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(UNICEF 1992) Children of the Americas: child survival. protection and integrated develo-pment in the 1990s, Santafe de Bogota.

ExposiciOn del.senor Carlos Pena Gonz6lez,asesor dellnstituto Interamericano del Nino.Infancia y adolescencia en el sistema interarnericano.

Pocas ideas de la cultura humana, estan dotadas de mayor belleza y provistas de un masintenso poder de evocaci6n que la idea de los derechos humanos.En conformidada esta idealos miembros de lila familia humana" -para usar los sencillos y Iogrados t e rminos de la Decla-raci6n Universal- son iguales en su condici6n moral con prescindencia de cualesquier caracte-rfstica idiosincrasica queposean. Se trata de una prescripci6n etica que -como 10 quiso en subora aqueUa famosa Declaraci6n de Independencia- ha llegado a ser hoy ilia una. verdad.. "evidente por 5 1 misma". En la hora presente,en efecto, nadie parece discutir que los hombres,

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las mujeres y los nifios, poseen titulo para reclamar para sf, de parte del Estado y de sus seme-jantes, el respe.to a cierto..s derechos .inali..e.n.ables, entre los cuales estan la vida, la Iibertad y ,segdn el texto clasico, "la btisqueda de la felicidad".

Las precedentes ideas subyacen en multiples instrumentos intemacionaies -desde luego, entodos los que confonnan el sistema interamericano- y en todos enos , ademas de insisti.rse enun catalogo de derechos que expresan la igualdad moral de los seres humanos, se articula, aveces por modo explfcito, una relacion entre la titularidad y el goce de los derechos humanos,por una. parte, y la institucionalidad democratica, por la otra, resultando, al cabo, como es sufi-cientemente sabido, que entre derecbos bumanos y dernocracia existe una relaci6n indisoluble 15Y reciproca .Asl, pues, la idea de los derechos humanos y su vinculacion indisoluble con la democracia

como sistema de convivencia, parece hallarse ya suficientemente asentada a nivel de las pala-bras, puesto que,como hemos vis to, son en verdad multiples los instrumentos internacionales

JSVid. Pena Gonzalez. Carlos, Sobreel concepto y el fundamenso de los derechos hwnanos, en:' Variosautores, Dogmdtica Constitucionai y Derechos Humanos, Santiago: Cuademos de An6lisis Juridico,Universidad Diego Portales, 1993. Vid, tambiin, Medino, Cecilia {Coordi-nadora], EI Sistema /nu-ramericano de Derechos Humanos, Santiago: Cuademos de Atuilists Juridico, Universidad DiegoPortales, 1993; Van Dijk and Van Hoof, Theory and Practice of the European Convention on HII1J'It11IRights, Boston, 1990.

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placidos. En America Latina sabemos que las palabras pueden engafiarnos y sabemos que 10que se afirma a nivel del discurso y 10 que se proclama en los textos, suele ser negado, a vecesbrutalmente, por la realidad economica, social y politica.De ella hay muestras mas que suficientes en la historia politica latinoamericana.En efecto, por los mismos afios y dias en que la Declaracion Americana de los derechos

humanos, proclamaba que "los hombres nacen libres e iguales" y la Declaracion Universal que"la voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder publico", se produjeron golpes deestado exitosos en 17 de los 20 paises latinoamericanos. Solo Mexico, Chile y Uruguay conti-nuaron con sus procesos constitucionales y, como la historia 10 puso luego de manifiesto, nopor mucho tiempo mas.La contradiccion entre las palabras contenidas en los instrumentos intemacionales y los

hechos; entre los modelos de desarrollo politico y las estructuras sociales; entre los deseos delas clases ilustradas y la realidad de la cultura; entre la claridad de los modelos politicos y latriste y a veces cruel realidad, es, pues, uno de los signos mas frecuentes de America Latina yes nuestro deber tenerlo presente no para rendimos ante esa contradiccion, sino para estaralertas y evitar, justamente, que continue configurandose,Ahora bien. Esa actitud alerta, con miras a evitar que 10 que afrrmamos solemnemente en

las palabras, 10 neguemos, luego, y a veces con igual solemnidad, en los hechos, se hace es-pecialmente urgente hoy respecto de los derechos humanos. En particular, respecto de los de-rechos humanos de los nifios y adolescentes de la region. Ello constituye un motivo especial depreocupacion para el Instituto Interamericano de Derechos del Nino y forma parte de su man-dato explicito, hacer esfuerzos sistematicos para impedir que esa aguda contradiccion continueconfigurandose.Hoy, en America Latina y el Caribe casi la mitad de los doscientos millones de nifios que

habitan la region, viven en condiciones de pobreza crftica, esto es, carecen de las condicionesmfnimas para llevar adelante un plan de vida que se condiga con su condicion de seres huma-nos autonomos y que este acorde con su condicion de futuros ciudadanos de un estado demo-cratico, Esa cifra, que mas que alarma, nos debe causar indignacion politica y moral, debieratender a aumentar si las circunstancias en que se desenvuelve la vida cotidiana de las mayoriaslatinoamericanas no cambia radicalmente. En efecto, y como es suficientemente sabido, lossectores pobres son los que mas contribuyen a las tasas de fecundidad en la region; en ellostiende a concentrarse la familia monoparental a cargo de mujeres; y en ellos, naturalmente, seconcentra tambien la marginalidad educacional y laboral, de manera que su movilidad social esminima 0 casi nula. Que la mayorfa de los nifios latinoamericanos son pobres y que la mayoriade los pobres de la region son niiios, y que esa situacion tiende a persistir, no constituye, enconsecuencia, un exceso retorico, sino una descripcion cabal en la realidad de nuestros pafses.

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De otra parte, la situacion de los nifios de la region -incluso la situaci6n de aquellos que noson pobres- es francamente desrnedrada desde el punto de vista jurfdico, 0 sea, desde el puntode vista de las garantias que, enfrente del Estado, ofrece a los ciudadanos el estado democrati-co y las declaraciones de derechos. El surgimiento de las denominadas legislaciones de meno-res en America Latina -la mayorfa de las cuales aiin perviven- si bien signified el primer mo-mento en que, desde el punto de vista del ordenamiento, el tema de la infancia es conceptuali-zado especialmente, no logro satisfacer la condici6n de sujetos de derecbo que los nifios, comoel conjunto de los demas seres bumanos, poseen. La ideologia que inspira a este modele, comoes suficientemente sabido, ha sido denominada, la "doctrina de la situacion irregular". Desde elpunto de vista dogmatico e institucional las legislaciones de menores tienden, Organica y pro-cedimentalmente, a judicializar el tratamiento de los problemas de la minoridad y a marginar alos men ores de las garan t fas que ofrece a los ciudadanos el sistema politico y constitucional.En 1 0 que atinge al tratamiento civil de la infancia, las legislaciones de menores poseen un sen-tido tutelar de los menores en situaci6n de marginalidad; el tratamiento penal, a su turno, inspi-rado en concepciones peligrosistas propias de un derecho penal de autor, tiende a criminalizara los menores en situacion de pobreza y, a pretexto de protegerios, los priva de las garantiasInsitas al derecho penal liberal. En su conjunto, las legislaciones de menores cumplieron -0cumplen aun- una funci6n que, en rigor, puede ser denominada ideol6gica: suplieron simboli-camente las deficiencias de las polfticas publicae en la region y reprodujeron las formas decriminalizaci6n primaria y las iniquidades de estructuras sociales que, como las latinoamerica-nas, se encuentran intensamente estratificadas y con marcadas asimetrias en sus procesos dedesarrollo. -

Asi, pues, no resulta exagerado afirmar que la mayorfa de los nifios de la regi6n latinoame-ricana son pobres y , ademas, indefensos. Ni los alcanzan los frutos del crecimiento, ni, tampo-co, tienen a su disposici6n los mecanismos de defensa que, enfrente del poder estatal, ofrece alos ciudadanos el proyecto de estado constitucional. Los millones de vidas humanas que annno alcanzan los dieciocho afios de edad en America Latina, no se han liberado, asi, ni de laopresi6n, ni de la rniseria; respecto de ellos, los derechos civiles y politicos y los derechos eco-n6rnicos sociales y culturales, esto es, el con junto de los derechos humanos, son promesasincumplidas.

La situacion, desde luego, no es muy distinta, en terminos relativos, a la que padece buenaparte de la poblaci6n adulta de los pafses de la regi6n; pero, tratandose de los nii'ios y de losadolescentes, reviste caracterfsticas aun mas preocupantes, atendida la relativa invisibilidadsocial y polftica de sus intereses en los estados de la regi6n. La voluntad polftica del estado, enefecto, tiende a configurarse mediante la presi6n que los ciudadanos son capaces de ejercerrespecto de sus organos y respecto de las alianzas polfticas que participan directamente en lalorna de decisiones publicas, En otros terminos, la democracia, como proceso de adopci6n dedecisiones, supone, de parte de la sociedad civil, una cierta capacidad para universalizar suspropios intereses hacia las alianzas polfticas y bacia los 6rganos del estado. Los nifios y losadolescentes, por su propio nivel de maduraci6n y por las condiciones sociales y econ6micasen que se desenvuelve su vida, carecen de esa capacidad y , entonees, su situaci6n n,? s610 es,como se acaba de mostrar, contextualmente desventajosa, sino que, peor todavfa, 1 0 es en ter-minos estrategicos. Sus intereses especificos carecen de representaci6n en la sociedad civil y.

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de esa manera, no logran estar representados en la adopci6n de decisiones ptiblicas. Para. decir-1 0 de una manera levemente distinta: los nifios y adolescentes de la regi6n no 5610 se encuen-tran en una situaci6n desmedrada en punto a sus derechos econ6micos y sociales y en punto asus derechos civiles y politicos, siendo, por eso, pobres e indefensos, sino que, ademas, susituaci6n estrategica en los sistemas politicos de la regi6n es debil, en la medida que carecen -para decirlo con una expresi6n de moda- de "poder ciudadano", 0sea, del poder de movilizarsus propios intereses bacia el conjunto de Lasociedad politica y el Estado. A la desmedradasituaci6n enfrente de sus derechos econ6micos y sociales, de una parte, y su frecuente exclu-si6n del catalogo de derechos civiles y politicos, por la otra, los j6venes de la region sumantodavfa, y como vengo diciendo, una situaci6n estrategicamente desmedrada, puesto que care-cen de la capacidad corporativa y ciudadana de participar en los procesos politicos a traves delos cuales se construye la voluntad colectiva.De todo ese analisis constituye un motivo especial de preocupaci6n para el Instituto Intera-

mericano en cuyo nombre hablo, la ultima variable que acabo de sefialar: la variable de ciuda-

! dania. La palabra ciudadanfa designa -en una acepci6n que, desde luego, no es especfficamen-te jurfdica- la capacidad de los miembros del sistema politico y social para utilizar los derechosque les confiere el sistema juridico como un titulo que les permite, a la vez, controlar y orientarlas decision~~ colectiva~. La variable de ciudadania ~. pues, el grade en qu e en un ,sistema [SOCialYpolitico determmado las personas pueden esgnmir sus derechos para poner lfmites alas decisiones piiblicas y, a la vez, influir en su direcci6n estrategica,Lo precedentemente dicho resulta, segtin creo.iextremadamente u t i ! para comprender, in-

cluso desde el punto de vista jurfdico, la actual situaci6n de la infancia y Laadolescencia en lospafses de la regi6n Latinoamericana. Tal vez en ningun otro momento de 1a historia, los niiios yadolescentes de la regi6n disponen de un mayor grade de derechos reconocidos a nivel delsistema intemacional y a nivel de los respectivos 6rdenes internos. AI derecho internacional delos derechos humanos propio del sistema interamericano, se ha de sumar hoy todavia, la Con-venci6n de Naciones Unidas sobre los Derechos del Nifio y por 1 0 mismo, puede afirmarseque, en punto a la declaraci6n de derechos la situaci6n de la adolescencia y la infancia en lospaises de la regi6n, formalmente apreciada, es mas que satisfactoria ..No bay, pues, pudiera-mos decir, deficiencias formales, a nivel del derecho intemacional, en la materia. El problema -acerca del cual al Instituto Interamericano Ie interesa especialmente llamar la atenci6n- es quecon una frecuencia excesiva esos instrumentos carecen de real efectividad en los pafses de laregion, puesto que tanto los sistemas legales de muchos de nuestros pafses, como sus respecti-vas politicas sociales, se disefian y se ejecutan con prescindencia de esos instrurnentos, sin que,de otra parte,los nifios y adolescentes de nuestros pafses posean eI suficiente poder ciudadanoparamodificar esa situaci6n.Con todo, en opini6n del Instituto Interamericano, bay posibilidades reales de modificar la

precedente situaci6n y. para ello, se haee necesario llevar adelante un conjunto de estrategiasque ayuden a construir ciudadania a partir de los textos legales nacionales e intemacionales,sobre el supuesto, nada banal, de que, finalmente, nos tomemos, en los pafses de la regi6n, losderechos en serio. Este objetivo -tomarnos los derechos de los nines y adolescentes en serio yno apreciarlos como simples declaraciones que tranquilizan nuestra conciencia polftica- resu-

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me, en una sola frase, el proposito central que an ima a la actual direcci6n del Instituto Intera-mericano de Derechos del Niiio.Tomarse los derechos en serio -en particular, tomarse los derechos de los niiios, en serio-

exige que las clases politicas latinoamericanas conciban el elenco de derechos contenidos en elsistema normativo intemacional, no como meras aspiraciones sociopolfticas de los paises quelos suscriben, sino como genuinos poderes que. los estados contieren a las personas para quelas personas, a su vez, limiten el poder estatal ( esa es la funci6n que, a fin de cuentas, cum-plen los derechos civiles y politicos) u orienten las decisiones colectivas, en particular, las poll-ticas sociales (siendo esta, por su parte, la funci6n que compete a los derechos econ6micos,sociales y culturales). Todo ello supone, generalizar la idea, en los lfderes politicos de la re-gion, que los derecho de las personas son recursos para participar en la configuracion del po-der. Lo que muestra la experiencia comparada en materia de derechos, es que los derechos sonparte de un reconocimiento que permite que la gente tome parte en las decisiones colectivas.Sustituir, en la imaginerfa de nuestros politicos, la nocion de opini6n publica 0 de electorado,por la noci6n de ciudadania dotada de derechos que configuran y a la vez limitan a la politica,es, en opinion del Instituto, un urgente primer paso. Para dar ese urgente primer paso, losprogramas del Instituto Interamericano contemplan la promoci6n, en los paises del area delejercicio de acciones de interes publico. Esas acciones -que tienen por objeto demandar a losestados el cumplimiento efectivo de los compromisos constitucionales en materia de derechos-permitiran construir ciudadania en torno a los intereses de los nifios y nos mantendran alertaspara evitar que la discordancia entre las palabras y los hechos continue acentuandose.

En segundo lugar, el Instituto Interamericano quiere hacer presente, con la persistencia quese requiera, que se hace necesario que los 6rganos legislativos procedan a adecuar sus respec-tivas legislaciones internas a los requerimientos previstos en la Convenci6n de Derechos delNiiio y a los requerimientos que subyacen en el derecho internacional de los derechos humanosy en la tradici6n constitucional que, con mas ret6rica que verdad, suelen reclamar para sfnuestros paises. De nada vale, en esta parte, sostener que la Convenci6n de los Derechos delNifio no es autoejecutoria. Como es suficientemente sabido, y no esta de mas que 10 recorde-mos aquf de nuevo, la Convenci6n de los Derechos del Nifio mas que establecer nuevos dere-chos a favor de los nines, 1 0 que hace es explicitar el sentido que los derechos basicos poseencuando se los aplica a seres humanos que, como los nifios, poseen autonomfa potencial. LaConvenci6n de los Derechos del Nifio -a la que deben adecuarse las respectivas legislacionesintemas- no hace mas que explicitar la condid6n de sujetos plenos de derecho que poseen losnifios y los adolescentes cuando se los contempla desde el derecho internacional de los dere-chos humanos. Los parlamentarios, en cuanto 6rganos de sus respectivos estados, se encuen-tran vinculados por la Convenci6n y es su deber, por 1 0 mismo, yes obligacion del Institutorecordarselo, adoptar acciones legislativas tendientes a adecuar su legislaci6n interna a 1 0 pre-visto en esos instrumentos para 1 0 cual, en la mayorfa de los casos, basta esgrimir los respecti-vos textos constitucionales para proveerse de suficientes razones para intentarlo.En tercer lugar, se hace necesario, y es esta una tarea para la que el Instituto Interamericano

ha recibido mandato, hacer esfuerzos para incorporar a la Convenci6n de los Derechos delNiiio no s610 a los respectivos 6rdenes internos, sino que se hace necesario incorporar a este

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rumento a la practica jurisprudencial y de opinion del propio sistema interamericano. Elema interamericano de proteccion de derechos humanos no solo ha de cumplir funcionesecto de la violacion masiva de derechos, sino, tambien, y esto es especialmente urgente, havigilar la violacion cotidiana y casi invisible de derechos que sue len acaecer en las demo-ias. En las democracias si bien la violacion masiva y persistente de derechos basicos seuentra, por definicion clausurada, ello no ocurre con la violacion cotidiana de derechos desectores sociales mas vulnerables. Las legislaciones de menores existentes en buena parteuestros pafses, en la medida que privan a los menores del acceso a un proceso debido y enedida que albergan concepciones patemalistas en el tratamiento de la infancia, infringencipios subyacentes al derecho intemacional de los derechos humanos y constituyen unaacion pautada y casi rutinaria de los mismos. En America Latina solemos, pues, y en 10 quege a los nifios, poseer sistemas de violacion de derechos basicos instalados en nuestrasslaciones. Para corregir esa situacion, el sistema interamericano cuenta con mecanismosseria iitil hacer valer. En particular el mecanismo mediante el cual es posible que la Corteramericana, en consonancia con 10 previsto en el articulo 64 de la Convencion Americanare Derechos Humanos, emita opiniones consultivas respecto a la interpretacion de tratadoscernientes a derechos humanos 0concernientes a la compatibilidad entre cualquiera de lass intemas de los pafses del sistema interamericano y los mencionados instrumentos inter-ionales. Haciendo pie en ese precepto -que ha recibido una amplia interpretacion- la Con-cion de los Derechos del Nino podrfa ser paulatinamente incorporada a la practica jurispru-cial del sistema interamericano y desde a m irradiar, por via hermeneiitica, a los pafses de laon. Todo ello, desde luego, sin perjuicio de la necesidad, cada vez mas urgente, de requerirs organos del sistema interamericano -en particular a la Comision Interamericana- para, segun es su deber, emitan recomendaciones e informes que nos recuerden, una vez mas,buena parte de los nifios y adolescentes de la region, carecen de la condicion de sujetosos de derechos que les confiere el sistema intemacional.Con todo, e incluso como cosa aparte de los precedentes mecanismos juridicos, 1 0 que re-a decisivo, a juicio del Instituto Interamericano, es hacer esfuerzos para comprender quederechos de los nifios y adolescentes latinoamericanos, gravemente desmedrados como sea de exponer, no conciemen solo a los nifios y a los adolescentes, sino que nos conciemendos. En la situacion de los nifios de nuestra region se refleja, como en una miniatura, laacion regional en su conjunto yen esa situacion se arriesga el peligro de deslegitimar elema democratico, La democracia no consiste solamente en un proceso electivo en base a laa de la mayoria, sino que consiste, mas bien, en un cierto estilo de convivencia que suponeo respeto a la igualdad moral de todos y la maxima participacion posible en la adopcion deisiones piiblicas. Ese estilo de convivencia en que la democracia consiste y al que debemosirar, se ve gravemente desmedrado cuando los nifios y los adolescentes se yen privados deder a el,America Latina experimenta hoy un proceso historico que, con una heterogeneidad inevita-trasunta, sin embargo, algun perfil homogeneo. Todos nuestros pafses experimentan unaiente perdida de la centralidad del Estado y todos ellos tambien alientan procesos de mo-izacion que, segun 1 0 muestra la experiencia comparada, son profundamente asimetricossto que, al producir crecimiento, tienden, tambien, a pro-ducir marginalidad. De otra parte,

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y al perder centralidad el estado, el poder estatal tiende a perder tambien el estilo contructivistay globalizante que solio caracterizar a la politica latinoamerlcana. En medio de estos procesosel estilo de hacer politica en America Latina arriesga algunos peligros severos. La fragmenta-cion de intereses que provoca el mercado y el decaimiento de las utopias, aniesgan el peligrode transformar a las mayorfas de nuestros parses en mera opinion publica sin tonicidad ideolo-gica 0 , de otra parte, arriesga el peligro de expresarlas mediante multiples corporativismosque, como siempre, acaban favoreciendo solo a los mas fuertes, entre los cuales, claro esta, nose cuentan los nifios, En medio de ese panorama, s6lo los derechos humanos poseen la fuerzapersuasiva y el poder de movilizaci6n que requieren la consolidacion democratica 't, de otraparte, solo los derechos humanos pueden expresar los intereses de aquellos que, como los ni-fios Ylos adolescentes latinoamericanos, parecen, de otro modo, condenados a la invisibilidad.Racer politica desde la ciudadanfa, integrando en ella a los derechos en que se basa la legitimi-dad del sistema democratico, es todo cuanto necesitamos para que los intereses de los nifios ylos adolescentes de nuestra region logren influir, paulatina, pero persistentemente, a las politi-cas ptiblicas. Cuando ello se logre no podremos asegurar que la democracia estara garantizadapara las futuras generaciones; pero contaremos con una poderosa razon para confiar en queello efectivamente ocurra.