Revista Andesco No 28

INTERCONEXIÓN ELÉCTRICA S.A. E.S.P. 2008-2014.Dirección: Calle 12 sur N° 18 -168.

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Una publicación semestral de la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y ComunicacionesREVISTA ANDESCO N° 28, Junio de 2014

Gustavo Galvis HernándezPresidente

Carolina Andrea Villamil Esguerra Yulder Jiménez ClavijoSecretaria General Editor General

Consejo EditorialMauricio López GonzálezVicepresidente Técnico

Edwin Cruz CaballeroDirector de las cámaras Sectoriales de Energía y Gas

Juan José FuentesDirector de la Cámara Financiera Tributariay Contable

• EMPRESAS MUNICIPALES DE CALI E.I.C.E. E.S.P. (EMCALI)• EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P (EPM)• ELECTRIFICADORA DEL CARIBE S.A. E.S.P. (ELECTRICARIBE)• EMPRESA DE ENERGÍA DE BOGOTÁ S.A. E.S.P. (EEB)• INTERCONEXIÓN ELÉCTRICA S.A. E.S.P. ( ISA)• GAS NATURAL S.A. E.S.P.• COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. (TELEFÓNICA)• ACUEDUCTO METROPOLITANO DE BUCARAMANGA S.A. E.S.P.• SOCIEDAD DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE • BARRANQUILLA S.A. ESP. (TRIPLE A B/QUILLA.)• CENTRAL HIDROELÉCTRICA DE CALDAS S.A. E.S.P. (CHEC)• EMPRESAS VARIAS DE MEDELLÍN E.S.P.

Alberto Solana VanegasDirector de la Cámara Sectorial de TIC(Tecnologías de la Información y lasComunicaciones)

Pierre UrriagoDirector de las Cámaras Sectoriales de Acueducto,Alcantarillado y Aseo

Patricia TorresJefe de Planeación y Control de Gestión

• COMPAÑÍA ENERGÉTICA DEL TOLIMA S.A. ESP.• ISAGEN S.A. E.S.P.• CELSIA S.A. E.S.P.• EMPRESA DE TELECOMUNICACIONES DE BOGOTÁ S.A. E.S.P. (ETB)• CODENSA S.A. E.S.P.• TRANSPORTADORA DE GAS INTERNACIONAL S.A. E.S.P. (TGI)• UNE-EPM TELECOMUNICACIONES S.A.• AGUAS DE CARTAGENA S.A. E.S.P.• ASEO URBANO S.A. E.S.P.• EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P.• AGUAS DE MANIZALES S.A. E.S.P.

Junta Directiva

Presidente: INTERCONEXIÓN ELÉCTRICA S.A. E.S.P. - ISA - Vicepresidente: EMPRESA DE ENERGÍA DE BOGOTA S.A. ESP. -EEB-

Miembro Principal Miembro Suplente

Contenido

ANDESCO

Calle 93 N° 13 – 24 piso 3. Bogotá D.C., Colombia PBX: 6167611 [email protected] - www.andesco.comLos artículos firmados no reflejan el pensamiento de Andesco.

Los avisos publicitarios son de exclusiva responsabilidad de los anunciantesDiseñó y diagramación: Wilfredo Guevara Rodriguez

Fotografía: Yulder Jiménez Clavijo, Aportes de los artículos incluidos,www.sxc.hu.com.

Comercialización: AMC Eventos

EDITORIALPor la cosecha del agua.

ENTREVISTAPatricia Duque Cruz. Superintendenta de Servicios Públicos Domiciliarios

TICETB responde a los desafíos de las telecomunicaciones

Desarrollo de los Servicios de Acceso a Internet y telefonía en Colombia

AGUAS Proyecto de gestión integral de aguano contabilizada. Una experiencia de EPM

Cundinamarca, departamento líder en gestión de agua potable y saneamiento básico

ENERGÍALa Cogeneración de energía para mejorar la competitividad del sector Agroindustrial en Colombia.

Intercolombia transporta energía a alta tensión de manera sostenible Subasta de capacidad eléctrica en el Reino Unido: Lecciones en Colombia y Nueva Inglaterra.

ASEO Ley 142 de 1994: ¿un instrumento vigente frente a las nuevas tendencias del servicio público de aseo en términos de competencia?

MEDIO AMBIENTE Propuestas no estructurales para la conservación de la Conectividad Local y Regional en el páramo de Guacheneque con Zonas Aledañas de Subpáramo y Bosque Alto Andino.

La Policía Ambiental de la mano con la comunidad

ACTUALIDAD JURÍDICAVeinte años, de doctrina Constitucional consolidando el régimen jurídico de los servicios públicos domiciliarios.

GESTIÓN DEL RIESGOLa gestión ambiental y del riesgo en la prestación de los servicios públicos. Caso Manizales.

La continuidad del negocio a partir de la gestión del riesgo

FINANCIERAEl impuesto de alumbrado público - consideraciones para una propuesta de regulación integral

SOSTENIBILIDAD“Servicios básicos: negocios locales para ciudades equitativas” ponencia de EPM en el 7º Foro Urbano Mundial

La Copa Claro de Fútbol una iniciativa por los jóvenes de Colombia

Las madres cabeza de familia del Tolima se mueven con RSE

Claro está sembrando el futuro de los niños de Valledupar con educación en el folclor vallenato

GALERÍA

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EDITORIAL

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EDITORIAL

Sin duda el agua es fundamental para la vida. No solamente es necesaria para abastecer

con agua potable y segura a una población; también lo es para proveer energía limpia; para generar las condiciones adecuadas para las ac-tividades agropecuarias y piscícolas; como vía de transporte, como lugar de esparcimiento y recreación, entre otros usos. El agua dulce que escurre por las cuencas en formas de arroyos, ríos, lagunas y lagos es una mínima fracción del agua del planeta. Gráficamente, si toda el agua de La Tierra estuviera concentrada en un balde de 10 litros, apenas una cucharadita se-ría agua dulce para ser utilizada en los usos que hemos mencionado, sin tener en cuenta que parte de esa cucharada está contaminada por las actividades humanas. No sobra recor-dar que apenas se tratan parcialmente el 30% de las aguas residuales del país.

Cada vez que el clima estornuda más de 300 municipios comienzan a tener problemas de

Gustavo Galvis HernándezPresidente Asociación Nacional de Servicios Públicos y Comunicaciones –ANDESCO-

Por la cosecha del agua

El país está en un dilema entre conservación y desarrollo. Lo que se impone es la premisa de la sostenibilidad, entendida ella como el equilibrio entre lo económico, lo social y lo ambiental.

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EDITORIAL

suministro de agua y los campos asolados. Si llueve, las inundaciones y arrastre de piedras, lodo y árboles, destruyen bocatomas, vías de penetración, cultivos, entre otros. Estamos ante un vaivén de sequías e inviernos sin avanzar en una gestión integral del agua.

En ese contexto, lo primero es reconocer que EL AGUA ES ESCASA y que es imperativo cuidarla, tratar de regularizar su ciclo desde el nivel local. Nada más perjudicial para el manejo adecuado del agua que el habernos creído potencia hídrica mundial, lo cual motiva su derroche, su contaminación, y la falta de in-terés de los ciudadanos por ella.

Ecoversa hizo un estudio para ANDESCO donde se identificaron y evaluaron los instrumentos económicos, financieros y tributarios ambientales existentes en el país.

La mayoría de los instrumentos presentan dificul-tades en su implementación. Todavía existen ins-trumentos económicos y financieros que no han sido reglamentados (Tasas Compensatorias, Tasas de Aprovechamiento Forestal, Pago por Servicios Ambientales) o que no se les ha asignado recursos para su implementación (CIF de Conservación). Esta falta de reglamentación crea un vacío en ins-trumentos que incentiven la conservación de eco-sistemas naturales por parte de particulares.

Frente al agua, es indispensable que además de po-ner en práctica aquellos instrumentos que ni siquiera han sido reglamentados, hay que ser ingeniosos para generar INCENTIVOS PODEROSOS para garantizar LA COSECHA DEL AGUA.

El país está en un dilema entre conser-vación y desarrollo. Lo que se impone es la premisa de la sostenibilidad, entendi-da ella como el equilibrio entre lo eco-nómico, lo social y lo ambiental. Es un clamor nacional que páramos, zonas de manglar, humedales, pantanos, áreas de inundación natural, tienen que for-mar parte del catálogo de sitios en don-de las actividades productivas, distin-

Gustavo Galvis Hernández,Presidente de Andesco

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tas a la cosecha del agua, no pueden llevarse a cabo. La desforestación es el cáncer que car-come a la nación. No es posible que alrededor de 300 mil hectáreas por año de bosque sean taladas para potrerización, cultivos lícitos e ilícitos, explotación ilegal de la madera, entre otros.

Por lo tanto, el incentivo lógico es pagar como sociedad por estos servicios ambienta-les; pagar por esta cosecha del agua a quienes la deben proteger, que son los dueños de los terrenos en donde estos ecosistemas están; en palabras sencillas, pagar para que no se talen los frailejones, las matas de monte, los man-gles, los morichales, las riberas de las cuencas, entre otros. Pagar por ampliar la frontera de las zonas de cosecha de agua, con estímulos para hacer pequeños lagos artificiales, lagunas de pondaje, jagüeyes; incentivar la creación de reservas de la sociedad civil con facilidad en sus trámites.

Una medida complementaria es un descuen-to en el impuesto predial al dueño del predio que conserve estos ecosistemas; el municipio que los otorgue debería ser compensado con recursos provenientes de otras fuentes como regalías, o sistema general de participaciones.

Hay que ampliar el presupuesto de los Par-ques Nacionales y Áreas Protegidas; ser efi-cientes en el manejo de los recursos destinados a la conservación como los correspondientes a la sobretasa predial; inversión del 1% del pre-supuesto municipal; transferencias del sector eléctrico; tasas del agua y retributivas entre otros.

Hay que sembrar millones de árboles para mitigar el Cambio Climático, y así regular na-turalmente la escorrentía del agua y evitar que los sedimentos sean lo único que llegue a nuestros ríos.

Debemos pensar que los empleos verdes de guardabosques y sembradores de árboles pue-

Una medida complementaria es un descuento en el impuesto predial al dueño del predio que conserve estos ecosistemas; el municipio que los otorgue debería ser compensado con recursos provenientes de otras fuentes como regalías, o sistema general de participaciones.

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den ser una alternativa para muchos de nuestros compatriotas que están en proceso de reinserción.

Finalmente, no olvidar las campañas masivas de educación ambiental a todo nivel por parte de los medios de comunicación y los colegios. La televisión re-gional y comunitaria deben ser los abanderados de la defensa y cuidado del agua.

En fin como en Fuenteovejuna, TODOS A UNA POR LA COSECHA DEL AGUA.

EDITORIAL

(Reserva Natural “Villa del Monte” Corregimiento el Olival, Municipio de Suata,Santander, Colombia)

ENTREVISTA

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ENTREVISTA

En entrevista con la Superintendenta de servicios públicos domiciliarios, Patricia

Duque Cruz, se evidenciaron los notables resultados y desarrollos jurídicos y operativos que han enmarcado la prestación de los servicios públicos desde la expedición de la Ley 142 de 1994, al tiempo que se hace necesario seguir construyendo el marco que permita garantizar la calidad de la prestación de los servicios públicos domiciliarios en el país.

ANDESCO: ¿Cuáles fueron los antecedentes constitucionales que originaron la Ley 142 de 1994 y la Ley de Servicios Públicos?

Patricia Duque Cruz: El actual modelo de los servicios públicos domiciliarios se deriva del nuevo régimen constitucional que ubica al ciudadano en la centralidad de la acción del Estado.

Antes de 1991, los servicios públicos no eran inspeccionados de manera técnica y se

A la Superintendenta de ServiciosPúblicos Domiciliarios,Dra. Patricia Duque Cruz.

Entrevistade Andesco

El reto más grande de la Superservicios es el ejercicio de sus facultades en un escenario en el cual la desigualdad en las condiciones de vida de la población aún prevalece, particularmente debido a que la prestación de los servicios públicos domiciliarios en ciertas zonas geográficas del país es incipiente o incluso inexistente.

Patricia Duque Cruz,Superintendenta de Servicios Públicos Domiciliarios

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ENTREVISTA

presentaban altos niveles de ineficiencia en su prestación, los inversionistas no contaban con las condiciones de seguridad jurídica y el país requería ajustar el sector para insertarse en el esquema de globalización.

Entre la expedición de la Constitución y la Ley 142 se adelantó un extenso debate que concluyó con el marco actual que se sintetiza en una institución técnica especializada para ejercer la inspección, vigilancia y control a las empresas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios, otras entidades encargadas de establecer los regímenes tarifarios, en tanto que la adopción de las políticas corresponden al gobierno nacional.

ANDESCO: ¿Cuáles son los aportes o cambios en la prestación de los servicios públicos a partir de la Constitución del 91?

PDC: El aporte central es el fortalecimiento de los servicios públicos domiciliarios como instrumento primordial en la consecución de los fines sociales del Estado colombiano, en especial en lo relacionado con la satisfacción de necesidades básicas insatisfechas y el mejoramiento de la calidad de vida de la población.

De otra parte la Constitución planteó un marco de competencia abierta en el que puede confluir el Estado, la iniciativa privada y las comunidades organizadas.

Adicionalmente creó un esquema de participación y control social de los servicios públicos que garantiza la vinculación activa de la ciudadanía en el seguimiento a la prestación de los servicios públicos.

Finalmente, la Constitución le asignó al Presidente de la República las funciones de inspección, vigilancia y control de las empresas prestadoras de los servicios públicos, las cuales la Ley las señaló a la Superservicios.

ANDESCO: ¿Y cuáles son los aportes de la Ley 142?

PDC: La Ley 142 de 1994 se concibe como una norma de intervención estatal en los servicios públicos, orientada a garantizar la eficiencia, calidad, cobertura, acceso, solidaridad y equidad en su prestación, de la cual destaco dos aspectos fundamentales. El primero, que desarrolla de forma especial y preferente, un régimen de prestación de los servicios públicos homogéneo respecto de las reglas aplicables a todos los prestadores participantes, sean estatales, mixtos o privados, en orden a lograr un ámbito de competencia que privilegie la eficiencia en la prestación y un único marco de acción, orientado hacia el cumplimiento de los fines estatales.

La Ley 142 de 1994 se concibe como una norma de intervención estatal

en los servicios públicos, orientada a garantizar la eficiencia, calidad, cobertura, acceso, solidaridad y

equidad en su prestación, de la cual destaco dos aspectos fundamentales.

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Lo segundo, es la creación de la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios como una entidad descentralizada de carácter técnico, con personería jurídica, y con autonomía administrativa y patrimonial, encargada de la protección de los derechos de los ciudadanos.

ANDESCO: ¿Cuáles han sido los principales retos afrontados por la SSPD desde su creación?

PDC: El reto más grande de la Superservicios es el ejercicio de sus facultades en un escenario en el cual la desigualdad en las condiciones de vida de la población aún prevalece, particularmente debido a que la prestación de los servicios públicos domiciliarios en ciertas zonas geográficas del país es incipiente o incluso inexistente. Sin embrago, los niveles de eficiencia con que se pretende atender a dichas comunidades no resultan siquiera cercanos a los definidos por el marco constitucional, legal y regulatorio establecido para el efecto.

Igualmente, aunque un sentido más técnico, el reto ha consistido en el ejercicio de nuestras funciones, bajo un marco legal expedido en un contexto muy diferente de aquel en que se desarrolla hoy en día la prestación de los servicios públicos, particularmente frente al constante desarrollo y evolución de sus esquemas operativos.

ANDESCO: ¿Qué cambios se generaron en el sector con la aparición de las Leyes 1340 y 1341 de 2009?

PDC: A partir de la Ley 1340 de 2009, se señaló como autoridad nacional en materia de protección de la competencia a la Ley de Industria y Comercio, para lo cual se estableció un marco de interacción entre la autoridad nacional y los entes de vigilancia, inspección y control, de cada uno de los referidos sectores, entre ellos, los servicios públicos domiciliarios.

La Ley 142 de 1994 había establecido para los servicios públicos domiciliarios un régimen especial a cargo de la Superservicios, y la nueva Ley introduce un criterio de eficiencia de su prestación no puede medirse solo en términos de competitividad y de satisfacción del consumidor, sin embargo hemos ejercido nuestra función trabajando coordinadamente con otras Leyes y Entidades del Estado, en aras de proteger a los usuarios.

El reto ha consistido en el ejercicio de nuestras funciones, bajo un marco legal expedido en un contexto muy diferente de aquel en que se desarrolla hoy en día la prestación de los servicios públicos, particularmente frente al constante desarrollo y evolución de sus esquemas operativos.

ENTREVISTA

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ANDESCO: Y la Ley 1341 de 2009, ¿qué impacto tuvo?

PDC: Esta norma tuvo un doble impacto; uno, consecuencia del otro. Me explico. A pesar de los ingentes esfuerzos de esta Ley y tras extensos debates y discusiones de orden técnico, operativo, administrativo, particularmente en cuanto a la naturaleza de los servicios de telefonía pública básica conmutada, telefonía móvil rural y larga distancia nacional e internacional, con la expedición de esta Ley, éstos servicios fueron dejados por fuera del régimen de servicios públicos domiciliarios y por supuesto, de la aplicación de la Ley 142 de 1994.

Esto implicó, por una parte, una transformación y reorganización al interior de la Superservicios, ya que fue preciso eliminar la Ley Delegada para Telecomunicaciones; por otra, un profundo cambio en la forma en que el servicio sería definido en adelante pues se pasó de la liberalización planteada por la Ley 142 de 1994 a la privatización del servicio, con todas las consecuencias que de ello se derivan en términos de atención y derechos de los usuarios.

ANDESCO: Bajo este contexto legal, ¿qué acciones ha desarrollado la Superservicios para garantizar el efectivo ejercicio de sus funciones?

PDC: La Superservicios ha tenido que adelantar procesos de adaptación y orientar esfuerzos en orden a efectuar los análisis y estudios necesarios en procura de establecer con plena claridad cuáles son los escenarios, alcance y herramientas con que actualmente está llamada a ejercer sus funciones, respecto de estos instrumentos y esquemas de mercado y de regionalización.

Nuestro compromiso ha consistido en mantenernos vigentes en términos del ejercicio de las funciones de inspección, control y vigilancia de los prestadores, en relación con el avance en los mecanismos bajo los cuales se prestan las actividades que los conforman.

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Y bueno, como ya he mencionado, la aplicación permanente de la Ley 142 de 1994 en el ejercicio de todas sus actuaciones, le ha permitido a la Ley experimentar de primera mano sus virtudes y sus limitaciones. Este conocimiento se ha materializado en diversos proyectos de reforma que han venido siendo objeto de análisis y construcción interna, y son evidencia de nuestra preocupación por lograr su modernización y actualización.

ANDESCO: En relación con esas propuestas de reforma, cuéntenos, ¿qué aspectos por fortalecer ha identificado la Ley respecto a la legislación vigente?

PDC: En efecto, en el ejercicio de sus funciones, esta Ley ha identificado ciertos aspectos a fortalecer respecto de las facultades que la Ley le ha asignado, orientados a proteger la efectiva continuidad y calidad en la prestación del servicio y lograr un verdadero impacto en las comunidades.

Encontramos fundamentalmente la necesidad de una ampliación en las facultades de la Superservicios. Dotarla, por ejemplo, de instrumentos para adoptar soluciones expeditas, pero temporales, cuando encuentre circunstancias que amenacen en forma grave y urgente la prestación de los servicios públicos.

De la misma manera, se contempla la posibilidad de que la Ley emita órdenes provisionales a las empresas de servicios públicos para que realicen actividades conducentes a impedir que se altere la prestación del servicio. Se trata de proteger el interés público, no de sancionar o censurar.

Sin embrago, también consideramos necesario contar con la competencia clara y expresa para imponer las sanciones que contempla el artículo 81 de la Ley 142 de 1994, ya que dicha facultad no está plenamente dispuesta en la legislación original.

Esta clase de prerrogativas no solo buscan proteger la continuidad de la prestación de los servicios públicos, sino también al prestador y los intereses de sus socios.

ANDESCO: ¿Respecto a la actividad de las comisiones de regulación se ha identificado alguna posibilidad de avance?

PDC: Las comisiones realizan un ejercicio cuidadoso y juicioso, sin embargo consideramos importante llegar a una unificación en la agenda de las dos entidades, específicamente en aquellos temas de su competencia que resultan comunes a los servicios regulados.

Los ciudadanos son la razón de ser de la Ley y por tanto

se debe fortalecer la defensa de los usuarios en sede de

las empresas, garantizando el debido proceso

ENTREVISTA

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Hemos identificado esta necesidad, porque actualmente existe heterogeneidad en la forma en que las comisiones expiden reglas respecto de temas que resultan básicamente transversales a cualquiera de los servicios, como lo son por ejemplo, la suspensión y reconexión por falta de pago, o la configuración de cobros injustificados y su devolución; así como casos en los que una comisión ha regulado un asunto, en tanto que la otra no se ha pronunciado al respecto.

Por supuesto, la autonomía de cada comisión es indiscutible; sin embargo, esos aspectos que son de orden tan general y transversal a todos o a algunos de los servicios, bien podrían ser objeto de una regulación de manera uniforme, sin que con ello pueda entenderse que deben hacerse de forma idéntica.

ANDESCO: ¿Qué propone la Superservicios en materia de defensa y protección del usuario?

PDC: Los ciudadanos son la razón de ser de la Ley y por tanto se debe fortalecer la defensa de los usuarios en sede de las empresas, garantizando el debido proceso, en todas las actuaciones que se surtan, tanto para el prestador que tiene derecho a defender su actuar bajo ciertos presupuestos inamovibles, como para el usuario que tiene derecho a controvertir el actuar del prestador, sus métodos o sus conclusiones.

La Ley 142 de 1994 contempla un conjunto de reglas procedimentales que lamentablemente dejan algunos vacíos, los cuales han sido cubiertos con la aplicación de las normas establecidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y el Código de Procedimiento Civil, ahora Código General del Proceso. En consecuencia, los criterios para regular la interacción entre prestadores y usuarios han resultado tan heterogéneos como los escenarios en que dicha interacción se genera.

ANDESCO: Finalmente, ¿cuál es el balance tras 20 años de la Ley 1942?

PDC: El trabajo y la gestión realizada en estos 20 años han aportado al desarrollo del país y ese sentido cada participante del sector, desde su propia perspectiva, ha encontrado los elementos necesarios para evaluar, corregir, proponer y seguir evolucionando en la consecución de los objetivos y finalidades sociales que como nación se han atribuido al sector de los servicios públicos domiciliarios.

ENTREVISTA

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ETB se ha transformado para enfrentar nuevos desafíos en telecomunicaciones,

satisfaciendo a nuestros clientes y aportando desarrollo a Bogotá.

Para ello nos consolidamos como una empresa convergente en redes y servicios. Con el reciente lanzamiento de la Televisión Interactiva Digital y la incursión en servicios móviles este año, ambos soportados con la mejor tecnología, estamos logrando nuestro propósito.

Los nuevos servicios son el resultado del trabajo y compromiso de nuestros empleados, colaboradores y accionistas en el marco del Plan Estratégico Corporativo 2012-2016, que por su seriedad permitió a ETB una de las colocaciones de bonos más exitosas del mercado en 2013, a una de las tasas más bajas que ha logrado una empresa colombiana en 50 años.

ETB responde a los desafíosde las telecomunicaciones

El éxito de estas iniciativas ya empiezan a ser reconocidas y dar sus primeros frutos, como lo destacó hace unas semanas el Fiber To The Home Council Américas, al señalar a ETB como Operador del año de América Latina por su despliegue de fibra óptica y la revolución tecnológica que está desarrollando en Bogotá. El 80% de la ciudad estará cubierta con Fibra Óptica a finales de 2015.

Saúl Kattan CohenPresidente de ETBInstagram: saulkattan

TIC

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Junto a nuestra estabilidad financiera ETB comenzó a hacer realidad el sueño de la transformación.

ETB ha dado los primeros pasos para estar a la altura de los nuevos desafíos de un mercado cada vez más competitivo y moderno. Clientes más conectados, exigentes y una ciudad que necesita que sus empresas le apuesten a cerrar la brecha digital promoviendo el acceso a las TIC.

Con este objetivo lanzamos en marzo la Televisión Interactiva Digital, un servicio acorde con las demandas del mercado y múltiples opciones; servicios a la carta (catch up TV), guías de programación interactivas, mosaicos de canales, y alternativas de personalización de la parrilla de programación que permitirá vivir la televisión cuándo y dónde el cliente quiera.

Con más de 140 canales digitales, 10 emisoras de radio y 30 canales de música especializada, la Televisión Interactiva Digital de ETB se constituye como la mejor alternativa en el mercado para la familia bogotana.

ETB no se detendrá en su evolución. Para 2014, nuestra apuesta estará en el ingreso al mercado móvil y los servicios de Cuarta Generación (4G), complementándolo con el servicio Wi-Fi en zonas emblemáticas, asegurando la conectividad en cualquier momento y lugar.

Sin lugar a dudas, estos esfuerzos nos permitirán fortalecer nuestra oferta comercial e ingresar a un nuevo escenario de oportunidades a favor de nuestros clientes, para seguir creciendo con ellos.

El éxito de estas iniciativas ya empiezan a ser reconocidas y dar sus primeros frutos, como lo destacó hace unas semanas el Fiber To The Home Council Américas, al señalar a ETB como Operador del Año de América Latina por su despliegue de Fibra Óptica y la revolución tecnológica que está desarrollando en Bogotá. El 80% de la ciudad estará cubierta con Fibra Óptica a finales de 2015.

Vamos por buen camino, y este es solo el comienzo. Todos en ETB seguiremos trabajando para desarrollar servicios, oportunidades y cambios que nos permitan seguir estando a la altura de las necesidades de nuestros clientes, de la ciudad y del país.

Con más de 140 canales digitales, 10 emisoras de

radio y 30 canales de música especializada, la Televisión

Interactiva Digital de ETB se constituye como la mejor

alternativa en el mercado para la familia bogotana.

TIC

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Introducción

La relevancia de la infraestructura de servicios públicos en los resultados de

desarrollo socioeconómico de un país proviene del hecho que este tipo de infraestructura provee simultáneamente servicios de consumo final a los hogares, así como servicios estratégicos de consumo intermedio para la producción de bienes y servicios en la economía.

En este contexto, la infraestructura de servicios públicos juega un rol preponderante en la facilitación del crecimiento económico, así como en la reducción de la pobreza. Desde la perspectiva de la oferta, este tipo de infraestructura contribuye directamente al crecimiento en la medida es que se concibe como un factor de producción, así como indirectamente cuando las condiciones apropiadas de

de acceso a internet ytelefonía en Colombia a

Diciembre de 2013

Desarrollode los Servicios

Con el propósito de evaluar la implementación del Plan, el presente documento caracteriza la coyuntura de la industria de telecomunicaciones en el país, haciendo alusión a los indicadores de desempeño más relevantes, para finalmente proceder a verificar el cumplimiento de algunas de las metas propuestas por el Ministerio.

TIC

Alberto Solano Vanegas, Director de TIC, Andesco

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infraestructura de servicios públicos promueve el cambio tecnológico. Desde la perspectiva de la demanda, la infraestructura de servicios públicos facilita el acceso a servicios que la población desea y requiere para su subsistencia.

De manera particular, señala la UIT (2012)1 que los servicios de telecomunicaciones, y en particular los de banda ancha, incrementan la productividad facilitando la adopción de procesos de producción más eficientes, acelera la innovación y por último maximiza el despliegue funcional de las empresas permitiendo un mayor alcance al mercado laboral, insumos

de producción y a consumidores. Estimativos por diferentes autores muestran que incrementos del 10% en la penetración de Internet de banda ancha generan incrementos del PIB per cápita entre 0,9 y 1,5%2.

Por lo tanto, resulta imperativo para un país en desarrollo como Colombia contar con una política pública clara que permita alcanzar el objetivo de masificar el acceso a Internet. Con este propósito el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones lanzó el Plan Vive Digital a finales de 2010. Con el propósito de evaluar la implementación del Plan, el presente documento caracteriza la coyuntura de la industria de telecomunicaciones en el país, haciendo alusión a los indicadores de desempeño más relevantes, para finalmente proceder a verificar el cumplimiento de algunas de las metas propuestas por el Ministerio. Así mismo, se presenta un monitoreo de la actividad regulatoria de parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones quien ha venido apoyando al Ministerio en el cumplimiento de las metas previstas.

1. Telefonía móvil

A pesar de los grandes avances que evidenció la telefonía móvil en el pasado, se puede observar que en los dos últimos años se ha presentado una importante

Resulta imperativo para un país en desarrollo como Colombia contar con una política pública clara que permita alcanzar el objetivo de masificar el acceso a Internet. Con este propósito el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones lanzó el Plan Vive Digital a finales de 2010.

1 Unión Internacional de Telecomunicaciones –UIT- (2012). The Impact of Broadband on the Economy: Research to Date and Policy Issues. April 20122 Entre otras referencias se encuentran:Czernich, N., Falck, O., Kretschmer T., & Woessman, L. (2009, December). Broadband infrastructure and economic growth (CESifo Working Paper No. 2861). Disponible en línea en www.ifo.de/DocCIDL/cesifo1_wp2861.pdfQiang, C. Z., & Rossotto, C. M. (2009). Economic Impacts of Broadband. In Information and Communications for Development 2009: Extending Reach and Increasing Impact, 35–50.Washington, DC: World Bank.

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Gráfica 1-1 Abonados Telefonía móvilFuente: Ministerio Tecnologías de la

Información y Comunicaciones (2013)

desaceleración, pasando de tasa de crecimiento anuales superiores al 2% a tasas de crecimiento anuales negativas para los últimos tres trimestres (año corrido). Al término del tercer trimestre del 2013, se registran 47.380.832 abonados de telefonía móvil en comparación con 48.699.217 en el tercer trimestre del 2012, lo cual implica una caída del 2.71% en el último año corrido (ver Gráfica 1 1).

La caída de abonados observada tanto en el cuarto trimestre de 2011 como en el primer trimestre del 2013 se debió a un cambio de política de desactivación de usuarios por parte de América Móvil. En este sentido, se realizaron 2.4 y 2.7 millones de desconexiones de suscriptores en el cuarto trimestre de 2011 y primer trimestre de 2013 respectivamente. Aparte de la evidente desaceleración del servicio, lo anterior evidencia los incentivos que tiene el operador líder del mercado móvil para reducir su participación de mercado a la luz de las medidas regulatorias impuestas por la Comisión de Regulación de Comunicaciones, quien ha venido interviniendo cada vez más agresivamente en el mercado “voz saliente móvil”.

Otra muestra de la desaceleración en este ámbito se encuentra en la cantidad de minutos totales, donde se puede observar cómo la cantidad de minutos ha disminuido en el último año a una tasa de 7.41%. En el último trimestre del 2012 se consumieron 53.5 miles de millones minutos, en comparación con 48.3 miles de millones en el tercer trimestre del 2013.

El menor uso del servicio de voz por parte de los abonados de telefonía móvil puede estar relacionado con un incremento del uso del servicio de Internet móvil, que como se verá más adelante, se ha duplicado en el último año.

A pesar de esta disminución en consumo de minutos, el ingreso promedio por usuario

Gráfica 1-2 Minutos consumidos. Telefo-nía móvil

Fuente: Ministerio Tecnologías de la Información y Comunicaciones (2013)

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Gráfica 1-3 Indicador Ingresos/Usuarios al trimestre. Telefonía móvilFuente: Ministerio Tecnologías de la Información y Comunicaciones (2013)

(ARPU por sus siglas en inglés) se ha mantenido relativamente constante en los últimos tres trimestres.

Todo lo anterior pareciese mostrar que la telefonía móvil finalmente ha llegado a su nivel de saturación y tenderá a nivelarse en una cantidad de abonados cercana a los 48 millones, con ARPUs cercanos a los $32.000 por trimestre.

2. Acceso a internet

2.1 Internet Banda Ancha

El número total de suscriptores a Internet de Banda Ancha (Downstream >= 1.024 Kbps y Móvil 3G y 4G) al término del tercer trimestre de 2013 en Colombia es de 7.639.061, lo que representa una penetración de 16.21%, presentando un crecimiento trimestral promedio de 7,27%.

Gráfica 2-1 Evolución suscriptores acceso a Internet de Banda AnchaFuente: Ministerio Tecnologías de la Información y Comunicaciones

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A pesar de que las conexiones a Internet Fijo siguen siendo mayoría, su participación de mercado ha caído en 9 puntos porcentuales desde el primer trimestre de 2010, a favor de una mayor participación de mercado de conexiones 3G (+8 pp) y 4G (+2pp).

Las suscripciones a Internet de Banda Ancha según tipo de acceso muestran una variación porcentual mucho más constante para las conexiones fijas que para las móviles. Mientras las conexiones fijas crecen alrededor de una tasa de 5% y con una tasa hacia finales del 2013 de 2.6%, las tasas de crecimiento del internet móvil por el contrario, tiene picos superiores al 30%, tasas negativas en el último trimestre del 2012(-2.47%) y una tasa de crecimiento en el tercer trimestre del 2013 de 7.56%. Sin embargo, el crecimiento trimestral promedio del acceso a Internet móvil es más que satisfactorio, ubicándose alrededor de 11,6%.

2.2 Internet fijo

Analizando con detalle el comportamiento del internet fijo en Colombia podemos ver como en las 5 ciudades más importantes y en el resto del país el internet fijo de banda ancha ha ido aumentando. El mayor índice de penetración lo presenta Barranquilla con 29.6%, lo sigue Medellín con 18.99%, y en tercer lugar se encuentra Bogotá D.C con 17.26%. La ciudad principal que menos creció en cuanto a penetración en el periodo comprendido entre el primer trimestre de 2010 y el tercer trimestre de 2013 fue Medellín con una tasa de crecimiento de 16.0%, mientras que la que más creció fue Cali con una tasa de crecimiento de 82.1%. Por fuera de las 5 principales ciudades el crecimiento fue de 39.4%, con una penetración inicial de 6.6% y final del 9.2%, en el último trimestre.

Por otro lado, a partir de la recomposición de velocidades de descarga empleadas a nivel nacional se observa una reorientación de la

Gráfica 2-2 Participación suscriptores. Internet Banda Ancha por tipo de acceso Fuente: Ministerio Tecnologías de la In-

formación y Comunicaciones (2013)

Gráfica 2-3 Tasa de crecimiento Internet Fijo y Móvil. Banda Ancha

Fuente: Ministerio Tecnologías de la In-formación y Comunicaciones (2013)

Gráfica 2-4 Penetración de internet dedicado banda ancha en las principales

ciudades del país Fuente: Ministerio Tecnologías de la In-


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competencia de los operadores de acceso a Internet fijo hacia servicios de calidad diferenciada. Por ejemplo, si bien la participación total para las conexiones de banda ancha con velocidades menores a 2 Mbps ha sido casi constante alrededor del 50%, la participación de mercado de conexiones de banda angosta se ha reducido en más de 15 puntos porcentuales. Por su parte, el de velocidades superiores a 5 Mbps y menores a 10 Mbps, ha pasado de una participación de mercado de 1.61% a 12.54%, evidenciando las mayores necesidades de capacidad que recaen sobre el sector de telecomunicaciones. Finalmente, la participación de velocidades mayores a 10 Mbps también ha crecido notablemente, pasando de un 0.83% en el primer trimestre del 2012 a 3.19% hacia finales del 2013.

Gráfica 2-5 Participación de mercado de Internet fijo por velocidad de descarga Fuente: Ministerio Tecnologías de la In-


Por último, a nivel residencial se observa un mayor crecimiento promedio trimestral de los estratos bajos que de los estratos altos. De hecho, a partir del segundo trimestre de 2011, fecha en la que se encuentra por primera vez esta información por parte del Ministerio, y hasta el tercer trimestre de 2013, se observa que los suscriptores que más han crecido son los del estrato 1 (8,4%) seguidos de los del estrato 2 (8,0%), estrato 3 (4,3%), estrato 4 (2,3%), estrato 5 (1,6%) y finalmente los del estrato 6 (1,5%). De lo anterior se puede concluir que el crecimiento del acceso a Internet en las bases de la pirámide social ha permitido cerrar en alguna medida la brecha digital.

2.3 Internet móvil

En lo que se refiere al acceso a Internet móvil, se puede observar que sopor-tado en la base de usuarios de telefonía móvil, su propia base de usuarios ha presentado un crecimiento notable en poco menos de 4 años, con una tasa de crecimiento de 7.56% en el tercer trimestre de 2013 y un crecimiento trimes-tral promedio de 10.38%. Así mismo, la proporción de usuarios de telefonía móvil que también consumen servicios de Internet móvil se ha incrementado, con una relación entre abonados de telefonía móvil y abonados a internet móvil

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de 2,3% en el primer trimestre de 2010 pasan-do a 8,53% en el tercer trimestre de 2013.

El servicio de Internet móvil también presenta una recomposición en la tecnología disponible para su acceso. A septiembre de 2013, el total de suscriptores a Internet móvil es de 4.040.186, el cual se compone principalmente por suscriptores con accesos de tercera generación con 3.202.896 suscriptores, lo cual comprende aproximadamente el 80% del internet móvil en Colombia, seguido por los de segunda generación con 714.328 y finalmente los de cuarta generación con 122.962 suscriptores.

Como se puede observar en el siguiente gráfico, es evidente el proceso de migración que han asumido los operadores de telefonía móvil para pasar a sus usuarios de conexiones 2G a conexiones 3G. Adicionalmente, se debe destacar el crecimiento de los usuarios en 4G, con una tasa de crecimiento en el último trimestre de 48.48%.

Por otra parte, es evidente la fuerza que han tenido los teléfonos inteligentes en el país y como el acceso a internet por Smartphone ha ido aumentando en comparación con el acceso por medio de data card. Mientras que en el primer trimestre de 2010 1.634.897 usuarios accedieron a Internet móvil a través de Smartphones (55% del total de usuarios), para el final del tercer trimestre del 2013 eran 2.769.394 suscriptores (68.6% del total de suscriptores). Lo anterior se debe, en parte, a las mayores posibilidades de difusión del servicio a través de una mayor variedad de terminales para el usuario de diferentes gamas de precios.

Por último, se presenta la evolución del indicador de tráfico por usuario para internet móvil en el país. Tal y como se puede observar en la Gráfica 2 8, este presenta un crecimiento importante en el último año,

Gráfica 2-6 Proporción abonados entre internet móvil vs telefonía móvil


Gráfica 2-7 Abonados a Internet móvil según generación


Gráfica 2-8 Abonados totales a Internet móvil por medio de acceso


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pasando de 112 MB en el tercer trimestre de 2012 a 234 MB en el tercer trimestre de 2013.

Gráfica 2-9 Indicador de Tráfico por UsuarioFuente: Ministerio Tecnologías de la Información y Comunicaciones (2013)

Es precisamente por este incremento en el uso de datos a través de terminales móviles que se puede inferir algún grado de sustituibilidad con el uso de teléfono móvil para servicios de voz.

3. Política pública

3.1 Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones

La principal iniciativa de política pública del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, el Plan Vive Digital, se lanzó a inicios de octubre del 2010 en el marco del Congreso Internacional de TIC Andicom 2010 que se realizó en Cartagena. El Plan tenía una inversión inicial prevista de 5.5 billones de pesos, buscando la masificación de Internet y el desarrollo del ecosistema digital del país.

Tal como lo anunció en Presidente Juan Manuel Santos “Nuestro compromiso como Gobierno será impulsar la masificación del uso de Internet, para dar un salto hacia la prosperidad democrática. Está demostrado que el uso de las herramientas TIC en la vida de cada ciudadano, tiene una gran influencia sobre la competitividad y el desarrollo de un país.”

Las principales metas que se plantearon sobre los servicios básicos de telecomunicaciones fueron:

• Pasar de 27% a 50% de Hogares y del 7% al 50% de MiPymes conectados a Internet;

• Multiplicar por cuatro las conexiones de internet banda ancha pasando de 2.2 a 8.8 millones;

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• Triplicar el número de municipios conectados a la autopista de la información a través de redes de fibra óptica, de alrededor de 200 a 700 municipios;

• Aumentar las conexiones internacionales del país;

• Asignar espectro adicional para 3G y 4G;

• Desplegar la Televisión Digital Terrestre y hacer uso del Dividendo Digital

• Promover cambios normativos o legislativos para facilitar despliegue de infraestructura en las regiones y el acceso en la propiedad horizontal.

• Masificar dispositivos para ingresar a Internet mediante la eliminación de aranceles.

• Eliminar el IVA para el servicio de Internet.

• Dirigir subsidios de telefonía fija hacia los subsidios para Internet

Al respecto, se debe señalar, en primer lugar, que las conexiones a Internet de banda ancha del Plan Vive Digital se concentran en conexiones fijas de internet dedicado > 1014 Kbps, y a pesar que ha ido cayendo su participación sigue teniendo más de la mitad de las conexiones. Le sigue el internet móvil 3G con un 42% de participación, y la naciente 4G con el 1.6%.

Se debe destacar que la OECD3 considera que para que una conexión a Internet móvil sea considerada como banda ancha, entre otras cosas, debe ofrecer velocidades garantizadas de descarga iguales o mayores a 256 Kbps, lo que a la fecha no se garantiza en Colombia. De hecho, de las conexiones en tecnología 3G no es posible saber si incluyen conexiones mediante tecnologías EDGE, GPRS o superiores, lo que de tajo permitiría descartar estas conexiones como conexiones de banda ancha. En este sentido, el indicador estimado por el Ministerio se encuentra sobreestimado.

En cuanto al despliegue de Televisión Digital Terrestre, se debe reafirmar que la ANTV extendió para el 31 de diciembre del 2014 la implementación de la Televisión Digital Terrestre (TDT) pública y cubrir el 49.5% del país, y el 31 de

Se debe destacar que la OECD considera que para que una conexión a Internet móvil sea considerada como banda ancha, entre otras cosas, debe ofrecer velocidades garantizadas de descarga iguales o mayores a 256 Kbps, lo que a la fecha no se garantiza en Colombia.

3 http://www.oecd-ilibrary.org/docserver/download/5kmh7b6sw2d4.pdf?expires=1391552239&id=id&accna-me=guest&checksum=C69B5ADFFDF6926E3849CC5A740BA953

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mayo del 2015 para cubrir el 63.6%. A pesar que el cronograma inicial era para el 31 de diciembre del 2012. Por algunas demoras principalmente por las reformas que se debieron hacer en cuanto a las metas del plan de implementación de la TDT de cobertura pública, dadas las restricciones con el espectro radioeléctrico y el cambio a la tecnología de transmisión a DVB-T2, que genera problemas por la escasa oferta de productos que puedan ser receptores de esta tecnología. En este sentido, el uso del espectro de 700MHz es todavía un proyecto a largo plazo y evidentemente no estará en condiciones de ser utilizado a lo largo del 2014.

En lo que se refiere a la conectividad de los hogares, de acuerdo con el Ministerio esta creció un 90%, pasando de una penetración del 17% en el 2010, a 33.8% en el 2013 y a 43% en el 2013. Según proyecciones para el 2014 se espera aproximadamente el crecimiento esperado por el MinTIC o un poco más, 51.2%.

En segundo lugar, en lo que se refiere al acceso a Internet para las MiPyme, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones anunció el 4 de febrero del 2014 un crecimiento en las conexiones de internet en las MiPyme, contando en la actualidad con una penetración del 60.6%, superando las metas planteadas al principio del Plan Vive Digital.

En tercer lugar, al momento de elaboración del Plan Vive Digital cerca de 200 municipios estaban conectados con Internet. En la actualidad son aproximadamente 777 municipios con Internet de banda ancha, superando desde ya la meta de 700 municipios. Por su propia cuenta, Azteca Comunicaciones Colombia ha logrado cubrir 452 municipios con proyecciones de 753 para el 2014, con una red desplegada de 13.575 km.

En cuarto lugar, en junio de 2013 se realizó la subasta de espectro 4G y ahora se cuentan 6 operadores con espectro que permite la prestación del servicio. A la fecha, UNE, Colombia Móvil y Telefónica han anunciado el lanzamiento del servicio. Sin embargo, el proceso de adopción de esta tecnología puede verse frenado por un limitado acceso a dispositivos.

Por último, afirma el Ministerio que el incremento en las conexiones de Internet se presenta principalmente en los estratos bajos. Según datos del MinTIC, el estrato 1 creció 210%. Adicionalmente, 1.167.699 familias de estratos 1 y 2 reciben subsidios de Internet de banda ancha, en promedio $300 mil a través de los operadores de Internet. En efecto se observa que

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el crecimiento de los suscriptores en estratos 1 y 2 es superior al crecimiento de los otros estratos.

3.2 Comisión de Regulación de Comunicaciones

En diciembre del 2012 la Comisión de Regulación de Comunicaciones publicó la Agenda Regulatoria del 20134 definitiva . A continuación se presentan los proyectos relevantes para este estudio:

Tecnologías de la Información y la Telecomunicaciones:

• Reglamento Técnico para Redes Internas de Telecomunicaciones -RITEL-

• Utilización de infraestructura y redes de otros servicios en la prestación de servicios de Telecomunicaciones

• Restricciones territoriales para el despliegue de infraestructura - Código de buenas prácticas

• Análisis de ofertas empaquetadas

• Compensación a usuarios por llamadas caídas en comunicaciones de voz a través de redes móviles

• Permanencias mínimas contratos

• Normas técnicas y requisitos para la homologación de equipos terminales.

• Implementación de la Presuscripción para marcación en comunicaciones de larga distancia

• Protección de los derechos de los usuarios de los servicios de comunicaciones

4. http://www.crcom.gov.co/?idcategoria=65045&download=Y

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• Revisión de esquemas de remuneración por uso de redes de telecomunicaciones móviles

Sin embargo, en octubre de 2013 se oficializaron cinco modificaciones a la agenda5, las cuales se realizaron principalmente en temas de protección al consumidor:

• Análisis de oferta empaquetadas. A pesar que estaba programado para el segundo trimestre del 2013, se hizo necesario un análisis más riguroso en cuanto a la definición de análisis de los mercados relevantes para poder definir los paquetes como un producto diferenciado.

• Permanencias mínimas contratos. Como en el anterior, se decidió que el proyecto será pospuesto para el último trimestre del 2013, todo porque se requirió mayor información cualitativa y cuantitativa de los proveedores de redes y servicios móviles y a los usuarios.

• Normas técnicas y requisitos para la homologación de equipos terminales. Se está realizando una revisión de las normas y requisitos exigibles para la homologación de equipos terminales de datos conectados a redes móviles 3G y 4G. Se esperaba una publicación a finales del 2013.

• Implementación de la presuscripción para marcación en comunicaciones de larga distancia. Si bien en la agenda se programó para el tercer trimestre del 2013 se cambió al cuarto, para poder ajustar los requerimientos de información, que de acuerdo con la Comisión, demandó mucho más tiempo del esperado.

• Protección de los derechos de los usuarios de los servicios de comunicaciones. Para poder mejorar la compresión y afectar de manera positiva el objetivo de esta regulación, se realizaron ciertos cambios en cuanto al alcance de la propuesta. A pesar que se espera terminar el régimen en el primer trimestre del 2014, se ha realizado un avance mediante la resolución 4295 del 2013 de la CRC, donde se refuerza la necesidad de otorgar la información al usuario.

De los proyectos anunciados, a lo largo del año 2013 la Comisión logró llevar a cabo los siguientes:

A pesar que estaba programado para el segundo trimestre del 2013, se hizo necesario un análisis más riguroso en

cuanto a la definición de análisis de los mercados relevantes para poder

definir los paquetes como un producto diferenciado.

5. http://www.crcom.gov.co/?idcategoria=65518&download=Y

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• El Reglamento técnico de redes internas de telecomunicaciones. A pesar de que aún se encuentre en proceso de divulgación, se publicó la Resolución CRC 4262/13. Esta establece las medidas relacionadas con el diseño, construcción y puesta en servicio de las redes internas de telecomunicaciones. Se aplicará a todo aquellos inmuebles que soliciten licencia de construcción como obra nueva y todos los sometidos al régimen de copropiedad o propiedad horizontal.

• Utilización de infraestructura y redes de otros servicios en la prestación de servicios de Telecomunicaciones. La Comisión expidió la Resolución CRC 4245/13 en donde se definen las condiciones de acceso, uso y remuneración para la utilización de la infraestructura del sector de energía eléctrica susceptible de ser compartida para el despliegue de redes y/o en la prestación de servicios de telecomunicaciones y/o televisión.

• Compensación a usuarios por llamadas caídas en comunicaciones de voz a través de redes móviles. Se publicó la Resolución CRC 4296 de 2013 en donde

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se establece condiciones aplicables por parte de los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones para la compensación automática a sus usuarios de servicios de comunicaciones por deficiencias en la prestación del servicio, con el fin de hacer efectivos los derechos de los usuarios. El objetivo es que cada persona sea compensada de manera individual según casos particulares, pero si no se puede realizar esta labor se puede usar el promedio de llamadas caídas de todos los usuarios.

• Protección de los derechos de los usuarios de los servicios de comunicaciones. A pesar de que no se cumplió la meta de definir un régimen de protección del usuario integral, se expidió la Resolución CRC 4295 del 2013 en la cual se modificaron algunos artículos de la Resolución CRC 3066 de 2011, principalmente enfocados en regular el servicio de roaming internacional de llamadas y datos móviles.

También se modificó el Régimen de Protección al Usuarios para incluir la capacidad de escoger el tiempo límite de gasto en roaming internacional. En este sentido, el operador deberá informar cada día por medio de SMS el consumo en pesos colombianos y saldo disponible. Por otro lado, se aseguró la posibilidad de presentar una queja o reclamo vía SMS y el operador está en la obligación de informar sobre esta posibilidad que tiene el usuario.

En lo que se refiere a los proyectos a desarrollar a lo largo del 2014, la Comisión de Regulación de Comunicaciones incluyó en la Agenda Regulatoria 2014 13 proyectos para llevar a cabo, referidos a seis frentes:

• Protección de los derechos de los usuarios:

i. Revisión integral del Régimen de Protección de los Derechos de los Usuarios de Servicios de Comunicaciones, proyecto que no se llevó a cabo en el 2013;

ii. Permanencias Mínimas Contratos, proyecto que no se llevó a cabo en el 2013, tal y como había sido anunciado;

• Calidad del Servicioi. Calidad en la prestación de servicios de TVii. Revisión integral del Régimen de Calidad

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Se modificó el Régimen de Protección al Usuarios para incluir la capacidad de

escoger el tiempo límite de gasto en roaming internacional. En este sentido, el operador deberá informar cada día

por medio de SMS el consumo en pesos colombianos y saldo disponible.

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• Regulación de Mercados y promoción de la competencia

i. Definición de servicios y mercados relevantes audiovisuales en un entorno convergente

ii. Separación contableiii. Recomendaciones regulatorias OCDEiv. Marco regulatorio integral para OMVv. Revisión de los cuatro mercados relevantes de datos y acceso a Internet

• Desarrollo de Infraestructurai. Compartición de infraestructura para TV radiodifundidaii. Revisión de condiciones de acceso y uso a elementos pasivos de redes TIC

• Desarrollo de servicios, contenidos y aplicacionesi. Condiciones regulatorias en materia de Ciberseguridad

• Información sectoriali. Revisión y Actualización de los regímenes de reporte de información

(Telecomunicaciones, TV y Postales)

La Comisión tiene como objetivo principal disminuir las barreras en la compartición de elementos pasivos de redes y así poder promover la competencia

a nivel de infraestructura, lo que a su vez debe repercutir en una mejora trasladada al consumidor con mayores niveles de competencia y mayor cobertura por los diferentes operadores.

Adicionalmente, se identifica una evidente intención de continuar con el proceso

regulatorio encomendado por la Ley 1507 de 2012 en materia de regulación de las redes de televisión.

Por último, se dedica una gran atención a las recomendaciones de la OECD en materia de regulación, que puede estar orientada a servicios fijos en tanto en los últimos años la Comisión ha orientado su atención hacia intervenciones en el mercado móvil, dejando de lado los niveles de competencia en los que se prestan los servicios fijos.

La Comisión tiene como objetivo principal disminuir las barreras en la compartición de elementos pasivos de redes y así poder promover la competencia a nivel de infraestructura

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AGUAS

Resumen

En el año 2008 y como parte de su objetivo estratégico de lograr la

excelencia operacional en los procesos, EPM inició el proyecto Gestión integral de Agua no Contabilizada (ANC), una estrategia de esta compañía colombiana para cambiar la tendencia de crecimiento que se estaba presentando en este indicador de pérdidas, al tiempo que se hacía eco de las señales regulatorias de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), con mayores exigencias en este sentido buscando la eficiencia de las empresas para la próxima revisión del cálculo de las tarifas.

El proyecto se implementó de forma matricial, conformando bajo la metodología de PMI (Project Management Institute)

Autor León Arturo Yepes EnríquezDirector de Pérdidas de Acueducto, Empresas Públicad de Medellín [email protected]

Proyecto

Gestión integralde agua no contabilizada, una experiencia de EPM

EPM implementó el proyecto Gestión integral de ANC, alineándolo con el contexto estratégico de la empresa, en la perspectiva Operaciones de su Cuadro de Mando Integral, en el objetivo de “lograr excelencia operacional en los procesos”, en una fuerte relación con el objetivo de “actuar con responsabilidad social y ambiental en las zonas de influencia de los negocios”

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una estructura de lotes de control y de trabajo para todas las estrategias, tanto técnicas como comerciales, agrupándolas en cuatro grandes áreas de control: ajustes en procesos, control de pérdidas técnicas, control de pérdidas comerciales y el área relaciones y comunicaciones.

Se comparte esta experiencia como referencia de un proyecto exitoso donde se han logrado ya resultados contundentes en términos de lograr una disminución de más de 15 millones de m3/año de volumen perdido (13% del volumen) y de más de 2.5 m3/usuarios/mes del volumen perdido en el IPUF (22% del volumen de pérdida unitario por cliente), que se ven reflejados en las fuentes de captación, en las plantas de potabilización y en la facturación e ingresos de la compañía.

Finalmente, se quiere evidenciar la implementación de una estrategia donde la integración de EPM (internamente), la comunidad (usuarios) y el Gobierno (institucionalidad), se enlazan con los objetivos estratégicos del Grupo EPM, especialmente en lo que se refiere a lograr excelencia operacional en los procesos y actuar con responsabilidad social y ambiental.

Palabras claves:

ANC: Agua No Contabilizada

CRA: Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico

IPUF: Índice de pérdidas por usuario facturado

NEP: Nivel económico de pérdidas

Introducción

El proyecto Gestión Integral de Agua no Contabilizada (ANC), se inició en abril del año 2008 como una estrategia de la Gerencia Metropolitana Aguas, tomando como referencia que el indicador de Índice de agua no contabilizada (IANC) presentó, desde finales del año 2006, una tendencia al aumento que empezó a preocupar a la administración de EPM.

El proyecto se implementó de forma matricial, conformando

bajo la metodología de PMI (Project Management Institute) una estructura de lotes de control y de trabajo para todas las estrategias, tanto técnicas como comerciales

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Gráfica 1. Indicador de ANC

Este resultado provenía de un efecto que se producía por una doble causa: una leve tendencia de aumento de la facturación y una mayor tendencia del agua suministrada a la salida de las plantas del sistema de acueducto, como se puede observar en la Gráfica 2, donde las diferencias de estas dos tendencias generan un aumento en el volumen de pérdidas y, por lo tanto, en el indicador de IANC.

Gráfica 2. Volúmenes anuales de suministro, facturación y volumen perdido

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Además, en las anteriores metodologías tarifarias la CRA estableció que para los sistemas de acueducto y alcantarillado se utilizará el IANC como indicador para reflejar la eficiencia de las empresas, al tiempo que definió como valor fijo y máximo el 30% de sus pérdidas, las cuales tienen repercusiones en el ingreso cuando se presentan pérdidas por encima de dicho nivel.

La CRA ha manifestado que para la próxima revisión del cálculo de las tarifas se revisará ese valor e incluso propone una mayor eficiencia en las empresas, muy posiblemente con otros tipos de indicadores volumétricos (la Resolución CRA 632 de 2013 establece actualmente un cambio al IPUF -Índice de pérdidas por usuario facturado- en el nuevo marco tarifario de acueducto y alcantarillado).

Ante estas circunstancias, EPM implementó el proyecto Gestión integral de ANC, alineándolo con el contexto estratégico de la empresa, en la perspectiva Operaciones de su Cuadro de Mando Integral, en el objetivo de “lograr excelencia operacional en los procesos”, en una fuerte relación con el objetivo de “actuar con responsabilidad social y ambiental en las zonas de influencia de los negocios”, teniendo en cuenta el impacto que generan en los usuarios algunas de las intervenciones de disminución o control de pérdidas, y el reflejo ambiental que finalmente produce un proyecto de este tipo.

Se establece una intervención de forma matricial, donde las estrategias y sus diferentes frentes de trabajo definidos en este proyecto, tanto técnico como comercial, se ejecutarán a través de todas las áreas adscritas a la Gerencia Metropolitana Aguas de EPM, con la participación de otras dependencias de la organización.

Desarrollo

Se concibe este proyecto buscando integrar, alrededor de un eje de ANC, las principales

actividades normalmente asociadas a la disminución de volúmenes de pérdidas técnicas en suministro y al aumento de la facturación por las pérdidas comerciales. Se rodea todo este engranaje con el apoyo de las acciones que se apalancan transversalmente con la gestión

social, la gestión de la información y el cambio en la cultura de la gente

con énfasis en la eficiencia del ANC.

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Inicialmente se establece una visión del proyecto cuyo mandato es “tener implementada al año 2013 la gestión integral de los procesos que garanticen obtener el nivel óptimo económico de pérdidas de agua y su sostenibilidad en el tiempo”, buscando disminuir las pérdidas de agua a un nivel óptimo en el sistema de acueducto de EPM y garantizando su estabilidad en el tiempo, para lo cual igualmente se tendrá un período de seguimiento y ajustes.

En términos generales, el proyecto se inicia con la desagregación o balance de pérdidas hidráulico establecido en estos casos por la IWA (International Water Association). Como se puede observar en la Tabla 1, se encuentran los datos estimados del año 2009 en el sistema EPM. La estrategia del proyecto se basa en establecer los lotes de trabajo que garanticen que se disminuyan las brechas establecidas en cada uno de los conceptos de esta metodología de desagregación.

Tabla 1. Balance hidráulico de pérdidas 2009 – Metodología IWA

Es así como los principales conceptos de la Tabla 1, numerados entre paréntesis, se abordan en los planes o lotes de trabajo del proyecto de la siguiente forma:

(1) Volumen de entrada al sistema. Obras de renovación que garanticen una macromedición confiable a la salida de las plantas de potabilización y de los tanques, con el respectivo ajuste a los procedimientos de calibración de los macromedidores, tanto de los nuevos como de los antiguos.

(2) Pérdidas reales (físicas). Obras de modernización y renovación de infraestructura, con énfasis en control de presiones, que acompañadas de ajustes de mejoramiento en los procesos de operación y mantenimiento se disminuyan las pérdidas físicas o fugas.

(3) Inexactitud de la micromedición y errores en el manejo de datos. Se establece la definición de políticas de medición que se orienten con los programas de renovación

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del parque de medidores para disminuir técnicamente el error de los equipos y garantizar un mejor dato del consumo en la facturación.

(4) Consumo no autorizado. Para esta componente se definen estrategias orientadas a la normalización de los clientes fraudulentos y a la vinculación o normalización del servicio de las viviendas clandestinas.

(5) Consumo autorizado no medido y Consumo facturado no medido. En estas dos componentes se incluyen básicamente las estrategias que apuntan a los clientes provisionales sin medición, sobre los cuales se establecen actividades de normalización del servicio y de uso racional del agua para el control de consumos.

(6) Consumo no facturado medido – pérdidas reales. Esta componente básicamente se refiere a los sectores subnormales con dificultad de normalización del servicio, donde las estrategias están orientadas a disminuir sus desperdicios con campañas de uso racional del agua y reparación de instalaciones, junto a estrategias que buscan la facturación del servicio a través de vinculaciones al servicio provisional, apalancadas igualmente con mecanismos gubernamentales como el Mínimo Vital (Acuerdo del Concejo de Medellín). Esta componente tiene una alta componente de gestión social.

Estos conceptos se implementan en el proyecto con la ejecución de obras de inversión y actividades operativas que están acompañadas de los ajustes operativos. Sin embargo, se identificó la necesidad de abordar el tema cultural en cuanto a la concientización sobre la importancia de la participación de la gente en la solución de esta problemática, tanto a nivel interno de los empleados como de los mismos usuarios o clientes, desde el punto de vista ambiental y de responsabilidad social.

Adicionalmente, se estableció la necesidad de definir o ajustar los procedimientos para la planeación de las inversiones y actividades claves para el sostenimiento o mejoramiento del nivel de pérdidas definido, las cuales serán implementadas en los procesos antes de terminar el proyecto.

Es así como se definen, bajo la metodología de PMI, los lotes de trabajo que tienen claramente establecido su alcance en el tiempo y sus actividades en los circuitos (sectores hidráulicos) definidos, con la intención de poder ir evaluando sus resultados y ajustar la planeación de las actividades, tal como se observa en la siguiente estructura analítica que contiene cuatro Áreas de Control (AC), en las cuales se incluyen a su vez 13 Lotes de Control (LC) que, a su vez, tienen 29 Lotes de Trabajo (LT).

Se identificó la necesidad de abordar el tema cultural en cuanto a la

concientización sobre la importancia de la participación de la gente en la

solución de esta problemática, tanto a nivel interno de los empleados como

de los mismos usuarios o clientes, desde el punto de vista ambiental y de

responsabilidad social.

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Como parte de la visión se debía un establecer un estudio para identificar el Nivel Socio Económico de Pérdidas (NEP) para el sistema de EPM, de tal forma que permitiera, mediante un análisis de Beneficio/Costo positivo mayor a uno (1), identificar las acciones que con la capacidad operativa de la empresa permitieran definir e implementar las nuevas estrategias y metas para disminuir las pérdidas y llegar a ese NEP. Uno de los elementos relevantes de este estudio, dentro de los cuales se enmarca la nueva meta, fue definir el indicador de Volumen Perdido en m3/año, en lugar del porcentaje de IANC.

De esta manera se define un propósito para el proyecto, que se actualiza anualmente según los resultados y las nuevas proyecciones. Para la última planeación del proyecto se actualizó el propósito así:

“Ejecutar las acciones requeridas e implementar la gestión integral de los procesos en el sistema de EPM, que garanticen al año 2013:

- Sostener el volumen de pérdidas en 101 Mm3 (*).

Figura 1. Estructura Analítica.

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- Ajustar los procesos que permitan la sostenibilidad (económica, ambiental y social) del programa de control de ANC, para lograr disminuir al año 2016 el volumen de pérdidas en 12 Mm3 y obtener un valor total entre 89 y 93 Mm3, obteniendo una disminución de 5.5 Mm3 en el suministro (producción) teniendo incluido el crecimiento de los clientes y el deterioro del sistema.”

Notas: Mm3: Millones de m3; Volumen de pérdidas base – Julio 2012: 103.5 Mm3Suministro base – julio 2012: 290.7 Mm3Crecimiento clientes acueducto Julio 2012 – Dic 2016: 114 mil (*) Meta ajustada por resultados del 2012.

Se implementan de esta forma las estrategias del proyecto, buscando las metas definidas en el propósito, donde las principales actividades ejecutadas o en ejecución en cada una de las Áreas de Control (AC) son:

AC Ajuste en procesos

Se establece como estrategia que deben ajustarse los procesos para garantizar el impacto en las acciones de disminución de pérdidas de corto plazo y así mismo, el sostenimiento de las actividades implementadas en el mediano plazo.

Los principales ajustes son:

• Disminución y estabilización en los tiempos de atención de daños. Se establecieron los procedimientos y esquemas contractuales para disminuir los tiempos de atención de los daños en la red y en las acometidas, logrando nuevos tiempos por debajo de 15 horas en promedio después de estar antes en tiempos superiores a los dos días.

• Implementar acciones de mantenimiento preventivo que disminuyan los daños en las redes y acometidas, de manera tal que se hace el mantenimiento preventivo orientando a los sectores con los indicadores más deteriorados o donde se evidencian tendencias de aumento de problemas.

• Definición e implementación de esquemas de “búsqueda sistemática de fugas” con uso de tecnologías avanzadas. Se realizaron contratos de gestión con sistemas de detección de fugas de correlación, que no evidenciaron aumento en la eficacia de detección de las fugas no visibles, especialmente en tuberías plásticas.

• Desarrollo de herramientas informáticas para el cálculo de indicadores que faciliten la gestión y el seguimiento a las acciones implementadas, con la respectiva identificación de los elementos que pueden generar deterioro a los resultados ya obtenidos. Adicionalmente, se desarrolla una herramienta para la gestión de pérdidas comerciales, que proporcione el análisis e identificación de las instalaciones a intervenir para disminuir las anomalías asociadas a dichas pérdidas.

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AC Pérdidas Técnicas

Se establecen las actividades o proyectos que tienen un impacto directo en las pérdidas técnicas, enfocándose en las siguientes:

- Renovación del parque de macromedidores. La calidad de la información es fundamental en este tipo de proyectos, especialmente con el dato de entrada de los volúmenes o caudales a la salida de las plantas de potabilización o de los sectores hidráulicos de la red. Se decidió renovar el parque de manera tal que se lograría pasar de un error ponderado estimado de precisión en las salidas de las plantas del +/- 4.6% al +/- 0.5%, con macromedidores electromagnéticos. Desde el punto de vista de la macromedición, según la IWA, se pasaría de una categoría B (entre +/- 2% y +/- 5%) a una categoría A (menor +/- 2%).

- Instalación de control activo de presiones en las estaciones reguladoras de presión. Se adelantó la instalación de equipos de control activo de presión con perfiles horarios programados desde el centro de control de EPM. Se han instalado 70 equipos de 122 programados, logrando excelentes resultados en disminución de pérdidas, especialmente en horas nocturnas.

- Proyectos de modernización y reposición de los circuitos (sectores hidráulicos). Se adelantó un estudio donde se diagnosticaron los planos de presión del sistema de distribuciones de acueducto. Se halló la necesidad de implementar en el largo plazo un programa de modernización para el control de presiones en el que se pase de presiones medias nocturnas de 57 MCA (metros de columna de agua) a 43 MCA. Adicionalmente, se definió la implementación de Unidades de Control Operativo (UCO), que con tamaños de máximo 4 km se logre un esquema de sectorización que facilite la gestión del sistema. También se desarrolló un modelo para priorizar los sectores de las redes a reponer en el sistema de distribución secundaria.

La calidad de la información es

fundamental en este tipo de proyectos,

especialmente con el dato de entrada de los

volúmenes o caudales a la salida de las plantas de potabilización o de

los sectores hidráulicos de la red.

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AC Pérdidas Comerciales

Se implementaron actividades asociadas con la disminución de las pérdidas comerciales que se reflejan en aumento de la facturación, tales como:

- Definición e implementación de esquemas de contratos de gestión para localización y normalización de fraudes. A través de esquemas de análisis de minería de datos, se identifican instalaciones con posibles anomalías de fraudes, para obtener bonificaciones con el aumento de la efectividad de las investigaciones. De esta manera, se han logrado identificar 10 instalaciones con algún tipo de anomalía de defraudación por cada 100 investigaciones realizadas.

- Programa de renovación de medidores. Se identificó un deterioro técnico del parque de medidores y se implementó un programa de renovación, ajustando las especificaciones técnicas para mejorar y garantizar el desempeño de los mismos en el tiempo, de manera que cada año se logre cambiar al menos el 10% anual, incluyendo medidores parados. Se ha logrado mejorar la medición en un promedio de 1.3 m3/usuario/mes facturado en medidores de ½”.

Si bien estas acciones tienen un efecto comercial y técnico en el control de pérdidas, se considera sin duda que provienen de un concepto motivado por problemas técnicos. Por su impacto social en términos del costo de los medidores, se deben implementar acciones para que los usuarios o clientes no se vean afectados directamente por este programa de renovación.

Se define la inclusión del programa de renovación de medidores por mal funcionamiento y desarrollo tecnológico en la tarifa de servicio de acueducto, como parte de las inversiones técnicas del programa de control de pérdidas, lo anterior como alternativa al cobro directo a los clientes.

- Proyecto piloto de medición prepago, especialmente en clientes cortados (desconectados). Se implementó un proyecto piloto que duró año y medio y vinculó a 285 familias, con un balance altamente positivo por sus logros sociales, educativos y técnicos, al tiempo que se constituyó en un aporte a la promoción de la cultura del ahorro.

Así mismo, se logró realizar la evaluación de equipos, software, sistema comercial, comportamiento, consumos, etc. Actualmente este proyecto de medición prepago se encuentra en la preparación para su implementación masiva.

El mercado objetivo tiene un potencial de más de 30 mil clientes o instalaciones que se encuentran en estado de corte del servicio por falta de pago, los cuales, en su gran mayoría, están conectados en forma fraudulenta.

Por su impacto social en términos del costo de los medidores, se

deben implementar acciones para que los usuarios o clientes no se

vean afectados directamente por este programa de renovación.

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AC Relaciones y Comunicaciones

• Gestión de la demanda en asentamientos con acceso irregular de los servicios públicos. Por los problemas sociales, especialmente por el desplazamiento no formal en las periferias de la ciudad, se presentan desarrollos en sectores subnormales que no pueden normalizar el servicio de acueducto por diferentes restricciones.

Se desarrolló e implementó un modelo de gestión social y técnica, que con el apoyo interinstitucional del Gobierno Municipal y mediante acciones de cultura de uso racional del agua y de intervenciones no convencionales en sus redes precarias, permite gestionar la demanda de estas viviendas y disminuir los volúmenes perdidos de dichos sectores, preparándolas finalmente para vincularse a la facturación provisional individual o por “pilas públicas” (fuente de agua instalada provisionalmente por la entidad prestadora del servicio de acueducto para el abastecimiento colectivo en zonas que no cuenten con red local de acueducto, siempre y cuando las condiciones técnicas y económicas impidan la instalación de redes domiciliarias), como parte de las acciones del AC Pérdidas Comerciales, apalancadas especialmente por auspicio del programa de Mínimo Vital establecido por el Municipio de Medellín. De esta manera se ha logrado una disminución promedio en suministro de más de 12 m3/vivienda/mes en esos sectores.

• Proceso de asimilación del cambio. Se concientiza a todos los empleados de que hacen parte del programa de control de pérdidas. Los volúmenes perdidos son en general una problemática transversal en el negocio, por lo cual es completamente necesario concientizar a todos los servidores en el sentido de que de una u otra forma cada uno puede participar

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en la solución. De ahí la importancia de crear un compromiso de los empleados con el agua y el control de ANC y fortalecerlo permanentemente con talleres, foros, reuniones y comunicaciones internas.

• Campaña externa para clientes y empleados. Se implementó una campaña en medios masivos, televisión y radio, asociada al reporte de daños con el eslogan: “Cada gota que se pierde nos duele”. Con esta campaña se logró incentivar el reporte de daños especialmente en acometidas, con un aumento sostenido mayor al 30%. Próximamente se lanzará una nueva campaña para promover el uso legal del agua.

Además de todas estas estrategias, en el AC Ajuste en Procesos se desarrollan esquemas de planeación y seguimiento del programa de control de pérdidas para los próximos periodos.

De esta manera, es importante definir las actividades y proyectos que serán la garantía para llegar al NEP definido en términos de los próximos períodos, incluyendo igualmente factores externos de deterioro del sistema. Se identifica así, cómo estas acciones cierran las brechas del balance hídrico, tal como se observa en la Tabla 2. (Valores en millones de m3/año (Mm3/año). Igualmente con esas nuevas proyecciones volumétricas y las de los clientes, se estima el indicador IPUF, con el cual se ha iniciado estratégicamente su seguimiento en términos de comportamiento y cumplimiento de meta.

Tabla 2. Balance hidráulico de pérdidas 2011 con proyección de deterioro y aportes del proyecto al año 2016 para cierre de brechas – Metodología IWA

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De esta manera se proyectan las actividades y los proyectos por medio de los cuales se llegaría a la meta de 92 Mm3 de volumen perdido en el año 2016, con un equivalente estimado a un IPUF de 7.3 m3/usuario-mes.

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Resultados

El proyecto ha logrado ya resultados contundentes en términos de lograr una disminución de más de 16 millones de m3/año de volumen perdido, tal como se observa en la siguiente Gráfica 3, representando una disminución del 14% con respecto al 2008.

Gráfica 3. Volúmenes anuales Perdidos e IPUF

Con resultados y tendencias similares se presenta el comportamiento de %ANC, el cual ha disminuido más de 3 puntos porcentuales, e igualmente el Índice de Pérdidas por Usuario Facturado (IPUF), con el cual se estima el volumen de pérdidas en m3 mensuales por cada usuario de un acumulado promedio del año, el mismo que ha disminuido en más de 2.5 m3/usuario/mes, representando una disminución del 22% con respecto al 2008.

Con respecto al 2008, estos resultados evidencian la disminución del suministro en 20 Mm3 (un 6.5% menos en la producción que se refleja en las fuentes de captación). No obstante, la facturación ha disminuido en 4.07 Mm3 (2.1% menos, básicamente por la disminución de consumos unitarios, especialmente por las tendencias de ahorro de agua y su uso racional).

Conclusiones

Motivada por el aumento de las pérdidas y por las exigencias regulatorias y del mercado en cuanto a la eficiencia en el negocio de aguas, EPM implementó un proyecto de gestión integral de ANC como su estrategia de disminución o control de pérdidas.

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Con el uso de herramientas de desagregación de pérdidas e identificación de actividades, a partir de un análisis de NEP se trabaja para cerrar en cada uno de los componentes de pérdidas las brechas que llevan a la empresa a las metas definidas.

Mantener la integración de las estrategias es fundamental para el logro de resultados, especialmente garantizando la planeación, seguimiento, ejecución y control del programa de disminución y control de pérdidas definido en la compañía. Si bien se pueden ejecutar a través de proyectos o programas definidos, lo fundamental es el compromiso de la alta dirección del negocio y de la organización, con la óptica de valorar la importancia de estos programas y garantizar los recursos que son necesarios.

Un elemento complementario e igual de importante es la implementación de modelos de asimilación del cambio y de la cultura, tanto con empleados como con los usuarios e incluso con las entidades gubernamentales. En tal sentido, se debe procurar la integración entre los tres grupos, de tal manera que se enlacen con los objetivos estratégicos del Grupo Empresarial, especialmente en cuanto a lograr excelencia operacional en los procesos y actuar con responsabilidad social y ambiental.

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Cundinamarca tiene el 10,5% de los municipios de Colombia y el 12,5% de

los municipios vinculados a los PDA, y es un Departamento comprometido con la solución de sus necesidades en los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo.

El valor de sus aportes para el Plan Departamental de Agua ($61.160 millones en 2014) corresponde a 6 veces su asignación anual del SGP de agua potable y saneamiento básico.

En inversiones en infraestructura se han ejecutado 72 proyectos por valor de $105.664 millones, se encuentran en ejecución 46 proyectos por $115.852 millones, en proceso de contratación hay 43 proyectos por $58.902 millones y adicionalmente se cuenta con otros 228 planes maestros de acueducto y/o alcantarillado de cabeceras y centros poblados que demandarán inversiones adicionales por valor de $564.150 millones, (de los que

Departamento líder en gestión de agua potable y saneamiento básico

Cundinamarca:

Luego de realizar los estudios de factibilidad, la CAR realizará los estudios y diseños detallados del embalse Calandaima, con una capacidad de 5 millones de m3, para el control de inundaciones en 4 municipios con 142.350 habitantes, el suministro de agua para el acueducto de 5 municipios con 73.848 habitantes, y adicionalmente riego, generación de energía y el suministro complementario de agua mediante aguas subterráneas.

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se prevé ejecutar durante la administración del Gobernador Álvaro Cruz $288.000 millones y quedarán proyectos diseñados, formulados y listos para su financiación y ejecución por valor de $276.150 millones), es decir hasta 2015 se hará una inversión total en proyectos de infraestructura de acueducto, alcantarillado y aseo por $568.398 millones para mejorar los indicadores de cobertura en 1.4% en acueducto y 0.5% en alcantarillado (respecto de la población proyectada para 2015), logrando que 202.000 nuevos habitantes cuenten con servicio de acueducto y 150.000 con servicio de alcantarillado, de acuerdo con las metas propuestas por el Plan de Desarrollo Departamental 2012-2016 “Cundinamarca Calidad de Vida”.

De acueducto, están terminados 46 proyectos por valor de $46.821 millones, 31 proyectos por $52.002 millones se encuentran en ejecución y 26 proyectos por $33.221 millones están por iniciar, para un total de 103 proyectos de acueducto contratados por valor de $132.044 millones.

De alcantarillado, están terminados 15 proyectos por $42.225 millones, 12 proyectos por $18.073 millones se encuentran en ejecución y 11 proyectos por $18.937 millones están por iniciar. En total se contrató la ejecución de

38 proyectos de alcantarillado por valor de $79.235 millones.

De acueducto y alcantarillado, están terminados 11 proyectos por $16.598 millones, 3 proyectos por $45.777 millones se encuentran en ejecución y 6 proyectos por $6.744 millones están por iniciar. Se ha contratado en total la ejecución de 20 proyectos de acueducto y alcantarillado por valor de $69.119 millones.

En Cundinamarca hay 51 PTAR en 48 municipios de la jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR, 28 de ellas en operación normal, 10 en operación con

problemas de funcionamiento, 12 fuera de operación y 1 en construcción. Con aporte de las corporaciones se prevé la optimización o construcción de 24 plantas con una inversión de $80.633 millones, lo cual además de contribuir al cumplimiento de las metas de saneamiento del río Bogotá, posiciona al Departamento como líder en tratamiento de aguas residuales a nivel nacional.

En el acta de concertación de las obras e inversiones del Plan Ambiental del PAP-PDA de Cundinamarca suscrito con la CAR, la Secretaría Departamental del Ambiente y Empresas Públicas de Cundinamarca S.A. E.S.P. se acordó destinar $52.432 millones para la adquisición de aproximadamente 11.000 hectáreas en zonas de importancia estratégica para la conservación del

En Cundinamarca hay 51 PTAR en 48 municipios de la jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR, 28 de ellas en operación normal, 10 en operación con problemas de funcionamiento, 12 fuera de operación y 1 en construcción.

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recurso hídrico en cuencas que surten de agua a acueductos en el Departamento.

Como apoyo a la gestión de empresas de servicios públicos y de municipios se concertó con la CAR la elaboración o actualización de alrededor de 90 PSMV, de los cuales se han elaborado 11 PSMV en igual número de municipios y se encuentran en ejecución 26 PSMV de 21 municipios, por un valor total de $1.127 millones y se encuentran en proceso de contratación otros 23 PSMV de 11 municipios por valor de $1.009 millones, que servirán para respaldar la ejecución de proyectos de alcantarillado y de las PTAR.

El Departamento diseñó un novedoso programa de construcción de Unidades Sanitarias Rurales, focalizando la población

más pobre que habita en las zonas rurales d i s p e r s a s , que consiste en soluciones ind i v id ua l e s integrales con un sistema de t r a t a m i e n t o de aguas residuales en un proceso

anaeróbico en un tanque séptico. Se han entregado 1.781 unidades sanitarias rurales por $11.958 millones en 41 municipios y se encuentran en construcción otras 3.951 unidades por valor de $27.035 millones en 49 municipios.

En el marco de la gestión integral de residuos sólidos, se adquirieron 33 vehículos compactadores de basura por $7.622 millones, hay 7 vehículos por $1.930 millones en los trámites de entrega y se encuentra en proceso de formulación la adquisición de 18 compactadores adicionales por $4.688

AGUAS

El Departamento diseñó un novedoso programa de construcción de Unidades Sanitarias Rurales, focalizando la población más pobre que habita en las zonas rurales dispersas

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millones. Con estos vehículos se pretende implementar esquemas regionales de recolección y transporte de residuos sólidos del cual formará parte una estación de transferencia, que disminuya los costos de transporte a los rellenos sanitarios donde disponen la totalidad de los municipios del departamento.

Luego de realizar los estudios de factibilidad, la CAR realizará los estudios y diseños detallados del embalse Calandaima, con una capacidad de 5 millones de m3, para el control de inundaciones en 4 municipios con 142.350 habitantes, el suministro de agua para el acueducto de 5 municipios con 73.848 habitantes, y adicionalmente riego, generación de energía y el suministro complementario de agua mediante aguas subterráneas. La construcción de este embalse tendrá un costo aproximado de $45.000 millones. Adicionalmente se destinarán $4.000 millones a la identificación de los posibles sitios donde se podrían construir otros embalses en el departamento.

Con una inversión de $830 millones en 54 instituciones educativas departamentales rurales, se implementó el Programa “Agua, Vida y Saber” en convenio con la Cruz Roja, mediante la instalación de plantas de tratamiento y almacenamiento de agua potable, acompañado de un componente pedagógico en torno al medio ambiente y al manejo del agua, beneficiando a más de 5.000 niños de municipios con mayores indicadores de necesidades básicas insatisfechas e índices de morbilidad infantil. Este programa será replicado en 2014 y 2015 con similar alcance en cada año.

Con el fin de garantizar la sostenibilidad de las inversiones, en el marco del Plan de Aseguramiento de la Prestación, se asesora a los prestadores de servicios públicos, en sus procesos de fortalecimiento institucional y modernización empresarial en los aspectos legal, institucional, administrativo, comercial, financiero, técnico-operativo, gestión de pérdidas para reducción de IANC, procesos de certificación y reportes al SUI.

De acuerdo con el informe del 14 de marzo de 2014 del Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico sobre el estado de los PDA, Cundinamarca tiene en proceso de contratación $52.445 millones (24% del valor de los proyectos en proceso de contratación en el país), $115.238 millones en proyectos terminados de 2009 a 2014 (el 12% del país), $5.704 millones en proyectos radicados esa semana (76% del país), $86.254 millones de proyectos en estudio (46% del país), $8.159 millones de proyectos con concepto técnico favorable (13% del país), y $103.935 millones de proyecto en ejecución, que es el 10% del país.

Con una inversión de $830 millones en 54 instituciones educativas

departamentales rurales, se implementó el Programa “Agua, Vida

y Saber”

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El estado de los servicios enCundinamarca

Según el DANE, el Departamento de Cundinamarca para el año 2010 contaba en el sector urbano con 1.632.079 habitantes y en el sector rural 844.957 habitantes para un total de 2.477.036 habitantes.

De cara al cumplimiento de los objetivos de desarrollo del Milenio, la cobertura urbana de acueducto es de 98,4% y la de alcantarillado es de 96,6%, atendidos por 48 empresas de servicios públicos que aglutinan a más del 80% de la población urbana. Sin embargo, el reto del Departamento siguen siendo los 422.000 habitantes que no cuentan con servicio de acueducto y 740.000 personas que no tienen servicio de alcantarillado, principalmente de las zonas rurales.

ENERGÍA“La bicicleta es la máquina más eficiente alguna vez creada: convirtiendo calorías en combustible, una bicicleta consigue el equivalente de tres mil millas por galón. Una persona pedaleando una bicicleta usa la energía más eficientemente que una gacela o un águila y las bicicletas con marco triangular pueden cargar unas 10 veces su propio peso, algo que ningún automóvil o avión pueden igualar”. Bill Strickland

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1. La cogeneración de energías térmica y eléctrica en la industria azucarera1

El principio básico de la cogeneración es el aprovechamiento de la energía térmica

resultante de todo proceso termodinámico de conversión y la recuperación de energía residual, para la generación de electricidad y que en procesos separados requeriría mayor energía primaria de los combustibles y buena parte de la energía residual sería disipada al ambiente.

En los ingenios azucareros, a partir del bagazo de la caña, se produce simultáneamente energías térmica y eléctrica, mediante el cual se obtiene una producción balanceada de calor de proceso (vapor) y se genera electricidad, insumos energéticos básicos para la fabricación continua de azúcar y etanol. Esta combinación tiene como condición fundamental de

para mejorar la competitividad del sector agroindustrial en Colombia.

La cogeneraciónde energía

Por: Marco Aurelio Vera Díaz, Ge-rente Negocios de Energía Ingenio Providencia S.A., INCAUCA S.A. [email protected]

La cogeneración es una fuente de oferta de energía eléctrica para el SIN en la medida que por las condiciones técnicas del proceso y por la inflexibilidad en la operación, es eficiente generar energía eléctrica excedente al consumo propio del proceso productivo

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competitividad garantizar un abastecimiento propio de una energía eficiente, económica, confiable y limpia, que permite inclusive vender excedentes de energía eléctrica al Sistema Interconectado Nacional - SIN.

Los procesos de cogeneración suponen un aprovechamiento óptimo de la energía dentro del proceso productivo, ya que la energía es utilizada de forma eficiente desde la selección de la fuente, su generación, transformación, transporte, distribución y consumo, incluyendo su reutilización cuando es posible, buscando en todas y cada una de las actividades la sostenibilidad y mínimo impacto ambiental.

En el siguiente diagrama, se presenta la configuración del proceso sucro-alcoholero con un esquema que contempla la adopción tecnológica mencionada anteriormente, con mejora en la eficiencia de los procesos que permite incrementar la capacidad de cogeneración de energía eléctrica:

1. Tomado de documento Asocaña-Cenicaña “La cogeneración en la Industria Azucarera Colombiana”, marzo de 2013

Fuente: Cenicaña - Configuración del proceso para cogeneraciónen la industria azucarera.

2. Participación de los excedentes de cogeneración en el Mercado de Energía Mayorista - MEM

En la siguiente gráfica se presenta la evolución y proyección a 2015 de la capacidad instalada y de excedentes en MW para los cogeneradores que están registrados y habilitados para participar en el MEM:

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Capacidad instalada CogeneraciónIngenios Azucareros (MW)

Fuente: XM – Elaboración Asocaña

Para el sector azucarero a 2013 la capacidad instalada de cogeneración es de 182 MW, de los cuales 55 MW están disponibles para la venta de excedentes.

A 2015 el plan de expansión es aumentar a 333 MW de capacidad instalada con 150 MW para excedentes.

Según XM, en diciembre de 2013 se presentó un incremento del 27% en la energía de excedentes de cogeneración al MEM comparado con 2012.

En el Informe trimestral XM de Seguimiento a la Cogeneración y al indicador Rendimiento Eléctrico Equivalente –REE-, se presenta la siguiente evolución de generación de energía en los cogeneradores:

Fuente: XM – Informe MEM Dic-2013

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Fuente: XM

Fuente: XM Neón

Se observa que la cogeneración total de energía anual es del orden de 1,100 GWh para los 12 cogeneradores habilitados para la venta de excedentes, 11 de los cuales son ingenios azucareros. En 2013, los cogeneradores vendieron 351 GWh (32% de su cogeneración) al Mercado de Energía Mayorista (MEM) y los tres principales ingenios azucareros (Incauca, Providencia y Mayagüez) repre-sentan el 90% de la venta de excedentes anuales.

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3. Reglas e incentivos para la venta de excedentes de cogeneración al MEM

La cogeneración es una fuente de oferta de energía eléctrica para el SIN en la medida que por las condiciones técnicas del proceso y por la inflexibilidad en la operación, es eficiente generar energía eléctrica excedente al consumo propio del proceso productivo, entonces es racional y eficiente que se permita entregar esa energía excedente a la red para aportar a la seguridad energética y a diversificar en cierta medida la matriz de generación en el País, además, que en el caso de los ingenios se hace con una Fuente No Convencional de Energía Renovable (FNCE-R) como lo es la biomasa que se obtiene del bagazo de la caña de azúcar.

Dada la viabilidad técnica y económica de venta de excedentes por parte de los cogeneradores de energía, en la Ley 1215 de 2008 se permitió la venta de excedentes de energía al mercado, siempre y cuando se cumpliera con los requisitos técnicos y comerciales que definiera la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG. En este sentido en la Resolución CREG 005 de 20102, que deroga la Resolución CREG-085 de 1996 y modifica la Resolución CREG-107 de 1998, se regula los requisitos para la venta de excedentes de energía al SIN.

Se establece que los Cogeneradores deben cumplir con dos indicadores técnicos a saber para que puedan vender los excedentes de energía:

• Rendimiento Eléctrico Equivalente – REE

• Producción combinada mínima de energías térmica y eléctrica.

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2. Por la cual se determinan los requisitos y condi-ciones técnicas que deben cumplir los procesos de cogeneración y se regula esta actividad.

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Y conforme la ley se aclara que los cogeneradores deben estar representados por un agente comercializador registrado ante el MEM.

A su vez, se presentan dos opciones para la venta de excedentes con y sin garantía de potencia, que a su vez puede ser bajo la condición de menor, mayor o igual a 20MW.

El diseño de la regulación para cogeneradores es por incentivos para permitir la venta de excedentes de energía al mercado, por lo cual, el sector está en proceso

de instalar plantas con capacidad excedentaria mayor a 20 MW y que con la regla de despacho centralizado inflexible podrían competir para participar en el mercado, bien con ventas a la bolsa o con contratos bilaterales. Para poder contratarse los cogeneradores mayores deben presentar la llamada “Garantía de Potencia” que les permita asegurar una energía confiable que no utilizarán para consumo propio. Esta garantía es un reto importante para la agroindustria que implica tener disponibilidad de biomasa y operar, al menos parcialmente, en ciclo de condensación para el turbogenerador.

Recientemente se expidió la Resolución

CREG-153 de 2013 en la que establece la metodología

para que los generadores y cogeneradores con despacho

centralizado (mayor a 20 MW) a base de Combustible de Origen Agrícola (COA en la terminología de la CREG) calculen su energía firme y puedan participar en la asignación del cargo por confiabilidad para incentivar la expansión. Esta regla es un avance muy importante dado que reconoce que una energía renovable, como la biomasa, es una alternativa confiable que permite diversificar la matriz de oferta de generación.

4. Incentivos a la cogeneración como mejor práctica en eficiencia energética y fuente no convencional de energía renovable

Como se ha mencionado la cogeneración es una de las mejores prácticas en la implementación de proyectos de eficiencia energética a nivel industrial, tal como lo reconoció la reglamentación de la Ley 697 de 2001 (Ley URE) en el Decreto 3683 de 2003, así como en el Plan de Acción 2010-2015 del programa de Uso Racional de Energía y Fuentes No Convencionales de Energía -PROURE-3

Para poder contratarse los cogeneradores mayores deben

presentar la llamada “Garantía de Potencia” que les permita asegurar una energía confiable que no utilizarán para

consumo propio.

ENERGÍA

3. Plan de Acción PROURE 2010 – 2015 definido en Resolución MME 18-0919 de 2010

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y adicionalmente dado que en los ingenios se aprovecha energéticamente la biomasa del co-producto bagazo de la caña de azúcar, dichas plantas emplean una Fuente No convencional de Energía Renovable (FNCE-R) que trae beneficios claramente desde el punto de vista energético y ambiental.

Estas buenas prácticas de gestión energética al interior de los ingenios, se deben seguir promoviendo y desarrollando en el País, dado los potenciales que se pueden obtener para el aprovechamiento del bagazo, así como también de los Residuos Agrícolas de la Cosecha –RAC (hoja de la caña o barbojo).

En ese sentido, se promovieron incentivos tributarios mediante la Resolución 186 de 2012 conjunta entre MinAmbiente y Minminas y la Resolución UPME 0563 de 2012, pero por infortunio para el caso de la cogeneración se limitó al aprovechamiento de calor residual y según se ha visto la cogeneración de ciclo superior excede ese alcance, razón por la cual no ha sido posible acceder al beneficio para la mayoría de proyectos presentados a la Upme.

Por último, un hito relevante para reseñar es que está próximo a expedirse una nueva ley que otorga beneficios tributarios, depreciación contable acelerada, incentivos regulatorios y que crea el Fondo de Energías No Convencionales y Gestión Eficiente de la Energía (Fenoge) que se espera de un impulso importante para el desarrollo de proyectos con FNCE-R y se contribuya al cumplimiento del objetivo energético de diversificar la oferta de estas fuentes renovables, entre las cuales la generación y cogeneración con biomasa juega un papel importante tal como se ha desarrollado en Brasil. El sector agroindustrial en general y en particular el azucarero, ratifica su compromiso e interés en el crecimiento de una oferta energética competitiva en condiciones de mercado con el concurso de este tipo de incentivos tributarios y regulatorios.

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Preservando la experiencia de 46 años de ISA en el sector, continuamos transportando

energía con responsabilidad social en Colombia.

La Revista ANDESCO conversó con Julián Cadavid Velásquez, Gerente General de INTERCOLOMBIA, nueva filial de ISA dedicada al transporte de energía en el país, sobre el compromiso de su empresa para la gestión integral de asuntos ambientales, sociales y de desarrollo económico, en el ejercicio de su dinámica de construir, mantener y operar sistemas de transporte de energía.

En este sentido, es importante considerar que la infraestructura de transmisión nacional recorre y conecta territorios diversos en ecosistemas naturales, cultura, realidad social, económica y política, y esto implica que INTERCOLOMBIA se involucre cada vez más en la construcción de entornos viables y sostenibles.

a alta tensión de manera Sostenible

INTERCOLOMBIATRANSPORTA energía

En INTERCOLOMBIA tenemos identificados plenamente los aspectos físico, biótico, económico y social, sobre los cuales debemos prevenir, mitigar, controlar y compensar impactos, mediante planes de manejo derivados de los estudios correspondientes en cada proyecto.

Julian CadavidGerente General de IBTERCOLOMBIA, Filial de ISA

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R.A.: ¿Sobre qué bases viene trabajando INTERCOLOMBIA para alcanzar un modelo de gestión sostenible?

J.C.: En primer lugar, partimos del horizonte estratégico que nos traza ISA, como matriz, hacia la consolidación del liderazgo en los asuntos clave para la sostenibilidad. Esto implica, por un lado, ser cada vez más exigentes en el comportamiento ético y transparente de todas las partes involucradas en nuestros procesos, considerando a los grupos de interés en la gestión de la estrategia de negocio para fortalecer prácticas responsables que estén alineadas con las expectativas que la sociedad, en su conjunto, tiene sobre la prestación del servicio.

Por otro lado, implica fortalecer las sinergias y alianzas sectoriales e interinstitucionales para la gestión conjunta de lo público, desde un enfoque de

garantías y oportunidades para todos, con pleno respeto a los derechos humanos.

Desde el ámbito de nuestras competencias y responsabilidades, y, de manera articulada con otras entidades, encaramos los desafíos para la construcción

de la sostenibilidad incorporando guías, herramientas, iniciativas y estándares internacionales que comprometen a los gobiernos, las organizaciones y la sociedad.

R.A.:¿Cuáles son los principales impactos ambientales que su negocio genera y cómo los gestiona?

J.C.: En general, en materia ambiental, realizamos nuestra gestión con apego a la normatividad nacional, al estándar internacional ISO 14000 y a nuestro marco de referencia corporativo basado en la ética, involucrando a nuestros proveedores y contratistas desde etapas tempranas, preparatorias a las ofertas y a la obtención de la licencia ambiental.

En INTERCOLOMBIA tenemos identificados plenamente los aspectos físico, biótico, económico y social, sobre los cuales debemos prevenir, mitigar, controlar y compensar impactos, mediante planes de manejo derivados de los estudios correspondientes en cada proyecto.

Con rigurosidad realizamos planes como: Análisis de Restricciones Ambientales –ARA-, Diagnóstico de Alternativas Ambientales –DAA-, Estudios de Impacto Ambiental –EIA-, y los respectivos Planes de Manejo Ambiental –PMA -

Vale la pena decir que el transporte de energía a alto voltaje es una actividad cuyos impactos ambientales son altamente gestionables, en todas las etapas del ciclo de vida de los activos, dado que:

Vale la pena decir que el transporte de energía a alto voltaje es una actividad cuyos impactos ambientales son altamente gestionables, en todas las etapas del ciclo de vida de los activos

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• No implica actividades extractivas para la obtención de su materia prima.

• El 98% de los residuos sólidos que se derivan de los procesos de modernización de líneas y subestaciones (transformadores de potencia y de corriente, cables, aceites dieléctricos) son considerados excedentes industriales y son reciclables. Por otro lado, los residuos peligrosos más comunes (materiales impregnados de aceites, disolventes, pinturas, baterías, ácido, plomo) son separados en la fuente, con un adecuado almacenamiento, tratamiento y disposición final con gestores autorizados.

• En el diseño y trazado de las líneas se establece como criterio la menor afectación a cauces de agua, flora y fauna. Sin embargo, en los casos en que es necesario afectarlos se realizan las compensaciones forestales correspondientes, en acuerdo con la autoridad ambiental.

• Durante la operación, respecto a los campos eléctricos y electromagnéticos generados en torno a las líneas de transmisión, acogemos rigurosamente la normativa internacional y los más altos estándares para la protección de las personas, el ambiente y los animales. Para esto, debemos limitar el uso del suelo en fajas de tierra a lado y lado de las torres, evitando la presencia permanente de viviendas o de cultivos altos que interfieran con las líneas. Adicionalmente, con respecto a las descargas eléctricas, se diseñan las líneas para que puedan captar los rayos y controlarlos, llevándolos a tierra sin que generen riesgos.

• En relación con los impactos sobre el cambio climático, la mayor afectación es la emisión de gases de efecto invernadero, específicamente el SF6, que se produce en las subestaciones. Esta emisión la gestionamos mediante una correcta medición y estandarización de los procesos de manipulación del gas. Además,

Durante la operación, respecto a los

campos eléctricos y electromagnéticos

generados en torno a las líneas de transmisión,

acogemos rigurosamente la normativa internacional y los más altos estándares

para la protección de las personas, el ambiente y

los animales.

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contribuimos en proyectos de mitigación y adaptación al cambio climático, a través de alianzas como, por ejemplo, la compra de bonos de carbono para compensar nuestra huella.

• Nuestros procesos no afectan directamente los recursos hídricos y energéticos. Para abastecernos de estos recursos tenemos sistemas propios y domiciliarios, se implementan acciones tendientes al uso racional de los mismos y se realizan campañas permanentes para concientizar al personal sobre la importancia de su manejo correcto.

R.A.:¿Cómo gestiona sus impactos sociales y prioriza sus contribuciones?

J.C.: Desde las etapas tempranas de los proyectos, así como en la gestión ambiental, realizamos análisis de riesgo sociopolítico y consulta previa, cuando corresponde. Además, implementamos el Programa de Información, Participación y Comunicación –PIPC- e interactuamos con las comunidades impactadas para acordar la realización de los reasentamientos y los Proyectos de Beneficio Comunitario –PBC-, estos últimos como una forma de compensación social.

De manera complementaria, y preservando lo heredado de ISA, desplegamos seis líneas de gestión social: educación, superación de la pobreza, derechos humanos, fortalecimiento institucional, cambio climático y comunicación, las cuales priorizamos tomando en cuenta múltiples variables relacionadas con la presencia de nuestros activos, la calidad de vida local y regional, y el riesgo sociopolítico. Esta gestión es posible mediante alianzas con entidades e

instituciones de los sectores público y privado, idóneas en cada uno de los temas.

R.A.: ¿Nos puede contar algunas prácticas responsables que vengan realizando?

J.C.: Las prácticas responsables, además de representar un beneficio para la sociedad, generan un gran valor para la compañía y contribuyen al logro de la prestación de un servicio de transmisión de energía eléctrica seguro y confiable. Un ejemplo ligado a nuestro core, lo encontramos en los Trabajos con Tensión

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–TcT-, donde pasamos de un enfoque correctivo a un enfoque preventivo, innovando en las actividades del día a día, mejorando continuamente la seguridad de las personas, el medio ambiente y los equipos.

Otros ejemplos que vale la pena mencionar, por la creación de valor para las partes interesadas, tienen que ver con:

• La gestión de los Planes de Manejo Ambiental –PMA-, además de cumplir con la normatividad, busca que se puedan ejecutar los proyectos en los menores plazos posibles, entrar en operación en las fechas requeridas por los usuarios, cumpliendo así los compromisos con las autoridades y la sociedad.

• La articulación de esfuerzos interinstitucionales para promover el desarrollo integral en las comunidades en el área de influencia.

• La exención tributaria que se obtiene por proyectos de eficiencia ambiental, con reducción de costos y ahorro.

• El mejoramiento continuo con nuestros proveedores es quizá una de las relaciones más retadoras en la creación de valor a partir de prácticas responsables, ya que debemos asegurar que el servicio que nos prestan se acoja a los estándares establecidos.

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RECUADRO DE APOYO

¿De dónde surge INTERCOLOMBIA?

Los negocios con que hoy cuenta ISA se mueven en un mundo global cada vez más competido, razón por la cual la esa compañía inició el año anterior un proceso de actualización estratégica, que recogió estudios previos, y determinó separar su doble rol. Por un lado, en una matriz centrada en temas estratégicos de carácter corporativo (ISA) y, por el otro, en una filial que aproveche y optimice las capacidades existentes para dedicarlas al transporte de energía en el país (INTERCOLOMBIA).

¿Quién está al frente de la nueva empresa?

Desde el 1 de enero de este año, Julián Cadavid Velásquez asumió la Gerencia General de INTERCOLOMBIA S.A. E.S.P., empresa filial de ISA.

Es ingeniero electricista de la Universidad Pontifica Bolivariana, con MBA de EAFIT. Está vinculado a ISA desde 1986, organización en la cual se ha desempeñado en diferentes cargos. Ha sido Gerente de Transmisión de Red de Energía del Perú –REP- y Gerente de Transporte de Energía de ISA. Además, ha pertenecido a las juntas directivas de TRANSELCA, ISA Perú, TRANSMANTARO, REP, ISA Bolivia, CTEEP, la Empresa Propietaria de la Red –EPR- de Centroamérica e Interconexión Colombia – Panamá –ICP-

¿Cuáles son los principales retos de la nueva empresa?

INTERCOLOMBIA se encargará de administrar, operar y mantener la red eléctrica de ISA en el país. Cerca de 10 mil km de circuito que hacen presencia en más de 300 municipios.

La empresa tiene grandes desafíos, teniendo en cuenta que ISA seguirá participando en las convocatorias y en aquellas que gane podrá contratar a INTERCOLOMBIA para desarrollarlas. En este sentido, ISA estima inversiones superiores a los $400 millones de dólares en los próximos años.

¿Qué proyectos ejecuta actualmente INTERCOLOMBIA?

Para ISA, viene adelantando un grupo importante de proyectos en el país, entre los que se destaca el refuerzo al sistema eléctrico del centro del país y la puesta en operación de la conexión al Sistema Interconectado Nacional de la Central Hidroeléctrica de Sogamoso, que construye la empresa ISAGEN en Santander.

INTERCOLOMBIA se encargará de administrar, operar y mantener la red

eléctrica de ISA en el país. Cerca de 10 mil km de circuito que hacen presencia

en más de 300 municipios.

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Los mercados de capacidad han sido introducidos recientemente en Nueva

Inglaterra, PJM, Australia y Colombia, y se están discutiendo actualmente en otros países. En Gran Bretaña, el Departamento de Energía y Cambio Climático (DECC) está proponiendo un diseño de reloj descendente para la subasta de capacidad de generación a desarrollarse en 2014. Mientras los economistas discuten todavía sobre la necesidad de mercados de capacidad organizados para alcanzar niveles adecuados de inversión en generación, es importante que estos mecados sean bien diseñados y tengan en cuenta las experiencias existentes así como los fallas de diseño previas. Las experiencias en Colombia y Nueva Inglaterra en el uso del formato de la subasta de reloj descendente sugieren que podría ser preferible adoptar un esquema de subasta de sobre cerrado.

Aún no hay un acuerdo entre los economistas sobre la necesidad de los mercados de capacidad

David Harbord Marco Pagnozzi10 de abril, 2014

Próximamente en The Electricity Journal, junio del 2014

Subastas decapacidad eléctrica en el Reino Unido: Lecciones en Colombia y Nueva Inglaterra

La experiencia tanto en Colombia como en Nueva Inglaterra provee una advertencia fuerte sobre los peligros de poner las subastas de reloj descendente como elemento central en el diseño de los mercados de capacidad eléctricos.

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regulados para alcanzar laas inversiones eficientes de largo plazo eficientes en la generación de electricidad. Sim embargo, cuando se introducen nuevos mercados de capacidad es importante que estén bien diseñados y que tengan en cuenta la experiencia existente y las fallas en diseños anteriores.

La experiencia tanto en Colombia como en Nueva Inglaterra provee una advertencia fuerte sobre los peligros de poner las subastas de reloj descendente como elemento central en el diseño de los mercados de capacidad eléctricos. Entre las alternativas de diseño, una subasta de sobre sellada parece ser una mejor opción.

1. Introducción

En la pasada década, los mercados de capacidad de electricidad han sido introducidos en Nueva Inglaterra, PJM, Australia Occidental y Colombia, y están siendo consideradas actualmente en Alemania, Texas, Italia y Perú. En el Reino Unido, el Departamento de Energía y Cambio Climático (DECC) propuso recientemente un diseño para la primer subasta de capacidad de generación de electricidad que se llevará a cabo en 2014 para la entrega de nueva capacidad en 2018/2019.1 Subastas adicionales serán llevadas a cabo en 2017 y años subsecuentes. El propósito de estas subastas es asegurar suficiente capacidad de generación disponible para cubrir los picos de demanda de electricidad, y que las empresa generadoras reciban

un cargo por capacidad determinado mediante la subasta, a cambio de la obligación de entregar la energía en períodos de estrés del sistema, cuando las márgenes de capacidad son estrechos.

En teoría, las subastas de capacidad funcionan en tándem con los mercados spot y de contratos a largo plazo, para asegurar que las compañías de energía invierten en suficiente

capacidad de generación para satisfacer los requerimientos de confiabilidad de los consumidores. Pero los economistas no están de acuerdo en si los mercados

El propósito de estas subastas es asegurar suficiente capacidad de generación disponible para cubrir los picos de demanda de electricidad, y que las empresa generadoras reciban un cargo por capacidad determinado mediante la subasta, a cambio de la obligación de entregar la energía en períodos de estrés del sistema, cuando las márgenes de capacidad son estrechos.

1. Department of Energy & Climate Change, Electricity Market Reform: Capacity Market . Detailed Design Proposals , June 2013; y Electricity Market Reform: Capacity Market. Update, October 2013.

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de electricidad – a diferencia de los mercados de cereales para el desayuno o de autos nuevos – requieren instituciones especiales, como mercados de capacidad regulados para alcanzar inversiones eficientes a largo plazo. Los que están a favor señalan a las fallas del mercado, como la falta de participación de la demanda que hace que el cierre del mercado sea muy problemático en tiempos de escasez, o al problema del “dinero perdido” debido a la regulación de precios máximos en períodos de punta, para justificar la necesidad de intervención. La volatilidad excesiva en precios y fallas en la coordinación de la operación son razones adicionales que han sido aducidas para apoyar la introducción de los mercados de capacidad.2

Otros economistas argumentan que no hay nada especial acerca de la electricidad, y apuntan a los numerosos ejemplos de mercados liberalizados de electricidad que se desempeñan bien sin tales medidas. También señalan que en lugar de reflejar las preferencias de confiabilidad del consumidor, los mercados de capacidad en realidad procuran que los recursos de generación satisfagan los niveles de seguridad de suministro establecidos por el gobierno, basados en estimaciones de la demanda en el futuro que a menudo resultan ser ampliamente incorrectas.3 Algunos analistas señalan que los mercados de capacidad existentes han fallado en alcanzar su

Sin importar los pros y contras teóricos, los

legisladores en muchos países están expresando preocupación porque los

mercados liberalizados de electricidad puede que no garanticen suministros de

electricidad confiables a largo plazo

2. P. Cramton and A. Ockenfels, Economics and Design of Capa-city Markets for the Power Sector. Zeitschrift für Energiewirts-chaft, 36:113-134, 2012; P. Cramton, A. Ockenfels and S. Stoft, Capacity Market Fundamentals, Economics of Energy & Envi-ronmental Policy, 2:2, September 2013; y P. Joskow, Capacity Payments in Imperfect Electricity Markets: Need and Design, Utilities Policy 16, 159-170, 2008.

3. F. Wolak, What.s Wrong with Capacity Markets? , Stanford University, 2004; F. Wolak, Economic and Political Constraints on the Demand-Side of Electricity Industry Re-structuring Processes, Review of Economics and Institutions, Vol. 4, No. 1, Winter, 2013; and A. Kleit and R. Michaels, If You Buy the Power, Why Pay for the Powerplant? Reforming Texas Electrici-ty Markets, Regulation 36:2, Summer 2013.

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finalidad de asegurar un suministro confiable de electricidad, a pesar de los altos costos que les han impuesto a los consumidores.4

Sin importar los pros y contras teóricos, los legisladores en muchos países están expresando preocupación porque los mercados liberalizados de electricidad puede que no garanticen suministros de electricidad confiables a largo plazo, y el gobierno del Reino Unido obviamente no cree que el mercado de energía actual vaya a entregar suficientes unidades de generación nuevas para mantener las luces encendidas en el futuro. No entraremos en ese debate en este artículo. En su lugar, ante la propuesta de introducir un mercado de capacidad en el Reino Unido, nos preguntamos si el diseño de subasta propuesto actualmente por el DECC es apto para el propósito que se busca. La subasta de capacidad del DECC es virtualmente idéntica a la subasta desarrollada por los economistas Peter Cramton y Steven Stoft, primero para el mercado de capacidad ISO de Nueva Inglaterra en 2006, y luego para el mercado de energía firme de Colombia en 2008.5 Las experiencias con este diseño de subasta han sido hasta ahora mixtas, en el mejor de los casos.

2. El diseño de subasta del DECC

El DECC propone usar subastas periódicas de reloj descendente de precio uniforme para promover ofertas de nueva capacidad de las empresas de generación para cubrir la demanda prevista en los próximos años. En una subasta de reloj descendente, el subastador inicialmente anuncia un precio alto para la nueva capacidad de forma que la oferta total exceda la demanda.6 El precio se reduce

4. Ver por ejemplo, American Public Power Association, RTO Capacity Markets and Their Impacts on Consu-mers and Public Power, Fact Sheet February 2013; and C. Nelder, The Perils of Electricity Capacity Markets, GreenTech Media, September 2013.

5. Ver “Colombia’s Firm Energy Market”, Peter Cramton and Steven Stoft, Proceedings of the Hawaii Interna-tional Conference on System Sciences, 2007.

6. La DECC propone establecer un precio inicial en la primer subasta con un múltiplo del costo de la nueva fabricación de una planta de turbina de gas de círculo abierto (OCGT) menos los ingresos esperados del mer-cado de electricidad. Actualmente se estima que sea £ 75/kW. Departamento de Energía y Cambio Climático: Consultation on Proposals for Implementation, octubre, 2013.

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progresivamente hasta que suficientes ofertas de capacidad se retiran y se elimina el exceso de oferta.7 El mínimo precio para el cual todavía hay suficiente capacidad ofrecida para cubrir la demanda, establece el cargo por capacidad que se debe pagar a todos los proveedores exitosos en la subasta, incluyendo los recursos existentes. La nueva capacidad ofrecida en las subastas podrá firmar contratos de suministro de capacidad a 15 años al precio de cierre de la subasta. La capacidad existente recibirá el precio de la subasta sobre contratos anuales.

El argumento a favor la subasta de reloj es que permite lo que los economistas llaman “descubrimiento de precio”. La idea es que las compañías generadoras enfrentan una incertidumbre significativa de “valor común” sobre el costo de inversión de una planta nueva, y esta incertidumbre los llevará a apostar conservadoramente, por ejemplo, demandando un precio más alto para capacidad nueva, para evitar ser víctimas de la “maldición del ganador”. Niveles significativos de incertidumbre sobre el “valor común” podrían incluso inducir a las compañías generadoras a no participar en la subasta, si no están preparadas para asumir el riesgo de construir una nueva planta de energía al valor de la subasta.8

Una subasta de reloj reduce este problema al permitir a los oferentes observar el balance cambiante de demanda y suministro durante la misma y revisar sus estimaciones de valor a la luz de esta información. Esta reducción de la incertidumbre permite a los participantes ofrecer más agresivamente sin temer a la “maldición del ganador”, puesto que la oferta de capacidad de un oferente puede reducirse cuando éste observa que un número significativo de otros oferentes se retiran de la subasta.

Para los generadores que participan en una subasta de capacidad, la principal

fuente de incertidumbre de valor común que enfrentan es la trayectoria futura de los

precios de electricidad

7. Debido a que las ofertas para estas subastas son de unidades discretas de capacidad, no es típicamente posible igualar demanda y suministro exactamente a algún precio.

8. Un activo de “valor común” es aquel que compradores o vendedores valorarán al mismo precio si com-parten toda la información relevante para estimar su valor. Los activos financieros son un buen ejemplo, y los campos de petróleo también son citados frecuentemente como ejemplos. La “maldición del ganador” se refiere a que ganar una subasta puede ser una mala noticia para el ganador porque –por el simple hecho de ganar- se da cuenta de que todos los compradores (o vendedores) que perdieron tenían menores (o mayores) estimaciones de este valor común, de forma que es posible que su estimación del valor común fuese excesiva. Una vez entendido esto, es óptimo ofertar de manera conservadora en una subasta de valor común (con respecto a una de valor privado) para evitar vender (comprar) a un precio no rentable. See J. Bulow and P. Klemperer, Prices and the Winner.s Curse , RAND Journal of Economics, 2002; R. Wilson, Competitive Bidding with Disparate Information, Management Science, vol. 13(11), pp. 816-820, 1969; and E. Capen, R. Clapp and W. Campbell, Competitive Bidding in High-Risk Situations , Journal of Petro-leum Technology, vol. 23(6), 641-653, 1971.

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Esto puede tanto reducir los costos como aumentar la eficiencia. El DECC reconoce que puede haber un mayor riesgo de colusión en una subasta de reloj descendente, en comparación con una subasta de sobre sellado, debido a que los oferentes pueden observar y responder al comportamiento de sus competidores en cada ronda. Sin embargo, también argumenta que esta consideración es compensada por las potenciales mejoras en eficiencia. Como los señala el DECC, “la habilidad de observar el comportamiento de los participantes en las rondas previas en subastas de reloj descendente, y adaptar las ofertas propias sobre esta base, mitiga el riesgo y debería incrementar la probabilidad de que sean los proveedores más eficientes quienes se adjudiquen los contratos de suministro de capacidad.” 9

El proceso de descubrimiento de precio sólo es relevante, sin embargo, si los productos en la subasta tienen elementos de valor común y los oferentes disponen de información privada sobre este valor. Aunque el DECC sugiere que la incertidumbre del valor común y el proceso de descubrimiento de precio han sido consideraciones claves en su decisión d e adoptar el formato de subastas de reloj descendente, hay razones para dudar que éstos sean preocupaciones apremiantes en los mercados de capacidad de energía eléctrica. Para los generadores que participan en una subasta de capacidad, la principal fuente de incertidumbre de valor común que enfrentan

9. Department of Energy & Climate Change, Electricity Market Reform: Capacity Market. Detailed Design Proposals, June 2013, p. 26.

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es la trayectoria futura de los precios de electricidad, que determina los ingresos que recibirán por vender electricidad en mercados spot o de contratos de largo plazo. Pero está lejos de ser claro que los generadores tengan información para “compartir” sobre esto en una subasta de reloj descendente: ninguna empresa de generación tiene mayor probabilidad que otra de tener mejor información, o incluso información diferente, sobre la futura trayectoria de los precios de electricidad.10 Los costos de inversión, por otra parte, no representan una verdadera incertidumbre de

valor común. En la medida en que haya incertidumbre alrededor de los mismos, esto estará relacionado con factores idiosincráticos y componentes de costo privados de las empresas. Por lo tanto, es improbable que las compañías revalúen sus estimados de costo de capacidad a la luz de la información que se revela en una subasta. En cualquier caso, dado que los participantes no conocen la identidad

de los otros oferentes activos en la subasta de reloj descendente, no está claro qué información sobre costos de inversión podrían inferir observando sólo el nivel de exceso de suministro en cada ronda de la subasta.11

3. Experiencia en Colombia y Nueva Inglaterra

Cualquiera que sea el pensamiento sobre el atractivo del proceso de descubrimiento de precio en subastas de capacidad de electricidad, la experiencia en el uso del formato de subastas de reloj descendente en Colombia ha demostrado que una preocupación mucho más apremiante es la oportunidad que provee a grandes oferentes de manipular estratégicamente los precios de la subasta, permitiéndoles ver exactamente cuándo el retiro de una oferta de capacidad va a cerrar la subasta a un precio artificialmente alto. En otras palabras, proveer información del balance de oferta y demanda durante cada ronda de la subasta, permite que los oferentes vean el punto preciso en el que se vuelven pivotales y por tanto capaces de establecer unilateralmente el precio de la subasta, ajustando estratégicamente su comportamiento al ofertar. Este problema de reducción de suministro es especialmente grave cuando un número relativamente pequeño de compañías grandes de energía dominan los mercados de nueva capacidad de generación, como es el caso en Colombia y en el Reino Unido,

Desligar los pecios pagados a la capacidad nueva versus la existente es una medida potencialmente importante de mitigación de poder de mercado

10.Para discusiones adicionales sobre estos temas, ver “Review of Colombian Auctions for Firm Energy“, David Harbord y Marco Pagnozzi, 25 de Noviembre de 2008. Reporte para la Comisión Colombiana de Regu-lación de Energía y Gas. En nuestras conversaciones con los participantes de la subasta en Colombia, todos reportaron que sus precios reservados no cambiaron (y no cambiarían) durante la subasta y que “aprender” no era un problema para ellos.

11. P. Cramton y S. Stoft supra, nota 5, recomiendan reportar la oferta por tipo de recurso al cierre de cada ronda. Esta recomendación, sin embargo, nunca ha sido adoptada en las subastas de capacidad.

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y cuando, además, las ofertas son hechas para unidades discretas de capacidad. Por otra parte, la presencia de grandes oferentes con cantidades significativas de capacidad existente en la subasta que van a recibir el precio de equilibrio establecido por la nueva capacidad, exacerban el problema de poder de mercado.

La Comisión de Regulación de Energía y Gas en Colombia (CREG) ha realizado dos subastas de capacidad usando el formato de subasta de reloj descendente: la primera en mayo de 2008 y la segunda en diciembre de 2011. La subasta del 2008 terminó temprano en el momento en que un gran oferente pudo ver que era pivotal y capaz de retirar una de sus ofertas para establecer un precio alto. Para evitar que esto pasara de nuevo, en el 2011 la CREG adoptó medidas para hacer más difícil la posibilidad de utilizar esta estrategia, reduciendo la cantidad de información sobre oferta y demanda que se revelaba a los ofertantes durante la subasta. Sin embargo, esto no fue suficiente y los subastadores abandonaron la subasta después de dos rondas iniciales y en su lugar realizaron una subasta de sobre sellado. Subsecuentemente recomendaron cambiar el formato de subasta a una combinación de subasta de reloj descendente seguida por una etapa de oferta de sobre sellado12 para reducir el riesgo de que estos comportamientos se repitieran en el futuro.13

Sabemos menos acerca de la experiencia de Nueva Inglaterra, pero también sugiere que hay problemas. Las primeras siete subastas

12. “Subasta para la Asignación de Obligaciones de Energía Fir-me: Auctioneer’s Report” por Sam Dinkin y Peter Cramton, Full Spectrum Auctions Inc., 5 de enero del 2012.

13. La experiencia Colombiana es detallada en nuestro “Second Review of Firm Energy Auctions in Colombia“ por David Har-bord y Marco Pagnozzi, 18 de diciembre del 2012, para la Co-misión de Regulación de Energía y Gas de Colombia. Nosotros rechazamos la propuesta de los subastadores de una subasta combinada porque sería demasiado compleja, y recomendamos a la CREG adoptar un formato de oferta sellada para estas subastas.

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de 2007-2013 cerraron al precio piso de la subasta $3.15/kW-mes con un significativo exceso de oferta. Dada la gran cantidad de exceso de oferta de capacidad y precios piso artificiales, los resultados de estas subastas proveen poca información sobre su desempeño. Antes de la subasta del 2014, sin embargo, el precio de piso fue abolido y se retiraron del mercado cantidades significativas de capacidad de generación. La octava subasta comenzó con un precio de $15.82/kW-mes y concluyó tras una sola ronda a un precio de cierre de $15.00/kW-mes, cuando un generador retiró su capacidad de la subasta. Esto indica un resultado comparable con los de la experiencia colombiana en cuanto a que un único oferente pivotal pudo retirar su capacidad para establecer un precio alto en una etapa temprana de la subasta.14 A diferencia de la propuesta del DECC de remunerar al mismo precio de cierre de la subasta tanto la capacidad nueva como la existente, bajo las reglas en Nueva Inglaterra sólo 1370 MW de nueva capacidad recibirán el precio de cierre de $15.00/kW-mes. Las plantas existentes (con la excepción de los recursos en la región bajo restricciones alrededor de Boston) recibirán un precio techo de $7.025/kW-mes. Desligar los pecios pagados a la capacidad nueva versus la existente es una medida

14. Peak Oil News “Big numbers for New England Electricity auction might not be enough to bring new capacity,” 18 de febrero del 2014; Business Wire “Auction Ends with Slight Shortfall in Power System Resources Needed for 2017–2018 in New England,” 5 de febrero del 2014. Para los resultados oficiales de la subasta de ISO de Nueva Inglaterra, vea “Forward Capacity Market (FCA 8) Result Report“ 7 de febrero del 2014.

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potencialmente importante de mitigación de poder de mercado, especialmente cuando la mayor parte de la nueva capacidad ofrecida en la subasta probablemente provenga de un reducido número de compañías que ya poseen la mayor parte de la capacidad existente.

4. Opciones de Diseño de Subastas

La experiencia tanto en Colombia como en Nueva Inglaterra plantea una seria advertencia sobre los peligros de poner las subastas de reloj descendente como elemento central del funcionamiento de los mercados de capacidad eléctricos. Los problemas experimentados en Colombia son endémicos en subastas de reloj descendente para generación con ofertas de capacidad grande e indivisible, de manera que es muy probable que surjan problemas similares en el Reino Unido, particularmente dado que en ambos mercados la generación es dominada por un grupo de grandes compañías. La experiencia de Nueva Inglaterra, que no es idéntica a la de Colombia, plantea preguntas adicionales sobre la eficacia del diseño de la subasta propuesta por el DECC.

En nuestro segundo informe para la Comisión de Regulación de Energía y Gas consideramos tres posibles opciones para manejar estos problemas del mercado de energía:

• Un aumento en la incertidumbre sobre la demanda a la que enfrentan los ofertantes en la subasta;

• El uso de una subasta combinatoria de reloj y sobre sellado; o

• La adopción de una subasta de oferta en sobre sellado, de precio uniforme o precio discriminatorio.

La experiencia tanto en Colombia como en

Nueva Inglaterra plantea una seria advertencia sobre los peligros de

poner las subastas de reloj descendente como

elemento central del funcionamiento de los

mercados de capacidad eléctricos.

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5. Conclusión

El jurado aún se encuentra deliberando sobre la necesidad de mercados de capacidad regulados para alcanzar las inversiones eficientes de largo plazo en la generación de electricidad. Sin embargo, cuando se introducen mercados de capacidad de generación, es importante que estén bien diseñados, y que tengan en cuenta tanto la experiencia existente como las fallas de diseño previas. La experiencia tanto en Colombia como en Nueva Inglaterra provee una seria advertencia sobre los peligros de poner las subastas de reloj descendente como elemento central de los mercados de capacidad eléctrica. Los problemas experimentados en Colombia son endémicos en subastas de reloj descendente para generación con ofertas de capacidad grande e indivisible, así que problemas similares probablemente surgirán en el Reino Unido, particularmente porque en ambos mercados la generación es dominada por un grupo reducido de empresas. La experiencia de Nueva Inglaterra, aunque no es idéntica a la de Colombia, plantea preguntas sobre la eficacia del diseño de subasta actual.

De manera un tanto paradójica, el Departamento de Energía y Cambio Climático está simultáneamente proponiendo usar una subasta de sobre sellado, bien sea de precio uniforme o discriminatorio, para asignar contratos por diferencias a tecnologías renovables de bajas emisiones de carbono,15 a pesar del hecho de que existen fuertes argumentos a favor de las subastas de reloj descendente para estas nuevas tecnologías. En igual sentido, una subasta de formato de oferta en sobre sellado debería ser considerada para el mercado de capacidad neutral en cuanto a la tecnología.

Mientras que hay un variedad de opciones de diseño para subastas de unidades múltiples y oferta en sobre sellado, las subastas de precio uniforme tienen la ventaja de hacer que el proceso de ofertar sea simple, alentando así a pequeños oferentes a ingresar al mercado. Es menos claro si el precio uniforme debe establecerse con base en la oferta más alta aceptada o la oferta más baja rechazada, aunque las autoridades de regulación encuentran que es notoriamente difícil explicar porqué una subasta debería pagar mayores precios a los oferentes ganadores de lo que parecería estrictamente necesario, especialmente cuando estas diferencias pueden ser grandes.

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En los 20 años de promulgación de la Ley 142 de 1994, resulta sensato reflexionar

sobre el alcance de su cometido, así como pertinencia frente a las nuevas disyuntivas de un importante servicio público como el de aseo en términos de competencia. No sin antes admitir, que la citada norma, cumplió con el propósito constitucional de que trata el capítulo quinto del Título XII de la Carta Magna Nacional.

El ejercicio de la competencia, no es un componente que subyace al interior de la Ley 142 de 1994 como un elemento accesorio, como quiera que abiertamente se plantea tal condición como aspecto relevante dentro de la prestación de los servicios públicos domiciliarios de que trata la Ley, dado el beneficio intrínseco que ello supone para los usuarios. No en vano, en sus articulados1 iniciales, plantea la facultad del Estado para intervenir los

¿un instrumento vigentefrente a las nuevas tendencias del servicio público de aseo en términos de competencia?

Luis Alfonso Rodríguez V. – Yanlícer Pérez Hernández“Dirección Técnica de Gestión de Aseo, Superintendencia de servicios Públicos Domiciliarios”

LEY 142 de 1994:

“Las empresas de servicios públicos, en todos sus actos y contratos, deben evitar privilegios y discriminaciones injustificados, y abstenerse de toda práctica que tenga la capacidad, el propósito o el efecto de generar competencia desleal o de restringir en forma indebida la competencia.”

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servicios públicos en aras de garantizar la competencia como estrategia de equilibrio en este particular mercado.

Asimismo, señala la Ley que la naturaleza de las entidades prestadoras se orienta hacia una función social con obligaciones precisas en este sentido, así por ejemplo resalta en virtud de lo descrito en el Decreto 2668 de 1999; “asegurar que el servicio se preste en forma continua y eficiente, y sin abuso de la posición dominante que la entidad pueda tener frente al usuario o a terceros.

Abstenerse de prácticas monopolísticas o restrictivas de la competencia, cuando exista, de hecho, la posibilidad de la competencia.”

Incluso de alguna manera se envían señales al Regulador para adopción de medidas como la administración común siendo posible autorizar a una empresa

de servicios públicos a tener administradores comunes con otra que opere en un territorio diferente, en la medida en la que ello haga más eficiente las operaciones y no reduzca la competencia.

A su turno, la Ley también definió para los municipios compromisos en torno a su proceder frente a la competencia al establecer en su artículo 26 que en ningún caso podrán negar o condicionar a las empresas de servicios públicos las licencias o permisos para cuya

expedición fueren competentes conforme a la ley, por razones que hayan debido ser consideradas por otras autoridades competentes para el otorgamiento de permisos, licencias o concesiones, ni para favorecer monopolios o limitar la competencia. Aspecto que con mayor preponderancia es ratificado en el artículo 34 referente a la prohibición de prácticas discriminatorias, abusivas o restrictivas. “Las empresas de servicios públicos, en todos sus actos y contratos, deben evitar privilegios y discriminaciones injustificados, y abstenerse de toda práctica que tenga la capacidad, el propósito o el efecto de generar competencia desleal o de restringir en forma indebida la competencia.”

Toda esta evocación de la Ley hacia la competencia en pro del equilibrio en el mercado de los servicios públicos domiciliarios da fe de que sus pilares son

1. Artículo 2o. Intervención del Estado en los servicios públicos. El Estado intervendrá en los servicios públi-cos, conforme a las reglas de competencia de que trata esta Ley, en el marco de lo dispuesto en los artículos 334, 336, y 365 a 370 de la Constitución Política, para los siguientes fines: “(…) 2.6. Libertad de competencia y no utilización abusiva de la posición dominante.”

La Ley también definió para los municipios compromisos en torno a su proceder frente a la competencia al establecer en su artículo 26 que en ningún caso podrán negar o condicionar a las empresas de servicios públicos las licencias o permisos para cuya expedición fueren competentes

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compatibles con el positivismo jurídico2. No obstante lo anterior, las vicisitudes de la vigilancia y control sobre los servicios públicos, particularmente el servicio de aseo, acreditan a esta Superintendencia para plantear cuestionamientos acerca de las capacidades de tan importante Norma, dos décadas después de su promulgación, frente a las mutaciones que ha sufrido el sentido de la libre competencia en el servicio de aseo y su impacto sobre los intereses de los usuarios.

Lo anterior, en virtud de que la generalidad de la Norma en cuanto a la prestación del servicio público de aseo se ejecuta bajo libre competencia, es decir, existe libre acceso al mercado, dentro del marco que sugiere el orden legal, encontrándose que en casos excepcionales podría restringirse el libre ingreso avocando al parágrafo 1° del artículo 87 de la Ley 142 de 1994. Sin embargo, cada vez con mayor frecuencia se observan desde la óptica de la vigilancia, que son los esquemas de libre competencia los que mayores ruidos generan en perjuicio de los suscriptores. Asimismo, la composición de la prestación del servicio en las principales áreas de del País pareciera concentrarse hacia un grupo singular de prestadores, generándose implícitamente no un descreme al interior del mercado, sino por el mercado como tal. Esta situación sin dudas a guisa de legalidad limita la competencia, conforme lo expresa el espíritu de la Ley 142 de 1994.

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2. El positivismo jurídico plantea que el derecho es un conjunto de normas dictadas por los seres humanos (por el soberano), a través del Estado, mediante un procedimiento formalmente váli-do, con la intención o voluntad de someter la conducta humana al orden disciplinario por el acatamiento de esas normas.

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Lo anterior se evidencia en aquellas zonas operadas bajo libre competencia las cuales presentan mayor reincidencia en acontecimientos extra regulatorios que afectan vía tarifa a los usuarios, entre los cuales sobresalen:

• No prestación del servicio de barrido para tener una tarifa más baja.

• Sacrificio de inversiones o costos de mantenimiento para acceder al mercado con precios más bajos, por ejemplo, realizando la recolección con vehículos que no cumplen el lleno de requisitos legales.

• Tarifas diferenciales en la actividad de barrido a pesar de que la regulación establece la igualdad de la misma en el municipio donde hay más de un prestador.

• Restricciones para acceder a un convenio de facturación conjunta cuando el prestador del servicio de acueducto tiene alguna relación con un prestador de aseo existente en el área de prestación.

• Uso de estrategias engañosas en el proceso de vinculación y desvinculación de usuarios generando competencia desleal; ejemplo: dádivas para vincular usuarios, exigencias de requisitos extralegales para la desafiliación de usuarios, encuestas, solicitudes de usuarios ficticios.

• Imposibilidad de lograr acuerdos de barrido generando doble cobro tanto en barrido como en comercialización.

Lo anterior induce a pensar que debido a la naturaleza técnica y operativa del servicio público de aseo, la propuesta actual de libre competencia a guisa de legalidad conforme a la Ley, no resulta suficiente como garantía para la prestación del servicio bajo condiciones equilibradas.

En concordancia con lo anterior, en el contexto local la promoción de la competencia en los servicios públicos domiciliarios en Colombia, en especial el de aseo, pareciera haberse desbordado de los postulados de la pluricitada Ley en el tema de la competencia, como quiera que la tendencia de episodios que impiden la sana competencia son crecientes en los últimos años.

Esta sensación del decadencia del enfoque de la competencia a la luz de la Ley 142 de 1994, se evidencia especialmente en las actividades de barrido, limpieza de vías y áreas públicas, recolección y transporte a pesar de prestarse bajo las condiciones de libre mercado, en la práctica no han experimentado de manera integral eficiencias originadas en las reglas de la competencia.

Toma fuerza el argumento de que la naturaleza del servicio público domiciliario de aseo dificulta su ejercicio bajo lo

que hoy se asume como libre mercado

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En razón de lo anterior, toma fuerza el argumento de que la naturaleza del servicio público domiciliario de aseo dificulta su ejercicio bajo lo que hoy se asume como libre mercado; los antecedentes recientes dan cuenta de prácticas que no responden al deber ser del equilibrio del mercado, por el contrario han desencadenado acciones que atentan contra la lealtad entre los agentes oferentes en detrimento de los intereses del usuario.

Así las cosas, es imperante que la concepción de competencia en el servicio púbico domiciliario de aseo debe concebirse desde la Ley, teniendo la realidad actual de la competencia, con el fin de garantizar niveles de eficiencia y la protección del usuario. Lo anterior, solo puede ser posible si el Estado impone condiciones para que los prestadores compitan con reglas claras por el mercado, lo cual es más acertado que tratar de garantizar una competencia falaz dentro de un mercado de libre acceso, porque las herramientas legales que hoy existen parecieran no ser suficientes para el óptimo funcionamiento del mismo. De allí surge el cuestionamiento: La Ley 142 de 1994: ¿un instrumento vigente frente a las nuevas tendencias del servicio público de aseo en términos de competencia?

Libertad y Orden

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Municipio de Villapinzón y en las zonas urbana y rural, municipio de Suesca, jurisdicción del departamento de Cundinamarca

Propuestas no estructurales

para la conservación de la conectividad local y regional en el páramo de Guacheneque con zonas aledañas de subpáramo y bosque alto Andino.

Introducción

En Colombia, las actividades productivas de las comunidades humanas y su efecto

permanente sobre ecosistemas particularmente frágiles, como los sistemas de páramo, han significado un reto determinante para la cohesión de su composición, estructura y función, que son esenciales para la regulación hídrica de las cuencas hidrográficas. Un reto similar se manifiesta con los ecosistemas de altiplano neotropical, los cuales además suelen ser parte de la cuenca de los cuerpos de agua originados en los sistemas de páramo; dichos ecosistemas, sufren una exposición aún más directa a las actividades productivas por la constante fragmentación generada, lo cual los hace más vulnerables ante la presión, especialmente de los sectores agropecuario y minero y exacerbada por los proyectos de construcción de infraestructura vial y/o de vivienda, entre otros.

Articulo realizado por: Luz Elena Aguilar, Ricardo Peñuela, Isabella Fernanda Torres, Bibian García y Jairo Bárcenas Sandoval. Especialización en Gestión Ambiental Urbana, Facultad de Ciencias Ambientales, Universidad Piloto de Colombia. 2013.

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La capacidad de recuperación de los ecosistemas de páramo, subpáramo y de bosque alto andino, al margen de los procesos de fragmentación, es planteada como punto de partida para la formulación de una propuesta de conectividad ecológica a nivel local y regional.

La conectividad entre el ecosistema de páramo y los bosques alto andinos de subpáramo cumple adicionalmente una función de soporte indispensable para garantizar el flujo energético y biológico de las comunidades y poblaciones de especies nativas, mediante el funcionamiento de corredores ecológicos.

En contraste, la fragmentación del sistema de bosque alto andino de páramo es un evento multitemporal que implica la manifestación de un proceso espacial, durante el cual una gran extensión de hábitat es transformada en un número de pequeños parches de menor área total, aislados unos de otros por una matriz diferente al hábitat natural.

En la cuenca alta del río Bogotá, a más de 3.200 msnm, el Páramo de Guacheneque ofrece una serie de servicios ecosistémicos vitales para toda la región, entre los que se destacan la captación y retención hídrica a partir de la cual se forma, entre otros cuerpos de agua, el río Bogotá, cuya cuenca comprende aproximadamente 589.143 has1, siendo además uno de los principales abastecedores de este recurso en la Sabana de Bogotá.

1. Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá –POMCA, aprobado por Resolución de la CAR No. 3194 del 23 de noviembre de 2006. Resumen Ejecutivo. Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR, elaborado por el Consorcio: Planeación Ecológica Ltda. – Ecoforest Ltda., 2006.

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El subpáramo asociado con el páramo de Guacheneque presenta un acelerado proceso de fragmentación por afectaciones de origen antrópico en Villapinzón, en especial por la presión constante del sector agropecuario.

Ese mismo proceso se ha hecho aún más evidente y exacerbado por la proliferación de viviendas campestres generando tensiones fuertes hacia procesos de conurbación en las zonas de altiplano, como en el caso del municipio de Suesca, limitando la conectividad ecológica y deteriorando los procesos de servicios ecosistémicos que ofrece la zona.

Es así como mediante que uno de los retos que enfrente al gestión ambiental especial mente en territorios sub urbanos o peri urbanos se propone un modelo complementario para mejorar la conectividad mediante la estructuración de un plan estratégico que fomente la viabilidad de corredores ecológicos, garantizando la funcionalidad de la Estructura Ecológica de Soporte y considerando especialmente la continuidad de las áreas de paso en los dos casos de estudio a desarrollar.

En este orden de ideas estructurar un paradigma de conectividad mediante la creación de opciones de manejo que proporcionen vías activas y estables de flujo energético y biológico entre el ecosistema del Páramo de Guacheneque y el Bosque Alto Andino con el área urbana y rural del Municipio de Suesca, en la cuenca del río Bogotá, se convierte en uno de los retos estructurantes para la gestión ambiental urbana de la Sabana e Bogotá, en aras de mantener o aumentar la oferta de servicios ecosistémicos que dichos territorios pueden proveer.

Marco geográfico

La cuenca alta del río Bogotá comprende 16,530 ha y es el conector natural de desarrollo de varios municipios, entre los cuales se

La cuenca alta del río Bogotá comprende 16,530 ha y es el conector natural de desarrollo de varios municipios, entre los cuales se encuentran Villapinzón y Suesca en Cundinamarca, cuyos ecosistemas son objeto de este estudio.

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encuentran Villapinzón y Suesca en Cundinamarca, cuyos ecosistemas son objeto de este estudio.

Entre las particularidades del municipio de Villapinzón, que contribuyen al análisis de conectividad ecosistémica, el manejo ambiental de la conectividad en el páramo de Guacheneque, donde nace el Río Bogotá, se tomaron como referencia los datos geográficos de localización y climáticos del Esquema de Ordenamiento Territorial de Villapinzón, obtenidos a su vez a partir de la tabulación de la información de tres estaciones climatológicas que son La Granja a 2.745 msnm, La Fortuna a 2.880msnm y Villapinzón a 2700 msnm.

Localización: Laguna del Valle o el Mapa, Vereda Bosavita, Páramo de Guacheneque, Municipio de Villapinzón.

Latitud: 5° 12´ 26.76” N

Longitud: 73° 32´19.76” O

Altitud: Entre 2700 msnm y 2900 msnm

Temperatura: Promedio de 12°c. y variación 0.6°c x cada 100 mts de altura.

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Exotranspiración: 41.2 mm promedio mes y 496.3 mm anual.

Precipitación: Promedio 50mm

Caudal Rio: mínimo 0 M3/sg en los años 76 y 90 y máximo 24.5 M37seg, 1979.

Humedad Relativa: Vapor de Nubosidad- Mínima 75% en Enero y máxima de 95% en julio.

Brillo Solar: Promedio 113.9 horas.

Con relación al municipio de Suesca, ubicado sobre la Cordillera Oriental, a 60 kilómetros al norte de Bogotá, cuenta con una extensión total de 177 km2. Limita por el noroccidente con el municipio Nemocón, Tausa, Cucunubá y Lenguazaque; y por el suroriente con Gachancipá, Sesquilé y Chocontá.

Latitud: 5° N

Longitud: 73° O

Altitud: 2.584 msnm

Temperatura: 14° C

El desarrollo acelerado del municipio es el resultado de una limitada planeación, que se hace evidente en la determinación del uso del suelo, como lo indica el EOT del municipio: “Se cuenta con áreas urbanas que han sufrido procesos de desarrollo sin ordenamiento, llegando a una ocupación ineficiente en algunos casos, deficiencia media en la prestación de los servicios públicos básicos y desorden morfológico y constructivo de la vivienda” (EOT Municipio de Suesca, 2000).

El concepto de conectividad, opuesto en una escala de tiempo al concepto de fragmentación, incide principalmente sobre los determinantes ambientales, es decir, sobre la base ambiental que soporta el territorio, la cual se selecciona y delimita para su protección y apropiación sostenible.

En relación directa con la zona de estudio: “la Estructura Ecológica se ha planteado y analizado para Colombia en torno a la Estructura Ecológica de Soporte (EES) y la Estructura Ecológica Principal (EEP), las cuales aparecen de manera formal en el escenario nacional, a través del Plan Ambiental de la Cuenca Alta del Río Bogotá, y el Plan regional de gestión ambiental para esta misma zona” (Van der Hammen, 1988 en MADS-CARDER, 2011).2

2. Implementación de la Política de Gestión Ambiental Urbana en los Municipios de Pereira, Dos Quebradas, Santa Rosa de Cabal y La Virginia, Risaralda. Informe Final Convenio Interinstitu-cional MADS-CARDER, 2011)

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La EES está conformada por la Estructura Ecológica Principal (EEP), más la Infraestructura Ecológica (IE), y es definida a su vez como “La expresión territorial de los ecosistemas naturales, agroecosistemas, sistemas urbanos y construidos, que soportan y aseguran a largo plazo los procesos que sustentan la vida humana, la biodiversidad, el suministro de servicios ambientales y la calidad de vida” (IDEAM, 2003, elaborado por Van der Hammen y Andrade).

Por otro lado, los ecosistemas estratégicos son los que soportan los servicios ecológicos (o ecosistémicos), los cuales a su vez dependen de un conjunto articulado de elementos naturales esenciales en la EEP (Márquez, 2008). El ecosistema de Páramo es un ecosistema estratégico proveedor de servicios

ecosistémicos tan esenciales como el agua, el paisaje, o la calidad del aire, con incidencia directa sobre la calidad de vida de las poblaciones en su área de influencia. Con base en la propuesta de MADS & CARDER (2011) para la identificación de la EEP en ecosistemas estratégicos, el páramo también tiene proyección local y regional por su papel como elemento estructurante, por su función y valor como fuente de oferta ambiental para la ciudad y para la región, por las interrelaciones biofísicas que también lo integran como pieza

ecológica dentro de una estructura ecológica a nivel regional.

La cuenca hidrográfica de un río genera igualmente una serie de servicios ecosistémicos esenciales que, unidos a la componente socioeconómica en el estudio de los asentamientos humanos, son el fruto de la interacción de las comunidades para la solución de sus necesidades básicas. El concepto de cuenca hidrográfica integra a su vez un conjunto de ecosistemas estratégicos y también es crítico el papel del Estado y sus directrices, principalmente para que asegure el acceso, conservación y uso sostenible de los recursos naturales, que garantice además la correcta implementación de las políticas de gestión ambiental a cargo de las autoridades ambientales, en el marco del Sistema Nacional Ambiental – SINA, con un vínculo directo con el ordenamiento territorial, estrechamente relacionado con la ubicación de las zonas urbanas.

Al respecto, el decreto 1640 de 20123 del MADS, en su artículo 19, sobre las Directrices para los planes de ordenación y manejo de las Cuencas Hidrográficas, señala que esta se hará teniendo en cuenta: “1. El Carácter especial de conservación de las Áreas de Especial Importancia Ecológica. 2. Los ecosistemas y zonas que

3. Decreto 1640 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, publicado el jueves 2 de agosto de 2012, en el Diario Oficial No. 45518 Paginas 33-40.

El ecosistema de Páramo es un ecosistema estratégico proveedor de servicios ecosistémicos tan esenciales como el agua, el paisaje, o la calidad del aire, con incidencia directa sobre la calidad de vida de las poblaciones en su área de influencia.

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la legislación Ambiental ha priorizado en su protección, tales como: páramos, subpáramos, nacimientos de aguas, humedales, rondas hídricas, zonas de recarga de acuíferos”, entre otros hábitats similares de recursos hidrobiológicos.

Con relación a los páramos, el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales –IDEAM, indica que: “...son determinantes y estratégicos por su gran potencial de almacenamiento y regulación hídrica, recarga de acuíferos y nacimiento de los principales sistemas hídricos de abastecimiento de la población. De acuerdo con los estimativos realizados a partir del balance hídrico, el ecosistema de alta montaña en Colombia tiene un área de 4’686.751 ha y cuenta con un volumen 66,5 km3/año, que corresponde a un caudal de 2.109 m3/seg. En la alta montaña y en particular la franja entre los 3.000 y 4.000 msnm, se encuentran los 34 ecosistemas de páramo del país, que cubren un área total de 1’933.000 ha, y cuya función hidrológica se centra en la captación, recepción, almacenamiento y regulación del agua” (IDEAM, 2002 citado en el PNGIRH, 2010).

Sin embargo, los planes de manejo ambiental del país incluyen solo una fracción del área total de los páramos ubicados en suelos de protección:

“El resto de áreas de páramo que tienen actualmente planes de manejo corresponden a los ecosistemas ubicados al interior del Sistema de Parques Nacionales Naturales, correspondientes a 526.000 has que representan sólo el 43,5% del total de páramos del país, ello a través de los planes de manejo de las áreas protegidas adoptados por la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Naturales Nacionales.” (PNGIRH, 2010)

Al analizar los factores bióticos en el páramo de Guacheneque la biodiversidad vegetal está representada principalmente por especies de musgos, helechos, briófitas, líquenes, bambusáceas y moráceas, dispuestas en relación directa con el rango altitudinal, en el cual a partir de los 2.900 msnm predominan las siguientes Familias: Bromeliaceae, Asteraceae, Eriocaulaceae, Lycopodiaceae, Rubiaceae y Ericaceae, entre otras. Además de otras familias representadas por especies arbustivas, presentes en las áreas menos directamente expuestas al viento, es decir, hacia el costado sur del valle aluvial en estudio.

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Al concatenar los factores bióticos, con los procesos de conectividad, esta última entendida “con la facilidad con la cual los organismos, la materia y la energía atraviesan los ecotonos entre las unidades ecológicas adyacentes.” (Ward, 1999), de igual forma, la principal preocupación de los ecologistas/ambientalistas de recursos hídricos son las propiedades del agua y los organismos y hablan de “conectividad lateral, longitudinal y vertical en sistemas ribereños.” (Naiman, 1998), considerando que el objeto del presente documento es establecer una propuesta de conectividad entre las franjas de bosque alto andino en el subpáramo adyacente al Páramo de Guacheneque en dirección noroccidental con referencia al punto de ubicación del mirador del parque nacional sobre el valle del páramo, se convierten en parámetros neurálgicos para la misma.

Fragmentación

La transformación del paisaje y los cambios en las coberturas vegetales en el tiempo cobran gran importancia pues, en poco más de una década, la fragmentación (el rompimiento de amplias extensiones de hábitat o áreas de tierra en pequeñas parcelas), se ha convertido en un problema ambiental de proporciones mundiales (Forman 1995). La fragmentación es provocada por disturbios que resultan en la reducción y aislamiento de áreas de hábitat natural a nivel de paisaje. (Noss 1987, Schelhas y Greenberg 1996, ambos en Correa Do Carmo 2000)

Según Volgemann (1995), la fragmentación puede ser también considerada como el proceso de “cortar profundamente áreas grandes y contiguas de tipos similares de vegetación nativa en numerosos segmentos menores separados por tipos de vegetación relacionados con la actividad humana intensiva”. La transformación y el cambio, ya sea natural o inducido por el hombre, es la norma en todos los procesos naturales y sociales. El equilibrio y lo estático es apenas una fase que nunca persiste indefinidamente (Forman 1995).4

La fragmentación en un bosque genera cambios en las características bióticas y abióticas de los fragmentos remanentes, como lo indican Stevenson & Rodríguez (2008): “La composición de las especies vegetales de un sitio va a depender de esa combinación de historia y filtros ecológicos, relacionados con procesos bióticos (e.g. , dispersión, depredación) y abióticos

4. Recursos Naturales y Ambiente/no.58: 78-88. Fragmentación y deforestación como indicadores del estado de los ecosistemas en el Corredor de Conservación Choco-Manabí (Colombia-Ecuador) Mauricio A. Echeverry D1; Grady J. Harper2

La transformación del paisaje y los cambios en las coberturas vegetales en el tiempo cobran gran importancia pues, en poco

más de una década, la fragmentación, se ha convertido en un problema ambiental de

proporciones mundiales

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(e.g. , características del suelo, humedad, temperatura).” Ante lo cual además es necesario hacer referencia a la continuidad o discontinuidad de las afectaciones directas producidas por las actividades de origen antrópica sobre estos ecosistemas.

Método

Con base en el sistema de referencia Magna Sirgas, sobre la cartografía disponible a escala 1:5000 para las respectivas coordenadas geográficas obtenidas mediante GPS se determinaron los puntos de referencia necesarios para ubicar las zonas en estudio y se identificaron las áreas más intervenidas, diferenciando además zonas de transición y evidencia de los procesos de fragmentación en curso, tras un trabajo de campo y restitución fotográfica.

En un plano disponible se identificaron actividades y niveles de intervención, trazando además áreas cuya topografía y demás características que puedan albergar corredores biológicos que rehabiliten la conectividad en estos ecosistemas.

Una vez determinados los puntos de mayor intervención se procedió a ubicar los ejes de actividad para el sector agrícola y el sector pecuario, con el fin de caracterizar el uso del suelo y señalar las proyecciones más alejadas de los ecosistemas. Adicionalmente se obtuvo información sobre actividad de explotación minera en la zona del páramo, particularmente en la vereda de Úmbita, departamento de Boyacá, el cual está ubicado hacia al noreste.

Dicho análisis adicionalmente fue complementado con una indagación de actividades industriales, semi industriales y artesanales que pueden afectar las dinámica de los ecosistemas y por ende de los servicios que estos proveen, como es el caso de la curtición, proceso que generan problemas ambientales que afectan los diferentes componentes

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ambientales así: el recurso hídrico se ve afectado por la gran cantidad de insumos involucrados en el proceso productivo así como la naturaleza misma de las pieles que aportan una alta carga orgánica a los vertimientos; adicionalmente, algunos subproductos y residuos se vierten normalmente con las aguas residuales a la red de alcantarillado o a los cuerpos de agua. Los sólidos insolubles ocasionan el taponamiento de las redes de alcantarillado y sedimentación en los cuerpos

de agua. No obstante, la construcción de sistemas de pre-tratamiento como trampas de grasas y de sólidos, reducen significativamente el impacto.

El sector de curtiembres de Villapinzón, se localiza dentro de las veredas de Casablanca y

San Pedro, en una franja de cerca de 4 kilómetros de longitud, aledaños al Río Bogotá y a la carretera central del norte.

La actividad actual de las curtiembres presenta un componente histórico y cultural marcado, ya que es una actividad que se inició hace más de un siglo y es un elemento que se encuentra inmerso en las dimensiones económicas, sociales y ambientales del municipio y de la región. Las personas que desarrollan esta actividad están arraigadas a los procesos y consideran el conocimiento en curtición como un gran valor de orígenes ancestrales.

El sector curtiembres se encuentra en un corredor vial de gran importancia, ya que conecta a Bogotá con Tunja, facilitando el comercio y la actividad económica en estas regiones. La zona de las curtiembres se caracteriza por ser una franja estrecha y plana, la cual cuenta con un área aproximada de 106.75 hectáreas, en las que se incluye al área ocupada por el río, la vía y el ferrocarril.

Ahora bien, se sabe que las curtiembres desarrollan sus procesos de manera rudimentaria y artesanal. Es así como uno de los “grandes males” que tiene el municipio es la existencia de las curtiembres, entendiéndose como grandes males desde el punto de vista ambiental y sanitario, pero si se observa desde el punto de vista económico y social, es una de las “grandes soluciones” para la población dadas las múltiples fuentes de empleo y procesos de economía paralela que esta actividad genera.

Mientras una situación puede conllevar a la solución de algunas necesidades de la población, en sí misma puede causar graves problemas a los recursos naturales y consecuentemente a la población, generando externalidades negativas a los ecosistemas como a los territorios. Es esto lo que precisamente ocurre con las curtiembres; se observa que es una de las fuentes de empleo importante para la población y al mismo tiempo genera recursos para el municipio, pero por otro lado sus procesos generan residuos altamente lesivos para los recursos naturales, particularmente como contaminantes de los cuerpos de agua. Los residuos en

El sector curtiembres se encuentra en un corredor vial de gran importancia, ya que conecta a Bogotá con Tunja, facilitando el comercio y la actividad económica en estas regiones

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esta etapa son líquidos de alta alcalinidad, con un pH entre 12 y14, con alta concentración de sulfuros, restos de pelos y proteínas suspendidas, conformando afectaciones por olores ofensivos.

Otros disturbios

Otros disturbios al ecosistema de subpáramo, que se pueden considerar menores porque no son alteraciones significativas -como las curtiembres o el cultivo de flores- son:

Siembra de pinos exóticos: Reforestación, mal planeada; en pleno páramo se detectó un parche de pinos exóticos –Pinus Spatula, que no soporta grandes períodos de temperaturas tan bajas como -10° C”, por lo que no tuvo mucho desarrollo ya que topográficamente el sitio no fue el más indicado, por estar expuesto a las corrientes de viento y evapotranspiración y el terreno no ser el más apto ya que el perfil del terreno es una capa muy superficial de tierra vegetal de apenas unos 20 cm en promedio.

Construcciones: A pesar de haber algunas necesarias, como la vía de acceso y la estación de monitoreo, hay otras que han venido avanzando páramo arriba destinadas a viviendas recreativas o de descanso; construcciones que van dejando su huella al verter las aguas servidas, necesitar cierres de seguridad y deforestar lotes de bosques para levantar las edificaciones y crear zonas de parqueaderos, son incidentes que lentamente van siendo parte del paisaje.

Turismo depredador: Se está manejando de forma ecológica, aunque de caminatas se ha pasado al acceso de vehículos de tipo bus buseta, que en mayor medida van afectando el equilibrio natural. El ecosistema de páramo estudiado en su zona alta, no presenta mayores alteraciones, está muy conservado aproximadamente por sobre la cota de los 2800 msnm, por lo que los disturbios en la parte alta son menores; solamente la carretera y las pocas construcciones mencionadas, son intervenciones realizadas por el hombre y se pueden aún reversar o controlar o incluso minimizar ya que fueron aparentemente planeadas con cuidado suficientes para no alterar la zona de reserva que está protegida.

De igual forma dentro de las actividades que más presionan la estructura y funcionalidad de los subpáramo y del Bosque Alto Andino, es la agricultura y la ganadería, en zonas de más baja altitud en dirección al pueblo de Villapinzón, se va

El ecosistema de páramo estudiado en su zona alta, no presenta mayores alteraciones,

está muy conservado aproximadamente por sobre la cota de los 2800 msnm, por lo que los disturbios en la parte alta son

menores; solamente la carretera y las pocas construcciones mencionadas, son intervenciones realizadas por el hombre

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observando una mayor y más descuidada intervención humana, como el desmonte de bosque para adaptar las tierras al cultivo principalmente de papa y a una ganadería no extensiva; pero sí existe otra amenaza que merece especial atención aparte porque ha venido tomando fuerza y ha comenzado a hacer estragos en la zona, en un muy corto período -menor a cinco (5) años: la minería. El crecimiento de esta actividad productiva ha sido muy rápido a diferencia de las anteriores que son paulatinas, pero no por esto menos graves.

Los dos primeros son de una mayor incidencia y preocupación, el cultivo de papa y la ganadería, porque ya están afectando significativamente la mayor parte del ecosistema. Además de la tala del bosque nativo y la quema de elementos naturales y no naturales -como llantas-, como mecanismo para evitar las heladas que afectan los sembrados de papa, está la actividad de pastoreo que implica el uso de productos como abonos e insecticidas para los nuevos cultivos y baños para el ganado; químicos que de todas formas terminan en las corrientes subterráneas y superficiales dirigiendo su escorrentía al río Bogotá.

Municipio de Suesca

El caso de Suesca es significativamente diferente, ante el nivel de intervención manifiesto sobre los recursos biológicos en ese ecosistema, en especial porque las actividades agropecuaria, minera, industrial y silvipastoril, han generado múltiples tipos de afectaciones a la integridad de la región y especialmente del bosque alto andino que circundaba el área urbana de ese municipio. De esta forma,

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la propuesta para su recuperación pasa por la tarea de caracterización inicial de la flora nativa que se esperaría encontrar en este ecosistema, promover su propagación, e implementar un conjunto de estrategias para restablecer la conectividad mediante la restructuración de corredores ecológicos funcionales.

Por todo lo anterior, la implementación de las propuestas de conectividad aquí presentadas requiere de un detallado estudio preliminar que caracterice las especies de flora nativa regional más representativas en cada ecosistema, generando además una base de datos que asigne niveles de importancia a los indicadores seleccionados para su identificación. Esto con el fin de adelantar el respectivo programa de recuperación y la estrategia de manejo propuestos, determinando especies pioneras, riqueza de especies, patrones de distribución espacial de las plantas y de dispersión de semillas por vectores, entre otros parámetros de estudio, y la conservación de la biodiversidad en ecosistemas fragmentados.

Con el fin de proponer una estrategia de conectividad a mediano y largo plazo, que permita iniciar un programa de restauración de ecosistemas de bosque alto andino, se desarrolló la siguiente metodología.

Desde un punto de observación predeterminado sobre las Rocas de Suesca- Cucuana a 2.645 msnm, con coordenadas geográficas Norte 05°05´45.1” y Oeste 73°47´23.2”se procedió a realizar una descripción cualitativa de las características de los usos del suelo en las áreas urbana y rural del municipio, mediante representación esquemática de la vista en dirección noreste, identificando las áreas de producción agropecuaria (floricultura y ganadería de doble propósito), minería de canteras, los asentamientos urbanos, la ubicación de complejo industrial de la cementera, los ecosistemas de bosques fragmentados principalmente constituidos por

La implementación de las propuestas

de conectividad aquí presentadas requiere

de un detallado estudio preliminar que caracterice

las especies de flora nativa regional más

representativas en cada ecosistema, generando

además una base de datos que asigne niveles

de importancia a los indicadores seleccionados

para su identificación

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especies introducidas, el sistema de vías, y el río Bogotá como principal elemento integrador de la zona en estudio, visualizando además el jarillón construido para mitigar el riesgo de inundaciones en la zona.

Para la propuesta de conectividad se siguió la siguiente metodología:

Se cuadriculó la zona en estudio para facilitar la ubicación de los puntos específicos en los cuales se plantea la propuesta de conectividad en cada uno de tres casos más relevantes, a manera de ejemplo, con el fin de concretar un programa de restauración piloto. De esta forma, sobre los campos o cuadrantes identificados por coordenadas Oeste A,B,C. y Norte 1,2,3. se indican los áreas específicas prioritarias, objeto de la propuesta, así: a) Corredores Ecológicos Urbanos b) Corredores Ecológicos Rurales c) Zonas de Manejo Ambiental.

Propuesta

Para optimizar la conectividad en la zona de estudio se destacan:

a) Esquematizar una alternativa de Manejo Ambiental encaminada a consolidar un corredor ecológico entre el casco urbano de Suesca y el sector rural dedicado a la floricultura.

b) Estructurar una Zona Permanente de Manejo Ambiental en la Ronda del río Bogotá, como franja permanente que incluya la ronda del río, ampliando la zona protegida hacia su costado sur y hasta el límite con la línea férrea, cercana a la falla geológica.

Resultados y discusión

La intervención propuesta en este trabajo aspira precisamente a conservar la integridad de las áreas de subpáramo y bosque alto andino, desarrollando una estrategia integral que restablezca la conectividad mediante el establecimiento de mayores corredores ecológicos que consolide un esquema de recuperación disminuyendo la huella ecológica de las zonas objeto de estudio.

Con base en el análisis comprensivo de la información recabada, se presentan tres componentes que constituyen una propuesta integral de corredores biológicos de conectividad mediante tres estrategias complementarias, tanto para la zona de subpáramo y bosque alto andino como para el Páramo de Guacheneque.

Se presentan tres componentes que constituyen una propuesta

integral de corredores biológicos de conectividad mediante tres estrategias complementarias,

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La primera estrategia se dirige a consolidar un cinturón verde a manera de barrera biofísica a partir de una cota máxima de 2.800 msnm, con el fin de detener el avance de las actividades agropecuarias. Lo anterior combinado con el sistema de incentivos propuesto, generando la posibilidad de acceder a mecanismos de financiación internacional. Esto último directamente relacionado con la expedición y comercialización de CERs (CAEMA Fair Trade, 2013).

La segunda estrategia consiste en crear y/o fortalecer Zonas de Manejo y Protección Ambiental – ZMPA, mediante acuerdo municipal que amplíe la medida mínima establecida para la franja protegida de la ronda del río, más allá de lo dispuesto por la norma actual vigente. Dicha estratégica debe estar compaginada con la oportunidad de actualización del ordenamiento territorial en cada Municipio.

La tercera estrategia propuesta consiste en proponer un programa de capacitación que desarrolle iniciativas educativas que adopten cambios de comportamiento consecuentes con una mayor conciencia ambiental, convocando la participación de las comunidades en los dos municipios. Los principales cambios de comportamiento esperados se refieren a las prácticas agropecuarias, industriales y mineras.

De igual forma se proponen tres componentes:

El primer componente se refiere a establecer corredores ambientales que conecten los diferentes fragmentos de bosque, dirigidos en una primera etapa a establecer las comunidades biológicas representadas por las diferentes especies nativas de los géneros más característicos en el ecosistema de subpáramo y bosque alto andino, parcialmente identificadas en las imágenes que hacen parte del presente documento. La segunda etapa de la propuesta hace referencia la posibilidad de generar los mecanismos que permitan consolidar los corredores establecidos.

El segundo componente se relaciona con la necesidad de generar alternativas de uso para la recuperación del suelo mediante el desarrollo de incentivos de carácter fiscal que les permita a los propietarios de los terrenos ubicados en las zonas críticas, adoptar la figura de compensación económica a cambio de conservación ambiental.

El tercer componente propuesto consiste en estructurar e implementar un programa de recuperación de suelos en zonas críticas, basado en la reubicación de procesos productivos agropecuarios, mediante el intercambio de suelo que pertenezca al municipio con propietarios en las zonas críticas anteriormente identificadas.

Las oportunidades que señala la presente propuesta consideran la

realidad socioeconómica, la normativa vigente y el contexto en el cual la gestión

ambiental integral en estos municipios puede constituirse en un proceso de

solución, cuya valides podría variar en función del nivel de compromiso técnico y político de cada uno de los municipios

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Conclusiones

La estructuración de propuestas de gestión y ordenamiento ambiental y urbano, concentradas a priorizar procesos de conservación de la estructura ecológica principal, y compatibilizar los usos del suelo para mantener una oferta efectiva de servicios ecosistémicos se convierte en un reto para las administraciones municipales y regionales que buscan el desarrollo sostenible.

En su conjunto, a mediano y largo plazo, las propuestas presentadas generaran oportunidades para el establecimiento de alternativas de manejo ambiental de las áreas de subpáramo y bosque alto andino en la cuenca alta del río Bogotá dirigidas a su recuperación para dos escenarios específicos en zonas de transición, el escenario del páramo de Guacheneque y el bosque alto andino y el escenario del área urbana y rural del municipio de Suesca, contribuyendo al inicio del proceso de restauración de estos ecosistemas, mediante la consolidación de mayores áreas con corredores biológicos de conectividad y la recuperación de la funcionalidad entre los mismos.

Si bien se trata de dos escenarios caracterizados por amplias diferencias, especialmente asociadas con el esquema de manejo ambiental que las respectivas comunidad y autoridad ambiental le han dado a sus ecosistemas, y por la efectividad de la figura de protección vigente en el Páramo, dichos escenarios tienen en común la permanente presión que el sector agropecuario ejerce al desplazar la frontera agrícola y la necesidad de establecer alternativas que habiliten estrategias para la consolidación de un esquema integral de ordenamiento territorial, además de la necesidad de ordenar la cuenca hidrográfica del río Bogotá, con el fin de bajar la tensión de usos alternativos sobre dichos territorios.

Las oportunidades que señala la presente propuesta consideran la realidad socioeconómica, la normativa vigente y el contexto en el cual la

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gestión ambiental integral en estos municipios puede constituirse en un proceso de solución, cuya valides podría variar en función del nivel de compromiso técnico y político de cada uno de los municipios directamente involucrados y del papel activo de las autoridades ambientales.

Con base en lo anterior, al considerar la información recabada y analizada en su conjunto, se presentan, a manera de conclusiones, los siguientes compromisos por cumplir:

1. El éxito de la propuesta para el establecimiento de redes de corredores biológicos de conectividad requerirá del apoyo conjunto del sector privado y el sector público identificando oportunidades de concertación mediante la acción participativa, para impulsar los procesos de conservación.

2. El papel de las administraciones municipales y de la Corporación Ambiental se convierte en un elemento esencial para la definición de los nuevos modelos de uso y ocupación del territorio en el que se priorice dichos ecosistemas y por ende las propuestas de conectividad ecológica, a través del Ordenamiento Territorial.

3. El aspecto socioeconómico común a los componentes propuestos requiere consolidar estrategias de participación comunitaria, la cofinanciación por entes del ámbito nacional y por organismos multilaterales, en intercambio de conservación por huella de carbono con otras economías.

4. Se requiere además de la estructuración de una campaña educativa que vincule a todos los sectores sociales de la economía local y regional, generando compromiso con la conservación y promoviendo el desarrollo normativo desde las regiones y el seguimiento por parte de la respectiva autoridad ambiental.

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MEDIOAMBIENTE

La Policía Nacional en cumplimiento al artículo 101 de la Ley 99 de 1993, a través

del Área de Protección Ambiental, adscrita a la Dirección de Protección y Servicios Especiales - DIPRO y de los grupos de protección ambiental de las diferentes metropolitanas y departamentos de Policía, realiza en todo el territorio nacional procedimientos, actuaciones de investigación criminal, planes, programas, campañas de sensibilización y prevención ambiental, encaminados a proteger su diversidad e integridad, demostrando de esta forma su compromiso con la protección de todas las formas de vida en nuestro país.

El Área de Protección Ambiental y Ecológica, responsable de direccionar las acciones de protección ambiental, está integrada por tres grupos:

La Policía Ambiental de la mano con la

comunidad“A través de nuestros programas promovemos la protección y conservación del medio ambiente y los recursos naturales.

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1. Grupo prevención ambiental

Contiene dos programas:

a) Programa de Organización Comunitaria.

b) Programa de Sensibilización y difusión ambiental.

2. Grupo control ambiental

Contiene cinco programas:

a) Programa Control al Tráfico Ilegal de la Biodiversidad.

b) Programa Control al Maltrato Animal.

c)Programa Control Contaminación a Cuerpos Hídricos.

d)Programa Control. Contaminación Atmosférica.

e)Programa Control Contaminación Visual.

3. Unidad investigativa de delitos contra el ambiente y los recursos naturales.

Tiene como objetivos principales:

Ejecutar y responder por las funciones que la Constitución Nacional, las leyes y los reglamentos asignados a la Policía Nacional, en el ámbito de la policía judicial.

Desarrollar labores investigativas, técnicas y procedimientos de investigación de delitos contra el ambiente y los recursos naturales.

Coordinar con la Dirección de Investigación Criminal e Interpol, los aspectos relacionados con las competencias en casos particulares y el apoyo técnico requerido para la realización de procedimientos que involucren la biodiversidad colombiana.

Las principales actividades desarrolladas por estos grupos son:

1. Control al tráfico ilegal de la biodiversidad.

Este programa consiste en desarrollar conjuntamente con las autoridades ambientales, los entes territoriales y la comunidad en general, acciones de control y prevención que permitan mitigar los impactos ambientales negativos, ocasionados por el ilícito aprovechamiento de los recursos de

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fauna y flora silvestre producto del actuar irresponsable de algunas personas. Es importante resaltar que durante la vigencia 2013 se logró la incautación de 16.599 réptiles, 4.325 aves, 3.329 mamíferos, 81.202 metros cúbicos de madera, 417.023 unidades de flora y 1.252.764 kilogramos de recurso hidrobiológico1; al igual que la realización de 21.921 acciones de control al tráfico ilegal de la biodiversidad, 6.101 acciones de control a la contaminación atmosférica, 7.452 acciones de control a la contaminación visual, 7.944 acciones de control a la contaminación de cuerpos hídricos y 17.955 acciones de control al maltrato animal.

En lo que va corrido del año 2014, se han realizado 7.295 acciones de control al tráfico ilegal de la biodiversidad, 2.212 acciones de control a la contaminación atmosférica, 2.617 acciones de control a la contaminación visual, 2.678 acciones de control a la contaminación de cuerpos hídricos y 6.051 acciones de control al maltrato animal.

2. Grupo Juvenil Ambiental “Amigos de la Naturaleza”

Este programa hace referencia a la conformación de grupos juveniles ambientales “Amigos de la Naturaleza” en los cuales, se comprometen directamente jóvenes de colegios en los grados décimo (10°) y undécimo (11°), quienes reciben por parte de los integrantes de los Grupos de Protección Ambiental – GUPAE, formación en temas de prevención y control ambiental, como una forma de generar conciencia y respeto por el ambiente y los recursos naturales, comprometiéndolos a convertirse en multiplicadores entre los niños, niñas y jóvenes de sus colegios.

1. SITIES - Sistema de Tráfico Ilegal de Especies Silvestres

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Durante el año 2013, con el desarrollo de este programa, se conformaron 61 grupos juveniles ambientales “Amigos de la Naturaleza”, integrados por 1.355 jóvenes pertenecientes a 85 colegios de carácter público y privado a nivel nacional.

En lo corrido del año 2014, se han conformado 67 grupos juveniles ambientales “Amigos de la Naturaleza”, integrados por 1.850 estudiantes.

La labor de la Policía Nacional a través del Área de Protección Ambiental y sus grupos a nivel nacional, busca generar en los ciudadanos una mayor conciencia, compromiso y responsabilidad ambiental, con el fin de mejorar sus condiciones de vida, contribuyendo de esta forma a garantizar el derecho constitucional a un ambiente sano y por consiguiente, a mejorar la convivencia y seguridad de los habitantes de Colombia.

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Después de veinte años de construcción, avances y retrocesos, en la actualidad

podemos predicar que existe un “derecho de los servicios públicos”, en el que se han consolidado posiciones jurídicas de innegable valor y que podemos soportar en nueve ejes centrales, que han sido construidos a partir de la doctrina de la Corte Constitucional y del reconocimiento de que la prestación de los servicios públicos corresponde a actividades económicas reguladas y a la mezcla del estado social y eficiencia económica, esto es: “la economía social de mercado”.

Durante los veinte años que van de 1994 al 2014, ha sido la doctrina constitucional la que ha guiado los principales avances del sector y la que con mayor énfasis ha registrado la necesidad de construir un justo equilibrio entre el sentido económico que debe imperar

Calos Alberto Atehortúa Rí[email protected]

Veinte años, Constitucional consolidando el Régimen Jurídico de los servicios públicos domiciliarios.

de Doctrina

Los servicios públicos constituyen uno de los asuntos en que más efectos ha tenido la aplicación práctica de la doctrina constitucional, como fuente principal de derecho, lo que se materializa en las drásticas mutaciones que ha tenido en su interpretación y aplicación la Ley 142 de 1994

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en la prestación de los servicios públicos y la función social que ellos deben cumplir en la concreción de las instituciones propias del Estado de derecho.

De un lado la Corte Constitucional ha reconocido que tanto los servicios públicos, como las empresas que los prestan y sus servidores pueden estar sujetos al derecho privado, lo que facilita las condiciones para que sean prestados en condiciones de igualdad por diferentes tipos de proveedores, así mismo, en varias oportunidades ha reconocido que la prestación de servicios públicos no constituye el ejercicio de función pública alguna, pero de otro lado, ha sido insistente en sostener que la libre empresa y la competencia en este sector no son absolutas y están sujetas a la intervención y regulación del Estado, y además, con un sentido eminentemente social ha salido en protección de los usuarios exigiendo su protección, en particular que no se pueda suspender la prestación de los servicios si con ello se afectan derechos fundamentales de personas especialmente protegidas.

Sin lugar a dudas los avances jurídicos en el sector de los servicios públicos domiciliarios han sido notables, y cada vez es más clara su incidencia en la calidad de vida de las personas y en el desarrollo económico y social, lo que justifica plenamente que estén sometidos a un régimen especial, con el que se busca la concreción de la cláusula de “Estado Social de Derecho”, que ha adoptado nuestra Constitución.

Los servicios públicos constituyen uno de los asuntos en que más efectos ha tenido la aplicación práctica de la doctrina constitucional, como fuente principal de derecho, lo que se materializa en las drásticas mutaciones que ha tenido en su interpretación y aplicación la Ley 142 de 1994, pudiéndose resaltar asuntos tan relevantes como (i) el derecho al mínimo vital y las cargas de servicio universal; (ii) las acciones afirmativas a favor de los recicladores de oficio y (iii) la existencia de la regulación económica y social y (iv) la necesidad de garantizar el debido proceso a los usuarios en la toma de decisiones que puedan llegar a afectarlos.

Los ejes rectores sobre los que se edifica la teoría del servicio público en Colombia, han sido:

1. Los servicios públicos aunque se han liberalizado, no corresponde a actividades económicas libres, sino por el contrario, se trata de actividades sujetas a la intervención del Estado, en las que el derecho a la libre empresa, la competencia y la libre iniciativa privadas no son absolutas y pueden ser limitadas

La Corte Constitucional ha reconocido que tanto los servicios públicos, como las empresas que

los prestan y sus servidores pueden estar sujetos al derecho privado,

lo que facilita las condiciones para que sean prestados en condiciones de igualdad por diferentes tipos de

proveedores

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para el adecuado cumplimiento de los fines propios del Estado Social de Derecho. [C-041-03]1.

2. Los servicios públicos domiciliarios están íntimamente asociados a la materialización del Estado Social de Derecho, “… de tal manera que no se puede concebir la existencia de éste sin que dentro de sus tareas se encuentre la de garantizar el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos, a través de una prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos.” [C-041-03].

3. Es deber del Estado garantizar su prestación eficiente, pero dentro de sus características básicas está la de que pueden ser prestados por las comunidades organizadas y por los particulares, tal como se deriva del tenor literal del artículo 365 de la Constitución y es reiterado por la Corte Constitucional en la sentencia C-041 de 20032, de allí que los artículos 10 y 15 de la Ley 142, reiteren la posibilidad de que los particulares se ocupen de la prestación de esta clase de servicios.

4. Los servicios públicos se someten a un régimen Constitucional y legal especial, “ … Así las cosas, las sociedades públicas, privadas o mixtas cuyo objeto social sea la prestación de los servicios en comento, antes que sociedades de economía mixta, sociedades entre entidades

Los servicios públicos aunque se han liberalizado, no corresponde a actividades económicas libres, sino por el contrario, se trata de

actividades sujetas a la intervención del Estado, en las que el derecho

a la libre empresa, la competencia y la libre iniciativa privadas no son

absolutas

1. En la sentencia C-041 de 2003, la Corte Constitucional expresó: No obstante, hay que destacar que cuando son los particulares los que proporcionan el bien o servicio, deben estar siempre bajo la regulación, vigilan-cia y control del Estado, pues la Constitución le atribuyó una competencia general en dicha materia (art. 365 C.P.). Lo anterior por cuanto la economía se encuentra bajo la dirección general del Estado y por ello las distintas actividades en ese ámbito, entre las cuales se encuentra la prestación de los servicios públicos, son objeto de su intervención “para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la cali-dad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano (art. 334 C.P.)” .

2. En la Sentencia C-041 de 2003, la Corte Constitucional expresó:

Así las cosas, en la Constitución de 1991 los servicios públicos se caracterizan por: (i) tener una connota-ción eminentemente social, en tanto que pretenden el bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de las personas y por ello su prestación debe ser eficiente ; (ii) el régimen jurídico al cual estarán sometidos es el que fije la ley; (iii) pueden ser prestados no solamente por el Estado, directa o indirectamente, sino también por comunidades organizadas o por particulares; (iv) el Estado mantendrá siempre su regulación, control y vigilancia; (v) su régimen tarifario consultará, además de los criterios de costos, los de solidaridad y re-distribución de ingresos; (vi) deberán ser prestados directamente por los municipios, en tratándose de los servicios públicos domiciliarios, cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conve-niencias generales lo permitan y aconsejen, y (vii) las entidades territoriales pueden conceder subsidios para las personas de menores ingresos.

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públicas o sociedades de carácter privado, vienen a ser entidades de naturaleza especial, para responder así a este interés constitucional de someter esta actividad de interés social a un régimen jurídico también especial.” [C-736-07]

5. La prestación de servicios públicos no constituye el ejercicio defunción pública, en tanto la prestación de los servicios públicos no desarrolle el ejercicio de potestades o prerrogativas de poder público y se asimilen al desarrollo de actividades industriales y comerciales sujetas al derecho privado, no cumplen con los supuestos jurídicos básicos que permitan reconocer que se trata del desarrollo de funciones administrativas3. [C-037-03, C-558-01, C-338-114]

6. El régimen jurídico de los servicios públicos es de carácter mixto, de un lado se aplica el derecho privado en la gestión y producción de los servicios y de otro se aplican reglas de derecho público en relación con el ejercicio de potestades públicas y en las relaciones empresa usuario. [C-066-97 y C-263-96]

7. Las Empresas se someten a un régimen jurídico especial, que tiene su fundamento en el numeral 7 del artículo 150 y en el artículo 367 dela Constitución. [C-736-07] y ese régimen general conlleva a que como regla general en materia de actos, contratos y servidores el régimen aplicable es el

Los servicios públicos domiciliarios no pueden ser suspendidos sin que previamente se garantice el debido

proceso o si su suspensión afecta derechos fundamentales de personas

especialmente protegidas, se impide o afecta sustancialmente el funcionamiento

de escuelas, hospitales o cárceles, o se afecta gravemente las condiciones de vida

de toda una comunidad.

3. En la sentencia C-558-01, la Corte Constitucional expresó:Primeramente debe destacarse el significativo avance que entraña el artículo 1º del Código Contencioso Administrativo en lo atinente al universo de personas habilitadas para desempeñar funciones administrati-vas, pues como bien se sabe, merced a esta disposición se le reconoció a los particulares la eventual capaci-dad para cumplir funciones administrativas, y por contera, la posibilidad de acceder a la condición genérica de autoridades. Desde luego que tal preceptiva no correspondió a una gracia o dádiva otorgada por la ley a favor de los particulares, antes bien, lo que se registró allí (decreto 01 de enero 2 de 1984) fue un reco-nocimiento a la creciente incursión del sector privado en la prestación de servicios públicos tales como la enseñanza, la salud, el transporte, la banca, etc. Disposición que por otra parte no ha sido ni es indicativa de que la prestación de servicios públicos sea “per se” una función administrativa.

4. En la sentencia C-338-11, la Corte Constitucional expresó:La síntesis de la evolución jurisprudencial de la que se acaba de dar cuenta conduce a afirmar que “el criterio esencial para determinar si un particular puede ser sujeto o no del control disciplinario, lo constituye el hecho de que este cumpla o no funciones públicas” o, en términos más generales, que “el control disciplina-rio fue reservado por el Constituyente para quienes cumplen de manera permanente o transitoria funciones públicas”

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derecho privado. [En el caso de los servidores se excluyen las Empresas de Servicios Oficiales y las Empresas Industriales y Comerciales del Estado]

8. La regulación de los servicios públicos se legitima en la participación, lo que tienen como consecuencia que los entes reguladores deban incluir en el procedimiento regulatorio la participación tanto de los usuarios, coma la de los prestadores de los servicios. [C-150-03]5

9. Los servicios públicos domiciliarios no pueden ser suspendidos sin que previamente se garantice el debido proceso o si su suspensión afecta derechos fundamentales de personas especialmente protegidas, se impide o afecta sustancialmente el funcionamiento de escuelas, hospitales o cárceles, o se afecta gravemente las condiciones de vida de toda una comunidad. [Sentencias T-793-12 y C-150-03]

Las anteriores bases de la teoría del servicio público en Colombia, se han consolidado a partir de la doctrina que ha venido construyendo la Corte Constitucional en los últimos veinte años, de la que se resaltan algunas de las sentencias que podrían hacer parte de lo que se denominaría “antología del pensamiento colombiano en materia de servicios públicos”.

Algunos de los extractos que conforman ese pensamiento antológico son:

1. Servicios públicos en el contexto del Estado Social de Derecho. Sentencia C-041-03.

5. En la Sentencia C-150-03 la Corte Constitucional expresó:De esta forma, la participación de los usuarios se constituye en un mecanismo, tanto para fortalecer la legitimidad democrática de las decisiones de regulación, como para disminuir el riesgo de captura del órgano de regulación por los agentes regulados. Al tener el regulador que oír y atender tanto las posiciones de los prestadores de los servicios públicos domiciliarios como de los usuarios de los mismos, se busca precaver que el regulador adopte la visión del regulado cuando se presenta el fenómeno de la captura, anteriormente mencionada.

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“La concepción del Estado social de Derecho (art. 1 C.P.) comporta el cumplimiento de ciertos fines en cabeza de la organización estatal orientados a servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta Política (art. 2 C.P.). Tales propósitos conllevan a que las actuaciones del Estado estén enderezadas a cubrir necesidades básicas insatisfechas y a garantizar las mínimas condiciones para que la existencia del hombre sea acorde con su dignidad humana.

“Dentro de ese contexto el Constituyente otorgó especial importancia a los servicios públicos al establecer que los mismos son inherentes a la finalidad social del Estado y consagró dentro de los deberes de éste el de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (art. 365 C.P.). El Capítulo 5 del Título XII de la Carta se ocupa del tema de los servicios públicos y de su estrecha relación con el Estado social de Derecho, de tal forma que no se puede concebir la existencia de éste sin que dentro de sus tareas se encuentre la de garantizar el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos, a través de una prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos.”

2. Definición y Características de los servicios públicos domiciliarios. Sentencia C-353-06.

“Ahora bien. Dentro de las modalidades de servicios públicos, la Constitución le dio especial relevancia a los de carácter domiciliario, que han sido definidos por esta Corporación como “aquellos que se prestan a través del sistema de redes físicas o humanas con puntos terminales en las viviendas o sitios de trabajo de los usuarios y cumplen la finalidad específica de satisfacer las necesidades esenciales de las personas.6, es decir, deben ser considerados como servicios públicos esenciales. En artículo 367 de la Constitución, dejo a la configuración del legislador la fijación de las competencias y responsabilidades relativas a su prestación, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuanta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos. Igualmente, la ley debe determinar las entidades competentes para fijar las tarifas.

El Constituyente otorgó especial importancia a los servicios públicos

al establecer que los mismos son inherentes a la finalidad social del Estado y consagró dentro de los

deberes de éste el de asegurar su prestación eficiente a todos los

habitantes del territorio nacional (art. 365 C.P.).

6. Sentencia T-578 de 1992. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Concepto acogido en las sentencias C-444 de 1998 y C-041 de 2003.

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“Al respecto de las características relevantes de los servicios públicos domiciliarios, esta Corporación ha indicado las siguientes: (i) tener una connotación eminentemente social, en tanto que pretenden el bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de las personas y por ello su prestación debe ser eficiente7; (ii) el régimen jurídico al cual estarán sometidos es el que fije la ley; (iii) pueden ser prestados no solamente por el Estado, directa o indirectamente, sino también por comunidades organizadas o por particulares; (iv) el Estado mantendrá siempre su regulación, control y vigilancia; (v) su régimen tarifario consultará, además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos; (vi) deberán ser prestados directamente por los municipios, en tratándose de los servicios públicos domiciliarios, cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, y (vii) las entidades territoriales pueden conceder subsidios para las personas de menores ingresos.” 8

3. Los servicios públicos se someten a un régimen jurídico especial. C-736-02.

“4.2 Ahora bien, de esta reglamentación constitucional, de manera especial de lo afirmado por el artículo 365 cuando indica que los servicios públicos “estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares”, la Corte entiende

7. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-389 del 22 de mayo de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).

8. Sentencia C-041 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño.

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que el constituyente quiso definir que las personas o entidades que asuman la prestación de los servicios públicos tendrán no sólo un régimen jurídico especial, sino también una naturaleza jurídica especial; esta particular naturaleza

y reglamentación jurídica encuentra su fundamento en la necesidad de hacer realidad la finalidad social que es definida por la misma Carta como objetivo de la adecuada prestación de los servicios públicos. De lo anterior se desprende que cuando el Estado asume directamente o participa con los particulares en dicho cometido, las entidades que surgen para

esos efectos también se revisten de ese carácter especial y quedan sujetas a la reglamentación jurídica particularmente diseñada para la prestación adecuada de los servicios públicos. Otro tanto sucede cuando los particulares asumen la prestación de servicios públicos. Así las cosas, las sociedades públicas, privadas o mixtas cuyo objeto social sea la prestación de los servicios en comento, antes que sociedades de economía mixta, sociedades entre entidades públicas o sociedades de carácter privado, vienen a ser entidades de naturaleza especial, para responder así a este interés constitucional de someter esta actividad de interés social a un régimen jurídico también especial.

4. Los regímenes jurídicos especiales se aplican de preferencia a los generales. Su-1010-2008.

Sobre esto último, cabe precisar que la remisión que hace el artículo 132 de la Ley 142 de 1994 a las normas del derecho privado, se relaciona con la posibilidad de incorporar en el contrato de servicios públicos domiciliarios, reglas establecidas en el Código Civil o en el Código de Comercio respecto de aspectos generales que no se encuentren previstos o regulados en la Ley 142 de 1994, esto es, siempre que se trate de situaciones no reguladas de manera especial en dicha legislación. Una interpretación diversa a la señalada llevaría a considerar que, a pesar de que el legislador haya establecido una regulación específica e integral de determinada materia, es posible modificarla o derogarla tácitamente a través de la remisión a figuras previstas en otras normas de carácter general, en este caso del derecho privado de los contratos, generando una modificación de las previsiones especiales.

En este sentido, debe recordarse que, de acuerdo con el artículo 5 de la Ley 57 de 1887, el cual contiene reglas de hermenéutica en materia de aplicación de normas jurídicas, cuando exista una ley especial que regule determinada materia, se preferirá para su aplicación ésta frente a otra que tenga carácter general. Así, el artículo en mención establece:

Cuando el Estado asume directamente o participa con los particulares en dicho cometido, las entidades que surgen para esos efectos también se revisten de ese carácter especial y quedan sujetas a la reglamentación jurídica particularmente diseñada para la prestación adecuada de los servicios públicos.

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ARTICULO 5o. Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, preferirá aquélla.

Si en los Códigos que se adoptan se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación las reglas siguientes:

1) La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general;

2) Cuando las disposiciones tengan una misma especialidad ó generalidad, y se hallen en un mismo Código, preferirá la disposición consignada en artículo posterior; y si estuvieren en diversos Códigos preferirán, por razón de éstos, en el orden siguiente: Civil, de Comercio, Penal. Judicial, Administrativo, Fiscal, de Elecciones, Militar, de Policía, de Fomento, de Minas, de Beneficencia y de Instrucción Pública.” (Se resalta)

En esta misma dirección y en relación con las remisiones normativas que, en ocasiones, introduce el legislador en el texto de algunas leyes, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ellas se refieren a aspectos no regulados expresamente en la legislación especial, ya que sólo de esa manera es posible armonizar las disposiciones específicas y la remisión a normas de contenido general.”

5. No siempre los servicios públicos pueden prestarse en condiciones de mercado.C-739-08.

En efecto, cómo se ha visto, se presentan casos en los cuales el sistema de mercado constituye una barrera para la prestación del servicio público domiciliario. Ello sucede en varios eventos: por ejemplo, por razones geográficas (usuarios muy aislados o ubicados en zonas de difícil acceso), o por circunstancias socio económicas (la presencia en determinada zona o municipio de una demanda compuesta prioritariamente por consumidores de estratos bajos), o porque se dan los supuestos de lo que se ha llamado un “monopolio natural”. Circunstancias todas estas que hacen que, con cargo a las tarifas, aun incluyendo las pagadas por los usuarios de estratos altos con el componente de subsidio que ellas conllevan, no sea posible que las empresas lleguen a tener interés en la gestión del negocio. En estos casos, ante la exigencia constitucional que le impone al Estado asegurar la prestación de los servicios públicos domiciliarios

Ante la exigencia constitucional que le impone al Estado asegurar la prestación de los servicios públicos domiciliarios en

términos de eficiencia y de universalidad, no es posible pretender el diseño

de un sistema de financiación que acuda exclusivamente a las tarifas y a los subsidios o contribuciones de

solidaridad de los estratos altos

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en términos de eficiencia y de universalidad, no es posible pretender el diseño de un sistema de financiación que acuda exclusivamente a las tarifas y a los subsidios o contribuciones de solidaridad de los estratos altos, siendo necesario el aporte de las entidades públicas para contribuir al logro de la finalidad social del Estado, ínsita en la correcta prestación de dichos servicios.

“Así pues, la ponderación entre los principios de solidaridad y de igualdad, que le exigen al legislador establecer un régimen tarifario proporcional y equitativo para los sectores de bajos recursos, que involucre mecanismos de redistribución de ingresos entre las distintas clases sociales, de un lado, y de otro la orden constitucional que le impone al Estado asegurar, en todos los casos, la eficiente y universal prestación de los servicios públicos domiciliarios, exige interpretar el artículo 368 de la Constitución en el sentido según el cual la autorización de conceder subsidios solamente a los estratos bajos de la población, no cobija aquellos supuestos de hecho en que por diversas razones económicas o de mercado sea menester que el Estado intervenga la economía asumiendo la construcción de obras de infraestructura o adquiriendo derechos necesarios para lograr dicha prestación eficiente y universal a todos los habitantes del territorio nacional.”

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6. La prestación de servicios públicos no está librada exclusivamente a las situaciones del mercado. C-741-03

“Si bien es cierto que, tal como lo establece el artículo 365 Superior, los servicios públicos pueden ser prestados por el Estado, por comunidades organizadas, o por particulares, el logro de las finalidades sociales que justifican su prestación no esta totalmente librada a las condiciones del mercado. Por ello, para asegurar el cumplimiento de las finalidades sociales del Estado social de derecho (artículo 365 de la C.P.), y de lograr el objetivo fundamental de la actividad estatal consistente en dar solución a las necesidades básicas insatisfechas de la población (art. 366 de la C.P.), el Estado mantiene las funciones de regulación, control y vigilancia sobre los servicios públicos. Tal como lo resaltó la Corte recientemente, tan

“importante es el mencionado objetivo constitucional que el Constituyente ha previsto incluso la posibilidad de establecer, por razones de soberanía o de interés social, por iniciativa del Gobierno y mediante ley, un monopolio estatal en materia de servicios públicos

previa la plena indemnización a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita (art. 365 inc. 2 de la C.P.).” 9

7. Los concejos municipales tienen competencias reglamentarias en el sector de los servicios públicos.C-179-05

“Así pues, como bien lo ponen de manifiesto algunos de los intervinientes, los concejos municipales están facultados legal y constitucionalmente para fijar los parámetros y directrices en la prestación, inversión, costos, vigilancia y control de los servicios públicos domiciliarios en su respectivo municipio, y para ordenar que del presupuesto municipal se destinen recursos con destino al subsidio en la prestación de tales servicios a los estratos socio económicos bajos; de todo lo cual deviene la influencia personal de los concejales en las correspondientes empresas, que sin duda puede entrar en colisión con sus intereses personales, si simultáneamente fungen como empleados o contratitas de las mismas.

“No obstante, esta especial atribución de facultades a los concejos en relación con las empresas de servicios públicos domiciliarios no se presenta con los mismos rasgos respecto de las demás empresas que presten otra categoría de servicios, las cuales no están sujetas al régimen jurídico especial de aquellas.”

8. Competencia concurrente entre la actividad del legislador y las competencias reglamentarias de las entidades territoriales. C-599-96.

“La regulación de los servicios públicos es tarea propia del legislador tal como lo ordenan los artículos 150-23 y 365 de la Constitución, en cuyos textos se lee: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes

La regulación de los servicios públicos es tarea propia del legislador tal como lo ordenan los artículos 150-23 y 365 de la Constitución

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funciones: ......”Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos”; “......Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios........” (Resalta la Corte)

“A nivel territorial les compete a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales reglamentar en sus respectivos territorios la prestación de tales servicios. (arts. 298, 300-1, 311 y 313-1 C.N.)

“Así las cosas, existe en este campo una competencia concurrente; por una parte a la ley “le compete establecer por vía general el régimen jurídico de los servicios públicos, esto es, expedir el estatuto básico que defina sus pautas y parámetros generales y que regule los demás aspectos estructurales de los mismos (arts. 150-23 y 365 C.N.)”. Y a los departamentos y municipios “desarrollar por la vía del reglamento la preceptiva legal y adecuarla a las particulares peculiaridades propias de su ámbito territorial. En otros términos, corresponde a las autoridades de esos niveles ejercer la potestad reglamentaria para dar concreción y especificidad a la normación legal de modo que con sujeción a sus parámetros, dispongan lo conducente a la adecuada y eficiente prestación de los servicios públicos según las características de las necesidades locales.”10

9. La creación de empresas de servicios públicos tiene fundamento en el texto constitucional. C-736-07.

“Corrobora la anterior interpretación el hecho de que la Constitución, en el numeral

10. Sent. C-517/92 M.p. Ciro Angarita Barón

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7° del artículo 150 de la Carta, autoriza al legislador para crear o autorizar la creación de entidades descentralizadas del orden nacional, categoría dentro de la cual no sólo incluyó a los clásicos establecimientos públicos, las empresas comerciales e industriales de Estado y las sociedades de economía mixta, sino también a “otras entidades del orden nacional”, aclarando así que no existe una clasificación cerrada de entidades del orden nacional, sino que bien puede al legislador idear otras formas de organismo público o mixto. Por eso señaló el constituyente que al Congreso le corresponde, mediante ley, “determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica;… así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta. (Destaca la Corte).

“En desarrollo de este propósito constitucional de revestir de naturaleza y régimen jurídico especial la prestación de los servicios públicos, mediante la Ley 142 de 1994 el Congreso estableció concretamente el régimen general de los servicios públicos domiciliarios y señaló qué tipo especial de sujetos podrían prestarlos y bajo qué régimen jurídico debían hacerlo. A este respecto, el numeral 1° del artículo 15 de dicha Ley prescribe que pueden prestar esta clase de servicios, entre otras personas, las “empresas de servicios públicos”.

10. Aplicación de prerrogativas y controles a las empresas de servicios públicos. C-263-96.

“Diferentes disposiciones de la ley 142 de 1994, con miras a asegurar la organización,

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el funcionamiento, la continuidad, la eficiencia y la eficacia del servicio, otorgan a las empresas de servicios públicos domiciliarios una serie de

derechos, privilegios y prerrogativas que son propias del poder público, vgr, la calificación como esenciales de los servicios públicos domiciliarios y, por consiguiente, la prohibición de la huelga en ellos, la posibilidad de adelantar expropiaciones de inmuebles, o la facultad de imponer servidumbres, hacer ocupaciones temporales de inmuebles o remover cultivos u obstáculos que se encuentren en los mismos, para asegurar la organización y el funcionamiento del servicio, en los términos de la ley 56 de 1981, asi como la potestad de ejercer la autotutela, propia de las autoridades administrativas, cuando pueden a través de decisiones unilaterales o actos administrativos definir una controversia frente al usuario y, por consiguiente, declarar lo que es derecho en un caso concreto, e incluso decidir el recurso de reposición contra dichas decisiones (arts. 4, 56, 57, 106 a 114, 117, 119, 152 a 159).

Consecuente con lo dicho, si la ley le ha otorgado a las empresas el repertorio de derechos, prerrogativas y privilegios que se han mencionado, que son propios de las autoridades públicas, también pueden serle aplicables los mecanismos del control de legalidad que se han establecido para los actos administrativos que profieren las autoridades administrativas, pues al lado de la prerrogativa pública el derecho igualmente regula los mecanismos para la protección de los derechos de los administrados.”

11. Cuando los Municipios y las empresas industriales y comerciales del Estado prestan servicios públicos, se someten a régimen especial de la Ley 142 y no al ordinario de la administración pública. Sentencia C-035-03.

“Ahora bien, la circunstancia de que al municipio se le aplique ordinariamente el artículo 75 de la ley 80 de 1993 para dirimir sus conflictos contractuales, no es razón válida ni suficiente para desestimar la primacía que tiene la jurisdicción ordinaria sobre la contencioso administrativa para conocer y decidir con exclusividad sobre los procesos ejecutivos contemplados en la norma censurada. Pues, sencillamente, el artículo 18 de la ley 689 de 2001 señaló de manera taxativa e inequívoca el juez competente para conocer de los mencionados procesos; sin que por otra parte sea dable aducir prevalencia alguna de la ley 80 de 1993 con apoyo en el artículo 150-25 superior, toda vez que mientras esta ley se circunscribe a las entidades que integran la Administración Pública, por su parte las leyes relativas a servicios públicos domiciliarios, incluida la 689 de 2001, con fundamento en el artículo 365 de la Constitución comprenden las entidades y empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios,

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que si bien cumplen funciones administrativas en determinadas hipótesis, por su naturaleza y objeto social no podrían pertenecer a la Administración Pública. Lo cual margina a tales entidades y empresas de la aplicación de la ley 80 de 1993, salvo en aquellos casos en que la ley 142 de 1994, o las que la modifican, remitan a sus destinatarios hacia los dominios del Estatuto de Contratación Pública. Advirtiendo sí, que, cuando los municipios prestan directamente servicios públicos domiciliarios (art. 6, ley 142/94), aunque institucionalmente pertenecen a la Administración Pública, en lo atinente a la prestación de tales servicios deben someterse a los dictados de la preceptiva rectora de los mismos. Similar situación corresponde al caso de las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de los mencionados servicios, que en virtud del artículo 115 superior hacen parte de la rama ejecutiva, y por tanto de la Administración Pública. Sin perder de vista que, en sentido estricto, las empresas industriales y comerciales del Estado –de cualquier esfera o nivel- se integran funcionalmente a la Administración Pública en la medida en que cumplen funciones administrativas, que no en lo tocante al desarrollo de su objeto social, por definición vinculado al derecho privado, tal como lo enseña la tradición legal acaecida desde el decreto 3130 de 1968 hasta nuestros días.”

12. Efectos de la nulidad sobre actos y contratos asociados a servicios públicos. C-066-97.

“No encuentra la Corte fundamento alguno que sirva para declarar la inexequibilidad del artículo 38 sub júdice, a partir de los argumentos esgrimidos por el demandante. Como sucede con la disposición anteriormente examinada, el artículo 38 de la ley 142 de 1994 consagra dos supuestos de hecho: primero, la sola anulación de los actos administrativos relacionados con los servicios públicos domiciliarios; y segundo, las consecuencias posibles de tal determinación jurisdiccional, es decir, el restablecimiento del derecho o la reparación del daño. En cuanto al primero, efectivamente la ley restringe el ámbito temporal de la anulación de los actos administrativos al momento de su declaratoria y hacia adelante, exclusivamente, con el fin de que todas las actuaciones consolidadas antes de la misma queden incólumes. Hasta aquí nada ha dicho el legislador sobre las posibles condenas patrimoniales, restablecimiento de derechos o reparación de daños a que haya lugar, sino simplemente se ha referido a la desaparición del acto anulado, a su exclusión del mundo jurídico, lo cual, se repite, sucede desde el momento en que así lo disponga la jurisdicción competente y hacia el futuro.

Son diferentes los efectos en el tiempo de la anulación de los

actos administrativos, que por orden del legislador solamente

pueden ser ex nunc, y las consecuencias de la misma en

cuanto a la reparación de daños o el restablecimiento de derechos

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“Otra cosa sucede en relación con las consecuencias a que puede llevar la anulación de un acto administrativo, segundo supuesto de hecho del artículo 38, cuya lectura, contraria a la efectuada por el actor, en ningún momento limita la reparación o el restablecimiento a los daños causados o derechos conculcados después de la declaratoria de nulidad. No. Precisamente el legislador, previendo esta segunda posibilidad, separó la redacción de la norma buscando, de una parte, garantizar la estabilidad y seguridad jurídica en los asociados con la intangibilidad de las actuaciones amparadas por un acto administrativo posteriormente declarado nulo; y de otra, que los daños antijurídicos o los derechos cuya materialización o vulneración se desprendan de dicha declaratoria, puedan ser reparados o restablecidos, no desde el momento en que se profiera el fallo y hacia adelante únicamente, sino desde su efectiva verificación, incluso si ella se retrotrae a un momento anterior a la expedición del fallo. Luego, son diferentes los efectos en el tiempo de la anulación de los actos administrativos, que por orden del legislador solamente pueden ser ex nunc, y las consecuencias de la misma en cuanto a la reparación de daños o el restablecimiento de derechos que, dependiendo de las circunstancias, pueden tener efectos ex tunc, con lo cual, en manera alguna, el legislador ha desbordado lo prescrito en el artículo 90 constitucional.”

13. El derecho a libre empresa y la competencia no son absolutos. C-741-03.

“En materia de libertad de empresa en la prestación de servicios públicos domiciliarios, esta Corte ha resaltado que “en el Estado Social de Derecho la libertad económica no es de carácter absoluto, pues debe recordarse que, además de la empresa, la propiedad también es una función social (Art. 58 CP) y que la libertad económica y la iniciativa privada tienen su garantía y protección supeditadas al predominio del interés colectivo (Art. 333 CP),” y en consecuencia su ejercicio está sometido no sólo a las pautas generales que fije el legislador, a las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios que dicte el Presidente, sino también a las directrices que les señalen las comisiones de regulación.11

“Lo anterior evidencia que el ejercicio de los derechos de asociación, de participación, de libertad de empresa y de libre competencia en materia de servicios públicos puede ser objeto de limitaciones orientadas a garantizar, entre otros fines, la eficacia de su prestación, la calidad del servicio y la ampliación de la cobertura a los sectores más necesitados en aras del principio de solidaridad. Con el fin de examinar la limitación a las organizaciones solidarias para poder prestar servicios públicos domiciliarios, pasa la Corte a recordar el régimen legal de la participación de las organizaciones solidarias y de las empresas de servicios públicos en la prestación de los mismos.

11. Corte Constitucional, Sentencia C-1162 de 2000, MP: José Gregorio Hernández Galindo, donde la Corte encontró conforme a la Constitución que el Presidente pudiera delegar sus funciones de señalar políticas generales en materia de servicios públicos a las Comisiones de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Ambiental, de Energía y Gas Combustible, y de Telecomunicaciones.

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14. Las comunidades organizadas tienen su habilitación legal para prestar servicios públicos domiciliarios en el numeral 15.4 del artículo 15 de la Ley 142. Sentencia C-741-03.

“El artículo 15.4 de la Ley 142 de 1994 no estableció un tipo único para la prestación de los servicios públicos, sino que tuvo en cuenta que la Constitución prevé que tanto el Estado, como las comunidades organizadas y los particulares, pueden prestar servicios públicos (Artículo 365, CP). Igualmente, orientó el ejercicio de su potestad según los fines constitucionales que persigue la regulación de los servicios públicos, a saber: garantizar la eficiencia y continuidad en su prestación, ampliar su cobertura, permitir la participación democrática, y facilitar la vigilancia y el control estatales sobre las prestadoras de estos servicios. En tercer lugar, consideró las circunstancias históricas, sociales, geográficas, económicas y administrativas que resultaban relevantes para la prestación de los servicios públicos domiciliarios y de conformidad con ellas, estableció un conjunto de alternativas para la organización de las entidades prestatarias, dentro de las cuales incluyó a las “organizaciones autorizadas”. De tal manera que el fin de la norma acusada es legítimo y el medio para alcanzarlo es adecuado a dicho fin, sin que la Constitución exija en esta materia de definición de tipos societarios y forma de organización un análisis más estricto, como lo ha dicho reiteradamente la Corte12”

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12. En la sentencia donde se advirtió que en materias económicas el test de igualdad tenía unas características definidas para res-petar el amplio margen de configuración del legislador, se juzgó precisamente una norma sobre requisitos de un tipo societario, ver C-265 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero.

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15. Los servicios públicos domiciliarios no pueden suspenderse cuando se afectan derechos fundamentales de sujetos con especial protección constitucional. T-793-12.

En esa medida, la suspensión de los servicios públicos domiciliarios no puede tener lugar, pese al incumplimiento sucesivo en el pago de los servicios, si la suspensión se efectúa en cualquiera de dos clases de hipótesis: (i) o con violación de las garantías del derecho al debido proceso o (ii) bajo el respeto del debido proceso, pero con la consecuencia aneja de: (a) suponer “el desconocimiento de derechos constitucionales de sujetos especialmente protegidos”, (b) “imp[edir] el funcionamiento de hospitales y otros establecimientos también especialmente protegidos” o (c) “afect[ar] gravemente las condiciones de vida de toda una comunidad”. Por tanto, no basta con que entre los usuarios de servicios públicos domiciliarios haya un sujeto de especial protección, para que se enerve la potestad de suspenderlos que el ordenamiento les reconoce a las empresas de servicios públicos domiciliarios. Es necesario además que la consecuencia directa de esa suspensión sea el desconocimiento de sus derechos fundamentales. Por consiguiente, la Sala debe establecer si esa fue la consecuencia de la suspensión en este caso.”

16. La aplicación de la ley 142 no se limita a los servicios públicos domiciliarios, también incluye las actividades de los prestadores y otros servicios. C-035-03.

“Por último, cabe agregar que no le asiste razón al demandante cuando afirma que la ley 142 de 1994, por el hecho de decir “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones,” regula exclusivamente los referidos servicios, descartando todas las disposiciones que no se refieran directamente a los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural. Pues como bien claro resulta, el propio artículo 1° de la mencionada ley dispone que allí están reguladas, además, las actividades que realizan las personas prestadoras de servicios públicos de que trata el artículo 15 ibídem, las actividades complementarias definidas en el Capítulo II del título preliminar y, finalmente, los otros servicios previstos en normas especiales de la misma ley. De lo cual se concluye que la ley 142 de 1994 no tiene un ámbito de aplicación restringido a los servicios

públicos de carácter domiciliario sino que abarca otros tópicos conexos, entre los cuales milita la norma parcialmente acusada, tal como quedó integrada al

universo de la ley 142 de 1994.”

17. Las Empresas de servicios públicos mixtas, no son sociedades de economía mixta. C-736-07.

Al parecer de la Corte, la interpretación según la cual las empresas de servicios públicos son sociedades de economía mixta resulta contraria a la Constitución.

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Ciertamente, según se dijo arriba, del artículo 365 superior se desprende que el régimen y la naturaleza jurídica de los prestadores de servicios públicos es especial; además, del numeral 7° del artículo 150 de la Carta, se extrae que el legislador está constitucionalmente autorizado para crear o autorizar la creación de “otras entidades del orden nacional”, distintas de los establecimientos públicos, las empresas comerciales e industriales de Estado y las sociedades de economía mixta.

“Por todo lo anterior, la Corte encuentra que cuando el numeral 6 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 dispone que una empresa de servicios públicos mixta “(e)s aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades

descentralizadas de aquella o éstas tienen aportes iguales o superiores al 50”, y cuando el numeral 7 de la misma disposición agrega que una empresa de servicios públicos privada “(e)s aquella cuyo capital pertenece mayoritariamente a particulares, o a entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente para

estos efectos a las reglas a las que se someten los particulares”, simplemente está definiendo el régimen jurídico de esta tipología especial de entidades, y estableciendo para este propósito diferencias fundadas en la mayor o menor participación accionaria pública.”

18. Modificación de los contratos de concesión de servicio público originada en la Ley o el Reglamento dentro del proceso de su ejecución. C-350-97.

“El contrato estatal a través del cual se otorga la concesión de un servicio público, como se dijo, es un acto complejo, cuyos términos pueden verse afectados en dos casos: por decisiones de la administración pública dirigidas a la mejora del servicio, o por disposiciones legales o reglamentarias posteriores, adoptadas por motivos de utilidad pública o de interés general, frente a los cuales deberá ceder el interés particular.

“En el primer caso, dado el carácter administrativo de la concesión, “...la Administración Pública, en ejercicio de sus prerrogativas, [tiene la posibilidad de introducir] todas las modificaciones que juzgue menester en la organización o en el funcionamiento del servicio. Las modificaciones que establezca la administración siempre tendrán por base el contrato de concesión de servicio público, cuya naturaleza habilita tales modificaciones. Estas forman parte del contrato, expresan una situación contractual, no legal o reglamentaria. El deber del concesionario de adaptar el servicio a las nuevas necesidades o conveniencias del público, y el correlativo poder

Las modificaciones que establezca la administración siempre tendrán por base el contrato de concesión de servicio público, cuya naturaleza habilita tales modificaciones.

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de la administración para exigir el cumplimiento de tal deber derivan, directamente, del carácter de contrato administrativo de la concesión de servicio público.”13

“Nótese que éste tipo de definiciones de la administración, que generan modificaciones a los términos de los contratos de los concesionarios que prestan el servicio, deberán referirse siempre a la prestación del mismo, por eso ellas son de obligatoria aceptación para el contratista, quien tiene la obligación, de carácter contractual, de adaptar sus actividades a las nuevas condiciones impuestas por la administración, las cuales, se presume, se adoptan para optimizar el servicio y por motivos de interés público o bienestar general.

Pero, qué pasa cuando las modificaciones al contrato de concesión, se originan en una ley o reglamento posterior y no se refieren exclusivamente a las condiciones mismas de la prestación del servicio, sino que afectan al concesionario en lo que tiene que ver con sus derechos, obligaciones y prerrogativas como contratista ?

Es obvio que operaría el mismo principio, esto es, que el legislador con base en la competencia que le atribuye el artículo 150 de la Carta para derogar, modificar, o interpretar las leyes bajo las cuales se celebraron unos determinados contratos, podrá hacerlo siempre y cuando medien motivos de interés público o de utilidad común, frente a los cuales deberá ceder

13. Ibídem

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el interés particular, competencia que en el caso de los servicios públicos se complementa con las facultades que para el Congreso se desprenden del artículo 365 de la Constitución: …”

19. Aplicación del pacta sunt servanda en los contratos de concesión, en los casos en que la nueva legislación no privilegia el patrimonio público. C-555-13.

Para esta Corporación, se impone el acatamiento de las normas producto del acuerdo entre las partes, acorde con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 cuyo tenor literal reza:

En todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración.

Exceptúanse de esta disposición:

1. Las leyes concernientes al modo de reclamar en juicio los derechos que resultaren del contrato, y

2. Las que señalan penas para el caso de infracción de lo estipulado; la cual infracción será castigada con arreglo a la ley bajo la cual se hubiere cometido.

“Encuentra la Corte que no caben razones para desconocer el principio pacta sunt servanda, el cual subyace a las reglas transcritas y, tiene expresión legal en el artículo 1602 del Código Civil- el aludido principio significa el acatamiento de las partes al acuerdo realizado y consignado en las cláusulas contractuales.

“No se ignora que el legislador puede modificar las condiciones del contrato, incluida la propia cláusula de reversión, pero siempre y cuando ello apunte a la satisfacción del interés público, a cuya protección el Estado no puede renunciar, lo que no ocurriría en esta oportunidad, si se dejara vigente el entendimiento cuestionado.

“Finalmente, se trata de preservar el equilibrio contractual, el cual no se vería afectado al conservar íntegras las cláusulas de reversión inicialmente pactadas porque, como se ha explicado, aquellos contratistas tuvieron la oportunidad de hacer los cálculos amortizatorios para recuperar la inversión de los bienes y elementos necesarios para el cumplimiento del servicio.”

20. La prestación de servicios públicos no es equivalente al ejercicio de funciones administrativas. C-037-03.

Los conceptos de función pública y de servicio público en la Constitución. La imposibilidad de hacer equivalentes el ejercicio de funciones públicas y la prestación por un particular de un servicio público.

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Si bien en un sentido amplio podría considerarse como función pública todo lo que atañe al Estado, cabe precisar que la Constitución distingue claramente los conceptos de función pública y de servicio público y les asigna contenidos y ámbitos normativos diferentes que impiden asimilar dichas nociones, lo que implica específicamente que no se pueda confundir el ejercicio de función públicas, con la prestación de servicios públicos, supuestos a los que alude de manera separada el artículo 150 numeral 23 de la Constitución que asigna al Legislador competencia para expedir las leyes llamadas a regir una y otra materia14.

La Constitución utiliza el término “función” para identificar las actividades del Estado, (art.113 C.P.)15 así como para determinar las competencias de los diferentes órganos estatales (arts 150, 241, 277 C.P. por ejemplo). Así mismo el artículo 122 señala que “no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento”, en tanto que el artículo 212 superior expresa que “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.

La Constitución hace referencia a las expresiones “función pública” y “funciones públicas” de manera específica en el capítulo II del título V sobre la organización del Estado,

14. ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…)23. Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos.

15.Artículo 113 Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros, autó-nomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado.Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.

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en el que se establecen los principios que rigen el cumplimiento de “funciones públicas” por los servidores públicos.

Cabe recordar, así mismo, que la Constitución califica expresamente como “funciones públicas” la administración de justicia (art. 228 C.P.) y el control fiscal (art. 267 C.P.), en tanto que el artículo 209 se refiere a la “función administrativa” (art. 209 C.P.) especie dentro del género función pública.

Ahora bien, como ya ha señalado esta Corporación, las actividades de los servidores públicos, propias de su cargo o destino, son por esencia y definición funciones públicas, pues están dirigidas a contribuir al logro oportuno y eficaz de los cometidos a cargo del Estado16.

Según la idea que fluye del artículo 123 de la Constitución, servidor público es en este sentido toda persona que ejerce a cualquier título una función pública y, en tal virtud, ostentan dicha condición los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios (C.P. arts. 123 y 125).

“Así las cosas, la noción de “función pública” atañe al conjunto de las funciones que cumple el Estado, a través de los órganos de las ramas del poder público, de los órganos autónomos e independientes, (art. 113) y de las demás entidades o agencias públicas, en orden a alcanzar sus diferentes fines.

“Empero, debe la Corte señalar que la posibilidad de desempeñar funciones públicas se predica no solo de las personas que se vinculan con el Estado mediante la elección

Al respecto de los empleados de las

empresas privadas o mixtas, es apenas lógico

que tengan el carácter de trabajadores particulares

y consecuencialmente, se les aplique el estatuto

del trabajo que regula las relaciones individuales del trabajo de carácter particular -art. 3º C.S.T.

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16. Ver Sentencia C-563/98 M.P. Carlos Gaviria Díaz y Antonio Barrera Carbonnel.l.

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o nombramiento y la posesión en un cargo, sino también de los particulares que, en los casos taxativamente señalados en la Constitución y la ley, puedan investirse de la autoridad del Estado y desempeñar funciones públicas administrativas (art. 123-3, 210-2, 267-2) o funciones públicas judiciales (art. 118-3).

La Carta Política -Capítulo V del Titulo XII, artículos 365 a 370-, se ocupa de la “Finalidad social del Estado y de los Servicios Públicos”, capitulo en el que se señala el régimen general que establece la Constitución para dichos servicios (art. 365 C.P.); se señalan objetivos para la actividad del Estado en materia de solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable y prioridades en materia de gasto público social (art. 366 C.P.); se fijan reglas específicas para los servicios públicos domiciliarios (arts. 367 a 369 C.P.); y se asigna competencia al Presidente de la República para señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la inspección y vigilancia de las entidades que los presten.”

21. Los trabajadores de las ESP mixtas y privadas con aportes del Estado tienen el carácter de particulares y los de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado son trabajadores oficiales. C-318-96.

“Al respecto de los empleados de las empresas privadas o mixtas, es apenas lógico que tengan el carácter de trabajadores particulares y consecuencialmente, se les aplique el estatuto del trabajo que regula las relaciones individuales del trabajo de carácter particular -art. 3º C.S.T.-, precisamente en aplicación del derecho a la igualdad, pues tales trabajadores tienen el mismo tratamiento legislativo que sus pares.

En lo que se refiere a los servidores de las empresas industriales y comerciales del Estado que presten servicios públicos, su categoría laboral es la de trabajadores oficiales, a partir de la Sentencia C-253/96 de la Corporación. En efecto, la Corte considera que no se les podría calificar de empleados oficiales sin violar su derecho a la igualdad (art. 13 C.P.) y a la negociación colectiva (art. 55 C.P.).”

El artículo 56 superior resulta de una tensión valorativa, propia a todo Estado

social de derecho, entre, de un lado, el reconocimiento del derecho de los trabajadores a efectuar suspensiones

del trabajo para defender sus intereses y lograr un mayor equilibrio en las

relaciones laborales y, de otro lado, la necesidad que tiene el Estado de

garantizar la continuidad en la prestación de ciertos servicios públicos esenciales

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22. La condición de servidor público no apareja inexorablemente la aplicación de la Ley 734. C-338-11.

“En las condiciones anotadas, la Corte no encuentra contrariedad entre la expresión demandada y el artículo 123 de la Constitución ni considera que deba entrar a analizar la violación del artículo 13 superior que, según la demandante, se presenta por haberle conferido un trato diferente a las sociedades de economía mixta regidas por el derecho privado, pues la condición de servidor público no apareja como inexorable consecuencia la aplicación del régimen disciplinario previsto en la Ley 734 de 2002, dado que, habiendo variedad entre los servidores públicos, así como distintos regímenes jurídicos en lo atinente a su responsabilidad, la asimilación de todos, propuesta en la demanda, no ofrece el término de comparación adecuado para adelantar un juicio de igualdad.”

23. No se garantiza el derecho a la huelga en los servicios públicos esenciales. Sentencia C-473-94.

“El artículo 56 superior resulta de una tensión valorativa, propia a todo Estado social de derecho, entre, de un lado, el reconocimiento del derecho de los trabajadores a efectuar suspensiones del trabajo para defender sus intereses y lograr un mayor equilibrio en las relaciones laborales y, de otro lado, la necesidad que tiene el Estado de garantizar la continuidad en la prestación de ciertos servicios públicos esenciales, por los graves efectos que su interrupción total podría tener en los derechos de los ciudadanos. Hay pues un conflicto eventual

entre, de un lado, los derechos de los usuarios de los servicios públicos esenciales, que sin ser parte en el conflicto laboral como tal, se pueden ver afectados y perjudicados por ceses generales de actividades; y, de otro lado, los derechos de los trabajadores que laboran en tales servicios, quienes se pueden ver enventualmente despojados de instrumentos legítimos para la defensa de

sus intereses, como la huelga. Tal conflicto lo resuelve la Constitución no garantizando la huelga en los servicios públicos esenciales, lo cual muestra que fue voluntad expresa del Constituyente proteger los derechos de los usuarios de los servicios públicos esenciales, que aparecen así como una limitación constitucional al derecho a la huelga de los trabajadores.”

24. Características y alcance de la regulación socio-económica. Sentencia C-955-07.

“Esta Corporación ha explicado cómo la función estatal de “regulación” socio-económica constituye una forma de intervención del Estado en la economía, que

La participación de los usuarios se constituye en un mecanismo, tanto para fortalecer la legitimidad democrática de las decisiones de regulación, como para disminuir el riesgo de captura del órgano de regulación por los agentes regulados

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tiene unos rasgos característicos propios que la distinguen de otras formas de intervención.20 Dentro de esos rasgos característicos propios, ha hecho ver que se trata de una función eminentemente técnica, que toma en cuenta las notas y las dinámicas propias del sector que se regula, por lo cual “la función estatal de regulación está segmentada por sectores de actividad económica o social, de tal manera que la regulación de un sector pueda responder a las especificidades del mismo.”21 Adicionalmente, es una función que se ejerce en forma permanente, atendiendo a la evolución y a las circunstancias cambiantes del sector correspondiente. Empero, éste carácter técnico, sectorial y permanente no hace que las funciones de regulación socio económica sean ajenas al señalamiento de políticas, que deben ser fijadas directamente por el Congreso de la República. Finalmente, la jurisprudencia también ha señalado que la función de regulación “usualmente exige de la concurrencia de, a lo menos, dos ramas del poder público y es ejercida de manera continua por un órgano que cumple el régimen de regulación fijado por el legislador, que goza de una especial autonomía constitucional o independencia legal, según el caso, para desarrollar su misión institucional y cuyo ámbito de competencia comprende distintos tipos de facultades.”

“Ahora bien, en ciertas ocasiones la función de regulación socio económica adquiere especial trascendencia, por cuanto mediante ella se normativiza una actividad o un servicio cuyo cumplimiento o prestación involucra la efectividad de derechos fundamentales, como sucede en el ámbito de la prestación de los servicios públicos. Por ello, en este último campo el legislador ha diseñado diversos órganos de regulación, a los que usualmente ha llamado “comisiones de regulación”.

25. La participación como elemento de legitimador de la Regulación. Sentencia C-150-03.

Uno de los ámbitos diferentes al electoral, en el cual el constituyente previó expresamente la necesidad de un proceso decisorio participativo, fue el de los servicios públicos. La institucionalización de canales de participación de los usuarios de los servicios públicos en los procesos decisorios de los órganos de regulación de creación legal, es uno de los instrumentos fundamentales para impulsar al regulador a tener en cuenta y valorar debidamente los derechos de éstos y para asegurar un equilibrio en la toma de decisiones que tienda a la promoción del interés general.

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La jurisprudencia también ha señalado que la función de

regulación “usualmente exige de la concurrencia de, a lo menos,

dos ramas del poder público y es ejercida de manera continua por un

órgano que cumple el régimen de regulación fijado por el legislador

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De esta forma, la participación de los usuarios se constituye en un mecanismo, tanto para fortalecer la legitimidad democrática de las decisiones de regulación, como para disminuir el riesgo de captura del órgano de regulación por los agentes regulados. Al tener el regulador que oír y atender tanto las posiciones de los prestadores de los servicios públicos domiciliarios como de los usuarios de los mismos, se busca precaver que el regulador adopte la visión del regulado cuando se presenta el fenómeno de la captura, anteriormente mencionada.

Así, en diferentes momentos de su vida institucional, en los países donde los órganos de regulación han adquirido un papel importante, se han introducido reformas encaminadas a establecer un procedimiento administrativo participativo previo a la adopción de regulaciones. Por ejemplo, en los Estados Unidos ello ocurrió en 1946, como ya se anotó; en Francia, si bien la llamada encuesta pública en materia de expropiación y regulaciones urbanísticas se remonta a la época de la denominada monarquía de Julio, los procesos administrativos de consulta colectiva de los administrados y usuarios de servicios son un fenómeno más reciente que se ha ido desarrollando a partir de reformas introducidas desde finales de la década de los años setenta17.

La participación directa de los usuarios de servicios públicos en el proceso previo a la adopción de regulaciones tiene un propósito más amplio consistente en desarrollar en ese ámbito la democracia participativa, principio rector de la Constitución.

La participación directa de los usuarios en el proceso de toma de decisiones de las comisiones de regulación es un derecho que encuentra fundamento en los principios constitucionales. Así pues, el artículo 1° de la Constitución señala que Colombia es un Estado democrático y participativo; el artículo 2° indica que es un fin esencial del Estado facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica y administrativa de la Nación; el artículo 78 dispone que “El Estado garantizará la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen. Para gozar de este derecho las organizaciones deben ser representativas y observar procedimientos democráticos internos”; por último, el artículo 369 de la Carta, establece que “La ley determinará los deberes y derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas

Para proteger el derecho fundamental al agua, esta Corte

ha tenido en cuenta que el mismo es un presupuesto esencial para

otros derechos

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17. Bénédicte Delaunay. L’amélioration des rapports entre l’administration et les administrés. Librairie Géné-rale de Droit et de Jurisprudence. París, 1993, p. 38 y ss.

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de participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio”.

26. Es deber del Estado garantizar el acceso de todas las personas al mínimo vital en agua potable. T-348-13.

“Breve reiteración de jurisprudencia sobre el contenido del derecho fundamental al agua18

El derecho al agua para el consumo humano, debe ser garantizado por el Estado a través de la prestación del servicio público de acueducto19, de conformidad con lo estipulado por los artículos 365 y 366 de la Constitución Política de Colombia, en consecuencia, de éste se predica lo mismo que se ha señalado de los servicios públicos en general:

“Los servicios públicos al encontrarse en el marco del Estado social de derecho, constituyen ‘aplicación concreta del principio fundamental de solidaridad social20, se erigen como el principal instrumento mediante el cual ‘el Estado realiza los fines esenciales de servir

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18. En este acápite se sigue lo expuesto por esta Sala en la sen-tencia T-242 de 2013).

19. Sobre este tema, en la sentencia T-616 de 2010, la Sala Novena de Revisión de la Corte dijo: “[e]l servicio público de acueducto debe prestarse conforme a las exigencias que la le-gislación establece para los entes territoriales, para los presta-dores y para los usuarios. Este marco normativo está contenido principalmente en la Ley 142 de 1994, normas que la modifican, y decretos que la reglamentan. También está constituido por las normas relativas a la calidad del agua contenidas en el Decreto 1575 de 2007 y 475 de 1998; el reglamento técnico del sector de agua potable y saneamiento básico, adoptado mediante la Resolución 1096 de 2000 del Ministerio de Desarrollo Económi-co; y los planes de gestión y resultados (PGR), elaborados por los prestadores del servicio y aprobados por el Ministerio de De-sarrollo Económico, conforme lo establece el parágrafo del ar-tículo 4 del Decreto 475 de 1998. En términos generales, todas estas normas exigen que el servicio de acueducto sea prestado en condiciones generales de eficiencia, continuidad, regularidad y calidad, que pueden medirse a partir de los criterios técnicos indicados en ellas, si se encuentran definidos.”

20. Cfr., sentencia T-540 de 1992.

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a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios y derechos constitucionales’21, y son la herramienta idónea para ‘alcanzar la justicia social y promover condiciones de igualdad real y efectiva’22, así como para asegurar unas ‘condiciones mínimas de justicia material’23”24

En concordancia con lo anterior, para proteger el derecho fundamental al agua, esta Corte ha tenido en cuenta que el mismo es un presupuesto esencial para otros derechos25, como por ejemplo, la salud, la alimentación, la educación, un ambiente sano, e incluso de la diversidad étnica y cultural, teniendo en cuenta que algunas comunidadesindígenas y afrocolombianas tienen especiales vínculos con la naturaleza26. Así pues, se ha ocupado de defender y definir sus garantías mínimas de disponibilidad, accesibilidad, calidad y no discriminación en la distribución27.

26. Derecho a ser notificado en caso de suspensión de los servicios, como elemento básico del debido proceso. T-793-12.

“El derecho de los usuarios de servicios públicos domiciliarios al debido proceso implica su derecho a ser notificados oportuna y debidamente de los

Cuando una empresa de servicios públicos domiciliarios procede a suspender, cortar o

terminar la prestación de uno de sus servicios, debe respetar entre

otros límites protegidos por la Constitución el derecho de todo

usuario a “la defensa

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22. Cfr., sentencia T-540 de 1992. Entendida también como condiciones mínimas justicia material en la sen-tencia T-058 de 1997.


24. T-881 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

25. Ver sentencia T- 312 de 2012, M.P. Luís Ernesto Vargas Silva, en la que se encuentra una amplia recopila-ción jurisprudencial sobre la materia.

26. En la sentencia T-143 de 2010 (MP María Victoria Calle Correa), por ejemplo, se decidió que la administra-ción pública (el Municipio de Puerto López y el Departamento del Meta) amenazó los derechos de los pueblos indígenas accionantes (Achagua y Piacoco) a la integridad étnica y cultural, y el derecho al agua potable de sus miembros, porque (1) no se les garantizó el abastecimiento del líquido durante un tiempo al menos igual al que de hecho se requería para llegar a una solución definitiva; y (2) porque la política pública concebida para brindarles una solución definitiva no estaba planeada en condiciones adecuadas, en tanto carecía de un plan de acción concreto para ponerla en marcha, y no estructuraba la participación de los Pueblos indígenas en la construcción, ejecución y evaluación de la misma. 27. En esta ocasión, la Sala dará una amplia descripción de la garantía de disponibilidad por ser especialmen-te relevante para el caso bajo estudio, para una caracterización detallada de los demás componentes, pueden consultarse las sentencias T-616 de 2010, T-312 de 2012, M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.

15528. Sentencia C-558 de 2001 (MP. Jaime Araújo Rentería. Unánime). En esa sentencia, la Corte sostuvo: “[…] El ejercicio de la función administrativa por parte de todas las empresas y entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios encuentra una preceptiva mucho más comprensiva en el inciso primero del artículo 154 de la ley 142, que al respecto permite circunscribir como actos administrativos propios de tales empre-sas y entidades los de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación, y por supuesto, las decisiones que se produzcan en sede empresarial con ocasión del recurso de reposición”. Que estas empresas están sujetas al debido proceso constitucional, lo ratifica el hecho de que la Corte ha sostenido en más de una ocasión que empresas de servicios públicos domiciliarios lo han violado. Ver, por ejemplo, la sentencia T-1108 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis), en la cual la Corte tuteló el derecho al debido proceso de un usuario de servicios públicos domiciliarios.

29. La Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) fue aprobada mediante la Ley 16 de 1972. Dice, en su artículo 8.1. “[a]rtículo 8. Garantías judiciales. 1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e impar-cial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada con-tra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”. El artículo 93 de la Constitución establece que los derechos consagrados en la Carta –y el derecho al debido proceso es uno de ellos- “se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”. Y la Convención Americana sobre Derechos Humanos es uno de esos tratados.

actos de suspensión, corte y terminación de los servicios, con el fin de que puedan recurrirlos

En este proceso todos los tutelantes sin excepción dicen no haber sido notificados de la suspensión del servicio de energía eléctrica. La Empresa demandada sostiene en cambio algo distinto, pues en su opinión a los accionantes usuarios sí se les informó, en la factura de servicios públicos, que en caso de que no pagaran sus obligaciones antes de cierta fecha su servicio de energía eléctrica habría de ser suspendido. La notificación consistió entonces en un aviso previo de suspensión, que aparecía en la factura de los servicios públicos domiciliarios. La Corte debe establecer si la Empresa demandada violó el derecho al debido proceso de los actores con su obrar.

Para ese efecto es importante tener en cuenta que según la Constitución el debido proceso se aplicará a “toda clase de actuaciones judiciales y administrativas” (CP art. 29). La relevancia de esta norma constitucional para un proceso como este, estriba en que las actuaciones de las empresas de servicios públicos domiciliarios, cuando implican la suspensión, el corte o la terminación de la prestación de dichos servicios, se componen de actos administrativos, razón por la cual están sujetas al debido proceso.28 En ese sentido, cuando una empresa de servicios públicos domiciliarios procede a suspender, cortar o terminar la prestación de uno de sus servicios, debe respetar entre otros límites protegidos por la Constitución el derecho de todo usuario a “la defensa” (CP art. 29). En un ámbito como el de prestación de servicios públicos domiciliarios, este derecho a la defensa implica ante todo el derecho del usuario “a ser oíd[o]”, según la fórmula de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (arts. 8.1. CADH y 93 CP).29

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6. Ahora bien, la garantía del derecho de los suscriptores a ser oídos exige que se les ofrezca una oportunidad para cuestionar los actos de suspensión, terminación o corte de los servicios públicos. Pero la empresa no tiene libertad absoluta para definir cómo ha de garantizar ese derecho, o en qué momento es propicio tener en cuenta el punto de vista de los usuarios. La Constitución establece expresamente que debe ser la ley la encargada de determinar “los deberes y derechos de los usuarios”, así como de definir “el régimen de su protección” (CP art. 369). Por lo mismo, las empresas de servicios públicos domiciliarios deben atenerse a este respecto a lo que disponga el legislador. Es el Congreso, entonces, el autorizado en principio para determinar dentro de los límites constitucionales cuál es el alcance del derecho de los usuarios de servicios públicos a ser oídos en los casos de suspensión, terminación y corte de los servicios públicos domiciliarios.”

Sobre estas bases y no sobre otras, es que podemos predicar la existencia de un derecho de los servicios públicos domiciliarios.

Marzo de 2014.

GESTIÓN DELRIESGO

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GESTIÓN DELRIESGO

1. Antecedentes de eventos catastróficos que han afectado la prestación del servicio en Manizales

En la ciudad de Manizales, la amenaza más importante – por su frecuencia –

son los DESLIZAMIENTOS. Los procesos de inestabilidad, se presentan en la ciudad cada época invernal: es decir, normalmente dos veces al año (abril – mayo y octubre – noviembre). En este sentido, las afectaciones recientes más importantes por la ocurrencia de estos fenómenos en la ciudad en las redes de servicios públicos, pueden resumirse de la siguiente manera:

• Años 2003, 2005 y 2006. Ocurrencia de lluvias aisladas de más de 100 mm de magnitud y/o de lluvias acumuladas de 25 días mayores de 400 mm. Múltiples deslizamientos superficiales y profundos en

y del Riesgo en la Prestación de los Servicios Públicos

La GestiónAmbiental

Caso Manizales

JUAN DAVID ARANGO GARTNERGerente – Aguas de Manizales

Los procesos de inestabilidad, se presentan en la ciudad cada época invernal: es decir, normalmente dos veces al año (abril – mayo y octubre – noviembre).

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GESTIÓN DELRIESGO

laderas de fuerte pendiente. Afectaciones de redes principales, servidumbres y/o redes internas de acueducto y alcantarillado.

• Año 2008. Deslizamiento en la cuenca de la quebrada El Perro. Afectación de la conducción de agua tratada Niza – barrios del oriente de Manizales.

• Año 2010. Múltiples deslizamientos en la quebrada el Perro. Generación de flujos de tierra, lodo y avalanchas. Afectación de las conducciones de agua tratada Luis Prieto – Niza. Racionamiento en la ciudad (60% de usuarios).

Finalmente, en el año 2011 se presentaron los dos (2) eventos catastróficos que han afectado la prestación del servicio en la ciudad y/o han tenido que ver con las redes de acueducto y alcantarillado:

• Octubre y diciembre de 2.011. Deslizamiento de cerca de 450.000 m3 en el predio “La Marmolera”, adyacente a la Planta Luis Prieto Gómez. Represamiento del río Chinchiná. Generación de flujo de lodos. Destrucción de tuberías de 28” y 30” que atravesaban el río Chinchiná. La Planta Niza no estaba funcionando, pues se estaba en proceso de relocalizar la conducción (precisamente por situaciones de riesgo). Desabastecimiento total de la ciudad (cerca de 15 días).

• Deslizamiento Barrio Cervantes – Noviembre 4 de 2.011. Proceso de inestabilidad que dejó 48 muertos. Aunque se cree que fallas de la ladera por fuertes lluvias detonaron el deslizamiento, existía una conducción rígida de 16” de acueducto y de asbesto – cemento, que contribuyó notablemente a incrementar la intensidad y severidad del fenómeno

2. Características del sistema de acueducto y alcantarillado

Desde el punto de vista de los elementos expuestos al daño (el sistema de acueducto y alcantarillado), se presentan las siguientes condiciones que lo hacen altamente vulnerable:

• Cuencas abastecedoras con notables conflictos con el uso del suelo. Alta susceptibilidad a la ocurrencia de deslizamientos. Alta vulnerabilidad de captaciones y aducciones.

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• Inestabilidad de taludes y laderas circundantes a las plantas de tratamiento de agua potable (Luis Prieto y Niza).

• Poca redundancia del sistema. Dependíamos de una sola planta de tratamiento (Luis Prieto). La planta Niza sólo trata 600 lts/seg de agua (la ciudad necesita – en horas pico – 1200 lts/seg).

• Cruces de tuberías importantes de agua cruda y tratada, en cauces de alta torrencialidad, susceptibles a socavación, flujos, avalanchas e inundaciones.

• Alta variabilidad en las presiones del sistema, por nuestra condición topográfica. Alta recurrencia en daños de acueducto.

• Tuberías de acueducto rígidas (asbesto – cemento), localizadas en zonas inestables o en sitios de “relleno de laderas y/o cauces”.

• Modificación de las condiciones de drenaje urbano

(urbanización acelerada). Lluvias intensas. Presurización e incapacidad hidráulica de redes de alcantarillado.

3. Bases generales de una política de riesgo en el sector de servicios públicos en Manizales

Por la situación descrita, Aguas de Manizales ha incorporado como elementos internos al negocio, los procesos de gestión del riesgo, gestión ambiental y adaptación al cambio climático, sobre dos premisas fundamentales:

• El desarrollo – paralelo y simultáneo – de los conceptos GESTIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS – GESTIÓN AMBIENTAL – GESTIÓN DEL RIESGO, como conceptos inseparables e indisolubles.

• Desarrollar una GESTIÓN INTEGRADA DEL RECURSO HÍDRICO. Es decir, trabajar – sobre la base de los tres conceptos indicados – en toda la cadena del agua, desde las cuentas abastecedoras hasta los sitios de vertimiento, en las fuentes receptoras.

La política tiene como objetivo general garantizar la sostenibilidad ambiental y contribuir a reducir la vulnerabilidad ante desastres naturales en la prestación de los servicios público, como parte de los procesos de adaptación al cambio climático en la ciudad de manizales.

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4. Objetivos generales y específicos

La política tiene como objetivo general GARANTIZAR LA SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL Y CONTRIBUIR A REDUCIR LA VULNERABILIDAD ANTE DESASTRES NATURALES EN LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICO, como parte de los procesos de ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO en la ciudad de Manizales.

Y como objetivos específicos, se tienen:

• Contribuir a la sostenibilidad ambiental en la prestación de los servicios públicos, garantizando una oferta suficiente y agua de buena calidad, en el corto, mediano y largo plazo.

• Reducir los niveles de riesgo por procesos de inestabilidad, sismos, flujos – avalanchas e inundaciones, en los diferentes elementos de la cadena del agua (cuencas – captaciones – aducciones – plantas de tratamiento – redes de distribución – interceptores y PTAR).

• Reducir los niveles de riesgo de pérdidas de vidas humanas y económicas, así como de daños ambientales y afectaciones sociales, como consecuencia de la ocurrencia de procesos de inestabilidad, en los cuales las redes son la causa o incrementan la severidad e intensidad de los fenómenos ocurridos.

5. Líneas estratégicas fundamentales

Las líneas estratégicas fundamentales, constitutivas de la política de riesgo y concordantes con la normatividad nacional (Decreto 1523) y sectorial (RAS y política de inclusión del riesgo, en la prestación de los servicios públicos, estructurada por el Ministerio de Vivienda), son las siguientes:

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5.1. Estrategia Técnica

• CONOCIMIENTO DEL RIESGO. Incluye: manejo de información (SIG), investigaciones aplicadas, y monitoreo de variables asociadas con los factores detonantes de eventos, y con los elementos expuestos (redes de servicios públicos).

• INCLUSIÓN DE DETERMINANTES DE SERVICIOS PÚBLICOS EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL. Se incluyen determinantes – asociados con el riesgo en servicios públicos – como determinantes en el ordenamiento del territorio (p.e: materiales y localización de redes, sistemas de redundancia, drenaje urbano, protección de redes).

• REDUCCIÓN DEL RIESGO CON ACCIONES NO ESTRUCTURALES. Por ejemplo, sistemas de alerta temprana que permitan definir acciones rápidas para prevenir emergencias y daños (monitoreo hidroclimatológico, alertas de flujos – avalanchas – inundaciones, aparatos de medición de variables hidráulicas: sensores de presión y velocidad). En el tema ambiental, declaratoria de áreas protegidas en cuencas abastecedoras e implementación de planes de manejo.

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• REDUCCIÓN DEL RIESGO CON ACCIONES ESTRUCTURALES. Construcción de obras de control de erosión, estabilidad de taludes, manejo de aguas y corrección de cauces, como protección de las redes de servicios públicos. Mejoras en las condiciones de operación del sistema. Sectorización hidráulica. Implementación de planes de manejo de áreas protegidas. Recuperación ambiental de cuencas abastecedoras.

• MANEJO DE EMERGENCIAS. Actualización y simulación de los planes de emergencia y contingencia.

• EDUCACIÓN AMBIENTAL, PARTICIPACIÓN COMUNITARIA Y DIFUSIÓN. Implementación de programas como Gestores del Agua, Guardianas del Agua y Amigos del Acueducto, con fines de recuperación ambiental y prevención de desastres.

5.2. Estrategia financiera

Para financiar la política ambiental y de gestión del riesgo, se han considerado y utilizado los siguientes instrumentos económicos:

• Recursos propios de la empresa prestadora.

• Recursos del Plan Departamental de Agua.

• Recursos de la autoridad ambiental regional (CORPOCALDAS).

• Recursos del Gobierno Nacional.

• Recursos del 1% del municipio (para compra, administración y mantenimiento de predios en cuencas abastecedoras).

• Proyectos MDL (venta de bonos en el mercado oficial y/o voluntario) en cuencas abastecedoras.

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Se considera muy importante la estructuración – en el nuevo marco tarifario – de instrumentos económicos concretos que permitan financiar las gestión ambiental y del riesgo en empresas prestadoras de servicios públicos.

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• Proyectos de Responsabilidad Social Empresarial (p.e: proyecto “Más Arboles – Más Vida”: compensación de emisiones de empresas de la ciudad, con la siembra de árboles en cuencas abastecedoras).

• Recursos de otros “usuarios” del recurso hídrico, para cuencas abastecedoras (p.e: empresas generadoras de energía).

• Ingresos económicos por el aprovechamiento sostenible de recursos naturales en cuencas abastecedoras (ecoturismo, generación de energía).

En todo caso, se considera muy importante la estructuración – en el nuevo marco tarifario – de instrumentos económicos concretos que permitan financiar las gestión ambiental y del riesgo en empresas prestadoras de servicios públicos.

5.3. Estrategia de seguimiento

Se ha considerado pertinente y necesario definir INDICADORES de producto, gestión, reducción de pérdidas, recuperación ambiental y participación comunitaria.

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En la actualidad las empresas de servicios publicos, quizas a partir de los efectos de

cambio climático o simplemente por la adopción de una cultura de riesgo más desarrollada, han venido enfocando sus recursos no solo a la gestión de sus riesgos, originalmente entendida como mecanismo para mejoramiento continuo de controles y herramientas, sino que además han realizado simulaciones que involucran la realización de eventos adversos de gran magnitud que bien pueden atentar contra la continuidad de su presencia en el mercado, generando efectos nocivos que afectan el orden público en la comunidad atendida.

Las empresas por años han venido enfocando su gestión de riesgos a los riesgos operacionales, dejando de lado aquellos que por su baja probabilidad resultan remotos en su ocurrencia, pero de magnitud importante o catastrófica. Para este tipo de eventos suelen contar con programas de seguros robustos

La continuidaddel negocio a partir de la gestión del riesgo

Reinaldo Sandoval Silva. Ingeniero Civil graduado en la Universidad Industrial de Santander, Especialista en Administración y Gerencia de Sistemas de Gestión de la Calidad Convenio Universidad Santo Tomás - Icontec, y Certificado por el DRI International como Associate Business Continuity Professional; Certification Number 41546.

Actualmente se desempeña como Director de Consultoría en la firma RUEDA Y BARRERA S.A.

Para gestionar adecuadamente este tipo de riesgos las organizaciones deben realizar un análisis de impactos al negocio, simulando las posibles interrupciones, calificándolas preferiblemente de manera cuantitativa y estableciendo los Tiempos Objetivo de Recuperación.

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que permiten la recuperación de los montos perdidos, los cuales son indemnizados. Pero estos montos no se acercan a la afectación del patrimonio de la empresa, ni mucho menos garantizan la continuidad del negocio y su funcion social atendiendo a una comunidad que ha sido afectada por un evento de tales características.

Entendiendo como eventos catastróficos para una organización, aquellos que se originan por efecto de los desastres naturales y que en la gran mayoría de casos conllevan a la interrupción de las funciones críticas del negocio, teniendo relevancia la Tecnología de la Información que hoy en día hace parte fundamental de todos los procesos de la organización. Deben las empresas también considerar que hay factores que no se catalogan como catastróficos y que pueden llegar a interrumpir estas funciones, con consecuencias similares como son: las huelgas que impidan el ingreso a las instalaciones por un tiempo considerable, sabotaje, fallas de energía, hacking, entre otros.

Es así que para estos eventos cobra protagonismo el proceso de Continuidad de Negocios, el cual, dentro de sus pilares fundamentales, contempla la salvaguarda de la vida de los colaboradores y la recuperación de las funciones críticas de la organización de manera oportuna ante la ocurrencia de un evento desfavorable.

Para gestionar adecuadamente este tipo de riesgos las organizaciones deben realizar un análisis de impactos al negocio, simulando las posibles interrupciones, calificándolas preferiblemente de manera cuantitativa y estableciendo los Tiempos Objetivo de Recuperación. Previamente se debe establecer el alcance y las premisas de partida que han de tenerse en cuenta para desarrollar el plan de continuidad, pues no se pueden hacer hipótesis ni proyecciones de

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respuesta que jamás se podrían cumplir dadas las condiciones actuales de una organización.

Algunas premisas de partida que deben tener las organizaciones antes de iniciar cualquier plan de continuidad son:

• Tiene la organización servidores de respaldo externos o virtuales que garanticen la continuidad de la información?; si no es así y el servidor de respaldo se encuentra en la misma sede en donde se encuentra el servidor principal, ante la ocurrencia de un evento desfavorable probablemente los tiempos de recuperación de los datos será excesivo e incluso comprometería la continuidad del negocio.

• Cuenta la organización con un sistema contra incendio adecuado?; Si no es así, se puede ver comprometida la vida de los colaboradores, además de perderse información, equipos y registros vitales.

• El edificio en donde funciona la sede principal cuenta con estudios de vulnerabilidad sísmica y reforzamiento estructural?; si no es así, las consecuencias de un sismo pueden comprometer la vida de sus colaboradores y la continuidad del negocio.

• Existe en la organizacion una matriz de riesgos valorada y actualizada por un área responsable que garantice que los riesgos cuentan con tratamientos eficientes y eficaces?.

La premisas de partidas son fundamentales al iniciar el plan de continuidad, pues una cosas es lo que se debería hacer y otra lo que se puede hacer dadas las necesidades y limitaciones de la organización. Aquí se deben preguntar las organizaciones, qué tan tolerante al riesgo van a ser; y por esto se debe definir claramente para qué se está planificando y para qué no.

Es por esto que se recomienda al iniciar el plan de continuidad de negocios, revisar que

Si bien la gestion del riesgo es una filosofia

organizacional, es claro también que la

empresa debe estudiar minuciosamente la

asignación de recursos para la realización

de estudios, pues la utilidad del estudio de

impacto de negocio y la eficiencia de los planes de

mitigación, dependerán de la necesidad puntual

que desee atender la empresa.

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tan preparada está la organización ante la ocurrencia de este tipo de eventos. Lo anterior se puede hacer de manera sencilla mediante la revisión de los controles actuales y las protecciones, así como, con la estructuración de planes de mitigación que permitan reducir o prevenir las consecuencias de las amenazas identificadas. Recuerde antes de estructurar los planes de contingencia prepare los planes de mitigación.

Estos planes de mitigación generalmente, traen consigo altos costos de inversión que de no contar con un apropiado análisis de costo - beneficio, pueden resultar difíciles de justificar, toda vez que la eficiencia solo será medida en el momento que ocurra el evento que se quiere atender.

Surge entonces la necesidad de contar con una estrategia clara para la gestión integral del riesgo que permita a las organizaciones, estar preparadas ante la ocurrencia de eventos catastróficos, contar con planes de contingencia y atención de emergencias, y establecer estrategias de tratamiento de los riesgos basadas en análisis especializados que permitan cubrir adecuadamente las necesidades de la organización.

Si bien la gestion del riesgo es una filosofia organizacional, es claro también que la empresa debe estudiar minuciosamente la asignación de recursos para la realización de estudios, pues la utilidad del estudio de impacto de negocio y la eficiencia de los planes de mitigación, dependerán de la necesidad puntual que desee atender la empresa. Muchas organizaciones que incian ejercicios de continuidad, sin tener claro aspectos fundamentales como su exposicion a riesgo, su tolerancia a riesgo, terminan gastando mucho dinero que luego se ve reflejado en manuales y procedimientos que no siempre resultan ejecutables o que simplemente resultan inocuos al momento de lograr los beneficios que se esperarían del ejercicio.

En conclusión se puede establecer, que los planes de continuidad de negocio, son una herramienta necesaria y poderosa para las organizaciones, siempre y cuando haya existido un ejercicio de prepración que permita delimitar la necesidad puntual de los riesgos que se pretende atender, para lograr garantizar la continuidad de las funciones organizacionales dado su nivel de importancia, vitalidad y en algunos casos la misma obligatoriedad, como en el caso de las empresas de servicios públicos domiciliarios.

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FINANCIERA

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El impuesto de alumbrado público ha sido en los últimos años uno de los gravamenes

territoriales que mayor litigiosidad genera debido principalmente a la falta de definición en la ley de los elementos de la obligación tributaria. Si bien hay normas que facultan a los municipios para crear el tributo, los aspectos esenciales, como el hecho generador o los sujetos pasivos, no están determinados en la ley sino que son fijados por los órganos de representación de las entidades municipales. Esta situación ha dado lugar a una variada tipología de gravamenes en las distintas jurisdicciones cuyo denominador común es unicamente la financiación del alumbrado público, propiciando, en ocasiones, la inequidad en la asignación de las cargas tributarias, la insuficiencia financiera para garantizar la recuperación de los costos asociados a la prestación del servicio y el despilfarro o desvío de recursos hacia otras actividades.

consideraciones para una propuesta de regulación integral

Juan José Fuentes Bernal

Director de la Cámara de Asuntos Tributarios y Financieros deANDESCO

El impuesto dealumbrado público

El servicio de alumbrado público es el servicio que se presta con el objeto de iluminar los bienes de uso público, tales como vías, parques y demás espacios de libre circulación, con el propósito de proporcionar la visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las actividades vehiculares y peatonales de la comunidad.

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El presente escrito pretende llamar la atención sobre los problemas que hoy enfrentan muchos contribuyentes y prestadores del servicio de alumbrado público y los aspectos que deberían tenerse en cuenta para impulsar un proyecto legislativo que solucione integralmente estas dificultades.

El servicio de alumbrado público y sus fuentes de financiación

El servicio de alumbrado público es el servicio que se presta con el objeto de iluminar los bienes de uso público, tales como vías, parques y demás espacios de libre circulación, con el propósito de proporcionar la visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las actividades vehiculares y peatonales de la comunidad. Conforme lo establece el Decreto 2424 de 2006, este servicio comprende las actividades de suministro de energía, así como la administración, operación, mantenimiento, modernización, reposición y expansión del sistema.

Los responsables del servicio de alumbrado público son constitucional y legalmente los municipios y distritos que pueden prestarlo directamente o celebrar contratos con terceros para la realización de esta actividad. En todo caso, el servicio se financia con recursos tributarios del ente territorial. La Ley 97 de 1913 autorizó al Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá para crear el impuesto sobre el servicio de alumbrado público, facultad que se extendió a los demás municipios del país mediante la Ley 84 de 1915. Posteriormente, la Ley 94 de 1931 y la Ley 195 de 1936 autorizaron a los concejos municipales para aumentar la tarifa del impuesto predial y destinar una porción del recaudo a sufragar el servicio de alumbrado público. El impuesto así concebido fue eliminado como tributo autónomo y adquirió el carácter de una “sobretasa” o recargo tarifario del impuesto predial.

Ahora bien, a pesar de esta fusión del impuesto de alumbrado público con el impuesto predial, varios municipios, así como el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, consideran vigentes las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915. Por esta razón, actualmente coexisten diversos mecanismos tributarios de financiación del servicio al arbitrio de lo que establezcan los concejos municipales. Mientras en algunos municipios el impuesto de alumbrado público se considera incluido dentro de la tarifa del impuesto predial o se cobra como una sobretasa de este gravamen, en otros, que son la mayoría, el impuesto se cobra como un tributo autónomo, con elementos que difieren

Los responsables del servicio de alumbrado público son

constitucional y legalmente los municipios y distritos que

pueden prestarlo directamente o celebrar contratos con

terceros para la realización deesta actividad.

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ostensiblemente de un lugar a otro. En otras palabras, dado que ni la ley 97 de 1913 ni la ley 84 de 1915 se ocupan de definir el hecho generador, los sujetos pasivos, la base gravable y la tarifa del impuesto, son los municipios, a través de sus órganos de representación, quienes determinan estos elementos en sus respectivas jurisdicciones.

La facultad de los municipios para la creación del tributo

En relación con la facultad impositiva de los municipios hay que señalar que, conforme lo ha sostenido tradicionalmente la Corte Constitucional, esta no puede ejercerse de manera absoluta o ilimitada, sin coherencia alguna con la política fiscal del Estado. Varias sentencias (entre las que podemos citar la C-004 de 1993, la C-084 de 1995, la C- 227 de 2002, la C-992 de 2004 y la C-035 de 2009) han establecido que el poder tributario de los entes territoriales no es un poder originario sino un poder derivado, de tal forma que el legislador debe fijar los parámetros mínimos de la obligación que permitan el ejercicio de la autonomía fiscal por parte de los municipios o departamentos. Esos parámetros mínimos son la autorización del gravamen y la delimitación del hecho gravado. Empero, en el caso del impuesto de alumbrado público la jurisprudencia ha obviado la falta de definición en la ley del hecho generador del tributo. Así, mientras que la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la norma que le confiere el poder de imposición a los municipios (Sentencia C-504 de 2002), el Consejo de Estado ha venido desarrollando la llamada tesis de la “autonomía fiscal parcial reforzada” según la cual ante la ausencia de definición legal los concejos municipales pueden establecer todos los elementos

Varias sentencias (entre las que podemos citar la C-004 de 1993, la C-084

de 1995, la C- 227 de 2002, la C-992 de 2004 y la C-035 de 2009) han

establecido que el poder tributario de los entes

territoriales no es un poder originario sino un

poder derivado

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esenciales del impuesto. Vale advertir que esta tesis jurisprudencial sobre el alcance de la facultad impositiva de los municipios contradice el modelo de Estado unitario consagrado en la Constitución Nacional y promueve, en cambio, un modelo de tipo federal cuya implementación requiere, en todo caso, un debate político.

La problemática actual

El ejercicio ilimitado del poder tributario por parte de los órganos de representación a nivel municipal, en el caso del impuesto de alumbrado público, ha llevado a que se cometan abusos y ha generado inseguridad jurídica para los usuarios y para los prestadores del servicio. La principal dificultad radica en la falta de homogeneidad en la metodología utilizada para la determinación de los costos de prestación del servicio y en la definición de los elementos de la respectiva obligación tributaria. En muchos municipios del país la carga tributaria no está asociada directamente con esos costos lo que hace que en ocasiones el impuesto recaudado sea insuficiente, mientras que en otras resulte excesivo.

Cuando el tributo recaudado no alcanza a cubrir los costos de prestación del servicio se afecta su calidad y cobertura y se causa un perjuicio a los contratistas y concesionarios que realizan la operación. Esta situación se agrava si tenemos en cuenta que el impuesto debe ser recaudado primero por las autoridades municipales surtiendo, cuando sea del caso, los trámites establecidos para la determinación y cobro de las obligaciones tributarias, y trasladado posteriormente a los prestadores del servicio.

De otro lado, la falta de homogeneidad en los elementos del impuesto redunda en inequidades dado que no siempre las personas y entidades calificadas como contribuyentes son beneficiarias del servicio y el valor pagado por concepto de alumbrado público puede variar significativamente de un municipio a otro. Lo anterior crea un círculo vicioso porque las discusiones en vía administrativa

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y judicial que suscita el impuesto, por la violación de principios como la legalidad y la equidad, dificultan su recaudo y el pago oportuno a los prestadores del servicio.

La redefinición del mecanismo tributario de financiación del alumbrado público

Frente a las dificultades planteadas urge la adopción de un tributo cuyos elementos estén claramente definidos en la ley y en el cual la carga impositiva esté limitada al valor de los costos asociados a la prestación del servicio. Este gravamen, en tanto que tiene una destinación específica y se paga como contraprestación por una actividad del Estado, se acerca mas a la especie de los tributos vinculados (contribuciones especiales y tasas) que a la de los tributos no vinculados (impuestos). Asimismo, dado que en el caso del alumbrado público no es posible individualizar el beneficio que obtienen los usuarios o contribuyentes y que el pago que estos realizan no depende de su decisión de utilizar el servicio, la figura mas adecuada no es la tasa sino la contribución. Como lo han precisado los especialistas, la contribución es una prestación establecida en virtud de la realización de una actividad de interés colectivo que no depende de la solicitud del contribuyente pero le reporta un beneficio.

De acuerdo con lo anterior, es claro que el hecho generador del tributo tiene que ser necesariamente la prestación del servicio de alumbrado público, es decir, que si el servicio no se presta no hay lugar a la obligación.

En cuanto a los sujetos pasivos hay que señalar que, en principio, todos los habitantes de un municipio son potencialmente beneficiarios del alumbrado público. Sin embargo, para poder cumplir con los

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postulados constitucionales de equidad y progresividad es preciso que la obligación quede radicada en cabeza de aquellos sujetos que demuestren una real y efectiva capacidad de pago. Dentro de las alternativas que se plantean para cumplir con este requisito está la de mantener exclusivamente la figura de la sobretasa del impuesto predial que viene operando en algunos

municipios, haciendo que el tributo recaiga en los propietarios de bienes inmuebles.

Otra posibilidad es que los sujetos pasivos de la contribución sean todos los usuarios del servicio público domiciliario de energía eléctrica. Esta opción conlleva un mayor número de contribuyentes

o beneficiarios entre los cuales distribuir el costo del alumbrado público y, por consiguiente, una menor carga impositiva. Asimismo, permite tomar como base para el cálculo de la contribución un indicador mas preciso de capacidad de pago, como es el consumo de energía, garantizando con ello la aplicación del principio general de equidad tributaria. La idea, en este caso, es que se puedan asignar tarifas diferenciales por tipo de usuario (oficial, industrial, comercial o residencial) sobre un factor que refleje la capacidad económica de los sujetos obligados y las variaciones en el costo del servicio. Evidentemente, el costo del alumbrado público varía en función del costo de la energía eléctrica, aspecto que se ve reflejado en el valor que pagan los usuarios por el servicio domiciliario y que está sujeto a las fluctuaciones del mercado. En estas condiciones, el monto de la contribución, esto es, el valor que cada contribuyente pagaría por el servicio de alumbrado público aumentaría o disminuiría en función del consumo de energía y de sus cambios de precio.

El establecimiento de una contribución equivalente a un porcentaje fijo (aunque diferenciado según el usuario) del valor del consumo de energía tiene una enorme ventaja frente a los esquemas que actualmente se manejan puesto que, previo un estudio técnico sobre los costos del alumbrado público, la ley puede fijar directamente ese porcentaje, sin necesidad de acudir al ejercicio de la potestad tributaria de los municipios. En todo caso, si no se quiere eliminar esa potestad, la ley podría autorizar a los entes municipales para que fijen la tarifa de la contribución con fundamento en un presupuesto que soporte el destino de los recursos tributarios y que atienda parámetros como la clasificación y estratificación de los usuarios.

En cuanto al mecanismo de recaudo y la remuneración a los prestadores del servicio, es claro que el tributo puede cobrarse con la factura del servicio público domiciliario de energía eléctrica, como hoy lo establece el artículo 9 del Decreto 2424 de 2006.

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Consideraciones finales

Aparte de los elementos relativos a la configuración del tributo, con los cuales se quiere brindar certeza jurídica y evitar los excesos en el cobro de la obligación, es preciso tener en cuenta otros aspectos como el mecanismo de recaudo, el pago por la prestación del servicio a los contratistas y concesionarios, la responsabilidad por la prestación del servicio y el manejo de los contratos en ejecución.

En cuanto al mecanismo de recaudo y la remuneración a los prestadores del servicio, es claro que el tributo puede cobrarse con la factura del servicio público domiciliario de energía eléctrica, como hoy lo establece el artículo 9 del Decreto 2424 de 2006. La ley debe prever igualmente la suscripción de acuerdos para garantizar que los recursos recaudados provenientes de un gravamen que tiene destinación específica se trasladen directamente a los concesionarios o empresas de servicios públicos que tengan a su cargo el desarrollo de la operación. En lo que tiene que ver con la responsabilidad por la prestación del servicio de alumbrado público, esta debería mantenerse en cabeza de los municipios que tendrían que elaborar los respectivos planes de ampliación de cobertura o expansión.

Finalmente, se debe contemplar un regimen de transitoriedad que garantice el respeto a las situaciones jurídicas consolidadas, como son los contratos vigentes, y que le brinde a las autoridades municipales cierta autonomía para implementar esquemas mas eficientes, en los que incluso se pueda prescindir de la contribución de alumbrado público como tributo autónomo, tales como la financiación del servicio con cargo al presupuesto del municipio o la figura de la sobretasa del impuesto predial.

SOSTENIBILIDAD

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En el marco del 7º Foro Urbano Mundial, realizado en Medellín del 5 al 11 de

abril, EPM presentó su modelo de gestión empresarial, los pilares de su estrategia y la manera cómo obtienen los recursos a través de la participación de su Gerente General, Juan Esteban Calle Restrepo, en el “Diálogo 3, Servicios básicos: negocios locales para ciudades equitativas”, en el que junto a Patrick Magebhula de Sudáfrica, Joachim Preym, Director General de GIZ Alemania, Mahendra Subba, del Ministerio de Desarrollo Urbano de Nepal, y Sarah Rosen Wartell, Presidenta del Instituto Urbano de Estados Unidos, socializaron las buenas prácticas que lideran en sus países, entendiendo que los servicios públicos son la piedra angular para la nueva agenda urbana del siglo XXI.

“Es muy satisfactorio compartir con el mundo nuestro modelo de gestión empresarial, que es bastante único, porque

Martha Estella Vásquez Fernández; Profesional en Comunicaciones, Gerencia de Comunicación Corporativa de EPM

“Servicios básicos:negocios locales para ciudades equitativas”

Ponencia de EPM en el 7º Foro Urbano Mundial

Tenemos casi cobertura universal no solo en las áreas urbanas sino también en las rurales, lo que no es muy usual, y lo hacemos siendo una empresa sostenible financiera, ambiental y socialmente

Es muy satisfactorio compartir con el mundo

nuestro modelo de gestión empresarial,

que es bastante único, porque mezcla

capital público con gestión empresarial,

totalmente enfocado en generar condiciones de sostenibilidad en los

territorios.

SOSTENIBILIDAD

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mezcla capital público con gestión empresarial, totalmente enfocado en generar condiciones de sostenibilidad en los territorios. Tenemos para mostrar la calidad de nuestros servicios públicos: el acceso al agua potable en los grifos, el plan de saneamiento del río Medellín y el avance en cobertura de electrificación son algunos ejemplos. Adicionalmente, tenemos casi cobertura universal no solo en las áreas urbanas sino también en las rurales, lo que no es muy usual, y lo hacemos siendo una empresa sostenible financiera, ambiental y socialmente, donde gracias a nuestras transferencias, el Municipio de Medellín ha podido avanzar en buena medida en ese proceso tan importante de transformación””, dijo el directivo del Grupo EPM.

Gerente General de EPM, Juan Esteban Calle Restrepo durante su intervención en el Diálogo 3 del WUF7

Innovación al servicio de la gente

Los asistentes a la importante cita orbital, tuvieron la oportunidad de conocer de cerca proyectos como Energía y Agua Prepago, Distritos Térmicos en Colombia, Movilidad Sostenible, Aldeas, y la Fundación EPM, entre otras iniciativas que lidera la empresa, a través del stand que estuvo abierto al público durante los 5 días del Foro en Plaza Mayor.

SOSTENIBILIDAD

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Stand de EPM en el Centro de Convenciones Plaza Mayor

Por otra parte el Vicepresidente de Gas del Grupo EPM, Carlos Arturo Díaz Romero y el Director de Planeación Gas, Mario Alberto Naranjo Echeverri, socializaron el proyecto piloto “Distrito Térmico La Alpujarra” una iniciativa de la entidad para la sustitución de los sistemas individuales de producción de agua helada de las edificaciones del gobierno regional ubicados en esta zona de la ciudad, como lo son la Alcaldía de Medellín, el Concejo Municipal, la Gobernación de Antioquia, la Asamblea Departamental, el Área Metropolitana, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y la prevista nueva sede de UNE.

Presentación del proyecto piloto: Distrito Térmico La Alpujarra. Carlos Arturo Díaz Romero, Vicepresidente de Gas del Grupo EPM, y Mario Alberto Naranjo Echeverri, Director de Planeación Gas.

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Por su parte, el Vicepresidente Agua y Saneamiento del Grupo EPM, Santiago Ochoa Posada, expuso el proyecto “Drenajes Urbanos”, el cual plantea la búsqueda de soluciones eficientes y sustentables a los problemas ligados a las inundaciones urbanas.

Side Event: Drenajes Urbanos. Santiago Ochoa Posada, Vicepresidente Agua y Saneamiento

Y para cerrar la participación de EPM en el 7º Foro Urbano Mundial, el jefe de la Unidad Alumbrado, Ángel Pablo Pérez Álvarez, fue uno de los participantes en el conversatorio “Reflexiones sobre la noche” en el que compartió la experiencia de EPM en el tema de iluminación pública.

“Reflexiones sobre la noche”. Ángel Pablo Pérez Álvarez, jefe de la Unidad Alumbrado.

SOSTENIBILIDAD

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SOSTENIBILIDAD

Desde hace 6 años Claro Colombia, como parte de sus programas de

Responsabilidad Social Empresarial, ha trabajado por llevar a todos los rincones del país la Copa Claro de Fútbol, llenando la vida de miles de jóvenes colombianos de emoción, diversión y sana competencia, ofreciendo de esta manera, los espacios necesarios para desarrollar su talento deportivo.

La Copa Claro Fútbol es la iniciativa deportiva con sentido social más grande del país. Este año inició su sexta versión en medio de un partido amistoso entre los ganadores de las categorías femenina y masculina de la Copa Claro 2013 de Colombia y los ganadores de la Copa Telmex de México, que tuvo como escenario la Isla de San Andrés, cerrando también con ello una experiencia maravillosa vivida por los más de 38.000 jóvenes

de Fútbol una iniciativa por los jóvenes de Colombia

La Copa Claro

“La Copa Claro está generando en todo el territorio colombiano espacios deportivos que impulsan a una vida sana y de unión familiar, contribuyendo a la inclusión social de los jóvenes y al mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades. Muchos de ellos ahora hacen parte de equipos a nivel profesional, lo cual nos llena de orgullo.”

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beneficiarios que compitieron el año pasado por llegar a merecer estar en este último partido.

Hasta el momento, más de 162.000 jóvenes, pertenecientes a más de 8.524 equipos han participado en este programa y han puesto a prueba su disciplina y tenacidad. La Copa Claro fomenta la práctica deportiva en los jóvenes con edades entre los 14 y 18 años, los valores de la amistad y el trabajo en equipo, generando espacios de recreación y participación familiar que mejoran la calidad de vida de los participantes, a la vez que, ofrece la oportunidad para que los nuevos talentos salgan del anonimato.

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SOSTENIBILIDAD

“La Copa Claro está generando en todo el territorio colombiano espacios deportivos que impulsan a una vida sana y de unión familiar, contribuyendo a la inclusión social de los jóvenes y al mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades. Muchos de ellos ahora hacen parte de equipos a nivel profesional, lo cual nos llena de orgullo.” comentó Santiago Pardo, Vicepresidente de Relaciones Institucionales de Claro.

Con este tipo de iniciativas, Claro Colombia contribuye en la construcción del país que todos los colombianos quieren, siendo testigo de la importancia de impulsar el deporte en la juventud de nuestro país, donde se han visto resultados como el mejoramiento en los hábitos, la disciplina y el compromiso de los jóvenes participantes.

Hasta el momento, más de 162.000 jóvenes,

pertenecientes a más de 8.524 equipos han

participado en este programa y han puesto a prueba su disciplina y

tenacidad.

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La Compañía Energética del Tolima, continúa día a día consolidándose como

una empresa comprometida con el desarrollo, progreso y mejoramiento de la región, a través de proyectos sociales que han beneficiado a miles de personas a lo largo y ancho del departamento, apuntándole a involucrar a todos los miembros de sus grupos de interés, siguiendo lineamientos propios y los determinados en su vinculación con el Pacto Global y los Objetivos de Desarrollo del Milenio desde el año 2006.

Es así como Enertolima desde el año 2007 viene trabajando en proyectos de auto sostenibilidad dirigidos a la formación a madres cabeza de familia en preparación de productos a base de soya y elaboración de sandalias tipo artesanal. Dichas jornadas se realizan en el marco de las brigadas energéticas que realiza Enertolima por los diversos municipios del departamento, con

se mueven con RSE

Las madres cabezade familia del Tolima

Gerencia Administrativa y de Comunicación Organizacional Enertolima

Enertolima desde el año 2007 viene trabajando en proyectos de auto sostenibilidad dirigidos a la formación a madres cabeza de familia en preparación de productos a base de soya y elaboración de sandalias tipo artesanal.

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el fin de aportar al progreso de la región a través de motivaciones microempresariales y posibilidades de economía y nutrición para su canasta familiar.

Han sido más de 2.000 mujeres tolimenses capacitadas por Enertolima, quienes han visto en estas reuniones de formación, un gran paso para iniciar proyectos propios que permitan aportan al mejoramiento de su calidad de vida.

Asimismo, el compromiso social de Enertolima ha trascendido y llegado a cada rincón del departamento con programas que involucran

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a niños, jóvenes adultos y tercera edad, a través de otros proyectos como Energilíderes dirigido a los líderes comunales de todo el Tolima, club centinelas de la energía a través del cual se busca sensibilizar y capacitar a niños y jóvenes en técnicas y estrategias que les permitan adoptar herramientas útiles en el uso racional y eficiente de la energía eléctrica, uso racional del agua, legalidad del servicio de energía, conservación de la capa de ozono, cuidado y preservación del medio ambiente, brigadas energéticas y campañas pedagógicas, los cuales día a día recorren la región afianzándose en la comunidad tolimense, permitiendo un acercamiento asertivo con los habitantes del Tolima y haciendo de Enertolima, una compañía socialmente responsable.

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Con la experiencia de la Fundación Festival de la Leyenda Vallenata y el apoyo de

los programas de Responsabilidad Social Corporativa de Claro, 250 niños y niñas de Valledupar se están acercando al sueño de ser intérpretes vallenatos, música que los acompaña en sus despertares, largas caminatas hasta su escuela y en atardeceres dignos de compartir cantos entre amigos.

Esta iniciativa de la compañía Claro benefició en el 2013 a 100 niños, provenientes de zonas aledañas al Río Guatapurí, quienes se graduaron el 14 de diciembre en el auditorio Consuelo Araújo Noguera y hoy en día tienen una estructura a nivel ética y musical que les permitirá seguir desarrollando su talento hasta llegar a ser grandes embajadores del folclor a nivel nacional e internacional.

Este año, se sumaron a este programa de educación musical 150 niños y niñas del Colegio Bello Horizonte, Sede Barrio Villa Janeth, de la

el futuro de los niños de Valleduparcon educación en el folclor vallenato

Claro está sembrando

Los colombianos hemos demostrado que con dedicación podemos llegar a donde nuestros sueños nos lleven y aportando a la educación de más niños músicos también estamos construyendo país, pues hay un aporte al desarrollo cultural y a la construcción ciudadana

Me he inspirado, desde pequeño, me ha gustado el acordeón y ahora que

tengo esta posibilidad, voy a aprovecharla

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comuna 5ta de Valledupar, quienes ya empezaron a tomar sus clases y culminarán el taller en diciembre de 2014.

Sin duda, Valledupar es una región en la que se pueden dar muchas oportunidades, pues hay mucho talento. Este proyecto generará un gran impacto social y educativo a la población vulnerable permitiéndoles encontrar en la economía de la música vallenata una opción de vida, además de promover y conservar los valores fundamentales del folclor y la cultura de ésta tierra.

Los talleres que toman los niños buscan formar personas de libre capacidad creadora y éticamente comprometidos en valores, actitudes y sanos hábitos. Por esta razón, Claro se ha preocupado por mantener este proyecto para formar a los niños de las zonas más vulnerables de Valledupar, quienes reciben de manera gratuita formación musical en acordeón, caja, guacharaca y canto vallenato.

“Los colombianos hemos demostrado que con dedicación podemos llegar a donde nuestros sueños nos lleven y aportando a la educación de más niños músicos también estamos construyendo país, pues hay un aporte al desarrollo cultural y a la construcción ciudadana”, aseguró Santiago Pardo, Vicepresidente de Relaciones Institucionales de Claro.

Esta opinión la comparte Iván Pimienta, uno de los niños que forman parte del programa. “Me he inspirado, desde pequeño, me ha gustado el acordeón y ahora que tengo esta posibilidad, voy a aprovecharla”. Por su parte Leiner Garzón, quien está tomando clases caja afirmó “que siente alegre y entusiasmado por salir adelante”.

Y es que, con esta iniciativa, los niños tienen la oportunidad de conocer y apropiarse de la alegría que viene con la música vallenata, aportando con su dedicación al fortalecimiento de la identidad de uno de los géneros autóctonos del país y contribuyendo así, a construir una mejor Colombia.

“Nuestro compromiso con el desarrollo de las expresiones culturales es Claro y la participación de la compañía, por segundo año consecutivo, abre nuevamente la puerta para que más niños de Valledupar puedan llenar su vida de música y desarrollar su talento”, concluyó Pardo.

José Jaime Murgas Ávila, dictando una de las clases de caja musical a los niños beneficiados del Colegio Bello Horizonte.

GALERÍA

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ESPECIALES

1- Junta directiva de AndescoEl 10 de abril de 2014 en el GUN CLUB de Bogotá se realizó la Junta Directiva de Andesco, en la cual se designó a Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. –ISA-, como nuevo presidente de la Junta Directiva de la Asociación. Así mismo y por votación unánime, fue ratificado como Presidente de Andesco, el Dr. Gustavo Galvis Hernández.

2 - Asamblea general de Andesco El 10 de abril de 2014 en el GUN CLUB de Bogotá, se realizó la Asamblea Anual de Afilados a Andesco, presidida por el Dr. Juan David Echeverry, representante de EPM y por ANDESCO los doctores, Gustavo Galvis Hernández, presidente; Mauricio López González, Vicepresidente Técnico; Francisco Acero Sierra, Revisor Fiscal y Patricia Torres Martínez, Secretaria (e) de la Asamblea

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ESPECIALES

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3- Andesco y min ambiente firman pacto por uso eficiente del agua con el sector hidroenergéticoEl 21 de marzo en el marco de la celebración del Día del Agua, la Ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Dra. Luz Helena Sarmiento Villamizar, y el Presidente de Andesco, Dr. Gustavo Galvis Hernández, firmaron el PACTO DEL AGUA del sector HIDROELÉCTRICO, con el cual se comprometieron a promover una nueva cultura de uso eficiente del agua.

4- Visita del nuevo presidente de la junta directivaa AndescoEl Dr. Luis Fernando Alarcón, gerente general de ISA S.A. ESP, en su calidad de presidente de la Junta Directiva de Andesco, realizó una visita a las instalaciones de la Asociación con el fin de conocer de primera mano a todos los funcionarios, su trayectoria y el trabajo adelantado en cada una de las Cámaras.

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ESPECIALES

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5- Reunión Andesco y Ministerio de Vivienda El Ministro de Vivienda, Dr. Luis Felipe Henao y su Viceministro, Dr. Guillermo Antonio Herrera, se reunieron con los gerentes de varias empresas de Acueducto y Alcantarillado afiliadas a Andesco para socializar el Decreto 3050 de 2013, que define la propiedad de las redes de servicios públicos.

6- Presidente de Andesco condecorado con la orden Pedro Nel OspinaEn el Congreso de la República de Colombia, la Sociedad Colombiana de Prensa y Medios de Comunicación, entregó la “Orden Pedro Nel Ospina Vásquez” en la categoría Gran Caballero al emprendimiento, productividad y competitividad, al Dr. Gustavo Galvis Hernández, por su liderazgo en materia de Responsabilidad Social y Ambiental.

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ESPECIALES

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7- Andesco presente en Ideam para trabajar en la prevención del fenómeno del niñoAndesco se compromete a trabajar conjuntamente con sus empresas afiliadas y los organismos de gobierno pertinentes, para reforzar los planes de contingencia y generar conciencia del ahorro de los recursos naturales (cuencas, bosques, espejos de agua, etc.) y el uso adecuado por parte de los servicios públicos domiciliarios y de las tecnologías de la información y las comunicaciones TIC por parte de los usuarios.

8- Primer foro Centroamericano de empresas de servicios de acue-ducto y alcantarillado y energía de centroamérica, tegucigalpa, 20 y 21 de marzoEn el conversatorio “Energía, Agua y Desarrollo Regional” participaron el Vicepresidente Técnico de Andesco, Mauricio López González, Alonso Acosta Osio, Director por Colombia ante el BCIE, el representante del Sistema de Interconexión Eléctrica de los Países de Centroamérica (SIEPAC), ingeniero José Carlos Farfán y el Asesor Senior en Recursos Naturales USAID Pro Parque, ingeniero Carlos Rivas

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ESPECIALES

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9- Andesco genera alianza con Policía Nacional en el área ambientalLa dirección de protección ambiental y ecológica de la Policía Nacional de Colombia, y Andesco, realizan alianza en el área de capacitación. La propuesta de Andesco es apoyar a la Policía Nacional en su tarea de educación ambiental tanto al interior de la organización como a las comunidades en donde esta hace presencia.

10- Presentación Andesco ante la usea y delegación HaitianaEl director de Energía, Dr. Edwin Cruz realizó una presentación de Andesco ante The United States Energy Association (USEA) (Asociación de Energía de Estados Unidos) y una delegación haitiana para exponer la evolución del marco regulatorio del sector de energía desde la expedición de las Leyes 142 y 143.

CÁMARAS

Las reuniones de las Cámaras sectoriales de Andesco (Acueducto y Alcantarillado; Aseo; Energía; Gas; Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, TIC); y las Transversales (Comunicaciones y Responsabilidad Social Empresarial; Contable, Tributaria y Financiera; Jurídica y Medio Ambiente), han contado con una gran asistencia a lo largo de este año, lo cual se refleja en los resultados positivos que la Asociación ha demostrado.

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CÁMARAS

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EVENTOS

La Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones, ANDESCO, en el marco de su actividad de gestión del conocimiento, adelantó durante el primer semestre de 2014, una serie de jornadas académicas, en-caminadas a la capacitación empresarial, con temas que van más allá de los Servicios Públicos, TIC y TV

11- IV seminario de eficiencia energética:Andesco y UPME, con el apoyo del Ministerio de Minas y energía realizaron por cuarto año consecutivo su seminario de Eficiencia Energética cuyo tema central fue: “La Eficiencia Energética en el contexto de la competitividad”. Un total de 17 conferencias, 22 Conferencistas y 250 asistentes, dieron cuenta de la importancia que ha tomado implementar “Eficiencia Energética” en la gestión empresarial.

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12- Seminario-Taller: matemáticas financieras aplicadas a las nic – niifLos días 13 y 14 de marzo de 2014, se realizó este taller con el objetivo de conceptualizar la aplicación práctica de las matemáticas financieras en el entorno de los servicios públicos, con énfasis en la implementación de Normas Internacionales de Contabilidad y Normas Internacionales de Información Financiera –NIIF-

EVENTOS

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EVENTOS

13- Reingeniería del alma. Factores facilitadores para el trabajo en equipoEl 27 de marzo de 2014 se realizó este taller con el objetivo de orientar a las personas para que logren una carga emocional más liviana, que les facilite su trabajo en equipo, redescubriendo su grandeza interior, mejorando el comportamiento y resaltando lo mejor de su realidad interior.

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14- Seminario-Taller: evaluación financiera de proyectos de inversiónEl 9 y 10 de Abril de 2014 se realizó esta jornada de capacitación con el objeto de analizar y comprender las herramientas metodológicas necesarias para diseñar y evaluar financieramente proyectos de inversión.

15- Taller: El servicio es esencialmente humano gestión de servicio al clienteEl 16 de Mayo se llevó a cabo dicho Taller, diseñado para que los participantes realicen un proceso de revisión y transformación de sus creencias sobre SERVIRLE A LOS DEMÁS, para expresarlas como un acto gratificante y típico de una relación GANO/GANAS en todas sus interacciones humanas: familia, compañeros de trabajo, clientes, proveedores y demás públicos relevantes para él y para la organización.

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EVENTOS

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EVENTOS

16- Seminario-Taller: responsabilidad empresarial y comunicación estratégica. Formas de comunicar efectivamente la gestión social y ambientalLos pasados 22 y 23 de mayo se capacitaron 19 asistentes en el Taller práctico que se realizó para analizar los objetivos reales que llevan a las empresas a generar acciones o actividades de RSE, evaluar si cumplen con los estándares internacionales y decidir cómo y cuándo comunicar esa gestión. En el evento se combinó la teoría con la experiencia para, a partir de casos reales de RSE, entender y aplicar de manera efectiva la Comunicación Estratégica.

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Son 25 años de historia, crecimiento y evolución en la que hemos construido una empresa sostenible y comprometida con nuestros clientes y usuarios. Son años de trayectoria que nos ha permitido crecer y ser grandes, trabajando cada día para mejorar la calidad de vida de los quindianos y construir cimientos sólidos sobre los cuales edificar nuestros sueños…Trabajar con la energía de nuestra gente.sueños…Trabajar con la energía de nuestra gente.

Empresa de Energía del Quindío EDEQ S.A. ESP

Revista Andesco No 28

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