, y

m la modernización del Estado y su reducción con base en la participación de las organizaciones de la sociedad civil.

Por ello, la concepción vertical de descentralización se trastoca con la formación de los NPR.

El proceso de descentralización impulsado es: transferir gradualmente recursos, funciones, responsabilidades y potestades de la federación a los estados y municipios. Acto federalista que devolverá a cada entidad federativa derechos y atribuciones sobre decisiones que atañen al uso destino de sus recursos humanos, materiales y financieros en general.

3 T

Al cambiar el concepto de región es necesario pensar en revertir el viejo modelo y proceso descendente, centralizado, para convertirlo en otro ascendente, local, desde abajo, con las necesidades del lugar, tradiciones, para resolver problemas locales-regionales con soluciones locales-regionales.

Por ello es necesaxio que las políticas nacionales de ordenamiento, equilibrio, compensatorias, de transferencias, como eje de la regionalización y nuevo federalismo, echen mano de un segundo brazo: la reforma del Estado municipal. Si antes o simultáneamente no se logra la eficiencia y racionalidad municipal como la alianza para el buen gobierno, el proyecto actual de descentralización puede ser limitado, como ocurrió en países de América del Sur durante los ochenta.

39 El proyecto de descentralización con bases de plena desconcentración puede llevara problemas como enkgentina en los ochenta, cuyo error de diseño y ejecución tuvo un costo mayor, históricamente hablando, que el no hacerlo. En México la tesis está concenirada en PRI, Plataforma electoral, 1997, pp.92.

I

FIGURA 3. Mzísicos en el malecón [Óleo sobre tela; 120 x 150 cm].

Gobernabilidad y condiciones político-sociales en las nuevas democracias latinoamericanas

Marcelo Fabián Sain*

1. La cuestión democrática y la gobemabilidad

D urante la década pasada predominó tanto en el medio académico como en el ámbito político una interpretación del fenómeno

democrático excesivamente politicista, en cuyo marco se asimiló la democracia a un gobierno poliárquicamente electo y se interpretó la democratización como un proceso de instauració: y rediseño institucional de un régimen formalmente democrático. Asimismo,

, este "clima interpretativo y conceptual" estuvo acompañado de un optimismo moral que se tradujo en la ingenuidad analítica y política de creer que la mera implantación de un régimen formalmente democrático era la antesala necesaria y suficiente para garantizar

. formas incluyentes de estabilidad institucional, desarrollo económico e integración social.

A contramarcha de esos románticos augurios, en la Argentina y en otros países de laregión, las nuevas democracias se fueron afianzando

; institucionalmente en contextos caracterizados por profundos desajustes económicos, acuciantes procesos de desintegración y exclusión social, marcadas tendencias de fragmentación cultural y -

profundas crisis de legitimidad y representación política. O sea que la instauración de estas democracias no tuvo como resultado inmediato el'crecimiento económico, la distribución equitativa de riquezas, el establecimiento de formas más amplias de participación política o de

* Profesor asociado de Teoría Política en la Universidad Nacional de Quilmes, (Argentina).

' Con un sentido crítico, he desarrollado más ampliamente este tema otro trabajo. VBase: Marcelo Sain, Democraciay democratización. Actores. condiciones históricas y redefini&n teórico-conceptual, Universidad Nacional de Quilmes, Bemal, Cuademo de Investigación núm. 1, octubre de 1996.

Trabajo presentado en el 3" congreso Español de Ciencia Política realizado en Salamanca del 2 al 4 de octubre de 1997.

Se publica con autorización del autor.

Gobernabilidad y condiciones político-sociales en las nuevas democracias latinoamericanas

Marcelo Fabián Sain*

1. La cuestión democrática y la gobernabilidad

D urante la década pasada predominó tanto en el medío académico como en el ámbito político una interpretación del fenómeno

democrático excesivamente ooliticista. en cuyo marco se asimiló la democracia a un gobierno poliárquicamente electo y se interpretó la democratización como un proceso de instauración y rediseño - 1 - institucional de un régimen formalmente democrático. Asimismo, este "clima interpretativo y conceptual" estuvo acompañado de un optimismo moral que se tradujo en la ingenuidad analítica y política de creer que la mera implantación de un régimen formalmente democrático era la antesala necesaria y suficiente para garantizar formas incluyentes de estabilidad institucional, desarrollo económico e integración social.

A contramarcha de esos románticos augurios, en la Argentina y en otros países de laregión, las nuevas democracias se fueron afianzando institucionalmente en contextos caracterizados por profundos desajustes económicos, acuciantes procesos de desintegración y exclusión social, marcadas tendencias de fragmentación cultural Y - profundas crisis de legitimidad y representación política. O sea que la instauración de estas democracias no tuvo como resultado inmediato el'crecimiento económico, la distribución equitativa de riquezas, el establecimiento de formas más amplias de participación política o de

* Profesor asociado de Teoria Política en la Universidad Nacional de Quilmes, (Argentina).

i Con un sentido crítico, he desarrollado mas ampliamente este tema otro trabajo. Véase: Marcelo Sain, Democraciay democratilación. Actores, condiciones histórórrcas y redefinrqión teórico-conceptual, Universidad Nacional de Quilmes. Bemal, Cuaderno de Investigación núm. 1, octubre de 1996.

Trabajo presentado en el 3' congreso Español de Ciencia Política realizado en Salamanca del 2 al 4 de octubre de 1997.

Se publica con autorización del autor.

bienestar general desde el punto de vista s.cid, pese a lo cual han conseguido perpetuarse institucionalmente.

Estas condiciones, además de poner en evidencia las limitaciones heuristicas e interpretativas de aquel politicismo marcadamente voluntarista, permitieron apreciar que las normas y procedimientos de la democracia -aún en situaciones de plena vigencia política y aceptación colectiva- no generan por sí mismas las condiciones políticas, sociales, económicas y culturales apropiadas para la efectivización del proceso democrático. Éste no se restringe exclusivamente a la vigencia y regularización institucional de elecciones libres basadas en el sufragio universal como medio específico para la designación de las autoridades gubernamentales, sino que también supone, con igual peso, el ejercicio pleno de la ciudadanía en relación a los derechos y libertades civiles, políticas y sociales modernos, vale decir, una ciudadanía asentada sobre la base de la participación político-social autónoma de los ciudadanos en el proceso de gobierno y en los asuntos colectivos. Ahora bien, la efectivización de estos atributos implica el desarrollo de ciertas condicionespolítico-sociales de aplicación, tales como la existencia de un Estado con capacidad para garantizar los derechos y libertades civiles, políticas y sociales a lo largo de todo su temtorio y de toda la sociedad, así como la vigencia de condiciones sociales, económicas y culturales que, de alguna manera, no obstruyan y10 permitan la bncreción de la democracia política, del ejercicio de la ciudadanía y de la participación política autónoma.

De este modo, toda democratizacíón constituye un proceso de construcción social y de institucionalización política perfilado hacia un horizonte que implica mucho más que la instauración y10 rediseño de un conjunto de reglas de procedimientos. Si bien es ilusorio el funcionamiento pleno de la democracia sin las limitaciones institucionales típicas del Estado liberal de Derecho, también es cierto que dicha condición instiíucional configura una instancia insuficiente

Z ~ é a s e : Daniel GarciaDelgado, Estado & sociedad. La nueva relación apartir del cambio estmctural, FLACSO-Tesis Grupo Editorial Norma, Buenos Aires, 1994; Fernando Calderón, Mario Dos Santos, Sociedades sin atajos. Cultura, política y reslructuración económica en América Latina, Paidós, Buenos Aires, 1995.

para el desarrollo integral del proceso democrático. Éste se asienta central y esencialmente en el eiercicio cotidiano de la ciudadanía y de - laparticipaciónpolítica del demos en los asuntos públicos, tal como, por ejemplo, lo entiende Alain Touraine, quien afirma que la democracia:

[...] no se reduce a procedimientos, porque representa un conjunto de mediaciones entre la unidad del Estado y la multiplicidad de los actores sociales. Es preciso que sean garantizados los derechos fundamentales de los individuos; es preciso, también, que éstos se sientan ciudadanos y participen en la consirucción de la vida colectiva. Es necesario, por lo tanto, que los dos mundos - e l Estado y la sociedad civil-, que deben mantenerse separados, estén igualmente ligados uno al otro por la representatividad de los dirigentes políticos.

En este sentido, el eje fundante del sistema democrático pasa por la relación articulada entre los actores sociales y el Estado, al mismo tiempo que el individuo se convierte en agente histórico a través del ejercicio pleno de la ciudadanía y de la intervenciónpermanente en los asuntos colectivos.

En sintonía con esta perspectiva, David Held resalta que la democracia se basa en el principio de autonomía por el cual "los individuos deberían ser libres e iguales para la determinación de las condiciones de su propia vida", lo que sólo es posible si ello resulta de un proceso de doble democratización que suponga la "transformación interdependiente " del Estado y de la sociedad civil. Y esto, no sólo conlleva la protección institucional frente al uso arbitrario del poder coactivo del Estado y la participación de los ciudadanos en la determinación de las condiciones de su asociación, sino también:

[...] la creación de las mejores circunstancias para que todos los seres humanos desarrollen su naturaleza y expresen sus distintas cualidades (lo que implica el supuesto del respeto a las diversas capacidades de los individuos, su capacidad de aprender y reforzar sus potencialidades) [:..]

Alain Touraine, j@é es la democracia?, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 1995, p.43.

[y] la expansión de las oportunidades económicas para maximizar los recursos disponibles (lo que implica el supuesto de que, cuando los individuos están libres de las cargas que suponen las necesidfdes físicas no cubiertas, están más capacitados para alcanzar sus fines).

He aquí un aspecto central de la cuestión democrática tal como es abordada e interpretada por estos pensadores: elproceso democrático supone ciertas condiciones políticas, sociales, económicas y culturales que hagan posible y efectiva su reproducción como tal mediante la participación autónoma de los ciudadanos en la vida pública. La representatividad de los gobernantes y de sus políticas y el ejercicio pleno de la ciudadanía implican una sociedad conformada por una pluralidad de actores con autonomía de organización y de conciencia, con alto nivel de intervención y activa participación política, en un marco de integración y desarrollo material, institucional y cultural en torno a la idea de pertenencia a un mismo sistema político y a una comunidad con una historia colectiva común, todo lo cual delimita y da sentido a la libertadpositiva, es decir, a un tipo de libertad que no se agota en la no interferencia estatal y en la independencia individual legalmente regulada sino que supone esencialmente la achtaciónplena de los actores sociales y políticos en los asuntos públicos.

Según Held, la democracia únicamente puede ser concepualizada y abordada a partir de la consideración de las condiciones históricas que inciden y/o determinan de alguna manera su funcionamiento concreto debido a que "elsign@cadopleno de unprincipio no puede especificar~e independientemente de las condiciones de su aplicación ". Esto significa que, si bien no hay democracia sin actores sociales, tampoco la hay si dichos actores no están en condiciones reales de proyectarse activa y autónomamente en la vida política de la sociedad. Ciertamente, es posible afimar que la democracia no configurauna forma de sociedad, y hasta podríamos avanzar un poco más y sostener que no hay ningún tipo de condiciones socioeconómicas

David Held, Modelos de democracia, Alianza Universidad, Madrid, 1987, pp.324,325. Véase, también: David Held, Democrav andde Global Order From de Modern State to de Cosmopolitan Gmiernance, Stanford University Press, Cali- fomia, 1995.

'lbid., p. 328

que puedan ser tomadas e interpretadas como prerrequisitos lógicos o históricos necesarios para su desarrollo y persistencia. Sin embargo, - . - - la democracia no puede institucionalizarse plenamente en escenarios .

sociales cruzados por procesos que obstruyan o directamente impidan el eiercicio pleno de la ciudadanía y la constitucih de los individuos como sujetos históricos y protagonistas centrales del juego político a través de su participación directa en él.

En este contexto, puede entenderse lagobernabilidad democrática como la capacidad de ejercer eficazmente el gobierno sobre los ciudadanos, en el marco de un sistemapolítico estructurado sobre la base de la actualización y efectivizaciónplena tanto de los derechos y libertades civiles, políticos y sociales típicos del Estado liberal moderno como de la participación político-social autónoma de los ciudadanos en el proceso de gobierno, en los asuntos colectivos y, como indica Held, en la "determinación de las condiciones de su propia vida".

Así, y tal como lo indican Arbós y Giner, lagobernabilidadsupone eficiencia gubernamental y legitimidad social.

La gobemabilidad es la cualidad propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legítimo por la ciudadanía

En el mismo sentido, Flisfisch definió la gobernabilidad como "la calidad del desempeño gubernamental a través del tiempo", es decir, la capacidad gubernamental de adoptar oporhinarnente decisiones ante desafíos que imponen y que exigen ciertasrespuestas de ese gobierno; la efectividad y eficiencia del conjunto de decisiones adoptadas; el grado de aceptación social de esas decisiones, y la coherencia de las mismas en el tiempo y de manera que no generen efectos o consecuencias c~ntradictorias.~ Dentro de esta misma perspectiva, Rolando Franco indicó apropiadamente que la gobernabilidad supone

6~av i e r ~rbós y Salvador Giner, Lagoberipabilidad Ciu&&nía ydemocracia- en la encucijada mundial, Siglo m, Madrid, 1993, p.13.

Ángel Flisfisch, "Gobernabilidad y consolidación democrática: sugerencias para la discusión", en RevrstaMazcana deSociología, México, julio-septiembre de 1989 núm.3, p.113.

"querer ", "saber " y "poder ", esto es, implica la concurrencia de una manifiesta voluntad política -expresada en determinados "proyectos de gobierno"- de parte de la clase política y gubernamental, el Oesasro+Ao &e ale* capaci-y efec.vi&ab en e\ <)e~c~cm &e\ go%iex- no en cuanto a la formulación y ejecución de las políticas públicas, y la existencia de condiciones institucionales y sociales qye posibiliten -y10 no obstruyan- dicho desempeño gubernamental.

Ahora bien, si tal como dijimos el proceso democrático supone la existencia de condiciones políticas, sociales, económicas y culturales que favorezca y hagan posible su reproducción como tal mediante la intervención autónoma de los ciudadanos en la vida pública, dicho proceso requiere de ciertas modalidades de gobernabilidad que tiendan a apuntalar la legitimidad social de la organización y del funcionamiento del régimen democrático y que permitan la reproducción de aquellas condiciones socioeconómicas y culturales. En esta perspectiva, Alcántara Saez &a que

[...] la gobernabilidad quedará asegurada en la medida en que un gobierno pueda sirn~ltánea~mente mantener la legitimidad y promover el desarrollo socioeconómico.

Vale decir que la cuestión de la gobemabilidad democrática -y, específicamente, de la gobernabilidad en procesos de demo- cratización- hace referencia a la compleja trama de interacciones sociales y políticas establecidas entre el Estado y la sociedad civil. Las condiciones de gobemabilidad dan cuenta, pues, del conjunto de factores sociales, políticos, culturales y económicos, en cuyo marco los actores se proyectan y relacionan.

En función de ello, entonces, cabe preguntarse, ,j,cuáles son las "condiciones de aplicación" de las nuevas democracias en América

Rolando Franco, "Estado, consolidación democrática y gobemabilidad en America Latina", en Manuel Alcántara e Ismael Crespo (eds.), Los limites de la consolidación democrática en América Latina, Ediciones Universidad de Salamanca, Salamanca, 1995.

9 ~ a n u e l Alcántara Saez, Gobernabilidad. crisis y cambio. Elementos para el esiudio de la gobernabilidad de los sistema políticos en épocas de crisis y cambio, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1994, p.42.

Latina?; y ¿cuáles son las posibilidades de asentar modalidades de gobernabilidad democrática tendientes a una democratización inte- gral? 0, más precisamente, y tal como se interroga Sergio Zermeño, "jcómo se mantiene un orden basado en una democracia nolítica cuandolk creciente desigualdad nos aleja de la democracia so- cial?".

2. Las condiciones sociales en las nuevas democrucias

La profunda crisis macroeconómica latinoamericana y sus consecuencias sociales han dado lugar, a lo largo de las dos últimas décadas, a una dinámica de "desorden social". Dicha dinámica ha derivado de una serie de procesos generales como la desarticulación de la estructura productiva -particularmente, de la estructura indus- trial-, la recurrente salida de capitales y la fuga de inversores extranjeros, la brusca caida de la inversión productiva, la maciza transferencia de capitales hacia los bancos acreedores vía pago de la deuda externa y los permanentes procesos de inflación e hiperinfiación, entre otros factores. En un plano macrosocial, se trató de una marcada desagregación y Sagmentación socioeconómica resultante, por un lado, del agotamiento y fractura del antiguo régimen social de acumulación industrialista-sustitutivo y Estado-centrista y, por el otro, de los impactos sociales provocados por las políticas económicas de ajuste implementadas casi unánimemente en la región durante estos &os.

En lo que a la dimensión social de la crisis se refiere, uno de los rasgos más llamativos lo constituye el incluyente proceso de desintegración social producido en vastos sectores de las respectivas comunidades nacionales, proceso que ha englobado y expresado diferentes modalidades de disolución de la cohesión social, de ruvtura

a

y fragmentación cultural, de desarticulación de las identidades e instituciones intermedias, de segmentación en las organizaciones, de repliegue a la esfera individua1.0 a gmpos primarios, de violencia desorganízada, de pr~Testas acotadas, de adecuación individualista y de momia defensiva. Ciertamente, en cada uno de los países de la

'O Sergio Semeño, La sociedad derrotada Ei desorden mexicano delfin de siglo, Siglo xxi Editores, México, 1996, p.13.

139

región, tales tendencias se fueron desarrollando según diferentes grados de magnitud y extensión y con características distinguibles acorde a las particularidades nacionales o regionales. Sin embargo, un rasgo común estuvo dado por el hecho de haber alcanzando con particular intensidad tanto a los sectores pertenecientes a las capas bajas como a los estratos medios de la sociedad. Es decir, tal tendencia no se limitó apenas a la prohdización del empobrecimiento de los sectores populares sino que se trató de un proceso más amplio que también comprendió la pauperización de los sectores medios y que supuso el surgimiento de nuevas formas depobreza y de exclusión social cuyas características y consecuencias son diferentes de aquellas que se correspondían con el modelo sustitutivo precedente.

Ello produjo una creciente diferenciación social a partir de una dualidad enmarcada por la marginación de aquellos grupos y sectores socialmente excluidos y no organizados. A diferencia de la dinámica social que se estmcturó en tomo de la relación clasista entre capitalistas y asalariados típica del modo de producción y del régimen social basados en la industrialización, en estos nuevos escenarios sociales los llamados excluidos, lejos de proyectarse colectivamente en sentido ofensivo o rupiurista contra el orden imperante, han comenzado a reclamarparticipación en él +ntro del marco de lo que se denominó un "anhelo de integración ".

Ya no se trata de la contradicción sociedad tradicional-sociedad moderna, capital-proletariado, o liberación o dependencia, sino la de incluidos- excluidos. Un conflicto que más que expresarse en acción colectiva ofensiva contra el sistema pasa a constituirse en la búsqueda de inclusión en éste. Un conflicto que no permite constituir áreas de solidaridad

l1 Véase: Sergio Zermeño, "El regreso del líder: crisis, neoliberalismo y desorden", en Revista Mexjcano de Sociología, Mexico, octubre-diciembre de 1989, niun.4; Eugenio Tironi, "Para una sociologia de la decadencia", en revista Proposiciones, Santiago, 1986, núm. 12; Eugenio Tironi, "Crisis, desintegración y modernización", en revista Proposiciones, Santiago, 1990,núm.18.

l2 Eugenio Tironi, "Pobladores e integración social", en revista Proposiczones, Santiago, 1987, núm.14.

automáticas entre todos los afectados y que se compone de una serie % grupos relativamente pequeños y de categorías rápidamente cambiantes.

En estos espacios emergentes se dieron dos tendencias que necesariamente deben tenerse en cuenta para poder apreciar algunas de las nuevas condiciones sociales de las nuevas democracias en nuestros países. Por un lado, se observó un proceso de desarticulación (debilitamiento y/ofiagmentación) de las identidades colecfivas t&icas de la sociedadprecedente y de las bases de organización de los grupos y espacios tradicionales de intermediación, fenómeno que englobó tanto el debilitamiento de los órganos e instituciones tradicionales de mediación -tales como los partidos políticos y los sindicatos- cuanto la paulatina fragmentación y desarticulación de movimientos sociales surgidos durante la década pasada -organizaciones sociales y políticas con cierta institucionalización, tales como confederaciones . - agrarias, organizaciones vecinales, comunidades religiosas, organismos políticos, sectoriales, etcétera. De este modo, se fue configurando un - escenario social signado por lo que Zermeíío llamó debilitamiento de lo público.

No son pues los movimientos y luchas sociales, los órdenes comunitarios o asociativos, y tampoco el sistema político en sus manifestaciones partidistas, parlamentarias, frentistas o sindicales, las esferas de expresión sociopolítica privilegiadas en este panorama desordenado: ellos son más

14 bien los grandes perdedores.

Por otro lado, en un marco de ruptura de los mecanismos y modos de acción colectiva que caracterizaron la sociedad anterior, se desarrolló un proceso de retracción y desarticulación de las formas tradicionales de acción y de conjlictividad política y social, dando lugar a modalidades parciales, inmediatas y fragmentadas de acción sectorial y auna conflictividad no vinculada a la cuestión nacional o a la dualidad clasista, sino más bien expresiva de demandas sociales concretas, parciales y no agregadas. Este proceso no sólo derivó de la imposición

" Daniel García Delgado, Ertado & sociedad ..., op. cit., p. 186. l4 Sergio Sermeño, "Estado y sociedad en el neoliberalismo dependiente", en

Revista Mexicana de Sociología, Mkxico, octubre-diciembre de 1994, n6m.4, p. 12 1.

de nuevos patrones culturales más pragmáticos e individualistas sino también de la carencias de medios conceptuales, institucionales, materiales y sociales necesarios para la articulación de un tipo de intervención política organizada y durable.

Ambas tendencias se han inscrito en una profunda reformulación de las relaciones entre el Estado y la sociedad, y han reforzado, junto a otros fa~tores que luego analizaremos, el debilitamiento y la dilución de los espacios e instancias de intermediación social y de participación política Pero este proceso no respondió sólo a ladesordenada dinámica social derivada de los impactos de la crisis económica, sino que fue -más recientemente- apuntalado por el impacto socialmente excluyente de las políticas macroeconómicas de ajuste y reconversión productiva desarrolladas en el marco de una dinámica estatal orientada a desalentar y10 desarticular la constitución de identidades e instancias organizativas sociopolíticas concebidas como alternativas u opuestas

15 al modelo vigente. Además, en escenarios caracterizados por la marginación de vastos sectores sociales como los mencionados, se han impuesto condiciones conceptuales y organizacionales que imposibilitaron la agregación institucional de intereses de los sectores excluidos y que obstaculizaron su constitución como actores políticos.

La posición de los grupos marginales en la estructura socioeconómica vuelve dificil que ellos se constituyan en actores sociales tradicionales. Este es un segmento compuesto por una inñnidad de subsegmentos con escasa unidad interna y casi sin interrelación recíprocas. De allí entonces que no sea posible identificar intereses comunes que puedan dar lugar a una acción colectiva y a ser represenyos por una organización en Órganos institucionalizados de participación.

En medio de estos procesos de desintegración, los actores individuales y grupales han tendido a buscar contención de manera

Sergio Sermeiío, 'Tstado y sociedad...", opcit. Vease también: Alvaro Díaz, . "Tendencias de la resiructuración económica y social en América Latina", en Revista Mexicana de Sociologia, México, octubre-diciembre 1994, núm.4.

Eugenio Tironi y Ricardo Lagos, "Actores sociales y ajuste esiructural", en Revista de la CEPAL, Santiago, agosto de 1991, núm.44, p.52.

defensiva en el interior de 10s grupos pI%llarios O cCmunitíuios (la familia, el vecindario, la feligresía y hasta el grupo delictivo), reforzándose más aún la atomización que produjo su aislamiento.

Bajo estas particularidades, se fue configurando una dinámica so- cial proclive, por el lado de los actores, a la "apelación al líder" (religioso o político) como alternativa de adaptación individual -tal como lo indicó apropiadamente Zermeño- y, por el lado de la mediación entre el poder político y la sociedad, a la consideración del Estado como actor determinante de la intercesión entre la política y lo social y como instancia fundamental de sobrevivencia material y de referencia simbólica dentro del coniunto social, lo que ciertamente fue apuntalado por la ausencia de 0 t . s poderes sociales con capacidad para mediarlo, contenerlo o limitarlo. Como explica Tironi:

El aislamiento de los individuos y la segmentación de la sociedad en - grupos primarios obliga a que sea el Estado quien centralice las relaciones sociales, en particular, concentrando en sus manos las comunicaciones y las decisiones colectivas. En efecto, una sociedad carente de grupos secundarios, de asociaciones intermedias, o corporaciones, en los hechos delega su unidad a la institución estatal, a la vez que queda esta inerme frente a ella. En las condiciones de desintegración, en efecto, el Estado queda libre para manipular a la población, pues no hay un poder social que lo limite, controle o amenace. Todavía más: la lógica de la acción estatal estará dirigida a ganar mayor centralidad y autonomía, profundizando la atomización y segmentación de la sociedad; y el hecho de que el Estado multiplique su intervención en la sociedad incentiva aún más el refugio de los individuos en los grupos primarios, pues la introversión comunitaria, si bien priva la partici ación, permite al individuo resistir, en parte, el imperialismo estatal.

,P

En definitiva, este escenario conllevó una transformación profunda de las modalidades tradicionales de articulación de intereses y, por ende, de la relación establecida entre el Estado y la sociedad.

" Eugenio Tironi, "Crisis, desintegración...", opxit., p.20

Ei 3. La crisis de intermediación en las nuevas democracias

La paulatina centralización que el Estado fue ocupando en la intermediación entre los poderes públicos y la sociedad fue contomada por un proceso de tres caras: la progresiva desarticulación de las organizaciones sindicales, la emergencia de nuevos movimientos sociales como actores relevantes pero acotados y altamente descentralizados en la articulación de reclamos e intereses sectoriales y la pérdida de legitimidad de los partidos políticos y de la política misma como instancias privilegiadas para la canalización de las - principales demandas sociopolíticas. Todo ello significó, en definitiva, una profunda crisis de intermediación y representación político-so- cial.

La desindustrialización, la drástica transferencia de ingresos desde los asalariados hacia los sectores capitalistas y la caída de la producción en general, configuraron factores que, sumados a los cambios producidos en las relaciones laborales (precarización del empleo, flexibilización laboral, nuevas formas de contratación y de ocupación como el cuentapropismo, el pluriempleo, el empleo temporal permanente, etcétera) y al repliegue del Estado como instancia regulatoria de esas relaciones en favor de la protección del trabajo, dieron lugar al debilitamiento y/o desarticulación de las organizaciones sindicales. Al mismo tiempo, ello impuso un tipo de confiictividad laboral sustantivamente más restringido e inmediato en cuanto a las demandas en juego, mhs diversificado en cuanto al sustento organizacional y más limitado en cuanto a la proyección politico- sindical. Ciertamente, las estrategias gubernamentales de cooptación de dirigentes y organizaciones sindicales y las propias limitaciones teórico-políticas de esa dirigencia (falta de perspectiva para diagnosticar los procesos de cambio en la producción y en las relaciones de trabajo, ausencia de contrapropuestas frente a las alternativas de reconversión antilaborales, falta de proyección respecto a los consumidores y alos medios de comunicación social, etcéte~aj~tarnbién contribuyeron decisivamente con la crisis del sindicalismo.

"~an ie l García Delgado, "Estado & Sociedad...", op.cit., cap4; Eugenio Tironi y Ricardo Lagos, "Actores sociales...", op, cit.

144

Por su parte, como correlato de la restricción de las demandas y conflictos estructurados en torno del movimiento obrero y la consecuente pérdida de centralidad conflictual de las luchas salariales vinculadas a la relación trabajo-capital típicas de la sociedad precedente, comenzó a expresarse un conjunto de demandas sociales descentradas y no siempre ligadas a las disputas clasistas de carácter económico, proceso que enrnarcó la emergencia de los llamados nuevos movimientos sociales. Ello supuso el surgimiento de un espacio signado por la heterogeneidad y la descentralización de lo social en el que la expresión de una multiplicidad de organizaciones, grupos y asociaciones sociopolíticas no gubernamentales y la aparición de nuevas modalidades de articulación de intereses y de intermediación, se produjo en un ámbito que no estuvo determinado por un centro de gravitación confiictual predominante o básico. Se trató de un espacio atravesado por un entrecruzamiento ilimitado de demandas descentradas y de conflictos acotados y casi siempre desconectados entre sí.

Esto, sumado a la parcialización de las demandas y ejes temáticos de estos nuevos movimientos, a su alto nivel de fragmentación y diversificación organizacional y cultural, a las limitaciones de su lógica agregativa y de articulación política de intereses (cuando no a la proclamación de una postura explícitamente antipolitica) y a la falta de una perspectiva político-social global frente a las otras instancias de intermediación y frente al Estado, dieron cuenta del bajo grado de institucionalización que poseían esos movimientos sociales como canales de mediación y articulación de demandas y que, en consecuencia, imposibilitaron su posicionamiento ygroyección como actores centrales en el proceso de democratización.

Un rasgo particular y al mismo tiempo trascendente de este proceso lo configuró el surgimiento de nuevos tipos de conflictos distintos de aquellos derivados de las desigualdades en la distribución del producto social entre las clases sociales o entre sectores o regiones económicas, y que resultaron de clivages transversales estructurados alrededor de

' 9 ~ D a e l GarciaDelgado, "Estado & sociedad...", Ibid., c a p 5 Para unadiscusión I sobre la proyección democrática de los movimientos sociales, véase también : Sergio 1 Costa, "Esfera pública, redescoberta da sociedade civil e movimentos sociais no

i Brasil. Uma abordagem tentativa", en revista Novos Estudos, CEBRAP, Sao Paulo, i marzo de 1994, núm.38. !

diferencias y pugnas étnicas, raciales, religiosas, de género, de lengua, etcétera. Para Hirschman. mientras los primeros -a los que calificó - de "confictos más-o-menos "- sondivisibles en términos de magnitud y, por ende, son intrínsecamente más fáciles de resolver por la vía de la negociación, los segundos -a los que llamó "confictos de carácter o/oJ- configuran pugnas no-divisibles en magnitudes y, por esa razón, son de dificil resolución por el camino de la negociación a no ser que uno d$Jos grupos sea eliminado o que se imponga un acuerdo de tolerancia.

De este modo, la complejidad de lo social se profundizó al ponerse en evidencia la inviabilidad de los mecanismos tradicionales de resolución de confiictos negociables de tipo más-o-menos para hacer frente a los nuevos tipos de conflictos que guardan la apariencia de mayor volatilidad, violencia e incontinencia. Así, a la heterogeneidad y fragmentación de lo social derivada de las transformaciones en curso, se sumó un mayor nivel de complejidad cualitativa derivada de la emergencia de modalidades novedosas de antagonismos mutuamente excluyentes.

A su vez, también debe tenerse en cuenta que las políticas de ajuste estnictural y reforma económica realizadas en nuesíros países otorgaron nuevos impulsos y reforzaron la ya creciente consolidación de los grandes grupos económicos locales y transnacionales como sectores económica y socialmente dominantes. En efecto, las reformas económicas basadas en políticas de privatizaciones, desregulación y apertura de la economía, han beneficiado la concentración económica (compra de firmas del mismo sector o rama económica) en favor de estos gmpos al mismo tiempo que dieron lugar a un mayor grado de integración vertical y horizontal (compra de empresas vinculadas a las del grupo) y a un mayor nivel de diversificación (compra de empresas de otros rubros o actividades económicas) de los mismos. Es decir, el crecimiento y fortalecimiento de esos grandes conglomerados empresariales producido a lo largo de las últimas décadas a través de la transferencia de recursos públicos por vía de prebendas y subsidios otorgados por el Estado -promoción indus- trial, aprovisionamiento de bienes y servicios al Estado, capitalización

20 Albert Hirschman, "Conflitos sociais como pilares da sociedade de mercado democrática", en revista Novos Estudos, CEBRAP, Sio Paulo, julio de 1995, núm.42.

1))1 deuda externa-, fue recientemente apuntalado mediante los esos de privatización de las empresas estatales que tuvo a esos

ismos gruEos -extranjeros y locales- como principales beneficiarios.

Por lo tanto, el tipo de reorganizacíón económica y social aún en desarrollo, al mismo tiempo que debilitó al sindicalismo también fortaleció económicamente a las fracciones más concentradas del empresariado y, en consecuencia, creó condiciones propicias para la proyecciónpolítica de este sector sobre el núcleo decisono del Estado. Lo destacable en cuanto a la vinculación de estas fracciones empreskales con el poder público es que, a partir de estos procesos, la capacidad de "penetración" del Estado por parte de esos p p o s también se reforzó y adquirió nuevas orientaciones, favoreciendo un tipo de mediación privilegiada entre burocracia pública y sectores dominantes a través de lo que en otra época el Fernando Henrique Cardoso denominó "anillos burocráticos" para indicar un tipo de modalidad "privada" de articulación de intereses por la cual los p p o s abordan, presentan y negocian/colocan/'iponen sus requerimientos e intereses en el proceso decisono estatal, pero ubicados dentro del

Por su lado, las acciones colectivas de los actores partidarios y sociales, además de haber guardado una impronta espacial y temporalmente limitada y fragmentada, se proyectaron en un contexto de subordinación clientelística en favor de los aparatos estatales y de las dirigencias políticas vinculadas a ellos en el marco de un proceso de manipulación y cooptación, ya sea directa o soterrada. Cuando las demandas socioeconómicas y culturales convergen con los actores y representantes politicoal dicha intersección es generalmente circunstancial y acotada. Ello permitió que las organízaciones

21 Carlos Villas, "Estado y mercado después de la crisis", en revista Nueva Sociedad, Caracas, septiembre-octubre de 1994, núm.133.

22 Fernando Cardoso Henrique, "Planejamento e poiítica: os m& burocr&ticos", en Betty Lafer, Planqamento no Braril, Perspectiva, S o Paulo, 1970; Fernando Henrique Cardoso: "A forma@.o do Estado autoritário", en Fernando Hqique Cardoso: A conshucüo da democracia. Estudos sobre política, Editora Siciliano, SaO Paulo, 1993.

23 Fernando Mires, "La reformulación de lo político", en revistaNuevaSociedad, Caracas, noviembre-diciembre de 1994, núm.134.

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políticas y partidarias, en procura de beneficios electorales inmediatos y cruzados por una cultura politica cortoplacista y pragmática, se distanciaran de las demandas sociales, adquirieran amplios márgenes de autonomía respecto de los actores y movimientos sociales y tomaran

24 al Estado como principal referente material y simbólico.

Entretanto, este proceso se desenvolvió simultáneamente a un profundo cambio en las expectativas e intereses colectivos, dado principalmente por la primacía de las demandas de tipo socioeconómicas sobre las de carácter político-institucional.

[...] los cambios en las preferencias políticas se correspondieron con una repentina pérdida de interés de la población por la consolidación institucional y la democratización, urgida ahorapor nuevos y alarmantes problemas: todas las encuestas de la época registran que los temas político- institucionales (derechos humanos, democratización de la Justicia, la educación y los sindicatos, reforma constitucional) fueron desplazados de la atención de la opinión pública por probleys socioeconómicos (inflación, bajos salarios, desocupación, etcétera).

Pero la profundidad de la crisis económica y de las tendencias de desintegración social han dificultado -y hasta impedido- la - posibilidad de satisfacción de este conjunto de expectativas y demandas sociales, creando la sensación de que el estancamiento y la caída de los niveles de vida era una tendencia irreversible y reforzando la percepción colectiva de la ineficacia de la dirigencia partidaria y de las instituciones políticas para hacer frente a esos desafíos.

Este descontento social hacia la política-juntamente con los otros factores analizados- se ha traducido en situaciones de desilusión, indiferencia y apatia política, cuando no de desconfianza, de descrédito y de manifiesto rechazo hacia los partidos, las elecciones, las

24 Sergio Zermeíío, "El regreso del líder...", op.cit. 25 Marcos Novaro, "Crisis de representación, neopopulismo y consolidación

democrática", en revista Sociedad, Facultad de Ciencias Sociales, UBA, Buenos Aires, abril de 1995, núm.6, p.99

26 Ibid. VBase también: Ludolfo Paramio, "Consolidación democrática, desafección politica y neoliberalismo", en Cuadernos del CLAEH, Montevideo, diciembre de 1993, nÚm.68; Daniel García Delgado, "Desilusión con la política y

instituciones parlamentarias y la dirigencia política en general, de parte de vastos sectores de la sociedad.26 Se trató de una crisis de la uolítica

A

caracterizada principalmente por la desafección política e ideológico- cultural, la desmovilización sociopolítica y la despolitización de los escenarios públicos, y que, al decir de Norbert Lechner, ha supuesto la perdida de centralidad de la política cómo nficleorector del desarrollo s0cial.2~

En suma, considerando estas tendencias en su conjunto, ellas dieron cuenta de un profundo proceso de duali~aciónpolítico-socia1,2~ en el que la concentración de poder social y político en favor de los sectores dominantes se desarrolló al compás de la profunda segmentación so- cial, diversificación e inmediatez cultural y fragmentación política que alcanzó a los sectores medios y populares. Éstas parecen configurar las características salientes de la estructura social que actualmente sirve de escenario a las nuevas democracia de la región, y en la que las mediaciones entre los actores sociales y el Estado, no sólo pasaron a estar centralmente manipuladas desde la misma esfera estatal sino que también comenzaron a estar fundamentalmente condicionadas por los medios de comunicación masivos -los que no siempre suponen un accionar favorable a la transparencia dem0crática.2~

4. El Estado y la gobernabiiidad en las nuevas democracias

Ahora bien, estas condiciones sociales que, tal como se describió, acarrearon modificaciones también profundas en la composición y *

proyección de los actores sociales y políticos, en el tipo de relaciones y conflictividades articuladas entre ellos, en las formas de acción

crisis de representación", en rensta Hechas y derechos, Buenos Aires, verano de 199511996, nÚm.2. " Norbert Lechner, "Las transformaciones de la política", en Revista Mexicana

de Sociología, MMexico, enero-marw de 1996, núm. l. 28 Véase: Eugenio Tironi y Ricardo Lagos, "Actores sociales...", op.cit. 29 John Keane, "La democracia y los medios de comunicación", en revista

Levratbn, Madrid, primavera-verano de 1993, núm.51/52. Viase también: Alain Touraine, "Comunicación politicay crisis de representatividad", en Jean-Marc Feny, Dominique Wolton y otros, El nuevo espaciopúbhco, Gedisa Editorial, Barcelona, 1995.

colectiva y en los mecanismos y modalidades de intermediación con el Estado, se correspondieron con una extendida restructuración político-social del Estado.

En efecto, los procesos de democratización se desenvolvieron en un escenario enmarcado por un Estado sometido a los impactos y vaivenes derivados no sólo de los cambios producidos en el interior de la sociedad sino también de las nuevas tendencias que se fueron desarrollando en el sistema internacional, lo que fue creando nuevas condiciones políticas cuya gravitación para la construcción democrática resultó centraLgO Tal como vimos, dichos procesos se desarrollaron en medio de un profundo cambio que englobó la restructuración de la matxiz sociopolítica de nuestros países y que conllevó, a su vez, una radical transformación social, cultural, económica e institucional, permitiendo la aparición de una serie de nuevos dilemas que, de una manera u otra, marcaron los nuevos límites de la acción estatal. Dadas las condiciones imperantes en el plano mundial y en el doméstico, los márgenes de gobernabilidad del Estado han permanecido menos sujetos a su capacidad para enfrentar amenazas de regresión autoritaria y han pasado a depender fundamentalmente de la eficacia con que esos Estados han hecho frente a la doble tarea de integración económica (comercial y productiva) con los mercados mundiales y de integración social de la comunidad na~ional?~ Ambos objetivos delimitaron la problemática predominante de los Estados suramericanos y marcaron el primer desafio referido directamente a la capacidad de éstospara contener, controlar y procesar la crisis económico-social producida por las transformaciones realizadas, capacidad que rápidamente pasó

'O Véase: Norbert Lechner, "Reflexiones acerca del Estado democrático", FLACSO, Santiago, Estudios Políticos, Documentos de Trabajo julio de 1992. núm.20; Guillenno O'Donnell, "Acerca del Estado, la democratización y algunos problemas conceptuales. Una perspectiva latinoamericana con referencias a paises poscomunistas", en revistaDesarrollo Económico, Buenos Aires, julio-septiembre de 1993 núm.130; Adam Przeworski y otros, Susfainable Democracy, Cambridge University Press, Cambridge, 1995, parte 1.

"~orbert Lechner, "Reflexiones acerca...", op.cit. Véase también del mismo autor: Norbert Lechner, "El debate sobre Estado y mercado", en revista Nueva Sociedad, Caracas, septiembre-octubre de 1992 núm. 12 1; y Norbert Lechner, "El debate sobre...", op.cit

a estar medida en términos de destreza y eficiencia en el desarrollo de las políticas de restmcturación económica y, al mismo tiempo, de construcción de la le&imidad democrática. -

Este desafío fue apuntalado, a su vez, por una fuerte demanda so- cial de gobernabiliaW, cuyamanifestación no fue más que la expresión de que en el imaginario colectivo la democracia y el proceso de su construcción no se l i i t aba apenas a la recuperación de los derechos de ciudadanía ni a la vigencia formal de las normas y mecanismos del régimenpoliárquico, sino que también debía implicar la existencia de un Estado administrativamente competente y políticamente eficaz a la hora de procesar y regular institucionalmente las diversas demandas e intereses de los diferentes actores sociales, fundamentalmente de cara a la crisis económico-social en ciernes.

Las consecuencias de la apremiante situación a la que se vieron precipitados los países de la región fueron visibles, asimismo, en el plano de las instituciones: aquí lo que comenzó a importar no fue ya sólo su carácter democrático sino también su capacidad de gobiemo. En efecto, a poco de andar sobre las turbulencias de la crisis fue haciéndose cada vez más evidente que la consolidación de las transiciones estaba

32 requiriendo de más gobierno y no de menos gobiemo.

Ahora bien, pese a la centralidad que las cuestiones sociales y económicas fueron adquiriendo en los escenarios políticos de nuestros países, la importancia que comenzó a tener el Estado no se limitó tan solo al grado de eficiencia mediante el que encaró tales cuestiones. Tal importancia también giró alrededor de la capacidad estatal para garantizar laplena vigencia de los derechos civiles, políticos y sociales que determinaban el ejercicio de la ciudadanía y que iban más allá de la vigencia normativa de los derechos típicos del Estado liberal.

Ambas dimensiones -esto es, la capacidad de regulación y resolución de la crisis económico-social y la capacidad de garantizar el ejercicio de la ciudadanía- asentaron al tradicional concepto de gobernabilidad estatal sobre un nuevo marco de referencia. Dicha

32 Juan Carlos Torre, "América Latina, el gobierno de la democracia en tiempos dificiles", Instituto de Estudos Avancados, Universidade de Sao Paulo (USP), SZo Paulo, Serie Política y Economía, julio de 1991, p.8.

e noción, dejó de asimilarse al nivel de competencia estatal para enkntar exitosamente el conjunto de "demandas sociales excesivas" -tal como lo había propuesto el paradigma conservador- y pasó arefairse a la capacidad del Estado para afrontar de manera estable y eficientemente el conjunto de los desaños y amenazas que tendieron a cercenar tanto la continuidad como la estabilidad de las instituciones, y que ya no procedían de la proyección de actores sociopolíticos antidemocráticos (amenaza que con el correr del tiempo fue diluyéndose en la mayonade los países de laregión) sino del estallido de profundas crisis económico-sociales y de la no menos contundente crisis institucional del E~tado?~

En relación con la capacidad de gobernabilidad sobre la crisis económico-social, la cuestión del Estado implicó una doble tendencia. Por un lado, en el contexto de las políticas de ajuste, apertura y desregulación económica efectuadas en los noventa, el Estado tendió a achicarse, puesto que fue sometido a un conjunto de reformas institucionales montadas centralmente sobre la base de las pnvatizaciones de empresas públicas, la reducción del aparato administrativo-burocrático y la desarticulación de diferentes instituciones dedicadas a la formulación e implementación de políticas sociales. Todo ello provocó un "ajuste de la regulación estatalffente a la ~oc iedad" ,~ o, dicho de otro modo, un repliegue institucional del Estado ante las problemáticas que surgían de los impactos sociales provocados por las mismas políticas de ajuste y reconversión productiva que enmarcaron a esas reformas administrativas. Vale decir, este "encogimiento" del Estado no derivó apenas del estrangulamiento de las fínanzas públicas -situación que llevó a muchos países de la

33 Mario Dos Santos, "Gobernabilidad en la transición a la democracia en Ar- gentina", en Revista Mexicana de Sociología, México, enero-mano de 199 1, núm. l . Véase tambi6n:Marcelo Cavarozzi, "Más alla de las transiciones. Reflenones sobre el largo plazo en la política latinoamericana", en Carlos Barba Solano, José Luis Barros Horcasitas y Javier Hurtado (comp.), Trarmciones a la democracia en EwopayAméricaLahna, universidad de ~uadalajara-GN~O l di ton al ~ i ~ u e l Angel Pomía-FXACSO (México), México, 1991.

34 Clnistian VonHaldenwan& "Dos casos de descentralización y de ajuste parcid Argentina y Colombia", en revista Nueva Sociedad, Caracas, septiembre-octubre de 1994, núm.133.

región a un virtual colapso político y económico-, sino que constituyó, asimismo, el resultado de una política de ajuste y reacomodamiento institucional cuya lógica estuvo centralmente determinada por la búsqueda del equilibrio fiscal, visto éste como salida a la mencionada crisis y como instrumento de las transformaciones económicas emprendidas.

Esta tendencia generó, por su parte, una drástica erosión de la gobernabilidad y eficacia del Estado para hacer frente a las consecuencias sociales y políticas de la restmcturación encarada, lo que produjo, a su vez, una severa restriccibn de su capacidad para implementar (conjuntamente con el mercado) modalidades de desarrollo económico basadas en el fomento productivo.

En este contexto, la autonomía del Estado respecto de la sociedad y de los grupos políticos fue reformulada y adquirió ciertas caracteristicas novedosas y particulares. La eficacia con que el Estado fue capaz de mediar entre estos protagonistas y de constituirse en garantía institucional de las políticas decididas en su ámbito, crearon condiciones favorables para el incremento de ciertos márgenes de gobemabilidad estatal. O sea, mientras el Estado, de un ladc, se replegó y fue perdiendo eficacia regulatoria sobre importantes aspectos de la vida económico-social -sea como consecuencia de la crisis o como resultado de sus políticas-, por otro lado, amplió y dinamizó sus funciones de orientación y coordinación económica frente a las fracciones y grupos dominantes, intensificó su capacidad de disciplinamiento social de cara a los sectores sociales medios y populares excluidos o marginados de la d i i c a central del modelo desplegado.

Ello redundó en una relativa ampliación de la autonomía del Estado respecto de la sociedad civil, inclusive en relación a los sectores económicos dominantes. Frente a ellos y no pocas veces contra ellos, el Estado consiguió incrementar y fortalecer su capacidad regulatoria emprendiendo una drástica racionalización del gasto público y aumentando su eficiencia en la recaudación tributaria, en la regulación financiera, en el control monetario y en la reformulación del mercado cambiano y de capitales. Y fue este incremento relativo del poder del Estado, el que facilitó la implementación de las políticas económicas en curso. Así lo indicó Álvaro Díaz, para quien la centralidad económica de las estructuras del Estado:

[...] determinó el resultado de las políticas neoliberales que, lejos de debilitar al Estado, construyeron un camino para su refortalecimiento, vía reformas radicales que intentaron desvincular la gestión económica de las presiones del sistema político y de la sociedad civil no empresarial. [...] el neoliberalismo real -más allá del d i scurse no debilitó al Estado como fuente del orden y la hegemonía. En el contexto de crisis económico-políticas, lo que se intentó realmente fue constituir un Estado más autónomo de las presiones sociales y más comprometido con el

35 empresariado, sea éste nacional o extranjero.

Es decir, el Estado cumplió una función central en el proceso de ajuste estructural, aún cuando dicha transformación ha tenido como uno de sus ejes fundamentales la reformulación y refuncionalización del propio Estado. El 6xito de la estabilización y del ajuste de muchas economías en desarrollo ha sido posible debido a la capacidad administrativa y técnica puesta en práctica desde el aparato estatal e n verdad, de sus administradores- para generar las condiciones materiales y políticas propicias y necesarias para ese ~bje t ivo?~

Por otro lado, en lo relativo a la presencia funcional y territorial de las políticas y de la legalidad estatal, la tendencia que se impuso en los países de la región supuso el repliegue y la evaporación del Estado en vastas regiones del territorio nacional y en gran parte de la estructura de estratificación social, proceso cuya gravitación sobre las democratizaciones en desarrollo constituyó -y constituye- un obstáculo central para su profundización.

¿Qué ocurre cuando la efectividad de la ley se extiende muy irregularmente (si no desaparece por completo) por el territorio y las

" Álvaro Diaz, "Tendencias de la restructuración económica...", op cit., pp.1 l- 12. Véase también: Carlos Vilas, "Estado y mercado...", Ibid.; William Smith, ''Reestniturac?io neoliberal e cenários de consolidaq~o democrática na América Latina", en revista Dados, Río de Janeiro, 1993, vo1.36, núm.2.

36 Véase: Stephan Haggard, y Robert Kaufman, "Estado y reforma económica: la consolidación de las iniciación y políticas de mercado", en revista Desarrollo Económico, Buenos Ares, núm. 139, octubre-diciembre de 1995; Tilman Evers, "El Estado como problema y como sohición", en revista Desarrollo Económico, Buem Aires, enero-marzo de 1996; núm. 140, Adam Przeworski, y otros, Sustainable.., op cit., parte 11.

relaciones sociales (étnicas, sexuales, de clase) que, según se supone, debe regular? ¿Qué tipo de Estado (y de sociedad) es éste? ¿Qué influencia ejerce sobre el tipo de democracia que surja? [...l. En estas situaciones, Estados ineficaces coexisten con esferas de poder autónomas y con base territorial. Estos Estados son incapaces de asegurar la efectividad de sus leyes y sus políticas a lo largo del territorio y el sistema de estratificación social. Las regiones periféricas al centro nacional (que por lo general sufren más las crisis económicas y cuentan con burocracias más débiles que el centro) crean (o refuerzan) sistemas de poder local que tienden a alcanzar grados extremos de dominación personalistas y violenta (patri- monial y hasta sultanista, en la terminología weberiana), entregados a toda suerte de prácticas arbitrarias. En muchas de las democracias que están surgiendo, la efectividad de un orden nacional encarnado en la ley y en la autoridad del Estado ;! desvanece no bien nos alejamos de los centros nacionales y urbanos.

Así, la pronunciada crisis estatal en el plano de la imposición de la legalidad sobre el conjunto de las relaciones sociales y del territorio descrita por O'Donnell fue moldeando un escenario en el que las relaciones entre el Estado y la sociedad pasaron a caracterizarse por un bajo grado de institucionalizución. Ello no sólo respondió a la carencia de recursos institucionales suficientes para encauzar los problemas existentes en la sociedad sino también a la insuficiente capacidad operacional de ese Estado para articular y procesar dichas demandas y10 a la voluntad política de los distintos gobiernos de la región para sacar réditos de estas situaciones.

Pues bien, la coniracara de este fenómeno fue la aniquilación y/o privaiización "de hecho" de la esfera formalmente pública del Estado a través de la apropiación de sus, funciones por parte de actores y estmcturas de poder privados, sean de proyección local, regional o nacional, y la utilización de dichos circuitos de poder paralelos e in- compatibles con la legalidad pública en favor de sus intereses sectoriales y de actividades políticas y económicas generalmente ilegales -y, en ocasiones, directamente de carácter mafioso- y no democráticas.

37 Guillermo O'donnell, "Acerca del Estado, la democratización ...", opcit., p. 169.

Estos son sistemas de poder privado (o, mejor dicho, de poder privatizado, pues muchos de los principales actores ejercen cargos estatales), en los que varios derechos y garantías de legalidad democrática no tienen efectividad [...l. Si bien dichas regiones, neofeudalizadas, poseen organizaciones estatales (nacionales, provinciales y municipales), la obliteración de la legalidad les quita a los circuitos de poder regional, incluso a los organismos estatales, la dimensión pública, legaljssin la cual el estado nacional y el orden que éste sustenta desaparecen.

Vale decir, en amplias dimensiones funcionales y territoriales de la vida política nacional, la institucionalidad y legalidad estatal pasó a formar parte de estructuras de poder privadas, configurando lo que O'Donnell denominó "zonas marrones" en las que, a pesar de la existencia de elecciones para elegir los gobiernos, del funcionamiento de las legislaturas nacionales y provinciales y de una pluraiidad de partidos políticos compitiendo en el marco de la institucionalidad poliárquica, la privatización fáctica de la esfera pública y de los mecanismos y procedimientos del Estado que emprendieron los poderes locales, le otorgaron al proceso político una impronta ciertamente autoritaria. Ello respondió -siguiendo a este autor- a la estnicturación de ámbitos en los que directamente no existe un sistema legal o, si existe, "no tienen verdadera efectividad, o puede anularse ad hoc, o está subordinado a normas secretas y/o al capricho de los gobernantes".

De este modo, en determinadas esferas de la vida política de los países de la región los rasgos formalmente democráticos se combinaron con espacios estructurados alrededor de relaciones políticas autoritarias. Así, frente a los recurrentes y extendidos procesos de pauperización, marginación y exclusión social que se fueron desarrollando entre los estratos medios y bajos de las poblaciones de estos países, este conjunto de situaciones y tendencias dieron cuenta de una marcadadesafección al Estado, que no se limitó a laindiferencia o la falta de intervención pública sino que se articuló en torno de proyecciones disciplinantes basadas en diversas modalidades combinatorias de clientelimo, cooptación y constreñimiento represivo. Esto, sumado a la mencionada limitación del Estado para imponer la

ley, determinaron lo que O'Donnell ha calificado apropiadamente de ciudadanía de baja intensidad, entendiendo a ésta como la negación de los derechos liberales típicos de todo Estado democrático aun en situaciones en las que existe plena vigencia de los derechos políticos constitutivos de una democracia formal.

En suma, en vastos sectores de nuestras sociedades, el cercenamiento de los derechos liberales configuró un proceso análogo y simultáneo a los bajos o casi inexistentes niveles de democratización social y económica desarrollados en los contextos de creciente democratización política formal. Estas tendencias parecieron haberse desenvuelto conjuntamente y en forma vinculada.

5. Los nuevos ( j o viejos?) desafíos para la gobernabilidad democrática

Estas consideraciones generales nos indican que las nuevas democracias en América Latina combinan, en diferentes grados, elecciones libres, ciudadanía de baja intensidad y creciente desigualdad y marginación social. Vale decir que, en la inmensa mayoría de los casos, nuestros países pasaron por una democratización políticaparcial que apenas supuso la institucionalización de las elecciones para la designación de autoridades de gobierno, pero que, como contracara, también implicó la existencia de un Estado ineficiente para garantizar el conjunto de derechos v libertades bhsicas de la ciudadanía, en medio de un contexto signado por condiciones sociales, económicas y culturales que cercenan o directamente impiden la participación ciudadana en los asuntos de interés colectivo. De este modo, en estos países, democracia débil y democratización parcial marcan las -

características salientes del fenómeno democrático y, a su vez, indi- can que la democratización política no guardó una relación necesaria con la democratización social.

En un trabajo reciente, Guillermo O'Donnell describió apropiadamente esta situación dafirmando que en nuestros países:

L...] las libertades democrúticas, propiamente políticas, son efectivas: votación sin coerciones, libertad de opinión, de movimiento, de asociación y otras ya enumeradas. Pero para grandes segmentos de la población, las

libertades liberales básicas son negadas o violadas recurrentemente C...]. La efectividad del conjunto de derechos democráticos y liberales es condición de la plena ciudadanía civil y política. En muchas de las nuevas poliarquías, los individuos son ciudadanos en relación con la única institución que funciona de la manera prescrita por sus reglas formales, las elecciones. En el resto, sólo los miembros de una minoría privilegiada

3Y son ciudadanos plenos.

La incógnita que neCeSanamente surge pasa por saber si las referidas democracias, bajo estas condiciones, tienen posibilidades de persistir y10 consolidarse. Pues bien, todo parece indicar que es factible la instauración y persistencia de la democracia política en sociedades con elevados niveles de desigualdad social. Es decir, estas condiciones sociales no anulan las posibilidades de continuidad institucional de la democracia, aunque, tal como lo expresaFrancisco Weffort, determinan la calidad social e institucional de la misma y sus posibilidades de consolidación.

Hay una contradicción entre un sistema institucional basado en laigualdad política de los ciudadanos (y, así, una igualdad social básica de los individuos en cuento individuos) y sociedades caracterizadas por procesos de extrema desigualdad social o procesos de creciente desigualdad. - Aunque no crea que esta contradicción deba llevar -por lo menos, no necesariamen6 al desastre a las nuevas democracias, ellaabre un campo de tensiones, distorsiones institucionales, inestabilidades, violencia, etcétera. Desigualdad extrema y "desigualación" no anulan las posibilidades d%la democracia política, pero hacen una diferencia, una gran diferencia.

Vale decir, estas características dan cuenta de una democracia limitada y parcial cuya consolidación político-social, en tales circunstancias, parece dificultosa. Sin embargo, el curso de los procesos de democratización descritos no deriva exclusivamente de las

39 Guillermo O'Donnell, "Otra institucioualizacióri", en revista Agora, Buenos L i s , invierno de 1996, núm.5, pp.26,27.

Francisco Weffort, 'Wovas democracias. Quais democracias?", en Francisco Weffort, Qual democracia?, Companhia das Letras, S%o Paulo, 1994, p.104.

condiciones situacionales en las que se desarrollan. En este sentido, resulta apropiado recordar que, tal como lo indica Huntington, "el desarrollo económico h f ~ e posible la democracia; [y] el liderazgo político, la hace real". He aquí, pues, uno de los dilemas más importantes para la gobernabilidad democrática y, puntualmente, para los gobernantes y ciudadanos de nuestros países: la correspondencia de sus comportamientos y proyecciones con las condiciones

42 situacionales en favor de un conjunto de transformaciones que apunten a que la democracia política pueda institucionalizarse concurrentemente con procesos simultáneos de crecimiento económico y de justicia social. Para ello, la democratización debe configurar un "proceso de dos caras", esto es, un proceso que, según Held, transcurra, por un lado, como instancia de reforma de la organización y de las funciones del Estado y, por el otro, como marco para la rees~cturaci6n de la economía y para el fortalecimiento de la sociedad civil.

Esta problemática marca los ejes alrededor de los cuales surge un conjunto de nuevos desaños que los actores políticos deben enfrentar en función de ampliar la gobemabilidad democrática en los países de la región, particularmente, si dicha gobernabilidad es considerada en función de apuntalar la democracia política conjuntamente con la democratización social. Ciertamente, tales objetivos solo pueden ser encarados con la convicción de que aún las más estructuradas y acuciantes situaciones político-sociales pueden ser objeto de

41 Samuel Huntington, La tercera ola. La democratización a finales del siglo XY, Buenos Aires, Paidós, 1994, p.282.

42 Tradicionalmente la idea de cambio o transformación -nociones que aquí utilizamos como sinónimos- estuvieron vinculadas a la de "emancipación", entendiendo a ésta como un proceso de liberación del hombre y de la sociedad en relación conaquellos factores que obstruían o negaban su desarrollo pleno. Se trataba, pues, de un cambio orgánico, de un proceso global, objetivo y totalizante que necesariamente comprometia y alcanzaba a toda la sociedad, - e s decir, atodos los gmpos que la constiiuian- y a todas las instancias organizativas que la componían -sean económicas, culturales, políticas e institucionales. Aquí, en cambió, la noción de "transformación" supone la posibilidad de reformas parciales, acotadas, múltiples y simultáneas, que bien puede comprender a un sector o instancias de la sociedad y no necesariamente al conjunto de la misma.

43 David Held, Modelos de ..., op.crt.

modificación e innovación. Sin embargo, tal posibilidad no es azarosa ni deriva apenas de la manifestación de determinada voluntad de cambio, sino que requiere de una asentada competencia política que resulta, en palabras de Max Weber, de la combinación de la '>pasión " que deviene de "la entrega a una causa " y de la "mesura" que permite "guardar distancia de los hombres y las cosas", esto es, de la "convicción" de actuar guiados por "una máxima de fe" y de la "responsabilidad" de "tener en cuenta las consecuencias previsibles de una acción ".

En este sentido, es apropiado considerar que ninguna reformulación en la sociedad se produce en el vacío sino que es mediada por un conjunto de interacciones sociales que suponen y expresan relaciones de poder. Desde la perspectiva de los actores politicos, la capacidad de ejercicio del poder en cualquier escenario histórico no depende exclusivamente de las formas diferenciales de acceso a un conjunto de recursos institucionales y10 materiales existentes por parte de los actores y grupos políticos, sino también del grado diferencial de habilidad y competencia en el uso de esos recursos de dominación, lo que deriva a su vez de la capacidad de control reflexivo y fáctico que poseen los actores sobre esos recursos y sobre las ~o~ndiciones históricas de tiempo y espacio en el que se sitúan y actúan.

Pues bien, los cambios y tendencias observadas en nuestra región han significado una transformación histórica que no se redujo apenas aun proceso de cambio de régimenpolítico o alamera implementación de una nuevapolítica macroeconómica, sino que denotó una prof4jnda reformulación en la relación entre el Estado y la sociedad. El resultado de esta amplia restructuración dio lugar a la constitución de una nuevamatriz sociopolítica sustancialmente distinta de aquella que

" Anthony Giddens, Las nuevas reglas del método sociológico, Amorrorln Editores,'Buenos Aires, 1993; Anthony Giddens, La constitucibn de la sociedad. Basespara una teoría de la estructuración, Amorrorln'ediiores. Buenos Ares, 1995.

45 VBase: Manuel Gmetún y Maria Espinosa, ''¿Reforma del Estado o cambio en lamatriz socio-politica?", FLACSO, Santiago, Estudios Sociales, Documento de Trabajo núm. 30, agosto de 1992; Manuel Garretón, "Transfomaciones socio- políticas en Amdrica Latina", FLACSO, Santiago, Estudios Sociales, Documento de Trabajo, núm. 36, octubre de 1992; Fernando Calderón, M& Dos Santos, Sociedades sin atajos.. . , op.cit.

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' ,

se comenzó a conformar en nuestros países a partir de la década del treinta y que perduró hasta los ochenta. Esta nueva matriz es portadora de una sociedad menos integrada y más injusta, y de un Estado menos equitativo y funcional a un régimen social de acumulación con pocos privilegiados y muchos excluidos.

Estas características y tendencias expresan un bmsco achicamiento del espaciopúblico de lapolítica. Además, el eje de gravitación de la deflacionada actividad política se ha trasladado desde la sociedad hacia

L i el Estado, lo que ha significado una forma de estatzjkación de la

política. Ésta dejó de constituir una actividad social asentada sobre la participación relativamente autónoma de la sociedad civil en los asuntos de interés público y pasó a conformar unapr~ctica de cuadros -gubernamentales y partidarios- anclada casi exclusivamente en el interior del aparato del Estado y en una franja social muy estrecha y directamente vinculada a la actividad gubernamental y estatal. Evidentemente, este proceso se contextuó y estuvo condicionado por la acentuada despolitización colectiva que resultó del proceso de desintegración social, de la crisis de intermediación y representación política y de la refuncionalización del Estado realizada.

De este modo, tanto la despolitización de la sociedad y de sus vínculos con el poder público cuanto la estatificacidn de la polítzca parecen indicar que los cambios perfilados a profundizar y ampliar la

l democratización política y social pueden provenir y ser fundamentalmente viabilizados desde el Estado. Vale decir que, en las actuales condiciones, difícilmente la instancia de motorización de esas reformulaciones pueda proceder desde, y articularse exclusivamente a través de, la sociedad civil. De un lado, el grado de desagregación material, de fragmentación ideológico-cultural y de desarticulación política de los sectores y agrupamientos tradicionalmente más dinámicos e integrados de la sociedad, dan cuenta de la escasa densidad y autonomía institucional de la misma y, en consecuencia, permiten apreciar que generalmente si no son objeto de cooptación y manipulación política, sus grupos constitutivos son sujetos de acciones colectivas de escasa o relativa incidencia social e institucional. Del lado del Estado, la eficiencia de ciertas instancias administrativas para emprender las recientes reformas económicas e institucionales demuestran que dicho Estado, siempre que medie

voluntad política, cuenta con el complejo institucional y la competencia funcional necesaria y suficiente como para adecuar las instituciones políticas a un desarrollo económico y social armónico conun proceso integralmente democrático.

Ahora bien, estos horizontes requieren de una dirigencia política proclive a desarrollar acciones acordes con los objetivos señalados. En este sentido, los antecedentes que al respecto han caracterizado el comportamiento de la clase política de nuestros países ii-ente a los nuevos desdos que han surgido durante los Últimos años no son alentadores. En efecto, los procesos de democratización han sido escenarios de la recurrente incapacidad de la dirigencia estatal y de sus partidos para establecer y articular acciones políticas coaligadas y proyecciones estratégicas tendientes a convertir las condiciones existentes en instancias habilitantes en favor de unainstitucionakación integral de la democracia. Lo que prevaleció fue la ausencia de consenso básico sobre los trazos centrales de una política de Estado y sobre la forma apropiada mediante la cual las instituciones estatales debían viabilizar esa política, y la consecuente lucha entre los actores políticos y sociales por conquistar -"colonizar"- dichas instituciones

46 y modelarlas a sus intereses sectoriales. Por esta razón, la construcción democrática debe suponer también una profunda reformulación de las modalidades mediante las cuales esa dirigencia se proyectó sobre los procesos recientes.

46 Juan Carlos Torre, "Amdrica Latina...", opcit.; Graciela Ducatenzeiler y Philip Oxhorn, "Democracia, autoritarismo y el problema de la gobemabilidad en América Latina", en revista Desurrollo Económico, Buenos Aires, abril-junio 1994, ~01.34, núm.133.

FIGURA 4. Músicos en el malecón [Detalle].

La gobernabilidad autoritaria en México: los años del salinismo

Juan Francisco Escobedo Delgado *

El debate inconcluso del autoritarismo mexicano

L a larga persistencia del régimen político mexicano ha menguado el debate sobre su naturaleza autoritaria. En

los centros de pensamiento interesados en el régimen político mexicano, ha ganado terreno la tendencia a omitir o bien a simular la correosa dimensión autoritaria del régimen. El hechizo que produjeron las reformas económicas del gobierno de Salinas, facilitó la admisión en el club de las democracias. Sin embargo, la participación y competencia políticas siguen expresándose por un cauce distinto y de una manera anómala, a lo que podría esperarse en un régimen plenamente democrático.

El reclamo democrático, la exigencia de restauración de las instituciones republicanas y del Estado de Derecho se han minimizado. Los problemas de legitimidad del régimen autoritario se han intentado reducir a uroblemas de eficacia en la gestión gubernamental. Gobernabilidad por democracia es la fórmula ofrecida. Si bien la gobernabilidad como objetivo y como problema no está ausente en e1 caldero de la crisis política del régimen, sólo es la expresión externa, visible y vendible de un problema mayor: el autoritarismo que sigue bloqueando el paso de la democracia. Se da una suerte de autoritarismo declinante que connota una forma de dominación política, fundada en un arreglo autoritario cuyos pivotes más visibles son el acentuado presidencialismo y la preeminencia del PRI como partido hegemónico.

En los centros de poder mexicano, no se reconoce el déficit democrático acumulado. El discurso modernizador socializado por el

* Estudiante del Doctorado en Ciencia Política de la Universidad Complutense.

gobiemo, que incorpora el concepto de gobernabilidad ha forjado una urdimbre ideológica, elusiva de la confrontación postergada del régimen con la democracia. Entendida aquí en los términos minimalistas planteados por Schumpeter, Dahl y Bobbio. La respuesta del régimen ha consistido en modernización económica y reducción del aparato estatal, sin modificar la naturaleza del régimen autoritario, entendido aquí de acuerdo con la formulación teórica de Li:

...p luralismo político limitado, no responsable; sin una ideología elaborada y directora (pero con una mentalidad peculiar); carente de una movilización política intensa o extensa (excepto en algunos puntos de su evolución), y en los que un líder (o acaso un grupo reducido) ejerce el poder dentro de IímFes formalmente mal definidos, pero en realidad bastante predecibles.

Considérese en esta definición de autoritarismo el factor de "incertidumbre", que concierne a los régimenes democráticos, y que en México no se presenta plenamente, desde el momento en que persiste la tendencia del candidato presidencial del PRI a presentarse como virtual ganador de las elecciones, aún antes de celebr~se. El factor de "incertidumbre" alude a la definición de Przeworski.

El gobiemo, el PRI y no pocos académicos, coinciden en la tesis de que México vive un proceso de cambios en el interior del rkgimen, no un cambio de régimen. De acuerdo con esta perspectiva, estamos frente a cambios políticos en la democracia, no ante una transición a la democracia. Se insiste que los cambios aluden a un proceso de

' Juan J.Linz, "Una teoría del regimen autoritario.EI caso de EspW, en Fraga Manuel, et al., La España de los añossetenta, Moneda y Crédito, 1974, Ed. Madrid, vol. 111, t. 1

"La democraciaes un sistemapara abordar los conflictos en el cual los resultados dependen de la actuación de los participante~~pero ninguna fuerza wncreta controla el desarroUo de los hechos.Nmguna de las fuerzas políticas enífentadas conoce de antemano el desenlace de los conflictos particulares,pues las consecuencias de sus acciones dependen de las acciones de los demás y éstas no pueden preverse unívocamente. [ ..]La democracia es,por tant0,un sistema de resultados abiertos regulados o de incertidumbre organizada." Adam Przeworski, Democracia y mercado, Gran BretaBa, Cambridge University Press, 1995, pp 18-1 9.

normalización democ~atica,~ que entérminos teóricos podría asimilarse a un proceso de consolidación. Sin embargo, la realidad de la competencia política, reiteradamente desigual e inequitativa, desmiente los argumentos oficiales; porque el régimen, pese a las innovaciones importantes de la Últiiira reforma electoral, no termina por despejar los obstáculos que sesgan el resultado de las elecciones: acceso a medios, financiamiento y solución de querellas electorales, entre otros.

No se ha llegado al grado en el que las reglas del juego se reconozcan y asuman por todos los jugadores, donde la competencia electoral tenga como punto de partida condiciones igualitarias y el resultado de las elecciones presidenciales sea incierto, antes de su celebración. No se dan las circunstancias de salida para que cualquiera de los competidores, incluido desde luego el PRI, potencialmente se encuentre en condiciones de ganar o perder las elecciones en las urnas, sin que además se presente el riesgo de impugnación del proceso, de las condiciones de la competencia o del resultado. La historia de las *

elecciones presidenciales en México, desde 1930 hasta 1994, es la historia de la certidumbre y de los finales aburridos, siempre en favor del partido del régimen.

Las tres reformas electorales que se operaron entre 1988 y 1994 no fueron suficientemente hondas,como para superar la asignatura de la democracia. Surgieron a remolque de la coyuntura, como reacción gubernamental por el descrédito de las elecciones reguladas por la legislación impugnada, y como concesión a los partidos políticos y a la opinión pública. Superado el conflicto postelectoral de 1988, no se consolidó el

contrapeso a-la hegemonía priista que representaba el movimiento neocardenista. La fuerza social que pudo haber jugado - - - - ese papel se dispersó andando el tiempo. El PAN, que representaba a la otra fuerza política y electoral con capacidad de presionar por el cambio a fondo en las reglas, decidió jugar con mesura y apostó más a la consolidación de su base electoral, coexistiendo con el nuevo gobierno. Así las cosas, el régimen no se vio obligado a modificar las reglas del juego a fondo, sólo cedió parcelas del control del proceso

El propio Ernesto Zedillo, actual Presidente de Mbxico, ha argumentado en tomo de esta cuestión.

electoral, sin cambiar sustancialmente las condiciones de la competencia. El régimen recupero la iniciativa política, pero no se correspondió con la ambigua voluntad reformadora exhibida. Nunca - - se demostró lo contrario, el régimen se dio el lujo de perder la oportunidad de ir a fondo en la reformlti electoral de 1994, precipitada por la rebelión chiapaneca.

En cualquier caso, debe aceptarse que el descrédito de los procesos electorales federales ha disminuido, pero no se ha superado del todo la asimetna en las condiciones reales y formales de la competencia; no es casual que el consenso en tomo a la Última reforma electoral de agosto de 1996 haya sido roto unilateralmente por el PRI, cuando lleg6 el turno de negociar los nuevos términos del financiamiento a partidos y campañas, porque entre otras cosas implicaba que el régimen hiciera transparente el altísimo precio de manutención del aparato priísta.

Después de cuatro intentos de restauración de la credibilidad de los procesos electorales en menos de diez años, el reclamo democratizador persiste. Las elecciones presidenciales de 1994 produjeron una dosis de credibilidad aceptable, pero sólo transferible al candidato triunfante, no al régimen. Recuperó legitimidad el Presidente elegido, pero no como para liberar de impugnaciones a la normatividad electoral y a la trama institucional organizadora de las elecciones.

El triunfo del PRI en 1994, sin cuestionamientos mayores como los que se presentaron en las elecciones de 1988, le dio margen inicial al gobierno para poner en marcha su programa, pero no fue suficiente para distender las interacciones partidistas crispadas por la inequidad en el financiamiento y acceso a medios de comunicación, especialmente tensadas por la intervención parcial de no pocas nervaduras de los gobiernos federal y locales en favor del PRi y de sus candidatos. El gobierno de Zedillo, apenas librado del efímero gozo de haber ganado las elecciones, no pudo eludir el reto de comprometerse con una nueva reforma electoral, que de entrada se impuso un prerreipisto nada fácil de conseguir: el previo consenso entre los partidos representados en el Congreso y no como la lógica impone, el consenso como punto de llegada. La versión legal de la reforma parcialmente

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negociada y unilateralmente apmbada, no dejó satisfechos a los partidos opositores.

El régimen no se vio forzado a ir más lejos y el PAN no empujó lo suficiente como para negociar reformas definitivas. Lo importante es que el proceso de reformas legales no se detiene, y la acumulación de cambios ínstitucionales ha generado tal masa crítica de mutaciones en el proceso elec- toral, que es posible señalar que el curso de la transición a la democracia seguirá siendo tortuosamente lento, pero deseablemente irreversible, aunque en este punto siempre cabe la regresión más autoritaria, bajo el argumento de que debe garantizarse !a gobernabilidad.

La reforma electoral negociada en el primer tramo del presidente Zedillo constituye una evidencia de la inacabada transición a la democracia del régimen politico: exhibe los anclajes autoritarios que lo sujetan. Mientras los actores políticos y el gobierno tengan que dedicar sus mayores esfuerzos para ponerse de acuerdo en las reglas del juego de la competencia cada vez que se avecina un proceso gectoral, no puede decirse que se haya realizado plenamente su transición democrática.

La caracterización del autoritarismo formulada por Linz se acomoda al régimen politico mexicano, no obstante las mutaciones y reformas electorales operadas en los dtimos años para restaurar la legitimidad cuestionada. Pese a que las reformas electorales no han logrado desterrar todas las inequidades de Ia competencia política, si han solventado algunos aspectos execrables del autoritarismo, asociados a las trampas electorales del pasado reciente. Pero el optimismo a que puede llevar un proceso gradual o cadencioso, no es como para que se pase por alto la persistente dimensión autoritaria del régimen. De ahí que su estudio y análisis sean pertinentes, más aún si asumimos el siguiente juicio propuesto por Easton: "El objetivo primordial del análisis político es comprender de qué manera los sistemas políticos logran s~bsistir".~

David Easton, Esquema para el nnálisu político, Amo~romi Editores, Buenos Aires, 1992, p.86.

El ciclo de liberalización abierto hace casi ya veinte años, en 1977, no se ha cerrado. GraduaZ,secular y agónica es la transición mexicana .

a la democracia. En estos años el régimen ha experimentado mutaciones en sus instituciones y procesos fundamentaies, que le han permitido enffentar con relativa eficacia tensiones sociales ipoliticas diversas. Las mutaciones políticas más relevantes5 coinciden con las políticas de ajuste, desplegadas a partir de 1982 para enffentar la severa crisis económica que se desencadenó en esos años. -

El ciclo histórico de certidumbre que acompaiió la sucesión ure- - sidencial y el resultado esperable de las elecciones respectivas -bajo condiciones de fuerte autoritarismo s residencial. como condición

A

necesaria para garantizar la unidad de la clase política y el mudo inexorable del candidato elegido y presentado por el PRI-, empieza a cerrarse a partir de las elecciones de 1988. La candidatura pnísta pierde la virtualidad del éxito que durante casi seis décadas ostentó. Se abre un horizonte semicompetitivo, donde el PRI gana con menor margen respecto a sus opositores, pero con alta dosis de descrédito. Lo interesante de la coyuntura es la respuesta del gobierno para remontar el descrédito electoral que agrieta la legitimidad del régimen, estrechando cada vez su margen de acción (no obstante la recuperación de la eficacia en la gestión económica), que abre la vía de la gobemabilidad autoritaxia.

Gobernabilidad por democracia

La respuesta a los problemas de legitimidad se acompaña con un discurso justificatono, donde se sustiíuye el antiguo argumento de la estabilidad y paz sociales (relacionadas con la permanencia del PRI en el poder), como valor esencial del régimen político, por el concepto de gobemabilidad; que se convierte en el eje argumentativo del régimen para justificar la coexistencia de una política económica abiertamente liberalizadora con la persistencia de resabios autoritarios, entre los que se encuentra la tesis de que la gobernabilidad del país tiene como

Juan Francisco Escobedo, Las mutaciones del régimen político mexicano, Ponencia presentada en el 11 Congreso Español de Ciencia Política, Santiago de Compostela, 1995, inédito.

i prerrequisito la permanencia del PRI en el poder, que supone tanto la 1 Presidencia de la República, como lamayoría de escaños en la Cámara de Diputados.

El discurso de la gobernabilidad es instrumentalizado por el gobierno del presidente Salinas, para justificar la estrategia de restauración de la legitimidad cuestionada, tratando de encubrir lo que vendrá: la modernización económica sin democracia. La distorsión del concepto de gobemabilidad es evidente: se usa para relativizar la crisis de legitimidad del régimen. No se atiende al sentido que se le da al concepto de gobernabilidad en el debate político y académico de las democracias consolidadas, donde se le asocia con la eficacia de la gesti6n gubernamental para atender las demandas sociales en expansión, presuponiendo la existencia de un régimen democrático.

Las acepciones de gobemabilidad que tengo en cuenta,fomuladas por Flisfisch, Arbós, Giner y Alcántara, parten del consenso básico de que los sistemas y remenes se sustentan en la legitimidad que otorga la democracia, y aunque la gobernabilidad alude a tensiones sociopoliticas que pueden presentarse en cualquier país, se entiende que se refieren a la gobemabilidad democrática.

Para Flisfisch, la gobemabilidad atiende a la calidad del desempeíio gubernamental en el curso del tiempo, considerando los siguientes aspectos: "capacidad de adoptar oportunamente decisiones; efectividad y eficiencia en las decisiones adoptadas; aceptación social de esas decisiones y coherencia de las decisiones a través del tiemp~".~ Para Arbós y Giner, la gobemabilidad es "una cualidad propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad .

política del poder ejecutivo mediante la obediencia civica del pueblo".' Para Alcántara debe entenderse uor gobemabilidad la situación en * - que concurren un conjunto de condiciones favorables para la acción

b g e l Flisfisch, "Gohemabilidad y consolidacídn democrática: sugerencias para la discusión", en Revisa Mexica*ladeSoctología, UNAM, M ~ X ~ C O , ~ 989, k6m. u, 3. ' Xavier Arbósy Salvador Gier, La gobernabrlidad. ciudadanía y democracia

en la encrucijada mundial, Siglo m, Madrid, 1993, p.13.

de gobierno que se sitúan en su entomo (de carácter medioamb~entai) o que son intrínsecas a éste"!

Los teóricos aludidos, construyen sus definiciones de gobernabilidad dentrudel horizonte tebfico que va de la legitimidad a la eficacia gubernamental; pero con mayor sesgo hacia ia eficacia y las condiciones que la bloquean, que hacia los problemas de legitimidad,que se expresan en el nivel del régimen y del sistema poiítico. El concepto de gobernabilidad se ha consímido a partir de la base empírica que proporcionan las democracias consolidadas y de manera más especifica, a partir del análisis del funcionamiento y de los problemas actuales del Estado del Bienestar, que ha visto cuestionado el consenso que forjó a partir de la posguerra.

El concepto de gobemabilidad sería útil para analizar los problemas de desempeño gubernamental de los regímenes autoritarios y de las democracias no consolidadas, previa reformulación que tenga en cuenta el entorno autoritario y10 la fragilidad institucional. Sin tal consideración previa, el concepto de gobernabiiidad se instnimentaliza, como haocumdo enMéxico, para eludir los problemas de legitimidad, que tienen una dimensión más honda que los problemas derivados de laineñcacia en la gestión de poiítiw públicas. La experienciahistórica reciente en América Latina y en particular de México, ha demostrado que las resistencias para sustituir el modelo de desarrollo suelen ser menores que las resistencias para transitar del autoritarismo a la democracia. Desde luego que existen problemas, y que las consecuencias de la mutación de modelo económico impactan poderosamente en la estabilidad y en los controles autoritarios del régimen, incluso llegan a debilitarlos al punto de allana. el camino de los cambios políticos. No hay una relación de causalidad mecánica entre el éxito de un cambio económico y los cambios políticos; en el caso mexicano, convendria analizar las camalidades recíprocas los factores económico y político, para no quedar atrapados en el determinismo que sujetó las políticas del gobierno de Salinas.

En México, la crítica a la gestión del gobierno implica crítica al régimen, y viceversa. No hay unmargen de prote.ccii>n entre el régimen

Manuel Alchtara, "De !a gobemabilidad", revisia Arnéricaktina Hoy, Madríd, junio de 1994, núm. 8, p.11.

y el gobierno. La suerte de este último se presenta como la suerte del 'primero. Y es en ese punto, donde la utilización desvirtuada del concepto de gobernabilidad sirve para eludir los problemas de legitimidad del régimen, que inexorablemente impactan la gestión del ' gobierno, pero que no se agotan ahí.

Dos acontecimientos de primer orden, acaecidos en el úitimo año del salinismo, acusaron de la relación simbiótica del régimen y del gobierno trabada por un tejido de instituciones y prácticas autoritarias. La rebelión del Ejército Zapatista de Liberación Nacional en Chiapas el 1 de enero de 1994 y el asesinato, el 23 de marzo del mismo año, de Luis Donaldo Colosio, candidato del PRI a la Presidencia. Dos boquetes que exhibieron la crisis de legitimidad de un régimen que intentó infmctuosamente restaurarla con modernización económica y cambios institucionales, dejando intocadas las condiciones desiguales de la competencia y maltrecha la legalidad del Estado.

A los problemas de legitimidad no se responde con legitimación y democracia, sino con gobernabilidad autoritaria. Hasta la firma del Tratado de Libre Comercio en noviembre de 1993, el saldo es altamente positivo para el gobierno. La crisis de legitimidad y los problemas de gestión económica aparentemente se han superado, la economía crece, la infiación cede, la contención social es posible sin contratiempos, el déficit público está controlado, hay fondos públicos y una estrategia gubernamental para atenuar los problemas de la pobreza que presenta resultados alentadores. Por otra parte, se ha conseguido negociar la admisión de México en la OCDE, el club de los ricos.

Los éxitos se sobrevaloran y la actitud del gobierno y del Presidente se vuelve exultante. No hay espacio para el escepticismo y se acentúa la intolerancia. En la víspera de 1994 no parece haber mejor ruta que la elegida por la élite gobernante. El cambio institucional democrático y la restauración republicana pueden esperar, se subestima la variable política. El gobierno sólo cree en sí mismo, pero los actores económicos, ante la disputas despiadadas de la élite política y la inesperada insurrección chiapaneca, empiezan a descreer del gobierno. Los capitales empiezan a fugarse del país, la reserva del Banco de México cae peligrosamente, se advierten síntomas de recesión, se retrasa la decisión de devaluar el peso. Se incuba irresponsablemente una nueva crisis económica que termina por eclosionar en diciembre

de 1994. Sus efectos son tan corrosivos que es preciso reandar el camino de lo alcanzado en la economía y edentar de nuevo los problemas de legitimidad y asumir el reclamo democrático.

La crisis de legitimidad que corre por el subsuelo del país, avisa del fin de una forma de dominación política que arrastra consigo múltiples asignaturas. Se intenta saldar con políticas de un fuerte determinismo económico, como si bastara la apertura comercial, el repliegue del Estado, la desregulación y los incentivos a la iniciativa privada para que se operasen de manera mecánica las transformaciones políticas requeridas, tanto en el nivel de las reglas del juego de la competencia, como en la reorganización del gobierno y en las restauración de la vigencia del Estado de Derecho y de las instituciones republicanas. Si la democracia por sí sola no ofrece garantía del advenimiento del cambio institucional profundo que requieren los países que la asumen, menos aún puede suponerse que la modernización económica por sí sola abra paso a la democracia. Crecimiento económico y nivel de ingreso no son prerrequisitos insalvables de la democracia, en todo caso considérense como factores concomitantes que la posibilitan.

En la víspera de la fiesta de cierre de un gobierno nitilante de éxitos, cae una piedra impertinente en el centro de la celebración que exhibe la legitimidad cuestionada a la que se había respondido con modernización económica. Es preciso repensar al sistema, revisar al régimen y responder al viejo, al intermitente reclamo democrático que subyace en los problemas de legitimidad del orden político y que desde .

luego excede a la recuperación de los márgenes de gobemabilidad a que apela el gobierno reiteradamente, sobre todo la administración ahora defenestrada de Salinas.

Para evitar equívocos, derivados de la instnunentalización del concepto de gobernabilidad bajo circunstancias políticas de índole autoritaria, es preciso adjuntarle un adjetivo para desagregar el concepto. La otra salida es restringir su aplicacíón a las democracias, asunto que teóricamente es posible, pero políticamente es incontrolable. Prefiero optar por la primera salida y matizar el tipo de gobernabilidad autoritaria, término que mejor sirvió a la instrumentalización que desplegaron colegiadamente algunos centros de pensamiento con el poder presidencial a partir de 1988.

La instnimentalización que despliega el régimen tiene éxito y muy pronto se incorpora en la jerga de las élites, que asumen y reproducen el discurso de la gobernabilidad, con ello el régimen gana margen de maniobra para atenuar los impactos de la crisis de - A

legitimidad. El paraguas ideológico de la gobemabilidad autoritaria facilita la rehechura del consenso político, indispensable para mantener la continuidad de las políticas y estrategias gubernamentales de restauración política. Siempre ser menos traumático y comprometedor hablar de problemas de gobernabilidad en un ambiente de cultura y prácticas autoritarias dominantes, que aceptar el autoritarismo del régimen.

La demanda política que más riesgos implica para sus portadores en un régimen autoritario de más de sesenta años, es la exigencia de democracia, tanto al interior del PRI como en el entorno del régimen. Sobre todo porque los reclamos han empezado en casa, entre la élite excluida del reparto y por tanto innecesaria parael consenso autoritario. Las rupturas de élite más recientes y significativas lo confirman: la Corriente Democrática es expulsada del PRI en 1987, que luego nucleará la oposición neocardenista y fundará el Partido de la Revolución Democrática; los democratizadores del PRI del Movimiento para el Cambio Democrático y de la Comente Crítica en 1989 en la X l Y Asamblea Nacional del PRI, reciben un palmo de narices por pretender abrir los procesos de elección interna; Manuel Camacho y seguidores, después de lanominación de Colosio en 1993,

: tienen que soportar desaires y hostigamientos por haberse atrevido a cuestionar el ritual de la sucesión presidencial que ha coronado por décadas la pirámide autoritaria del régimen?

La resistencia es inútil; algunos se agazapan d e o , otros terminarSm fuera del PRI, expulsados o por voluntad propia. Estos hechos, acaecidos en el lapso que va de 1987 a 1993, son sólo algunos de los más relevantes ejemplos que muestran que a las posiciones reformistas y democratizadoras desde dentro del régimen, no ha dejado de adjudicárseles, como en los años dorados del autoritarismo inconmovible ( 1946-1 970 ), una cierta carga herética, en un ambiente-

Recuérdese el análisis precursor de Octavio Paz, acerca de la naturaleza autoritaria del régimen, comparándolo con una p w i d e . Posdata, México, Siglo XXI Editores, 1970.

que bloquea, aunque no siempre con éxito, hasta los cambios más lentos y dosificados.

Eficacia por legitimidad

El régimen en£re.ntó en las elecciones de 1988 su desaño más severo. Pero la élite gobernante no internaliza la coyuntura como una oporíunidad para abrirle paso a la democratización definitoria, no da muestras inequívocas de voluntad democratizadora, pese a su reformismo liberalizador. Se dedicó a recomponer el consenso autoritario, arehacer las alianzas y compromisos de laélite gobernante, entre sí y con los gmpos de interés y las organizaciones corporativas que han sustentado la coalición gobernante. Asume que los factores que llevaron a la fuerte contestación ciudadana hacia el gobierno y el candidato del PRl en 1988, se originaron en la creciente ineficacia de la gestión económica del gobierno, y que por tanto es preciso reforzar el frente de la política económica y acelerar los procesos de modernización económica para recuperar la iniciativa y responder a las expectativas mínimas de la población. . -

La crisis económica de los años ochenta potencializa las tensiones políticas y exhibe el debilitamiento de la legitimidad del régimen. No se advierte, o deliberadamente se pasa por alto, que el funcionamiento del régimen exhibe. atrofias y anacronismos en algunos de sus procesos fundamentales, como Ia imposición del candidato presidencial del PRI por el Presidente saliente. Esta práctica, que en otras circunstancias, podríavérsele como un problema interno de un partido, en México no tiene autonomía respecto del funcionamiento del régimen. Se trata de la decisión política más importante que tiene que prohijar el partido hegemónico y que sirve, además, para catalizar la unidad de la élite y la aquiescencia de los poderes fácticos hacia el régimen. De ahí la trascendencia de este proceso, cuya impugnación por un fracción de la élite se convierte en el detonador de la crítica y de las reacciones abiertamente opositoras al autoritarismo excluyente, que se gesta en el ámbito del poder presidencial y se reproduce exponencialmente en el PRI y entre la élite gobernante, tanto la que se encuentra en los poderes federales, como en las estructuras de autoridad locales. El PRI es el escaparate de las resistencias autoritarias y el centro

procesador y amortiguador de los consensos intraelitarios y de las articulaciones corporativas.

Al interior de la élite gobernante es probable que se haya asumido la tesis de la profundización de la crisis de legitimidad, pero, hacia afuera, sólo se le reconoce como un problema de gobemabilidad. De entre los múltiples acontecimientos y decisiones del gobierno tomadas entre diciembre de 1988 y enero de 1994, destacan las que muestran la inocultable herida en la legitimidad del régimen.1° Y aunque se quisieron reducir a la problemática que suscita la gobemabilidad, sus alcances y efectos corrosivos en el consenso autoritario, en la unidad de la élite y en la frágil interacción partidista, desbordaron el marco al que les quiso ceñir. Se trató de medidas incoherentes, cuestionadas en su legitimidad y legalidad y que no siempre se limitaron a la esfera estricta del gobierno. Veamos algunas perlas del autoritarismo modemizador de los años del salinismo:

f 1. El gobierno decide usar discrecionalmente la fuerza del Estado para aislar el poder de los enclaves corporativos de trabajadores y empresarios, que pretendían soliviantarse después de las elecciones. Invierte el método: primero debilita el poder de los líderes y luego dispone la mesa para rehacer la relación con el gobierno bajo nuevas condiciones. Es el caso del encarcelamiento del "líder moral" del sindicato petrolero; la inesperada tolerancia al movimiento anticaciquil que se gesta en el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación para destituir a su líder moral, por entonces senador; la justicia se

! hace presente en el ámbito financiero y se encarcela a un importante - empresario por delitos asociados con el manejo de acciones en la Bolsa de Valores y por ciertos incumplimientos fiscales. La legitimidad que las elecciones le regatearon se compensa con el uso de la coacción y

lo Elmejor esiudio sobre los problemas de legitimidad del régimen, directamente relacionados con el sistema electoral y el descrédito de las elecciones, es el ya clásico de M o l i Horcasitas. La literatura sobre lo ocurrido y las múltiples lecturas que es posible realizar de lo acaecido antes y despues de la polémicas elecciones de 1988 es abundante; pero conviene tener presente la reflexión de la crisis política desde la perspectiva planteada por aqudl. Juan M o l i Horcasitas, El trempo de la legztmzdad. Elecc~ones, autoritarismo y democracia en México, Cal y Arena, Mdxico, 1993, p. 265.

1 1

el despliegue de la violencia estatal. Señal de aviso de quien mandaba 1 ahora en el país. I

2. Ante el reclamo democrático potencializado por el descrédito de las elecciones de 1988, el gobierno envía un doble mensaje a los - "

partidos políticos: negociar con quién esté dispuesto a reconocerlo, abriendo ciertas esclusas del proceso Y de las instituciones electorales. pero no ceder en la prerrogativa del Estado para seguir controlando las elecciones. Para auien no avroveche la ovortunidad: frialdad, hostilidad y mano dura El partido de la evolución ~emocrática paga alto el precio de su beligerancia. Se abren las negociaciones, se avanza en algunos aspectos importantes, pero el temor a una nueva sorpresa en las elecciones intermedias de 199 1, lleva al gobierno a imponer su famosa cláusula de gobernabilidad en la legislación electoral; según la cual, el partido que consiguiera en las elecciones un porcentaje de votos superior al 60% de la votación, pero en escaños de diputados un porcentaje inferior al 65%, se le ajustara el número de escaños suficiente para que mantenga la mayoría calificada en la Cámara de Diputados. Se trataba de un coletazo autoritario del régimen, para impedir que el PRI volviese a perder la mayoría en el Congreso, como ocnrrió en las elecciones de 1988.

3. Para dar cabida a la diversidad de facciones de la élite política, para resolver conflictos postelectorales en algunas entidades del país o simplemente por ineficiencia y expansión de los conflictos locales al ámbito nacional, el presidente Salinas removió de su cargo, -por la vía expedita de la renuncia por motivos de salud, por el "bien del país" o bajo el euremismo de una "invitación del Presidente" para integrarse al gabinete- a 20 gobernadores. Si tomamos en cuenta

l que el país t i e~e 3 1 entidades y el Distnto Federal, tenemos que 2 de cada 3 gobernadores que lo fueron durante su mandato, sirvieron a la gracia y voluntarismo presidencial. La República a merced de la partida de ajedrez del Presidente. Estos excesos no caben en ninguna justificación anclada en el marco de la gobernabilidad, se trató'del despliegue de poder y pragmatismo mas insultante e ilegal, lo mismo para restaurar la legitimidad del Presidente -que no del régimen-, que para desinflar conflictos políticos que amenazaban la estabilidad

del régimen, tan caro factor para generar confianza en los inversionistas y garantizar la continuidad de la política económica. Para justificar las medidas tomadas se apeló a la gobernabilidad, pero en realidad se encubrió un proceso que reeditó el autoritarismo de los años treinta o sesenta, según el gusto del lector.

Las evidencias pueden multiplicarse. El país se adormeció políticamente, subyugado por el éxito de la política económica. Movimientos sociales y políticos, poderes fácticos, corporaciones, élite política, partidos de oposición, medios de comunicación, inversionistas extranjeros, gobierno norteamericano, etcétera, todos o casi todos condescendieron con la política y las estrategias de Salinas. Los errores y los pillajes se dispensaron, provisiona1mente.Parecía que de súbito, en el plazo fugaz de un sexenío, los viejos y nuevos problemas del país por fín cederían.

De transición definitiva a la democracia, ni hablar; primero el programa de modernización, el control de los indicadores macroeconómicos, utilizando el pacto corporativo al máximo. De reforma republicana, ni hablar. Primero la eficacia política con los instrumentos políticos disponibles, la recomposición del consenso y apoyo a al actor presidencial, en paralelo a la distribución directa y discrecional de los fondos del Programa Nacional de Solidaridad por decisión presidencial. Había que restaurar el crédito del Presidente a costa del debilitamiento de las ya frágiles instituciones municipales y de los gobiernos estatales. Las viejas mediaciones políticas y sociales si no servían a estos propósitos, fueron descalificadas o simplemente excluidas de la agenda presidencial. Bajo estas condiciones y wn tales políticas, el país se volvió gobernable, administrable,controlable.

Todo viento en popa; cuando, de pronto, imunpió la terca realidad, la política en su más clásica expresión: lucha de poder, violencia y liquidación del adversario interrumpen en el festín, para recordamos que el régimen hace agua, precisamente porque no ha resuelto los problemas de legitimidad que pasan por el transito a la democracia, como condición básica, como punto de partida inexcusable para instaurar un nuevo y civilizado método para la solución de los conflictos de México.

Como si esto no fuera suficiente, a los problemas de legitimidad no resueltos, se añaden nuevos y agudizados problemas de gestión, éstos sí relacionados con la gobemabilidad en los términos antes

aludidos. El 20 de diciembre de 1994, cuando estalló la crisis económica, el país despertó del somnífero de la modernización salinista, para recomenzar una vez más. El eterno retorno, el reiterado error. Modernización sin democracia. De los Habsburgo a los Borbon, wmo lo afirmase en su momento Alan Knight, pero esa ya es otra historia.

FIGURA 5 . Músicos en el malecón [Detalle].

Reforma de Estado, gobernabilidad y democra- tización en México (un esquema para el análisis)

. Errmto Hernández Norzugurq*

E 1 debate para la reforma de Estado en México ha sido en estos años un tema aue ha estado en la cabeza Y en las acciones de los

principales actores políticos. Que sea así, lo explican, entre otras cosas, la globalización económica que ha favorecido la expansión de la - .

democracia liberal en los sistemas capitalistas autoritarios, el agotamiento del proceso de liberalización que no ha concluido en el país en un nuevo conjunto de reglas que permita el procesamiento ordenado de los conflictos, la incorporación al proceso de cambio de nuevos actores políticos, una nueva correlación de fuerzas legislativas, la aparición de núcleos radicales antisistema y la incapacidad de mantener estructuras ornnicomprensivas.

La confluencia de actores políticos en un espacio que tiene como traspatio los desencuentros en los años del salinismo -entre el gobierno y el perredismo-, fue una tarea en extremo dificil, solo posible después de las elecciones federales de 1994, cuando los resultados fueron aceptados por todos los partidos políticos y la sombra de conflicto postelectoral se disolvió en el agua de los acuerdos y la imperiosa necesidad de iniciar la delicada construcción institucional, como también por el reto que representaba el enfrentar la crisis económica de diciembre de 1994 que había afectado a extensos sectores de la población.

La crisis económica de diciembre de 1994 que afectó a bastantes sectores de la pobl~ión, cuando éstos vieron caer estrepitosamente sus niveles de vida y las expectativas de un futuro más promisono,

* Doctor en Ciencias Políticas por la Universidad Complutense de Madrid. Profesor e investigador en la Escuela de Ciencias Sociales de la UAS (Mazatlán, Sinaloa).

'Los llamado "errores" de diciembre consistentes en una mala administración de la crisis que afectaba al sistema provocaron la devaluación del peso, unavertiginosa caída en el nivel de actividad y la pérdida brutal del poder adquisitivo de millones de mexicanos.

demostró que la estrategia menos costosa para 1: éiite gobernante era profundizar el proceso de liberalización política mantenido desde fi- nales de los setenta sin sacriñcar las políticas del cambio estructural.

Esta política sexenai contó con la legitimidad que el electorado otorgó a Ernesto Zedillo Ponce de León, quien una vez ungido Presidente, tomó distancia de la estrategia de confrontación saiinista y convocó a los actores fundamentales para la elaboración de una agenda para la reforma politica del Estado.

Este ensayo tiene como objetivo establecer en torno a tal reforma, entonces, cuáles son los grandes ejes de la negociación, los logros y retrocesos para, finalmente, identificar dónde se encuentran los nudos de la transición democratica y, eventualmente, sugerir las estrategias que podrían encaminar soluciones de mediano y largo plazos.

Los ejes del debate para la reforma del Estado

Contexto

El proceso de liberalización política que desde finales de los setenta estaba en marcha propició un entramado institucional consistente y las bases de un nuevo sistema de relaciones: pluralismo político, régimen competitivo de partidos y renovadas fórmulas y procedimientos para garantizar una composición plural de los órganos de representación nacional y local. Esta apertura en el sistema autoritaxio, sin embargo, enfrentó frecuentemente las resistencias de un segmento patnmonialista que consideraba cualquier cambio político como una amenaza para sus intereses domésticos.

Los conflictos posteledorales sistemáticos develaron una geogra8a donde la relación demandalproducto político estuvo marcada por la intención del poder de no reconocer los triunfos opositores y, cuando esto sucedía, no eran extrañas las dificultades para obstaculizar un

La reforma politica de 1977-1978 favoreció una apertura en el sistema que estimuló el multipartidismo, un nuevo sistema de reglas y condiciones para la competencia entre los partidos. A pariu de esos aiios las reformas se multiplicaron en el ámbito federal y local creando ua entramado institucional que ha permitido procesar los conflictos politicos en esta materia.

adecuado desempeño en la función de gobierno de sus representantes en los estados y ayuntamientos.

Esta incapacidad del Estado de procesar las demandas por vías institucionales generó un ambiente tenso con actores que no se reconocían en los acuerdos políticos de Carlos Salinas de Gortari con los dirigentes del Partido Acción Nacional. La insurrección armada del Ejército Zapatistade Liberación Nacional durante la noche del 3 1 de diciembre de 1994 -justo cuando entraba en vigor el Tratado de Libre Comercio de México con Estados Unidos de Norteamérica y el Canadá- fue, entonces, la expresión más radical de esos desencuentros que acelerarían los cambios políticos en el país

Acuerdo P o l í i o Nacwnai

El discurso de toma de posesión como presidente de Ernesto Zedillo Ponce de León fue claro en cuanto a sus propósitos políticos para el sexenio 1994-2000. La persistencia del sistema político se ponía de manifiesto cuando oikecía a sus interlocutores una "convocatoria a todos los partidos, a todas las organizaciones políticas y a las agnipaciones ciudadanas para participar con espíritu fianco y resuelto en la democratización integral". Más aún, la oferta política apuntaba hacia donde estaba el centro del litigio interpartidista cuando señalaba que resultaba impostergable eliminar de estos procesos "las dudas y las controversias sobre la legalidad electoral". En suma, la propuesta tenía que ver con "estructuras, procesos y procedimientos relacionados con el acceso, distribución, ejercicio y control del poder político".

La iniciativa presidencial fue aceptada por los cuatro partidos que en aquel momento contaban con representación en el Poder Legislativo (PAN, PRI, PRD y PT) suscribiéndose el 17 de enero de 1995 el llamado Acuerdo Político Nacional. En este documento de compromisos que firman el Secretario de Gobernación y los líderes políticos se establecen dos ideas básicas que reconocen en la reforma electoral el principio esencial para una transformación profunda del Estado:

- El establecimiento de condiciones de confianza que permitieran resolver de manera democrática la temática electoral.

185

- La consolidación democrática mediante una nueva reforma elec- toral federal con efectos inmediatos en lo local.

Se instala la Mesa Central de Negociación -integrada por la Secretaria de Gobernación y los representantes de los 4 partidos w n presencia en el Congreso de la Unión- donde para el 15 de mayo ya había acordado dividir en 4 grandes áreas los componentes de la reforma política del Estado: lo electoral, los poderes piiblicos, el federalismo, la comunicación social y la participación ciudadana (véanse anexos Ii y m). Se acuerda, además, la instalación de 10 me- sas de negociaciónpara que en ellas se discutieran aspectos específicos y de coyuntura que garantizaran un ambiente favorable para la negociación y el arreglo político.

En esta forma para diciembre de 1995 se había llegado a la elaboración de una agenda para la reforma electoral que debería discutirse en sesión ordinaria del Congreso de la Unión.

3 Así, el tema electoral contemplaba 6 grandes subtemas que

constituían una contribución sustancial al debate legislativo (véase el anexo 1 ), el cual habna de realizar las reformas constitucionales. En efecto, la LVIi Legislatura se transforma en el escenario idóneo para la discusión y el establecimiento de acuerdos políticos que grosso modo es posible resumirlos en 6 apartados:

1.a Ciududanización de la autoridad electoral

En las reformas que se realizaron entre 1989 y 1994 se avanzó significativamente, sin embargo, la autonomía de los organismos electorales siguió estando en entredicho por la presencia del secretario de Gobernación. Ante este escollo institucional cuestionado por los partidos políticos la iniciativa contempla que

Derechos políticos, órganos y autoridades electorales, organización del proceso electoral, competencia electoral, &gimen de partidos políticos y legalidad y representación.

- Es el Instituto Federal Electoral el órgano encargado de preparar la celebración de las elecciones federales con independencia del gobierno;

- La toma de decisiones recaen'a en un presidente y en 8 consejeros electorales que fueron designados por las dos terceras partes de la diputación a propuesta de los partidos con representación cameral;

- Se constituya, además, la figura de secretario Ejecutivo (sólo con voz en las sesiones) que sena nombrado por mayoría calificada de los integrantes del Consejo General.

l . b Equidad en la competencia

La inequidad en la competencia electoral federal y local había sido la constante durante los años de la liberalización del régimen autoritario y, consecuentemente, uno de los reclamos más sentidos de la oposición y de amplios segmentos de la sociedad civil mexicana. Así las cosas, se pulimentaron aspectos normativos que ofrecían un marco donde las diferencias ya no era tan abismales como en el pasado pero tampoco garantizaba que los desiguales fueranmás iguales, como lo demuestran con suficiente claridad los aspectos siguientes:

- La equidad en la competencia electoral y la transparencia en el origen y destino de los recursos económicos de los partidos son dos - principios básicos en la nueva normativa;

- El financiamiento público sería mayor que el privado;

- El financiamiento, en lo sucesivo, se distribuirá conforme a la proporcionalidad: 30% igualitario y 70% de acuerdo con la fuerza de cada partido expresada en las elecciones de diputados federales;

- Mayor fiscalización y control financiero de los recursos otorgados a los partidos políticos; y

- Acceso equitativo a los medios de comunicación electrónicos.

l. c Integración del Congreso

A fin de evitar la sobrerrepresentación de un partido y garantiza la pluralidad política, el tema de laintegración fue motivo de negociación concluyendo que:

- La ley establece disminuir de 31 5 a 300 el número de diputados electos por los principios de mayoría relativa y de representación proporcional que pueda tener cada partido político;

- Asimismo, reduce a un máximo de 8 puntos porcentuales la diferencia posible entre el porcentaje de votos y diputaciones, es decir, mediante esta fórmula (candado de gobernabilidad) el partido que obtenga el 43% de la votación y un mínimo de 165 distritos electorales ganados alcanzaría la mayoría simple de 251 diputados;

- La reforma constitucional introdujo cambios en la integración del Senado de Ia República. Los 128 senadores se dividen en 3 por cada estado (2 por mayoría de votos y 1 para la primera minoría) lo que suma 96 legisladores. Los 32 restantes serán electos mediante listas de representación proporcional.

1.d Justicia electoral

La jurisprudencia en esta materia no asignaba ningún tipo de capacidades legales a la Suprema Corte de Justicia (SCJ) para intervenir en los litigios electorales, sin embargo, en la nueva normativa se establece lo siguiente:

- El Tribunal Federal Electoral (Trife) se integra al Poder Judicial como órgano especializado y máxima autoridad electoral -lo que implica que habrá un juez electoral con facultades para resolver los confiictos en la materia y evitar que los actores políticos recurran a soluciones extralegales o políticas-;

- Los magistrados de circuito ya no serán nombrados por el Presidente sino por el Senado a propuesta de la SCJ de la nación;

- La Cámara de Diputados dejó de ser Colegio Electoral y, en lo sucesivo, el Trife calificará los comicios para Presidente de la República;

- La SCJ tiene entre sus nuevas competencias el reconocimiento de leyes federales o locales;

1.e Constituciones estatales

El desfase entre la legislación federal y local ha sido frecuentemente motivo de que los conflictos postelectorales no se procesen debidamente, creando un ambiente de enrarecimiento político por lo que

- La reforma constitucional establece principios generales para normar las Constituciones de las entidades federativas, a fin de evitar que exista una doble legislación y procedimientos diferentes en el momento de dirimir las controversias electorales, aunque, claro, en el marco de la soberanía legislativa de cada uno de los 32 estados de la Federación.

1. f Gobierno del Disírito Federal

La designación del regente de la concentración más grande del mundo fue hasta 1997 una prerrogativa de la que disfrutaba el Presidente de la República en funciones. La Constitución política establecía que sería designado, y podría ser relevado del cargo cuando así lo considerara pertinente el Ejecutivo federal. La naturaleza antidemocrática de este derecho constitucional provocó entre los pastidos políticos la necesidad de revocarla y, al mismo tiempo, dotar de capacidades a la Asamblea Legislativa. El consenso entre las distintas fuerzas políticas se hizo patente cuando la reforma propone que:

- El jefe de gobierno del Distrito Federal se elegirá por votación universal, libre, directa y secreta - e n el caso del primero será por un periodo de 3 años y los subsiguientes de 6 cada uno-;

189

- Se delimiten las competencias de los órganos de representaci6n y de autoridad federal y local;

- Será competencia del Congreso de la Unión, entre otras, la de expedir el Estatuto de Gobierno y legislar sobre los asuntos de deuda pública;

- El Presidente de la República mantendrá la prerrogativa de nombrar al procurador de Justicia del DF como también al encargado de la Seguridad Pública capitalina; asimismo, hacer llegar al Poder ~e~islatiGo las nuevas facultades de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en materia electoral, nombramiento de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia, la creaciónde nuevas demarcaciones y ratificación de sus autoridades.

p, La reforma electoral de julio de 1996 il ,. El debate para la reforma electoral entró sin grandes convulsiones en

la liza de negociación de la ley secundaria. Los diecinueve meses de I intercambios sostenidos entre los líderes políticos fueron suficientes

para distender el ambiente de desconfianza que había dejado el salinismo y, en esa medida, profundizar en esta primera fase de la reforma política del Estado.

Sin embargo, lo que se pudo salvar entre los líderes de los partidos políticos se detuvo cuando se intentaron aprobar por consenso las reformas al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe). El problema del financiamiento y las condiciones bajo las cuáles era posible plantear una coalición electoral llevaron a los partidos a polarizar las posiciones y antepusieron sus intereses de corto plazo (la elección federal de 1997) por encima de los que exigía . la refonna institucional que consolidaría la transición democr&tica.

El estancamiento en que entró la negociación política no significó j retroceso enlo general y, mucho menos, que se pusieran en entredicho 1 los acuerdos en materia constitucional. El actual consejero presidente 1 del Instituto Federal Electoral, Josd Woldenberg, en diciembre de 1996 ' indicaba las dificultades que e&entaba la transición

I A pesar del modo en que concluyó, la reforma constituye un avance muy importante en muchos puntos, entodos aquellos que habían formado el litigio de los últimos años:

- La autonomía total de los órganos electorales;

- La protección de los derechos políticos de los ciudadanos;

- El control de la legalidad y de la constitucionalidad de los actos en materia electoral;

- La separación de los temas y la sustancial mejora en los medios de lo contencioso electoral;

- La incorporación del Tribunal Electoral al Poder Judicial;

- Las condiciones de la competencia mejoran, no sólo porque los partidos se equiparan, sino porque la autoridad cuenta con mejores instrumentos para fiscalizar, revisar y modular los gastos en las campañas de los partidos;

- Muchos de los acuerdos progresivos en relación con los materiales electorales que hicieron más confiable a las elecciones de 1994 fueron incorporados a la legislación, tales como el talón de folio de las boletas electorales, la exhibición de las listas nominales, etcétera;

- Se ajustan las fórmulas de representación en el Congreso, restando los márgenes de sobre y subrepresentación de los partidos; y

- La apertura a competencia electoral de la ciudad de Méxicoq mediante la elección directa del jefe de Gobierno en la capital del pais.

Las estrategias de los partidos políticos desde ese momento privilegiaron la preparación y su participación en la eleccibn federal de julio de 1997. No era casual. Los pronósticos más conservadores adelantaban unas elecciones muy competitivas entre los txes principales

Conferencia magistral en 1aUniversidad de Guanajuato 5 de diciembre de 1996.

p&jdos e, incluso, nopocos anaiístas oficiosos llegaron a considerar estas elecciones como fimdacionales de la democracia.

Ante este escenario de gran expectación social -propio, ahora si, de las elecciones fundacionales de la democracia- el debate para la - reforma política del Estado quedó en suspenso en su primer capítulo y, seguramente, será uno de los temas básicos de la agenda de la LVII Legislatura, sobre todo cuando los resultados fueron favorables a la oposición que formó una nueva mayoría en la Cámara Bajas y, consciente de su fuerza, formó el llamado Bloque Opositor (BO).

La agenda para la reforma política del Estado

Los compromisos establecidos con el concurso de los dirigentes políticos podemos clasificarlos, además del c~rrespondiente a la reforma electoral, entres grandes agrupamientos que exhiben el alcance y Ia complejidad de la negociación en esta fase de la transición política: la reforma de los poderes públicos, el federalismo y, como corolario del acuerdo, la discusión sobre comunicación social y participación ciudadana. Un triángulo que exhibía las reservas de perseverancia que tenfa el sistema político para establecer una vía de confluencia entre los actores para garantizar el equilibrio de las demandas sociales y los productos estatales y, en esa medida, neutralizar y10 procesar la fuerza antisistema existente en su periferia. Asimismo, establecer una vía que diera aliento para atender los graves problemas financieros sin utilizar el recurso autoritario y violento.

La nueva comlación de fuerzas, el incremento de insumos de demanda y la necesaria eficacia de productos estatales, los poderes metaconstitucionales del presidente, la obsolescencia de leyes secundarias, la dimensión de problemas de justicia, el nuevo papel del país en el concierto de naciones, son entre otros, el motor que

Esta coalición para la gobernabilidad de la Cámara de Diputados estuvo compuesta por los par!idos Acci6n Nacional, de la Revolución DemocrAtica, del Trabajo y Verde Ecologista de M6xico.

imprime velocidad a la negociación para la reforma de los poderes públicos y el establecimiento de nuevos equilibrios.

La agenda para la reforma contempla 5 puntos que serían motivo de debate en la LVII legislatura:

2.a Funciones constifucionales del Estado mexicano

Las políticas de cambio estructural aplicadas desde 1982 modificaron sustancialmente las facultades y responsabilidades de un Estado entrenado en la aplicación de políticas clientelares y corporativas. A la distancia que el gobierno mantiene con estas políticas se suman las - -

que privilegian el neoliberalismo que se apoya en la lógica estricta del mercado. La aplicación de estas políticas ha significado efectos - perniciosos en él ámbito económico y social, y además un cambio en las actitudes electorales de los ciudadanos que ha modificado la geograña política

Justamente, esos desencuentros fueron la piedra de toque para que en los ochenta se desarreglaran los equilibrios políticos, que habían dado estabilidad y continuidad al sistema entre los años treinta y los setenia.

La unidad de la llamada Familia Revolucionaria manifiesta en la ruptura cardenista puso en la liza de discusión la viabilidad de las políticas de cambio estnrcturai y sus efectos entre las grandes masas sociales.

Si embargo, fueron las crisis cíclicas y el deterioro vertiginoso de los niveles de vida de millones de mexicanos los que hicieron imperativo, al menos, la revisión de las facultades y responsabilidades del Estado mexicano. En este renglón, por lo tanto, tal agenda parece plantearse así: ¿Hasta dónde abarcan las competencias wnstitucionales del Estado mexicano en matda económica y social?

2. b División y relación entre los poderes

LaGonstitución política establece una separación de los poderes públicos donde fkecuentemente sus competencias y atribuciones están sujetas a una estructura normativa que influye en sus relaciones y equiiibrios. Esto ha provocado, al menos, dos tipos de problemas:

inconstitucionalidad en la acción de la autoridad y falta de autonomía de los poderes que hasta ahora han impuesto el predominio del Ejecutivo sobre el Legislativo y Judicial:

- Inconstitucionalidad que es producto de la falta de definición en el ámbito de las competencias y atribuciones de los poderes públicos; Y

- Autonomía puestaen entredicho como consecuencia de los rasgos del presidencialismo que detenta poderes metaconstitucionales, mediante el manejo discrecional de muchos de los asuntos que son competencia de los otros poderes.

2.c Poder Ejecutivo

La agenda en esta materia propone la discusión y el acuerdo en tres aspectos fundamentales para el proceso de institucionaiiuación de lo que ha venido siendo el pilar del sistema político y eje del entramado de relaciones políticas y sociales:

- Delimitación de las atribuciones constitucionales del Poder Ejecutivo;

- Reforma administrativa que contempla una transformación profunda de los procedimientos de reclutamiento, actualización y promoción por méritos y antigüedad para acceder al servicio público, y modifkación de la Ley Orgánica de la Administración Pública y la Ley Federal de las Entidades Federales; y

- Establecimiento de mecanismos de concertación económica y social con las organizaciones sociales.

2.d Poder Legislativo

La nuevacomposición de L W Legislatura y las acciones de la mayoría constituida por los partidos que integraron el llamado BO, sugieren a cualquier observador y analista de lo político, que la agenda en está materia es la que avanzará conmayor celeridad. La necesidad de contar

con un sistema de reglas que regulen el trabajo legislativo y permitan la gobernabilidad en la Cámara de Diputados es lo que técnicamente exige ajustar a la nueva realidad política el Reglamento Interno para ambas Cámaras, qw data de 1934, y la Ley Orgánica del Congreso, elaborada y aprobada en el marco de la Reforma política de 1977- 1978.

Interesa a los dirigentes políticos discutir y, en su defecto, realizar las reformas correspondientes en dos renglones: atribuciones y funcionamiento como también la integración del órgano legislativo.

Atribuciones: Está en juego en la LVII Legislatura someter a discusión la actualización y reglamentación de sus funciones de supervisión y control del Poder Ejecutivo que hasta ahora ha fungido como el gran legislador del país y, en esa medidi, restituir una de las atribuciones básicas de todo Poder Legislativo. Sin embargo, la discusión pasa por igual por la autorreforma de las dos cámaras que integran este poder a través de concertar modificaciones en el reglamento interno como también en las prácticas parlamentarias que hasta hace poco estaba regulada por la existencia omnipotente de un partido de Estado. Más aún, en este proceso de transición parlamentan% la profesionalización de los legisladores es un propósito convenido por los dirigentes partidistas con el fin de optimizar sus cuadros y evitar la improvisación en las tareas que fija todo proceso de cambio de régimen.

2.e Poder Judicial

El desmantelamiento gradual del poder autoritario ha descubierto una red compleja de relaciones de impunidad y corrupción que han afectado sensiblemente todo el aparato de procuración e impartición de justicia, dicha red ha llegado a ser reconocida como uno de los principales enemigos de la estabilidad y la gobemabilidad política. Ante este escenario complejo -sistémico, para decirlo de otra forma- cualquier reforma política del Estado pasa por la necesaria discusión de los temas que más directamente afectan lo político. Los ejes de este tema de la agenda están perfectamente establecidos.

- Una revisión profunda del estado que guardan los derechos humanos mediante la actualización de instituciones y procedimientos para la protección de los mismos, y esto pasa por el establecimiento de un régimen jurídico y la promoción de las organizaciones civiles defensoras de tales derechos;

- Realizar acuerdos políticos que permitan contar con una Ley y un Sistema Nacional de Seguridad Pública que favorezcan la prevención del delito sobre las acciones punitivas; también, reglamentar la coordinación de corporaciones policiacas y estimular su capacitación, formación y registro;

- Asimismo, se encuentrasujeto a debate el tema de laprocuración de justicia, que pasa tanto por la revisión del régimen jurídico como por la profesionalización de los ministerios públicos y las policías judiciales;

- En cuanto a la impartición de justicia, la agenda establece una clara orientación por que se garantice calidad y oportunidad;

- Por último, se propone una revisión a fondo del Sistema de Readaptación Social en los distintos ámbitos jurisdiccionales.

Este tema de la agenda está en el centro de los conflictos que han sacudido al país en los úitimos años y, seguramente, en los años siguientes6 será motivo de un gran debate con el objetivo de que los diputados realicen las reformas constitucionales que garanticen mayores capacidades jurídicas y recursos financieros para los más de los dos mil municipios que integran la Federación mexicana.

Para fuiales de noviembre está prevista una gmn concentración de presidentes municipales frente al Palacio de San Lázaro para exigir a los diputados una definición sobre los temas de federalismo fiscal y renovación municipal. El Financiero. 21 de octubre de 1997.

Justamente, el alcance de este tema que articula propósitos sin distinción polftica e ideológica, es lo que hace de él un punto extraordinariamente sensible para amplios sectores de la población que exigen mayores transferencias del centro a la periferia municipal.

La agenda para el debate sobre el federalismo, entonces, se propone lograr acuerdos en 4 grandes áreas temáticas que por sus características y la profundidad de los cambios supone un intenso y complejo proceso de construcción de los mismos:

- La relación entre el gobierno federal, las entidades federativas y -

los municipios que supone modificaciones constitucionales sobre las facultades de las entidades federativas y municipios; elaboración de políticas de descentralización y desarrollo regional; cambios en las relaciones entre los distintos niveles de gobierno y, consecuentemente, un sistema nacional de planeación democrática que garantice procedimientos para la toma de decisiones políticas;

- La reforma política del Distrito Federal que a partir de este año cuenta por primera v a con un jefe de Gobierno - e l líder perredista Cuauhtémoc Cárdenas- involucra los temas más diversos: forma de gobierno, administración, cuerpo legislativo, participación ciudadana y administración conurbada,

- En materia de federalismo fiscal es donde se encuentra más polarizado el debate en cuanto tiene que ver con las participaciones a los municipios que no superan el 4% de las contribuciones de los ciudadanos, de tal suerte que el pianteamiento está orientado a la distribución de competencias federales y estatales en materia de

" ingresos y egresos, la coordinación fiscal intergubernamental y las atribuciones y responsabilidades en materia de endeudamiento;

- Finalmente, en este renglón de la reforma del ~stado, se encuentra lo correspondiente a Iarenovación municipal que incluye unavariedad de temas, entre los que destacan: la discusión del régimen constitucional del municipio y sus ámbitos de competencia, representación política, diversidad municipal y relación con los poderes públicos.

En un país donde por muchos años existió prácticamente unmonopolio de la información y una estructura de los medios de comunicación virtuaimente cerrada, resultaba imprescindible que su discusión fuera contemplada en la elaboración de una agenda para la reforma del Estado. Fue de esa manera como la negociación fijó los temas que deberían ser tocados en la perspectiva de dotar a la nación de . .

instrumentos y procedimientos que garantizaran una mejor calidad en la información, y dar garantías a la libertad de expresión. A tal efecto, en este renglón están contemplados dos aspectos claves:

- La actualización de la legislación sobre la comunicación y del régimen de concesiones que no corresponde a las necesidades de una sociedad en proceso de cambio; y

- Las garantías para el libre ejercicio de la libertad de expresión mediante el reconocimiento de diversos derechos: a la información, a la comunicación, derecho de réplica y aclaración. Asimismo, establecer acuerdos para constituir un sistema público de la información, y legislar en materia de código de conducta de los comunicadores.

La agenda para la reforma del Estado contempla un apartado que tiene como obietivo el establecimiento de mecanismos para los llamados regulad& de demandas sociales. ~ s t e reconocimi&to de las nuevas redes de intermediación que ha generado la sociedad mexicana constituye uno de los temas que reflejan con mayor claridad el proceso de cambio que manifiesta su cultura política. La multiplicación de organizaciones civiles preocupadas por los más diversos temas que afectan a la sociedad (violación de los derechos humanos, deterioro de los ecosistemas, etcétera) dan cuenta de una participación ciudadana que tiene que ver con el diseño, practica y evaluación de políticas públicas. En definitiva, la propuesta en este renglón plantea:

- La discusión para la elaboración de un régimen jun'dico de las organizaciones gremiales y sociales;

I - Asimismo, el diseño de un régimen juridico y de promoción de las organizaciones civiles; y,

I - El diseño de mecanismos que garanticen la participación ciudadana a través de una Contraloría Social.

t

1 Las elecciones del 6 de julio 1

Las elecciones federales del 6 de julio tuvieron como objetivo garantizar la integración de la Cámara de los Diputados, larenovación de unaparte del Senado, la de jefe de Gobierno del Distrito Federal y la Asamblea Legislativa y, en 6 estados de la Federación, la de gobernadores Y Conaesos locales transcurrieron en un ambiente de - gran expectativa y bajo una competencia que era visible desde la fase vrevia a la elección Las encuestas que se multiplicaron en este periodo - mostraban un escenario marcado por dos tendencias claramente identificadas:

- El ciudadano asistiría a las urnas para legitimar la vía electoral como único mecanismo para lograr la representación política y como la vía idónea para procesar la sobrecarga de demandas que tensaba el ambiente político; y

- que modificaría sustancialmente la geograña electoral existente hasta ese momento.

La reorientación del voto y los niveles de impacto regional fue la gran interrogante que estuvo latente durante todo el proceso electoral. Los partidos políticos elaboraron estrategias de penetración y recibieron respuestas ciudadanas inéditas en la historia política del país. El ejemplo más patktico fue la postulación de Carlos Castillo Peraza, ex dirigente nacional del PAN, quien en su campaña en pos de la jefatura de Gobierno del DF, vio desdibujar su primer lugar en la preferencia ciudadana, como resultado de una inadecuada e innecesaria estrategia de coní?ontación que sosiuvo hasta el final con el candidato del PRD.

La elección del 6 de julio mojó resultados que mostraban el estado de los nuevos equilibrios políticos:

- En el Congreso, el PRI pierde la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados y la mayoría calificada en el Senado; y

- El PRD gana la jefatura de Gobierno y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

Este nuevo escenario se completaba con una serie de sucesos que daba cuenta de la nueva realidad política del pais: los triunfos de la oposición en varias capitales y en 2 de los 6 estados donde estuvo en juego la gubematura y el Congreso local. Éstos y el papel de los medios electrónicos de comunicación, la participación ciudadana (60%), la observación electoral, la estructura y organización del IFE, son algunos de los elementos que favorecieron la confiabilidad de los resultados en la integración de la representación política.

La geografia electoral tuvo varios efectos en el sistema político de los cuales dos serán motivo de reflexión en las líneas siguientes:

- La derrota del PRI en el Distrito Federal y la conformación del BO que redujo el margen demaniobra del Presidente de la República; Y

- El nuevo equilibrio entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo.

Estos hechos son evidentes en un hecho insólito: cuando los 4 coordinadores de las fracciones legislativas de la oposición se repartieron el control de la Cámara de Diputados y distribuyeron las principales comisiones legislativas; la subordinación del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo pasaba a ser historia y exhibíaun nuevo escenario:

- Oue el PRI es una fuerza minoritaria en el Legislativo y, % -

consecuentemente, la aportación que los diputados priístas puedan hacer al Presidente es extraordinariamente limitada;

- Por lo tanto, el Presidente debería buscar consensos que garantizaran un adecuado equilibrio entre poderes durante el resto del sexenio;

- Además, estaría obligado a cohabitar con el líder de la oposición de centro-izquierda en el Distrito Federal; y

- En última instancia, gobernar en un país donde cada día existe una geografia electoral más plural y una sociedad más demandante.

En cuanto a los nuevos equilibrios entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, éstos se han revelado desde la instalación de la LVII Legislatura, cuando se llegó a un punto donde estaba en entredicho por la disputa que el PRI sostuvo con los partidos del BO y donde, finalmente, se impuso la legalidad garantizando los derechos de la mayoría. Sin embargo, el desacuerdo político no se agotó en esta disputa interpartidista, ya que los eventos sucesivos demostraron lo irreconciliable de las posiciones:

- El BO integrado por el 52% de los diputados asumió la presidencia de la Cámara y definió el funcionamiento de sus principales órganos de gobierno, adicionalmente, el perredista Poriirio Mufíoz Ledo fue ungido presidente de la Mesa Directiva del Congreso durante septiembre y, por lo tanto, fue quien respondió el tercer Informe presidencial lo cual suscitó una controversia interpartidista donde finalmente se impuso la propuesta del BO;

- La integración de las comisiones del Poder Legislativo provocó un nueva discordancia política ya que las más influyentes quedaron en manos de opositores, entre las que destacan la de Concertación y Régimen Interno (PAN), que ante la ausencia de una mayoría absoluta sustituya la Gran Comisión que hegemonizaba el partido mayoritario Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública (PRD); Comisión de Gobernación y Puntos constitucionales (PAN); Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda (PAN); Comisión del Distrito Federal (PRD), y Comisión de Concordia y Pacificación ( P W .

- Finalmente es previsible que exista un nuevo desacuerdo cuando se nombre a las funcionarios de la Cámara de los Diputados, sobre todo al director de Comunicación Social, el oficial mayor y tesorero.

A estas alturas es pertinente plantearse hasta dónde es real la existencia de una crisis legislativa producto de este tipo de tensiones en la Cámara baja del Poder Legislativo. He aquí dos reflexiones:

- Las mayorías en todos los sistemas políticos tienen como responsabilidad actuar como tales cuando no se llega a consensos interpartidista; y

- En este caso, es claro que hubo acuerdo legislativo en c w t o al número de comisiones y la cantidad de miembros de cadauna de ellas, pero no en cuanto a su distribución.

Más aún, los desacuerdos profundizaron las divergencias partidarias, sobre todo cuando los partidos del Bloque propusieron una interlocución directa con el Presidente para negociar sin intermediación la agenda legislativa y la reforma del Estado. La respuesta presidencial apoyada en el articulo 47 de la Ley Orgánica de la Administración Pública fue la de que el conducto para el diálogo entre ambos poderes es la Secretaría de G~bernación.~ Esto llevó a los dirigentes del BO a radicalizar su postura en cuatro grandes ejes para los próximos tres años:

- Buscar el desmantelamiento definitivo del sistema presidencialista mexicano;

- Establecer un amplio sistema de anticorrupción en el país;

- Impulsar una efectiva y verdadera descentralización de los recursos públicos en todo el país; y

- Consolidar una reforma integral del Estado mexicano.'

'Los del BO han acusado sistemáticamente al secretario de Gobernación, Emilio Chuayfeit de coniribuir al ambiente de enrarecimiento político por su intervención directa e indiiecta en la obstaculización de la instalación de la LVII Legislatura.

~l Financiero, 23 de octubre de 1997.

Más aún, al día siguiente, el BO profundizó en su propuesta reformadora al proponer que en la Cámara de Diputados se instalará la Mesa para la Reforma Política del Estado, con lo cual existe un distanciamiento del proyecto original que incluía a la Secretaría de Gobernación en representación del Poder Ejecutivo:

- Impulsar, mediante las diferentes comisiones de las cámaras de Diputados y Senadores, una amplia discusión nacional sobre los diversos temas de la reforma política del Estado;

- Elaborar una agenda legislativa general, de consenso, para reiniciar el diálogo sobre la reforma política del Estado, en coordinación con el Senado de la República y con base en la agenda suscrita por los partidos políticos y el gobierno en mayo de 1995 (además de los diversos proyectos y propuestas existentes en otras agendas existentes); Y

- Coordinar, dentro de la Cámara de Diputados, los trabajos para la discusión de la reforma política, promover los acuerdos entre los

A

diferentes grupos parlamentarios y destrabar aquellos problemas que se presenten en las comisiones de las cámaras;

- Establecer una comunicación y una coordinación permanentes con la Cámara de Senadores, con el gobierno federal y con todos los sectores nacionales, para promover su participación en el diálogo y en los acuerdos de la reforma política del Estado;

- La Mesa estaría integrada por los coordinadores y un representante alterno de cada uno de los grupos parlamentarios; celebraria reuniones semanales para revisar el avance de los trabajos de las comisiones y destrabaría aquellos problemas que se presenten;

1 y, por Último,

1 - Cada tres meses la Mesa presentaría al pleno de la Cámara un i informe de los avances? de los problemas que enfrenta el diálogo para la reforma política.

!

1 k EI ~inanciero, 24 de octubre de 1997 1

Sin embargo, ante este escenario de fiactura y reacomodo de actores políticos, ¿cuál era el margen de maniobra legal con que cuenta el sistema político para evitar que se precipiten los cambios y se modifique la actuai coalición en el poder? A la vista, se observan tres mecanismos previsibles en el todavía sistema autoritario, que podría usar en el caso de que el Bloque se mantenga unido e intente profundizar en los temas de la reforma política del Estado:

- Utilizar la Cámara de Senadores de mayoría priísta para bloquear las iniciativas de reforma de leyes secundarias que se incuben en la Cámara de Diputados, y

- En aquellas que requieren reformas constitucionales utilizar los congresos estatales de mayoría pnísta, y

- En idtima instancia, recurrir al derecho de veto presidencial.

Esto crearíauna incomunicación entre poderes pero también dentro del Poder Legislativo (aunque claro e ~ ~ e s t e punto dependerá mucho de la actitud del grupo priísta Galileo, el cual con sus 15 senadores podría inclinar la balanza hacia la oposición, ya que ésta contaría en ambas Cámaras con la mayoría absoluta para profundizar en las reformas de las leyes secundarias), lo cual provocaría senos problemas de operatividad cuando está en juego la transformación del Legislativo en un instrumento de fiscalización del Poder Ejecutivo. Más, específicamente, cuando se fiscalice el Presupuesto de Egresos de la Federación, ante lo cual la oposición propone tres reformas de gran significado político en las relaciones entre ambos poderes:

- Reforma del artículo 69 de la Constitución para que sea una obligación del Ejecutivo dar cuenta al Legislativo de los avances de la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo;

'O Este gmpo de senadores priístas que tomaron el nombre de la calle del lugar donde se reunían, surge como reacciónal autoritarismo con el que se nombró a su coordinador Genovevo Figueroa. Plantean convertirse en el eje que dignifique el quehacer parlamentario priista y, como muestra de su fuerza de grqo bisagra, impidieron que se consumara la venganza de "ojo por ojo" contrae1 BO cuando éste copó la mayoría de las comisiones de la Cámara de Diputados.

- Reforma a la Ley General de Deuda Pública, para precisar la intervención del Congreso en la aprobación de empréstitos que contrate el Ejecutivo en nombre de la nación, y

- Reforma del artículo 73, fkacción XXIV de la Constitución, para que se incorpore el requisito de mayoría calificada (dos terceras partes más uno) para aprobar la Ley OrgánicacJel Congreso y La Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda.

Pero hay más. Las comisiones de la Cámara de Diputados que están bajo responsabilidad de miembros del BO, tienen una tarea compleja cuando tomen en sus manos el tratamiento de asuntos que se han acumulado en los Úitimos años, y sobre los cuales existe una gran expectativa ciudadana. Veamos:

- Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública

C - La reducción y10 negociación del IVA: mantenimiento del 15% mediante una reducción en un mayor número de productos de la canasta básica:

- Incremento del gasto social: mediante el aumento de la recaudación fiscal, reducción del gasto público o contratación de más deuda pública;

- Federalismo fiscal: eliminar las excesivas facultades que ejerce el Centro sobre el resto de la República.

- Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda.

- Papel del gobierno en el proceso privatizador de empresas [ paraestatales, el rescate de la banca y la recuperación de las autopistas; 1 1 - Revisión de las partidas presidenciales y auditonas a la Secretwía

de ~efensa ~acional en los rubros de remuneraciones y adquisicionés de equipo militar;

" E l Financiero, 26 de octubre de 1997.

- Revisión del caso Conasupo.

- Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales.

- Revisión de la reforma electoral,

- Juicios Políticos contra 70 gobernadores y funcionarios públicos que quedaron rezagados de la LVI Legislatura; y

- Revisión del régimen de concesiones para medios electróniws de comunicación.

- Comisión del Distrito Federal.

- Ampliar las facultades administrativas del jefe de Gobierno, bajo la responsabilidad de Cuauhtémoc Cárdenas;

- Mayores prerrogativas a la Asamblea Legislativa; y, eventualmente,

- Eliminar la facultad del Senado para remover al gobernador del Distrito Federal.

- Comisión de Concordia y Paci@cación (Cocopa).

- Acuerdos de San Andrés Larráinzar;

- Reanudación del diálogo g o b i e r n o - ~ ~ ~ ~ . 1 2

Escenarios

El debate para la reforma política del Estado se encuentra en un momento donde los actores que inicialmente convinieron su realización s&en un desencuentro producto de estrategias no cooperativas. El

1 2 ~ 1 ~inanciero, 26 de octubre de 1997.

206

Presidente mantiene la tesis de que cualquier negociación deberá ser t en las instancias que establece la ley, aún cuando sus representantes

no sean reconocidos como interlocutores válidos. El PRI, dominado por el vértigo de una posición dura que intenta llevar una estrategia de ojo por ojo pretende posicionarse en sus bastiones tradiciones

i (Senado y Congresos estatales) para contrarrestar los embates opositores; sin embargo, la estrategia de sectores reformistas de este partido está por la concertación o negociación con la oposición. El BO, en cambio, sostiene la tesis poco viable legalmente de que ante la ausencia de acuerdo con el Presidente, la alternativa es que la mayoría opositora sea quien imponga los ritmos a la última fase de la transición democrática. Veamos. a manera de conclusión, los escenarios que pudieran desencadenar el juego de estrategias de los actores políticos.

En un escenario catastrófico, lo que observamos es una mayor polarización de las fuerzas y los enfoques políticos. Al desarreglo de

1 los actores se sumaría un desorden de las variables económicas (como la sucedida durante el Jueves Negro que se tradujo en la caída en casi 5 puntos en la Bolsa Mexicana de Valores) alterando los equilibrios básicos del sistema y, consecuentemente, el Presidente ante la falta de arreglo político se erigiría en un factorde salvaguardia de los intereses nacionales. Aunque también cabe la posibilidad de que los actores ante la gravedad de la situación, manejen estrategias erráticas que aceleren el deterioro del sistema ("Nosotros votaremos en cada caso de acuerdo a principios", dixit Carlos Medina Plascencia), o se impongan nuevos liderazgos conservadores (como el del llamado Sindicato de Gobernadores) que intentaría tomar la iniciativa política y realizar una conirmeforma política federal y local. En este escenario, la sociedad civil caena en una situación de pasmo, disminuyendo su capacidad de reacción frente a los embates conservadores del sistema.

En cambio, en un escenario positivo los partidos miembros del BO podrían ampliar su esfera de infiuencia, estableciendo alianzas con sectores reformistas de dentro y fuera del sistema político. El BO lograría amarrar alianzas legislativas co% los 15 senadores del Grupo Galileo o políticas con los Decaloguistas y, en esa medida, garantizar

l3 AS^ se le llama a este grupo encabezado por Agustín Basave, ex presidente de la Fundación Colosio, quien sostiene una propuesta de 10 principios para democratizar al PRI.

1. Reforma electoral*

1. Derechospoliticos

- Garantías constitucionales y mecanismos jurídicos de protección.

- Formas de consulta y participación ciudadana, indirecta y directa (referéndum, plebiscito, iniciativa popular)

- Voto de los mexicanos en el extranjero.

2. &anos autoridades electorales

- Autonomía de la autoridad electoral (integración, funciones, responsabilidades, forma de nombramiento de las autoridades y de renovación periódica).

- Dimensión, íinanciamiento y patrimonio del órgano electoral.

- Calificación de elecciones: ámbito y rango.

- Tribunal electoral (integración, funciones, forma de nombra- miento de los magistrados, medios de impugnación y términos para su resolución).

- Fiscalía electoral (integración, funciones, forma de nombra- miento, procedimientos de actuación, delitos y sanciones electorales)

- Servicio profesional electoral.

3. Organización del proceso electoral

- Cédula de identidadlcredencial electoral: Registro nacional ciudadano y Registro federal de electores.

* Fuente: Gobierno Federal.

- Actualización y confiabilidad del padrón electoral y lista norni- nal.

- Geografia electoral: distribución y circunscripciones.

- Proceso electoral: selección de funcionarios, capacitación, promoción del voto. Centros de votación.

- Jornada electoral: simplificación de la documentación electoral, administración, escrutinio y cómputo del suf?agio, publicación de resultados.

- Observación electoral.

4. Competencia electoral

- Acceso a los medios de comunicación: criterios y reglas de equidad, relación entre equidad y libertades políticas de informadores y propietarios, relación entre tiempos contratados, gastos partidistas en los medios impresos y electrónicos.

- Fuentes y límites de fmanciamiento: criterios y reglas de equidad en la distribución de los recursos públicos, sistema de contralona y de rendimiento de cuentas; condiciones de un sistema mixto de financiamiento público y privado. Tope máximo de gastos de campaña

- Duración de las campañas electorales.

- Identidad partidista y uso de emblemas y símbolos patrios.

- Encuestas y conteos rápidos (regulación jurídica y10 códigos de ética profesional).

- Programas públicos e impacto electoral.

5. Régimen de partidos

- Partidos políticos: requisitos de registro, derechos, prerrogativas y obligaciones.

- Asociaciones politicas: requisitos, derechos y obligaciones.

- Coaliciones.

- Candidaturas comunes e independientes.

- Formas de afiliación de los ciudadanos a los partidos políticos. Derechos y obligaciones de los afiliados a los partidos.

6. Legdjdad y representación

- Diferenciación entre Ley orgánica del Órgano de autoridad elec- toral, Ley de organización y procedimientos electorales, Ley de partidos políticos, 0, en contraste, mantener la unificación de los tres ámbitos de regulación en un único código. Ventajas y desventajas.

- Principios comunes de la legislación electoral federal y estatal.

- Sistema mixto de representación: criterios y balance entre mayoría relativa y representación proporcional.

I . Relación entre elgobierno federal, h entidades federativas y los municipios.

2. Políticas de descentralizacibn y desarrollo regional,

3. Siytema nacional de planeacwn democrática

4. Reforma pol3ica del Distrito Federal

- Forma de gobierno.

- Administración.

- Cuerpo legislativo.

- Participación ciudadana.

- Administración conurbada.

- Distribución de competencias federales y estatales enmatena de ingresos y egresos.

- Coordinación fiscal interjpbemamental.

- Atribuciones y responsabilidades en materia de endeudamiento.

DI. Reforma de los poderes públicos

l . Funciones constitucwnales del Estado de mexicano

- Facultades y responsabilidades en materia económica.

- Facultades y responsabilidades en materia social.

2. División y relación entre los poderes

- Estructura constitucional de las competencias y atribuciones de los poderes públicos.

- Relaciones y equilibrios entre los poderes públicos.

3. Poder Ejecutivo

- Atnbuciones del Poder Ejecutivo. 1

- Reforma administrativa: servicio profesional público: sistema de reclutamiento, actualización y promoción por méritos y antigüe- dad; nivel de aplicabilidad del sistema profesional. Régimen de responsabilidades de los servicios públicos. R e f o m de estructuras y procesos administrativos. Servicios integrados al público. Actualización de la Ley orgánica de la administración pública y de la Ley federal de las entidades paraestatales.

- Mecanismos de concertación económica y social con las organizaciones sociales.

4. Poder LegkIativo

a) Atribuciones y@ncionamiento

- Atribuciones de la Cámara de Diputados. Actualización y reglamentación de sus funciones de s~pervisión y control de la administración del Ejecutivo.

- Reglamentación interna del Legislativo y prácticas parlamen- tarias.

- Servicio profesional legislativo.

b) Integración

- Actualización del sistema mixto de representación (mayoría y proporcionalidad) en la integración de la Cámara de Diputados.

- Integración del Senado.

5. Justicia

a) Derechos Humanos

- Actualización de instituciones y procedimientos para la protección de los Derechos Humanos.

b) Seguridadpública

- Ley y sistema nacional de seguridad pública.

- Prevención del delito.

- Coordinación de corporaciones policiales.

- Capacitación, formación y registro de corporaciones policiales.

c) Procuración de justicia

- Régimen jurídico de las procuradurías de justicia y de protección social: agraria, defensa del trabajo ...

- Profesionalización del Ministerio Público.

- Profesionalización de los policías judiciales. d) Impartición de justicia

- Defemoría de oficio

- Justicia accesible, expedita

- Métodos alternos de solución de controversias.

- Justicia de menores e inimputables.

e) Readaptación social

- Sistema penitenciano

FIGURA 6. El místico [Óleo sobre tela; 180 x 60 cm]

Despertar ciudadano en México

José Luis Beraud Lozano *

1. Introducción

D espués de haber padecido la dictadura militar, los ciudadanos de las naciones latinoamericanas realizan esfuerzos extraordinarios

por construir y consolidar la democracia en sus respectivos países. Este tránsito de los regímenes represivos a la participación ampliada de los habitantes en la elección de sus gobernantes y en una mayor intervención en la gestión de la 'tosa pública", no ha sido tan sencillo. El testimonio más contundente de ello es la actitud de los militares chilenos que se resisten a comprender que el general Pinochet ya no encontrará la misma coyuntura internacional que le favoreció para bañar de sangre al hermano país de América del Sur.

Pero no únicamente las fuerzas castrenses son responsables de que los países latinoamericanos hayan tenido que padecer una prolongada y antidemocrática "negra noche", ya que también existe otro tipo de dictaduras que han obstaculizado la completa integración de los ciudadanos al ejercicio de derechos y obligaciones que en la letra consagran los ordenamientos jurídicos en cada una de las partes de la gran Patria Latinoamericana, tal y como lo soñaron Juárez, Martí, Sucre y Bolívar, entre otros. A ese gnipo de dictaduras corresponde la civil que, como en el caso de México, ha permitido que la clase burguesa que conquistó el poder al triunfo de la Revolucibn mexicana de 1910-1917, siga ejerciendo el control del poder económico-político- social y cultural, a través de la consolidación de un conjunto de mediaciones sociales, en donde destaca la aberrante permanencia de un partido que por más de sesenta años ha dirigido el país.

* Doctor en Urbanismo, y miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Profesor e investigador en el Centro de Investigaciones Sociales de la UAS (Mazatlán, - Sinaloa).

217

2. Del Estado nacional consolidado a la crisis de hegemonía en México

Habiendo sido las masas campesinas el principal artífice de laprimera gran revolución social del siglo XX, la clase burguesa tuvo lacapacidad de aprovechar la potencialidad de los contingentes obreros para derrotar a las primeras, dirigidas por Villa y Zapata. Al concluir la Revolución mexicana, los verdaderos triunfadores fueron los sectores de la clase de potentados representados por Carranza, que así lograban varios objetivos: desplazamiento del régimen oligárquico, sometimiento del campesinado, coptación de los obreros e imposición de un modelo de crecimiento económico. En el contexto de la consolidación de estas estrategias, el emergente Estado nacional no sólo empezó a fundar y consolidar las instituciones públicas, sino que también asumió la rectoría económica y el "arbitraje" entre los grupos sociales. De esta forma se cumplía a la perfección el acto maestro de un poder emergente: imponer a la sociedad la dominación y la hegemonía, fenómeno que ya había explicado Marx [1974], posteriormente lo haria con magistral precisión Gramsci [1978], correspondiendo a Meyer [1977] abordar el caso mexicano.

En el aspecto económico, el Estado emergente de las cenizas de la Revolución Mexicana procedió a establecer como prioridad un modelo de crecimiento económico basado en la sustitución de importaciones y la consiguiente promoción de la industrialización, estrategia que por cierto quedó reducida a unas cuantas ciudades mexicanas, razón por la que se ocasionó un grave desequilibrio en el temtono nacional. Consecuenciade este mismo proceso fue que en el aspecto demográñco se empezó a registrar una fuerte emigración del campo a las nacientes ciudades, ya que la manufactura demandaba un mayor contingente de fuerza de trabajo. Durante este periodo (mitad del siglo XX), la agricultura comercial en espacios privilegiados tuvo que subsidiar el auge de las nuevas concentraciones urbanas.

En cuanto a las relaciones del emergente Estado con la población civil, hay que destacar que a pesar de las constantes -y en ocasiones directas- expresiones de malestar de diferentes segmentos de la sociedad, la consolidaci6n de las instituciones públicas y la capacidad para generar o imponer el consenso de los gobernantes a los

estabilizador -no menores al 6% anual-, el fortalecimiento de la institución presidencial, la omnipresencia e infiuencia del partido

consenso y coptación que los grupos posesionados del poder político pudieron imponer. Con la fundación del Partido Nacional

oficial en la gestoría y conducción de los asuntos piiblicos y la inexistencia de fuertes partidos de oposición.

Sin embargo, una de las causas determinantes para que México haya alcanzado ese escenario de relativa estabilidad social, fue el

gobernados, hizo posible alcanzar una relativa estabilidad social. Para ello, fueron factores decisivos: las elevadas tasas del Producto Interno Bmto que se alcanzaron con las políticas del desarrollo

Revolucionario (1928) se buscó establecer un acuerdo o pacto entre los caudillos sobrevivientes del movimiento annado, en la perspectiva de neutralizar a los caciques regionales. Este fenómeno por cierto ya se había presentado cuando el dirigente obrero Luis N. Morones puso a la disposición de los presidentes Obregón, De la Huerta y Calles, el apoyo incondicional de la CROM.

Incluso es pertinente seiíalar que en el gobierno del presidente Cárdenas fue cuando se desarrolló con mayor intensidad la coptación y control corporativo de campesinos, obreros, sector popular y militares. Por ley quedaron obligados a integrm organizaciones como la Confederación Nacional Campesina, la Confederación de Trabajadores de México y la Federación de Trabajadores al Servicio del Estado, mediante las que se hizo evidente el control directo del poder político dominante, pasando a formar parte del transmutado Partido de la Revolución Mexicana (1938), siendo este proceso esencia del corporativismo mexicano.

La anterior estrategia del poder político en México es una de las causas que explican la relativa estabi1idad sociopolítica, misma que ha sido prohamente documentada -entre otros autores c lás icos por Arnaldo Córdova [1974,1974a], Daniel Cosío Villegas [l975] y Pablo G o d e z Casanova F19711. El reconocimiento de esa relativa estabilidad no implica que Gyan desaparecido las manifestaciones de des~ontento social entre diferentes sectores de la woblación. Por el contrario, la presencia de Ja protesta social es uno de los fenómenos más recurrentes en México. Así lo ilustran los ciudadanos que cuestionaron el fraude electoral que s&ó José Vasconcelos (1928-

1929); el movimiento cristero en los Altos de Jalisco-Michoacán- Colima y Guanajuato, que se alzó contra la disposición del presidente Calles de clausurar los templos católicos (1926-1929); las constantes rebeliones de grupos indigenas, movilizaciones obreras y campesinas independientes, las acciones del movimiento magisterial y el paro médico a mediados de la década de los sesenta, las reivindicaciones de los comuneros morelenses dirigidos por Rubén Jaramillo, los fertocarrileros encabezados por Demetrio Vallejo y Valentin Campa, el movimiento estudiantil de 1968, los grupos guerrilleros que de él se desprendieron, entre muchísimos casos más.

Semejante potencial de protesta social, que se ha multiplicado considerablemente a raíz de la imposición del modelo económico neoliberal desde 1982, obliga a preguntar y contestar: ¿qué pasa con la capacidad de dominación y hegemonía que el Estado había impuesto a la sociedad mexicana? ¿Por qué a finales del siglo XX existen más de quince mil organizaciones no gubernamentales, además de cientos de organizaciones civiles que bien pueden expresar el despertar ciudadano, contundentemente manifestado en las elecciones del 6 de julio de 1997?

3. Transición delpetkwnartinu, corporathtita a la ciudadanización

Seguramente uno de los lastres más negativos de la estabilidadsocia2 del Estado posrevolucionario en México, es el haber provocado y propiciado la desmovilización y aislamiento de los diversos segmentos de la sociedad, quienes más que reconocer su identidad y capacidad independiente para exigir el cumplimiento de sus derechos ciudadanos, con respecto al poder político y sus correspondientes instancias de mediación, quedaron durante mucho tiempo atrapados en acciones peticionarias frente al paternalisrno estatal. Pero como nada permanece sin transformarse en la sociedad y en la propia realidad física, el Estado mexicano ha comenzado a registrar un lento agotamiento de los pilares básicos en que edificó la dominación y la hegemonía. En el campo de la economía hizo acto de presencia - e n la década de los setenta- otra de las fases recesivas por las que atraviesa cualquier sociedad, ocasionada tanto por factores internos, como por el impacto negativo que produjo la crisis del capitalismo internacional.

A ese fenómeno, los gobernantes que asumieron el poder a partir de 1982 a la fecha, han pretendido darle respuesta mediante el reemplazo del desarrollo estabilizador por un modelo que asigna prioridad a las exportaciones, estrategia basada en las políticas y dog- mas neoliberales del libre mercado. En el discurso de los presidentes Miguel de la Madrid, Salinas de Gortaxi y Ernesto Zedillo, adquiere relevancia destacada la reorganización del Estado, con dos ejes centrales:

* reorganizar el aparato productivo para el fomento de las exportaciones, y

reorganizar la estructura jurídico-administrativa de las instituciones gubernamentales con el fin de adecuarlas alas exigencias de la nuevarealidad que plantea la modernización del Estado Mexicano.

Por considerarla prioritaria fue instrumentada la primera política, con resultados funestos para la micro y mediana empresas, sin vinculaciones monopólicas, así como para el poder adquisitivo de los trabajadores; el secretario de Hacienda ha tenido que reconocer en su comparecencia ante la Cámara de Diputados, en septiembre de 1997, que el salario real de, los trabajadores mexicanos está por abajo del que se tenía en 1980.

En síntesis, esa estrategia ha provocado una mayor presencia del escenario del caos o desbordamiento enhópico, escenario enrarecido por políticas como las siguientes:

Una apertura comercial indiscrimiiada que terminó por vulnerar las bases productivas de la e~onomía~mexicana (micro, pequeña y mediana empresas, urbanas y rurales).

' Tal reconocimiento se tuvo que hacer despu6s que el programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) dio a conocer en su informe de 1997 que de los 187 países miembros de laorganización mundial, M6xico es el que regi*a la pérdida salarial más importante.

Basta recordar "que más de 90 por ciento de las compañías que operan en Mexico son micro, pequeñas y medianas, y también ofrecen el mayor número de empleos a los mexicanos", Ricardo Casanova, El Fznonc~ero, México, 19 de septiembre de 1997.

Con la disminución del gasto público en el sector social, la modernización de algunas empresas y la privatización de otras, se propició el desempleo que en las versiones oficiales -nada confiable* alcanzó el 7.3% de la población económicamente activa en 1995; y dicen los voceros gubernamentales que a finales de 1997 ha disminuido ese porcentaje.

En contraparte a los efectos descritos en el inciso anterior, el

k grupo gobernante sigue dando prioridad al pago del servicio de la deuda en un monto del 17% del PIB anual, se instrumentó j

buestionable "rescate carretero" con cargo a las finanzas públicas, fue impuesta en el rescate de una banca ineficiente y

de rapiña que ha atentado contra el patrimonio de miles de ciudadanos y empresas productivas.

t Ha sido también relevante en las estrategias del grupo neoliberal en el poder político mexicano, la "política de puertas abiertas" para el capital financiero transnacional, que a 9ferencia del productivo, se ha dedicado exclusivamente a especular.

t 1.a interacción de algunos de estos factores y otros más provocaron las sucesivas devaluaciones que empe7aron a mediados de diciembre

"La sociedad (y los usuarios) tendrán que pagar las autopistas, no sólo vía cuotas, sino además 18 mil 800 millones de pesos actuales por la vía fiscal, mismos que son totalmente injustificados, pues esas autopistas lasrecibiria el gobierno, según los contratos de concesión originales, a los 15 &os, totalmente pagadas, en perfecto estado y sin desembolsar nada. Los bancos, en cambio,parecen ser los privilegiados de la operdción al reestructurar adeudos sobredimensionados y con una cómoda tasa real de 6.5%, esto es, no sólo sin perdida alguna, sino con utilidades inmerecidas. ... la operación rescate debe ser anulada por el Congreso", [cursivas en el original], "Reporte Económico': La Jornada, MMico, 22 de septiembre de 1997.

"El gobierno federal no aplicará medidas que entorpezcan u obstaculicen el flujo de inversión de portafolio y, al contrario, diseña reglas del juego que fomenten aún más el ingreso de capitales, principalmente productivos. No es prudente, ni jurídicamente viable, poner escollos paia los capitales que el país requiere para apoyar su crecimiento", Carlos Garcia Fernández, director general de Inversión Extranjera de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, El Financiero, 19 de

de 1994, fenómeno tras el cual imunpieron en el escenario político un conjunto de acontecimientos sociales que terminaron por incorporarse a esa dinámica social que he propuesto denominar despertar ciudadano.

Al no haber asumido plenamente la modernizacidn política los gobernantes mexicanos de 1982 a la fecha, y cuando mucho optar por inconclusas reformas electorales, el Estado mexicano ha entrado en un paulatino proceso de ingobernabilidaá, inestabilidad, falta de credibilidad e incongruencia entre el discurso y las acciones realizadas. Semejante proceso impide reconstruir la relativa estabilidad entre la sociedad civil y la sociedad política. Pero, además, es conveniente mencionar que por más reconstrucción que pudiera lograrse, esameta obliga afincar relaciones cualitativamente diferentes a las propiciadas por el poder autoritario y paternalista del Estado posrevolucionario.

1 Semejante escenario del reencuentro posible y necesario entre el

Estado y sus instituciones mediadoras con la sociedad civil, tiene que darse a partir de varias premisas que, por el Fomento, son imperceptibles en la conducción del Estado nacional: I

Debe terminar la obsesión de la tecnocracia gobernante por seguir exclusivamente las orientaciones del Fondo Monetario Internacional y del gobierno norteamericano para instrumentar la recuperación económica, ya que estas políticas son perniciosas por lanzar a la pobreza extrema a la población, mientras la riqueza se concentra en unas cuantas familias.

El gobierno debe demostrar eficacia, predictibilidad, honestidad y transparencia en el manejo económico.

Las instituciones deben demostrar eficiencia en la conducción del proceso político, mediante el mantenimiento del Estado de Derecho, en apego de la acción pública al marco jurídico en los campos del

5Algunas de ellas fueron propuestas a nivel de análisis conceptual por L u c h o Tomassini en "Estado, gobernabilidad y desarrollo" (resumen de Alberto Azis Nassif, La Jornada, México, 26 de septiembre de 1995).

gobierno interno, la función legislativa, la administración de lajusticia, la gestión de los problemas locales y regionales, la seguridad y el control del narcotráfico, entre otros, y

El gobierno debe lograr un amplio consenso que le permita cumplir con sus funciones de manera legitima y estable; ello, mediante un diálogo permanente con todos los componentes de la sociedad civil.

Mientras estos principios no sean asumidos como h e a s de acción prioritwia en la reforma política del Estado, que ha sido pospuesta para dar prioridad a la reorganización económica, e1 Estado nacional mexicano va a continuar siendo estremecido por esa extraordinaria potencialidad social puesta en movimiento, cuyo rasgo común es asumir la ciudadanización de los procesos colectivos, perspectiva antitética del paternalismo impuesto por el corporativismo gubernamental.

Las gobernantes mexicanos deben comprender que la proclama del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (jYa bastag, dada a conocer el 1 de enero de 1994, esta en el ánimo de vastos sectores de la población civil que se movilizan en forma autónoma y al margen de la autorización gubernamental. Rasgos sobresalientes de esta ciudadanización de los procesos colectivos son:

La capacidad de movilización independiente que asumen diferentes sectores, facultad que había sido conculcada por diversas correas de transmisión del corporativismo, o esos nervios del gobierno estudiados hace tiempo por Deutsch (1971).

Un fenómeno trascendental que han recuperado los ciudadanos mexicanos es la capacidad de sentirse protagonistas que reclaman el ejercicio de sus derechos a intervenir en la conducción de los problemas de su entorno sociopolítico, lo cual vino a romper con aquella actitud pasiva y "peticionarista" que propició el Estado mexicano.

Mediante ese reclamo, los protagonistas del acontecer cotidiano se percatan de que poseen identidades particulares como segmentos

sociales, aunque terminen reconociéndose como parte de una sociedad civil a la que el poder político le ha secuestrado sus más elementales derechos.

La sociedad mexicana a través de su historia registra numerosas acciones de diversos actores de la sociedad civil en contra de la opresión que le impone la sociedad política: las reivindicaciones al derecho a la propiedad de la tierra, las libertades ciudadanas, la libre asociación sindical, la demanda por la vigencia de los derechos de las comunidades indígenas, el reclamo por elevar la calidad de vida en las ciudades y el campo, son algunos de los casos que nos llevan a reconocer la presencia de una permanente aspiración para que tengan vigencia los derechos constitucionales del ciudadano.

Mas lo extraordinariamente relevante, transcurrida la primer mitad del siglo XX, es que existe una dinámica social muy novedosa de ese proceso de ciudadanización. En esta perspectiva resulta oportuno iecordar los numerosos impactos que produjeron las demandas del movimiento estudiantil de 1968, evento que se ha considerado el "parteaguas" del lento avance democrático que está teniendo el país. ¡Qué decir de la maravillosa actitud solidaria que entre los habitantes de la ciudad de México generó la energía sísmica que ocasionó cientos de muertos el fatídico 19 de septiembre de 1985!, problema al que el aparato burocrático del gobierno de Miguel de la Madrid tardó más de tres días en dar respuesta, en tanto la población civil se movilizó autónomamente y asumió una ejemplar organización en auxilio de sus iguales. Ahí los habitantes se percataron de su enorme capacidad para entrar a recuperar y dirigir una metrópoli colapsada.

Luego ocurriríaotro terremoto en 1988, pero ya no de índole física, sino el producido en las instituciones gubernamentales y el poder hegemónico, debido a las movilizaciones ciudadanas que se realizaron en defensa del proceso electoral que favoreció a Cuauhtémoc Cárdenas, No obstante estas expresiones, la sociedad política burló la voluntad ciudadana e impuso a Carlos Salinas de Gortari, quien optó por "no ver, ni escuchar" a los impugnadores de sus políticas neoliberales. Desde entonces, ecologistas, minusválidos, lesbianas y homosexuales, sindicalistas, productores agrícolas, universitaríos, indígenas, desempleados, ciudadanos expoliados por la voracidad bancaria,

jubilados, defensores de los triunfos electorales de la oposición al PRI- gobierno, contingentes sin vivienda y sin servicios públicos, todas estas y otras expresiones de la sociedad civil mexicana, han venido cuestionando el secuestro de sus derechos ciudadanos.

4. Conclusión

Como parte de los países latinoamericanos, México es diferente en muchos aspectos. Sin embargo, dentro de los rasgos comunes con ellos, destaca la construcción y fortalecimiento del Estado nacional a partir del sometimiento de la sociedad civil por la sociedad política. En estas circunstancias, los demhos del ciudadano, consagrados en su Constitución política, no tienen la plena vigencia que puede observarse en algunas de las democracias de los países industrializados. Este factor se convierte en una causa determinante para que las contradicciones sociales sigan propiciando nuevas, y tal vez más intensas, movilizaciones de ciudadanos que hacen frente al secuestro de sus derechos.

Cuando se decida emprender la real y completa modernización del Estado nacional, seguramente no van a eliminarse por completo las causas que ocasionan las movilizaciones ciudadanas, pero sí podría constituir uiia oportunidad para que gobernantes y gobernados, dirigentes y dirigidos, ajusten sus acciones cotidianas a un nuevo consenso y rwrdenamiento jurídico que se construyan de manera conjunta. De no darse esa impostergable reorganización del Estado mexicano, la investigación social puede advertir que desde el seno de la sociedad civil continuarán emergiendo numerosos interlocutores.

Ellos están superando su propio aislamiento y, conscientes de ser activos protagonisy, buscan identificarse colectivamente desde su particular identidad. Este fenómeno hace previsible esperar que ocurra un cambio cualitativo en la modernización del Estado nacional, no como producto de las "dádivas" de la sociedad política y sus correas de fransmisión, sino como conquista de una sociedad civil que ha llegado a comprender que es necesario reconstruir el Estado nacional a partir de que adquieran vigencia la justicia, la libertad, la igualdad y la democracia.

Beraud Lozano, 1995:40-41.

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FIGURA 7. El místico [Detalle].

La cultura politica de las guerrillas campesinas mexicanas. De los zapatistas a los neozapatistas

Arturo Santamaría Gómez*

C ualquier estudioso de la Revolución mexicana de 1910 sabe que uno de sus aspectos más enigmáticos es descubrir que los ejércitos

campesinos que participaron en ella no luchaban por el poder. En ninguna otra revolución social del siglo XX se conoció que los sujetos sociales participantes en estos gandes movimientos político-militares renunciaran a la búsqueda del poder. Desde la Revolución rusa se buscó destruir al viejo Estado y construir uno nuevo. En México eso no 16 intentaron ni villistas ni zapatistas. En una sorprendente continuidad de la cultura política campesina-indígena- revolucionaria mexicana, a fines de siglo, los neozapatistas tampoco luchan por el poder para sí mismos, aunque, en su variante, ellos sí se plantean que hay que cambiar la forma de Estado dominante en México y levantar una nueva sostenida fundamentalmente por el poder de la sociedad civil Este artículo husmea alrededor de esta enigmática cultura política y sugiere algunas interpretaciones para entenderla; a la vez que se pregunta por qué los revolucionarios del campo han sido más capaces de articular poderosos movimientos revolucionarios, y en cambio los guerrilleros urbanos cíclicamente han iiacasado.

La toma de San Cristóbal de las Casas a manos del Ejército Zapatista de Liberación Nacional el 1 de enero de 1994 es uno de los hechos m& importantes de la historia político-militar mexicanadel siglo XX.

La entrada de aproximadamente mil soldados zapatistas a la vieja Ciudad Real fue a un bajo costo militar; la toma fue casi limpia, sólo

*Profesor e investigador en la Escuela de Ciencias Sociales de la UAS, (Mazatlán, Sinaloa)

1 hubo un herido. Como parte de la misma acción militar, los zapaiistas se posesionaron de Las Margaritas, Altamirano y Ocosingo, tres poblaciones al sur de la antigua capital chiapaneca, donde sí hubo

2 enfrentamientos cruentos.

Si las tomas de San Cristobal, Las Margaritas, Altamirano y Ocosingo son comparadas en estrictos términos militares con laBatalla de Zacatecas, la toma de Torreón o de Cuautla, para tan sólo mencionar algunos de los hechos de armas más conocidos de la Revolución de 1910, quedarían como meras refriegas. Pero, si por lo contrario, se sopesan por su trascendencia política, se caracterizarían como un parteaguas en la historia contemporánea de México.

En la historia más particular de las guerrillas contempo&eas mexicanas, cuyo inicio podría situarse en el estado de Morelos, con el movimiento encabezado por Rubén Jaramillo, viejo soldado de Emiliano Zapata, ningún grupo o movimiento guerrillero lanzó acciones de la envergadura como las que enfiló el EZLN el 1 de enero de 1994.

Si, para escribir esta historia, se partiera del movimiento guerrillero mexicano de clara definición izquierdista, que en gran medida nació inspirado por la triunfante Revolución cubana de 1960, se diría que del intento de asalto al cuartel Madera, en los linderos de Chihuahua con Sonora, el 23 de septiembre de 1965, por parte del pequeño núcleo que encabezaba el profesor Arturo Gámiz, a las acciones de "hostigamiento táctico'' del Ejército Popular Revolucionario en el segundo semestre de 1996, ninguna organización guemllera tuvo la capacidad político-militar como la que mostró el EZLN en enero de 1994.

Si bajo parámetros militares, tan sólo la ofensiva de enero del EZLN es equiparable a algunas de las batallas que sostuvieron la División del Norte y el Ejército Libertador del Sur durante la Revolución de

' L a Jornada, 2 de enero de 1994. Según el EZLN, hasta el 5 de enero, el balance militar fue así: bajas zapatistas:

9 muertos y 20 heridos graves, un número indeterminado de heridos leves, 12 perdidos en acción y otro número indeterminado de combatientes "ejecutados a. sangre fría" por el Ejército Mexicano. Éste tuvo las siguientes bajas: 27 muertos, 401 heridos y 180 prisioneros. Un número indeterminado de heridos y otros 30 muert no confirmados. La Jobzada, 11 de enero de 1994.

campesina de la Revolución mexicana Si Amialdo rvó cierto amorfismo en la composici¿m social del

a mmensa mayoría de los hi&ooiidwes de la Revolución cana sin mayores matices lo insmibieron en las filas del

campesinado, tal y como lo define Gilly. Al nmgen de esfas diferentes apreciaciones sociológicas, lo cierto es que tanto villistas como zapatistas, las dos principales fuerzas socides nnales de la Revolución de 1910, tenían una concepción de la política y del poder político muy semejantes. Siguiendo con Córdova, este concluye coa una tesis ampliamente compartida por los historiadores de la Revolución: los zapatisb "no lucharon por el poder poiííca y ello tuvo consecuencias fatales ..." '"tragedia del movimiento zapatis@ radica justamente en no haber comprendido nunca lo que aquellos 'daechos politicros ilusorios' significaban para obtener el triunfo sobre los enemigos de su causa.." Y acerca de la lucha conjunta de villistas y zapatis& h d d o Córdova concluye: "el no haber sabido o no haber podido luchar por el poder político, aferrados asu única demanda, la tierra, y al temor y la d e s c p a que habían heredado de los gobiernosn" los aevá a la denota. Adolfo Gilly, por su parte, concluye de manera mi lar a Córdova aunque más doctrinariamente: "Pero tanto el ~rmmpesinado por su lkiitación de clase como el proIetmiado par su wencia entonces de dirección y de partido revolucionyios, no podían molver la cuestión esencial: la del poder del Estado"', a p e w de la

a acumular en 1914. campesinos revolucion~os fueron derrotados pero simbólico de largaduración: autonomía organizativa,

convicción de justicia, autenticidad popular,

ército Libertador del Sur comandado por el general Emiliano encia ideológica y autonomía políticade la

por su par& escribe: "Con el viliiimo, la inmensa multitud de los S campesinos sin tierra, encuentra un objeivo,

que por primera vez puede expresarse ..." patismo dicede m6uieraconcluyente: "...fue laexpm.i6im8swnwtnida 'ón nacional &e h.s masas campesinas" [La revolucidn intemrmpkfa, El México, 1971, pp. 9& y 49.

1 organización comunitaria de sus pueblos. Gilly afirma que a los zapatistas su "fuerza les venía de una revolución campesina mucho más profunda que su propia comprensión, porque tenía sus raíces en las viejas tradiciones colectivas comunales y en una estructura social

l I tradicional que s ie~pre había sido un instrumento de lucha y resistencia

del campesinado". Octavio Paz lo dice más nítidamente: "...por ser tradicionalista, el zapatismo fue radicalmente subversivo ... El zapatismo significa la revelación, el salir a flote, de ciertas realidades escondidas y reprimidas. Es la revolución no como una ideología sino como un movimiento instintivo, un estallido que es la revelacióp de una realidad anterior a las jerarquías, las clases, la propiedad." Es decir, la autonomía política y la originalidad de los planteamientos zapatistas provenían de una realidad subalterna en la sociedad mexicana de 1910; de una forma de vida secundaria y subordinada en la sociedad porfíriana; de una cultura y organización social comunitarias que se resistían a desaparecer ante los avances de una forma de vida antagónica que privilegiaba los intereses individuales. La fuerza militar, programática y política de los zapatistas provenía de una cultura que buscaba su sobrevivencia.

El instinto de supervivencia de una forma de vida que se condenaba a desaparecer impulsó a pueblos enteros, muchos de ellos totalmente indígenas, a luchar para preservar y, por lo tanto, a hacer una revolución en pos del orden social conocido por ellos, que les pertenecía desde los tiempos de la Colonia.

Esa lucha por la sobrevivencia de una forma de vida fue derrotada A

políticamehte, pero en algunas regiones las estructuras sociales de los pueblos y comunidades campesinaslindígenas, no fueron liquidadas, 1; que permitiría que en el México osr revolucionario cíclicamente se reeditaran luchas campesinaslindígenas que, cn el fondo, siempre han sido impulsadas a luchar para defender una forma de vida, una cultura. La preservación de una forma de vida que a su vez implica el deseo de justicia, líbertad y democracia., exigencias que se hacen de frente a la sociedad dominante.

Por estas razones, el legado zapatista no tan sólo sobrevivió en aquellos lugares donde emergió en 1910 sino que se extendiÓ.de un

GiUy, Ibid, p.237. Octavio Paz, El ogrofilantripico, Joaquín Moriiz, México, 1986, p.25

235

manera natural a todos aquellos rincones donde existe aún la organización social colectiva de los pueblos y comunidades. Pero, en realidad, el zapatismo no sobrevivió como una ideología, sino como un ejemplo de lucha, como una inspiración para preservar formas autónomas y colectivas de vida social. El zapatismo no fue ni es una ideología creada por Emiliano Zapata, sino la definición de un movimiento revolucionario que defendió una forma de ser social, creada por los pueblos campesinos a lo largo de siglos. El zapatismo no se proponía objetivos programáticos inspirados por una ideología; el zapatismo no perseguía fines aún no experimentados, ideales que propusieran un grupo de ideólogos o revolucionarios profesionales, sino, al contrario, se planteaba preservar lo ya conocido y vivido por ellos.

La supervivencia histórica del zapatismo en el México contem~oráneo viene de su profundidad del instinto de sobrevivencia de las ckturas precapitalist& que buscan integrarse a los cambios de la sociedad más amdia con autonomía, con autodetenninación Con la ~reservación de su forma de vida. Por eso la fuerza del zauatismo *

de 191 0 y del zapatismo de 1994, aunque con la diferencia de que el zapatismo actual si le presenta al conjunto de la sociedad mexicana su propuesta política.

11

Después del zapatismo de 1910 y antes del zapatismo de 1994, sin tomar en cuenta a los cristeros que también eran primordialmente de origen rural pero sin conducción campesina, hubo tres movimientos guerrilleros en el campo mexicano: los que encabezaron Rubén Jaramillo, Genaro Vázquez Rojas y Lucio Cabañas.

Rubén Jaramillo, viejo soldado del Ejército Libertador del Sur, inspirado más en la tradición revolucionaxia de los que fueran bastiones del general Zapata; es decir, los estados de Morelos, Puebla, el Estado de México y Guerrero, que en un planteamiento doctrinario o en el contagio de la Revolución cubana, ya en en 1953 y 1954 se rebeló con las armas frente al gobierno de José Ruiz Cortinez y atacó a las guardias rurales de Tetecalpa y Metepec, en el Estado de México. El 15 de febrero de 1961, Jaramilló encabezó la expropiación de tierras en El Guarín y Michipan, en el estado de Morelos, que fueron entregadas a

tres mil campesinos jaramillistas. En ese mismo año, la guerrilla de autodefensa jaramillista se enfrentó al Ejército mexicano al intentar otras expropiaciones de tierras en los límites de Morelos con Guerrero.El24 demayo de 1962, tres años antes de que diera a conocer públicamente en Chihuahua la primera guerrilla marxisa mexicana, Rubén Jaramillo fue asesinado en el estado de Morelos.

A pesar del c a . e r popular, masivo y armado del movimiento encabezado por Rubén Jatamillo, la izquierda armada mexicana que nace en los sesenta y setenta, con la excepción del Partido Proletario Unificado de América (PPUA) que acaudilló en el estado de Morelos El Guero Medrano, no lo convierte en uno de sus íconos; no lo incorpora a su panteón de héroes como sí lo van a hacer organizaciones y partidos políticos de la izquierda no armada. El adoctrinamiento religiosamente marxista leninista de los agrupamientos guerrilleros urbanos de esos años los distanciaba de quienes, aún con las armas mediante, no profesaban el materialismo histórico y dialéctico en su versión manualizada.

La guerrilla que encabezó el profesor n o d i s t a Genaro Vázquez, Rojas entre 1966 y 1972, tuvo sus antecedentes inmediatos en lalucha civica de campesinos y colonos pobres de diferentes poblaciones guerrerenses. El movimiento que encabezá Genaro Vázquez experimentó un paulatino proceso de radicaliación de una lucha civica de masas a la lucha armada. A la par de su participación en la Asociación Cívica Guerrerense. el orofesor normalista tambíen

P

participó en el Movimiento de Liberación Nacional que lidereara el general L h o Cárdenas a ~rincivios de los sesenta. " A

La organización de Vázquez Rojas ya convertida a la guerrilla y habiendo transformado su nombre de Asociación Cívica Guerrerense por el de Asociación CívicaNacional Revolucionaria, en abril de 1966 da a conocer su "Programa de los Siete Puntos", en el que se habla del "advenimiento de un régimen popular de obreros, campesinos, intelectuales patriotas y estudiantes" y de la "planificación científica de la economía", entre otros planteamientos.

La guerrilla de Genaro a diferencia de la de Rubén Jaramillo no encabezó recuperamientos armados de tierras, pero sí le da un tono

* Vida de Rubén Jaramillo, rnirneografiado, Mazatlán, Sinaloa, s.f.; y EI Financiero, Informe especial, 11 de septiembre de 1996.

mas programático y doctrinario a su movimiento. En el "Programa de los Siete Puntos" ya se advierte la influencia de tesis socialistas al hablar de la búsqueda de una sociedad encabezada por obreros y campesinos y la "planificación científica de la economía", consigna consustancial a la propuesta socialista de inspiración leninista. Pero, al mismo tiempo, los genaristas levantaban demandas más inmediatas como el reparto de latifundios y la libertad sindical. No obstante, la ACNR nunca manejó un exclusivo discurso marxista ni era ideológicamente tan rígida, como si lo era ya en 1964 la Unión del Pueblo, primer antecedente de lo que sería más tarde el Partido Revolucionario Obrero Clandestino Unión del Pueblo (PROCUP).

La guerrilla rural de Genaro Vázquez al igual que la de Lucio Cabañas, a diferencia de los guerrilleros urbanos, va a incorporar - - planteamientos socialistas a sus programas, pero su lenguaje, propa- ganda y estilo de comunicaciónvan a ser muy distintos. La explicación más convincente a ese contraste, es que la composición mayori- tariamente rural de la ACNR y el contexto campesino en el que actuaba le otorgaban un marco de mayor realidad política. La jerga doctrinaria, fosilizada de las guerrillas urbanas de los sesenta y setenta dificultaban o hacían imposible la comunicación con los campesinos, como con mucha claridad lo demostró más tarde el choque de las bases cabañistas con los guerrilleros universitarios engolosinados con los manuales soviéticos.

La guerrilla cívica como la del Partido de los Pobres, así como los nombres de sus comandantes, Genaro Vázquez y Lucio Cabañas, trascendieron en su momento, y después, más allá de los limitados ámbitos de la izquierda mexicana y de los centros de inteligenciamilitar y lapolicíapoiíticamexicana. A diferencia de los guerrilleros urbanos, quienes no lograron crear una figura carismática que atrajera la atención de los medios de comunicación y de la opinión pública en general, los guerrilleros de la sierraguerrerense se convirtieron en figuras rebeldes legendarias y en héroes de amplias capas de movimientos estudiantiles, campesinos y precaristas. Las guerrillas de Genaro Vázquez y Lucio Cabañas nunca llegaron a tener el poder de fuego, la cantidad de hombres y mujeres en armas, ni la extensión geográfica de La Liga Comunista 23 de Septiembre, pero sus luchas y nombres merecieron más atención y análisis de periodistas, historiadores, científicos sociales, y opinión pública que la que obtuvo la Liga.

l La Asociación Cfvica Nacional Rmolucionaria h e la traRsrción entre la guerrilla de autodefensa, los intereses inmédiatos de los campesinos de Morelo propuesta a l t e d v a de poder político como ia que en Jaramillo, a l a g u e d a socialista qtu: pmtendía lacongtnicción a nivel - nacional de un p d d o y ejército revolucionarios que condujeran a las masas obreras, campesinas y popuiaresa la toma el poder político y la k m i 6 n de la dictadupapmWa, La AGNR se planteaba, aunque menos doctrlnariamente que los guerrilleros urbanos, objetivos sociaiis-, pero no hablaba, con el lenguaje c l ~ c o del leninismo, de la vangwdia reuoluciomia, el partido proleíario, la díctadura del proletariado, etcetera. Genaro Vázquez tampoco se planteó la coordinacian con otras agrupaciones guerrilleras cantemporáneas, como sí lo va a hacer Lmio Cab'añas.

La ACNR dificilmente podía haberse propuesto el objetivo de enlazar sus esfuerzos con otros grupos guenilleros porque, end idad , sólo fue contemoriinea de laluchacabañista mro en diferentes fases. Cuando 10s gmksta ya se han ido a la mo~taña y dan a conocer su Programa de Siete Puntos en 1966, Luoio esk5 inmerso en la lucha magisterial y democrática de su pueblo, Atoyac de Álvarez. Ludo y Genaro coinciden en participar en el Movimiento de Liberacibn ~acional y en la ~=raittai ~am&ina independiente a principios de los sesenta: pego, en las luchas locales, mienhas Váocquez Rojas encabeza una ardorosa lucha contra las gobedores ~ab&lero Aburto, prkim0, y deq& Rahundo Ábarca CalderOn, Cab&a Bardentos participa, en 1963, enel Frente Electoral del Pueblo que postulo como &didato presidencíal --sín@stra- al dirigente comunim Rainón Datlaós Palomino. Seducido par la mpah de Dnuizós inpporó ese mismo año a las filas del Partido Comunista Mexicano. Lucio decide tomar las tumas en mayo de 1967. En 1968 piaticacon Amoldo Martínezverdugo, JmS Encarnación Pérez y Luis Terrazas, entonees tres de b s principales dirigentes del PCM, quienes le olrecensuapoyo incmdicioaal,1° peTb Luoio sigue su propia vía. La guerriiia de Lucio tuvo sus primeros hechos de m a s de hportancia hasta 1971, pocos

meses antes de que muriera Genaro Vázquez. En el momento que cae muerto el guerrillero de San Luis Acatlán recién se están formando los grupos guerrilleros urbanos conformados principalmente por jóvenes universitarios y normalistas. Sin embargo, según la ya desaparecida revista Eempo, publicación oficiosa en los años setenta, un mes después de que Luis Echeverría asumió el poder, "una noche de octubre de 1970, se celebró una singuíar reunión en una callejuela del barrio de 'La Pinzona', en Acapulco. Estaban en la casa-continúa la nota de Tiempo- cerca de 30 personas, 9 de ellas mujeres, y en el grupo había representantes de los grupos de Cabañas y Vázquez Rojas, así como miembros de los comités de lucha de diferentes escuelas~ facultades de las universidades de México, Guadalajara y Monterrey". Tal información de ser cierta, por el año en que fue publicada, 1974, no podía provenir sino de la infiltración gubernamental o la delación. Lo cierto es que en los libros que se han escrito sobre los cabañistas y genaristas, y en entrevistas que han concedido guerrilleros y exguerrilleros de la ACNR y el PdlP no se habla nunca de tal reunión.

Genaro Vázquez, al haber participado en el Movimiento de Liberación Nacional estuvo al lado de luchadores nacionalistas y socialistas como Lázam Cárdenas, Heberto Castillo, Enrique González Pedrero, Ramón Danzós Palomino, etcétera; pero fuera del MLN, la ACG y la CCI, organizaciones amplias y10 de masas no participa en ningún otro tipo de organización antes de la ACNR. Es decir, Vázquez Rojas a diferencia de Lucio Cabañas, no participó en el PCM o en una organización política de cuadros. La formación ideológica y política del profesor normalista, entonces, provino más de la lucha práctica y movimientista que del adoctrinarniento partidario.

El movimiento que encabezó el profesor Lucio Cabañas Barrientos es de cierta manera la experiencia guemllera más próxima a la del Ejército Zapatista de LiberaciónNacional. No es que el Partido de los Pobres (en su etapa fundadora, porque a la muerte de Lucio adopta una rotunda postura doctrinaria) reivindicase la cultura indígena, incluyendo una filosofia política que dimanara directamente de sus comunidades, y que las comunidades indígenas del estado de Guerrero

l' Citado en Ramón Pimentel Garcia [E[ secuestro: ¿lucha política o provocación?, Ed. Posada (col. Duda Semanal), México, 1974, p.121.

fuesen el constituyente principal del PdlP y que éste hubiese logrado construir un ejército como el de los zapatistas, pero si lo era en el sentido de mantener un marcado deslinde del marxismo leninismo elemental y escolar de las otras agrupaciones guerrilleras contemporáneas y en la reivindicación del sentido común de los campesinos de su región.

Cierto es que los habitantes de Atoyac de Álvarez, la población de la cual se va a nutrir el primer núcleo guerrillero cabañista, en mayo de 1967, S@UI nos refiere Carlos Montemayor en su obra Guerra en el Paraiso después de que fueran violentamente atacados por una destacamento de la Policía Judicial del estado, en un arrebato de ira le propusieron a Lucio armarse y contratacar de inmediato, sin plan ni kictica y estrategia alguna, a quienes los habían reprimido, ganados por el dolor que le provocaron las muertes de sus familiares, pero el profesor Cabañas los contuvo y los hizo entrar en el sentido común. Es decir, los campesinos que constituían la base social de apoyo de la guerrilla y los mismos militantes de ésta tuvieron arranques beligerantes pero no eran motivados por inyecciones ideológicas sino por entendibles reacciones de venganza que, por lo observable en el desarrollo del grupo guerrillero, el caudillo supo encauzar.

Lucio Cabañas, quien militó en el Partido Comunista Mexicano por lo menos cuatro &os antes de que fundara la Brigada Campesina de Ajusticiamiento y el Partido de los Pobres, pudo establecer relaciones con militantes de la Juventud Comunista que rompieron con su partido, después de la represión al movimiento estudiantil de 1968 y encabezaron la formación de diversos grupos de guerrilla urbana. El conocimiento de otros agrupamientos guerrilleros llevaron a Lucio Cabañas a buscar la coordinación con ellos con el propósito estrat6gico de crear un movimiento guerrillero nacional, pero mientras que la motivación de las organizaciones urbanas, conformadas principalmente por universitarios, era ideológica en el caso del PdlP era la sobrevivencia Los distintos resortes que los impulsaban a luchar y también las diferentes formaciones culturales, distanciaron desde los rime ros encuentros a los cabañistas y a los guemlleros urbanos.

Guerra en el ParaiSo, [Diana, Mkico, 199 11, es una novela sobre la guemlla de Lucio Cabañas, pero donde las fechas, lugares, nombres de los principales personajes, y otros datos de la namci15n son reales, incluso algunos pasajes son recuperados de algunos escritos dejados por el guerrillero.

/ está en los documentos clandestinos del Partido de las Fuerzas de Liberación Nacional, la verdadera dirección política del EZLN. En una interpretación distinta de esa visión conspiracionistade la política se puede concluir que sin negar la infiuencia de los guerrilleros e intelectuales urbanos y universitarios en el núcleo original de ese Ejército, las tradiciones organizativas indígenas, su filosofía política y, en fin, su cultura en general, transformaron paulatinamente la propuesta original de las FLN. La radicalidad del EZLN de la que habla el Subcomandante Marcos en su comunicado al EPR estriba más que nada en la originalidad de los planteamientos de las - - - comunidades indígenas. Pero esta originalidad no es nueva, sino muy tradicional uomue está basada en los usos v costumbres de las culturas

A

mayas de Chiapas. El gran mérito de los guerrilleros de las FLN, y hasta donde se alcanza a ver principalmente del Subcomandante Marcos, reside en haber observado e incorporado la riqueza de la cosmovisión indígena a la visión gudllera concediéndole a aquélla el mando filosófico y político.

La cultura indígena impregnó toda la propuesta original de las FLN, incluyendo la estrategia, táctica y estructura militares. En relación a esto último, los periodistas Samuel Blixen y Carlos Fazio, de la revista uruguaya Brecha, le preguntaron al Subcomandante Marcos:

"Ustedes exhiben una solución para la relación entre los combatientes de una fuerza armada clandestina y la población. ¿Seda ése el principal aporte del EZLN a los procesos revolucionarios?"

No es un aporte nuestro: es de las comunidades indígenas. -DiceMarcos. Porque la fomaen que nostros mantenemos el enlace wn las comunidades es algo que ellos [los indígenas] construyeron. Ellos fueron quienes en todo momento mantuvieron el contacto con nosotros. Podíamos movernos, escondemos y ellos hacían el contacto con nosotros. Por eso (en febrero de 1995) fue posible un repliegue tan ordenado ... La aportación del movimiento indígena zapatistn a la revolución se da también en el plano militar. Por ejemplo el éxodo, el repliegue. Ellos nos22portan la expexiencia militar de sus pueblos, lo que viene de su pasado.

Brecha, Uniguay, 27 de octubre de 1995, núm. 517.

La línea divisoria entre fuerzas armadas revolucionarias y comunidades indígenas no existe, lo que hay es más bien una 1 continuidad de una a otra. El EZLN se desdobla en dos cuerpos: el i civil y el armado. Sin la participación de las comunidades indígenas no habna Ejército Zapatista sino tan sólo núcleos armados. El EZLN

1

"sirve en tanto que la comunidad siente que sirve. En el momento en que ya no sirva, nos van a desechar", afirma el Subcomandante Marcos. El poeta guerrillero y el conjunto de los jefes militares, en este contexto, necesitan de la autoridad que les confieren las comunidades a través de los mandos indígenas civiles para poder dirigir a una fuerza militar indígena, si no, no hay EZLN, no hay revolución.

En el terreno político, la idea que tienen los zapatistas de la democracia nace de su propia forma de vida y no de un adoctrinamiento.

En los tojolabales, uno de los grupos indígenas que constituyen al EZLN, dice Carlos Lenkersdorf, las decisiones no dependen de los dirigentes. Los hay y la comunidad los respeta, pero no los hace mandones. El dirigente auténtico se destaca porque sabe convencer. Ha convencido a los asambleistas porque supo captar el consenso[ ...] los dirigentes verdaderos reciben todo el respeto porque saben articular el pensamiento de la comunidad y, en ese sentido, obedecen a la comunida:; Como algunos dicen, mandan obedeciendo y no mandan mandando ...

El rasgo dominante en la toma de decisiones de los tojolabales es el consenso.Las decisiones definitivas dependen de todos. En las decisiones tojolabales todos necesitan estar de acuerdo. En las decisiones hales, dice Lenkersdorf, todos necesitan saberse incluidos. A partir de esta categoría, el consenso, se tomanlas decisiones militares y políticas del EZLN. A partir de esa forma de decidir y gobernar es que el Ejército Zapatista se ha organizado y ha tomado sus determinaciones más importantes. La decisión de parar el fuego por parte de los guerrilleros, en enero de 1994, obedeció a que el movimiento civil que surgió nacionalmente a su alrededor se lo pidió; espontáneamente se lo mandó y el EZLN obedeció. Los zapatistas de tener una cultura política distinta no habrían aceptado las negociaciones

1 '' Carlos Lenkersdorf, op. cit., p.80.

con el comisionado del gobierno mexicano en febrero de 1994, ni las de 1996.

El rechazo del EZLN a luchar para conquistar el poder nace directamente de su filosofía política, porque el problema, dicen los zapatistas, no está en quién va a gobernar, sino en que el que lo haga obedezca a la sociedad civil es decir,

Los obreros de la República, a los trabajadores del campo y la ciudad, a los indígenas, a los colonos, a los maestros y estudiantes, a las mujeres mexicanas, a los jóvenes de todo el país, a los artistas e intelectuales honestos, a los religiosos consecuentes, a todos los mexicanos que queremos no el poder sino la democracia, la libertad y la justicia ...

Ésta, organizada, tendrá que establecer una nueva relación política en México, donde los que manden lo hagan obedeciendo a aquélla. El EZLN lo dice más claramente en la "Cuarta Declaración de la Selva Lacandona":

Los zapatistas invitan

a la sociedad civil nacional, a los sin partido, al movimiento nacional y ciudadano, a todos los mexicanos a construir una nueva fuerza política[ ...] Una nueva fuerza política con base en el EZLN.

Una fuena política cuyos integrantes no desempeñen ni aspiren a desempeñar cargos de elección popular o puestos gubernamentales en cualquiera de sus niveles. Una fuerza política que no aspire a la toma del poder. Una fuerza que no sea un partido político.

Una fuerza política que pueda organizar las demandas y propuestas de los ciudadanos para que el que mande, mande obedeciendo[ ...] Una fuerza política cuyos integrantes no tengan mas privilegio que la satisfacción de haber cumplido.

Estas propuestas políticas que el EZLN ha ido definiendo sobre la marcha, en su aprendizaje político nacional, y que le han otorgado .

una personalidad política propia, expresan en su esencia, como es muy evidente, la filosofía política de las comunidades indígenas donde los - -

zapatistas están asentados. La política, entre ellos, se hace para obedecer a los que los eligieron. El poder reside en los que mandatan

no en los que son electos. El poder político para los zapatistas es para todos no para ellos. Los zapatistas quieren contribuir a "organizar a la sociedad para que exija que los gobernantes cumplan, no para

28 suplirlos", dice el Subcomandante Marcos en otro momento.

Querer ver en el Ejército Zapatista de Liberación Nacional una mera extensión, o peor, una repetición de los movimientos armados de los setenta es un grave error. Ni el contexto histórico es el mismo, y muchos menos el pensamiento político-militar zapatista es igual al de sus predecesores.

Intentar hacer una revolución después de la caída del Muro de Berlín y la desaparición de la Unión Soviética no es lo mismo que haberla intentado antes. Al menos, no para los zapatistas. Aunque si aquí hay un mérito para distanciarse de las experiencias fracasadas correspondería más a los guerrilleros veteranos fundadores del primer núcleo zapatista y no a las comunidades indígenas, porque aquéllos eran quienes las conocían y, de alguna manera, se habían formado en su práctica y pensamiento. Otros mérito de los guerrilleros formados en otra escuela fue la de no tratar de imponerles a las comunidades indígenas sus definiciones y, por el contrario, estar abiertos a aprender y adoptar el nuevo universo que se les presentaba.

Los logros alcanzados por los zapatistas en dos años de presencia pública sólo se explican por la renovación que han hecho del pensamiento y la práctica de los movimientos guerrilleros mexicanos. Ha sido de suyo extraordinario, incluso en el conjunto del contexto latinoamericano, que la guerrilla zapatista hubiese generado un movimiento civil de masas que simpatizara abiertamente con sus demandas y maneras de hacer política, y que además lo hiciese en tan corto tiempo. Ninguna guerrilla latinoamericana, incluyendo la sandinista, pese a su triunfo, o la salvadoreña, pese a su poderío militar, lograron que movimientos civiles de masas pública y hasta ostentosamente mostraran su identificación política.

Fuera de Chiapas, el EZLN no construyó organizaciones sociales - amplias que dirigidas por los militantes zapatistas siguieran sus

28 Entrevista de Jorge Ramos Avaios al Subcomandante Marm, suplemento "Enfoque" del diario Reforma, 7 de abril de 1966.

directrices políticas, a m o clásicamente se ha hecho en la tradición política partidista socialista, liberal, fascista, socialdemócrata, democristiana, etcétera. El EZLN, sin relaciones directas u orgánicas con organizaciones sociales y10 civiles, levantó un gran movimiento de apoyo y una opinión pública favorable muy amplia; además de que motivó un debate intelectual, en varios terrenos, intenso, abundante y propositivo.

El EZLN forjó su legitimación en un plazo sin precedentes, pero ¿cuál fue la suerte a la que jugó para lograrlo? En realidad no fue una, sino varias las apuestas que hizo y que, al menos, son suficientes para ser un importante actor político en el México de fin de siglo. Una de ellas, la que viene de más lejos y con más fuerza, es que el EZLN es una fiierzapolítico-militar-social-cula fundamentalmente indígena; es decir, un sector de la sociedadmexicanahistóricamente marginado, el cual, nos ha dicho con insistencia la educación oficial, es la simiente principal de nuestra nacionalidad, pero que, en bizarra paradoja, es la población más oprimida de la nación. Tal contradicción, puesta violentamente al desnudo por el EZLN, golpeó la conciencia de millones de mexicanos. Los zapatistas apostaron a que su imagen indígena, presentada con naturalidad por las tropas y bases de apoyo, por un lado, y con maestría propagandística, a través de Marcos, por otro, iba a ser convincente y atrayente; y así fue.

El renovado discurso político zapatista, lejos de la vieja retórica de la izquierda doctrinaria y a distancia también de los tradicionales planteamientos de la izquierda anterior a la caída del Muro de Berlín, que brevemente se comentó en párrafos anteriores, fue otro de sus atrayentes rasgos. Tan seductor ha sido el discurso político zapatista que ya es motivo de análisis y debate en otras partes del mundo; tanto , en las esferas políticas militantes como en las académicas e intelectuales en general. El poder de convocatoria que mostró el EZLN para reunir a gente de 47 países en su Primer Encuentro interconti- nental por la Humanidad y contra el Neoliberalismo del 27 de julio al 3 de agosto de 1996, en la Selva Lacandona, habló del interés que hay en otras regiones del mundo por conocer la alternativa de sociedad que proponen las comunidades indígenas rebeldes.

La irrupción del Ejército Popular Revolucionario ( EPR) en la vida mexicana a mediados de 1996, exhibe con nitidez las profundas

diferencias de una guerrilla que se incubó en los esquemas políticos nacidos con la Revolución soviética y en las prácticas militares clásicas de la izquierda armada latinoamericana y el EZLN que emprendió una ruptura epistemológica a partir de su raíz indígena El EPR, no es, en efecto, una reedición de las guerrillas de los setenta. Muestran criterios políticos menos doctrinarios y más flexibles; por ejemplo, ya no agitan la bandera antielectoral, ni antiparíidaria, considerada años atrás como reformista.Ya no utilizan el lenguaje vanguardista, ni iracundo que los hacían sentirse más convencidos de su vocación revolucionaria. El EPR, a pesar de que tiene entre sus principales constituyentes al PROCUP-PdlP, abandonó el elogio propio y la vanagioria autoconcedida que todavía presumían en 1986, para adoptar posturas más terrenales y humildes. Decía el Comandante Francisco el 17 de septiembre de 1996, en la sierra de Oaxaca, entrevistado por diferentes medios: El EPR tendrá

el futuro qiie el pueblo nos dé, en lamedida que el pueblo vaya abriendo los espacios de la participación política para el cambio, para un cambio social, para que sea posible esa república democrática donde el poder esté en manos del pueblo. En esa medida seremos necesarios [o] seremos innecesarios, tendremos que cambiar [o] tendremos que seguir dentro de nuestra lucha.

Pero, con todo esas transformaciones, el EPR no tuvo en sus primeros meses de accionar político-militar la atracción que tuvo el EZLN sobre

i vastos sectores de la sociedad mexicana. El EPR también tuvo la habilidad de ganarse la atención de los medios periodísticos nacionales e internacionales, pero ello no se tradujo en una espontánea movilización de la población civil, ni en la simpatia de la opinión pública. Las diferencias entre el EPR y el EZLN no son tanto de táctica y estrategia militar, ni de las mayores dotes propagandísticas de unos u otros, sino de filosofia y cultura políticas. Uno, el EZLN intenta una vía inédita de hacer política revolucionaria, otro, el EPR, no ha hecho la ruptura necesaria para buscar la transformación social radical después de la experiencia soviética y la caída del Muro de Berlín. Los dos ejércitos tuvieron sus orígenes en los años sesenta, pero mientras uno sufrió una revolución dentro de la revolucidn, el otro navega todavía en las aguas de la vieja revolución, la que fracasó.

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FIGURA S. Santo Patrono [Óleo sobre tela; 150 x 120 cm].

1998: un reto para los partidos políticos en Sinaloa i

Andrés López Munoz María Mugddena Rocha Peña*

E n el presente año, los sidoenses habremos de elegir: gobernador, diputados, presidentes municipales y regidores, en esta perspectiva,

1998 se perfila como un año de turbulencia político electoral, lo trascendente, sin embargo, será ir conociendo la estrategia que los paxtidos políticos diseñen desde ahora para influir en las preferencias ciudadanas, no obstante, como no solo de ideales viven los políticos, resulta interesante observar la lucha interna que se libra en los partidos .

por alcanzar alguna de las nominaciones, situación que se presenta básicamente al darse una real competencia en los procesos de elección al pretender conquistar los espacios de poder en la estructura de gobierno, esto se traduce ahora en que ninguna elección es segura.

Por esta razón. el estudio de los resultados electorales resultan Útiles para conocer las inclinaciones partidarias de los ciudadanos y a partir de éstas, reflexionar sobre qué partido político es el que tiene mejores condiciones de ganar la contienda electoral en el estado.

En este sentido, cobra relavancia conocer cual fue el comportamiento que tuvo la ciudadanía en el proceso electoral - realizado el 6 de julio de 1997, principalmente si los resultados electorales los analizamos como si se tratara de una elección local y a partir de los datos que obtengamos, dibujar en prospectiva el mapa político electoral que tendría como resultado de la jornada electoral del próximo 8 de noviembre en el estado de Sinaloa.

Si tomamos como base la información proporcionada por el IFE, respecto de los resultados obtenidos en cada una de las 3 943 casilla instaladas en la elección del 6 de julio de 1997 en los 8 distritos electorales que tiene Sinaloa, donde el PAN únicamente triunfó en el distrito 02 del municipio de Ahome, el PRD salió airoso de la contienda, aunque un poco apretada en el distrito 08 con cabecera en

*Profesores e investigadores de la Facultad de Derecho y Ciencias Poli- ticas de la UAS (Los Mochis, Sinaloa).

269

la ciudad de Mazatlán, mientras que el PRI resultó ganador en los distritos 01,03,04,05,06 y 07.

Estos resultados podemos mencionar que no tienen mayor importancia por cuanto que ya son conocidos, pero, si hacemos una redistribución de los sufkagios emitidos en cada una de las casillas de los 8 distritos, colocando los resultados de acuerdo al municipio que correspondan, y si además, siguiendo con el mismo mecanismo, también lo hacemos en los 24 distritos de mayoría relativa que tiene el estado, entonces, estos datos nos permitirían saber qué partido político hubiera ganado la gobernatura, quien cosecharía triunfos o derrotas en cada uno de los 18 municipios, asimismo podríamos determinar el número de diputados que les corresponderían de los 40 que tiene el Congreso del Estado y por último, cuántas regidurías le tocarían a cada partido, todo ello, tal como si en el pasado proceso electoral del 6 de julio de 1997 se hubiera llevado a cabo una elección local y no federal.

l . En los municipios

1.1 Presidencias municipales

Desde 1994 los municipios de Mazatlán, Culiacán, Navolato, Salva- dor Alvarado y Ahome, donde se concentra el 65.9% de la población del estado de Sinaloa, sus ayuntamientos se encuentran pintados de blanquiazul, en este sentido, el color azulgrana no fue de la predilección de los ciudadanos de Angostura, por ello, colorearon su municipio del muy vistoso amarillo y por lo que respecta al gusto pictórico de los ciudadanos en los 13 municipios restantes, donde reside el 32.2% de lo0 sinaloenses, prefirieron utilizar los tradicionales colores patrios. Estas tonalidades que encontramos son las que identifican la preferencia partidaria con el PAN, PRD y PRI respectivamente en los 18 municipios y así permanecerán hasta el Último dia del mes de diciembre de 1998.

Sin embargo, con los resultados de las elección del 6 de julio de 1997 todo parece indicar que habría modificaciones en cuanto a la

predilección de los colores partidarios, los cuales sin lugar a duda modificarían el mapa político electoral del estado de Sinaloa, es decir, si nos atenemos estrictamente a los resultados obtenidos en cada uno de los 18 municipios encontramos que el PAN hubiera logrado triunfar sólo en los municipios de Ahome y Salvador Alvarado, mientras que el PRD vuelvería a ganar únicamente en la municipalidad de Angos- tura, mientras que por su parte el PRI obtendría tres triunfos importantes al recuperar los ayuntamientos de Mazatlán, Culiacán y Navolato, -

además, se r e a f i i a en las preferencias político electorales de los ciudadanos en los 13 municipios restantes, es decir, el PAN se quedaría con 2, el PRD con 1, mientras que el PRI conquistaría 15 de los 18 ayuntamientos en disputa.

1.2 En los ayuntamientos

En no pocas ocasiones la población, al hablar de la autoridad munici- pal la asocia con la figura del Presidente y pasa por alto la existencia del ayuntamiento, el cual tiene la importante función de resolver colectivamente todos los asuntos de competencia municipal, es decir, los integrantes de los ayuntamiento son quienes representan la máxima autoridad municipal. Y como sus miembros son electos popularmente, resulta elemental saber ,pántos regidores integran cada uno de los ayuntamientos de Sinaloa?

Respondiendo aeste cuestionamiento, tenemos que en Sinaloavaría el número de regidores que conforman los ayuntamientos, según el tamaño de su población, así tenemos, 5 de ellos integrados por 18 regidores, de los cuales 11 son electos a través del principio de mayoría relativa (planillas) y 7 por el procedimiento de representación proporcional (listas regionales), además, en 6 de los 18 cabildos tienen cadauno 13 regidores, de éstos, 8 son de mayoría y 5 de representación proporcional, por lo que respecta a los 7 ayuntarnientos restantes únicamente tienen 10 representantes, distribuidos en 6 de mayoría y - 4 de representación proporcional. En suma, cada tres años se elige un total de 238 regidores en los 18 municipios que tiene el estado.

Ahora bien, si los regidores son los que tienen la responsabilidad de conducir los destinos de los 18 ayuntamientos, resulta importante saber cuál partido político fue el que promovió la candidatura de estos

representantes populares. Y, partiendo de los resultados de la elección de noviembre de 1995, actualmente el PAN cuenta con 52 regidores de mayoría y 38 de representación proporcional, asimismo, como resultado de éste proceso, el PRI logró colocar a 87 de mayoría y 29 de representación proporcional, por su parte, el PRD obtuvo 6 de mayoría y 23 de los llamados plurinominales, por úitimo, tenemos con una representación mínima en el municipio de Concordia 1 del partido FCRN y también 2 en el Ayuntamiento de Navolato del Partido de1 Trabajo.

Como puede observarse, la distribución de los 238 regidores se da principalmente en tres partidos: el PAN que acumula un total de 90 regidores, logrando además el control por mayoría de regidores en los ayuntamientos de Mazatlán, Culiacán, Navolato, Salvador Alvarado y Ahome, en tanto que el PRD con29 regidores tiene mayoría sólo en el municipio de Angostura, por otro lado, no deja de llamar la atención que el PRi con sus 116 regidores logra tener bajo su control 12 ayuntamientos de los 18 del estado.

Cambia el panorama de los ayuntamientos con los resultados de la elección del 6 de julio de 1997, por principio de cuentas, el PAN reducina su presencia como mayoría en 3 municipios y solamente se mantedríaen Salvador Alvarado y Ahome, con un total de 64 regidores (22 de mayoría y 42 plurinominales), no sucedería lo mismo con el PRi que vena incrementada su presencia al pasar de 12 a 15 municipios bajo su control, con 129 regidores (117 de mayoría y 12 plurinominales), en tanto que el PRD si bien es cierto que únicamente ratificaría su control en el Ayuntamiento de Angostura, hay que señalar que incrementaría considerablemente su presencia en los cabildos sinaloenses con 40 regidores, por lo que respecta a los demás partidos el PT lograría colocar un regidor en los municipios de Ahome y Mazatlán, en tanto que el PVEM lograría uno en Culiacán y uno más en Mazatlán. Sin lugar a dudas, el panorama en cuanto a las preferencias electorales (de 1995 a 1997) en algunos municipios del estado si cambiarían la composición de mayorías y minorías en cuanto a la integración de los ayuntamientos.

2. En el Congreso del estado

Ahora bien, si nos atenemos a la presencia que tendrían los partidos políticos respecto del número de diputados en el Congreso local, en

principio señalemos que la actual legislatura la integran 7 diputados del PAN, 1 del PRD y 16 legisladores priístas, todos ellos suman un total de 24 diputados electos por el principio de mayoría relativa.

Por otro lado, si a este número de diputados de mayoría que tienen cada uno de los partidos, le s u k m o s los que le correspondan de los 16 diputados de representación proporcional, tenemos: 6 representantes mas del PAN, 3 del PRD, 6 del PRI y por haber alcanzado el 1.5% de la votación estatal emitida el Partido del Trabajo logró adjudicarse una c d . Así, de los 40 diputados que conforman el Poder Legislativo del estado, el Congreso actualmente se integra así: 13 diputados del 1 PAN, 4 del PRD, 22 del PRI y el PT solamente tiene un legislador.

Ahora bien, con los resultados electorales delpasado 6 de julio de 1997, sufiiría modificaciones la composición del Congreso del estado,

I esto es, al analizar los datos en cada uno de los 24 distritos de mayoría relativa, podemos observar que las preferencias político electorales de la ciudadanía no favorecerían al PAN, en relación al número de curules ganados retrocedería en forma significativa al obtener únicamente triunfos en el iV distrito con cabecera en Los Mochis y el M que comprende el municipio de Salvador Alvarado.

Por su parte, el PRD avanzaría al ganar los distritos XM con cabecera en Mazatlán y VI distrito en Guasave, además, reafirmaría su posición de mayoría en el VEi distrito con cabecera en Angostura, en tanto que el PRI obtendría un importante triunfo al recuperar los cuatro distritos en los que se encuentra dividida la capital del estado y confirmaría su presencia en los distritos IíI de Ahome, VI1 de Guasave, XX de Mazatlán, con un margen muy pequeño recuperaría el distrito XV del municipio de Navolato y en once distritos más que lo colocarían como primera fuerza en el Congreso al retener 19 de los 24 distritos de mayoría relativa.

En este mismo tenor y tomando en consideración los resultados obtenidos en cada una de las tres circunscripciones plurinominales (con la reforma a la Ley Electoral todo parece indicar que únicamente será una) en que se encuentra dividido actualmente el estado de Sialoa, la distribución de las 16 diputaciones de representación proporcional quedarían de la siguiente manera: al PAN se le asignarían por este principio cinco curules más, al PRD únicamente cuatro, el PRI lograría obtener un máximo de cinco diputados plurinominales, en tanto que

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los partidos PT y PVEM por haber alcanzado el mínimo del 1 .S% del total de la votación emitida (aunque con el incremento del porcentaje al 2% para tener derecho a diputados de representación proporcional, estaría por verse), lograrían una diputación cada uno, de esta forma tenemos que el Congreso de Sinaloa quedaría integrado con 7 Diputados del PAN, 7 del PRD, 24 del PRI, uno del PT y uno más del PVEM, para sumar un total de 40 diputados. I ¿Qué partido político tendría condiciones de ganar la gobematura de Sinaloa? Al respecto, consideramos importante rescatar y comparar los resuitados de la elecci6n federal de 1994, con la del pasado 6 de i julio, a partir de que ambas elecciones son de las llamadas intermedias, en las cuales se eligieron diputados y senadores, sin perder de vista que actualmente el estado de Sinaloa únicamente tiene 8 distritos electorales federales.

Al hacer esta comparación encontramos que en la pasada elección, se presentó una menor afluencia de ciudadanos a las urnas, esto es, encontramos que el PAN tuvo una disminución de votos en relación a la elección de 1994 en casi 12%, este mismo fenómeno se observa en el PRI al disminuir hasta 33.5 por ciento.

Quien da un salto importante en cuanto a las preferencias de la ciudadanía es el PRD, en casi 46%, votación que le permitirá a este partido ser una opción real en la contienda electoral para ganar la gobernatura del estado, sin embargo, gane o no la posición Ejecutiva del estado, lo cierto es que con estos resultados electorales ha logrado romper el bipartidismo de muchos años en Sinaloa, creándose expectativas de una nueva cultura pluripartidista entre la ciudadanía de nuestro estado.

Independientemente de los posibles avances y retrocesos en cuanto a las preferencias electorales que tienen los tres partidos mayoritarios, apartir de los suj?agios emitidos este pasado 6 de julio de 1997, la gobematura del estado quedaría en manos del PRI, con una diferencia importante de 98 148 votos arriba del PAN, y un poco mas distante en relación a la tercera fuerza política en el estado (PRD) con 155 409 votos ciudadanos.

Finalmente, podemos decir que las modificaciones que se le harían al mapa político electoral de Sinaloa, en caso de que elproceso elec- toral del pasado 6 de julio hubiera sido un proceso electoral local, serían varias y sin lugar a dudas algunas importantes, en este sentido, pensar que el PRI lograda obtener: la gobematura, 25 de las 40 diputaciones del Congreso, 15 de las 18 presidencias municipales y 129 regidurías, y no señalar como consecuencia la posible derrota, ciertamente no total, pero en fin derrota de los demás partidos, principalmente del PAN, es tanto como querer pasar los resultados como algo sin importancia por tratarse de un proceso de elección fed- eral y no local, sobre todo por el hecho de que en los pasados comicios se esperaba la debacle del PRI, esencialmente por el avance significativo que experimentó el PAN en el proceso electoral local de 1995, donde resultó triunfador en cinco de los municipios más importantes, de los 18 que tiene el estado de Sinaloa.

Partiendo de la visión prospectiva de los datos obtenidos de la pasada elección de 1997, podríamos inferir que el mapa político de Sinaloa prevalecerían los colores patrios, a partir de la importante ventaja que el PRI obtendría de ftente al resto de los partidos, sin embargo, no podemos dejar de mencionar que la próxima elección será local v no federal, razón por la cual infiuirán diversos factores importantes que podrían determinar la preferencia electoral, entre otros, el hecho de Que en noviembre de 1998 la ciudadanía sinaloese votará por 297 candidatos a los diversos puestos de elección popular.

En tal sentido, podemos concluir que las próximas elecciones lo- cales en Sinaloa se desarrollarán en un marco de alta competividad, por ello bien harían los partidos en cuestionarse principalmente los de oposición ¿Qué fue lo que pasó? ¿Por qué no se dio la debacle del PRI? ¿Por qué el PRD avanzó en la preferencia electoral? ¿Cuáles fueron las valoraciones de una buena parte de la ciudadanía para cambiar su preferencia electoral?, ¿Cómo se explica el PAN que gobernando el 65.9% de la población sinaloense pierde presencia? ¿Cuáles son las condiciones favorables o adversas que infiuyen para que la ciudadanía vote por uno u otro partido?

Estamos ciertos que para responder estos y otros cuestionamientos más, ya no es suficiente recurrir a los esquemas partidistas tradicionales para encontrar respuestas, sin lugar a dudas, se requiere de un análisis

completo, no sólo de los resultados electorales, sino además, la elaboración de estudios de opinión para tener un mayor conocimientos del posible comportamiento electoral, así, basados en este tipo de investigaciones, los partidos podrán no sólo explicarse los fenómenos electorales, sino además diseñar estrategias que le permitan orientar adecuadamente tanto sus esfuerzos como sus recursos en aquellos distritos o municipios donde tienen posibilidades reales de ganar, asimismo planear los trabajos partidarios de mediano plazo para avanzar en las preferencia político electorales de la ciudadanía sinaloense.

Cuadro 1

Partidos gobernando en Sinaloa*

Municipios

Ahome Angostura Badiraguato Concordia Cosalá Cdiacán Choix Elota Escuinapa El Fuerte Guasave Mazatlán Mocorito Rosario S. Alvarado S. Ignacio Sinaloa Navolato

PAN PRD PRI PRI PRI PAN PRI PRI PRI PIU PRI PAN PRI PRI PAN PRI PRI PAN

1997 p.

PAN PRD PRI PRI PRI PRI PRI PRI PRI PRl PRI PRI PRI PRI PAN PRI PRI PIU

* Elaborado por los autores

Número de regidores en los 18 municipios (1995)

PAN PRI PRD OTROS Total MR RP MR ñP MR RP RP

Ahome 1 1 0 0 6 0 1 O 18 Angostura O 1 O 3 6 O O 1 O Badiraguato O 3 6 O O 1 O 10 Concordia O 3 6 O O O ~(PFCRN) 10 Cosalá 0 4 6 0 0 0 O 10 Culiacán 11 O O 6 O 1 O 18 Choix 0 4 6 0 0 0 O 10 Elota 0 1 6 0 0 3 O 10 Escuinapa O 3 8 O O 2 O 13 ElFuerte O 4 8 O O 1 O 13 Guasave O 4 11 O O 3 O 18 Mazatlán 11 O O 6 O 1 O 18 Moconto O 4 8 O O 1 O 13 Rosario 0 2 8 0 0 3 O 13 S.Alvarado11 O O 6 O 1 O 18 S. Ignacio O 4 6 O O 1 O 1 O Sinaloa O 1 8 0 0 4 O 13 Navolato 8 O O 2 O 1 2 (m 13

52 38 87 29 6 23 3 Total 90 116 29 3 238

Cuadro 3

Número de regidores en los 18 municipios (1997)

PAN PRI PRD OTROS Total M R R P M R R P M R R P RP .

Ahome 1 1 0 0 4 0 2 O 18 Angostura O 1 O 3 6 O O 1 O Badiraguato O 3 6 O O 1 O 10 Concordia O 3 6 O O 1 O 1 O Cosalá 0 3 6 0 0 1 O 1 O Culiacán O 4 11 O O 2 ~(PVEM) 18 Choix 0 3 6 0 0 1 O 10 Elota 0 1 6 0 0 3 O 1 O Escuinapa O 3 8 O O 2 O 13 ElFuerte O 3 8 O O 2 O 13 Guasave O 3 11 O O 4 O 18 Mazatlh O 2 11 O O 3 ~(PTYPVE~M) 18 Mocorito 4 8 0 0 1 O 13 Rosario a 2 8 0 0 3 0 13 S. Alvarado 11 O O 5 O 2 O 18 S. Ignacio O 3 6 O O 1 O 10 Sinaloa 0 1 8 0 0 4 O 13 Navolato O 3 8 O O 1 O 13

22 42 117 12 6 34 3 Total 64 129 40 3 238

FIGURA 9. Paisaje de Mazatlán [acnlico sobre lona; 150 x 120 cm].

¿Qué cultura para la democracia? Comunitarismo versus liberalismo

Juan Cristóbal Cruz Revueltas*

partir de los años ochenta en la filosofía política se abrió un 'mportante debate entre dos polos y formas de interpretación de A

los fenómenos sociales; importante puesto que en él se juega, tras bambalinas, el diagnóstico sobre la situación de nuestro mundo contemporáneo. Esta discusión se inscribe en continuidad con el significativo intento de refundar el pensamiento l i l a 1 de la década de los setenta Como es sabido, la obra de John Rawls fue un detonante sumamente benéfico no sólo para el pensamiento liberal sino también para la renovación de la filosofia política en general. Al tipo de argumentos defendidos por Rawls, rápidamente Te sumaron teóricos de la talla de Ronald Dworkin y Bmce Ackerman y a esta renovación del pensamiento liberal correspondió, en la siguiente década, una reacción o una réplica por parte de lo que se ha denominado la comente comunitarista. Entre los principales representantes de esta Última comente se cuentan autores de la talla de Charles Taylor, Alaisdair MacIntyre y Michel J. Sandel -y puede ser también incluid; entre ellos, aunque bajo ciertas reservas, la figura de Michael Walzer - lo cual demuestra que no se trata de un debate menor.

* Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Profesor e investigador de la Universidad Autónoma de Morelos.

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l Antes de ir más adelante debemos reconocer que, sin duda, en este

debate se retoman y reaparecen viejos antagonismo ideológicos y filosóficos. Incluso algunos autores, como Albrecht Wellmer consideran que esta división no sólo puede ser transpuesta al conjunto de la historia del pensamiento político moderno, sino que ella constituye, más que una oposición, un movimiento dialéctico de complementaridad en el que se pueden integrar inciuso los casos extremos tales como el de la oposición Marx-Nozik. Sin embargo, hoy salvo raras excepciones, la discusión tiene como marco una reflexión sobre la forma de renovar y vitalizar las sociedades democráticas y a ello se debe seguramente que un autor como Charles Taylor juzgue que hay, en la confrontación, muchas proximidades y confusiones (cross-purposes) en las terminologías y en las posiciones. Dicho de otra forma, esta confusión es explicable puesto que lo que está en juego es el significado que se debe conferir a los términos que definen, hoy, la vida democrática. Es claro entonces que para facilitar la comprensión de este debate es útil construir tipos ideales en el sentido weberiano como lo haremos a continuación.

Por una parte tenemos entonces una posición que afirma la primacía metodolqgica del individuo para la comprensión de los fenómenos sociales; y, confrotada con ella, tenemos la concepción ~omunitarista que privilegia la sociedad como fenómeno de base dejando al individuo como un fenómeno derivado. Así, la primera defiende que las motivaciones, el cálculo o la racionalidad en relación con un fui (individual), constituyen los elementos de base que permiten entender las instituciones sociales. Ésta cree que es necesario "reducir +amo

Michel Walzer, Las esferas de la~usticza Una defensa delpluralismo y la igualdad, FCE, 1993 [Spheres of Justrce A defense ofplurallsm and equaliq, Basic Books, 19831.

~lbrecht Wellmer, "Modeles de la liberté dans le monde modeme", in Cri- tique, John Rawls, justice et libertés, París, 1989, pp.506-539.

ES interesante constatar que, en nuestro siglo, sus principales autores tuvieron como contexto de formación la Austtia(Hungria) de principios de siglo: Joseph Schumpeter, Friednch von Hayek y Karl Popper.

Igualmente este problema se planteó aprincipios de siglo en el Imperio austnaco a través de la cuestión de las nacionalidades, dejando marcas perennes en la historia. Basta recordar que no s61o en los medios nacionalistas se planteaba el problema de la comunidad como una cuestión central, sino también en el austrommismo de Otto Baeur y en el sionismo de Theodor Herzl.

dice Popper- todos los fenómenos colectivos a las acciones. . .

interacciones, finalidades, esperanzas y pensamiento de los individuos".' Si llevamos esta concepción a su ex~resión normativa - . es evidente que ella sólo puede concebir como admisible una organización política de tipo contractual, cuya legitimidad reside precisamente en que ella debe ser aceptable para sujetos libres e iguales. Dicho de otra forma, el espacio político es interpretado aquí como una articulación lograda de libertades individuales de igual valor. Por lo cual, dentro de dicha sociedad, lo justo reside como lo sostiene Kant "...en toda acción que puede o cuya máxima puede dejar coexistir la libertad del arbitrio de cada uno con la libertad de todo el mundo

8 según una ley universal". Dentro de la lógica de esta concepción, algunos autores contemporáneos, particularmente Isaiah Berlin, han querido reforzar la prioridad de la libertad individual para lo cual proponen gue el individuo sea concebido como teniendo "una libertad negativa". Lo que Berlin quiere subrayar es la idea según la cual la libertad no es determinable, ya que ella es cada vez un "lo que yo quiero" variable y contingente; por lo que ella no puede ser definida positivamente en términos de una virtud cívica exigible por parte del Estado, como lo era en la Antigüedad griega y romana. Con este marco conceptual el pensamiento liberal contemporáneo, como el de Berlin, pretende defender al individuo no sólo frente al Estado arbitrario o totalitario de nuestro siglo, sino también frente a la "tiranía" de la antigua virtud política.

Desde el punto de vista histórico es claro que el pensamiento libe- ral está en la línea de continuidad con la idea de derechos naturales del derecho natural moderno. Por ello, salvo cuando cae en una concepción de tipo anarquista, el individualismo liberal lleva a una concepción cogítivista, formalista y universalista del derecho y la moral. Lo que significa que, en una sociedad ordenada bajo estos principios, el individuo debe ser capaz de dar cuenta racionalmente de las motivaciones del derecho y de la moral, puesto que ellas están

' K. Popper, Mis2re de I'historicisme, p.133. Emmanuel Kant, MétapS>sique des moeurs, p 479. 1. Berlin, "Deux conceptions de la libeW, in Eloge de la liberté, Calmann-

levy, 1969.

elaboradas y condicionadas por su aptitud a crear y satisfacer una motivación y una adhesión universales.

Contra este individualismo liberal se yergue, por principio, lo que podríamos llamar un comunitarismo metodológico. Para este último sólo tendremos una buena base de comprensión de los fenómenos sociales si aceptamos que la identidad del individuo es sólo posible gracias a un Droceso de socialización en la que el individuo se forma - A

y adquiere una identidad al apropiarse de los recursos lingüísticos y culturales del mundo que lo entorna y, simultáneamente, en el mismo proceso, al diferenciarse del mundo y de los otros "como yo".L" A esto los defensores de esta visión comunitarista agregan el argumento según el cual no se puede desconocer el giro filosófico (pragmático y Iingtiístico) del siglo xx; particularmente, en el caso que nos ocupa, debido a que sus primicias ponen seriamente en duda cualquier concepción moral ahistórica del tipo de la de los derechos del hombre. Este es el marco conceptual que, esta vez, desde el punto de vista de la filosofía política, sirve a una versión republicana del comunitarismo para poner en tela de juicio la capacidad &l liberalismo para dar cuenta de las necesidades de legitimación y de cohesión de las sociedades modernas. Se trata entonces de revisar las nociones que el liberalismo ofrece de la identidad, cultura, de la comunidad, de la libertad y de todas aquellas en los que se funda la comprensión del mundo democrático contemporáneo.

El comunitarismo republicano

Para el comunitarismo republicano el hecho que el liberalismo clásico se limite a tratar los problemas de justicia o de coordinación de las relaciones sociales de los individuos, dejando de lado problemas tales como la cuestión de la identidad (ndividual y colectiva), es inaceptable. No sólo porque ello equivale a contentarse con una concepción demasiado pobre e insuficiente sino, sobre todo, porque la visión li- beral está lejos de permitir una comprensión y facilitar una respuesta

'O Un gran número de estudios ya cl&sicos del siglo xx apuntan en esta dirección (J. Piaget, H. Mead e incluso, en Filosoffa, los adlisis de Martin Heidegger en su obramayor Elser y el tiempo, en la que este autor demuestra fenomenológicamente que el dasein es ante todo un mitsein.

necesaria a la situación de las sociedades contemporáneas. Es decir, descuidar el problema de la identidad equivale a descuidar el problema urgente de cómo mantener una cohesión social y política en la situación - . actual. El remedio pregonado es claro: se debe buscar, segúnproponen ellos, rearticular la identidad individual y la pertenencia a la comunidad - política y cultural. Esto se logrará si es posible reintroducir en la vida pública la discusión v el cuestionamiento sobre las formas de libertad o de la vida buena, de forma que permita distinguir sus expresiones elevadas de las bajas. A fin de cuentas, se trata de reintroducir la discusión sobre la formamisma de nuestra cultura y de sus expresiones. Eilo constituyeentonces un ataque frontal al liberalismo que serámás fácil de entender si nos detenemos un momento a puntualizar el diagnóstico que hace el comunitarismo republicano de las sociedades democráticas actuales (particularmente de la América del Norte).

El diagnóstico comunitarista

Los comunitaristas consideran que desafortunadamente las categorías liberales se han convertido en categorías culturalmente dominantes a tal grado que han terminado por ser interiorizadas por los individuos

11 de las sociedades democráticas. Esta situación denlorable no siem~re

A

es considerada como un resultado implícito del desarrollo lógico de la Modernidad, en algunos casos, como en el de Charles Taylor se trata de un estado histórico explicable a partir de una deformación y un olvido de las fuentes (morales) originales de la modernidad. Pero an- tes de seguir adelante aclaremos por qué el triunfo del liberalismo puede ser interpretado como una expresión de malestar cultural. Charles Taylor sintetizal$laramente este malestar al caracterizar tres de sus manifestaciones:

1. El primer malestar viene del hecho que las sociedades occidentales reposan sobre un consenso engañoso puesto que sólo es

l 1 En este sentido, probablemente y a pesar de lo que se ha pretendido, la última gran revolución culfural, es decir, 1968 fue una revolución individualista (véase, Luc Feny y Alain Renaut, Itinéraires de I'indtvidu, Gallimard, 1987, pp. 68-86).

l2 A continuación seguimos en lo fundamental el diagnóstico de Taylor en su obra Le malaise de la rnodernité, Les éditions du Cert, París, 1994.

superficial. En realidad, en estas sociedades coexisten visiones del bien no sólo diferentes sino antagónicas, por ejemplo individuos que profesan la virtud social aristotélica conviven y comparten el espacio social junto con ardientes individualistas nietzscheanos (incluso hay una cierta esquizofrenia social que permite ser un individuo disciplinado arktotéliw por la mañana y un hedonista nietzscheano por la tarde).13 Sin embargo hoy se interpretan esos conflictos como la simple existencia inocua de un pluralismo de valores y se evita su confrontación, lo que, según nuestros autores, los hace más problemáticos ya que al no explicitarse los conflictos, es imposible su justa articulación y por lo tanto su posible resolución. Esto es lo que lleva a Taylor al igual que MacIntyre a sentenciar que la sociedad contemporáneo sufre de amnesia respecto al origen de sus concepciones morales. Una arnnesia voluntaria debido a que las mismas expresiones culturales dominantes han buscado devaluar el punto de vista moral. Así la ciencia y la epistemología moderna lo han desdeñado por "irracional". Todo lleva a una cultura que privilegia el individuo como una instancia moral, a un individualismo carente de todo sentido de trascendencia e incluso de sentimiento de pertenencia colectiva. Para el comunitarismo, el individuo carente de vínculos sociales profundos, recluido en su esfera privada o atomízado, sería el resultado de esta incapacidad contemporánea de articular conceptos morales, situación que, como sentenciaba Tocqueville, "amena~a~~ncerrarlo final y completamente en la soledad de su propio corazón".

2. La segunda fuente de malestar, estrechamente ligada a la ante- rior, viene de lo que se puede llamar un eclipse de los finalidades o, como lo decía Max Weber, el desencanto del mundo. Ella es el resultado - del triunfo de la razón instrumental ( o de la racionalidad en relación con fines, en el sentido de Max Weber) que destructura, al racionalizarlo, el mundo tradicional y su orden jerárquico, y se erige,

l3 Puesto que se trata sólo de caracterizar, dejemos por el momento la discusión en tomo a si el pensamiento de Nietzsche es de tipo individualista u holista (puesto 1 que su pensamiento da margen a las dos interpretaciones).

l4 Alexis de TocqueviUe, De la démocratie en Amérique, t. 11, p.127.

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por paradójico que pueda parecer, como el único horizonte de sentido. En efecto, Taylor interpreta el desarrollo de la modernidad, bajo la forma en que ella se ha llevado a cabo, como una desarticulación del vínculo colectivo en favor de una racionalidad individual y como una tendencia a la cosificación (en el sentido % Gy¿irgy Lukács) de los seres (vivos) y de los entes que nos rodean. Como decía Heidegger, la naturaleza y los entes son interpretados sólo en función de su utilidad para el sujeto y esta es la amenazamás grande para el mismo hombre.

3. En fin, el otro gran malestar cultural que amenaza a las sociedades avanzadas es el de la pérdida de libertad. Por una parte, debido a la dinámica técnica e industrial o a la forma sistkmica que las ha sometido y que conlleva un control burocrático y centralizado por parte de la esfera administrativa. Por otra parte, debido a la tendencia, aún más amenazante, a la atomización social propia de las sociedades democráticas actuales que hemos mencionada; ella lleva, wmo lo anticipaba Tocqueville, a un despotismo suave y a una alienación de la esfera política. El juicio es claro: la modernidad al contentarse con una libertad negativa (es decir, una libertad de no depender más que

16 de sí mismo, libre de toda determinación), ha tenninado por tourner au vide.

Recapitulando, podemos decir que Taylor constata en las sociedades democráticas el desarrollo problemático de un individualismo axiológico que se expresa por el hecho que "cada uno tiene el derecho de organizar su propia vida en función de lo que el juzga realmente

17 importante y valioso". Esto corresponde, a los ojos de Taylor, a una atomización moral cuya consecuencia es que los únicos valores compartidos son la tolerancia (o la indiferencia) y la autenticidad vacía

l5 Respecto a la desesbuchuación de la comunidadtradicional por lamodernidad en su versión liberal, veáse la obra ya clásica de Karl Polanyi, The great trmfor- mation, 1944.

l6 Éste es el sentido implícito de libertad negativa de 1. Berlm ya que la defme como "el espacio al interior del cual un hombre puede actuar sin que otros se lo impidan", "Deux conceptions de la liberté", op. cit, p. 171.

l7 Charles Taylor, op. c d , p. 22. En los Estados Unidos un diagnóstico cercano al de Taylor y con gran influencia hasido realizado por AUan'Bloom ( L ' h e désnrmée essuisur le déclin de la cubre génerule, Julliard, Parfs, 1987).

de unC'yo soy valioso porque soy yo". La esfera de valores es considerada hov como si no perteneciera más aue al ámbito de la subjetividad individual. InsPkndose seguramente en los análisis de Daniel ~e l l , " Tavlor constata aue la saciedad modernatiene una doble - faz: por una parte, una esfera pública dominada por relaciones de tipo instnimental; por la otra, una vida privada imaginativa y romántica.

, Así, fuera de algunos fenómenos de romanticismo colectivo como el nacionalismo, la actitud romántica (en el sentido original de la palabra) se mantiene confinada a la esfera privada y margbglizada fiente a la

,Y organización instrumental de nuestras sociedades.

Esta crítica insiste en el hecho que la discusión pública sobre el punto de vista moral parece hoy excluida de antemano, a tal grado que un consenso impersonal sobre los principios de justicia impide un debate de fondo y laexplicitación de las concepciones de lavida buena, es decir, sobre los verdaderos puntos en debate sobre la identidad de "nuestra" comunidad política. La "ideología", según la expresión de Taylor, que domina actualmente en las sociedades democráticas es la de plenitud personal o cultura de la autenticidad. Ella es lo propio de las sociedadcs liberales (atornizadas) puesto que, tal y como se entiende hoy ella limita los problemas de la vida buena a la esfera privada, en

I tanto que la esfera pública es reducida aun espacio neutro en relación con los problemas éticos. Sin embargo, para Taylor no se trata de atacar lanociónde autenticidad en tanto tal, al contrario, se trata de atacar su limitación a la pura esfera privada, atacar esa ruptura, establecida por un giro contingente que tomó la modernidad, entre un mundo privado y el mundo público, entre el hombre y el ciudadano.

Concluyendo: la concepción liberal es difícilmente defendible tal y como ha sido tradicionalmente conceptualizada. Por otra parte, la historia ha demostrado que ella no pudo impedir, en nuestro siglo, el ascenso y la toma de poder de los movimientos colectivistas o totalitarios; y actualmente no parece capaz de responder a los déficit de integración social y de identidad política a los que debe hacer fiente, sobre todo al momento de la mundialización, la sociedad

Daniel Bell, The cultwal contradiction of capitalism, Basic Books, New York, 1976.

1.

l9 Charles Taylor, Hegel and modern society, p.70.

r ?

. contemporánea. Por su parte, la corriente comunitarista es más

1 consecuente, desde el punto de vista teórico, con la discusión sociológica y filosófica del siglo xx. Sin embargo, las versiones t

! hermenéuticas y republicanas que hemos mencionado aquí, con su doble herencia aristotélica y romántica, abusan de una referencia idealizada de lapolis griega y de una critica unilateral de lo que llaman

m egoísmo posesivo de la modernidad. Por otra parte, esta posición parece como lo señalan autores como Rawls, Habermas y Rorty, poco capaz de dar cuenta de la complejidad de las sociedades contemporáneas y del hecho del pluralismo que les es constitutivo y del cual no se ~uede hacer abstracción. Pero sobre todo, un llamado al

A

regreso a la comunidad espontanea no sólo es ingenuo, desde el punto de vista sociológico e histórico, sino también peligroso desde el punto de vista político puesto quegierde de vista la importancia del principio moderno de autonomía. Si bien el individuo necesita poder reconocerse en su comunidad política, ésta no puede procurar al individuo todos los recursos de sentido que él necesita; más aún, la comunidad requiere para su renovación y su preservación de una relación crítica, es decir, de una distancia, por parte de los individuo que la integran. Si olvidamos esto y nos quedamos obnubilados par la comunidad, podemos entonces caer en la locura que amenaza al individuo que cesa de decir "Yo" para sólo decir 'Wosotros". Frente a esa locura, frente al regreso de la comunidad en su versión nacionalsocialista que no estará satisfecha sino al destruir toda comunidad, Robert Musil sentenciaba justamente:

Desde el momento en el que la idea nacional se convierte en un objeto de combate o una nostalgia pasional, ella degenera en complejo, al igual que se forma un nudo de histeria en todo hombre obsesionado por el

"Charles Taylor, k m a l a ~ e de lamodernité, op. cit., paríicularmente el capitulo 6.

2' Como lo subraya E. Tugendhat [Consclence de soi et autodétermrnation, - Armand Colin, Pah, 1995, p.2941, incluso un pensamiento que podemos clasificar como comunitarista y que parece haber integado el momento liberal, como es el caso del pensamiento de Hegel, termma por disolver la autonomia del individuo en el huracán del interés universal.

deseo de ser inteplmente él-mismo, en lugar de obedecer al ritmo de actividad cotidiana, que consiste en perderse y areencontmrse sin cesar.

A propósito de ... Las crisis del presidencialismo. Perspectivas comparativas

IsmaeI Crespo y Leficia Ruiz*

Juan J. Linz y Arturo Valenzuela (comps.), Las crisis del presidencialismo.

Perspectivas comparativas, Alianza Universidad,

- Madrid, 1997, vol. 1

L as numerosas reflexiones en tomo a las formas de gobierno presidencial y parlamentaria suelen comenzar con una alusión

concreta a la actualidad del debate, en contextos como el de América Latina o el de Europa del Este, y con una consideración en torno a las implicaciones que tiene este debate para la estabilidad democrática.

Existen al menos dos motivos que nos permiten hablar de la inexactitud en este modo de introducir el debate. En primer término, porque la discusión presidencialismo-parlamentarismo propiamente dicha, como preocupación de reforma política, cruza amplios periodos temporales. Ello no sólo desde el punto de vista del interés académico, sino también en lo que se refiere a las reformas constitucionales efectivamente puestas en marcha en diferentes países (por ejemplo, las iniciadas en la región latinoamericana durante los Últimos cuarenta años). Pero además podemos hablar de otro tipo de inexactitud, en el sentido de que si bien el debate, en términos ideales, se ha articulado en torno a la creación de factores institucionales para superar la inesta- bilidad crónica de determinados países, en la mayoría de los casos, sin embargo, la práctica real evidencia una lógica contraria: las reformas no plantean la creación de elementos de estabilidad, sino un modelo general que se presupone que, de manera autónoma, dotará de

* Investigadores del Centro de Investigaciones Sociológicas del Gobierno Español.

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una mayor estabilidad a los sistemas políticos. Afomuiadamente en las últimas contribuciones al tema, sobre todo de los autores latinoamericanos, esta tendencia está cambiando, como se pone $e manifiesto en, por ejemplo, Elpresidencialismopuesto a prueba.

Si'el debate no es tan actual, y tampoco éste indaga en la creación de bases de estabilidad dentro de la que es la forma de gobierno hegemónica en la región latinoamericana, cabe entonces preguntarse por los motivos del creciente interés que el tema havenido suscitando. En este contexto, la lógica del "mercado" de las ciencias sociales y de sus clientelas se dibuja como una de las posibles explicaciones de esta inclinación por comprender el funcionamiento y las deficiencias del presidencialismo. Y ello pudiera ser así por dos motivos. El primero se refiere al intento de recuperar los estudios de carácter institu- cionalista de una manera más dinámica que la predominante hasta hace unos años. Y en segundo lugar porque, después de décadas de estudiar la organización de las instituciones, parece justificada la preocupación en torno a la füncionalidad de las mismas, aplicando ahora los grandes conceptos de la presente década: estabilidad democrática y gobernabilidad. Tras años dominados por el estudio de las quiebras institucionales, los modelos autoritarios y las transiciones democráticas, parece lógica la opción de analizar las singularidades de los regímenes actuales, aquéllos en los que nos toca vivir.

Más allá de este intento alternativf de explicación del éxito actual del debate que en 1984 Linz iniciara, las líneas que siguen parten del reconocimiento de la importancia de la discusión en tomo a las formas de gobierno. Tal y como Li.m sostiene en Las crisis del presiden- cialismo es necesario realizar un análisis en profundi3ad de las implicaciones de las instituciones sobre el proceso político. La forma

' Varios autores (1992), Elpresidencialismopuesto aprueba, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid.

En 1984 el documento comenzó a circular, siendo finalmente publicado aibs m& tarde. Véase, por ejemplo, Juan J. Lmz (1988), "Democraciapresidencialistao parlamentarista. ¿Hay alguna diferencia?", en Presidencialismo vs.parlamentarisma Materiales para el eshrdio de la rejbrma constituciona[ en la Argentina, Eudebq Buenos Aires , pp. 5-18; o una versión posterior en Journal ofDemocracy, vol. 1, núm. 1, 1990, pp.51-69.

Juan J. Lhz (1997), "Democracia presidencial o parlamentaria. ¿QuB diferencia implica?", en Los crisis delpraidencialismo, Alianza, Madrid, pp. 25-147.

S

de gobierno es, según este autor, una de las instituciones centrales de la estabilidad de un sistema político, y sin embargo no ha sido suficientemente estudiada. Si obviamos los trabajos sobre Estados Unidos, no abundan estudios que, de forma sistemática, efectúen .

comparaciones entre diferentes tipos de presidencialismo y de varlamentarismo. Pero además, como segunda deficiencia de la 1 - literatura producida al respecto, antes de entrar en discusiones sobre cambios en las formas de gobierno, habría que hacer un esfuerzo por atender al funcionamiento real de los sistemas políticos en cada caso específico. Ello supone priorizar el estudio de los "vicios" insti- tucionales que favorecen la inestabilidad y también la ingo- bernabilidad. La propuesta de cambios en la forma de gobierno, sin la superación de vicios anteriores, condena a los regímenes a la reproducción de los mismos vicios, aún en el marco de una nueva forma de gobierno.4

Desde esta perspectiva, el debate entre "tipos ideales" se revela estéril. La opción más fructífera se perfila como un proceso de corrección o adaptación de la forma de gobierno más afín a la cultura política del país y a sus prácticas políticas. Siguiendo este criterio, podríamos iniciar el debate partiendo de que el éxito de una u otra forma de gobierno reside en las adaptaciones que, en cada caso - concreto, se hayan realizado a partir de l& tipos ideales y en la dirección de los requerimientos político-sociales del país en cuestión. Sin entrar . -

en la batalla de las comparaciones, podemos pensar en el caso de España5 o en el de Alemania. En ambos países, tal y como Nohlen scñala, se han introducido correcciones importantes en su forma de gobierno parlamentaria con mecanismos como la moción de censura constructiva, la posición relativamente autónoma del primer ministro -

o un sistema electoral que favorece la creación de mayorías. A continuación presentamos un catálogo no exhaustivo de pro-

blemas presentes en el debate presidencialismo-parlamentarismo, cuya consideración es necesaria a la hora de defender una u otra forma de

Una discusión sobre esta idea se encuentra en Ismael Crespo (1991), "El d e bate sobre la r e f o m constitucional en Brasil", en Cuadernos del Claeh, Montevideo, núm. 57, pp. 19-36.

Dieter Nohlen (1991), "Presidencialismo vs. parlamentarismo en América Latina", en Revista de Estudios Políticos, Madrid, núm. 74, pp. 43-54.

gobierno y a los que Linz y Valenzuela han dedicado una gran atención en Las crisis delpresidencia2isrno. En primer lugar, realizaremos unas matizaciones iniciales respecto al objeto y al contexto del debate. Seguidamente, se analizaran tres de las afirmaciones más comunes en la crítica al presidencialismo. En tercer lugar, efectuaremos la operación inversa, es decir, la discusión en tomo a varios de los problemas presentes en la defensa delpresidencialismo. Finalmente, se expon& algunas de las cuestiones pendientes en este tipo de reflexiones.

Algunas consideraciones iniciales

Existen dos criterios centrales en la diferenciación de la forma presidencialista respecto de la parlamentaria. Estas dos características se refieren al origen y duración del mandato presidencial. Así, en el presidencialismo la elección del Presidente es independiente de la elección del Poder Legislativo y el periodo por el que éste es elegido es fijo. A estas caracteristicas esenciales del presidencialismo, se unen otras que Linz denomina no esenciales, que si bien no son propias de esta forma de gobierno sí suelen acompañarla. Ejemplos de este segundo tipo de características son la no reelección, los procesos electorales polarizados o la existencia de un sistema de partidos débil. Este segundo grupo de características nos dan ya una idea de la enorme gama de presidencialismos "reales" que existen, lo mismo que ocurre con las formas parlamentarias. En este sentido, debernos tener en cuenta al hablar de una y otra forma de gobierno que, en la realidad operativa, tienen distintos modos de implementación. No se trata por tanto de tipos rígidos que se apliquen uniformemente en los diferentes contextos. Así, un régimen presidencial puede desempeñarse como uno parlamentario por una regulación constitucional específica de las mayorías y minorías para aprobar los paquetes legislativos. De igual forma, un régimen parlamentario puede funcionar en la practica como uno presidencial debido a, por ejemplo, una coyuntura política concreta, como es la existencia de amplias mayorías parlamentarias de un mismo partido por un periodo extenso de tiempo. Esta primera matización nos muestra el peligro de las afiaciones globales, o de lo que ~ o h l e n denomina como el "debate sobre tipos ideales".

La misma lógica totalizadora se practica cuando se alude a los regímenes presidencialistas de América Latina, como si el presi-

dencialimo presentara en esta región una forma homogénea con independencia del país del que hablemos. Este descuido ignora que no es lo mismo la implementación operativa del presidencialismo en Uruguay que en México, por poner un ejemplo. Ambos países tienen constituciones presidencialistas, pero sus reglas normativas y, lo que es más importante, sus pautas de actuación, separan la realidad de ambos regímenes tanto o más que una comparación entre un régimen presidencialista y uno parlamentario. En esta línea de diferenciación de tipos de presidencialismo, Mainwaring y Shugart señalan que las atribuciones que las constituciones reconocen al presidente y a los poderes derivados del sistema de partidos, son los dos elementos que más condicionan las diferentes implementaciones del presiden-

6 cialismo.

Tanto en la defensa como en la crítica al presidencialismo se aprecia en muchos autores esta tendencia a la generalización. Ahora bien, como expresamos en las próximas líneas, no son estos los únicos problemas que el debate plantea.

Problemas en la crítica al presidencialismo

Hay un supuesto comúnmente aceptado que relaciona la estabilidad de las instituciones y la eficacia en el proceso de toma de decisiones con la forma de gobierno parlamentaria. Esta afirmación se ha respaldado de manera empírica mediante la elaboración de rankings de continuidad de las instituciones democráticas. Un ejemplo de este tipo de laboriosas sistematizaciones lo podemos encontrar,en el arti'culo de Stepan y Skach en Las crisis del presidencialismo. A través de estas elaboraciones, se ha querido demostrar que sólo los regímenes parlamentarios aseguran la estabilidad, en términos de continuidad, de las instituciones democráticas. Se excluye en esta asociación, claro está, el caso de Estados Unidos. Sin embargo, este supuesto, a pesar de contar con un fuerte apoyo empírico, no es del todo correcto. 7

2 Scott Mainwaring y Matthew S. Shugart (eds.) (1997), Presidentialism and

Democraq in Latin America, Cambridge University Press. Al6ed Stepan y Cmdy Skach (1997), "Presidencialismo y parlamentarismo en

perspectiva comparada", en Las crisis del presidencialismo, Alianza, Madrid, pp. 185-210.

Una de las posibles réplicas a este argumento "pro parlamentarista" se refiere al hecho de que varias países europeos del periodo de entreguerras demostraron una escasa estabilidad a pesar de contar con instituciones parlamentarias. A su vez, hay que recordar que países de régimen presidencial en América Latina disfrutaron de amplios periodos de estabilidad. Así los casos de Chile y Uruguay, y otros que mantienen ininterrumpida su continuidad institucional desde hace varias décadas, como Costa Rica, Colombia o Venezuela. La mayor deficiencia de este supuesto que relaciona inestabilidad y parla- mentarismo es que atiende a un único factor explicativo, la forma de gobierno, para explicar la inestabilidad de los países latinoamericanos. Vemos por tanto que este argumento se revela como parcial y metodológicamente incorrecto. Como proponen Nohlen o Mainwaring y Shugart, entre otros autores, la pregunta sobre la inestabilidad no debe formularse en términos de qué factor único la produce. Más bien se ha de plantear en términos del grado de explicación que aportan cada una de las variables contribuyentes a la inestabilidad, entre las que la forma de gobierno es una de ellas, así como los efectos de retroalimentación de estos factores explicativos entre sí.

Un segundo argumento que se maneja a favor del parlamentarismo es el que atribuye a esta forma de gobierno una mayor eficacia operativa De nuevo esta asociación eficacia-parlamentarismo presenta problemas de método, ya que comparamos contextos geogreficos distintos y hastaperiodos temporales diferentes. En palabras deNohlen, cuando se piensa en el triángulo estabilidad-eficacia-parlamentarismo se está haciendo referencia a los casos de la Europa de posguerra. En cambio, la inestabilidad e ineficacia institucional de la forma presidencialista es rehionada, de forma inmediata, con la década de los setenta en América Latina.

El tercer argumento que cuestionamos de las m'ticas que se manejan sobre el presidencialismo alude a las consecuencias prácticas que los autores suelen inferir de sus planteamientos antipresidencialistas. En este sentido, es frecuente que los defensores del parlamentarismo que ligan el presidencialismo con la inestabilidad y la ineficacia supieran, para la corrección de esta dinámica, la posibilidad de incorporar los - esquemas parlamentarios a contextos como el latinoamericano. Ello ignora, de nuevo, que la cultura política predominante y el conjunto

de prácticas políticas no escritas de un país, son dos de los elementos determinantes en la forma de hacer política En el caso de América Latina, aunque con diferentes intensidades, la cultura política predominante supone que el conjunto de las actividades políticas, administrativas e incluso simbólicas, recaigan sobre una única per- sona, aquella que encama la Presidencia de la República Es más, la mayoría de los ordenamientos constitucionales favorecen esta tendencia a pesar de la propia división de poderes establecida por el tipo de forma de gobierno, de manera que la Presidencia encarna, en su adaptación moderna, la antigua figura del caudillo. El Presidente se convierte en el líder político de la nación, tanto hacia el interior como hacia el exterior de la misma. Baste sólo un ejemplo para significar esta idea de que la cultura y las prácticas políticas son elementos que superan el propio ámbito de las redacciones sobre la forma de gobierno en los textos constitucionales.

La figura del primer ministro, que entronca con las tradiciones del parlamentarismo clásico, estaba contemplada de manera explicita en la Constitución peruana de 1980 (reformada durante el régimen de Fujimon), y de forma implícita en la de Uruguay de 1967 (reformada durante el actual mandato de Sanguinetti). Respecto al primer caso, Perú, se observan fuertes similitudes entre la redacción del régimen de gobierno en la Constitución de 1980 y en la de la India Por citar algunas de estas simili- tudes: la división de poderes entre el jefe del estado y el primer ministro en los nombramientos y destituciones de los ministros; la censura parlamentaria o el gabinete como órgano de gobierno. Sin embargo, la India ha venido funcionando en la práctica como un régimen parlamentario, mientras que Perú constituye un caso de fuerte presidencialismo. En lo que se refiere a Uruguay, existía la figura de un enlace entre el gobierno y el Presidente, en la persona del Ministro de Gobierno. Ello tendía a facilitar la distinción, aún en una misma per- sona, del Presidente como jefe del estado y del Presidente como jefe del ejecutivo. En la práctica, ni el ministro cumplió las funciones referidas

8 ni e1 Presidente ejercitó su mandato acorde a su doble condición.

'Este texto, con ligeras modificaciones. proviene de Carlos Santiago Nmo (1988), "Presidencialismo vs. parlamentakno", en Presidencialismo vs purlamenfarismo. Materiales para el &dio de la reforma constitucional en la Argentma, Eudeba, Buenos Aires, pp. 115-124.

Este ejemplo ilustra la idea de que un sistema no lo definen sólo las normas constitucionales explícitas, sino la combinación de éstas con un conjunto de tradiciones de cultura política y de prácticas habituales en los modos de gestión de la cosapública. Pero además de estos factores, también existen otros que son determinantes en el funcionamiento de un régimen, como por ejemplo el tipo de liderazgo, los clivajes sociales o la disciplina partidista, tal y como señalan Mainwaring y Shugart.

Objeciones en la defensa del presidenciaiismo

E Las comparaciones inexactas son también el punto débil de gran parte de los a m e n t o s 'bro ~residencialistas". La alusión a Estados Unidos - . A

como el régimen históricamente más estable, es el recurso u t i i i i o por quienes defienden la forma de gobierno presidencialista y, por tanto, suviabilidad en el contexto latinoanmicano. Valenzuela invalida este argumento aludiendo a cuatro elementos que muestran la existencia de fuertes diferencias entre los regímenes presidencialistas de América

9 Latina y el de Estados Unidos.

En primer lugar, el régimen norteamericano se implementa dentro de un Estado federal, en el cual sus unidades territoriales tienen una gran autonomía, sin olvidar el tamaño de sus presupuestos, lo que limita la presión sobre el gobierno central y desvía importantes problemas al gobierno de los estados federados. Además, este aspecto hace que las demandas civiles se diversifiquen en varios niveles políticos. Por analogía, los regímenes de América Latina son, con las relativas excepciones de Argentina, Brasil y México, centralistas, y el Estado se convierte en el gran ptocesador de todas las demandas civiles.

En segundo lugar, hay que considerar el importante papel de arbitraje, entre los poderes del Estado, que desempeña la Corte Suprema norteamericana. Este papel puede ser difícil de llevar a cabo en aquellos sistemas judiciales basados en códigos civiles. En comparación, los Tribunales Constitucionales latinoamericanos no ejercitan este poder moderador para intervenir en los conflictos entre el Ejecutivo y el Legislativo. Además, en Estados Unidos es notable

Arturo Valemela(l991), "La opción parlamentaria para América Latina", en Boletín Electoral CAPEL, San Josb de Costa Rica, núm. VI, pp. 129-143.

la independencia de la Corte Suprema, que contrasta, por ejemplo, con la de Argentina durante el primer mandato de Menem, cuando éste consigue efectuar una ampliación de la Corte a su agrado.

Como tercer y cuarto elementos diferenciadores; en Estados Unidos existe un control civil real del poder militar y un sistema bipartidista no polarizado, que permite la homogeneidad ideológica de los partidos, una flexibilidad y continuidad de la acción política, así como la posibilidad de constituir mayorías legislativas del partido en el gobierno. Hechos todos que contrastan con las experiencias latinoamericanas.

Con estos elementos nos encontramos en condiciones de sospechar que el éxito de la forma presidencial en Estados Unidos no pruebe suficientemente la posibilidad de ser imitada en otros países. Las peculiaridades enunciadas hacen pensar si no habrá aspectos disfuncionales en el tipo de régimen presidencialista, que en el caso norteamericano son neutralizados por las prácticas descritas, pero que dan lugar a la inestabilidad cuando este régimen se aplica en otros contextos. Sin llegar a este tipo de inferencias, Mainwaring sostiene que la cultura, la historia y la estructura social también determinan en gran medida las diferencias entre el presí,$mcialismo de los Estados Unidos y el de otros regímenes políticos,

Además de estos problemas de comparación, existe un importante argumento a favor de las consecuencias, sobre la estabilidad y la eficacia, de las dos características que llamábamos esenciales del presidencialismo: origen y duración del mandato presidencial. Los autores 'pro presidencialistas" mantienen que, bajo esta forma de gobierno, se consigue mayor eficacia en los procesos de toma de decisión ya que el presidente concentra una mayor capacidad ejecutiva y una amplia independencia respecto del parlamento. Ello revierte en una mayor coherencia, rapidez y eficacia en la toma de decisiones. Los críticos del presidencialismo, Linz entre otros, rebaten esta afirmación apartir de lanoción de, doble legitimidad. Con este concepto se señala que debido al origen del poder, tanto del presidente como del legislativo, denvado del voto popular, en el presidencialismo cabe

'"coa Maiiaring (1990), "Presidentialkm in Latin America", en Latzn Ameri- can Research Review, vol. XXV, núm. 1, pp. 157-179.

la posibilidad de que la mayoría de los legisladores tengan una opción político-ideológica distinta de la del presidente. Bajo estas cir- cunstancias de doble legitimidad democrática, pueden surgir confiictos entre los poderes del Estado. En términos ideales, estos conflictos deberían ser resueltos por el tercer poder del Estado: en concreto, por los Tribunales Constitucionales o similares. Pero éstos tienen, en gen- eral, poca independencia, escasa capacidad y nula fuerza operativa En esta coyuntura, es Iógiw, como señala Linz, que haya sido frecuente la recurrencia a los militares como poder moderador cuando tienen lugar conflictos entre las instituciones del Estado.

El papel del Parlamento en las democracias de régimenpresidencial es otra de los elementos aue forman parte de este debate. Si el

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presidente tiene mayoría legislativa, posee mucho ascendiente sobre la misma y el Parlamento adquiere un papel subalterno. En el caso de que no tenga mayoría, está ieneral&nte sometido a la obstrucción del partido mayoritario pero, a diferencia de un régimenparlamentario, el partido que controla esa mayoría no puede converiir esa presión en un poder positivo de iniciativa. En cualquiera de ambos casos, la necesidad de buscar consensos es nula. En el primer caso, porque no es nece-sano y, en el segundo, porque la oposición suele encontrar más rédito en desgastar al Presidente que en colaborar con él y, porque en muchos casos, el Presidente puede gobernar por decretos que acaben no prosperando y acusar así a la oposición, o al Legislativo al completo,

1.

de obstruccionismo. En lo que a la estabilidad se refiere, se argumenta que la cuestión

de la duración fija del mandato es un elemento estabilizador del Ejecutivo. Sin embargo, como Linz acertadamente señala, la práctica política evidencia que, más allá de conseguir la estabilidad del Ejecutivo, lo que hace es impedir reajustes periódicos en el juego político. El mandato fijo es pues un elemento de rigidez en el proceso político que limita, por ejemplo, la sustitución de un jefe del Ejecutivo que ha perdido la confianza de su partido o de su coalición de apoyo.

" Una interesante aproximación constitucionaiista a la relación entre Poder Ejecutivo y Poder Legislativo en las fomias presidencialistas, la encontramos en Viviana Kristicevic (1992), "Presidencialismo en America Latina", en El presidencia/csmo puesto a prareba, Cenfro de Estudios Constitucionales, Madrid, pp. 129-153.

Si a ello unimos la frecuente cláusula de no reelección, la inflexibilidad en el juego político alcanza cotas muy peligrosas.

Algunas cnestiones pendientes

Los cuatro puntos sobre los que se articula el argumento de Linz en tomo a los peligros del presidencialimo son: la doble legitimidad que supone esta forma de gobierno, la rigidez que introduce la elección de un Presidente por un periodo fijo, el juego de suma cero que se genera en las elecciones presidenciales y el estilo de hacer política que supone el presidencialismo, con un talante mucho menos democrático que bajo formas parlamentarias. Si analizásemos de forma detenida el tratamiento que a estos puntos le ha dado la literatura al respecto, veríamos que, a cada una de las caracteristicas del presiden- cialismo (ya sean esenciales o no esenciales), se le han atribuido consecuencias opuestas sobre los niveles de eficacia y de estabilidad del régimen, dependiendo de si el argumento provenía de una postura pro o antipresidencialista. Un ejemplo de esta frecuente doble lectura lo encontramos en la cuestión, comentada unas líneas más arriba, de la duración fija del mandato presidencial. Para unos, este rasgo del presidencialimo aporta estabilidad al régimen, mientras que para otros introduce una fuerte rigidez en el juego político.

En esta discusión, tampoco la evidencia empírica parece ayudamos a definir las mayores bondades de una forma de gobierno frente a otra. Y esto último es así porque,la forma en que se utilizan los datos ha sido, hasta ahora, susceptible de ser criticada por cuestiones de método: las comparaciones son entre contextos diferentes y se realizan de forma asincrónica. Además, como señala Horowitz, en muchos casos estas comparaciones parten de visiones caricaninzadas de cada una de las formas de gobierno,^ realizan selecciones ad hoc de los paises que se van a considerar.

La idea más importante que podemos extraer, pese a estar sólo esbozada, de la lectura de Las crisis delpresidencialisrno parece aportar algo de luz a este debate: en lugar de hablar del presidencialismo como

l2 Donald L. Horowitz (1993), "Comparing democratic systems", en L. Dia- mond y M. Plattner (eds.), The GIobaIResurgence ofDemoc~acy, The JohnsHopkins University Press, pp.121-129.

realidad infiuida por una serie de factores que, de ser erradicados, podrían hacer que esta forma de gobierno fuera funcional, se señala

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que son los efectos que genera el propio presidencialismo los que re- fuerzan los aspectos que impiden su funcionalidad. Se trataría, pues, de una retroalimentación e k e factores disfuncionales y efectos del presidencialismo que contribuyen a reafirmar los factores que impiden su funcionalidad. Así, mientras que los defensores del presidencialismo señalan que la corrección de cuestiones como un sistemamultipaaidista polarizado o sistemas de partidos escasamente institucionalizados, logrdan el buen funcionamiento del presidencialismo, Linz propone que es la forma presidencialista la que obstaculiza, en gran medida, una mayor institucionalización de los partidos, puesto que el presidencialismo contribuye a una gran personalización de la política y anula el poder de los partidos en la lógica política. De ahí que, en términos de probabilidades, el presidencialismo suponga un mayor riesgo para una política democrática estable que el parlamentarismo contemporáneo. Otro ejemplo de aplicación de esta inversión del razonamiento puede ser el tipo de cultura política caudillista. Paradójicamente, ésta ha sido muchas veces la razón que se ha alegado para la permanencia del presidenciaiismo en América Latina. Y sin embargo, según Linz, la cultura política es una consecuencia en gran medida influida por la forma de gobierno.

Esta idea empieza a tener un desarrollo más extenso en el trabajo de Linz que aquí hemos considerado. Podemos decir que entronca con la reflexión que esbozábamos a propósito de la comparación entre Estados Unidos y América Latina al señalar que, las peculiaridades del sistema político de Estados Unidos pudieran ser factores que neutralizasen las disfuncionalidades que el presidencialismo produce. De ahí que, de no existir estas peculiaridades, como es los casos de América Latina, el presidencialismo tienda a producir inestabilidad e ineficacia. Pero responder a esta cuestión exige un doble esfuerzo: descriptivo y explicativo. En primer lugar descriptivo, porque en estas coordenadas es necesario el estudio del funcionamiento real de las instituciones políticas. Ello requiere la realización de estudios' desagregados y con un fuerte componente empírico, que nos proporcionen pautas explicativas que permitan formular teorías de alcance medio y comparaciones de los funcionamientos reales de los

regímenes parlamentatios y preside&ialistas. Y en segundo lugar un esfuerzo explicativo, porque es vital definir el grado real de "responsabilidad" que tiene la variable forma de gobierno, respecto a otras variables institucionales y no institucionales, sobre la estabilidad y eficacia de los regímenes democráticos. Ya que si bien la forma de gobierno define un sistema de relación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, éstos no deben ser aislados en el análisis de otros arreglos institucionales (como son la organización territorial del país, el sistema de partidos políticos o el sistema electoral), que condicionan el funcionamiento de cada uno de ellos y la relación entre ambos, y de variables como los posibles clivajes o las desigualdades sociales y económicas existentes.

Para fuializar podemos decir que, además de encontrar en Las cri- sis del presidencialismo una mayor elaboración de la idea sobre los efectos disfuncionales del presidencialismo, esta obra se ha convertido en una lectura obligada en la discusión sobre las formas de gobierno. Y ello es así por dos motivos. En primer lugar, porque constituye una excelente fuente de resumen de los principales argumentos del debate sobre las formas de gobierno desde una posturaproparlamentatista. Y en segundo lugar, porque Linz, que inició hace unos años el debate presidencialismo-parlamentarismo, ahora actualiza sus posturas, ofreciendo respuestas a algunas de las últimas críticas formuladas por los defensores, o al menos no opositores, a la forma presidencialista de gobierno.

Una visión histórico-estructural de la élite política mexicana

Jorge Medina Viedas, Éliies y democracia en México,

Cal y Arena, México, 1998

Ernesto Hernández Norzagaray

a primera interrogante que sugiere el texto de Medina Viedas es L a de identificar cuál es la matriz teórica aue utiliza ara el estudio *

sobre las élites políticas mexicanas, sobre todo cuando prácticamente son unas desconocidas en el mundo académico. El resultado de nuestras indagaciones y suposiciones nos llevó a considerar que el trabajo se inscribe en las llamadas visiones histórico-estructurales, es decir, aquellas donde las condicionantes fundamentales de las élites polí- ticas se encuentran en "el origen, los vínculos sociales y el acceso a canales de poder e influencia". Más aún, de ser cierta nuestra sospecha teórica, el autor agregaría un elemento de singular importancia en P

nuestra élite política: "su vocación por la reyerta". De conformidad con esta perspectiva el autor plantea dos tesis 1;

centrales del trabajo:

1. [...] los desacuerdos de las élites políticas que han gobernado a México desde el Porfiriato hasta nuestros días, han dado pie a revoluciones violentas, a regímenes caudillescos o presidencialistas, a grandes transformaciones económicas y sociales, aacuerdos y pactos entre grupos, a largos periodos de estabilidad política, a nuevas rupturas, pero de nin- guna de estas consecuencias, ha surgido un régimen democrático pleno, Y

2. [...] ni élites, ni clases subalternas han logrado establecer en su carrera por el poder las bases y reglas definitivas para la implantación de la democracia p.28.

La máxima psiconalítica de que "infancia es destino" parece correr a caballo en las más de cuatrocientas páginas de este texto. Los orígenes * del desacuerdo y la ausencia de reglas entre las élites políticas mexicanas el autor las encuentra en la dictadura de Porfirio Díaz cuando éste logra, según Medina Viedas, "conformar una maquinaria política que le permitirá ei control férreo de todos los grupos"(p.48), sin em- bargo, éstos ya en 1890 se incorporaron en el gabinete con la clara intención de infiuir en el ánimo del dictador, quien por su parte se propuso "mantenerlos divididos y peleados entre sí"(p.50). El llamado grupo de los "científicos" que luego tendría una gran infiuencia en el diseño de las políticas públicas se propusó constituirse en el relevo natural del dictador. Todos sus esfuerzos estaban dirigidos a ir sentando las bases para el establecimiento de un sistema politico liberal que pusiera "en práctica los verdaderos principios democráticos"(p.65). El general Bernardo Reyes, un miembro destacado de la élite regiomontana, quien a finales de siglo se desempeñaba como gobernador del estado de Nuevo León, fue una figura pública de extraordinaria capacidad para lograr la expansión indusirial en ese estado, ello lo situaría entre los presuntos candidatos capaces de relevar al viejo dictador y, por ende, lo puso en la liza del antagonismo con el "científico" José Ives Limantour.

Las tensiones existentes en la periferia del sistema y la vejez del dictador favorecieron la idea de que la salida de Díaz era cuestión de tiempo o de cómo evolucionara su salud. Aunque, claro, en los planes de este hombre longevo no se encontraba el de desocupar la silla presidencial sino por el contrario mantenerse en ella por tiempo indefkido. Será hasta la entrevista concedida a James Creelrnan cuando el dictador cambie de estrategia señalando que "México se encontraba preparado para la democracia", esta aseveración insólita, como lo señala Medina Viedas, llevó "la operación política hacia una zona desconocida por él y sus más cercanos incondicionales: la opinión pública"(pp.78-79). Una opinión pública "escasa y débil" pero capaz de estimular los apetitos entre los grupos de aspirantes que aceleraron la ruptura de la élite. La constitución del Partido Democrático en 1908 - era la fiel expresión de la descomposición que ésta vivía. Y no sólo eso, como dice el autor, embonará con las luchas que existían en la marginalidad del sistema, especialmente con el grupo maderista que

ya había levantado la proclama de "Sufragio Efectivo y No Reelección".

La combinación de tensiones en el sistema político obliga a un anaIisis minucioso de la acción de los actores políticos. Medina Viedas con fuerza narrativa mete la mano en la grieta que había creado la fisura en la élite porfirista y extrae una conclusión convincente cuando señala que por encima de todas las perturbaciones sistémicas de 191 0, la que más favoreció el cambio de régimen fue la de la ruptura de la "élite porñriana". La historia de la Revolución mexicana, entonces, sería la de un desencuentro de la élite y la ausencia de mecanismos políticos eficaces para procesar la sobrecarga de demandas sociales y políticas. Más aún, el arreglo político en el Constituyente de 1917 sólo fue posible cuando el camino se allanó con su secuelade asesinatos políticos y emergieron nuevos liderazgos.

Los caudillos de la Revolución, como lo señala extensamente el autor en uno de los capítulos más apasionantes, fueron presa fácil de las ambiciones de poder que había sepultado el antiguo régimen. No tenía porqué ser de otra forma. Las reglas forjadas al calor de los de- bates en el Constituyente de QuerétaTo no se tradujeron enmecanismos más eficaces para el control de las bandas armadas que asolaban las regiones del país. Al conbrano, los caudillos veían en los poderes fácticos un ineludible actor para el ejercicio de gobiemo, con ellos negociaban y establecían los arreglos mínimos para garantizar la estabilidadde las regiones donde operaban. Esa balcanización del país estimuló la lucha entre los jefes revolucionarios que se disputaban abiertamente el "poder del Estado". En el camino fueron quedando las figuras míticas de Zapata, Villa, Carrillo Puerto y Ángel Flores y, años tarde, la del propio Álvaro Obregón.

La presidencia de Plutarco Elías Calles encuentra "un país turbulento, de élites divididas y de facciones revolucionarias pelea-

1 das entre sí" @. 1 5 1). Medina Viedas IQ describe en un pánafo lleno / de plasticidad:

, Así gobierna Calles, entre militares tercos y ambiciosos conspirando, caudillos locales en actitudes levantiscas, cristeros dando la batalla en la Meseta Central; petroleros gringos presionando a su gobiemo para que invada el territorio nacional; el obregonismo cada vez más activo

políticamente [...]; la economía iniciando su declive; el gabinete desmoronándose por los pleitos internos. Tal es el horroroso cuadro al que se enfrenta el presidente de la República en la mitad de su mandato"(p.151).

El asesinato del Presidente electo Álvaro Obregón fue la gota que derramó el vaso y en la "élite todo era confusión y desconfianza". La perseverancia del sistema autoritario obligó al presidente Cailes a que durante el último informe de su gobierno planteara el paso de un "gobierno de caudillos" a un "régimen de instituciones". La oferta - - obregonista era lograr un acuerdo político con los grupos revolucionarios organizados en aproximadamente "cinco mil partidos" - para desde ahí evolucionar hacía la constitución del PNR. La culminación de este propósito -según Medina Viedas- representa "la consolidación del mito hdacional de la Revolución Mexicana". Un mito sustentado en los valores de 'Susticiae igualdad" y unagarantía en el reconocimiento del Presidente como articulador nato de los intereses de la nación. Sin embargo, la formación de la coalición revolucionaria genera una ruptura en la propia élite cuando sube a la palestra ptíblicaun ex maderista y titular de la SEP, José Vasconcelos, quien con un memorable discurso pronunciado el 29 de noviembre en Nogales inicia su largo recorrido por el territorio nacional llevando un programa presidencial de reivindicación nacional y, claro, en contra del naciente. partido de Estado. La derrota del autor del Ulises criollo - e l fiaude electoral, diría Vasconcelos- fue contundente ante el candidato oficial, Pascua1 Ortiz Rubio. La matanza de vasconcelistas presos en Topilejo es la representación más macabra del callismo y, en el otro extremo, la candidatura de Vasconcelos para sus corregio- narios re resentaba "una suerte de revolución dentro de la Revolución" (p.169).

P No habrían de pasar mucho años para que se dé una ruptura en la

cabeza de la élite, cuando los callistas entrenados en el sometimiento y la incondicionalidad del maximato, suponen lo mismo con el presidente Lázaro Cárdenas, como lo demuestra ese pasaje que

' Mawicio Magdalena, Lmpalabrasperdidm, F'umía, MMéxico, 1956, p.9 [citado por JMV].

recupera Medina Viedas de Fernando Benítez, cuando siendo presidente electo Cárdenas se traslada a la finca que Cailes tenía en la playa de El Tambor. En ese lugar de Navolato, Sinaloa, cuando llega Cárdenas el caudillo jugaba una partida de póquer con sus amigos. Se le informa de la presencia del general y, aquél, con las cartas en la mano ordenó al ayudante: "Entreténgalo mientras acabo" (p. 182). Para el autor este momento fue deíinitivo para las relaciones de ambos personajes y, seguramente, reflexionó : "O sería presidente o no lo sería". El desencuentro entre estos dos miembros de la élite el autor lo narra con una agudeza poco usual en el análisis de lo político, especialmente el esfuerzo de desmantelamiento de las fuerzas del callismo en el Poder Legislativo y los gobiernos de los estados y, lo que fue considerado como la peor afienta: el exilio del Jefe Máximo. Más aún, en un pasaje del texto con gran significado politológico expone cuál era la lógica del poder cardenista. Dice:

Cárdenas inaugura, también, el sentido pendular del consenso formal de las élites. No es una oscilación mecánica, sko adecuación a las exigencias de momentos distintos, pero sin llegar a romper la estnictura de ese reloj invisible que parece marcar el ribno de tiempos diferentes que, al fin de cuentas, convergen en un solo tiempo:la renovación y persistencia de las élites. El reloj de Cárdenas mantendrá el péndulo hacia La izquierda -hastaun poco más allá del mediodía de su periodo. Es el instante donde el movimiento empieza a plasmarse en instituciones &lidas y estables; donde las clases subordinadas adquieren el status de actor colectivo y logran representación formal, a veces; testimonial e instrumental, en otros casos, en el exclusivo círculo de las élites gobernantes. (p. 202).

Las elecciones de 1940 fueron el escenario de una nueva ruptura en la élite cuando Juan Andrew Almazán, un militar que apoyó en su momento a Zapata, se postuló a la Presidencia con el apoyo de sectores de la derecha social y levantando la bandera de lucha contra las reformas de Cárdenas. El descenlace como lo documenta el autor concluyó con hechos de sangre que marcaron la incorporación del PAN a la lucha política y lo más importante que se establecieron los marcos legales de actuación de la oposición. En 1952 se repite la

experiencia de ruptura en la élite cuando la Federación de Partidos del Pueblo de México postula a Miguel Henríquez Guzmán, con un programa reividicador del cardenismo, y en un claro esfuerza de detener las ambiciones reeleccionistas de Miguel Alemán. M e d i i Viedas analiza los alcances de esta ruptura:

t...] Con el hemiquismo, como con los herederos de esa comente de la izquierda oficial, que se seguirá manifestando en los años futuros, se advirtió que no sonni fueron los restos decadentes o premodernos de un pasado que se niega a desaparecer, sino parte esencial del régimen, de su ideología, de su razón ser y de su legitimidad (p.274).

El henriquismo mostró la vulnerabilidad de la élite política a las divisiones internas y dejó los normales rencores de una batalla resuelta en favor de una de las partes. El enfrentamiento dejó demostrado que el PRI era un espacio político asequible a las aspiraciones de los mexicanos, siempre y cuando éstos se sometieran a sus reglas, a sus consignas (p. 279).

Justamente, la crisis de legitimidad que sufre el sistema después del alemanismo es lo que explica lamultíplicación de conflictos en su periferia. En el Politécnico y las n o d e s rurales en 1956, en Sonora y Sinaloainvasiones de tierras, los ferrocarderos en 1958, los maes- tros de la sección M, la constitución del Movimiento de Liberación Nacional en 1961, el movimiento estudiantil de Sinaloa, Puebla, San Luis Potosí, Durango, Chihuahua, la ciudad de México y el movimiento guerrillero de Chihuahua tensan el ambiente político y, lo más grave para el sistema, se utilizan recursos autoritarios para el procesamiento de los conflictos. El Movimiento estudiantil del 68 fue la culminación de una crisis continua de la legitimidad del régimen que obligó a la liberalización del régimen político. Nos dice el autor:

[...] Algunas [de las demandas] se convirtieron en norma jurídica como la reforma electoral de 1978 que permitió a la izquierda abandonar la clandestinidad. El delito de disolución social, que era la espada de Damocles contra cualquier disidente político, fue derogado. Los presos políticos fueron puestos en libertad. La prensa "compta y vendida" que tanto denunció el movimiento, abrió sus puertas a las opiniones críticas

y surgieron nuevas publicaciones donde se expresa-ban febrilmente las voces de la oposición (p. 3 18).

La liberalización del régimen político durante el echeverrismo y el lopezportiIlismo fueron insuficientes como lo muestran las perturbaciones tensivas que destaca el autor a lo largo del capítulo VII: el 10 de junio, las guerrillas rural y urbana, los desencuentros con los industriales regiomontanos y la expropiación de tierras en Sonora y Sinaloa culminaron en un verdadero desarreglo entre la élite política y económica. La singularidad de esta crisis la sintetiza el autor cuando destaca la pugna "entre los dirigentes políticos contra los amos de la economía". La nacionalización de la banca agrandaría el desencuentro entre ambos actores de tal suerte que éste sería llevado al espacio de la lucha electoral, cuando destacados representantes del empresariado ingresan al PAN y se enfrentan en las urnas al PRI.

La gestión de Miguel de la Madrid sólo vino a complicar los equilibrios de la élite cuando dando un giro a la política económica -y, claro, de paso al arreglo histórico de 1928-1929-, se crearon las condiciones, nos dirá Medina Viedas, de la "más grave ruptura del régimenpriísta, y el fin de la dominación absoluta del poder por parte de un sólo grupo político en México"(p.383). La separación del PRI de los cardenistas para formar el PRD empata con la emergencia de una "nueva sociedad civil" que propicia un cambio de época, entendida ésta como "la transformación de instituciones, conductas, visiones y valores, vigentes en un tiempo histórico determinado, que a una parte mayoritaria de la sociedad le permitirá el impulso y la creación de nuevos paradigmas, y la consolidación de una nueva cultura política".

Las elecciones federales de 1988 dejaron maltrecha a la élite -y, claro, aunque el autor no lo diga, con serios problemas de legitimidad y credibilidad- lo que obligó al gobierno de Salinas a ampliar "las bases de la élite escindida". Para Medina Viedas eso explica las reformas a los Artículos 27 y 130 constitucionales como también las reformas estrncturales que eran "golpes directos al proyecto neocar- denista, a una visión del país cuya permanencia heredada es parte de la cultura política del México de varias generaciones". Aunque también el acicate de una confrontación de largo aliento que favoreció la polarización , y el que el naciente PRD, esa "mixtura ideológica del

priísmo anacrónico y leninismo autoritario con prácticas maxhmhhs . ,, ($399 propiciara un nuevo caudiliismo encabezado por Cárdenas.

Las reformas estructurales de Salinas, sin embargo, no sólo se encontraron con la intransigencia del neocardenismo, sino las resistencias en el propio sistema, como queda demostrado en los asesinatos políticos y, en el otro extremo, la aparición del EZLN en el estado de Chiapas. Se trataba, nos dirá Medina Viedas, "desquebrajar la moral de toda la corriente modernizadora, pero también para resaltar las insuficiencias de la modernización política" (p. 398).

En definitiva, Medina Viedas concluye conuna tesis muy polémica y de fuerte inspiración paciana:

[...]Los asesinatos y el levantamiento de Evúacos son llamadas del pasado; en el caso de los primeros pertenecen al endurecimiento de enclaves de poder económico; el levantamiento armado es la convocatoria de las culturas primitivas, del tradicionalismo en busca de redención pero que reivindica un fundamentalismo criollo, ajeno a las comunidades indígenas (p. 399).

Y remata señalando:

Es una paradoja que cuanto más cercaestamos de la democracia, aparecen condensadas, todas las señales del pasado. Quizá ésa es la mejor prueba de que estamos en el umbral de la democracia (p.402).

Este es un texto compacto sobre el papel de las élites en la historia contempóranea de nuestro país. Existe una lógicaestructural que deja en el lector la certeza, muy poco frecuente, de ser una obra que ata cabos y sugiere nuevas hipótesis para futuros trabajos. Sin embargo, como toda investigación, utiliza una teoría donde marca con entera independencia sus propias coordenadas de análisis.

Justamente, nuestro comentarios críticos para esta obra parten de la opción metodológica del autor, las visiones histórico-estructurales han sido frecuentemente criticadas por su sesgo economicisla y culturalista, es decir, por el uso excesivo de indicadores que tienden a

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simplificar, acotar y generalizar la acción económica y política. Este marco de análisis se apoya en el sistema de valores dominantes que son los que han prohijado los acuerdos políticos y el diseño institucionai

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posrevolucionario y, por lo tanto, sugiere que la autonomia del espacio político fue prácticamente inexistente. Se podrá argumentar en contra diciendo que en un presidencialismo como el mexicano la discrecionalidad siempre ha operado como un mecanismo de regulación de lo social y lo político, sin embargo,como bien lo dice el autor, en la sociedad después del alemanismo y más aceleradamente desde el salinismo se volvió institucionalmente más complejo y autónomo el sistema de internediación de intereses.

En este sentido el estudio de la élite obliga por rigor a desplazarse desde unavisión histórico-estructural hacia las llamadas perspectivas m o'avacmnistas: según las cuales, al existir una gradual y paulatina autonomía de lo político las motivaciones y la racionalidad de los políticos ya no son las mismas, se alteran los mecanismos de interacción partidaria como también el cómo los políticos "perciben e interpretan su propia posición, sus finalidades y los medios a su alcance".

En México la autonomía de lo político ha ganado terreno en los últimos años como lo demuestran tres aspectos novedosos en la .transición: las reformas constitucionales que favorecieron los cambios en la ley reglamentaria y las de los estados, una representación política no sólo con una mayor legitimidad electoral sino también como expresión de las fracturas (clivages) de una sociedad con una gran capacidad de demanda y un sistema de partidos más institucionalizados producto de las fuertes presiones internas y externas. Una situación de este tipo modificó el marco de actuación de la élite dominante (e incluso le divide) ya que en el momento en que la figura presidencial sacrifica espacios políticos en favor de una mayor autonomía político y unamás compleja instituciondiión, los profesionales de la política

Manuel Alcántara e Iván Llamazares, politólogos españoles, refieren que este tipo de anhlisis es muy frecuente en los estudios de Aberdach, Putoam y Rockman, asimismo, en los de Payne, Wosh'isky, Veblen, Coogan y Bigles; aademiis, este tipo de perspectiva tiene significativos puntos de contacto con laconcepción de la política de Annah Arendt. Es igualmente consistente con la aproximaci6n interpretativa al estudio de la acción económica de Piore "El análisis de los diputados latinoamericanos en el contexto de los estud~os sobre la clase política, características, objetfvos y estrategim de investigación" en América Latina, Hoy, revista de ciencias sociales, agosto de 1997, Madrid, núm. 16, p.17.

toman distancia de los "usos y costumbres" del viejo régimen y aprenden de un incipiente sistema de reglas.

Justamente, el autor al no incorporar este tipo de análisis más especifico queda preso de una visión cultural del fenómeno de las élites y sólo parece ver en la emergencia de la sociedad civil elementos que pudieran empujar a la democratización del sistema político. La lenta pero sistemática insíitucionalización del sistema político no aparece como una variable independiente que ya acota los márgenes de operación de los actores sistémicos que ya aceptan, al menos en lo electoral, los veredictos de los órganos electorales lo cual es la mejor garantía contra las tentaciones de visiones apocalipticas, fantasmales y mesiánicas.

Pablo Arturo Martínez, Corpus

Nació- el 5 de octubre de 1963 en la ciudad de Oaxaca. Empieza a trabajar a los 5 años en el Taller de Investigación y Experimentación Artística Independiente.

De 1975 a 1978 estudia dibujo técnico industrial y en el periodo que transcurre entre 1978 y 1981 estudia dibujo constructivo en la Universidad Autónoma Benito Juárez de Oaxaca; en 1979- 198 1, conoce a la maestra Daniele Canard de origen fiaucés, con quien aprende nuevas técnicas en el dibujo y la pintura.

Antes de que cumpliera 19 años su obra ya había sido expuesta en Chilpancingo, en la ciudad de México y en su tierra natal.

A M e s de 1982 se trasladó al Distrito Federal para incorporarse al taller de su padre; realiza trabajos al óleo, acrílicos, acuarelas, tintas y técnicas mixtas.

Después de dos aííos regresa al lugar que lo vio nacer y monta su propio taller experimental, el cual trasladaría un año y medio más tarde a la ciudad de Mazatlán, en donde radica desde hace trece años.

Por su trayectoria y calidad plástica ha sido becario del Fondo Estatal para la Cultura y las Artes del estado de Sinaloa (generación 1998).

En la tercera edición del Premio de Pintura "Antonio Upez Sáenz" obtuvo mención honorífica.

arenas núm 3-4, editada por la Universidad Autbnoma de Sinaloa, se temiúib de imprimir en m a m de 1999, en los talleres de la

~ R B N T A U>wvnsrr. Ignacio Allende esquina con Josefa Ortiz de Domínguez,

colonia Gabnel Leyva, Culiadn Rosales, Sinaloa,

México.

Ymje: 500 ejemplares