104

Maja NASTIĆ1 UDK: 342.76(4)Biblid 0025-8555,58(2006)

Vol. LVIII, br. 1-2, pp. 104-127Izvorni naučni rad

Januar 2006.

PRAVA ČOVEKA U USTAVU EVROPSKE UNIJE

ABSTRACT

The paper deals with the innovations the TreatyEstablishing a Constitution for Europe brings into the field ofhuman rights. One of them is incorporation of the Charter ofFundamental Rights into the very Constitution. In this way, apolitical declaration adopted in Nice has become a legaldocument, achieving also constituionalisation of fundamentalrights at the Union level. Secondly, there is an explicit possibilityfor the EU to accede the European Convention for the Protectionof Human Rights and Fundamental Freedoms. Within that contextthe author considers the relationship between the Charter ofHuman Rights and the European Convention, as well as therelationship between the two courts: the European Court ofHuman Rights and the European Court of Justice.

I. DONOŠENJE UGOVORA O USTAVU ZA EVROPU

Inspirisani željom građana i evropskih država da grade zajedničkubudućnost2 i uvereni da im Evropa “ujedinjena u različitosti” nudinajbolje mogućnosti, odlučni da nastave delo ostvareno u okviru

Ugovora o osnivanju evropskih zajednica i Ugovora o Evropskoj uniji, uz

1 Maja Nastić, asistent pripravnik, Pravni fakultet, Niš.

2 Član I-1 Ugovora o Ustavu: http://www.europa.eu.int/constitution/en/1stoc1_en.htm04/04/2005.

105

MP 1-2, 2006 – Prava čoveka u Ustavu Evropske unije(str. 104-127)

očuvanje kontinuiteta komunitarnih tekovina,3 šefovi država i vladadvadeset pet država članica Evropske unije su 29. 10. 2004.godine u Rimupotpisali Ugovor o Ustavu za Evropu.4

Ono što se danas kolokvijalno naziva “Ustavom Evrope” nije Ustavu pravnom smislu. Radi se o “nacrtu” Ustava, o pravnom dokumentu inpotentio, koji će svoje dejstvo imati tek kada ga prihvate sve država članiceEvropske unije. Po prvobitnom planu bilo je predviđeno da Ustav buderatifikovan u svim zemljama članicama u toku 2006. godine i da stupi nasnagu 01. 11. 2006. Nakon nedavnih događaja u Francuskoj i Holandiji,5

šefovi država i vlada su 16. i 17. juna u Briselu zaključili da novonastalasituacija zahteva “period refleksije” potreban za širu debatu. Procesratifikacije nije doveden u pitanje i dogovoreno je da će se o ovoj temiponovo razgovarati u prvoj polovini 2006. godine. Time je Ustavni projekatostavljen da čeka bolja vremena i povoljniju “evro-klimu”, mada bi u stvariveć samo jedno, jedino “ne” Ustavu trebalo da označi njegov kraj. To značida se od Ustava nije i potpuno odustalo i da će verovatno Evropska unija naćinačina da usvoji najviši pravni akt u možda nešto izmenjenom obliku negošto je to prvobitno predloženo. Zato je važno sagledati najvažnije novine kojeUgovor o Ustavu za Evropu donosi, jer analiza tih novina može pomoći dase bolje sagledaju razlozi neusvajanja Ustava u pomenutim državama, madamožda razloge treba tražiti i u nezadovoljstvu nacionalnom politikom inačinu na koji su nacionalni interesi zaštićeni u evropskoj integraciji.

Jedna od važnijih novina koju Ustav Evrope donosi tiče se regulisanjaosnovnih prava. Ustav je veoma ojačao položaj pojedinca i to ne samo u

3 Preambula Ustava.

4 Zvaničan naziv je “Treaty establishing a Constitution for Europe”, “Le traitééstablissant une Constitution pour l’Europe”, a doslovni prevod bi bio “Ugovorkojim se uspostavlja Ustav za Evropu”. Međutim, taj izraz se retko koristi usvakodnevnoj evropskoj terminologiji, već se izrazi “Ustav za Evropu”, “UstavEvropske unije”, “Evropski ustav”. Videti o tome na www.emins.org. 06/05/2005.

5 Naime, Francuzi su krajem maja, a Holanđani početkom juna, na referendumima nakoje je izašao neočekivano veliki broj građana, jasno stavili do znanja da nemajupoverenje u svoje političare, ni u Briselsku administraciju da će im ustavnomreorganizacijom osigurati bolji život. To je uticalo i na raspoloženje u drugimdržavama, pa je tako odloženo održavanje referenduma o Ustavu Evropske unije uVelikoj Britaniji, Irskoj, Portugalu, Češkoj, Danskoj; u Švedskoj će se naknadnoodlučivati o tome. Ali ima i onih koji su i pored toga nastavili započeti procesratifikacije. Tako je na Kipru parlament ratifikovao Ustav 30. juna 2005. godine, naMalti se “za” Ustav parlament izjasnio 5. jula 2005.godine.

106

MP 1-2, 2006 – Prava čoveka u Ustavu Evropske unije(str. 104-127)

oblasti ekonomskih sloboda (u pogledu prava na korišćenje slobode kretanjai zapošljavanja, slobode obavljanja usluga i nastanjivanja, slobode prometarobe i slobode kretanja kapitala) već i u priznavanju većeg stepena zaštiteosnovnih ljudskih prava i sloboda. To je obezbeđeno uključivanjem Poveljeosnovnih prava u Ustav. Time su osnovna prava konstitucionalizovana i takoće dobiti rang primarnog prava. Mogućnost neposredne primene osnovnihprava u svim država članicama značiće dalje jačanje evropske svesti idalekosežno harmonizovanje nacionalnih zakonodavstava u oblasti ljudskihprava, a unošenjem kataloga osnovnih prava Ustav Evropske unije postajejoš bliži “pravim” Ustavima.

II. PRAVA ČOVEKA U PRAVU EVROPSKE UNIJE DO DONOŠENJA USTAVA

Zaštita ljudskih prava nije izvorni zadatak Evropske unije zato i“očevi osnivači”6 Evropske zajednice nisu smatrali da je potrebno uneti uosnivačke ugovore odredbe koje bi tretirale tu oblast.7 Zapravo, uosnivačkim ugovorima nalazile su se odredbe koje su se u širem smisluodnosile na oblast ljudskih prava.8 Do promena u politici ljudskih pravadolazi krajem 80-ih i početkom 90-ih godina i to se oseća već uJedinstvenom evropskom aktu (1986).9 Ugovor iz Mastrihta (1993) uvodidržavljanstvo Unije u primarno pravo Evropske unije, čime su na građane

6 Vesna Knežević-Predić, “Some messages of the Matthews case: the European systemof judical protection of human rights/ one, two or…” , u: Zoran Radivojević (ur.)Evropski sistem zaštite ljudskih prava-iskustva i novi izazovi, Centar za publikacijePravnog fakulteta, Niš, 2005, str. 36.

7 Razlog tome je činjenica da su sve države, osnivači Evropske zajednice za ugalj i čelik,sa izuzetkom Francuske, bile potpisnice Evropske konvencije za zaštitu ljudskih pravai osnovnih sloboda. Pored toga, glavni cilj Ugovora o osnivanju Evropske ekonomskezajednice bio je da se uklone postojeće trgovinske barijere između država članica.

8 Tako se u preambuli Rimskog sporazuma od 1957. godine potvrđuje rešenost državačlanica da putem takvog udruživanja svojih privrednih dobara očuvaju i učvrste mir islobodu...Takođe su ustanovljena i sloboda kretanja i sloboda preduzetništva zagrađane država članica (bivši čl. 48-58), jednako plaćanje radnika muškog i ženskogpola za isti rad (bivši čl. 119).

9 Ovde je određeno da države članice Evropske zajednice rade zajedno na promovisanjudemokratije, u čijoj osnovi su osnovna prava predviđena ustavima i zakonima državačlanica, Evropskom konvencijom i Evropskom socijalnom poveljom. Posebno seinsistira na slobodi, jednakosti i socijalnoj pravdi. Više o tome: www.parliament/uk/research/rp2000/rp00-032.pdf 27/06/2005.

107

MP 1-2, 2006 – Prava čoveka u Ustavu Evropske unije(str. 104-127)

Unije preneta i pojedina politička prava i navodi se da Unija poštujeosnovna prava garantovana Evropskom konvencijom i ona koja proističu izUstavnih tradicija zajedničkih državama članicama.10 U Ugovoru izAmsterdama (1999) navodi se da se Unija zasniva na načelima slobode,demokratije, poštovanja ljudskih prava i osnovnih sloboda i na vladaviniprava, načelima koja su zajednička svim državama članicama, kao opštimnačelima Zajednice.

Osnovna prava su uneta i razvijana u pravni sistem sadašnjeEvropske unije kao odgovor na strahovanja da bi prenošenje nadležnosti sadržava članica na Uniju rezultiralo smanjenjem nivoa zaštite prava, kojapojedinci uživaju u svojim, nacionalnim pravnim sistemima. To objašnjavapočetni razvoj osnovnih prava kao opštih principa (načela) u pravu Unije odstrane Evropskog suda pravde. Istovremeno je i donošenje raznihdeklaracija i rezolucija, od strane političkih organa Unije, kao i pominjanjeosnovnih prava u osnivačkim ugovorima olakšalo konstitucionalizacijuosnovnih prava na nivou Evropske unije.11

Osnovna ljudska prava kao opšta načelaEvropski sud pravde uspeo je da se izbori za vrlo važnu ulogu u

procesu konstituisanja i razvoja osnovnih prava u konceptu sadašnje EU.Zahvaljujući delovanju ovog suda poštovanje osnovnih prava postaćeintegralni deo opštih pravnih načela, koje ovaj sud štiti. Suočen samogućnošću da u ovoj materiji nadležnost preuzmu nacionalni pravosudniorgani i da time ugroze nadnacionalni karakter komunitarnog prava,Evropski Sud pravde je koncipirao zaštitu ljudskih prava kao deo opštihprincipa komunitarnog prava.12 U tom smislu ključan momenat je bila je1969. godina i vezuje se za slučaj Stauder v.City of Ulm, Sozialamt,13 ukome je Evropski sud pravde utvrdio da fundamentalna prava čine deo

10 Videti čl. 6 Ugovora o Evropskoj uniji.

11 Evropski parlament je 1973. usvojio Rezoluciju koja se odnosi na zaštitu osnovnihprava građana država članica kada se primenjuje komunitarno pravo. 1977. usvojio jeRezoluciju o priznavanju specijalnih prava građanima Evropske zajednice i izdaoDeklaraciju o političkim principima definisanja osnovnih prava. Takođe, na inicijativuEvropske komisije usvojena je 1977. Zajednička dekleracija Evropskog parlamenta,Saveta i Komisije, u kojoj se naglašava značaj osnovnih prava.

12 Ovakvom “premošćavanju” nedostajalo je to što nije pružalo odgovor na pitanje koja suto prava koja ulaze u korpus opštih principa. Vesna Knežević-Predić, op. cit., str. 39.

13 Case 29/69 judgement of 12 November 1969.

108

MP 1-2, 2006 – Prava čoveka u Ustavu Evropske unije(str. 104-127)

opštih principa komunitarnog prava koje je on ovlašćen da tumači i

primenjuje.

Zatim je došlo do slučaja Internationale Handeslsgesellschaft.14

Evropski sud pravde je povodom ovog slučaja rekao da se valjanost mera

Zajednice ne može prosuđivati po pravilima ili pojmovima nacionalnog

prava, već se mogu primenjivati samo merila Zajednice. Prema tome, čak i

kršenje Ustavnih odredaba država članica o osnovnim ljudskim pravima ne

bi moglo uticati na valjanost neke odredbe Zajednice. Rekavši to Sud je

dodao da treba ispitati da li je neka analogna garantija, inherentna pravu

Zajednice, povređena ili ne. U stvari poštovanje ljudskih prava predstavlja

integralni deo opštih pravnih načela koje štiti sud. Zaštita tih prava,

inspirisana Ustavnim tradicijama, zajedničkim državama članicama, mora

biti osigurana u okvirima strukture i ciljeva Zajednice.15 U slučaju Nold v.Commission16 Sud je priznao pravo na imovinu i pravo na slobodno

bavljenje privrednom aktivnošću, kao načela prava Zajednice, ali je zauzeo

stav da ne treba smatrati da su ona apsolutna i neograničena: ona podležu

ograničenjima koja opravdavaju “opšti ciljevi zajednice”, dok su “puki

komercijalni interesi i pogodnosti” izvan tih ciljeva. Sud je u svojoj presudi

naveo da on osigurava poštovanje osnovnih prava tražeći inspiraciju u

zajedničkim Ustavnim tradicijama država članica, ali i da ne može da podrži

mere koje su u raskoraku sa osnovnim pravima, a koja priznaju i štite Ustavi

država članica. Takođe sud otkriva i novi izvor osnovnih prava-

međunarodne ugovore o zaštiti ljudskih prava, na čijoj izradi su države

članice sarađivale ili čiji su potpisnici.17

14 Više o tome: Trevor Hartli, Osnovi prava Evropske zajednice, COLPI-Institut zaustavnu i pravnu politiku i Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, 1998, str.128.

15 Ovde se u jednom važnom aspektu ide dalje u odnosu na slučaj Stauder jer se kaže daje koncept ljudskih prava koji primenjuje Sud, iako svoje važenje izvodi isključivo izprava Zajednice, ipak inspirisan nacionalnim ustavnim tradicijama.

16 Nold v.Commission case 4/73 (1974) ECR 491.

17 U tom smislu imaju se u vidu međunarodne konvencije donete pod okriljem UN, npr.Međunarodna konvencija o građanskim i političkim pravima, Međunarodnakonvencija o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, Konvencija o eliminacijisvih vidova rasne diskriminacije, Konvencija protiv torture i ostalog nehumanogpostupanja, Konvencija o pravima deteta. Od posebne važnosti je Evropskakonvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Evropska socijalna poveljaod 18. 11. 1961. godine, Konvencija br. 111 Međunarodne organizacije rada.

109

MP 1-2, 2006 – Prava čoveka u Ustavu Evropske unije(str. 104-127)

III. PRAVA ČOVEKA U USTAVU EVROPSKE UNIJE

Članom I-918 Ugovora o Ustavu za Evropu tekst Povelje o osnovnimpravima integriše se, bez izmena, kao drugi deo Ustava. Time jednapolitička deklaracija iz Nice dobija pravnu vrednost i ukoliko Ustav stupi nasnagu odredbe ove Povelje primenjivaće se kako pred nacionalnim tako ipred Sudom pravde Evropske unije, kao najvišom sudskom instancom.Takođe u okviru istog, čl. I-9 stoji i da će Unija pristupiti Evropskojkonvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, koja je doneta podokriljem Saveta Evrope.

Uključenje Povelje i pominjanje Evropske konvencije nisu jediniaspekti koji se odnose na osnovna prava u okviru Evropskog Ustava. Trebaistaći i čl. I-219 koji, govoreći o ljudskim vrednostima, pominje i poštovanjeljudskog dostojanstva, slobode, demokratije, jednakosti, pravne države,ljudskih prava. U poređenju sa postojećim Ugovorima, Ustav uključujenove vrednosti, posebno ljudsko dostojanstvo, jednakost, prava manjina. Učlanu I-4 Ustava navode se četiri osnovne slobode, na kojima se zasnivaunutrašnje tržište: pravo na slobodu kretanja lica, stvari, usluga i kapitala,pravo na slobodu nastanjivanja uz striktnu zabranu diskriminacijezasnovane na nacionalnoj pripadnosti. Tako da se ovim osnovnimekonomskim slobodama pridaje posebno mesto i značaj. Naglašen je iprincip nediskriminacije koji prožima pravo Evropske unije u celini.

Govoreći o osnovnim pravima u Ustavu Evrope, treba imati u vidu ipoglavlje VI u prvom delu Ustava (članovi VI/45-52), koje se odnosi na“demokratski život” Unije. U ovom poglavlju su navedeni principreprezentativne i predstavničke demokratije, transparentnost rada evropskihinstitucija, pravo pristupa dokumentima, zaštita ličnih podataka, EvropskiOmbudsman, priznaje se i promoviše socijalni dijalog, priznaje status crkvi,verskim i neverskim organizacijama, uvodi se dijalog sa evropskiminstitucijama. Odredbe u ovom poglavlju treba posmatrati u vezi sa članomI-10 koji govori o Evropskom državljanstvu, kao i članovima III-125 do III-129 koji se odnose na nediskriminaciju i građanstvo.20

18 http://www.europa.eu.int/constitution/en1stoc1_en.htm 20/06/2005.

19 Član I-2: vrednosti Unije: Unija je zasnovana na vrednosti poštovanja ljudskogdostojanstva, slobode, demokratije, jednakosti, pravne države, kao i poštovanju pravačoveka, uključujući i prava lica koja pripadaju nacionalnim manjinama. Ove vrednostisu zajedničke svim državama članicama u društvu koje karakteriše pluralizam,nediskriminacija, tolerancija, pravda, solidarnost i jednakost između žena i muškaraca.

20 Videti http:// www.europa.eu.int/scadplus/constitutin/democrasy_en.htm 07/04/2005.

110

MP 1-2, 2006 – Prava čoveka u Ustavu Evropske unije(str. 104-127)

1. Državljanstvo Unije

Državljanstvo Unije je predstavljalo veliki korak napred u evropskomintegracionom procesu. U primarno pravo uvedeno je Ugovorom izMastrihta (1993). U Ugovoru iz Amsterdama (1999) se ponovo mogu naćiodredbe o državljanstvu Unije, koje se sadržinski ne razlikuju od onih izUgovora iz Mastrihta.21 Građanin Unije je onaj ko poseduje državljanstvojedne od država članica Unije. Državljanstvo Unije dopunjuje nacionalnodržavljanstvo, ali ga ne zamenjuje. Time se ističe da državljanstvo Unije nemože da vodi umanjenju nacionalnih građanskih prava.

U Ugovoru o Ustavu za Evropu navedeno je da državljani Unije potom osnovu uživaju sledeća prava: (a) Pravo da se slobodno kreću inastanjuju na teritorijama država članica; (b) Pravo da glasaju i predlažukandidate za izbore za Evropski parlament i za lokalne izbore u onoj državičlanici u kojoj su nastanjeni, pod istim uslovima kao i državljani te države;(c) pravo da, na teritoriji trećih država u kojima države, čiji su onidržavljani, nemaju predstavništva uživaju diplomatsku i konzularnu zaštitubilo koje države članice pod istim uslovima kao i državljani te države; (d)pravo podnošenja peticije Evropskom parlamentu, pravo obraćanjaEvropskom Ombudsmanu, institucijama i savetodavnim organima Unije nabilo kom jeziku Unije i pravo da na istom jeziku dobiju odgovor. Ova pravaće se ostvarivati u skladu sa uslovima i ograničenjima, koja su definisanaUstavom i merama koje su u okviru toga prihvaćene.22 Ova pravapodrobnije su razrađena u naslovu V Povelje osnovnih prava.

Građani Unije mogu da slobodno borave na teritoriji svih državačlanica bez posebnog navođenja svrhe boravka. Ali ono što predstavalja srždržavljanstva je uvođenje principa prebivališta kod izbora za Evropskiparlament i za lokalne izbore u državama članicama. To omogućujedržavljanima Unije da imaju aktivno i pasivno biračko pravo u svakojdržavi članici, iako nisu i državljani te države. Državljanstvo Unije jekreirano tako da pojačava veze između građana i Evrope, promoviše razvojEvropskog javnog mišljenja i Evropskog političkog identiteta.23 Ono trebada učini Evropsku uniju bližu svojim građanima. Zahvaljujući konceptu

21 Više o tome u Verner Vajdenfeld, Volfgang Vesel (urs), Evropa od A do Š - priručnikza evropsku integraciju, Fondacija Konrad Adenauer, Beograd, 2003, str. 57.

22 Videti čl. I-9 Ugovora o Ustavu za Evropu.

23 Joseph H. H. Weiler, Martina Kocjan, Citizenship of the Union (teaching material),New York School of Law 2004/05, p. 21.

111

MP 1-2, 2006 – Prava čoveka u Ustavu Evropske unije(str. 104-127)

evropskog državljanstva uvode se politička prava. Time je privredni isocijalni pravni položaj pripadnika Unije dopunjen političkim pravima naevropskom nivou. U tom smislu još dalje se otišlo usvajanjem Poveljeosnovnih prava.

2. Povelja osnovnih pravaPovelja osnovnih prava u jednom, jedinstvenom tekstu donosi čitav

niz građanskih, političkih, ekonomskih i socijalnih prava koji važe napodručju čitave Evropske unije. Time su se po prvi put na jednom mestunašla sva prava, koja građani i oni koji borave na području Unije, imaju imogu uživati uz prateći sistem zaštite tih prava. Uključivanje Povelje u tekstUstava, čini ova prava vidljivijim za sve ljude, koji tako postaju obaveštenio pravima koja uživaju. Time je na neki način “uveden red” u regulisanjuosnovnih prava u pravu EU i konačno je označen kraj dotadašnjemamorfnom, nejasnom i elastičnom regulisanju osnovnih prava u postojećemkomunitarnom pravu.

Donošenje Povelje osnovnih prava

Povodom pedestogodišnjice Univerzalne deklaracije o ljudskimpravima, Evropski savet je u decembru 1998. aključio da je neophodnosprovesti pripreme na izradi Povelje i važeća prava na nivou Unije zapisatii objediniti u jedan akt i učiniti ih vidljivim. Povelja treba da se osloni naugovore Zajednice, međunarodne sporazume, Evropsku konvenciju,Evropsku socijalnu povelju i na zajedničke Ustavne tradicije. Ideju izradePovelje osnovnih prava snažno je podržavala Nemačka i za vreme njenogpredsedavanja Unijom Evropski savet na zasedanju u Kelnu 3. i 4. juna1999. usvojio je odluku o izradi Povelje o osnovnim pravima Evropskeunije. U decembru 1999. formirana je Komisija sa zadatkom da sačini tekstPovelje.24 Prema zaključcima iz Kelna, Komisija je trebalo da nacrt Poveljepodnese pre sastanka Evropskog saveta u decembru 2000. godine. U Biaricu

24 Komisija je imala 62 člana: 15 opunomoćenika šefova država i vlada, 1 predstavnikaPredsednika Komisije, 16 poslanika Evropskog parlamenta, po 2 člana iz 15nacionalnih parlamenata država članica i 4 posmatrača (2 posmatrača Evropskog sudai 2 Saveta Evrope, od kojih je jedan bio sudija za ljudska prava). Sva savetovanja subila javna i dostupna na internetu, saslušano je 67 društvenih grupa i konsultovano600 predloga. Komisijom je predsedavao Roman Hercog, bivši Predsednik SRNemačke i Nemačkog Ustavnog suda. Videti o tome: Reiner Faupel, “Poveljaosnovnih prava”, Pravni život br. 11/2002, str. 628.

112

MP 1-2, 2006 – Prava čoveka u Ustavu Evropske unije(str. 104-127)

13. i 14. 10. 2000. Savet je jednoglasno usvojio tekst nacrta i prosledio gaEvropskom parlamentu i Komisiji, koji su zatim dali svoju saglasnost. NaEvropskom samitu u Nici 07. 12. 2000. Povelja osnovnih prava Evropskeunije je proklamovana u svečanoj izjavi Evropskog parlamenta, Saveta iKomisije. Ovaj događaj je slavljen kao veliki uspeh iz više razloga.Najvažnije je to što će Povelja smanjiti deficit legitimiteta i delom uklonitideficit demokratije i udaljenost građana od zbivanja u Evropskoj uniji.25

Povelja se bavi zaštitom najviših prava čoveka, a način na koji je sačinjenaje za Uniju potpuna novina, ali i nešto što veoma ohrabruje i što otvara noveperspektive. Samit u Nici je bio namenjen proširenju Evropske unije, aposeban sjaj tome dalo je usvajanje Povelje.

Sadržaj Povelje osnovnih prava

Povelja osnovnih prava sastoji se od preambule i ima ukupno 54člana, podeljena je u 7 naslova, od kojih prvih 6 (dostojanstvo, sloboda,jednakost, solidarnost, pravo građana, pravosuđe) otkrivaju različite vrstaprava, a u poslednjem, sedmom, su opšte odredbe, koje se odnose natumačenje i primenu Povelje.

U preambuli Povelje potvrđuju se vrednosti koje su zajedničkedržavama članicama. Ona započinje izjavom da je razlog priznavanja prava,sloboda i principa, težnja ka stvaranju još većeg međusobnog jedinstva iželja da se deli mirna budućnost. U Preambuli se podseća na duhovnu imoralnu baštinu Unije i njenu zasnovanost na nedeljivim univerzalnimvrednostima ljudskog dostojanstva, slobode, jednakosti i solidarnosti,principu demokratije i vladavine prava, naglašava se značaj pojedinca, kaograđana Unije i stvaranje oblasti slobode, sigurnosti i pravde. Mnoge odovih težnji su naznačene i u opštoj preambuli Ustava.

Naglašava se da će se u razvijanju zajedničkih vrednosti, poštovatiraznolikost kultura i tradicija naroda Evrope, njihovog nacionalnogidentiteta i organizacija javnih vlasti na nacionalnom, regionalnom ilokalnom nivou, podstiče se izbalansiran i održiv razvoj i pravo na slobodnokretanje ljudi, dobara, usluge i kapitala i sloboda preduzetništva. Upućuje sena potrebu jačanja osnovnih prava u svetlu društvenog napretka, naučnog itehnološkog razvoja.

Povelja reafirmiše, uz poštovanje principa supsidijarnosti, prava kojaproizilaze iz Ustavnih tradicija i međunarodnih obaveza koje su zajedničke

25 Ibid.

113

MP 1-2, 2006 – Prava čoveka u Ustavu Evropske unije(str. 104-127)

državama članicama, iz Evropske konvencije, socijalnih povelja usvojenih uUniji i Savetu Evrope, iz prava sudskih precedenata Suda pravde Evropskeunije i Evropskog suda za ljudska prava. U tom kontekstu će Povelju tumačitisudovi Unije i države članice poštujući pojašnjenja, pripremljena od stranepredsedništva Konvencije, koje je redigovalo Povelju. Tih odredbi nije bilo uoriginalnom tekstu Povelje i one su dodate uključivanjem Povelje u UstavEvrope. Ova pojašnjenja pomogla su u prihvatanju novina u nekim državamačlanicama. Preambula se završava podsećanjem da uživanje prava navedenihu Povelji zahteva obaveze i odgovornosti u odnosu na druga lica, ljudskuzajednicu i buduće generacije.26

Što se tiče oblasti primene Povelje osnovnih prava, jasno je istaknutoda se ona primenjuje na organe i institucije Unije shodno principusupsidijarnosti.27 Pojam institucije na koje se Povelja primenjuje odnosi sena vlasti koje su određene Ustavom ili sekundarnom legislativom.28 Uprimeni Povelje osnovnih prava, organi i institucije se moraju pridržavatiprincipa navedenih u Povelji, vodeći računa o svojim konkretnimovlašćenjima i poštujući nadležnosti Unije, onako kako su one Ustavompredviđene. Tako da se Poveljom ne proširuje oblast primene prava Unije ine ustanovljava se novo pravo ili zadatak Unije, niti se modifikujuovlašćenja i zadaci definisani u drugim delovima Ustava.

Klasifikacija prava u Povelji

Klasifikacija prava izvršena je u 6 poglavlja uz veliko odstupanje odkriterijuma od kojih polazi većina međunarodnih instrumenta, kojiformulišu i klasifikuju ljudska prava. Povelja osnovnih prava se nepridržava tradicionalne podele ljudskih prava na građanska i politička sjedne strane i ekonomska, socijalna i kulturna prava sa druge strane, što jepostavljeno Međunarodnim konvencijama iz 1966. godine donetim u okviru

26 Uporediti: The Treaty establishing a Constitution for Europe: Part II ( The Charter ofFundamental Rights), http://parliament.uk/commons/lib/research/rp2004/rp04-085.pdf 04/04/2005 i www.europa.eu/int/ constitution 04/04/2005

27 Videti čl. II-111 Ustava EU odnosno čl. 51 Povelje koji glasi: “Adresati ove odredbesu institucije i organi, biroi i agencije Unije, koji pri tome poštuju principsupsidijarnosti, kao i države članice kada primenjuju pravo Unije. Oni će stogapoštovati ova prava, pridržavati se principa iz ovog poglavlja i primeniti ih shodnosvojim konkretnim ovlašćenjima i uz poštovanje nadležnosti Unije, koja su jojUstavom preneta”.

28 Videti čl. I-50 i I-51 Ustava EU.

114

MP 1-2, 2006 – Prava čoveka u Ustavu Evropske unije(str. 104-127)

Organizacije Ujedinjenih nacija.29 U okviru svake glave mogu seistovremeno naći i građanska i ekonomska i politička i kulturna prava, svezavisno od toga šta je njihova svrha i šta se njima štiti: sloboda,dostojanstvo, jednakost... U svakom slučaju ovakvo koncipiranje osnovnihprava, koje je uneto u Ustav Evrope, jedinstveno je u poređenju sa važećimrelevantnim Ustavima u Evropi. Razloge tome možda možemo tražiti umnogim posebnostima koje su pratile ovaj izvanredni integracioni proces,počev od stvaranja jedne unije ekonomskog karaktera do organizacije, kojaje po svojim prerogativima i funkcionisanju veoma bliska federaciji upravom smislu te reči.30

I glava nosi naziv “Dostojanstvo” i odnosi se na osnovna prava, kojase tiču zaštite ličnosti. Započinje se odredbom da je “ljudsko dostojanstvonepovredivo, ono se mora poštovati i štititi”.31 Nastavlja se sa pravom naživot, kao osnovnim pravom svakog čoveka, zabranjuje se mučenje,nehumano, ponižavajuće postupanje, ropstvo, prinudan rad. U tom pogledunema suštinske razlike u odnosu na Evropsku konvenciju. Kao“novouvedeno pravo” pojavljuje se pravo na lični integritet,32 koje je

29 Po jednom shvatanju to razlikovanje prava zasnivalo se na političkoj podeli u svetu,koja je postojala u vreme donošenja ovih Konvencija. U pitanju je podela na Istok iZapad, gde je Istok bio naklonjeniji zaštiti socijalnih i ekonomskih prava, a Zapad jeviše insistirao na građanskim i političkim pravima. Da ovakvo shvatanje ne možeopstati potvrđuje i činjenica da su obe Konvencije ratifikovane i u zemljama zapada iu zemljama istoka. Razlikovanje se više može pripisati razlikama u pogleduobaveznosti koja dolazi od prirode zaštićenih prava. Dok Konvencija o građanskim ipolitičkim pravima, predviđa obavezu da države potpisnice odmah po ratifikovanju,garantuju prava, koja su u njoj nabrojana: dotle po čl.2 Konvencije o ekonomskim,socijalnim i kulturnim pravima države se obavezuju da preduzmu sve potrebne mereu svetlu postojećih i mogućih izvora. Navedeno prema: Fausto Pocar, “A NewCatalogue of Human Rights: The Charter of Fundamental Rigths in European Union”,u: Milica Delević-Đilas, Vladimir Đerić (ur.), O međunarodnom i narodnom - eseji učast Vojina Dimitrijevića, Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, 2003, str. 167.

30 Takav kurs u razvoju odrazio se i na ljudska prava, jer shodno ekonomskom karakteruUnije najpre bila regulisana ekonomska prava, tek kasnije sa priznavanjemdržavljanstva Unije probijaju se i politička prava, da bi se sa Poveljom izvršilakodifikacija svih prava koja i ljudi i državljani Unije uživaju.

31 Videti: čl. II-61 Povelje osnovnih prava. Izvor: http://www.projuris.org/ konvencije/povelja%20EU_ srpski.htm 04/04/2005.

32 Čl. II-63 Povelje osnovnih prava, koji glasi: 1. svako ima pravo na poštovanje svogfizičkog i mentalnog integriteta. 2. U oblasti medicine i biologije naročito se morapoštovati sledeće: (a) slobodan pristanak dobro obaveštene osobe u skladu sa

115

MP 1-2, 2006 – Prava čoveka u Ustavu Evropske unije(str. 104-127)

preuzeto iz Konvencije o ljudskim pravima i biomedicini. Iako je maloverovatno da će do povrede ovih prava doći preduzimanjem zajedničkihaktivnosti od strane institucija, regulisanje ovih prava je važno, jer ona čineosnovu na kojoj se mogu ostvarivati druga prava. Tako je npr. ljudskodostojanstvo centralno i za načelo jednakosti i za zabranu diskriminacije.

II poglavlje je posvećeno “Slobodama” i obuhvata klasičnagrađanska prava, kao što su pravo na ličnu slobodu, sloboda misli, savesti ireligije, sloboda izražavanja i informisanja, sloboda okupljanja iudruživanja; govori se i o pravu na brak i na zasnivanje porodice, opoštovanju privatnog i porodičnog života. Ovde su i odredbe o ekonomsko-socijalnim pravima: pravo na imovinu, sloboda izbora zanimanja, pravo nazaposlenje, pravo na poslovne aktivnosti, a tu su i odredbe o slobodinaučnog i umetničkog izražavanja, pravo na obrazovanje. Raznolikost pravau ovom poglavlju upotpunjuje i pravo na azil, kao i zaštita u slučajevimapreseljavanja, proterivanja ili ekstradicije. Pravo na azil se garantuje uzpoštovanje odredbi Ženevske konvencije od 28. jula 1951. i Protokola od31. januara 1967. koje se odnose na status izbeglica i u skladu sa ugovoromna osnovu kojeg je osnovana Evropska Zajednica. Sumirana su individualnai kolektivna prava slobode u veoma preglednoj formi. Ovde su i neka pravanove generacije, kao npr. zaštita ličnih podataka koje Povelja vrlo detaljno iprecizno reguliše.33 Pravo na zaštitu ličnih podataka pominje se i u prvomdelu Ustava u čl. I-5134 na ovom mestu se naglašava da institucije, organi iagencije Unije i država članice moraju voditi računa o ovom pravu u sklopuaktivnosti koje obavljaju. Ima tu i starih prava u novom ruhu. Takvo je npr.pravo na brak i na zasnivanje porodice, koje je regulisano u čl. II-69, ali takoda se ne govori o tome ko može stupiti u brak (osobe suprotnog ili istogpola), niti o odnosu roditelja i dece.35 Neka od novijih socijalnih prava su u

postupkom koji je zakonom predviđen, (b) zabrana vršenja eugenetske prakse,naročito postupaka koji su usmereni na selekciju ljudi, (c) zabrana da ljudsko telo injegovi delovi budu izvor finansijske dobiti i (d) zabrana reproduktivnog kloniranjaljudskih bića.

33 Čl. II-68. 1. Svako ima pravo na zaštitu ličnih podataka koji se odnose na nju ili njega.2. Ovi podaci se moraju koristiti samo za određene svrhe i na bazi pristanka odnosnoglica ili na nekoj drugoj zakonom predviđenoj osnovi. Svako ima pravo pristupaprikupljenim podacima koji se tiču njega ili nje i pravo na ispravku tih podataka. 3.Pridržavanje ovih pravila podleže kontroli od strane nezavisnog organa.

34 Ovaj član i nosi naziv zaštita ličnih podataka.

35 Pravo na brak i pravo na zasnivanje porodice garantuje se u skladu sa nacionalnimzakonodavstvom koje reguliše primenu ovih prava.

116

MP 1-2, 2006 – Prava čoveka u Ustavu Evropske unije(str. 104-127)

okviru kompromisa slabije zaštićena, tako da se umesto o pravu na radgovori o pravu na zaposlenje.36

U poglavlju III “Jednakost” govori se o jednakosti pred zakonom,zabrani diskriminacije sa posebnim osvrtom na poštovanje raznolikostikultura, religija i jezika: tu su i odredbe o ravnopravnosti polova, o pravimadeteta, starih lica i o integrisanju hendikepiranih lica, što ukazuje nakodifikacione napretke u odnosu na ranije akte.37 U čl. II-81 nabrajane suoblasti u kojima je zabranjena diskriminacija, ali se ta lista svakako ne možesmatrati konačnom. Kada je reč o pravima deteta, insistira na se na zaštiti ibrizi, koja je neophodna za njihovu dobrobit. U svim postupcima koji se tičudece, organi se moraju rukovoditi najboljim interesima deteta. U ovojoblasti značajne su i odredbe Konvencije o pravima deteta.

Poglavlje IV nosi naziv “Solidarnost” i uključuje posebna pravaradnika: pravo radnika na informisanje i konsultovanje unutar preduzeća,pravo kolektivnog pregovaranja i delovanja, zaštita u slučaju neopravdanogotkaza, pravedni i pošteni uslovi rada, zabrana dečjeg rada i zaštita mladihna radu. Ovo poglavlje se završava odredbama o pravu na zdravstvenuzaštitu, o zaštiti životne sredine i o zaštiti potrošača, koja su u velikoj meriobrađena u komunitarnom pravu.

Peto poglavlje naslovljeno je sa “Prava građana”. Ovde se nabrajajupolitička prava Evropskih građana: pravo glasa i pravo kandidovanja naizborima za Evropski parlament,38 pravo glasa i kandidovanja na lokalnimizborima u državi članici u kojoj prebiva pod istim uslovima kao i državljanite države. Tu je sadržano i pravo na dobru administraciju, kao i slobodakretanja i nastanjivanja, opšte pravo pristupa aktima organa, pravo napeticiju Evropskom parlamentu, obraćanje Ombudsmanu. Diplomatska ikonzularna zaštita je takođe regulisana u okviru ovog poglavlja (čl. II-106)i ona omogućava građanima Unije koji se nađu u neprilici na teritoriji trećezemlje, u kojoj “njihova” država nema predstavništvo da se obratepredstavništvu bilo koje druge države članice. Ovo pravo građana Unije jejedan od elemenata prava državljanstva Unije. Izgradnja novog konceptakonzularnih i diplomatskih odnosa proistekla je iz želje da se učvrsti

36 Videti čl. II-75 Ustava za Evropu.

37 Reiner Faupel, “Povelja osnovnih prava”, op. cit., str. 427

38 Evropski parlament je jedini neposredno izabrani organ Unije, čine ga predstavniciizabrani u državama članicama na osnovu opšteg prava glasa slobodnim i tajnimglasanjem.

117

MP 1-2, 2006 – Prava čoveka u Ustavu Evropske unije(str. 104-127)

evropski politički identitet i pojača zaštita evropskih građana na područjuEvropske unije.39

Konačno u poglavlju VI pod naslovom “Pravosuđe”, regulisani supravo na efikasan pravni lek, pravo na pravično suđenje, pretpostavkanevinosti, pravo na odbranu, princip zakonitosti i proporcionalnostikrivičnog dela i kazni i pravilo ne bis in idem. Pravo na pravično suđenje jeproklamovano u nizu međunarodnih dokumenata iz oblasti ljudskih prava,počev od Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima iz 1948. i Evropskekonvencije. Povelja ne odstupa od svojih prethodnika u regulisanju ovogpravnog principa. Ovaj princip konkretizovan je priznavanjem čitavog nizaprava: prava na pravično i javno suđenje, prava na nepristrastan, nezavistan,zakonom ustanovljeni sud. Kao garantija pravičnog suđenja predviđa se ipretpostavka nevinosti i pravo na odbranu,40 kao i pravo na efikasan pravnilek. Povelja osnovnih prava štiti pojedinca i od odgovornosti za krivičnodelo, koje po zakonu nije postojalo u doba njegovog izvršenja. Ovim seizražava načelo da čovek mora da zna da je neko ponašanje zabranjeno dabi se smatrao odgovornim za kršenje zabrane.41 Prema principu ne bis inidem, čl. II-110 Povelje potvrđuje svoje važenje ne samo u odnosu nadomaći pravosudni sistem, već u okviru čitave Evropske unije, što tome dajemeđunarodnu dimenziju i što je dugo bilo negirano. Razlog ovakvomrazvoju je jasan doprinos izgradnje jedinstvene Evropske pravosudne oblastiu krivičnim stvarima, kao što je to predočeno Ugovorom iz Amsterdama.42

3. Ombudsman Evropske unije i zaštita prava građanaPored sudske zaštite ljudskih prava, građani Unije mogu se obratiti i

Ombudsmanu radi zaštite svojih prava. Ombudsman je organadministrativne kontrole Evropske unije ovlašćen da prima žalbe od svakoggrađanina Unije ili pravnog lica, koje ima prebivalište ili statutarno sedište

39 Više o tome: Ivana Rodić, “Konzularna zaštita državljana zemalja članica Unije”,Revija za evropsko pravo: IV (2002) 1, str. 63-85.

40 Čl. II-108. Svaki optuženi će biti smatran nevinim dok se u skladu sa zakonom nedokaže da je kriv. Svakom optuženom mora biti garantovano pravo na odbranu.

41 Izuzetak je suđenje i kažnjavanje za delo koje se u vreme izvršenja smatralo krivičnimdelom prema opštim pravnim načelima koja priznaju civilizovani narodi. Ovim seukazuje na Nirnberška i Tokijska načela i uperenost protiv ratnih zločina. Upor. čl.7Evropske konvencije i čl. II-109 Povelje.

42 Fausto Pocar, “A New Catalogue of Human Rights: The Charter of FundamentalRigths in European Union”, op. cit., p. 170.

118

MP 1-2, 2006 – Prava čoveka u Ustavu Evropske unije(str. 104-127)

u nekoj državi članici, a koje se odnose na slučajeve lošeg vršenja upravnedelatnosti (maladministration)43 nastalih u radu komunitarnog organa ilitela, sa izuzetkom Suda pravde Evropske unije kada vrši pravosudnufunkciju.44

Postupak kontrole može početi na osnovu predstavke građanina ilipo službenoj dužnosti. Predstavke se mogu podneti neposrednoOmbudsmanu ili preko članova Evropskog parlamenta. Imajući u viduovlašćenja Evropskog Ombudsmana može se zaključiti da su to standardnaovlašćenja koja imaju i ombudsmani na nacionalnom nivou, a da autoritetEvropskog Ombudsmana zavisi prvenstveno od autoriteta ličnosti koja ovufunkciju obavlja. Ombudsman svake godine podnosi izveštaje o rezultatimaistrage Evropskom parlamentu. On je potpuno nezavistan u svom radu,45 nesme ni od koga primati ili zahtevati uputstva, niti mu se smeju davatinikakva uputstva, ne može da obavlja drugu plaćenu ili neplaćenuprofesionalnu delatnost. Imenuje ga Evropski parlament, nakon izbora za tajlegislativni period, sa mogućnošću ponovnog izbora.46

IV. ODNOS POVELJE OSNOVNIH PRAVA I EVROPSKE KONVENCIJE

Važna novina koju Ustav Evropske unije donosi u oblasti ljudskihprava je to što na eksplicitan način predviđa mogućnost da Evropska unijapristupi Evropskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.Tako da je, sa jedne strane, u tekst Ustava integrisana Povelja osnovnih prava,kao jedan svojevrstan bil o pravima, a sa druge strane, pominje se mogućnost

43 Loše vršenje upravne delatnosti može se odnositi na upravne nepravilnosti, propusteuprave, zloupotrebe ovlašćenja, nemar, nezakonito postupanje, nefer, loše, nestručnopostupanje, nepotrebno odugovlačenje, diskriminaciju, neobaveštavanje stranke oodbijanju zahteva odnosno kada javno telo propusti da deluje u skladu sa pravilima iprincipima koji se na njega odnose. Više o tome: Dragan Milkov, “Ombudsman Evropskeunije”, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu br. 1-3/2002, str. 54-55.

44 To znači da Evropski Ombudsman nije nadležan da proverava rad organa upravepojedinih zemalja članica Unije, već samo rad onih tela koja pripadaju samojEvropskoj uniji. Videti Dragan Milkov, “Ombudsman u zemljama Evropske unije”,Zbornik radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu 3/2003, str.237

45 Videti čl. I-49 Ugovora o Ustavu za Evropu koji nosi naziv Evropski Ombudsman.

46 Ombudsman može biti i razrešen i pre isteka mandata i to ako više ne ispunjava uslovekoji se traže za obavljanje njegovih dužnosti (čl. 6 Statuta Evropskog Ombudsmana)i krivica za ozbiljan nedostatak u ponašanju. Razrešava ga Sud pravde na predlogEvropskog parlamenta.

119

MP 1-2, 2006 – Prava čoveka u Ustavu Evropske unije(str. 104-127)

pristupanja Evropske unije Evropskoj konvenciji. To pokreće jedno vrlovažno pitanje: kakav je odnos ovih akata, ali i kakav je odnos dva Evropskasuda, Suda pravde, koji egzistira u institucionalnoj strukturi Evropske unije, iSuda za ljudska prava, koji postoji u okviru regionalne organizacije SavetaEvrope, pod čijim je okriljem i doneta Evropska konvencija. Bez obzira kakavbio konačan ishod sa usvajanjem Ustava Unije, ovo pitanje je važno razmotritijer se radi o odnosu dva vrlo važna pravna akta koja regulišu oblast ljudskihprava sa različitih polaznih pozicija i ciljeva. Oba ova akta prethodila suUstavu, ali se tek sa Ustavom otvaraju interesantne perspektive njihovezajedničke egzistencije na skoro istovetnom prostoru.

Ideja o pristupanju Evropske zajednice-Unije Evropskoj konvencijiegzistira već skoro 30 godina. Još od davne 1976. godine vode se polemikeoko toga da li treba pristupiti Evropskoj konvenciji ili usvojiti sopstvenuPovelju o pravima.47 Takvu mogućnost razmatrao je i Evropski sud pravdei u svom Mišljenju 2/94 od 28. 03. 1996. godine48 naveo da Evropska unijanema generalno ovlašćenje da donosi pravila o ljudskim pravima, niti da utoj oblasti zaključuje ili pristupa međunarodnim ugovorima.49 Sud je takođenašao da nedostatak jasnih rešenja po pitanju podređivanja komunitarnogpravnog poretka sistemu Evropske konvencije onemogućuje da se pozitivnoreši o sposobnosti za pristupanje Evropskoj konvenciji. Ovaj problem jerešiv samo revizijom sadašnjeg ugovornog aranžmana, odnosnoeksplicitnim dodavanjem ovlašćenja za pristupanje Evropskoj konvenciji.50

47 Da podsetimo, Evropska Komisija je još 1979. godine izdala memorandum o tome datadašnja Evropska Zajednica postane potpisnica Evropske konvencije; svoj predlog jeponovila i 1990. godine ističući da bi to vodilo uniformnoj zaštiti ljudskih prava usvim državama članicama. U tom smislu je koncipirana i odredba Ugovora oEvropskoj uniji (čl. 6 stav 2)

48 Opinion of the Court 2/94 [ 1996] ECR I-1759

49 Takav stav suda po mišljenju Philipa Alstona i Josepha H. H.Weiler-a ne znači dazaštita ljudskih prava nije cilj Zajednice, niti se time sugeriše da zajednica nijeovlašćena da donosi pravne akte u toj oblasti. Navedeno prema: Olivier de Schutter,The Implementation of the EU Charter of Fundamnetal Rights through the OpenMethod of Coordination, (Jean Monnet Working paper 07/04), NYU School of law,New York, NY 10012, p.4.

50 Po mišljenju Suda čl. 308 Ugovora o Evropskoj uniji nije odgovarajuća osnova zaratifikaciju Evropske konvencije. Osim toga i u čl.59 Evropske konvencije stoji da jeona otvorena za potpis članicama Saveta Evrope, a Evropska unija to nije. U stvari, upozadini svega toga je najverovatnije bojazan Evropskog suda pravde da bipristupanjem Unije Evropskoj konvenciji, on bio marginalizovan od strane Evropskog

120

MP 1-2, 2006 – Prava čoveka u Ustavu Evropske unije(str. 104-127)

Tako se u Ustavu Evropske unije našla odredba u kojoj se predviđapristupanje Unije Evropskoj konvenciji51 i time je stvorena mogućnost daUnija pristupi Evropskoj konvenciji. To otvara pitanje odnosa Evropskogsuda pravde i Evropskog suda za ljudska prava: postavlja se pitanje ko ćebiti konačan arbitar u pitanjima zaštite ljudskih prava. U rešavanju ovogproblema treba poći od toga da je međusoban odnos evropskih sudovakompleksan, kao što je kompleksan i njihov odnos sa nacionalnimsudovima, ali ne da je i nerešiv, utoliko pre što je već dolazilo do konflikatau sudskoj praksi jednog i drugog suda, pa su oni prevazilaženi. Osnovna ijedina funkcija Evropskog suda za ljudska prava je da štiti ljudska prava:Evropski sud pravde, između ostalog, štiti ljudska prava i to isključivo ukontekstu primene komunitarnog prava. Nadležnosti Evropske unije su utom pogledu vrlo široke, ali su ipak daleko manje od nadležnosti država. Sadruge strane, nacionalni Ustavni sudovi u pogledu zaštite ljudskih prava, popravilu, imaju šire nadležnosti od Evropskog suda za ljudska prava, ali nisukvalifikovani da budu konačni arbitri zbog svog partikularnog pristupa,posebno u oblasti ekonomsko-socijalnih prava.

U tome je razlog neophodnosti postojanja Evropskog suda za ljudskaprava, koji bi u odnosu na nacionalne Ustavne sudove i u odnosu naEvropski sud pravde predstavljao najvišu sudsku instancu, koja biutvrđivala evropski minimum zaštite ljudskih prava.52 Razlog tome je ipanevropski karakter Evropske konvencije, koju je do sada usvojilo 46država, uključujući i mnoge države koje nisu članice Evropske unije,posebno Rusiju i Tursku. Do sada su mnogi visoki sudovi, poput Ustavnogsuda Nemačke, unutar svog pravnog sistema razvili obimnu jurisprudencijuu pogledu zaštite ljudskih prava, ali to ne čini Evropski sud za ljudska pravamanje korisnim. On treba da uspostavi zajedničke evropske standardezaštite, odnosno pre bi se moglo reći evropski minimum zaštite ljudskihprava ispod koga nijedan nacionalni, pa ni Evropski sud pravde ne bi trebaloići. Činjenica da Evropski sud pravde već dugo godina efikasno štiti pravagrađana Evropske unije, ne znači da mu nije potrebna eksterna kontrola odstrane Evropskog suda za ljudska prava.

suda za ljudska prava, što on sebi nije mogao dopustiti posle svega što je učinio i zaEvropsku uniju i proces Evropske integracije i za politiku ljudskih prava u okviruUnije. Sa slabljenjem protivljenja Suda pravde otvarale su se mogućnosti zapristupanje Evropskoj konvenciji.

51 Član I-9 Ugovora o Ustavu za Evropu.

52 Marko Milanović, “Evropska unija i sistem Evropske konvencije o ljudskimpravima”, Srpska pravna revija, godina 1, broj 1, 2005, str. 122.

121

MP 1-2, 2006 – Prava čoveka u Ustavu Evropske unije(str. 104-127)

Takvo koncipiranje zaštite ljudskih prava bilo bi višestruko korisnoi za građane Evropske unije: time bi se osigurala najbolja moguća zaštitaljudskih prava u Evropskoj uniji. To bi uverilo građane Unije i nacionalnesudove da Evropska unija nije “iznad prava” kada su u pitanju ljudskaprava. To bi im obezbedilo i zaštitu u odnosu na akte Unije, analogno onojkoju već uživaju u odnosu na akte država članica. Otklonio bi se i rizik dajedno isto pravo bude tumačeno na različite načine od strane različitihsudova, što će dovesti do jačanja komunitarnog prava. Istovremeno,pristupanje Evropskoj konvenciji ne bi sprečavalo Evropsku uniju datradicionalna ljudska i politička prava štiti na višem nivou nego što je topredviđeno Evropskom konvencijom. Tako, do sukoba ne može doći akoEvropski sud za ljudska prava uspostavi jedan standard zaštite određenihljudskih prava, a Evropski sud pravde nađe da komunitarno pravo zahtevastroži standard. Problemi mogu nastupiti ako Evropski sud pravde utvrdiblaži standard zaštite ljudskih prava od Evropskog suda za ljudska prava.Mada, dosadašnja praksa pokazuje da je do konflikata dolazilo, da jeEvropski sud pravde odlučivao o nekom pitanju, koje još nije bilopostavljeno pred Evropskim sudom za ljudska prava, pa da se njihovakasnija praksa u tom slučaju ne poklapa. Ali kada je Evropski sud zaljudska prava o nečemu odlučivao i imao jasan stav, Evropski sud pravdemu tada nije protivrečio.53

Postoji i bojazan da bi pristupanjem Evropske unije Evropskojkonvenciji bila ugrožena autonomnost komunitarnog pravnog poretka, da biovakvo koncipiranje zaštite ljudskih prava bilo inkompatibilno uloziEvropskog suda pravde kao konačnog tumača i najvećeg predvodnikazakonitosti u pravu Evropske unije. Međutim, i ako bi se desilo da je nekamera organa Unije u suprotnosti sa Evropskom konvencijom, Evropski sudza ljudska prava bi to samo mogao da konstatuje, bez preduzimanja bilokakvih mera, niti bi mogao da u tom smislu utiče na pravo Unije; ona bisama odlučila kako će postupiti u takvim situacijama i tako bi Evropski sudpravde ostao poslednji arbitar po pitanjima prava Evropske unije i važnostii zakonitosti akata Unije. Sud za ljudska prava tako ne bi uticao na podelunadležnosti između unije i država članica.54

Na kraju, ne treba zaboraviti da je članom I-9 Ugovora o Ustavu zaEvropu samo stvorena mogućnost da Evropska unija pristupi Evropskoj

53 Ibid.

54 http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/99/990402.html 25/04/2005.

122

MP 1-2, 2006 – Prava čoveka u Ustavu Evropske unije(str. 104-127)

konvenciji.55 Sve do stupanja na snagu Ustava odnosno pregovaranja onovom međunarodnom ugovoru, koji će ovlastiti Uniju da pristupi Evropskojkonvenciji, takvo pristupanje će biti nemoguće. Osim toga, Protokol br. 14 uzEvropsku konvenciju, koji unosi izmenu u čl. 59 Evropske konvencije iizričito dozvoljava pristupanje Evropske unije Evropskoj konvenciji, stupićena snagu tek kada ga prihvate sve države ugovornice Evropske konvencije.Pored političke odluke 46 država članica Saveta Evrope da dozvole Uniji dapristupi Konvenciji i pored stupanja na snagu Protokola br. 14 neophodan jejoš jedan dodatni protokol, kojim će se Konvencija materijalno izmeniti takoda pristupanje Evropskoj uniji bude pravno moguće.

Nema sumnje da će uključivanje Povelje osnovnih prava u UstavEvrope i regulisanje pristupanja Unije Evropskoj konvenciji, unapreditistanje ljudskih prava u Evropskoj uniji. Baš zato treba ukazati i na sličnostii razlike ovih dvaju instrumenata.

U pogledu sadržine Povelja osnovnih prava je obimnija u odnosu naEvropsku konvenciju, jer pored građanskih i političkih obuhvata i socijalno-ekonomska prava; Povelja tako reguliše socijalna prava radnika, ali i pravona dobru upravu, pravo na zaštitu ličnih podataka. Neka prava Povelja upotpunosti preuzima iz Evropske konvencije, poput prava na život (čl. II–62), prava na slobodu i sigurnost (čl. II–66), prava svojine, zabranemučenja, nehumanog i ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja, zabraneropstva i prinudnog rada, prava na pravnu pomoć itd. U Povelji ima i nekihprava koje Konvencija ne reguliše. U “novostvorena prava” spadaju pravona lični integritet (čl. II–63), sloboda naučnog i umetničkog izražavanja (čl.-II-74), pravo na slobodan izbor profesije i pravo na rad (čl. II-79); ona suproistekla iz sudske prakse Evropskog suda pravde, iz Evropske socijalnepovelje i članova 39, 43 i 49 osnivačkog Ugovora o slobodi kretanjaradnika, slobodi nastanjivanja i slobodi pružanja usluga. Tako da se prava uPovelji mogu klasifikovati na ona koja su ustanovljena odredbama Ugovorao Evropskoj uniji, ona koja su obuhvaćena Evropskom konvencijom i naona koja nisu obuhvaćena pomenutim instrumentima.56

55 Radna grupa koja je radila na tome naglasila je u svom izveštaju da Komisija, kojasačinjava tekst ustava, ne treba da odlučuje o pristupanju Evropskoj konvenciji, većda eventualno stvori osnovu za tako nešto. Videti o tome: Joseph H. H. Weiler,Martina Kocjan, Citizenship of the Union, op. cit., p. 6.

56 Fausto Pocar, “A New Catalogue of Human Rights: The Charter of FundamentalRigths in European Union”, op. cit., p. 170.

123

MP 1-2, 2006 – Prava čoveka u Ustavu Evropske unije(str. 104-127)

Povelja je jasna, jednostavna, kratko i razumljivo formulisana-što jenjena velika prednost, mnogo se lakše čita od Evropske konvencije, koju jebez pravničkog obrazovanja teško razumeti.57 Zahvaljujući tome, Poveljaosnovnih prava, iako još uvek nije pravno obavezujući akt, za kratko vremekoliko postoji uspela je da pronađe put do građana Unije. Veliki broj njih seupravo poziva na Povelju osnovnih prava u svojim pismima, žalbama,peticijama koja upućuje Evropskom parlamentu ili Komisiji. Do kraja 2004.generalni zastupnici Evropskog suda pravde su se u 51 slučaju, koji seodnosio na ljudska prava, upućivali na Povelju.58 Što je još interesantnijePovelja je uzimana u obzir i od strane Evropskog suda za ljudska prava.59

U svakom slučaju nije namera da Povelja bude iznad Evropskekonvencije, nego da je dopuni i da učini da osnovna prava budu dostupna zagrađane Unije. Ali tako da prava postavljena u Povelji nemaju univerzalnuvažnost već se primenjuju u odnosu na pravo Evropske unije i Ustav Unije.

V. ZAKLJUČNE NAPOMENE

Jedno od osnovnih pitanja koje je postavljeno nakon nedavnihdogađaja u procesu evropske integracije je: “da li je holandsko i francuskoodbijanje Ustava Evropske unije, kojim je otvorena jedna od najdubljihkriza Evropske unije, istovremeno i “početak kraja” poluvekovnogpoduhvata na izgradnji ujedinjenog kontinenta? Snažno holandsko “ne”Ustavu Evrope (1. juna), odmah posle francuskog odbijanja Ustava (29.maja) zaista predstavlja izazov predstojećim planovima Evropske unije.Ovo su teška vremena za Uniju. Takva situacija pogoduje euroskepticimakoji će uvek naći argumente za stav da Evropskoj uniji nije potreban Ustav,izvodeći zaključak da usvajanjem konstitucionalnog akta Unija neizbežnopostaje država (ili možda super-država ili nad-država) što nije želja svihnjenih članica. Sa druge strane optimisti će uvek naći argumente kojima senastoji održati stav da je Ustav neophodan za dalji razvoj Unije.

U svakom slučaju nema razloga da se sumnja u evropski projekat.Setimo se samo šta je Evropska unija donela državama i narodima kojeujedinjuje: rastući napredak i ekonomsku snagu, slobodu i prava u mnogimoblicima, a iznad svega sigurnost od rata i represije. Čak i sada Evropska

57 Reiner Faupel, “Povelja osnovnih prava”, op. cit., str. 625.

58 Joseph H. H. Weiler, Martina Kocjan, Citizenship of the Union, op. cit., p. 130.

59 See: Case Hatton and Others v. the United Kingdom of 2 October 2001. Case Frettév. France of 26 February 2002.

124

MP 1-2, 2006 – Prava čoveka u Ustavu Evropske unije(str. 104-127)

unija je mnogo više od zone slobodne trgovine. To je unija sa zajedničkomsudbinom koja deli iste vrednosti i načela: slobodu, demokratiju, jednakosti vladavinu prava, pluralizam i poštovanje ljudskog dostojanstva, društvenepravde i solidarnosti. U prilog tome idu i odredbe Ustava u kome sudefinisani vrednosti i ciljevi Unije.

Takođe, bez namere da se priklonimo agrumentima euroskeptika ilioptimista ne treba prenebregnuti velike novine i poboljšanja koje Ustavdonosi u oblasti ljudskih prava. U Ustav Unije integriše se tekst Poveljeosnovnih prava, čime Unija dobija svoju Deklaraciju o pravima, a što je jošvažnije predviđa se mogućnost da Evropska unija pristupi Evropskojkonvenciji. Pristupanje Konvenciji bi bilo rešenje za nedostatak eksternekontrole poštovanja ljudskih prava u EU, odnosno pitanje odgovornostidržava za akte EU pred Evropskim sudom za ljudska prava. Tako bi odlukeEvropskog suda za ljudska prava u krajnjoj liniji obavezivale i Evropski sudpravde. To naravno ne bi značilo da bi Evropski sud za ljudska prava postaožalbeni sud u odnosu na Evropski sud pravde, kao što to nije ni u odnosu nanacionalne sudove niti bi mogao da direktno menja ili poništava odlukeorgana Unije. Takođe, Evropski sud pravde bi zadržao monopol nadtumačenjem komunitarnog prava.

U međuvremenu, ostaje da Evropski sud pravde i Evropski sud zaljudska prava rade na međusobnoj saradnji i prevazilaženju eventualnenekonzistentnosti u sudskoj praksi. A što se Ustava tiče možda povoljanrasplet i nije sasvim nemoguć, pokazuje pogled u prošlost. Ustav izMastrihta, kasnio je godinu dana zbog danskog “ne” na referendumu. Irsko“ne” nekoliko godina kasnije ugrozilo je usvajanje Ugovora iz Nice i njimeuobličene verzije nove Evrope. Na kraju svi su ipak rekli “da”. Da li će takobiti i ovoga puta videćemo.

LITERATURA

1. Džozef H. H. Vajler, Ustav Evrope: “Ima li novo odelo svoga cara?” Idrugi eseji o evropskoj integraciji, Filip Višnjić, Beograd, 2002.

2. Verner Vajdenfeld, Vesels Volfgang (urs.), Evropa od A do Š, priručnik zaevropsku inegraciju, Fondacija Konrad Adenauer, Beograd, 2003.

3. Koen Lenaerts, Piet van Nuffel, Robert Bray: Constitutional law of theEuropean law, Sweet & Maxwell, London, 1999.

4. Marko Milanović, “Evropska unija i sistem Evropske konvencije oljudskim pravima”, Srpska pravna revija, godina 1, broj 1, 2005.

125

MP 1-2, 2006 – Prava čoveka u Ustavu Evropske unije(str. 104-127)

5. Duško Lopandić (ur.), Osnivački ugovori Evropske unije, Kancelarijaza pridruživanje Srbije i Crne Gore Evropskoj uniji, Evropski pokret uSrbiji i Republičko ministarstvo za ekonomske veze sa inostranstvom,Beograd, 2003.

6. Nigel G. Foster, EC Law, Oxford University Press, Oxford, 2003.

7. Trevor Hartli, Osnovi prava Evropske zajednice, COLPI Institut zaUstavnu i pravnu politiku i Beogradski centar za ljudska prava,Beograd, 1998.

Maja NASTIĆ

HUMAN RIGHTS IN THE EUROPEAN UNION CONSTITUTION

SUMMARY

The Treaty Establishing a Constitution for Europe was signed by heads ofstates or governments of the five European Union member states on 29 October inRome, thus opening a new stage in development of European integrations.Adoption of the Constitution was preceded by the intensive negotiations that lastedfor several years and the aim was to consolidate the European links and building ofits common future. At the beginning, the ratification of the Constitution was verysuccessful, while in mid-2005 the referendums took place in France and then inHolland. Their clear “no” to the Constitution of Europe changed the situationdrastically, so as meant to be the act of integration, the Constitution almost turnedinto its opposite. After the wave of Euro scepticism that was prominentimmediately after the referendums had been held the situation has stabilised. Thisis confirmed by the fact that the Constitutional Project has not been abandoned,although only one “no” should mean its end. Expecting the resumption ofnegotiations we can point to the most important innovations the Constitution hasbrought into the sphere of human rights.

The Constitution has strengthened the position of an individual not only inthe field of economic freedoms but also in the recognition of a higher degree ofprotection of fundamental human rights. This has been achieved by incorporatingthe Charter of Fundamental Human Rights into the Constitution of the Union. Byall this, fundamental rights would be consitutionalised for the first time at theUnion level, to be granted the status of primary law. The Charter of FundamentalRights was adopted at the Nice summit in 2000. In a single act it brings a numberof civil, political, social and economic rights, thus reaffirming the rights derivedfrom the constitutional traditions and international commitments that are commonto EU member countries: the European Convention, social charters adopted by the

126

MP 1-2, 2006 – Prava čoveka u Ustavu Evropske unije(str. 104-127)

Union and the Council of Europe, the rights of precedents of the Court of Justiceand the European Court of Human Rights. It is clearly stressed that the Charter isto be applied to the Union’s bodies and institutions, but in a way that it does notestablish a new law or a tasks for the Union or modifies the authorities andassignments defined in other parts of the Constitution.

An important new thing laid down in the Constitution in the Article I-9 isthat there is an explicit possibility for the European Union to accede the EuropeanConvention. That opens the question of relationship between the two acts thatregulate the same field and it is the field of human rights, but from different startingpositions and with different goals. Both acts preceded the Constitution, but with itsadoption it will be interesting to see how they will simultaneously exist coveringalmost the identical space.

This also opens the question of a relationship between the two courts: theEuropean Court of Human Rights and the European Court of Justice. Bearing inmind the pan-European character of the European Convention and the past practiceof the European Court of Human Rights, it seems a possible solution that it shouldset a European minimum of human rights protection no national court or even theEuropean Court of Justice should go beyond. But in case a measure taken by theEuropean bodies is not in accordance with the European Convention, the EuropeanCourt of Human Rights could only state this without taking any specific measures.In such cases the European Union would make itself a final decision on how to actnext, and the European Court of Justice would remain the last arbitrator inpracticing the European Union law.

Such a concept would bring multiple benefits to European Union citizens;it would ensure the best possible protection of their fundamental rights. It wouldalso eliminate the risk of interpreting the same right in different ways on the partof different courts. Accession of the European Convention would not prevent theEuropean Union to further develop traditional human and civil rights, since thestandard set by the European Convention would be a minimum no one should gobeyond. The fact is that already now the Charter of Fundamental Rights includesmore rights it guarantees than it is the European Convention. Apart from civil andpolitical rights the Charter also regulates economic and social rights, as well as therights of new generations as are the right to personal integrity, the right to freechoice of profession, the right to work, the right to good administration, etc.

By all this, the Charter does not strictly apply to traditional division ofhuman rights to civil and political, on one hand, and economic, social and culturalrights, on the other. Within each of the six chapters of the Charter there are at thesame time both civil and political and economic and social rights, what depends ontheir purpose and the field they protect: freedom, dignity, equality. A greatadvantage of the Charter is that it is written in a clear, simple and understandablelanguage, so that it has found its way to Union citizens. They have so far and

127

MP 1-2, 2006 – Prava čoveka u Ustavu Evropske unije(str. 104-127)

during a short period of time since it has been adopted, although not being a legallybinding act, referred to it in their letters and petitions sent to the EuropeanParliament and the European Commission. More interesting is the fact that theCharter has been taken into account even on the part of the European Court ofHuman Rights.

It should be kept in mind that there is only a possibility for the Union toaccede to the European Convention. In order to implement this idea the Conventionitself should be changed: it is necessary to adopt the Protocol to the Convention thatshould be ratified by member states after that.

Expecting new conferences and negotiations on the Constitutional Projectto take place we can conclude with certainty that it will surely be changed in someparts, including the field of human rights. In the meantime, it is of general interestthat both the European Court of Justice and the European Court of Human Rightskeep on working on developing their co-operation and overcoming the possibleinconsistence in their court practice.