Partnership for all? Impact of Eastern Partnership on...

policy paper

Партнерство для всех: Оценка воздействияпрограммы «Восточное партнерство» наменьшинства и коренные народыХейдрун Феррари (Heidrun Ferrari)

ЕЗИДСКИЕ ДЕТИ В АРМЕНИИ, ФОТО: MRG

ПАРТНЕРСТВО ДЛЯ ВСЕХ: ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ ПРОГРАММЫ «ВОСТОЧНОЕ ПАРТНЕРСТВО» НА МЕНЬШИНСТВА И КОРЕННЫЕ НАРОДЫ

Сокращения 1Рабочее резюме 2Введение 8

1 Обзор программы «Восточное партнерство» 101.1 Эволюция программы «Восточное партнерство» 101.2 Используемый в программе «Восточное партнерство» подход 111.2.1 Двустороннее измерение 111.2.2 Многостороннее измерение 12

2 Меньшинства в странах Восточного партнерства 152.1 Армения 152.2 Азербайджан 152.3 Беларусь 162.4 Грузия 172.5 Молдова 182.6 Украина 19

3 Права меньшинств в политическом процессе Восточного партнерства 213.1 Политический процесс 213.1.1 Что после Вильнюсского саммита? 213.1.2 Отношение меньшинств к ЕС 223.2 Постановка целей, начиная от Планов действий по ЕПДС и до Дорожной карты

Вильнюсского саммита 2013 г. 233.2.1 Планы действий 233.2.2 Планы действий по либерализации визового режима 243.2.3 Дорожная карта Саммита 2013 г. 243.3 Контроль Евросоюзом прогресса в вопросе меньшинств до Вильнюсского саммита 2013 г. 243.3.1 Национальные отчеты о выполнении 243.3.2 Отчеты о выполнении Планов действий по либерализации визового режима (ПДЛВР) 253.4 Недостатки и ограничения мониторинга Евросоюзом прав меньшинств 263.4.1 Права меньшинств в образовательном секторе 273.4.2 Участие меньшинств в общественной жизни 283.4.3 Учет интересов конкретных меньшинств 28

4 Участие меньшинств в программе «Восточное партнерство» 304.1 Участие меньшинств в ФГО и Национальных платформах 314.2 Проблемы участия меньшинств в ФГО и Национальных платформах 31

5 Включение меньшинств в финансовые инструменты ЕС, доступные для стран Восточного партнерства 34

5.1 Финансовая поддержка стран Восточного партнерства 345.2 Привлечение меньшинств в секторальные программы ЕИСП 355.3 Включение меньшинств в грантовые программы – Фонд поддержки гражданского общества 365.4 Включение меньшинств в грантовые программы – Европейский инструмент содействия

демократии и правам человека 37

6 Статистика и определение показателей по правам меньшинств 406.1 Необходимость статистических данных по меньшинствам 406.2 Трудности сбора подробных данных 416.3 Правозащитные подходы и учет меньшинств при планировании программ 416.4 Специальные показатели по меньшинствам для программ 42

Заключения 44Рекомендации 45Примечания 45

Содержание

1ПАРТНЕРСТВО ДЛЯ ВСЕХ: ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ ПРОГРАММЫ «ВОСТОЧНОЕ ПАРТНЕРСТВО» НА МЕНЬШИНСТВА И КОРЕННЫЕ НАРОДЫ

ОБСЕ Организация по безопасности и сотрудничеству вЕвропе

ОЭСР Организация экономического сотрудничества иразвития

СПС Соглашение о партнерстве и сотрудничестве

ППРР Пилотные программы регионального развития

ДСР Договор о секторальных реформах

ДГС Договор о государственном строительстве

ТПСНГ Техническая помощь Содружеству Независимых Го-сударств

СССР Союз Советских Социалистических Республик, Со-ветский Союз

ПРООН Программа развития Организации ОбъединенныхНаций

ЮНЕСКО Организация Объединенных Наций по вопросамобразования, науки и культуры

ПДЛВР План действий по либерализации визового режима

MRG Группа по правам меньшинств

ЕАР Европейское агентство по реконструкции

НП Национальная платформа

ВТО Всемирная торговая организация

МСП Малые и средние предприятия

ПГРБ Предотвращение, готовность и реагирование настихийные и антропогенные бедствия

АМР США Агентство США по международному развитию

КЛДЖ Комитет по ликвидации дискриминации в отноше-нии женщин

УВКПЧ Управление Верховного комиссара по правам че-ловека

NSA LA Программа «Объединения граждан и органы мест-ного самоуправления: сотрудничество на благоразвития»

КК Консультативный комитет

БДИПЧ Бюро по демократическим институтам и правам че-ловека

HRBAP Правозащитный подход к составлению программ

ЕСПР Европейская сеть против расизма

ЭКОСОС Экономический и социальный совет ООН

ПРИК Программа развития и интеграции Крыма

ANI Проект «Содействие национальной интеграции»

ЕИС Европейский инструмент соседства

ЦЕПИ Центр европейских политических исследований

СА Соглашение об ассоциации

КЛРД Комитет по ликвидации расовой дискриминации

КЭСКП Комитет по экономическим, социальным и культур-ным правам

КИР Комплексное институциональное развитие

СЕ Совет Европы

CORLEAP Конференции региональных и местных органоввласти стран Восточного партнерства

ФПГО Фонд поддержки гражданского общества

ФГО Форум гражданского общества

ОГО Организация гражданского общества

ДССС Документ о стратегии содействия стране

ППОС Программа поддержки отдельной страны

Соглашение о УВЗСТ Соглашение об углубленной и всеобъем-лющей зоне свободной торговли

ВП Восточное партнерство

EaPIC Программа «Интеграция и сотрудничество со стра-нами Восточного партнерства»

EaPMN Сеть меньшинств Восточного партнерства

ЕЦВМ Европейский центр по вопросам меньшинств

ЕКРН Европейская комиссия по борьбе с расизмом и не-терпимостью

ЕИДПЧ Европейский инструмент содействия демократии иправам человека

ЕПДС Европейская политика добрососедства

ЕИСП Европейский инструмент соседства и партнерства

ЕС Европейский союз, Евросоюз

EURONEST Парламентская ассамблея программы ЕС «Восточ-ное партнерство»

РКЗНМ Рамочная конвенция о защите национальных мень-шинств

РДН Ранее депортированные народы

GGDC Договор о мерах эффективного управления и раз-вития

ЛПВС Лица, перемещенные внутри страны

IPA Инструмент подготовки к вступлению в ЕС

ЛГБТ Лесбиянки, геи, бисексуалы и трансгендеры

MEDA Программа MEDA (фр. Measures d'accompagne-ment)

НПО Неправительственная организация

НИП Национальная индикативная программа

Сокращения

Восточное партнерство

В 2009 году ЕС запустил программу «Восточное парт-нерство» (ВП), охватывающую Азербайджан, Арме-нию, Беларусь, Грузию, Молдову и Украину. Всоответствующей Декларации Совета о целях даннойпрограммы заявлено о приверженности «принципаммеждународного права и таким основополагающимценностям, как демократия, верховенство закона, уваже-ние прав человека и основных свобод, рыночная эконо-мика, устойчивое развитие и эффективноеуправление».1 Программа Восточного партнерства ра-ботает в двух измерениях. В двустороннем измерениипоставлены три долгосрочные цели: заключение Согла-шений об ассоциации (СА) между ЕС и странами-парт-нерами (за исключением Беларуси), Соглашений обуглубленной и всеобъемлющей зоне свободной тор-говли (УВЗСТ) и либерализация визового режима.Кроме того, в рамках ВП внедрены следующие финан-совые инициативы: Программа «Комплексное инсти-туциональное развитие» (КИР), направленная наукрепление возможностей тех институтов власти в стра-нах-партнерах, которые играют ключевую роль в выпол-нении новых Соглашений об ассоциации с ЕС,Пилотные программы регионального развития(ППРР), Фонд поддержки гражданского общества(«Фонд») в рамках Восточного партнерства и про-грамма «Интеграция и сотрудничество со странамиВосточного партнерства» (EaPIC), представляющаясобой финансовый инструмент, который работает попринципу «больше за большее».

Многостороннее измерение ВП состоит из инициа-тив на трех разных уровнях. На политическом уровнебыл организован обмен мнениями посредством прово-димых каждые два года Саммитов глав государств иежегодных встреч министров иностранных дел. Введе-ние на техническом уровне тематических платформ на-правлено на развитие сотрудничества по конкретнымнаправлениям. Так называемые «ключевые инициа-тивы» служат для осуществления многосторонних про-ектов. На уровне общественного участия быливнедрены платформы взаимодействия в виде Парла-ментской ассамблеи программы ЕС «Восточное парт-нерство» (EURONEST) и Конференции региональныхи местных органов власти стран Восточного парт-

2 ПАРТНЕРСТВО ДЛЯ ВСЕХ: ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ ПРОГРАММЫ «ВОСТОЧНОЕ ПАРТНЕРСТВО» НА МЕНЬШИНСТВА И КОРЕННЫЕ НАРОДЫ

нерства (CORLEAP). Наконец, задача платформы«Форум гражданского общества» (ФГО) состоит в том,чтобы «развивать и предлагать механизмы организацииработы Форума гражданского общества Восточногопартнерства».2

Права меньшинств в политическомпроцессе

В Декларации Пражского саммита 2009 г., положившейначало Восточному партнерству, нет прямого упомина-ния о правах меньшинств, но в более широком смыследекларируется приверженность таким основополагаю-щим ценностям, как уважение прав человека, что былоподтверждено на Cаммите Восточного партнерства вВаршаве в 2011 г.3 Права человека и права меньшинствупоминаются в трех пакетах документов, намечающихпути ассоциации с ЕС: Планы действий, Планы дей-ствий по либерализации визового режима (ПДЛВР) иНациональные отчеты о выполнении Планов действийпо Украине, Молдове и Грузии. Планы действий ка-саются способов влияния на общие ценности путем по-литического диалога и политических реформ, а такжемероприятий в отношении экономических реформ, тор-говли и согласования законодательства для обеспеченияэкономической интеграции. Все Планы действий содер-жат стандартный набор рекомендации по обеспечениюили усилению мер по «соблюдению прав лиц, принадле-жащих к национальным меньшинствам». За исключе-нием Плана действий для Азербайджана, рекомендациисведены к ограниченному ряду шагов, намеченных длякаждой страны в индивидуальном порядке. В ПДЛВРзаданы два последовательных уровня критериев – ос-новы политики и меры по осуществлению. Права граж-дан, включая защиту меньшинств, выделены отдельнойстатьей в четвертом блоке всех ПДЛВР. Наконец, вовсех мероприятиях для Грузии, Молдовы и Украиныимеется конкретная ссылка на обеспечение прав мень-шинств.4 Ход выполнения и все упущения в процессе во-площения целей Европейской политики добрососедстваи ВП фиксируются в Национальных отчетах о выполне-нии для мониторинга Планов действий и в Отчетах овыполнении Планов действий по либерализации визо-вого режима по Украине, Молдове и Грузии.5

Рабочее резюме


На примере парафирования Соглашений об ассо-циации с Грузией и Молдовой можно сделать выводы отом, что политические обязательства в отношении правменьшинств не стали неотъемлемой частью пакетов поассоциации в силу ряда причин. Среди них: не решае-мые в странах ВП и регулярно поднимаемые в Отчетахо выполнении ключевые проблемы; недостаточный уро-вень данных и сведений о проблемах меньшинств в со-ответствующих секторах; расхождения в оценках ЕС сприводимыми в правительственных отчетах; непоследо-вательное упоминание проблем меньшинств, в частно-сти, в Отчетах о выполнении; и первостепенноевнимание, уделяемое вопросам борьбы с дискримина-цией в тех же отчетах о выполнении ПДЛВР. И, чтоважнее всего, у ЕС отсутствуют четкие показатели, целе-вые параметры и критерии для оценки прогресса.

Это сказывается, в частности, на оценке примененияположений законодательства по меньшинствам. По чет-ким критериям, таким как законопроекты и первые иливторые чтения, несложно установить прогресс на поли-тическом уровне. Однако, фактическое применение за-конодательства не столь очевидно, так как обычнотребует надлежащего участия множества заинтересован-ных лиц на различных административных уровнях. Вэтом случае соответствующий контроль возможентолько после определения четких показателей и крите-риев. В Отчеты о выполнении и отчеты по ПДЛВРтакже не попадает целый ряд сопутствующих вопросов,таких как важность поддержки институциональныхструктур для разработки принципов политики и страте-гий в отношении прав меньшинств и их реализации.Более того, упоминание в отчетах о выполнении опре-деленных групп меньшинств, например, крымских татарв Украине, не привело к улучшению условий их жизнии возможностей осуществления своих прав.

Права и проблемы меньшинств не стали в достаточ-ной мере неотъемлемой частью политических обяза-тельств на пути к ассоциации, особенно, в Отчетах овыполнении. Иногда вопросы, поднимаются весьма не-последовательно: затронутые в одном отчете, они неосвещаются в следующем. В процессе либерализациивизового режима выбран более систематический под-ход, но с акцентом на борьбу с дискриминацией и безнадлежащего учета прав меньшинств. Наконец, отчетыпо ПДЛВР также указывают на проблемы контроля эф-фективного осуществления политик на практике. На-пример, в отчетах по ПДЛВЗ проведение обучающихпрограмм по борьбе с дискриминацией для сотрудни-ков государственных административных и правоохра-нительных органов представлено скорее виндикативной форме. Однако, основным вопросомостается методика применения такой законодательнойбазы: например, путем установления общего количестваслучаев дискриминации, рассмотренных соответствую-щими органами, или части населения, обращающегося сжалобами на дискриминацию.

Участие меньшинств в программе «Восточное партнерство»В обзоре реализации Европейской политики добрососед-ства за 2011 г. констатируется, что «гражданское обще-ство играет ключевую роль в отстаивании прав женщин,повышении социальной справедливости и уважении правменьшинств (…)».6 Членство в Форуме гражданского об-щества (ФГО) открыто для всех организаций граждан-ского общества (ОГО) в странах ВП. Однако, вовлечениеорганизаций меньшинств в ФГО и Национальные плат-формы является недостаточным. В Национальных плат-формах Азербайджана и Украины отсутствуют участникииз числа ОГО меньшинств, в Молдавской национальнойплатформе меньшинства представлены одной ОГО мень-шинств, в Армянской и Белорусской национальных плат-формах по две ОГО меньшинств, а в Грузинскойнациональной платформе их четыре.

Участие представляющих меньшинства ОГО в Нацио-нальных платформах ограничено рядом факторов. Привыборе участников Национальные платформы стремятсяпривлечь высококвалифицированных специалистов в техобластях, на которые направлена их деятельность, а это,большей частью, не касается прав и проблем меньшинств.Более того, преодоление языковых барьеров на пути уча-стия меньшинств, похоже, является проблемой лишь длянекоторых Национальных платформ в странах ВП. И, на-конец, недостаточная осведомленность обеих сторон.ОГО меньшинств, подающие заявление на получениечленства, порой не известны участникам Национальнойплатформы, что сказывается на рассмотрении заявления.В свою очередь, многие организации меньшинств необладают достаточной или правильной информацией ороли Национальных платформ в целом. Проблемы свключением вопросов меньшинств существуют и в самомФГО, в частности, поскольку повестки дня в значитель-ной степени определяются темами ключевых инициативВосточного партнерства. Кроме того, в ФГО убеждены,что сами ОГО меньшинств должны проявлять большеинициативы.

Уровень участия меньшинств и включение их проблемставит под вопрос роль Национальных платформ и ФГОв обеспечении прав меньшинств. Вовлечение меньшинствтребует инициативного подхода со стороны представляю-щих их ОГО. Это предполагает укрепление потенциала исоздание таких площадок, как, например, специальнаяподгруппа ФГО для внесения содержательного вклада иобогащения программы Восточного партнерства темати-кой меньшинств.

Включение меньшинств в финансовыеинструменты ЕС

С бюджетом в 2,8 млрд. евро, выделенным восточнымстранам в 2009-2013 гг., ЕИСП продолжает оставатьсяосновным финансовым инструментом для стран ВП.Сюда входит еще 350 млн. евро на конкретные про-

граммы и инициативы, выделенные при запуске про-граммы «Восточное партнерство». Более того, послеоценки реализации Европейской политики добрососед-ства в 2011 г. было добавлено еще 150 млн. евро. Циклпланирования программ основан на Документах о страте-гии содействия стране (ДССС), документах Националь-ных индикативных программ (НИП), Годовыхпрограммах действий и Информационных карточкахпроектов. В целом, только в двух ДССС упоминаютсяправа и положение меньшинств. В большинстве докумен-тов НИП также не указано конкретных целей, результа-тов или показателей по правам меньшинств.Единственным исключением являются НИП на 2011-2013 гг. по Молдове и два НИП по Грузии.

Установить объем средств, выделенный на связанные сменьшинствами направления в странах ВП, оченьсложно, поскольку фонд ЕИСП, а также дополнительныесредства ВП используются, главным образом, для под-держки общего бюджета и определенных секторов. Годо-вые программы действий и Информационные карточкипроектов с наибольшим финансированием разрабаты-ваются для поддержки определенных секторов и редкокасаются проблем меньшинств. Из анализа документовпо планированию программ ЕИСП становится очевид-ным отсутствие систематического учета прав и проблемменьшинств в циклах планирования и реализации секто-ральных программ, несмотря на его высокую значимость,особенно для таких секторов, как здравоохранение, обра-зование, трудоустройство, экономическое развитие и го-сударственное управление.

Что же касается доступных для ОГО схем субсидиро-вания, ни в одной из Информационных карточек про-ектов Фонда поддержки гражданского общества нет нималейшего намека на меньшинства в постановке целей,описании ожидаемых результатов или предлагаемыхвидов деятельности. В документах, определяющих страте-гию применения Европейского инструмента содействиядемократии и правам человека (ЕИДПЧ) во всех странахи регионах, в том числе странах ВП, в основу Программыподдержки отдельной страны (ППОС) положены пятьконкретных направлений деятельности, каждое из кото-рых относится к меньшинствам.7 Соответственно, во всехГодовых программах действий в качестве примеров обла-стей деятельности приводятся, среди прочего, права мень-шинств.8 В значительной степени это отражено встатистике децентрализованных конкурсов проектныхпредложений по странам ВП. Из всех 20 конкурсов в пе-риод между 2009 и 2013 годами 14 относятся к целям и(или) приоритетам меньшинств. Однако из 122 проектов,утвержденных в период между 2009 и 2013 гг., лишь 14осуществлялись организациями национальных мень-шинств и (или) были ориентированы на меньшинства, аэто менее 12 %. Более того, в Армении, Азербайджане, Бе-ларуси и Молдове не утверждено никаких затрагивающихменьшинства проектов, хотя в каждой из этих стран про-веден по меньшей мере один конкурс предложений по


меньшинствам; а в ППОС Молдовы их было даже три.9

Организации меньшинств, особенно, небольшие, стал-киваются с трудностями, в поисках доступа к финансиро-ванию через ЕИДПЧ. У них нет возможностей и опытаопределенного уровня финансирования, а также ранеереализованных проектов, как того требуют правила иусловия отбора, установленные для ЕИДПЧ. Иногдаодним из требований конкурса является подача докумен-тов на английском языке, что требует языковых навыков,имеющихся лишь у небольшого числа ОГО, более уком-плектованных персоналом. Из-за указанных сдерживаю-щих факторов организации меньшинств имеют лишьограниченный доступ к средствам, выделяемым ЕС дляцелевого субсидирования поддержки гражданского обще-ства. Из 14 опрошенных организаций лишь три когда-либо получали грант ЕС, причем одна была партнером попроекту стороны, победившей в конкурсе, на которомсама потерпела неудачу. Еще три организации неодно-кратно подавали заявки по различным направлениям фи-нансирования ЕС, но безуспешно; а оставшиеся восемьникогда не обращались за финансированием в ЕС. При-мечательно то, что большинство опрошенных организа-ций получали финансирование по иным международнымканалам.

Статистика и определение показателей по правам меньшинств

Статистические данные и информацию о положениименьшинств получить трудно, так как ее часто просто несуществует. Договорные органы по правам человека, втом числе Комитет по ликвидации расовой дискримина-ции (КЛРД) и КЭСКП, неоднократно обращались кстранам ВП с просьбой указывать в отчетах, направляе-мых в комитеты, информацию о населении, образованиии трудоустройстве в этническом разрезе. Сбор подробныхданных10 продолжает вызывать затруднение по целомуряду причин: (a) определение принадлежности; (б) опасе-ния правительств; (в) самоидентификация меньшинств; и(г) правовая база.11 Наконец, сбор подробных данных поменьшинствам затруднен в силу недостаточных возмож-ностей правительственного и административного аппа-рата.12 В частности, отсутствие согласованности при сборестатистических данных разными административнымиструктурами в единую базу данных затрудняет обработкуи применение таких данных в рамках программ. В товремя как большинство международных органов, в томчисле и ЕС, через разработку программных инструментови пособий активно продвигают концепцию гендерногоравенства, выведение на передний план вопросов соблю-дения прав меньшинств так и не подкреплено практиче-скими рекомендациями. Европейский центр по вопросамменьшинств (ЕЦВМ) в 2006 г. разработал для Европей-ского агентства по реконструкции (ЕАР) и его филиалов вЮго-Восточной Европе специальное руководство по во-влечению меньшинств в основные потоки помощи ЕС –


«Как сделать вопросы меньшинств одним из основныхнаправлений деятельности». В 2011 г. ЕЦВМ адаптиро-вал руководство для Южного Кавказа. Данное руковод-ство распространили среди государственных органов иорганизаций меньшинств.13 Кроме того, правительстваредко консультируются с организациями меньшинств повопросам сбора подробных данных. Как отмечалось в до-кладе Консультативного комитета РКЗНМ, при подго-товке к национальной переписи населения в Армении «снациональными меньшинствами не консультировались нио формулировке вопросов, ни о выборе методики анкетиро-вания».14 Таким образом, достаточно сложно устранитьнедостаток подробных данных по меньшинствам, необхо-димых для формирования программных целей. Это по-требует долгосрочных усилий как со стороныправительств стран ВП, так и со стороны ЕС. Для этоговажно наращивать усилия по укреплению национальныхстатистических управлений в странах ВП и принимать всемеры для того, чтобы в сборе и обработке административ-ных данных постоянно участвовали организации мень-шинств.

Заключения

Защита и права меньшинств недостаточно отражены впроцессах Восточного партнерства и пакетах по ассоциа-ции. Акцент был сделан скорее на борьбе с дискримина-цией, чем на правах меньшинств. Как результат –огромное расхождение между законодательством по пра-вам меньшинств (где таковое имеется) и его практиче-ским осуществлением из-за отсутствия политическойволи. Мониторинг по правам меньшинств со стороныЕС был слабым: в частности, Отчеты о выполнении неосновывались на четких критериях. Это затрудняет эф-фективный контроль над реализацией политик. Что каса-ется финансовых инструментов, включая программыЕИСП и ВП, то на данном уровне не наблюдается систе-матического учета вопросов и проблем меньшинств вциклах планирования и реализации секторальных про-грамм. Характерные для меньшинств показатели и крите-рии редко попадают в программные документы. Вконтексте ВП также остается неясным, как на практикереализуется введенный в 2011 году принцип «больше забольшее». Наконец, организации меньшинств сталки-ваются с трудностями при оценке программ целевого фи-нансирования, таких как Фонд поддержки гражданскогообщества и ЕИДПЧ, из-за отсутствия информации,опыта и способностей освоения крупных сумм финанси-рования.

Основав Форум гражданского общества и Националь-ные платформы, ЕС сделал значительные шаги по во-влечению гражданского общества в процесс реализациипрограммы «Восточное партнерство». Однако меньшин-ства слабо представлены в Форуме или Национальныхплатформах. Перед обеими структурами встает дилемма:сосредоточиться исключительно на приоритетах ВП и во-

просах ассоциации или расширять круг решаемых вопро-сов для отражения разнообразия стран ВП. После Виль-нюсского саммита ЕС, получив правовые основания дляприменения принципа кондициональности15 в отноше-нии Молдовы и Грузии, обязался продолжить поддержкуи сотрудничество с другими странами ВП, оставив приэтом открытыми двери для ассоциации Украины. Оста-ется лишь гадать, будут ли права меньшинств играть болеесамостоятельную роль в развитии более тесных связей сЕС и реализации реформ в ближайшие годы.

Рекомендации

Для ЕСНа политическом уровне• Прикладывать больше усилий, чтобы права мень-

шинств и коренных народов приобрели большеезначение в политической ассоциации и чтобы деятель-ность в этом направлении стала более заметной в буду-щие председательства. В Отчеты о выполненииследует включать детальную оценку ключевых вопро-сов по правам и положению меньшинств и коренныхнародов и постоянно отслеживать эти вопросы в каж-дом годовом отчете. Аналогичные меры следует при-менять в сопутствующих документах, таких как отчетыпо ПДЛВР и Планы действий, чтобы обеспечитьвключение и систематический контроль проблемменьшинств.

• Уделять большее внимание эффективному примене-нию законодательства по защите лиц, принадлежащихк национальным меньшинствам и коренному населе-нию.

• Предпринимать более серьезные усилия по противо-действию дискриминации по таким направлениям,как законодательство и институциональные струк-туры, для решения проблем меньшинств и коренныхнародов.

По финансовой помощи• Разработать ряд основных секторальных реформ с фи-

нансовой помощью ЕС, включив в программные доку-менты стандартизированные показатели поменьшинствам и коренным народам.

• Связать выделение финансовой помощи ЕС с четкоопределенными целевыми показателями и крите-риями в отношении меньшинств.

• Установить, какие исходные данные о положениименьшинств и коренных народов необходимо соби-рать, организовать опросы для получения соответ-ствующих первичных данных и удовлетворениякритериев, обязательных для бюджетной поддержки вопределенном секторе. Небольшую часть бюджетнойподдержки следует выделить на опросы в различныхсекторах.

• Настоять на сборе подробных данных национальнымистатистическими управлениями и компетентными ми-

нистерствами по основным секторам реформ, полу-чающим финансовую поддержку ЕС.

По интеграции и укреплению организаций меньшинств• Сделать доступными дополнительные средства, выде-

ляемые на укрепление организаций меньшинств, длярасширения возможностей участия в соответствую-щих процессах, включая Форум гражданского обще-ства и Национальные платформы.

• Обеспечить для ОГО меньшинств и коренных наро-дов с ограниченными возможностями освоениясредств доступ к финансированию в виде небольшихдотаций и программ долевых субсидий, а также уча-стие в секторальных проектах с более широким кругомучастников в качестве основных партнеров.

• Использовать и развивать знания и опыт организацийменьшинств и коренных народов при мониторингереализации реформ в странах ВП.

Для государств-членов ЕС

• Обеспечить постоянный учет прав меньшинств в дву-сторонних отношениях со странами ВП.

• Повысить значение прав и проблем меньшинств винициативах по развитию двустороннего сотрудниче-ства.

Для стран ВП

• Учитывать интересы меньшинств и коренных народовна всех этапах планирования и реализации проектов,их затрагивающих.

• Проводить оценку положения меньшинств и корен-ных народов с полным и активным участием мень-шинств на стадии планирования всех программ,обеспечив включение их проблем в соответствующиепрограммные документы.

• Расширять возможности меньшинств и коренных на-родов по эффективному контролю государственных иместных бюджетов и использованию финансовой по-мощи ЕС.

• Обеспечить расширение возможностей национальныхстатистических управлений и соответствующих мини-стерств по систематическому сбору подробных данныхпо меньшинствам и коренным народам во всех ключе-вых секторах.

• Обеспечить внедрение институциональных механиз-мов для облегчения эффективного взаимодействия ссоответствующими правительственными структурамии учета информации о меньшинствах и коренных на-родах при разработке тактик и стратегий, оказываю-щих на них влияние, например, путем созданияконсультативной группы или совета меньшинств.

• Принимать упреждающие меры для обеспечения уча-стия групп меньшинств и коренных народов в адми-нистративном и государственном аппарате.

• Принимать конструктивные меры по обеспечениюучастия меньшинств и коренных народов в процессахреформирования соответствующих направлений, в


частности, но не исключительно, верховенства закона,образования и экономического развития. Следуеттакже поощрять экономическое развитие регионов,населенных меньшинствами и коренными народами.

• Обеспечить качественное преподавание государствен-ного языка, а также преподавание и развитие языковнациональных меньшинств и коренных народов.

Для Форума гражданского общества и Национальных платформ ВП

• Расширять охват и больше отражать разнообразиестран ВП, привлекая к участию в Форуме и Платфор-мах больше организаций меньшинств и коренных на-родов.

Для Форума

• Создать рабочую подгруппу по вопросам меньшинстви коренных народов с четко определенным кругомполномочий, наметив режим взаимодействия с дру-гими рабочими группами и соответствующими под-группами, чтобы она не стала очередной фикцией.

• Обеспечить отражение вопросов, связанных с правамии проблемами меньшинств, в основных целях Форума,а также их применение при мониторинге программыВП.

• Применять упреждающие меры для поддержки и уча-стия представителей меньшинств.

Для Национальных платформ

• Применять упреждающий подход к организациямменьшинств, в частности, небольшим организациям иорганизациям из отдаленных районов.

• Организовывать информирование организаций иобщин меньшинств.

• Лоббировать финансирование для расширения воз-можностей участия организаций меньшинств в работеНП и повышения осведомленности о планах ЕС.

Для Организаций меньшинств

• Стремиться к более активному взаимодействию с На-циональными платформами ВП для распространениявзглядов меньшинств по вопросам, касающимся за-щиты и положения меньшинств и коренных народов встранах ВП.

• Активнее отстаивать интересы меньшинств на нацио-нальном и региональном уровнях.

Для международной общественности и консультативных фирм-подрядчиков ЕС

• Использовать знания, профессиональные навыки итесные связи с общинами меньшинств при обращенииза субсидиями и подрядами к ЕС, чтобы эффективнеерешать проблемы меньшинств при реализации про-ектов и оказании услуг подряда в соответствующихсекторах.


• Оказывать надлежащую поддержку организациямменьшинств, особенно, небольшим и из удаленныхрайонов, чтобы обеспечить отражение в финансируе-мых ЕС проектах этнического разнообразия стран ВП.

• Развивать навыки отстаивания организациями мень-шинств своих интересов, чтобы они могли самостоя-тельно обеспечить свою защиту, особенно, вгосударственных структурах на национальном уровне.


Программа «Восточное партнерство» (ВП), охватываю-щая Азербайджан, Армению, Беларусь, Грузию, Молдовуи Украину, была запущена в 2009 г., чтобы позволитьэтим государствам постсоветского пространства подойтик ассоциации через процессы политических реформ иэкономического сотрудничества, включая свободную тор-говлю и либерализации визового режима. Программа ос-нована на приверженности общим европейскимценностям, таким как защита прав человека, в том числеменьшинств. За последние 20 лет после распада Совет-ского Союза процесс национального строительства и об-ретение независимости сопровождался развитиемнационалистических идей, основанных на концепции на-ционального государства. Причем в этом процессе пре-обладали группы, не воспринимавшие меньшинства вкачестве равноправных граждан. Граждане некогда неде-лимой страны вдруг раскололись на «своих» и «чужих».Последним часто не гарантировались основные права игражданство. И многие стали вынужденными мигрантамии беженцами, выезжая в соседние страны из-за угрозы на-силия и вооруженного конфликта или жесткой дискрими-нации. В этом контексте ЕС признал ключевую роль,которую играет гражданское общество в построении плю-ралистических и демократических государств, основан-ных на правах человека и основных свободах. Однакокритики подчеркивают отсутствие в программе «Восточ-ное партнерство» надлежащего стимула для стремления кчленству, соответственно провала кондиционального под-хода. Как результат – недостаточный уровень реформ иограниченное восприятие европейских ценностей.

Цель этого исследования – оценить воздействие Вос-точного партнерства на осуществление прав меньшинств.Исследование проведено по заказу Группы по правамменьшинств - Европа (MRG) в рамках финансируемогоЕС проекта «Сеть меньшинств Восточного парт-нерства». Оно является первым в серии работ по мень-шинствам в странах Восточного партнерства. За нимпоследует руководство для меньшинств по адвокатирова-нию в рамках ВП. В данной работе предполагается, чтопрограмма «Восточное партнерство» – это программапартнерства, основанного на общих ценностях и конди-циональности, которую ЕС намеревается применять дляассоциации. Данное исследование основано на камераль-ных работах, а также опросе представителей 14 организа-

ций меньшинств и правозащитных организаций из всехстран ВП, сотрудников представительств ЕС в Грузии иУкраине и координаторов Национальных платформ ВПи Форума гражданского общества. В камеральную частьвходило изучение соответствующей официальной доку-ментации ЕС, включая политические документы и декла-рации по программе «Восточное партнерство»,Европейскую политику добрососедства и Планы дей-ствий по либерализации визового режима, Годовые от-четы о выполнении и соответствующие программныедокументы, включая Документы о стратегии содействиястране, документацию Национальных индикативных про-граммах и Информационные карточки Планов действий.Использовалась также вторичная литература, включаяэкспертные заключения и статьи.

Данный политический документ построен следующимобразом:

• В разделе 1 описано сотрудничество ЕС со странамиВосточной Европы и Южного Кавказа, и раскрыта егополитическая основа, двустороннее и многостороннееизмерения, цели и программы Восточного парт-нерства, в частности, направленные на поддержку во-влечения и повышения роли гражданского общества.

• В разделе 2 приведен краткий обзор меньшинств вшести странах ВП.

• В разделе 3 предложен анализ включения прав мень-шинств в процессы формирования политики ВП, в т.ч.учет интересов меньшинств при постановке целей вразличных политических документах, таких как Планыдействий по ЕПДС, Планы действий по либерализа-ции визового режима и Дорожная карта Вильнюсскогосаммита 2013 года. Кроме того, на основании материа-лов отчетов о выполнении по конкретным странампредпринята попытка определить, насколько права ипроблемы меньшинств учитываются при мониторингепрогресса в достижении политических целей ВП. В за-ключении раздела на конкретных примерах, раскры-вающих взгляды организаций меньшинств, приведенысоответствующие пробелы и ограничения.

• В разделе 4 приведена оценка участия меньшинств вфинансовых инструментах ЕС, доступных для странВП. Раздел начинается с обзора объемов финансовойподдержки, предоставляемой странам ВП. Затем опре-

Введение


делено место проблем меньшинств в программах сек-торальных реформ, финансируемых посредством Ев-ропейского инструмента соседства и партнерства(ЕИСП) и путем прямой бюджетной поддержки.Кроме того, рассматривается участие ОГО мень-шинств в программах целевого субсидирования, вклю-чая Фонд поддержки гражданского общества иЕвропейский инструмент содействия демократии иправам человека (ЕИДПЧ).

• В разделе 5 подчеркнута важность статистических дан-ных и задания показателей по правам меньшинств,особенно, для планирования программ; также пере-числены возникающие трудности.

• В разделе 6 изучено участие ОГО меньшинств в Фо-руме гражданского общества (ФГО) и Национальных

платформах, созданных в рамках программы «Восточ-ное партнерство» в качестве специального механизмаобеспечения участия гражданского общества в процес-сах ВП.

Исследование завершается заключениями и реко-мендациями для всех заинтересованных сторон. Сюдавходят рекомендации, для ЕС детализируя уровень по-литики ВП, по финансовой помощи, привлечению иукреплению организаций меньшинств. Другие рекомен-дации обращены к странам-членам ЕС, странам ВП,Форуму гражданского общества ВП и Национальнымплатформам, организациям меньшинств в странах ВП, атакже международным ОГО и консультационным фир-мам, работающим в странах ВП.

Хейдрун Феррари (Heidrun Ferrari) является консультантом,специализирующимся в области наращивания потенциала,развития и оценки проектов. Она имеет обширный опыт ра-боты с двусторонними и многосторонними донорами, включаяЕС. Она сфокусирована на социальной интеграции, правах че-ловека и укреплении гражданского общества, в частности в от-ношении женщин/гендерного равенства и меньшинств.

Она оказывает поддержку многим организациям в странах За-падных Балкан, Африки, Азии, Ближнего Востока и Централь-ной Азии. Хейдрун получила степень магистра в областисоциологии в университете Гейдельберга и в области госу-дарственного управления в немецком университете админи-стративных наук Шпейера.

Профиль автора

1.1 Эволюция программы «Восточное партнерство»

Взаимодействие с Евросоюзом, результатом которого сталзапуск программы «Восточное партнерство», продолжа-ется с конца восьмидесятых годов прошлого столетия –периода развала Советского Союза и строительствановых восточноевропейских национальных государств. В1991 г. ЕС начала реализацию программы Техническойпомощи Содружеству Независимых Государств(ТПСНГ). До 2006 года по программе ТПСНГ двена-дцати восточноевропейским и среднеазиатским странам,включая Армению, Азербайджан, Беларусь, Грузию, Ка-захстан, Киргизию, Молдову, Россию, Таджикистан,Украину и Узбекистан, предоставлялась техническая по-мощь на безвозмездной основе.16 Целью ТПСНГ былооказание безвозмездного технического содействия в пере-ходный период для построения демократии и укреплениярыночной экономики в целевых странах.. За ТПСНГ вдевяностые годы прошлого столетия последовало за-ключение 10-и Соглашений о партнерстве и сотрудниче-стве (СПС).17 Эти СПС стали правовой базой дляоснования институтов двустороннего сотрудничествамежду ЕС и отдельными странами. В задачи СПС вхо-дили создание основы для политического диалога, под-держка демократических процессов и перехода крыночной экономике. В СПС также были сформулиро-ваны принципы экономического сотрудничества с ЕС.

В марте 2003 года в коммюнике Комиссии была пред-ставлена новая концепция взаимоотношений с восточ-ными и южными соседями ЕС.18 В результате расширенияЕС в 2004 году его соседями стали Украина и Беларусь,что еще больше приблизило ЕС к политической неста-бильности и экономической борьбе бывших советских го-сударств.19 Более того, возможность членства в ЕС сталареальнее. Таким образом, введение новой Политики доб-рососедства стало ответом ЕС на эти вызовы. В документеуказано, что «любое решение о расширении ЕС чреватодебатами об окончательных географических пределахСоюза», и поэтому «целью новой Политики добрососед-ства является создание концепции развития новых взаи-моотношений, которые, в среднесрочной перспективе, непредполагали бы членства или какой-либо роли в инсти-тутах Союза».20 Также подчеркнуто, что новая Политикадобрососедства следует принципам дифференциации и

зависимости от достижения согласованных рубежей ре-форм. Эти целевые показатели, фиксируемые в индивиду-альных Планах действий, основаны на конкретныхнуждах и ситуации в стране-партнере, а также целях стан-дартов ЕС (acquis communautaire).21

В 2004 г. была введена Европейская политика добро-соседства (ЕПДС). Вначале, в 2005 г., были принятыПланы действий с Молдовой, Украиной, Израилем, Иор-данией, Марокко, Палестинской автономией и Тунисом.Всего охвачено 16 стран, среди которых средиземномор-ские соседи: Алжир, Египет, Израиль, Иордания, Ливан,Ливия, Марокко, Палестина, Сирия и Тунис, – а такжешесть восточных соседей: Армения, Азербайджан, Бела-русь, Грузия, Молдова и Украина. В 2007 г. с началомпрограммы «Новые финансовые перспективы» зарабо-тал Европейский инструмент соседства и партнерства(ЕИСП), заменив ТПСНГ и программу MEDA (фр.Measures d'accompagnement).22 Помощь в рамках ЕИСПнаправлена на решение задач расширения сотрудничестваи экономической интеграции между Евросоюзом и стра-нами-партнерами, а также содействия добросовестномугосударственному управлению и равноправному социаль-ному и экономическому развитию в соответствии с Евро-пейской политикой добрососедства.

Поэтому меры ЕИСП коснулись широкого ряда на-правлений, включая законодательную и регуляторную под-держку для поощрения деятельности на внутреннем рынке;укрепление национальных институтов; верховенство за-кона и добросовестное государственное управление; содей-ствие устойчивому развитию и борьбе с бедностью. Мерытакже включали социальную интеграцию, обеспечение ген-дерного равенства и устранение дискриминации, утвержде-ние прав человека и основных свобод, развитиегражданского общества.23 С новыми Финансовыми пла-нами на 2007-2013 годы был взят курс на повышение ре-альной заинтересованности стран-партнеров в прямойбюджетной и секторальной политической поддержке. В от-ношении Восточного соседства ЕС использовал, главнымобразом, индивидуальный подход к каждой стране, что на-ходило отражение и в распределении средств ЕИСП. Избюджета в 5,6 млрд. евро на 2007-2010 гг. приблизительно73% было направлено на национальные программы.24

В 2008 г. на рассмотрение министров иностранныхдел было представлено польско-шведское предложение о


1 Обзор программы «Восточноепартнерство»


Восточном партнерстве. После этого состоялся Пражскийсаммит 2009 года, на котором была запущена программа«Восточное партнерство» (ВП), охватывавшая шесть вос-точных стран: Азербайджан, Армению, Беларусь, Грузию,Молдову и Украину. В соответствующей Декларации Со-вета заявлено о приверженности «принципам междуна-родного права и таким основополагающим ценностям, какдемократия, верховенство закона, уважение прав человекаи основных свобод, рыночная экономика, устойчивое раз-витие и добросовестное государственное управление». Ихотя программа ВП «должна руководствоваться принци-пами дифференциации и кондициональности», главная еезадача состоит не в том, чтобы подвести к членству, но вускорении политической ассоциации и дальнейшей эко-номической интеграции.25

В 2011 г. был введен принцип «больше за большее» вОбзоре реализации Европейской политики добрососед-ства (ЕПДС): Новый ответ на изменение соседских отно-шений.26 В обзоре указано, что страны-партнеры ВП,прилагающие больше усилий по реформированию, полу-чат больше выгод от взаимоотношений с ЕС. Принциппослужит для более тесной политической ассоциации иэкономической интеграции во внутренний рынок ЕС, атакже увеличения помощи ЕС.

Тщательный анализ эволюции программы «Восточ-ное партнерство» от момента принятия Европейскойпо-литики добрососедства привел к ряду интересныхзаключений. По мнению некоторых, программа «Восточ-ное партнерство» была запущена, чтобы дать новый тол-чок взаимоотношениям ЕС с восточными соседями,вследствие определенных слабостей ЕПДС, в том числеиспользования принципа кондициональности, подхода,предназначенного для подвода к членству в ЕС, но безпредоставления такой перспективы заинтересованным го-сударствам, в частности, Молдове и Украине.27 Крометого, было указано, что программа ВП не является само-стоятельной и отдельной от ЕПДС, но лишь дополняетпоследнюю, вводя новые наборы инструментов и подхо-дов и еще больше все усложняя.28

1.2 Используемый в программе «Восточноепартнерство» подход

Программа «Восточное партнерство» работает в двух из-мерениях: двустороннем и многостороннем.

1.2.1 Двустороннее измерение

В двустороннем измерении преследуются три долгосроч-ные цели:

• Заключение Соглашений об ассоциации (СА) междустранами-партнерами и ЕС, которые заменят СПС,подписанные со странами-партнерами (за исключениемБеларуси) в середине девяностых. Сотрудничество за-тронет четыре основных направления: (1) политиче-ский диалог, внешняя политика и безопасность; (2)

справедливость, свобода и безопасность; (3) экономиче-ское и секторальное сотрудничество, в частности, вобласти энергетики, транспортной инфраструктуры иохраны окружающей среды; (4) развитие углубленной ивсеобъемлющей зоны свободной торговли по соглаше-нию, что является самостоятельной целью.

• Соглашение об углубленной и всеобъемлющей зоне свобод-ной торговли (УВЗСТ): направлено не только на либе-рализацию торговли путем снятия таможенныхбарьеров, но и на гармонизацию торгового законода-тельства стран-партнеров со стандартами ЕС и норма-тивной базой Сообщества (acquis communautaire).29

• Либерализация визового режима: шаги к полному отказуот виз для стран-партнеров – это соглашения об упро-щении визового режима и реадмиссии30 и последую-щий «визовый диалог» для определения условий,которые должны быть выполнены для отмены требова-ния о наличии шенгенской визы. Однако ввиду сопро-тивления со стороны многих государств-членов,опасающихся незаконной иммиграции с востока, ЕС досих пор действовал в этом направлении осторожно.Условием перехода на безвизовый режим является про-гресс, достигнутый странами по таким направлениям,как укрепление верховенства закона, борьба с организо-ванной преступностью, коррупцией и незаконной миг-рацией, а также совершенствование административныхмер пограничного контроля и повышение защищенно-сти документов. Все же, к сожалению, четкого действияпринципа кондициональности не наблюдается: удовле-творение всех условий не ведет автоматически к отменевиз для граждан этих стран. ЕС перестраховался, введяоговорку «учитывая общее состояние отношений»между ЕС и государством-бенефициарием при приня-тии решения об обязательности краткосрочных виз дляграждан Молдовы и Украины.

Для облегчения достижения этих задач в программу«Восточное партнерство» ввели ряд новых финансовыхинициатив:

• Программа «Комплексное институциональное разви-тие» (КИР): направлена на укрепление возможно-стей тех институтов власти в странах-партнерах,которые играют ключевую роль в выполнении новыхСоглашений об ассоциации с ЕС. Выбор этих ведущихинститутов основан на взаимно-согласованных на-правлениях реформ и проблемах. Каждая страна-парт-нер назначает одно учреждение в качествекоординатора КИР. Все механизмы были согласованыв двустороннем порядке в так называемых рамочныхдокументах по КИР в период между октябрем 2010 г.и январем 2011 г. С 2011 г. в каждой Годовой про-грамме действий есть часть, посвященная КИР.

• Пилотные программы регионального развития(ППРР): призваны способствовать двустороннему со-трудничеству и диалогу в области регионального разви-

тия с целью содействия сплоченности и снижению со-циально-экономических диспропорций между регио-нами. Единственной страной-партнером, неучаствующей в этой программе, является Беларусь.

• Фонд поддержки гражданского общества Восточногопартнерства: основан после обзора реализации Евро-пейской политики добрососедства за 2011 год, чтобы«установить партнерские отношения с каждой сосед-ней страной и посредством специального Фонда под-держки гражданского общества сделать поддержку состороны ЕС более доступной для организаций граж-данского общества».31 Следовательно, Фонд был уч-режден как для стран ВП, так и длясредиземноморских соседей, но с отдельными финан-совыми ресурсами и приоритетами для стран ВП.

• Культурная программа «Восточное партнерство»:еще одна программа (запущенная в том же 2011 г.), на-правленная на укрепление региональных культурных

связей и диалога в пределах региона Восточного парт-нерства и между ЕС и учреждениями и деятелямикультуры в странах ВП в рамках ЕПДС.

• Программа «Интеграция и сотрудничество со стра-нами Восточного партнерства» (EaPIC): запущенаЕС в середине 2012 года и вводит финансовый ин-струмент, работающий по принципу «больше за боль-шее». Это означает, что выделяемые в рамкахпрограммы суммы финансовой помощи не предопре-делены, и больший объем поддержки предложентолько тем странам-партнерам, которые способныпродемонстрировать прогресс в укреплении демокра-тии и уважении прав человека. Прогресс оцениваетсяпо Национальным отчетам о выполнении.

1.2.2 Многостороннее измерение

Подчеркивалось, что многостороннее измерение про-граммы «Восточное партнерство» представляет собой ин-


ТАБЛИЦА 1: Двустороннее измерение ВП

Долгосрочные цели сотрудничества в двустрононнем измерении

УВЗСТ

• Устранение таможенных барьеров

• Гармонизация торговогозаконодательства стран-партнеров состандартами ЕС и нормативной базойСообщества (acquis communautaire)

• Членство в ВТО как предварительноеусловие

Либерализация визового режима

Этапы

1 Соглашения об упрощении визовогорежима и реадмиссии

2 «Визовый диалог»

3 Полная отмена виз для стран-партнеров

Комплексное институциональное развитие (КИР)

• Цель: укрепление избранных ключевых институтов дляреализации СА

• Беларусь не участвует

Программы, запущенные в рамках Восточного партнерства

Пилотные программы регионального развития (ППРР)

• Цель: сплочение и снижение социально-экономическихдиспропорций между регионами

• Беларусь не участвует

Восточное соседство Фонд поддержкигражданского общества

• Введен в 2011 г.

• Поддержка осуществляемыхгражданским обществом проектов,решающих задачи Политикидобрососедства и Восточногопартнерства

• Цель: укрепление потенциала,вовлечение в политические диалоги посекторам

Культурная программа Восточногопартнерства

• Введена в 2011 г.

• Региональные культурные связи идиалог в регионе Восточногопартнерства и между ЕС иучреждениями и деятелями культуры встранах ВП в рамках ЕПДС

Программа «Интеграция исотрудничество со странамиВосточного партнерства»

• Принцип «больше за большее»,введенный в 2012 г.

• Первый пакет финансирования дляАрмении, Грузии и Молдовы

Соглашения об ассоциации

• Политический диалог, внешняяполитика и безопасность

• Справедливость, свобода ибезопасность

• Экономическое и секторальноесотрудничество – главным образом вэнергетике, транспортнойинфраструктуре и охране окружающейсреды

• Углубленная и всеобъемлющая зонасвободной торговли


новационный элемент сотрудничества между ЕС и стра-нами восточного соседства.32 По мнению Делькур (Delcour)(2011 г.), ЕС сосредоточился на двусторонних связях, «учи-тывая динамику распада, преобладавшую на постсоветскомпространстве».33 Однако многостороннее измерение со-стоит из инициатив на трех разных уровнях:

• На политическом уровне обмен был установлен посред-ством проводимых каждые два года Саммитов глав го-сударств и ежегодных встреч министров иностранныхдел. Эти встречи на высоком уровне направлены наанализ достигнутого прогресса и обеспечение полити-ческого руководства при реализации программы«Восточное партнерство».

• На техническом уровне введение Тематических плат-форм направлено на продвижение сотрудничества вконкретных тематических сферах и предоставлениевозможности установления рабочих отношений междувысокопоставленными государственными чиновни-ками посредством регулярных встреч, проводимых всреднем дважды в год. Всего было создано четыре Те-матические платформы: демократия, добросовестноегосударственное управление и стабильность; экономи-ческая интеграция и сближение с политиками ЕС;энергетическая безопасность и контакты междулюдьми. В рамках каждой платформы были созданыэкспертные группы по таким направлениям, как ком-плексное управление границами, борьба с корруп-цией, судебная реформа, реформа государственногоуправления, торговля, политика в отношении МСП,охрана окружающей среды и изменение климата, миг-рация и политическое убежище, сельское хозяйство иразвитие сельской местности. Более того, на средстварегиональной программы «Восток» ЕИСП финанси-руется пять так называемых «флагманских» инициа-тив по реализации многосторонних проектов, аименно: «Комплексное управление границами»,«Кредитование малых и средних предприятий», «Ре-гиональные рынки электроэнергии», «Энергоэффек-тивность и возобновляемые источники энергии»,«Предотвращение, готовность и реагирование на сти-хийные и антропогенные бедствия» и «Управлениеприродоохранной деятельностью».

• На уровне участия был внедрен ряд дополнительныхинициатив. Созданная в рамках программы «Восточ-ное партнерство» Парламентская ассамблея ЕС «Вос-точное партнерство» (EURONEST) стала платформойпарламентского уровня для облегчения обмена передо-вым опытом по представляющим взаимный интереснаправлениям. Ассамблея EURONEST начала работу в2011 году с двухлетней задержкой из-за разногласиймежду депутатами Европарламента и гражданским об-ществом по вопросу включения Беларуси. Наконец,было принято решение не принимать парламентариев,но консультироваться с Белорусским гражданским об-ществом. В парламентскую ассамблею входят 50 пред-

ставителей пяти стран-партнеров, за исключением Бе-ларуси, и 50 представителей Европейского парламента.Было учреждено четыре постоянных комитета: Коми-тет по политическим вопросам, правам человека и де-мократии, Комитет по экономической интеграции иправовой гармонизации с политикой ЕС, Комитет поэнергетической безопасности и Комитет по социаль-ным вопросам, образованию, культуре и гражданскомуобществу.

• На уровне органов местного самоуправления в 2011 годуКомитет регионов ЕС основал Конференцию регио-нальных и местных органов власти стран Восточногопартнерства (CORLEAP). Цель конференции COR-LEAP заключается в привлечении органов региональ-ного и местного самоуправления к участию впрограмме «Восточное партнерство» и укрепленииинститута местного самоуправления в странах-партне-рах. В конференции участвуют 36 местных и регио-нальных политиков: 18 – из стран ВП и 18 – изКомитета регионов. В мае 2012 года конференцияCORLEAP приняла двухлетний План действий по со-действию многостороннему направлению программы«Восточное партнерство» и развитию CORLEAP вкачестве «сети сетей», а также финансированию мест-ных и региональных программ развития. В 2013 г.участниками CORLEAP был подготовлен доклад оважности финансовой автономии для региональных иместных органов власти для эффективного многоуров-невого управления и о существенной роли, которуюиграют местные и региональные органы власти в реа-лизации программы «Восточное партнерство».

• На уровне гражданского общества в 2009 г. Совместнаядекларация Саммита Восточного партнерства прямопризвала Комиссию «развивать и предлагать меха-низмы организации работы Форума гражданского об-щества Восточного партнерства».34 В ноябре 2009 г.первый Форум гражданского общества (ФГО) собралсвыше 200 представителей ОГО из стран ВП и госу-дарств-членов ЕС. С тех пор ежегодно проводятся Ге-неральные ассамблеи ФГО. Цель ФГО состоит впривнесении в программу «Восточное партнерство»перспективы гражданского общества благодаря обменумнениями и рекомендациям на уровне Тематическихплатформ, а также встречам министров, контролю дея-тельности Тематических платформ и посещению засе-даний платформ. ФГО также стремится к укреплениюгражданского общества в странах ВП, делясь опытомпроцесса европейской интеграции. Кроме Генераль-ной ассамблеи в рамках ФГО создано пять рабочихгрупп по направлениям Тематических платформ. Ра-боту ФГО облегчает Управляющий комитет. В 2011 г.ФГО учредил Национальные платформы во всех шестистранах ВП с целью стимулирования взаимодействиягражданского общества в отдельных странах с програм-мой «Восточное партнерство» и развития сотрудни-чества с национальными властями.


ТАБЛИЦА 2: Многостороннее измерение ВП

ТЕХН

ИЧ

ЕСКИ

Й У

РОВЕ

НЬ

Ежегодные встречи министров иностранных дел

Саммиты глав государств ВП раз в два года

Тематические платформы

• Платформа 1: Демократия, добросовестноегосударственное управление и стабильность

• Платформа 2: Экономическая интеграция иполитическое сближение с ЕС

• Платформа 3: Энергетическая безопасность

• Платформа 4: Контакты между людьми

ПОЛИ

ТИЧЕ

СКИЙ

УРО

ВЕНЬ

CORLEAPКонференции региональных и местных органоввласти стран Восточного партнерства

• 18 местных и региональных политиков из стран ВП

• 18 членов Совета регионов ЕС

• Укрепление региональных и местных органов власти

• Обмен и наращивание потенциала

Форум гражданского общества

• Ежегодные Генеральные ассамблеи

• Рабочая группа 1: демократия, права человека, добросовестное государственное управление и стабильность

• Рабочая группа 2: экономическая интеграция и политическое сближение с ЕС

• Рабочая группа 3: окружающая среда, изменение климата и энергетическая безопасность

• Рабочая группа 4: контакты между людьми

• Национальные платформы

УРО

ВЕН

Ь УЧ

АСТ

ИЯ

Флагманские инициативы

• Комплексное управление границами

• Механизм финансирования малых и среднихпредприятий (МСП)

• Региональные рынки электроэнергии,энергетическая эффективность и возобновляемыеисточники энергии

• Предотвращение, готовность и реагирование настихийные и антропогенные бедствия (ПГРБ)

• Управление природоохранной деятельностью

EURONESTПарламентская ассамблея

• Комитет по политическим вопросам, правамчеловека и демократии

• Комитет по экономической интеграции и правовойгармонизации с политикой ЕС

• Комитет по энергетической безопасности

• Комитет по социальным вопросам, образованию,культуре и гражданскому обществу


важных вопросов, как образование, культурная и право-вая поддержка. В Совет входят по два представителя каж-дого из 11 этнических меньшинств, признаваемых поРКЗНМ. В январе 2004 г. при канцелярии премьер-ми-нистра был создан отдел по вопросам этнических мень-шинств и религиозным вопросам. Это основной органгосударственного управления, который проводит экспер-тизу законопроектов, выдает заключения, готовит ин-формационные материалы по направлениям своейдеятельности, обобщает и анализирует информацию,представляемую государственными учреждениями и ор-ганами местного самоуправления на рассмотрение мини-стра-руководителя аппарата правительства икоординирует работу Департамента по делам националь-ных меньшинств и религии. Неэффективность данногоотдела и его неспособность участвовать в борьбе противрасовой дискриминации регулярно критикуется между-народными органами по наблюдению за осуществлениемправ человека. Правительством было предпринято не-сколько неудачных попыток разработать закон о нацио-нальных меньшинствах. В общем, международныедоговорные органы отмечают, что еще не принято ника-кого комплексного антидискриминационного законода-тельства и по-прежнему отсутствует надежная статистикав данной области.

2.2 Азербайджан

Меньшинства в странеЭтнические меньшинства составляют до 9 % населения Азер-байджана. Основными являются лезгины (2,2 %), русские (1,8%), талыши (1 %) и авары (0,6 %).35 В основном, меньшинствапроживают компактными группами. Перепись зарегистриро-вала резкое падение численности русских и армян в респуб-лике. Все армяне за пределами Нагорного Карабаха36

покинули Азербайджан в результате Карабахского кон-фликта, и многие русские также решили уехать по соци-ально-экономическим причинам. В результате этих переменлезгины стали крупнейшим по численности меньшинствомАзербайджана. В Азербайджане много более мелких мень-шинств, каждое из которых составляет менее 1 % общей чис-ленности населения, включая турок, татар, украинцев, грузин,курдов, евреев, удинов и цахуров.

2 Меньшинства в странах Восточногопартнерства

2.1 Армения

Меньшинства в странеМеньшинства Армении составляют менее 3 % населения.Крупнейшими являются езиды, ассирийцы, греки, русские,украинцы и курды. В Армении они рассредоточены по странеи не образуют местного большинства ни в одном регионеили административной единице.

Подписанные международные обязательстваВ июле 1997 г. Армения ратифицировала Рамочную конвен-цию Совета Европы о защите национальных меньшинств, ко-торая вступила в действие в ноябре 1998 г. В июне 2000 г.последовала ратификация Европейской хартии региональ-ных языков или языков меньшинств.

В 1993 г. был принят Закон Республики Армения «Оязыке» с поправками 2003 г., закреплявший армянский вкачестве государственного языка. Вторым является рус-ский, на котором все еще говорит большинство населе-ния. Закон Республики Армения «О телевидении ирадио» обязывает государственную телекомпанию транс-лировать передачи, адресованные национальным мень-шинствам, а также вещать программы государственноготелевидения на языках национальных меньшинств додвух часов в неделю. Языки национальных меньшинствпреподаются в школах, находящихся в районах, где лица,принадлежащие к этим меньшинствам, проживают взначительных количествах; кроме того, прилагаются опре-деленные усилия по публикации учебников для обучениярусскому, ассирийскому, курманджийскому и курдскомукак языкам меньшинств. Что касается участия в политиче-ской жизни, то, как указало правительство Армении, помалочисленности они не могут иметь собственных делега-тов. В результате, меньшинства не имеют представителейв национальном собрании и представлены, главным обра-зом, в органах местного самоуправления.

В аппарате советника Президента Республики Арме-ния был образован Координационный совет националь-ных меньшинств Республики Армения. ДеятельностьСовета направлена на обеспечение защиты националь-ных меньшинств, активизацию межобщинных отноше-ний, а также на выработку действенных решений таких

Подписанные международные обязательстваЯвляясь с 2000 г. одной из сторон Рамочной конвенции о защитенациональных меньшинств, Азербайджан в 2001 г. подписал Ев-ропейскую хартию региональных языков или языков меньшинств,но так и не ратифицировал ее. В феврале 2010 г. Азербайджантакже присоединился к Конвенции ЮНЕСКО об охране и по-ощрении разнообразия форм культурного выражения.

В результате Нагорно-Карабахского конфликта ситуацияс армянским меньшинством, все еще проживающим вАзербайджане, сложна и сильно политизирована. Напри-мер, по переписи 1999 года в Азербайджане проживало120 700 армян. Однако, по мнению властей, количествоармян, проживающих в Нагорном Карабахе или районах,затронутых конфликтом, может доходить до 120 000. Запределами этих районов лишь 700 человек заявили об ар-мянском происхождении. Европейская комиссия поборьбе с расизмом и нетерпимостью (ЕКРН) обращаласьк данной проблеме в своем четвертом инспекционном до-кладе по Азербайджану.37 ЕКРН рекомендует властям ак-тивнее способствовать созданию климата, в котором вселица армянского происхождения, проживающие в Азер-байджане, смогут заявлять о своем этническом происхож-дении без страха.

Программа в общеобразовательных школах препода-ется на трех основных языках: азербайджанском, русскоми грузинском. Талышский, аварский, удинский, татский,цахурский, хиналугский и курдский преподают первыечетыре года начальной школы, а лезгинский – девять лет врайонах сосредоточения этих групп. В Национальнойакадемии наук есть факультет изучения языков, культуры,истории и этнографии национальных меньшинств.

Общая законодательная база по национальным мень-шинствам, впрочем, расплывчата, и понимание Рамочнойконвенции и соответствующих ее положений среди пра-вительственных чиновников и в обществе в целом весьмаограничено. Не существует никаких четко прописанныхпроцедур выделения поддержки национальным ассоциа-циям меньшинств, а подходящие помещения есть лишь внескольких культурных центрах. Указ Президента Азер-байджана «О государственной защите прав и свобод на-циональных меньшинств, малочисленных народов иэтнических групп, проживающих в Азербайджане, и раз-витии их языка и культуры» от 1992 г. до сих пор служилнациональной правовой базой по правам и свободам на-циональных меньшинств. Более того, «Национальныйплан действий по защите прав человека», принятый ука-зом Президента Азербайджана в декабре 2006 г., пред-ставляют в качестве доказательства важности защиты правменьшинств для государства в третьем национальном от-чете по соблюдению РКЗНМ. В своем четвертом монито-ринговом отчете ЕКРН рекомендует возобновить работуСовета национальных меньшинств, первоначально осно-ванного в 1993 г., чтобы представители национальныхменьшинств могли эффективно участвовать в процессахпринятия решений, их касающихся.38

Несмотря на непрекращающиеся жалобы на дискри-минационное отношение, с которым сталкиваются лица,принадлежащие к некоторым меньшинствам, лишь не-большое количество дел по дискриминации доходит досуда или доводится до внимания, Уполномоченного поправам человека. Избирательное правосудие и осуждениелиц, занимающихся защитой прав человека, в том числеправ меньшинств, приводят к тому, что лица, подверг-шиеся дискриминации, не спешат открыто заявлять опритеснениях. Есть веские основания утверждать, что воз-бужденные против правозащитников (включая тех, кто за-щищает права меньшинств) дела по уголовным статьям иобвинения в нелояльности часто связаны с их желаниемвыразить принадлежность к меньшинству и стремлениепользоваться своими правами. Возможности осуществле-ния прав ограничивают еще и негативные высказываниячасти населения в адрес некоторых меньшинств. Отсут-ствует эффективный консультативный механизм, которыймог бы обеспечить доведение до внимания различных ми-нистров, занимающихся этими вопросами, проблем на-циональных меньшинств в различных регионах, а также встолице.

По данным правительства в Азербайджане действуютоколо 50 национальных культурных центров меньшинств.Национальные ассоциации меньшинств организуют раз-нообразные мероприятия в сфере культуры. Правозащит-ным НПО приходится работать в тяжелых условиях.Согласно многим отчетам и словам очевидцев регистра-ция НПО остается проблематичной. По имеющимся све-дениям незарегистрированными в Азербайджанеостаются около 1000 НПО. Такие ограничения оказы-вают отрицательное влияние, в частности, на деятель-ность НПО по вопросам прав человека и меньшинств.По данным Центра экономических исследований лишьшесть процентов НПО в стране занимаются правозащит-ной деятельностью. Некоторые НПО утверждают, чтоГосударственный совет по НПО, образованный в 2007 г.и распределяющий средства ОГО на конкурентной ос-нове, отдает предпочтение организациям под руковод-ством членов парламента и организациям, имеющимитесные связи с Советом.39

2.3 Беларусь

Меньшинства в странеСогласно последней переписи в 2009 году меньшинства со-ставляют до 16,3 % всего населения. Наиболее численнымиявляются русские (8,3 %), за ними идут поляки (3,1 %) и укра-инцы (1,7 %). Другие группы меньшинств, включая евреев,армян, татар, цыган, азербайджанцев и литовцев, составляютменее 1 %. В целом, совершенно очевидно, что по сравнениюс предыдущей переписью 1999 года общая их численностьснизилась. Представители русского меньшинства прожи-вают, главным образом, в центральной и северной частях Бе-ларуси, а также в городских районах; польское меньшинство,



в основном, проживает в западной части Гродненской обла-сти; украинское меньшинство – в Брестской и Гомельскойобластях, а также возле украинской границы.

Подписанные международные обязательстваБеларусь не является членом Совета Европы и, следова-тельно, стороной основных европейских инструментов за-щиты прав меньшинств.

Помимо Конституции 1996 года, внутреннее законода-тельство по правам меньшинств включает в себя Закон«О языках» с поправками 2008 г, Закон «О культуре»от 1991 г. и Закон «О национальных меньшинствах»,принятый в 1992 г. Ответственность за решение вопро-сов меньшинств возложена на Министерство культуры иУполномоченного по делам религий и национальностей.Финансовые ресурсы на культурную деятельность техорганизаций меньшинств, которые официально зареги-стрированы и входят в состав Республиканского центранациональных культур, функционирующего в качествекоординатора, выделяются из государственного бюд-жета.

Из-за слабо развитого чувства самобытности белорус-ского языка этнонационализм и контрнационализм средименьшинств играют незначительную роль в белорусскойполитике. Желание правительства поддерживать хоро-шие отношения с соседями, особенно, Россией и Украи-ной, способствует развитию либерального подхода кменьшинствам в стране. В 2005 г., однако, из-за занятияПольшей позиции противника режима Лукашенко в дан-ном регионе и напряженности, сопровождавшей подго-товку к президентским выборам 2006 года, отношениямежду властями и руководством польской общиныкрайне обострились.40 Более того, как и в других странахВП, цыгане подвергаются значительной дискриминациив таких сферах, как трудоустройство, причем государст-венные СМИ и правительственные чиновники также за-крепляют отрицательные стереотипы.

Белорусский и русский как официальные языки пре-подаются в официальной системе образования. Болеетого, в районах проживания меньшинств языки мень-шинств используются для школьного обучения, так чтоесть школы, где обучение ведется на польском, украин-ском, литовском и еврейском языках. Кроме того, языкамменьшинств обучают вне официальной школьной си-стемы в рамках армянских, азербайджанских и грузинскихгражданских инициатив. Программы на языках мень-шинств транслируются государственной телевещательнойкомпанией и местными теле- и радиостанциями.

2.4 Грузия

Меньшинства в странеВ 1989 г, когда страна еще была частью Советского Союза(СССР), этнические меньшинства составляли до трети насе-

ления Грузинской Советской Социалистической Респуб-лики. Однако после приобретения независимости их числосократилось. Согласно последней переписи 2002 года этни-ческие меньшинства составляют 16 % населения. Крупней-шими являются азербайджанцы (6,5 %) и армяне (5,7 %).Среди прочих этнических групп, вместе составляющих 4 %населения, – осетины, русские, греки, курды, ассирийцы, че-ченцы и украинцы, а также небольшие еврейские и поль-ские общины. Некоторые из них являются меньшинствами,как по этническим, так и по религиозным признакам. От-дельно можно выделить месхетинцев – исповедующий му-сульманство коренной народ Грузии, – который в 1944 г.был депортирован сталинским режимом в Среднюю Азию итеперь добивается репатриации в Грузию. Азербайджанцыи армяне сосредоточены в регионах Квемо-Картли и Сам-цхе-Джавахети, где образуют численные большинства.

Подписанные международные обязательстваВ 2005 г. Грузия ратифицировала соответствующие междуна-родные договоры по правам человека, а также РКЗНМ. Евро-пейская хартия региональных языков или языковменьшинств не подписана и не ратифицирована.

Когда Грузия объявила о своей независимости, такие ав-тономные образования в новом государстве, как Абхазияи Южная Осетия также объявили себя отдельными госу-дарствами, что привело к конфликту. После гражданскойвойны 1992 года правительство предприняло ряд мер поинтеграции меньшинств и развитию разнообразия, такихкак создание соответствующих государственных органови назначение представителей меньшинств на различныедолжности. Правительство также официально осудило эт-ноцентрический подход. Однако значительным препят-ствием на пути осуществления прав меньшинств сталанепоследовательность этой политики. После Революциироз в 2003 году грузинское правительство постепенноосуществило ряд реформ в различных сферах, в том числесодействующих развитию прав меньшинств.

Статья 38 Конституции Грузии гласит, что гражданеГрузии равны в социальной, экономической, культурнойи политической жизни, независимо от национальной, эт-нической, религиозной или языковой принадлежности.За реализацию относящейся к меньшинствам политики,основанной на первой за всю историю Грузии стратегии,закрепленной в Национальной концепции по поощре-нию терпимости и гражданской интеграции, а также вПлане действий на 2009-2014 годы, отвечает Канцеляриягосударственного министра по вопросам примирения игражданского равноправия. Она осуществляет деятель-ность по следующим направлениям: верховенство закона,образование и государственный язык, доступность СМИи информации, политическая интеграция и развитиегражданского общества, социальная и региональная ин-теграция, культура и самобытность. В 2005 г. был основанСовет национальных меньшинств, в который вошли

большинство действующих в стране организаций мень-шинств.42 Данный Совет считается основной площадкойдля консультаций и сотрудничества между организа-циями меньшинств и правительственными структурами, атакже контроля осуществлением Национальной концеп-ции и Плана действий.

Уровень интеграции меньшинств связан со степеньювладения ими грузинским языком. По закону знание офи-циального языка является необходимым условием приня-тия любого гражданина на государственную службу, как вцентральные органы власти, так и на местах. Однако дажепри беглом владении грузинским языком, проблемы сучастием в гражданской и политической жизни сохра-няются. Грузинское законодательство не предусматриваетникаких квот на представительство национальных мень-шинств в правительственных органах и учреждениях. Внынешнем парламенте всего восемь представителей на-циональных меньшинств, что значительно меньше, чем впредыдущих парламентах. Участие меньшинств в полити-ческих партиях также едва ли можно назвать активным.На региональном уровне этнические меньшинства доста-точно представлены только в тех местах, где их числен-ностью больше особенно, в Самцхе-Джавахети иКвемо-Картли. Следовательно, влияние меньшинств напроцессы принятия решений крайне незначительно.

Цыганские общины сталкиваются с чрезмерной мар-гинализацией и дискриминацией, ведущим к бедности,безработице, недоступности образования и медицинскогообслуживания. Из-за отсутствия надлежащих документовони не могут участвовать в программах социального обес-печения. В июле 2007 г. парламент принял закон о репат-риации депортированного населения, такого, кактурки-месхетинцы. Был создан механизм принятия за-явлений о репатриации, начиная с января 2008 г. В на-стоящее время в Грузии проживают три небольшиеобщины месхетинцев: две – в Западной Грузии и одна – вСамцхе-Джавахети; большинство из которых самостоя-тельно репатриировались, в основном, в восьмидесятыегоды прошлого столетия.

В то время как правительство Грузии, в основном, за-нято национальными меньшинствами Квемо-Картли иСамцхе-Джавахети, стремясь интегрировать их путем об-учения грузинскому языку, нужды малочисленных группменьшинств, таких как удины, аварцы, осетины, ассирийцыи абхазы, по большей части игнорируются. В результате, ихязыки и культурное наследие оказались под угрозой из-запостепенной ассимиляции с преобладающим большин-ством. Правительство пребывает в процессе разработкиновой стратегии и Плана действий на период 2014-2019 гг.

2.5 Молдова

Меньшинства в странеМеньшинства в Республике Молдова составляют 21,8 % насе-ления. Согласно переписи 2004 года сюда входят украинцы

(8,4 %), русские (5,8 %), гагаузы (4,4 %), болгары (1,9 %), евреи(1,5 %) и другие группы (1,3 %). Большинство меньшинств рас-сеяно по стране, хотя Гагаузия образует автономную терри-ториально-административную единицу, тогда как украинскиеи болгарские общины живут компактными поселениями.

Подписанные международные обязательстваРеспублика Молдова является стороной в семи из девятимеждународных договоров по правам человека.Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальныхменьшинств была подписана Молдовой в 1995 г. и ратифици-рована в 1996 г. Республика Молдова подписала Европей-скую хартию региональных языков или языков меньшинств2002 г., хотя еще не ратифицировала ее.

Законодательную базу по вопросам меньшинств в Молдовепредставляет закон № 382/2001 «О правах лиц, принадле-жащих к национальным меньшинствам, и правовом статусеих организаций». Этот закон гарантирует равную защитуперед законом лиц, принадлежащих к национальным мень-шинствам, и запрещает любые виды дискриминации на ос-новании принадлежности к национальному меньшинству.Слабость правовой базы и реализации законов заключа-ется в образовательной политике Молдовы в языковойсфере и ограниченной языковой интеграции в целом.В2012 г. в Республике Молдова были приняты два важныхзаконодательных положения против дискриминации:Закон об обеспечении равенства, за которым последовалопринятие Закона о деятельности Совета по предотвраще-нию дискриминации и борьбе с ней. В 2011 году был при-нят Национальный план действий по защите прав человекана 2011-2014 гг. В том же году правительство принялоПлан действий по поддержке ромской этнической группыв Республике Молдова на 2011-2015 гг. В 2013 г., впервые вистории Молдовы, был назначен советник премьер-мини-стра, в сферу деятельности которого входили интеграциялиц ромской национальности и вопросы меньшинств.

Бюро межэтнических отношений – это специальныйправительственный орган, ответственный за политику го-сударства в отношении этнических меньшинств.43 В каче-стве консультативного органа Бюро межэтническихотношений функционирует Координационный совет на-циональных меньшинств, членами которого являются ру-ководители организаций меньшинств. Однакомеханизмы консультационного взаимодействия с Коор-динационным советом слабы, и организации меньшинствчасто не приглашены на важные консультации по вопро-сам, волнующим меньшинства.

Язык

В 2009 г. молдавское правительство сообщало о том, что75,2 % населения в качестве основного использовали ру-мынский или молдавский языки, за которыми шел рус-ский (16 %), украинский (3,8 %), гагаузский (3,1 %) иболгарский (1,1 %). По оценкам лишь 30 % националь-



ных меньшинств говорят по-румынски: 40 % среди укра-инцев, 35 % среди русских, 12 % среди гагаузов и 35 %среди болгар. В стране существует глубокий раздел поязыковым признакам, особенно, между русскоговорящимнаселением (включая не только русских, но и такие на-циональные меньшинства, как украинцы, гагаузы и бол-гары, которые предпочитают применение русскогобольше, чем применение государственного языка) и теми,кто использует румынский или молдавский. Две основ-ные языковые группы образуют две отдельные социаль-ные сферы с разными СМИ и учебными заведениями.Одной из причин такого положения вещей является то,что языкам меньшинств обучают лишь в школах с рус-ским в качестве основного языка обучения. Как следствие,лица, принадлежащие к национальным меньшинствам,изучают государственный язык как третий, что часто ведетк отсутствию свободного владения. Как и в советский пе-риод, меньшинства продолжают пользоваться русскимкак языком межэтнического общения. Русский определенв ст. 3 Закона о языках как «язык межэтнического обще-ния». Поэтому его, похоже, помещают в некую третью ка-тегорию, между «официальным» языком и языками«меньшинств».44

Цыгане (рома)

Цыгане (рома) представляют собой одно из наиболееуязвимых меньшинств в республике Молдова. Хотя по пе-реписи 2004 года их численность оценивалась на уровне12 271 человек, цыганские лидеры заявляют, что реальнаяих численность – около 250 000. Цыгане (рома) ущем-лены во многих отношения, включая трудоустройство,здравоохранение и образование. Согласно докладу учреж-дений ООН, «ромские дети сталкиваются с сегрегаций45

в школе, тогда как цыганские (рома) семьи проживают внеблагополучных и изолированных районах с жильемнизкого качества, отсутствием основных услуг и ограни-ченным доступом к медицинскому обслуживанию».46 Всреде данного меньшинства больше распространены слу-чаи торговли людьми, домашнего насилия, эксплуатациидетей и браков в детском возрасте. И хотя был принятПлан действий на 2011-2015 гг., а на уровне общин про-должается процесс формирования института посредни-ков в цыганских (рома) общинах, Комитет КЛДЖобеспокоен недостаточным объемом выделяемых на реа-лизацию данного Плана действий ресурсов, учитывая, чтопока назначено всего 15 посредников.47

2.6 Украина

Меньшинства в странеПо данным переписи 2001 года основными меньшинствамиявляются русские – 8 334 100 (17,3 %), белорусы – 275 800 (0,6%), молдаване – 258 600 (0,5 %), крымские татары – 248 200(0,5 %) и болгары – 204 600 (0,4 %). В Украине также прожи-вает небольшое количество поляков, евреев, румын, армян,

венгров, цыган и других национальностей. Украинская пере-пись 2001 года показала, что 14,8 % этнических украинцевсчитают своим первым языком русский.48

Подписанные международные обязательстваУкраина является стороной Рамочной конвенции о защитенациональных меньшинств с 1998 г. и Европейской хартиирегиональных языков или языков меньшинств с 2006 г.

После депортации крымских татар в 1944 г. и советскойполитики переселения их в другие республики в 1954 г.Никита Хрущев передал Крым из юрисдикции Россий-ской в юрисдикцию Украинской Советской республики.Из-за больших количеств русских, проживающих на полу-острове после обретения независимости, Крым стал цент-ром пророссийских и сепаратистских настроений вУкраине. Источником напряжение стала смесь страхаукраинизации и тяжелого социально-экономической поло-жения Крыма. Возвращение крымских татар также продол-жает вызывать трения. Несмотря на поддержку киевскихвластей, крымские татары получали недостаточно финансо-вой помощи, и репатриация не сопровождалась право-выми гарантиями. Отсутствие надлежащейгосударственной политики в вопросе прав собственности,усугублявшееся такими проблемами, как коррупция и неза-конное выделение земельных участков, означало, что та-тары были вынуждены селиться в наименее плодородныхчастях Крыма. В 2014 г., после отстранения президентаВиктора Януковича, пророссийские демонстранты вКрыму выступили против новой киевской временной ад-министрации. Пророссийские силы постепенно началибрать под контроль Крымский полуостров, и референдум отом, присоединяться ли к России, дал результат в 95 % го-лосов «за», хотя и был осужден украинскими властями, атакже ЕС и США как нарушающий международное право.

Долгая история заселения Украины разными наро-дами привела к возникновению среди населения целогоряда перекрывающих и соперничающих представлений онациональной принадлежности. Учитывая, что террито-рия современной Украины была объединена лишь в по-следние пятьдесят лет, а независимой Украина стала ещепозже, объединение этих разных народов в едином госу-дарстве оказалось сложным. После распада СоветскогоСоюза формирование национального самосознания, спо-собного объединить различные регионы и народыУкраины, стало одной из основных задач, стоящих передукраинским правительством. Провозглашенная в 1990году Декларация о государственном суверенитетеУкраины гарантировала «всем национальностям, прожи-вающим на территории республики, право на нацио-нально-культурное развитие». Закон «О гражданстве»1991 года предоставлял гражданство любому, постояннопроживающему в Украине до провозглашения независи-мости, на момент вступления закона в силу, независимоот этнической принадлежности. В принятой в 1991 году

Декларации прав национальностей устанавливался широ-кий диапазон прав меньшинств, тогда как в законе «О на-циональных меньшинствах» от 1992 г. декларироваласьгосударственная поддержка развития меньшинств. Од-нако последнее фактически не привело к улучшению си-туации с правами меньшинств. Весной 1993 г. был созданГосударственный комитет по делам национальностей ирелигии, который несколько раз реформировался и, нако-нец, был упразднен в 2011 г.; некоторые из его функцийбыли переданы Министерству культуры, другие – Госу-дарственной миграционной службе.

В целом, перенос РКЗНМ в национальное законода-тельство остается недостаточным, как неоднократно от-мечалось Консультативным комитетом РКЗНМ и ЕКРН.Например, в закон «О защите национальных мень-шинств» так и не были внесены поправки, несмотря намногократные попытки ОГО и замечания со сторонымеждународных договорных органов.49 Вместе с разработ-кой антидискриминационного закона и законодательствао политике в отношении государственного языка, послеснятия с рассмотрения парламентом законопроекта «Оконцепции государственной этнонациональной поли-тики Украины» правительству не удалось выработать на-циональную стратегию по этническим меньшинствам. Внациональном законодательстве, за исключением Декла-рации прав национальностей Украины 1991 г., отсут-ствует четкое определение того, какая группа лицявляется национальным меньшинством, и не предусмат-ривается никаких позитивных действий для гарантииправ меньшинств.

Закон «Об основах государственной языковой поли-тики» был принят Верховной Радой в 2012 году длятранспозиции Европейской хартии региональных языковили языков меньшинств в национальное законодатель-ство. Данный закон был раскритикован ОГО и междуна-родными экспертами. В первый год его осуществлениятолько русские как крупнейшая языковая группа полу-чали выгоду от планомерной реализации, тогда как егоприменение для языков других меньшинств было весьмаограниченным. Отмена закона «Об основах государст-венной языковой политики», принятая украинским пар-ламентом 23 февраля 2014 г., стала одним из аргументов впользу российской интервенции в Крыму. Однако отменабыла впоследствии отозвана украинским парламентом,

который, в свою очередь, начал работать над относя-щимся к меньшинствам законодательством в попытке ре-шить ситуацию с Крымом. В 2013 г., после настойчивыхусилий правозащитников и международного давления,правительство утвердило проект резолюции «Об утвер-ждении плана мероприятий по реализации стратегии за-щиты и интеграции в украинское общество ромскогонационального меньшинства на период до 2020 года».Данная стратегия соответствует национальным страте-гиям «интеграции ромов» в ЕС. Подробный план дей-ствий был разработан лишь в конце 2013 года, и все ещенеобходимы средства для его поддержки.

Что касается институционального устройства до 2011года, за все вопросы, относящиеся к национальным и ре-лигиозным меньшинствам, отвечал Государственный ко-митет по делам национальностей и религий. Его работа, восновном, была направлена на организацию культурных иобразовательных мероприятий. После реформы госу-дарственного аппарата в 2011 году Государственный ко-митет был упразднен, и ответственность по касающимсяменьшинств вопросам была передана Министерству куль-туры, но лишь в пределах его сферы компетенции, ограни-ченной культурными и религиозными вопросами.Департамент по делам национальностей и религий приминистерстве занимается, главным образом, религиоз-ными организациями. Более того, в Совет гражданскогообщества, созданный при Министерстве культуры, входитКомитет по делам меньшинств. Согласно отчету о деятель-ности за 2013 год среди мероприятий преобладают куль-турные. Исключением стало обсуждение проектастратегии в отношении цыган (рома), хотя и без выра-ботки конкретных рекомендаций или заключений. Важнотакже отметить, что в Совет и Комитет входят лишь не-сколько представителей общин (болгарской, армянской,еврейской, русской и молдавской).

Права меньшинств также являются частью полномо-чий аппарата Уполномоченного по правам человека. В2013 г. в разработке стратегии в отношении ромов ак-тивное участие принимал Отдел по вопросам соблюде-ния прав детей, недискриминации и гендерногоравенства. По данным аппарата Уполномоченного поправам человека в 2013 году поступило всего несколькоиндивидуальных жалоб от меньшинств, в том числе свя-занных со случаями дискриминации.



3.1 Политический процесс Предполагалось, что третий Саммит Восточного парт-нерства, проводимый 28-29 ноября 2013 г. в Вильнюсе,увенчает десятилетие сотрудничества со странами Восточ-ного партнерства по этой новой рамочной программедобрососедства. Ожидалось, что четыре страны – Арме-ния, Грузия, Молдова и Украина – парафируют, а,Украина еще и подпишет Соглашение об ассоциации(СА), включая Соглашение об углубленной и всеобъем-лющей зоне свободной торговли (УВЗСТ). Этому пред-шествовали годы переговоров об ассоциации. Украинабыла первой страной, завершившей переговоры в 2011 г.,и она парафировала СА в марте 2012 г.

Однако в декабре 2012 г. ЕС выставил три условияподписания Соглашения об ассоциации: приведение за-конодательства о выборах в парламент в соответствие с ев-ропейскими стандартами, достижение прогресса в сфереверховенства закона и «осуществление реформ, опреде-ленных в совместно согласованной программе подго-товки к ассоциации».50 В 2013 году были завершеныпереговоры с Арменией, Грузией и Молдовой. Однако вначале сентября, через шесть недель после официальногозавершения переговоров, Армения объявила о решениивойти в Таможенный союз, возглавляемый Россией, и темсамым положила конец стремлениям к ассоциации из-занесовместимости системы тарифов Таможенного союза сУВЗСТ. В ноябре 2013 года, за несколько дней до началаВильнюсского саммита, Украина приостановила подго-товку к подписанию Соглашения об ассоциации. Это ре-шение вызвало немедленные протесты, приведшие кмногомесячным проевропейским и все более антиправи-тельственным демонстрациям, кульминацией которыхстало голосование 22 февраля 2014 года в украинскомпарламенте о смещении президента Виктора Януковича иназначении новых выборов.

В итоге на Вильнюсском саммите были парафированыСоглашения об ассоциации (в том числе о УВЗСТ) с Гру-зией и Молдовой, а также соглашение об упрощении ви-зового режима с Азербайджаном. Несмотря на выход изпроцесса Армении и Украины, в декларации, принятойна Саммите, отмечался «значительный прогресс, в работепрограммы партнерства… еще более приблизивший вос-точно-европейских партнеров к ЕС». Что касается буду-щих отношений с Арменией и Украиной, в Декларации

указано, что «ЕС и Украина вновь подтверждают стрем-ление к подписанию данного соглашения после выполне-ния определенных действий и достижения весомогопрогресса по трем направлениям, намеченным на Сам-мите «ЕС-Украина» в 2013 году.(…). ЕС и Армения сего-дня еще раз подтвердили решимость и далее развивать иукреплять сотрудничество во всех представляющих вза-имный интерес областях в рамках программы «Восточ-ное партнерство», подчеркивая важность пересмотра иобновления существующей основы взаимоотношениймежду ними».51

3.1.1 Что после Вильнюсского саммита?

Для Грузии и Молдовы парафирование СА знаменует обя-зательство продолжать реформы. Сразу после вступленияСоглашения в силу у ЕС появляется законное основаниеприменять принцип кондициональности. Что касается Ар-мении, то в Совместном заявлении от 29 ноября 2013 г. ЕСи Армения подчеркнули важность пересмотра основы взаи-моотношений.63 С Украиной это будет зависеть от скоростиразвития нынешней ситуации и от формирования новогоправительства после выборов в мае 2014 г. В Заключении поУкраине ЕС вновь подтвердил свое предложение о подпи-сании Соглашения об ассоциации.64 События в Украинеможно рассматривать как тревожный звонок для ЕС, пред-упреждающий о важности учета прав меньшинств при ре-шении политически чувствительных вопросов, в том числесвязанных со стремлениями к автономии и отделению, атакже конфликтов, спровоцированных геостратегическимиинтересами. Остается гадать, как ЕС будет решать эти во-просы. В своем Заключении по Украине от 4 марта 2014года ЕС указал, что он «вновь подтверждает первостепен-ную важность обеспечения включения украинскими вла-стями на всех правительственных уровнях различных группнаселения, в том числе и посредством мер по налаживаниюдиалога со всеми регионами Украины, а также обеспеченияполной защиты национальных меньшинств в соответствиис международными обязательствами Украины».65 Напри-мер, Молдова, вероятнее всего, столкнется с проблемами,которые могут задержать процесс реализации СА. Сюдавходят два референдума в Гагаузии: один о том, что пред-почитает население – ЕС или Таможенный союз, – а другой– о проекте регионального закона о «приостановленномстатусе» гагаузской автономии.66

3 Права меньшинств в политическомпроцессе Восточного партнерства

3.1.2 Отношение меньшинств к ЕС По большей части общины меньшинств смотрят на взаи-модействие с ЕС положительно, что следует из интервьюс представителями организаций меньшинств, проведен-ными для данного исследования. С их стороны на воз-можные последствия для общин иногда возложеныбольшие надежды. «В стране, которую никогда не забо-тили права меньшинств, которая их никогда не защищает,– посетовал один опрашиваемый из Азербайджана, – икоторая плохо обращается с собственным народом, не го-воря уже о меньшинствах, сближение с ЕС будет спасе-нием для меньшинств, нынешнее положение которыхнезавидно».67 Мнения общин меньшинств из Молдовысильно разделены, в частности, русские и белорусские вы-ступают за более тесные связи с Таможенным союзом.68

У большинства населения стран ВП, особенно, болеемолодых поколений, наблюдается положительное отноше-

ние к ЕС, тогда как старшие поколения больше тяготеют кРоссии.69 Однако общинам меньшинств кажется, что у нихнедостаточно информации об особенностях взаимодей-ствия с ЕС. Представитель меньшинства из Молдовы за-явил: «Ассоциация с ЕС не воспринимаетсяположительно, так как почти 98 % гагаузского меньшин-ства в Молдове настроены в пользу Евразийского тамо-женного союза. Информация на русском языке обассоциации с ЕС не доходит до общественности. Язык –это мощный инструмент воздействия на мнение людей.»70

Представители меньшинств Армении подчеркивали своиопасения отрицательных последствий, которые могло быиметь для меньшинств решение Армении о вступлении вТаможенный союз.71 Выход из процесса ассоциации с ЕСтакже воспринимается как шаг назад от потенциальныхвозможностей получения хорошего образования, котороеможет предложить ЕС, и других связей с регионом.72


Отношения ЕС со странами Восточного партнерства весьмаотличны от отношений с западно-балканскими странами врамках процесса подготовки к вступлению в ЕС, особенно –но не исключительно – по трем вопросам: отсутствие яснойперспективны членства, роль и интересы России в регионе ибольшая разнородность стран ВП по сравнению со странами,готовящимися к вступлению. В случае вступающих стран истран-кандидатов перспектива членства, в сочетании со стро-гой кондициональностью Копенгагенских критериев, наде-лила ЕС значительной силой в отношении прав человека ивопросов меньшинств.52 Стремления к членству некоторых изстран ВП, а именно, Украины и Молдовы, несмотря на намере-ние признать их на Вильнюсском саммите, никогда офици-ально не признавались. Это следует из формулировки первойредакции Декларации Саммита, которая была изъята из окон-чательного проекта после отказа Украины от Соглашения обассоциации.53 С другой стороны, более глубокие обязатель-ства и гармонизация с законодательством ЕС на этапе, пред-шествующем присоединению, не были неразрывно связаны сперспективой членства, как в случае западно-балканскихстран-претендентов. В этом контексте Эмерсон (Emerson) опи-сывает то, что называет «автопилотным» процессом сотрудни-чества ЕС с восточными соседями.54 Ввиду невозможностидостижения соглашения по стратегическому вопросу член-ства с политическими лидерами государств-членов ЕС Комис-сия решила «следовать модели присоединения, контролируякаждый аспект политики государств-партнеров с точки зре-ния соответствия нормам, стандартам и правилам ЕС».55

Более того, ключевыми факторами, влияющими на разви-тии взаимоотношений между ЕС и странами ВП, являются гео-стратегические интересы и роль России, в частности,образование в 2010 году Таможенного союза совместно с Бе-ларусью и Казахстаном с целью включения всех постсоветскихгосударств в Евразийский союз к 2015 году. В сотрудничествестран, традиционно входивших в сферу влияния России,

усмотрели как символическую, так и геополитическую угрозуположению последней.56

Таким образом, в плане экономической интеграциистраны ВП оказались перед сложным выбором. В преддверииВильнюсского саммита, под давлением России, и Армения, иУкраина отказались от стремлений к ассоциации с ЕС. Для Ар-мении Россия является гарантом безопасности в свете кон-фликта с соседним Азербайджаном из-за НагорногоКарабаха.57 Кроме того, Армения (как и Украина) также зави-сима от российских источников энергии. Кроме того, россий-ские фирмы контролируют ключевые сектораинфраструктуры, и поэтому Армения была определена как«самое уязвимое звено во всей цепи стран ВП».58 На Украинудавление оказывалось посредством эмбарго на импортныеукраинские товары летом 2013 года и публикации проекта до-кумента, вводящего меры по защите рынка Таможенногосоюза от товаров из третьих стран.

Наконец, страны ВП более разнородны, чем присоединяю-щиеся западно-балканские страны. Например, кроме Беларуси,Азербайджан с его энергетическими ресурсами и нарушениемправ человека стал «наименьшим общим знаменателем» в Вос-точном партнерстве, сотрудничество с которым было, в основ-ном, сосредоточено на уровне энергетического сектора.59 СБеларусью ЕС продолжало вести политику критического взаи-модействия, направленную на развитие уважения к правам че-ловека, верховенству закона и демократическим принципам. Воктябре 2013 года были расширены санкции ЕС против Бела-руси.60 В свете такого развития событий сформировалось мне-ние о том, что ЕС следует применять более ситуативныйподход, предлагая членство странам, по-настоящему занимаю-щимся реформами.61 Ввиду возникшей дилеммы между интере-сами и ценностями принцип ЕПДС «больше за большее» былразмыт чрезмерным акцентом, особенно в СМИ, на небольшомколичестве вопросов, отвлекающих внимание от «более систе-матических проблем».62

ВРЕЗКА 1: Отношения ЕС со странами ВП и западно-балканскими присоединяющимися странами – сравнение


У организаций меньшинств также имеются конкрет-ные взгляды на то, по каким направлениям следует взаи-модействовать с ЕС для решения проблем меньшинств. Умногих из них сложилось представление о ЕС как о союзе,основанном на определенных ценностях, и с наличием угосударств-членов соответствующих законов и законода-тельства.73 Кроме того, в этом контексте было отмеченоглубокое убеждение организаций меньшинств в том, чтоЕС следует заниматься не только контролем этих прав, нои поддерживать правительства и организации мень-шинств в странах ВП в осуществлении конкретных мерпо фактической реализации прав меньшинств. Предста-витель меньшинства из Грузии сформулировал это сле-дующим образом: «Было бы хорошо, если бы ЕС нетолько контролировал, но и помогал правительству осу-ществлять меры, которые помогут нам воспользоватьсянашими правами и преодолеть проблемы, возникающие унас как у меньшинств сегодня в стране. Мы с радостьюучились бы от ЕС о наших правах, и как этими правамипользоваться».74

3.2 Постановка целей, начиная от Плановдействий по ЕПДС и до Дорожной картыВильнюсского саммита 2013 г.

Оправдано ли такое, главным образом, положительноевосприятие меньшинствами ЕС как блюстителя прав че-ловека и прав меньшинств? Как ЕС направить ВП в руслообщих ценностей, отраженных в процессах ассоциации?Были ли уважение прав меньшинств и отстаивание инте-ресов меньшинств частью этих процессов? В ДекларацииПражского саммита 2009 года, положившей начало Вос-точному партнерству, сказано, собственно, не о правахменьшинств, но, в более широком смысле, о привержен-ности таким основополагающим ценностям, как уважениеправ человека, что было подтверждено на Варшавскомсаммите Восточного партнерства 2011 г.75 И вновь, в об-зоре реализации Европейской политики добрососедства в2011 г., сказано о решимости отстаивать права человека иосновополагающие свободы, в частности, путем конкрет-ных действий, а именно, ратификации и соблюдения со-ответствующих региональных и международныхдокументов.76 Права человека и меньшинств фигурируюттакже в трех пакетах документации, намечающих путь кассоциации с ЕС:

• Планы действий;• Планы действий по либерализации визового режима

(для Украины, Молдовы и Грузии); и• Дорожная карта Саммита 2013 года.

3.2.1 Планы действий

Планы действий являются основным инструментом со-трудничества между странами ВП и ЕС. Подписанные всередине двухтысячных и первоначально предусматривав-

шие лишь среднесрочные трехлетние временные рамки,Планы действий до сих пор определяют направлениепроцесса ассоциации и отношения с ЕС, намечая приори-теты и являясь ориентиром для стран Восточного парт-нерства, за исключением Беларуси и Украины.77 В случаеБеларуси во взаимоотношениях с ней руководствуютсярядом заключений, сделанных Советом.78 В случаеУкраины План действий был заменен в 2009 году Про-граммой подготовки к ассоциации.

Планы действий обращаются к таким общим ценно-стям, как политический диалог и реформы, а также наме-чают меры по продвижению экономических реформ,развитию торговли и согласованию законодательства сцелью экономической интеграции. Все они содержат стан-дартный призыв к обеспечению или повышению «соблю-дения прав лиц, принадлежащих к национальнымменьшинствам». За исключением Плана действий дляАзербайджана, рекомендации сводятся к ограниченномуряду шагов, намеченных для каждой страны в индивиду-альном порядке. Грузинский План действий направлен наподписание и ратификацию Европейской хартии регио-нальных языков или языков меньшинств. Более того, Пландействий направлен на «создание условий безопасности изащищенности для гражданского населения, включая ува-жение прав собственности, с особым вниманием к тем ре-гионам, которые, в основном, заселены гражданами Грузииразличных этнических групп». Армянский План действийнацелен на обеспечение прав национальных меньшинств,на получение образования на родном языке в системе сред-него образования. План действий для Молдовы предпола-гает принятие мер в соответствии с рекомендациямиРамочной конвенции о защите национальных меньшинстви Совета Европы, а также «принятие и применение анти-дискриминационного законодательства и законодатель-ства, гарантирующего права меньшинств в соответствии севропейскими стандартами».

Украина – единственная страна ВП, процесс перего-воров которой по ассоциации сопровождается реализа-цией Программы подготовки к ассоциации, котораязаменила План действий в ноябре 2009 года и послужилаосновой для трех последующих обновленных докумен-тов.79 Как и в бывшем Плане действий, уважение правменьшинств включено во все документы в качестве прио-ритетной задачи. Однако документы Программы подго-товки к ассоциации более конкретны в планепредписываемых действий, куда входят:

• обмен опытом по мерам защиты меньшинств;• разработка правовой базы согласно соответствующим

конвенциям ООН и Совета Европы и относящихся кним протоколов; и

• более тесное сотрудничество между органами власти ипредставителями меньшинств.

Стоит отметить, что те же самые действия переходятиз документа в документ в каждом ежегодном обновле-

нии приоритетов, причем в одинаковых формулировках.Это ставит вопрос об осуществлении проверки выполне-ния предлагаемых действий. В общем, в Планах действийне уточняется, как будет определяться прогресс, достигну-тый по данному ограниченному количеству относящихсяк меньшинствам целей, так как отсутствуют конкретныеконтрольные критерии или сроки выполнения.

3.2.2 Планы действий по либерализации визовогорежима

Специальные Планы действий в рамках Диалога по либе-рализации визового режима были приняты Украиной вноябре 2010 г., после чего в январе 2011 г. Молдовой и вфеврале 2013 г. Грузией. Планы действий по либерализа-ции визового режима (ПДЛВР), в которых установленыобязательные условия, подлежащие выполнению до уста-новления безвизового режима для поездок, построены во-круг четырех блоков:

• защищенность документов;• комплексное управление границами, управление миг-

рационными процессами и режим политического убе-жища;

• общественный порядок и безопасность; и• внешние отношения и основные права.

В ПДЛВР задаются два последовательных уровня кри-териев – основы политики и меры по осуществлению.Права граждан, включая защиту меньшинств, отдельновыделены в четвертом блоке всех ПДЛВР. Критериямиэффективности первого этапа являются: (a) принятиекомплексного антидискриминационного законодатель-ства, рекомендуемого контролирующими органами ООНи Совета Европы, и (б) принятие Национального планадействий по защите прав человека с учетом конкретныхрекомендаций органов ООН, БДИПЧ ОБСЕ, СоветаЕвропы/ЕКРН и международных правозащитных орга-низаций, а также ратификация соответствующих докумен-тов ООН и Совета Европы. Критерии эффективностивторого этапа включают в себя эффективное применениезаконодательства, политики и Планов действий по за-щите прав человека.

3.2.3 Дорожная карта Саммита 2013 г.

В 2012 г. Европейская комиссия выпустила «Дорожнуюкарту до осеннего Саммита 2013 года», намечавшую путидостижения целей ВП и ориентированную, главным об-разом, на Армению, Грузию и Украину. В документе ука-зывается, что в нем изложены «реформы и прогресс, ккоторому страны-партнеры должны стремиться, чтобыдостичь целей совместно согласованных шагов, опреде-ленных в соответствующих Программах подготовки к ас-социации и Планах действий по ЕПДС».80 Кроме того, внем намечаются достижения, ожидаемые к Саммиту 2013года, за которыми предполагается пристальное наблюде-ние. Они определены в двух отдельных приложениях в

формате таблиц, где перечислены направления и целидвустороннего и многостороннего сотрудничества, поли-тики, меры, сопровождающие политики стран-партнеров,и поддержка со стороны ЕС, а также ожидаемые цели, ре-зультаты и сроки. Что касается двустороннего сотрудни-чества, то первое политическое направлениеполитической ассоциации и экономической интеграцииимеет целью «воплощать в жизнь общие ценности ипринципы свободы, демократии, уважения прав человекаи основных свобод, а также верховенство закона» посред-ством семи конкретных целей, включая уважение прав че-ловека наряду с недискриминацией меньшинств. Во всехмероприятиях для Грузии, Молдовы и Украины имеетсяконкретная ссылка на обеспечение прав меньшинств.81

3.3 Включение меньшинств в процесс мониторинга ЕС

Прогресс и упущения в достижении целей Европейскойполитики добрососедства и ВП зафиксированы в ряде до-кументов: Национальные отчеты о выполнении для конт-роля Планов действий и Отчеты о выполнении поПДЛВР по Украине, Молдове и Грузии.82 Кроме того, квстречам министров иностранных дел было подготовленонесколько Отчетов о выполнении программы «Восточ-ное партнерство», которые не несут в себе информации оправах и положении меньшинств.83

3.3.1 Национальные отчеты о выполнении

Национальные отчеты о выполнении по Грузии, Молдовеи Украине более подробно отражают ситуацию с правамименьшинств. В отчетах за 2010 и 2011 годы по Грузииподчеркивается, что «интеграция и права меньшинств вГрузии остаются проблемными вопросами». Во всех от-четах постоянно рассматривается зафиксированная вПлане действий цель подписания и ратификации Евро-пейской хартии региональных языков или языков мень-шинств. Повторно упоминаются документыполитического и законодательного уровней, такие как«Национальная стратегия интеграции: национальнаяконцепция терпимости и гражданской интеграции» за2009 г. В отчете за 2011 г. отмечалось отсутствие инфор-мации о ее реализации, а также ненадлежащая реализацияРКЗНМ Совета Европы.84 Упоминается также положениеменьшинств, особенно, репатриация и интеграция месхе-тинцев. Более того, в отчете за 2012 год подчеркиваетсянедостаточное представительство меньшинств в госу-дарственном аппарате, медленный прогресс в вопросе от-мены языковой сегрегации в школах и положениерелигиозных меньшинств.

Молдавский план действий предусматривает действияв соответствии с рекомендациями РКЗНМ, а также созда-ние и реализацию антидискриминационной рамочнойпрограммы для гарантии прав меньшинств. В отчетах овыполнении за 2010-2012 годы прогресс и упущения до-кументировались систематически. В отчетах за 2011 и



2012 годы сообщается об упразднении закона о религиоз-ных организациях с последующими поправками, указы-вая на ряд открытых вопросов, в том числе «требование,чтобы религиозные общины основывались гражданамиМолдовы, и положение, признающее «особую роль»православной церкви». В отчетах за 2011 и 2012 годытакже отмечено принятие Плана действий по интеграциицыган (рома) на 2011-2015 гг. и подчеркнута важностьнадлежащего финансирования для его осуществления. Оботсутствие антидискриминационного закона сказанотолько в отчете за 2011 г. Наконец, в отчете за 2010 отме-чается, что «ряд групп (включая цыган (рома), ВИЧ-ин-фицированных и больных СПИДом, лесбиянок, геев,бисексуалов и транссексуалов) продолжает страдать отдискриминации». В отчете за 2011 год сообщается о дис-криминации в отношении цыган (рома) в образовании,при трудоустройстве, предоставлении жилья и медицин-ского обслуживания, «происходящей безнаказанно».

В украинских Отчетах о выполнении также сказано отранспонировании85 положений соответствующих между-народных конвенций и протоколов в национальное зако-нодательство. В отчете за 2012 год отмечается, чтопринятие закона «О противодействии дискриминации»представляет собой «шаг в правильном направлении, ноон лишен четких и полных определений, а более широкиепределы действия содержат прямое указание на сексуаль-ную ориентацию и институциональные положения дляобеспечения его эффективности». В отчетах также под-робно описывается дискриминация в отношении различ-ных общин меньшинств, в частности, дискриминацию ирасизм против сообществ цыган и крымских татар, атакже случаи антисемитизма. В отчете за 2012 год особовыделены столкновения из-за земельных участков в сель-ских поселениях крымских татар, сокращение представи-тельства крымских татар в местной администрации изадержка с принятием закона о восстановлении правранее депортированных народов.

Отчеты о выполнении по Азербайджану и Армениименее обстоятельны в том, что касается прав и положенияменьшинств. В отчете за 2010 г. по Азербайджану сообща-ется, что, хотя существующее законодательство «решаетвопросы, связанные с защитой меньшинств», Протокол12 к Европейской конвенции по правам человека, касаю-щийся общего запрета дискриминации, и Европейскаяхартия региональных языков или языков меньшинств небыли ратифицированы. В отчете за 2011 год кратко упо-мянуты поправка к закону о свободе регионов и послед-ствия для религиозных групп, а также случаи притеснениярелигиозных общин. В отчете за 2012 г. меньшинства ивовсе не упоминаются. Армянские Отчеты о выполнениипрактически не затрагивают права меньшинств и никак нессылаются на План действий, который предусматриваетобеспечение права меньшинств на получение среднего об-разования на родном языке. Ни в одном из отчетов за2010-2012 годы не упоминается эта конкретная цель. ВОтчете о выполнении за 2010 г. просто отмечается подача

периодического отчета в РКЗНМ Совета Европы; в от-чете за 2011 г. меньшинства и вовсе не упоминаются.Только в отчете за 2012 г. очерчена ситуация с религиоз-ными меньшинствами, и приведены результаты ранееопубликованного отчета ЕКРН.

3.3.2 Отчеты о выполнении Планов действий полиберализации визового режима (ПДЛВР)

Защита меньшинств также документируется в Отчетах овыполнении ПДЛВР по Грузии, Молдове и Украине врамках «Диалога об упрощении визового режима». От-четы о выполнении ПДЛВР основаны на отчетах, предо-ставляемых странами и впоследствии подвергаемыхкамеральным исследованиям Европейской службойвнешнеполитической деятельности с привлечением со-трудников представительств ЕС; они дополняются пись-менными комментариями для разъяснения и миссий понаблюдению. По Молдове, начиная с 2011 г., было подго-товлено в общей сложности пять Отчетов о выполненииПДЛВР, тогда как по Украине и Грузии – три и один со-ответственно. Последний пакет отчетов о выполненияПДЛВР по всем трем странам был опубликован осенью2013 года при подготовке к Вильнюсскому саммиту.

Так как ПДЛВР был принят только в феврале 2013 г.,первый отчет по ПДЛВР был составлен после миссии ЕСпо наблюдению в октябре, в ходе, которой внимание уде-лялось, в основном, первым двум блоками ПДЛВР. В от-чете были представлены «предварительные результаты»по входящей в блок 4 защите меньшинств, и отмечалось,что ведутся работы по созданию правовой базы дляборьбы с дискриминацией. Сюда входит ратификацияГрузией Международной конвенции ООН о ликвидациивсех форм расовой дискриминации и РКЗНМ Совета Ев-ропы, а также предстоящая ратификация Европейскойхартии региональных языков или языков меньшинств иучреждение Межведомственного совета по разработкестратегии и Плана действий по защите прав человека.Отчет завершает ряд рекомендаций, которые, помимо ре-шения проблемы гражданства, относятся к применениюкомплексного антидискриминационного закона, Евро-пейской хартии региональных языков или языков мень-шинств и комплексной Национальной стратегии и Планадействий по защите прав человека. Дальнейшие рекомен-дации касаются связанных с этим информационно-разъ-яснительных кампаний и обучения.86

В отчете по ПДЛВР по Украине содержится оценкаудовлетворения критериев первой фазы, относящихся кзаконодательно-институциональной базе. В отчете сде-лано заключение о том, что «по всем четырем блокамПДЛВР достигнут существенный прогресс». По дости-жению контрольных критериев первой фазы по защитеменьшинств в отчете относительно антидискримина-ционного законодательства отмечается, что закон 2012года «О предотвращении и борьбе с дискриминацией»«не отвечает всем европейским и международным требо-ваниям» в разрезе дискриминации по гендерному при-

знаку и сексуальной ориентации, защиты прав жертв и от-сутствия таких определений, как «множественные дис-криминации». В отчете также указывается, что, несмотряна консультации с гражданским обществом по доработкезакона «Об основах государственной языковой поли-тики» 2012 года, Стратегии на 2013 г. и Плану действийпо интеграции лиц ромской национальности, «основныерекомендации, предложенные гражданским обществом,не были учтены». Более того, что касается Стратегии иПлана действий в отношении лиц ромской национально-сти, в отчете отмечаются отсутствие достаточных первич-ных данных о положении ромов в стране, необходимостьдальнейшего уточнения степени соответствующего вме-шательства и получения ресурсов, а также важность при-влечения гражданского общества и координирующегооргана с механизмами контроля для надлежащего осу-ществления. Наконец, в отчете по ПДЛВР отмечается,что хотя Украина и является стороной большинства доку-ментов ООН и Совета Европы по защите прав человека иборьбе против дискриминации, «необходимо приложитьдальнейшие усилия для усовершенствования законода-тельства в сфере противодействия дискриминации и при-ведения существующего законодательства в соответствиес положениями ратифицированных договоров и между-народных конвенций».87

Диалог по либерализации визового режима большевсего продвинулся в Молдове. Третий отчет по ПДЛВР,опубликованный в июне 2012 г., завершает оценку удов-летворения контрольных критериев первой фазы. В от-ношении защиты прав меньшинств, входящей вчетвертый блок, в отчете отмечается, что, несмотря на не-которые недостатки документа, принятый закон «Обобеспечении равенства» «представляет собой необходи-мую законодательную базу для удовлетворения конт-рольных критериев в области противодействиядискриминации». Что касается принятия комплексногоНационального плана действий по защите прав человекаи рекомендаций ООН, Совета Европы и ОБСЕ, отчет поПДЛВР обращает особое внимание на Национальныйплан действий по защите прав человека 2011 года, кото-рый «предусматривает меры в большом количестве обла-стей, включая осуществление антидискриминационнойполитики и защиту меньшинств и частной жизни». В от-чете также обращается внимание на План действий на2011-2015 годы по интеграции цыган (рома) и консуль-тации с гражданским обществом, предшествовавшие егоразработке. Касательно ратификации соответствующихдокументов ООН и Совета Европы по борьбе противдискриминации в отчете отмечено обещание правитель-ства рассмотреть выпуск заявления согласно ст. 14 Кон-венции о ликвидации всех форм расовойдискриминации (КЛРД) и ратификацию Протокола 12Европейской конвенции по правам человека. Наконец,на основании третьего отчета по ПДЛВ ЕвропейскийСовет пришел к заключению, что Молдова «выполнилавсе контрольные критерии первой фазы».88

Пятый и последний отчет по ПДЛВ, опубликованныйв ноябре 2013 года, сосредоточен исключительно на конт-рольных критериях выполнения. В отношении осуществ-ления закона «О равенстве» в отчете сообщается опроводимых обучающих программах для судей, адвокатови сотрудников правоохранительных органов и начале ра-боты Совета по вопросам равенства. В отчете по поводуреализации Национального плана действий по защитеправ человека на период 2011-2014 гг. также сказано о со-ставлении органами центральной и региональной властипроектов соответствующих Планов действий. По Планудействий в отношении цыган (рома) на период 2011-2015гг. в отчете по ПДЛВ указывается на регулярное обучениечиновников местных администраций, районных поли-цейских и районных врачей, а также деятельность в обра-зовательном секторе, включая организацию сети из 15посредников из цыганских общин. Более того, в отчетеобращается внимание на функционирование аппаратаУполномоченного по правам человека. Что касается до-ступности проездных документов и документов, удостове-ряющих личность, для всех граждан Молдовы, в отчетеотмечается, что меры, принятые для осуществления ин-теграционной политики властей для многонациональ-ного молдавского общества, активно используютсяцелевыми группами, в том числе и меньшинствами. Наосновании пятого отчета по ПДЛВ в отчете сделано за-ключение о том, что «Республика Молдова выполнилакритерии второй фазы, установленные в блоке 4».89

3.4 Недостатки и ограничения мониторингаЕвросоюзом прав меньшинств

Парафирование Соглашений об ассоциации с Грузией иМолдовой наводит на мысль о том, что политические обя-зательства в отношении прав меньшинств так и не сталинеотъемлемой частью пакетов по ассоциации в силу рядапричин:

• нежелание заниматься ключевыми проблемами, регу-лярно поднимаемыми в Отчетах о выполнении;

• недостаток собранных данных и сведений о проблемахменьшинств в соответствующих секторах;

• расхождения в оценках ЕС с приводимыми оценками вправительственных отчетах;

• несистематическое упоминание проблем меньшинств, вчастности, в Отчетах о выполнении;

• выдвижение на передний план вопросов борьбы с дискри-минацией, в особенности, в отчетах по ПДЛВР.

И, что важнее всего, у ЕС отсутствуют четкие показа-тели, целевые параметры и критерии для оценки про-гресса. Это сказывается, в частности, на оценкеприменения положений законодательства, касающегосяменьшинств. При наличии четко определенных крите-риев, например, законопроектов, первых или вторых чте-ний, установить прогресс на уровне политики не



представляло бы труда. Однако, фактическое применениезаконодательства не столь очевидно, так как обычно тре-бует участия множества заинтересованных лиц на различ-ных административных уровнях. В этом случае контрольвозможен лишь после определения четких показателей икритериев.

3.4.1 Права меньшинств в образовательном секторе

Ключевым моментом в Плане действий по ЕПДС дляГрузии на 2006 год, относящимся к меньшинствам, яв-ляются частые призывы ЕС подписать и ратифицироватьЕвропейскую хартию региональных языков или языковменьшинств. Этот вопрос неоднократно поднимался вГодовых отчетах о выполнении, а также в отчете оПДЛВР за 2013 г., но безуспешно. Несмотря на прове-денные (отчасти публичные) дискуссии, внутренняя оп-позиция на данный момент блокирует ратификацию.90

В грузинских Отчетах о выполнении затронут вопроссегрегации в школах по языковому признаку. ЕКРН такжеуказывала на недостаточные усилия по реформированию вотношении преподавания грузинского языка ученикам,принадлежащим к этническим меньшинствам.91 С однойстороны, некоторые общины выражают опасения, что ихподталкивают в культурно-языковую среду основноймассы грузинского общества. Как констатировал предста-витель организации меньшинства, «армяне в Тбилиси незнают армянского языка, не знакомы с армянской культу-рой и ассимилировались в грузинскую культурную среду.(...) Они находятся между обеими культурами и не могутотождествить себя ни с одной из них».92 С другой сто-роны, государство регулярно ссылается на работу по ре-формированию сектора образования, например, введениеунифицированных вступительных экзаменов, в результатечего абитуриенты университетов получили возможностьсдавать экзамены на языках меньшинств. Об этом упоми-налось в представленном правительством Годовом отчетеза 2011 г. о реализации Национальной концепции иПлана действий по поощрению терпимости и граждан-ской интеграции.93 Это ставит вопрос либо о возможномотсутствии некоторой важной информации в Отчетах ЕСо выполнении, либо данная информация оценена как не-достаточно убедительная для ЕС, несмотря на положи-тельные правительственные отчеты.

Контроль и поддержка со стороны ЕС фактическойреализации и осуществления прав меньшинств были сла-быми. Пятый и последний отчет по ПДЛВР, в которомуказано, что Молдова удовлетворяет критериям второйфазы по применению соответствующего законодательстваи политик, никак не упоминает важные языковые про-блемы и то обстоятельство, что ратификация Языковойхартии все еще на рассмотрении. Русский используетсякак так называемый межэтнический язык, и меньшинстваподдерживают использование русского (как пережиткасоветских времен), а не языков, на которых говорят в ихобщинах. Тем не менее, использование русского имеетполитическую подоплеку. Следовательно, перед мень-

шинствами снова встают две проблемы, связанные с язы-ком, – приоритизация румынского как государственногоязыка и отсутствие возможности для общин меньшинствизучать и сохранять собственные языки. Как указал пред-ставитель организации меньшинства «мы как представи-тели меньшинств в самом затруднительном положении,так как приходится учить государственный язык, а такжесвой собственный и русский одновременно».94 Языковыепроблемы упомянуты также в мониторинговом отчете поМолдове за 2013 год. В данном отчете ЕКРН рекомендует«молдавским властям как можно скорее завершить про-цесс ратификации Европейской хартии региональныхязыков или языков меньшинств» и «продолжить работупо совершенствованию преподавания официальногоязыка этническим меньшинствам».95

Продолжая тему языковых прав, следует отметить от-сутствие эффективной реализации политики и в Украине.В мониторинговом отчете за 2014 год по Европейскойхартии региональных языков или языков меньшинств, ко-торую Украина ратифицировала в 2006 год, отмечается,что «отсутствие информации о практической реализациизначительного числа положений [Европейской хартии ре-гиональных языков и языков меньшинств] указывает наотсутствие какого-либо структурированного подхода кприменению каждого из обязательств, принятых на себяУкраиной по Хартии».96 Не все меньшинства имеют до-ступ к обычным школам. Обучение на языке меньшинствачасто организовывается по инициативе самих мень-шинств. Но на этом пути масса сдерживающих факторов,включая отказ региональных властей предоставить поме-щение для деятельности общины, нехватка учителей иограниченное финансирование на учебники, и прочие ма-териалы.97 Например, цыганское (рома) меньшинство со-стоит из 14 подгрупп с различными диалектами и безкакого-либо общего языка, а это означает отсутствие учеб-ных материалов. Ромские общины зависят от мелкомас-штабных инициатив, таких как печатание ромскогоалфавита или перевод классической литературы на ром-ский язык. Даже такие несложные инициативы не реали-зуются из-за отсутствия финансирования.98 Другиеменьшинства имеют возможность получать образованиена исторической родине: например, греческое правитель-ство поддерживает участие в образовательных программахв Греции греческого меньшинства, для которого Грече-ский фонд культуры организует также языковые курсы.99

3.4.2 Участие меньшинств в общественной жизни

Еще одним проблемным вопросом является участие ипредставительство меньшинств в общественной жизни.Например, несмотря на прямое указание (по данным од-ного из Отчетов о выполнении по Грузии) на недостаточ-ное представительство меньшинств в государственнойадминистрации, участие меньшинств в выборах и в поли-тической жизни продолжает оставаться проблемой. На-циональная концепция и План действий по поощрениютерпимости и гражданской интеграции на 2009-2014

годы содержали такие меры по обеспечению равных изби-рательных прав и расширения участия в принятии реше-ний, как подготовка информационных материалов поизбирательным процедурам и законодательству на языкахменьшинств и встречи с местными общинами. Однако вмониторинговом отчете по реализации Национальнойконцепции и Плана действий по поощрению терпимостии гражданской интеграции за 2010-2011 годы сделанвывод о том, что «уровень участия меньшинств в соци-альной и политической жизни страны чрезвычайнонизок. Возможности влияния на принятие решенийтакже реально очень малы. Национальные меньшинстваслабо представлены в исполнительных ветвях власти, по-литических партиях и гражданском обществе».100 При-чины такого низкого уровня участия многообразны. Вопределенной степени организации меньшинств оченьосторожно относятся к политической деятельности. Ктому же представителей меньшинств с неохотой прини-мают в политические партии. Более того, сдерживающимфактором продолжает оставаться недостаток информа-ции, в том числе и в СМИ. На последних парламентскихи президентских выборах за включение в партийныесписки «уязвимых групп» Центральная избирательнаякомиссия предлагала такие стимулы, как дополнительноефинансирование политических кампаний. Достигнутыерезультаты оказались крайне незначительными, так каклишь несколько партий включили в свой состав мень-шинства, да и то на места, не имеющие никакой стратеги-ческой важности.101

В этом контексте Отчеты о выполнении и отчеты поПДЛВР также не поднимают целый ряд сопутствующихвопросов, таких как важность поддержки институциональ-ных структур для разработки принципов политики и стра-тегий в отношении прав меньшинств и их реализации. Этоархиважная проблема меньшинств, в частности, отсутствиенадлежащей платформы для связи, взаимодействия и со-трудничества с правительственными структурами: а этоприобретает особую важность не только для передачиопыта и знаний меньшинств с целью формулирования по-литики и разработки соответствующего законодательства,но и для обеспечения информационной поддержки по во-просам, связанным с практическим осуществлением. Рос-пуск в конце 2010 гг. Государственного комитета Украиныпо делам меньшинств и религии с последующей передачейответственности за меньшинства Министерству культурыпривело к резкому снижению участия меньшинств в на-циональной политике. Представитель организации мень-шинства описывает ситуацию так: «Участие меньшинств впринятии решений сократилось до нуля. За последние двагода не было ни одной консультации по насущным про-блемам национальных меньшинств, резко снизилось фи-нансирование, а многие инициативы и проектыблокируются».102 Схожие наблюдения сделаны в докладеКонсультативного комитета РКЗНМ, где воссоздание«специального правительственного органа с достаточ-ными финансовыми и людскими ресурсами для координа-

ции всех вопросов, относящихся к защите лиц, принадле-жащих к национальным меньшинствам» поднимается каквопрос, требующий немедленного внимания.103 Отсутствиетакой институциональной базы ведет к недостаточномуучастию меньшинств в вопросах, которые их касаются ивлияют на них. Примером является эволюция Стратегии вотношении цыган (рома) 2013 года. Представитель, уча-ствующий в процессе, сообщил, что предоставленные ром-скими организациями данные и рекомендации не былиучтены, следовательно, в документе «вы не увидите четкойпозиции самих ромов».104

3.4.3 Учет интересов конкретных меньшинств

Упоминание в Отчетах о выполнении определенныхменьшинств, например, крымских татар в Украине, непривело ни к каким улучшениям в условиях их жизни иосуществлении своих прав. По словам представителя пра-возащитной организации, «государство не готово при-знать, что у него есть обязательства перед этимменьшинством». Особую озабоченность в этом отноше-нии вызывает задержка с принятием закона о восстанов-лении прав ранее депортированных народов (РДН),отсутствие правительственной поддержки процесса воз-вращения и решения вопросов собственности.107 В отно-шении восстановления прав РДН Верховный комиссарОБСЕ по делам национальных меньшинств в Оценке по-требностей за 2013 г. отметил, что «поскольку ВерховнаяРада еще официально не приняла законопроекта в ходетребуемых слушаний, этот тупик может привести к тому,что законопроект по РДН вновь будет отложен на дли-тельный срок, оставив данные важные вопросы не урегу-лированными».108 Крымские татары не смогли вернутьземли, которыми владели до депортации. Не существуеттакже никакого механизма компенсации. И хотя около 86% крымских татар проживают в сельской местности, у нихнет доступа к сельскохозяйственным угодьям. И нет ника-


Важность институциональной базы для участия меньшинствстановится очевидной на положительном примере Совета на-циональных меньшинств в Грузии, в котором просматриваетсяуспешная модель сотрудничества правительства с организа-циями меньшинств, которую можно было бы применить в дру-гих странах ВП.105 С момента основания в 2005 году Совет приОмбудсмене Грузии превратился в активную платформу, об-легчающую участие национальных меньшинств в соответ-ствующих направлениях политики и способствующуюразвитию диалога между меньшинствами и правительствен-ными органами. Он объединил около 100 организаций мень-шинства. За эти годы Совет внес существенный вклад,например, помог правительству транспонировать положенияРКЗНМ в национальную политику и законодательство, а такжесоздал механизм контроля за Национальной стратегией интег-рации.106

ВРЕЗКА 2: Совет национальных меньшинств в Грузии


кого закона о восстановлении в правах собственности, такчто нельзя даже подать соответствующий иск в суд.109

В общем, можно сделать вывод о недостаточной интег-рации прав и потребностей меньшинств в процесс ассоциа-ции. Мониторинг ЕС прав меньшинств был слабым, аОтчеты о выполнении, в частности, не основывались начетких критериях. Вопросы меньшинств поднимаются несистематически: затронутые в одном отчете, они не осве-щаются в следующем. В процессе либерализации визовогорежима подход более систематичен, но, тем не менее, сявным акцентом на борьбу с дискриминацией без долж-

ного учета прав меньшинств. Наконец, отчеты по ПДЛВРвыявляют проблемы мониторинга эффективной реализа-ции политик на практике. Например, в отчетах по ПДЛВЗпроведение обучающих программ по борьбе с дискримина-цией для сотрудников государственных административныхи правоохранительных органов представлено, скорее, в ин-дикативной форме. При этом крайне сложно установитьприменимые законодательные рамки: например, общеечисло случаев дискриминации, которыми занимались ком-петентные органы, или численность населения, подвергше-гося, по их докладам, дискриминации.


4 Участие меньшинств в программе«Восточное партнерство»

В своей речи на пятой встрече Форума гражданского обществаВосточного партнерства в Молдове в октябре 2013 года Евро-пейский комиссар по вопросам расширения и политики доб-рососедства Штефан Фюле (Štefan Füle) заявил, что«укрепление жизнеспособности гражданского общества былоодним из наиболее важных и положительных результатов на-шего сотрудничества со странами Восточного партнерства».110

С самого начала в задачи программы «Восточное партнерство»входило повышение важности интересов и роли гражданскогообщества, проявлением чего стало создание Форума граждан-ского общества Восточного партнерства.111 Процесс начался в2008 г. с предложения Европейской комиссии «основать в рам-ках программы «Восточное партнерство» Форум гражданскогообщества, чтобы содействовать контактам среди ОГО и облег-чить диалог с государственными органами»,112 за чем последо-вал процесс консультаций с ОГО о роли и задачах будущегоФГО.113 В программном документе Европейская комиссия обо-значила структуру ФГО, включая его цели и официальные ор-ганы.114

ФГО содействовал реализации программы «Восточноепартнерство» путем:

• участия в обмене опытом, знаниями и передовыми нара-ботками;

• консультирования и подачи предложений Платформам;• мониторинга и оценки деятельности Платформ;• подготовки письменных заключений и аналитических запи-

сок для рассмотрения на заседаниях соответствующих те-матических Платформ и (или) встречах министров;

• посещения, в лице выбранных представителей и по при-глашению, заседаний Платформ, встреч министров и Сам-митов ВП;

• передачи опыта европейской интеграции странам ВП; и• ознакомления с целями и проектами программы «Восточ-

ное партнерство» широкой общественности стран ВП.

Предполагается, что ежегодные ассамблеи участников ФГОстанут форумом для обмена мнениями и предоставят граждан-скому обществу возможность содействия реализации процес-сов, относящихся к ВП. Последняя ассамблея ФГО состоялась вКишиневе в октябре 2013 г.115 Руководство и представитель-ские функции ФГО осуществляет Управляющий комитет, засе-дающий четыре раза в год и состоящий из 15 членов,избранных участниками ФГО. С 2013 г. поддержку Управляю-щего комитета обеспечивает находящийся в Брюсселе Секре-тариат. Данный орган оказывает исполнительную поддержку ивыполняет функции связного звена с институтами ЕС.

В соответствии с Тематическими платформами ВП было ор-ганизовано в общей сложности пять рабочих групп, встречаю-щихся, по меньшей мере, дважды в год:

• Рабочая группа 1: демократия, права человека, добросо-вестное управление и стабильность;

• Рабочая группа 2: экономическая интеграция и политиче-ское сближение с ЕС;

• Рабочая группа 3: окружающая среда, изменение климата иэнергетическая безопасность;

• Рабочая группа 4: контакты между людьми; и• Рабочая группа 5: социальная и трудовая политика, соци-

альный диалог.116

Общее количество участников каждой рабочей группыможет варьировать, и в Рабочих группах 2-5 может быть от 29до 38 участников. Самая крупная – рабочая группа 1, насчиты-вающая 94 участника.117 По большей части, деятельность рабо-чих групп ведется в подгруппах. Например, в рабочую группу 1входят подгруппы, занимающиеся реформами судебной си-стемы, реформами государственного аппарата, борьбой с кор-рупцией, упрощением визового режима, реформированиемСМИ, правами человека и мониторингом выборов. Подгруппыбыли образованы либо в соответствии с программой рабочейгруппы, либо по просьбе участников Форума.

ВРЕЗКА 3: Форум гражданского общества (ФГО) ВП


4.1 Участие меньшинств в ФГО иНациональных платформах

В обзоре реализации Европейской политики добрососед-ства за 2011 г. сказано, что «гражданское общество играетключевую роль в защите прав женщин, достижении соци-альной справедливости и уважении меньшинств (…)»,124

так в какой же степени права меньшинств учитываются вовзаимодействии ФГО и ОГО меньшинств, участвующих вФоруме и Национальных платформах?

В принципе, членство в ФГО открыто для всех ОГО встранах ВП, а также ОГО из ЕС, действующих в странахВП. Решение о приеме принимает Управляющий коми-тет, руководствуясь тремя критериями, а именно: геогра-фическим происхождением претендента, принципомразнообразия и пропорциональности, а также опытомпретендента в сотрудничестве с ЕС.125 Аналогичным обра-зом, для всех ОГО открыты Национальные платформы.Однако установленные правила и регламенты поднимаютпланку для меньшинств, желающих принять участие, иОГО. Например, в уставе грузинской Национальнойплатформы указано предварительное условие вступления:организация должна быть зарегистрирована согласно гру-зинскому законодательству «не позднее двух лет послеподачи письменного заявления о членстве в Националь-ной платформе» и иметь «по меньшей мере годовойопыт работы в сфере (сферах) четырех Тематических плат-форм Восточного партнерства».126

В Национальных платформах Азербайджана иУкраины участников из числа ОГО меньшинств нет. В Ар-мении участниками Национальной платформы являютсяорганизации езидского и грузинского меньшинств. Болеетого, по правам этнических, языковых и религиозных мень-шинств и правам человека работают около десяти органи-заций. В Беларуси в работе Национальной платформыучаствует одна организация религиозного и языковогоменьшинства. По словам бывшего фасилитатора, меньшин-ства пока еще представлены недостаточно, хотя религиоз-ные меньшинства весьма активны, и Национальная

платформа уже занималась рядом вопросов, связанных сосвободой вероисповедания.127 В Грузии участниками На-циональной платформы являются в общей сложности че-тыре организации меньшинств, включая Международноеобщество «Кавказская мозаика», Общегражданское дви-жение «Многонациональная Грузия», Международныйфонд «LEA» и Кавказское представительство ЕЦВМ вГрузии. В Армении в нынешний состав Национальнойплатформы входят две организации- Национального объ-единения езидов «Синджар» и Благотворительная об-щина Грузин в Армении «Иверия».

В общем, участие организаций меньшинств в ФГО иНациональных платформах удовлетворительным не назо-вешь. Как заявил и.о. директора Кавказского отделенияЕЦВМ, «если посмотреть по странам ВП, меньшинствасоставляют от 3 до 20 % населения в различных странах;это не маленькая группа, а существенная часть общества.Их участие в Национальных платформах и рабочих груп-пах должно быть намного более заметным».128

4.2 Проблемы участия меньшинств в ФГО иНациональных платформах

Участие ОГО меньшинств в Национальных платформахсдерживает ряд факторов. Прежде всего, отбирая участни-ков, Национальные платформы отдают предпочтениепрофессионализму и опыту по тематическим направле-ниям, что, большей частью, не касается прав и проблемменьшинств. Например, в 2013 г. приоритетными дляМолдавской платформы были такие направления, какборьба с коррупцией, финансирование политических пар-тий, развитие экономики и МСП, а также изменение кли-мата.130 В этом контексте ОГО меньшинстввоспринимаются исключительно как организации, кото-рые занимаются вопросами, касающимися собственныхизбирателей. Более того, Национальные платформы с тру-дом принимают ОГО меньшинств, даже когда те отстаи-вают вопросы, непосредственно затрагивающиеменьшинства. Например, в ходе дебатов по антидискри-

К 2011 г. в шести странах ВП были созданы Национальные плат-формы, призванные способствовать сотрудничеству с нацио-нальными правительствами в реализации программы«Восточное партнерство». По составу Национальные плат-формы, за исключением белорусской соответствуют ФГО,включая создание соответствующих рабочих групп. Деятель-ность платформы согласовывает избранный фасилитатор дан-ной страны. По размерам Национальные платформы различны:количество организаций-участников Национальных платформсоставляет 45 в Азербайджане, 95 в Грузии и 108 в Армении.118

Хотя ЕС регулярно расхваливает ФГО и Национальныеплатформы как «хороший пример усиленной роли граждан-ского общества в ЕПДС»,119 не раз поднимался вопрос о дей-

ствительном влиянии и воздействии Форума на процесс Вос-точного партнерства и отсутствия стратегий лоббирования.120

Более того, для повышения воздействия ФГО и учета интере-сов гражданского общества важным считается увеличениечисла совместных инициатив.121 Наконец, перед ФГО встаютпроблемы, присущие всем крупным платформам и сетям ОГОподобного размера и охвата, которые относятся к координа-ции совместной деятельности и постоянной работе его участ-ников в ФГО и Национальных платформах после годовыхвстреч.122 Проблемы Национальных платформ аналогичны. Какзаметил фасилитатор по Молдове, работа в Национальнойплатформе строится на добровольных началах, так что зависитот инициативности фасилитатора.123

ВРЕЗКА 4: Национальные платформы Форума гражданского общества

минационному закону в Молдове Национальная плат-форма организовывала кампании в поддержку его разра-ботки, но к самим организациям меньшинств никто необращался.131

Это создает еще одну проблему, а именно: лишь не-большое количество более утвердившихся организацийменьшинств ведут деятельность на политическом уровнеи участвуют в инициативах по отстаиванию прав.132 По-мимо компетенции по конкретному направлению, отОГО, участвующих в Национальных платформах, требу-ется также владение определенным уровнем знаний опроцессах, происходящих в ЕС, и «жаргоном Евро-союза». Это, однако, большинству организаций мень-шинств дается нелегко. Поэтому участие в Национальныхплатформах позволило бы организациям меньшинствознакомиться ближе с концепциями и механизмами ЕС.Кроме того, языковые барьеры на пути участия мень-шинств, похоже, проблема лишь для некоторых стран ВП.Например, в Армении все меньшинства говорят на госу-дарственном языке, армянском. В Молдове, напротив,многие меньшинства говорят по-русски. Однако публика-ции на веб-сайте Национальной платформы представ-лены только на румынском и английском. Этооправдывают экономией средств, а также политическимвопросом использования государственного языка.

Наконец, основной проблемой является дефицит зна-ний с обеих сторон. Организации меньшинств, подающиезаявление о вступлении, порой не знакомы участникамНациональной платформы, что сказывается на рассмотре-нии заявлений. Подобные проблемы характерны для всехОГО, но особенно остры для организаций из сельскойили региональной местности.133 В свою очередь, во многихорганизациях меньшинств ничего не знают или имеютложные представления о роли Национальных платформ.Например, в Армении меньшинства, а также другие ОГОвоспринимают Национальную платформу скорее как спе-циальное подразделение ЕС, а не в качестве независимогоинститута. Из-за этого одна организация меньшинствадаже подавала заявление о принятии в участники плат-формы через представительство ЕС.134 Проведенные дляданного исследования интервью показывают, что боль-шое количество организаций знают о существовании На-циональных платформ в своих странах, но, как имкажется, им не хватает более подробной и точной инфор-мации об их роли и целях, особенно это касается неболь-ших организаций, действующих за пределами столиц. Какподчеркивали в Фонде гражданской интеграции, «суще-ствует много проблем, связанных с информационным ва-куумом; некоторые небольшие организации меньшинств,работающие в отдаленных районах, даже не знают о суще-


ствовании Национальной платформы или ФГО; обычноони обладают недостаточным уровнем информированно-сти, который есть у организаций, работающий в столицеподобно нашей».135 Один представитель грузинской орга-низации меньшинства выразил озабоченность «формаль-ным участием» меньшинств, с которым его организацияуже сталкивалась в других ситуациях, заявив, что, «еслименьшинства участвуют лишь символически или для вида,то это не поможет делу меньшинств».136

Сложностей с включением вопросов меньшинств не-мало и в ФГО. С одной стороны, они связаны с тем, чтоповестку дня рабочих групп в значительной степени опре-деляют флагманские темы ВП. Ограниченный регламентзаседаний рабочей группы или подгрупп означает, что во-просов много, а времени для их обсуждения мало.138 В ре-зультате, права и нужды меньшинств не всегда имеютприоритет в соответствующих публикациях ДССС. На-пример, мониторинговый отчет за 2011 год о соблюденииправ человека в странах ВП, подготовленный подгруппойпо вопросам прав человека, фокусировал внимание натаких вопросах, как свобода собраний, свобода слова, пе-нитенциарные и психиатрические учреждения, судебнаясистема и вопросы собственности, но вовсе не упоминалправа меньшинств.139

С другой стороны, в своей оценке выполнения До-рожной карты ВП в 2013 г. ФГО указывает на недостаткив отношении прав меньшинств в Грузии и Молдове. Вней отмечается, что, несмотря на подготовку грузинскимправительством законопроекта о предотвращении дис-криминации, «на практике социальная интеграция мень-шинств остается ограниченной», и приводятся случаивмешательства в права религиозных меньшинств и ЛГБТ,а также насилия в отношении ЛГБТ.140 В оценке ситуациипо Молдове указано, что правительство подписало, ноеще не ратифицировало Европейскую хартию региональ-ных языков или языков меньшинств.141 Более того, всамом последнем Индексе европейской интеграции за2013 г. по странам Восточного партнерства (проекте помониторингу, в котором ФГО принимает участие в каче-стве сотрудничающего партнера) упомянута лишь рати-фикация Рамочной конвенции о защите национальныхменьшинств и Европейской хартии региональных языковили языков меньшинств. И хотя в нем упоминается при-нятие национального законодательства и защита по этни-ческому и языковому признаку (среди прочих критериев),конкретные указания на прогресс выполнения отсут-ствуют.142

В ФГО убеждены в том, что организации меньшинствдолжны проявлять больше инициативы – либо будучиболее активными на уровне Национальных платформ,

ТАБЛИЦА 3: Участие меньшинств в ФГО и Национальных платформах129

2 0

Армения Азербайджан

2 4

Беларусь Грузия

1 0

Молдова Украина


В Беларуси Национальная платформа активно агитировалаорганизации меньшинств и призывала их к сотрудничеству сПлатформой. Для этого также составляли рассылочныесписки и проводили информационные дни.137 Кроме того,правозащитные организации стремятся расширить возмож-ности и распространять информацию. Например, Группа поправам меньшинств в октябре 2013 г организовала в Мол-дове треининг для организаций меньшинств по программе«Восточное партнерство», в котором участвовали представи-тели 15 меньшинств. Ему предшествовало подобное меро-приятие в Азербайджане в июле. Кавказское отделение ЕЦВМпровело семинар по Восточному партнерству в Грузии, аЦентром «Социальное действие» – было организовано тримероприятия в Украине. Для проведения презентаций былитакже приглашены представители Национальных платформ.

ВРЕЗКА 5: Распространение информациии. Пример Бело-русской национальной платформы

чтобы получить статус делегата ФГО, либо отыскав луч-ший способ привязки интересующих их вопросов к темамрабочих групп.143 В этом контексте общей темой (как науровне ФГО, так и на уровне Национальных платформ)является проблема «развития и сотрудничества пообщим вопросам», и не только в отношении включенияпроблем меньшинств.144 Так что же можно рассматриватьв качестве возможного пути вперед? Так как права мень-

шинств рассматриваются как вопрос, требующий ком-плексного подхода и затрагивающий ряд тематическихобластей, то увеличиваются возможности формированияспециальной подгруппы по правам меньшинств.145

Тем не менее, проблемы и препятствия на пути уча-стия меньшинств в Национальных платформах и ФГО со-храняются, особенно в отношении доступа к информациио роли и сфере компетенции. Языковые проблемы такжеостаются сдерживающим фактором, так как многие пред-ставители ОГО меньшинств не говорят по-английски ииспользуют русский как язык общения. Более того, зна-ния и компетентность в делах ЕС, таких как созданиеуглубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли(УВЗСТ), требуют обширных технических и правовыхзнаний и опыта, чтобы разбираться в сопутствующих во-просах, включая права и обязанности ВТО, привлечениеи движение капитала и так далее.

В целом, участие и привлечение меньшинств представ-ляет для Национальных платформам и ФГО настоящуюдилемму и ставит их перед выбором: сосредоточитьсялишь на заранее определенных приоритетах ВП или пы-таться разнообразить свою деятельность. Включениеменьшинств требует преодоления ожиданий инициатив-ного подхода со стороны представляющих их ОГО ипредполагает наращивание возможностей и создание пло-щадок, таких, как, например, специальная подгруппаФГО, для обеспечения конструктивного участия мень-шинств в программе Восточного партнерства.


5.1 Финансовая поддержка странВосточного партнерства

С общим бюджетом в 2,8 млрд. евро, выделенным восточ-ным странам в 2009-2013 гг., ЕИСП остается основнымфинансовым инструментом для стран ВП. Сюда входят и350 млн. евро на конкретные программы и инициативы,добавленные при запуске программы «Восточное парт-нерство». Более того, по результатам Обзора реализацииЕвропейской политики добрососедства в 2011 г. приба-вили еще 150 млн. евро.146 Финансирование программы«Восточное партнерство» в двустороннем измерении по-казано в приведенной ниже таблице.

Финансовая поддержка инициатив ВП в многосторон-нем измерении выделяется, главным образом, на флагман-ские инициативы. В период с 2009 по 2013 гг. ЕС выделилв общей сложности 44 млн. евро на «Комплексное управ-ление границами», 40 млн. евро на «Схему финансирова-ния МСП», 53 млн. евро на «Региональные рынкиэлектроэнергии, энергоэффективность и возобновляемыеисточники энергии», 11 млн. евро на «Предотвращение,готовность и реагирование на стихийные и антропогенныебедствия» и 10 млн. евро на «Поощрение надлежащегоуправления природоохранной деятельностью».150 Сред-

ства, предоставленные в распоряжение Фонду поддержкигражданского общества Восточного партнерства в период с2011 по 2013 г., составляют свыше 37 млн. евро. Наконец, с2011 по 2015 г. на Культурную программу Восточногопартнерства выделено в общей сложности 12 млн. евро.151

Среди других инициатив, в которых участвуют страныВП: приграничное сотрудничество для укрепления свя-зей между государствами-членами и странами-партне-рами на границе ЕС, с общим финансированием около950 млн. евро на 2007-2013 гг. и около 523 млн. евро намежрегиональное сотрудничество на 2007-2010 гг. Средиприоритетных направлений: содействие реформам, выс-шее образование и межрегиональный диалог, реализацияЕПДС и Стратегического партнерства с Россией, а такжеинвестирование при участии Инвестиционного фонда со-седства.152 Кроме того, для стран ВП доступны не привя-занные к конкретным регионам инструментыфинансирования, такие как Инструмент сотрудничества вобласти развития, Европейский инструмент содействиядемократии и правам человека (ЕИДПЧ), Инструментстабильности и Инструмент сотрудничества в областиядерной безопасности.

С 2014 г. ЕИСП будет заменен новым финансовыминструментом – Европейским инструментом соседства

5 Включение меньшинств в финансовыеинструменты ЕС, доступные для странВосточного партнерства

ТАБЛИЦА 4: Финансирование программы ВП в странах-участницах

167

62

65 (2012)

87 (2013)

Комплексноеинституциональное

развитие (КИР) 2011-2013гг.147

Пилотные программырегионального развития

(ППРР)2012-2013 гг.148

Интеграция исотрудничество со

странами Восточногопартнерства (EaPIC) 2012-

2013 гг.149

33

Суммы, выделенныестране в рамках

Годовых программдействий

15 (2012)

25 (2013)

ВСЕГО(в млн. евро)

Армения

19



–

–

31



22 (2012)

27 (2013)

Азербайджан Грузия

41



28 (2012)

35 (2013)

43



–

–

Молдова Украина


(ЕИС). В декабре 2013 г. Совет принял Многолетнюю ра-мочную финансовую программу ЕИС на 2014-2020 гг. сбюджетом 15 433 млрд. евро. Предполагается, что этиновые финансовые инструменты будут более гибкими, сболее простыми правилами и более ориентированнымина права человека, демократию и добросовестное госу-дарственное управление. Новый ЕИС охватит 16 стран-соседей ЕС, в том числе шесть стран ВП, работая по«принципу дифференцирования и стимулирования» исосредоточившись на ряде конкретных направлений:права человека, верховенство закона, развитие демокра-тии и гражданского общества; устойчивый и всеобъемлю-щий рост и экономическое развитие, включаяинтеграцию с внутренним рынком ЕС; мобильность иконтакты между людьми; а также региональная интегра-ция, включая приграничное сотрудничество.153 Хотя реа-лизация программ в рамках ЕИСП в 2014 г.продолжится, в настоящее время уже ведется работа поразработке стратегии и планированию ЕИС.

5.2 Привлечение меньшинств всекторальные программы ЕИСП

Основной формой помощи ЕС странам ВП являетсябюджетная поддержка и финансирование крупных про-грамм для осуществления процессов реформирования вовзаимно-согласованных секторах. Процесс планированияпрограмм ЕИСП основан на Документах о стратегии со-действия странам (ДССС). Текущие ДССС охватывают2007-2013 гг. в соответствии со сроком действия ЕИСП.Приоритеты помощи по ДССС определены, в первуюочередь, на основе целей политики, сформулированных вПлане действий. В документах ДССС также приводитсяанализ политической и экономической ситуации в стране,описана прошлая и текущая помощь ЕС и иных доноровв двустороннем и многостороннем измерении.

На основе документов ДССС запланированы изло-женные в документах Национальных индикативных про-грамм (НИП) меры оперативного реагирования на срокв три или четыре года. В них указан ориентировочныйбюджет, а также ряд основных и вспомогательных прио-ритетных направлений. По каждому вспомогательномуприоритету с долгосрочным воздействием ставят кон-кретные задачи и результаты, а также устанавливают пока-затели для оценки их достижения в соответствии слогикой избранного подхода. Наконец, в Годовых про-граммах действий и Информационных карточках про-ектов изложены конкретные мероприятия, включаявыделяемые суммы и предполагаемые сроки.

В целом, только в двух ДССС при анализе ситуации встране упоминаются права и положение меньшинств. ВДССС по Грузии подчеркиваются «проблемы полнойинтеграции меньшинств в основное русло политической,экономической и культурной жизни Грузии» с особымупоминанием ситуации армяно-язычных и месхетинскихобщин.154 В анализе ситуации в ДССС по Молдове указы-

вается, что «права меньшинств, в частности, языковые, несоблюдаются».155 Однако ни по одному из основныхприоритетных направлений помощи, обозначенных вобоих ДССС, меньшинства не упоминаются, хотя все оникасаются прав человека и основных свобод.

В большинстве документов НИП также не указаноникаких конкретных целей, результатов или показателейпо правам меньшинств. Единственным исключением яв-ляется НИП на 2011-2013 гг. для Молдовы, в которомперечисляется «ряд случаев нарушения прав националь-ных, религиозных и иных меньшинств, о которых со-общали ЕС, ООН, Совет Европы, ОГО» с конкретнойцелью «видимого уменьшения», как одного из десятиопределенных показателей по вспомогательному приори-тету «верховенства закона, прав человека и безопасно-сти».156 Кроме того, в двух НИП по Грузии меньшинстваупоминаются в третьем основном приоритете, касаю-щемся сокращения бедности и социальных реформ. Вобоих НИП «возросшая экономическая и социальнаяинтеграция меньшинств Грузии, проживающих в сель-ской местности и на периферии», приведена в качествеожидаемого результата вспомогательного приоритета раз-вития регионов.157

Дополнительно к ЕИСП в 2012 г. была введена про-грамма «Интеграция и сотрудничество со странами Вос-точного партнерства (EaPIC) – Восточное соседство», врамках которой средства выделяют по принципу«больше за большее» после рассмотрения прогресса каж-дой страны-партнера в процессе реформ. Первый пакетфинансирования направлен в Армению, Грузию и Мол-дову. В Информационной карточке плана действий попрограмме EaPIC указано в общей сложности семь основ-ных критериев оценки прогресса, включая уважение правчеловека: а это подразумевает отсутствие дискриминациив отношении меньшинств. Прогресс оценивается на ос-нове Годового отчета о выполнении ЕПДС и признан-ных во всем мире стандартов.158

Из-за того, что ЕИСП, а также дополнительные сред-ства ВП используются, главным образом, для финансиро-вания общего бюджета и бюджета определенныхсекторов, сложнее определить, в каком объеме выде-ляются средства по связанным с меньшинствами направ-лениям в странах ВП. Прежде всего, Годовые программыдействий и Информационные карточки проектов с наи-большим финансированием разрабатываются для под-держки определенных секторов и редко касаютсяпроблем меньшинств. Например, поддержка ЕС полити-ческих реформ в судебном секторе в Грузии, Молдове иУкраине составляет, соответственно, 18 млн. евро, 52 млн.евро и 10 млн. евро. Только в Информационной карточкеплана действий по Грузии затронут вопрос о том, чтобысделать решение проблем меньшинств одним из основ-ных направлений деятельности. Общей целью программыявляются «укрепление верховенства закона и защитаправ человека в Грузии». Одним из ожидаемых результа-тов секторальной программы является укрепление потен-


циала по эффективному оказанию юридической помощии представлению в суде интересов граждан, отвечающихустановленным требованиям. Соответствующий показа-тель при этом определяет наличие у определенных групп,включая женщин и меньшинства, права на такие услуги.159

В сентябре 2012 г. Генеральный директорат по разви-тию и сотрудничеству EuropeAid опубликовал новые Ру-ководящие принципы бюджетной поддержки дляпредоставления персоналу организаций ЕС, а такжестран-партнеров рекомендаций по вопросам процедур-ных требований, разработки программ и реализации мерпо поддержке государственных бюджетов.160 В них вво-дится дифференциация договоров о бюджетной под-держке для лучшей адаптации механизмов реагированияна ситуацию в стране-партнере, получающей помощь.Определены три общих типа договоров о бюджетнойподдержке: договоры о мерах эффективного управления иразвития (GGDC), договоры о секторальных реформах(ДСР) и договоры о государственном строительстве(ДГС).161 Инновационным компонентом, введенным ЕС,является «Оценка основополагающих ценностей». Те-перь от представительств ЕС требуется оценка соблюде-ния и готовности отстаивать права человека, демократиюи верховенство закона на этапе планирования. При этомдолжны учитываться Стратегии стран по соблюдениюправ человека, отчеты миссий ООН по наблюдению завыборами, политические отчеты представительств и от-четы правозащитных организаций. В круг вопросов пооценке положения с защитой прав человека в любойстране входит вопрос об эффективной защите прав лиц,принадлежащих к меньшинствам или коренным народам.

На этапе планирования программ подобную оценку сле-дует выполнять до стадии формулирования целей приподготовке соответствующих Информационных карточекпланов действий. Однако Оценка основополагающихценностей, а также последующий мониторинг во времяреализации являются предварительным условием толькодля GGDC. Поскольку основным режимом финансиро-вания стран ВП до настоящего момента была отраслеваябюджетная поддержка, то финансирование и в будущем,вероятнее всего, будет происходить по ДСР.162 Однакодля ДСР Оценка основополагающих ценностей не яв-ляется обязательной; в новых Руководящих принципахбюджетной поддержки сказано лишь, что «следует учиты-вать приверженность основополагающим ценностям».163

Из анализа документов по планированию программЕИСП очевидно, что права и проблемы меньшинств нефигурируют среди основных вопросов в процессах плани-рования и реализации секторальных программ, хотя этобыло бы важно, особенно для таких секторов, как здраво-охранение, образование, трудоустройство, экономическоеразвитие и государственное управление.

5.3 Включение меньшинств в грантовые программы – Фонд поддержки гражданского общества

В последние годы ЕС все больше признает, наскольковажную роль играет жизнеспособное гражданское обще-ство в осуществлении демократических перемен и соблю-дении прав человека, в том числе и меньшинств. Фонд

По сравнению с ЕИСП в большое количество программных до-кументов секторальных программ для стран-кандидатов навступление в ЕС, финансируемых посредством Инструментаподготовки к вступлению в ЕС (IPA), в качестве вопроса, тре-бующего комплексного подхода, вошли права и проблемыменьшинств. Однако конкретное практическое применение вэтих документах намечено недостаточно, если вообще име-ется.

Например, в Косово проект Инструмента подготовки квступлению в ЕС (IPA) на 2007 г. под названием «Поддержка ор-ганов местного самоуправления и децентрализация» направ-лен на улучшение координации между центральнымправительством и муниципалитетами в разработке политики,укрепление механизмов обеспечения выполнения правовойбазы и предоставления услуг, повышение эффективности иподотчетности муниципалитетов для предоставления эконо-мичных коммунальных услуг и улучшения диалога с гражда-нами. И хотя в Информационной карточке проекта в качествевопроса, требующего комплексного подхода, указаны ориен-тированные на меньшинства меры, включая совершенствова-

ние рекламно-информационные услуг и регулярные заседаниякомитета по вопросам равных возможностей, весьма сомни-тельно, чтобы эти меры оказались достаточными.164

Другие примеры можно найти в подготовительных меро-приятиях за 2007 и 2009 гг. по программам «Обучение длиноюв жизнь» и «Молодежь в действии» в Хорватии и Македонии.Эти проекты направлены на подготовку Хорватии и Македо-нии как стран-кандидатов к участию в программах Европей-ской комиссии путем наращивания потенциаласоответствующих национальных учреждений по управлениюпрограммами и предоставление заинтересованным лицам воз-можности участия в некоторых проектах. Проекты предостав-ляют конкретные возможности финансированияобразовательных проектов, за которые берутся ОГО мень-шинств, а также возможность для этих групп приобрести суще-ственный опыт по разработке программ Комиссии и стаж вреализации финансируемых Комиссией проектов. Тем неменее, во всех Информационных карточках проектов указано,что «деятельность в рамках проекта не оказывает прямоговлияния на меньшинства».165

ВРЕЗКА 6: Вовлечение меньшинств в финансируемые ЕС секторальные программы для стран-кандидатов в ЕС


гражданского общества выступал за включение дополни-тельного инструмента поддержки гражданского обществав соседних странах, который был впоследствии принятЕвропейской комиссией в обзоре реализации Европей-ской политики добрососедства за 2011 г. В нем указыва-лось, что «гражданское общество играет ключевую роль взащите прав женщин, достижении социальной справед-ливости и уважении меньшинств, а также в защите окру-жающей среды и повышении эффективностиресурсов.(…) Финансирование ЕС таких мероприятийможно было бы осуществлять, учредив специальныйФонд поддержки гражданского общества ради добросо-седства».166

Цели Фонда поддержки гражданского общества на2011 и 2012-2013 гг., намеченные в годовых Информа-ционных карточках проектов, следующие: укреплять по-тенциальные возможности негосударственных структур,содействовать вовлечению негосударственных структур вполитический диалог, развивать многостороннее взаимо-действие между негосударственными структурами и орга-нами власти на национальном и местном уровнях ирасширять участие ОГО в планировании, реализации имониторинге помощи и политик ЕС.169 Ни в одной Ин-формационной карточке проекта меньшинства кон-кретно не упоминаются ни в целях, ни в ожидаемыхрезультатах, ни в предполагаемой деятельности. Со ссыл-кой на статью 14 регламента ЕИСП, содержащую опре-деление неправительственных организаций, в качествеполучателей поддержки приведены «организации, пред-ставляющие национальные и (или) этнические меньшин-ства». Однако о включении вопросов, требующихкомплексного подхода, в основные направления деятель-ности говорится лишь в связи с гендерным равенством ипроблемами молодежи.170

Фонд организует региональные и местные конкурсыпроектных предложений. Местные конкурсы по даннойпрограмме, в основном, были объединены с конкурсамипо программе «Объединения граждан и органы мест-ного самоуправления: сотрудничество на благо разви-тия» (программа NSA LA), так как цели обеих программчастично совпадают, а финансовые пакеты для программNSA LA намного меньше. Например, в Украине все триконкурса на гранты Фонда были объединены с програм-мой NSA LA из-за малой суммы пакета финансирования(600 000 евро) последней.171

Еще одной целью является поддержка расширения по-литического диалога по направлениям двустороннего со-трудничества между ЕС и странами-партнерами.Например, для Украины были установлены такие прио-ритеты, как энергетика, экология и управление грани-цами. С учетом ожидаемого подписания Соглашения обассоциации в новой Рамочной финансовой программе на2014-2020 гг. к основным направлениям причислили вер-ховенство закона и правосудие, развитие предпринима-тельства и энергетическую эффективность. Однако из-затого, что Украина не подписала Соглашения об ассоциа-ции на Вильнюсском саммите, как первоначально ожида-лось, выбор этих секторов будет пересмотрен. Ни один изфинансируемых из Фонда проектов по Украине не затра-гивал меньшинства ни при реализации, ни на этапе пла-нирования.172 В финансируемых Фондом проектах поГрузии также не было выгодоприобретателей из числаменьшинств. К приоритетам сотрудничества в 2013 г.,установленным для Грузии, отнесли реформу управлениягосударственными финансами и прозрачность бюджета,энергетику, децентрализацию и схемы комплексного пла-нирования развития, тогда как на 2012 г. это были сель-ское хозяйство, торговля, судебная система, управлениегосударственными финансами и миграция, а также визо-вый диалог.173

Помимо Фонда имеется грантовая инициатива мень-шего масштаба – Культурная программа Восточного парт-нерства. До настоящего момента финансирование по нейполучили 15 региональных проектов, в том числе один сориентированной на меньшинства целью. Проект на-правлен на сохранение культурного разнообразия и под-держку культуры меньшинств путем укрепленияпотенциала органов местного самоуправления, ОГО, ру-ководителей учреждений культуры и местных общин вУкраине и Армении.174

5.4 Включение меньшинств в грантовыепрограммы- Европейский интсрументсодействия демократии и правамчеловека

Европейский инструмент содействия демократии и пра-вам человека – это инструмент, охватывающий все страныи регионы, включая страны ВП. В Дорожную карту ЕС на2013 г. к Вильнюсскому саммиту он был специальновключен как средство поддержки, оказываемой Евросою-зом по согласованным направлениям с целью содействияпроведению демократических реформ и соблюдения правчеловека, в том числе меньшинств.175

В Стратегических планах ЕИДПЧ на 2007-2010 и2011-2013 гг., а также в основу Программы поддержки от-дельной страны (ППОС) положены, пять конкретных на-правлений деятельности, каждое из которых относится кменьшинствам.178 Соответственно, все Годовые про-граммы действий указывают, среди прочих направлений

Проекты, финансируемые из средств финансового пакетаФонда поддержки гражданского общества на 2011-2013 гг.,все еще реализуются. Планирование новой схемы финанси-рования на 2014-2020 гг. продолжается.167 Всего восточнымсоседям было выделено: на 2011 г. – 11 млн. евро, а на 2012 и2013 гг. – 23,4 млн. евро.168

ВРЕЗКА 7: Средства, выделенные через Фонд поддержкигражданского общества («Фонд»)


деятельности, права меньшинств.179 В значительной сте-пени это отражено в статистике децентрализованных кон-курсов проектных предложений по странам ВП. Из всех20 конкурсов в период между 2009 и 2013 годами 14 отно-сятся к целям и (или) приоритетам меньшинств. И все же,если посмотреть, какие проекты победили на конкурсах,вырисовывается иная картина. Из 122 проектов, одобрен-ных в период между 2009 и 2013 гг., лишь 14 реализуюторганизации меньшинств и (или) направлены на мень-шинства, а это менее 12 %. Более того, не утверждено ника-ких затрагивающих меньшинства проектов в Армении,Азербайджане, Беларуси и Молдове, хотя в каждой из этихстран проводился по меньшей мере один конкурс предло-жений по меньшинствам; а в ППОС Молдовы их былодаже три.180

Ориентированные на меньшинства проекты в ППОСбыли профинансированы инструментом ЕИДПЧ тольков Грузии и Украине. Например, в Грузии два проекта фи-нансировались с упором на армяно-язычные меньшин-ства в Самцхе-Джавахети, первый из которых былнаправлен на поддержку реформы правосудия по делам

несовершеннолетних в Квемо-Картли и Самцхе-Джава-хети, а второй, реализуемый Многонациональным ресурс-ным центром Фонда развития гражданского образования,направлен на снижение уровня насилия и ксенофобиисреди молодежи. Два проекта для месхетинских общинпризваны укрепить навыки лидеров и организаций от-стаивать свои права и эффективнее пользоваться услугамигосударства, а также повысить осведомленность о правахчеловека и доступность правосудия. В ходе выделения по-следнего пакета в октябре 2013 г. финансирование полу-чил проект по содействию свободным и честным выборамместных органов самоуправления в 2014 г., в которомособое внимание уделялось административным краямСамцхе-Джавахети, Квемо-Картли, Кахети, Шида Картлии Мцхета-Мтианети.182 В Украине, по ППОС ЕИДПЧфинансировалисьвсего пять проектов, непосредственносвязанных с правами меньшинств. Например, проект Все-украинской ассоциации преподавателей истории и обще-ственных наук по развитию диалога о применениимежкультурного подхода к преподаванию истории; про-ект по развитию навыков для крымской молодежи и про-ект, направленный на обеспечение возможностейосуществления избирателями из общин меньшинствсвоего права голоса на парламентских выборах 2012 г.183

Организации меньшинств, особенно, небольшие, стал-киваются с рядом трудностей, когда пытаются получитьфинансирование через ЕИДПЧ. У них нет возможностейи опыта определенного уровня финансирования, а такжеранее реализованных проектов, как того требуют правилаи условия отбора, установленные для ЕИДПЧ. Поройодним из требований конкурса является подача докумен-тов на английском языке, что требует языковых навыков,имеющихся лишь у небольшого числа ОГО, более уком-плектованных персоналом. Вариант выдачи субгрантовОГО в рамках проекта ЕИДПЧ рассматривается в каче-стве положительного механизма вовлечения менее опыт-ных, и менее развитых организаций. Порой такой подход

ТАБЛИЦА 5: Конкурсы ЕИДПЧ по программам поддержки отдельных стран и победившие проекты

Армения

Азербайджан

Беларусь

Грузия

Молдова

Украина

ИТОГО

2

2

3

6

4

3

20

1

1

1

6

3

2

14

Общееколичествоконкурсов в

период 2009-2013 гг.

Меньшинства, указанныев целях или приоритетах

19

9

0

64

16

14

122

0

0

0

11

0

5181

16

Общее числоутвержденных

проектов в период2009-2012 гг.

Утвержденныепроекты,

ориентированныена меньшинства

ИСТОЧНИК: СРЕДСТВО ПОИСКА EUROPEAID КОНКУРСА ПРОЕКТНЫХ ПРЕДЛОЖЕНИЙ И УВЕДОМЛЕНИЯ О ЗАКУПКАХ: HTTPS://WEBGATE.EC.EUROPA.EU/EUROPEAID/ONLINE-SERVICES/INDEX.CFM?ADSSCHCK=1385744380569&DO=PUBLI.WELCOME.ПОДТВЕРЖДЕНИЕ ПОЛУЧЕНО ОТ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВ ЕС В АРМЕНИИ, ГРУЗИИ И УКРАИНЕ.

На 2007-2010 гг. на программы поддержки отдельных странчерез ЕИДПЧ было выделено в общей сложности 161 млн.евро, 30 % из которых направлены в страны ЕИСП и Ближ-него Востока. 47 млн. евро было выделено на транснацио-нальную и региональную деятельность, 20 % из которыхнаправлены в страны ЕИСП и Ближнего Востока.176 На 2011-2013 гг. были выделены такие же объемы, из которых 165,4млн. евро – на Программы поддержки отдельных стран (изних 30 % странам ЕИСП и Ближнего Востока), а 18,9 млн. евро– на межгосударственную и региональную деятельность (изних 20 % странам ЕИСП).177

ВРЕЗКА 8: Средства, выделенные через ЕИДПЧ странамЕИСП


налагает дополнительные административные расходы наорганизацию получившую грант, как, например, в Грузии,где налоговое законодательство очень затрудняет выдачусубгрантов. Положения ЕИДПЧ по новой многолетнейрамочной финансовой программе предусматривают, чтообщие бюджеты грантов могут возрасти, что означаетдальнейшее отстранение небольших ОГО, включая ОГОменьшинств, не способных освоить объемные гранты.184

Организациям меньшинств хорошо известны такиепреграды. Как указал один представитель украинской ор-ганизации, у которого брали интервью для данного иссле-дования: «Нам кажется, что ЕС не заинтересован вразвитии небольших организаций, и они всегда работаюти оказывают финансовую поддержку одним и тем же орга-низациям, с которыми знакомы, то есть более крупныморганизациям с более сильными европейскими партне-рами».185 К подобным заключениям пришел и представи-тель грузинской организации, которая получилафинансирование как партнер ведущей организации-за-явителя, но потерпела неудачу по собственной заявке.Этот респондент указал на недостаточную обратную связьпо предложениям, которые были отвергнуты: «Может,потому что у нас недостаточно опыта, или ЕС принципи-ально дает средства только более крупным ОГО».186

Сложностей добавляют и языковые барьеры. Как при-знался представитель цыганской организации: «Уровеньвладения английским в ромских организациях не дотяги-вает и до среднего. Поэтому трудно составлять отчеты ипроектные предложения на английском».187 В данномконтексте ряд организаций выражали желание и необхо-димость получать больше информации о возможностях имеханизмах финансирования ЕС, а также поддержку вприобретении умений и навыков в соответствующихобластях, например, в области разработки проектов илисоставления предложений.188

Из-за этих сдерживающих факторов организации мень-шинств имеют лишь ограниченный доступ к средствам, вы-деляемым ЕС для целевого субсидирования поддержкигражданского общества. Из 14 опрошенных организацийлишь три когда-либо получали грант ЕС, причем одна былапартнером по проекту победителя конкурса, а три неодно-кратно и безуспешно подавали заявки по различным на-правлениям финансирования ЕС; оставшиеся восемьникогда не обращались ни за каким грантом ЕС. Примеча-тельно то, что большинство опрошенных организаций по-лучали финансирование по иным международным каналам,включая страны-члены ЕС, посольства США, АМР США,ПРООН и такие фонды, как Фонд открытого общества.

ТАБЛИЦА 6: Опыт взаимодействия организаций меньшинств с донорами ЕС и международного сообщества

3 3 8 10

ФинансированиеЕвросоюзом

(как основного получателяили партнера)

Неудачное обращение в ЕС В ЕС не обращались Другие международные до-норы

ИСТОЧНИК: ИНТЕРВЬЮ С 14 ПРЕДСТАВИТЕЛЯМИ ОРГАНИЗАЦИЙ МЕНЬШИНСТВ И ПРАВОЗАЩИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ, РАБОТАЮЩИХ ПО ВОПРОСАМ МЕНЬШИНСТВ.


6.1 Необходимость статистических данныхпо меньшинствам

Статистические данные и информацию о положениименьшинств получить трудно, а, в большинстве случае, еепросто не существует. Это относится не только к странамВП, но и к странам, присоединяющимся к ЕС, и даже го-сударствам-членам ЕС. И все же для выработки эффектив-ной и всеохватывающей политики, секторальныхстратегий и программ, задания целевых показателей икритериев, не говоря уже об измерении достижений иоценке пригодности и жизнеспособности конкретногопроекта, статистические данные просто необходимы. По-следствиями неправильной постановки задач в отноше-нии меньшинств в конкретных программах илиненадлежащего учета их интересов в стратегиях болеекрупных секторов станет дальнейшая маргинализация ибедность.

Правозащитный подход к составлению программ(HRBAP), ставший основным принципом ООН, подчер-кивает необходимость наличия «показателей, напрямуюсвязанных с нарушением прав».189 За эти годы правоза-щитный подход получил дальнейшее развитие и нашелприменение в процессах планирования во многих донор-ских организациях. Выполненное в 2006 году исследова-ние подходов доноров к учету прав человека приразработке проектов, заказанное ОЭСР, выявило различ-ные формы помощи в этой области, большинство из кото-рых направлялось в проекты, нацеленныенепосредственно на конкретное право или конкретнуюгруппу. Также были обнаружены примеры стратегиче-ского использования прав человека в разработке нацио-нальных программ и включения вопросов защиты правчеловека как одного из направлений деятельности в сек-торальные программы, включая разработку показателейпо правам человека, хотя и в намного меньшей мере.Одним из заключений, сделанных по результатам иссле-дования, было то, что «правозащитному сообществу при-дется больше работать над тем, чтобы нагляднопродемонстрировать, где правозащитные методы и прин-ципы можно с максимальной пользой применить к про-блемам развития».190

Сбор данных по меньшинствам продолжает оста-ваться проблемой, о которой часто говорят. В директив-

ной записке Генерального секретаря ООН для системыучреждений ООН об отношении к расовой дискримина-ции и защите прав меньшинств дается конкретная реко-мендация «принимать обоснованные меры и проводитьполитику по всем направлениям, начиная с предотвраще-ния конфликтов и до развития, в том числе в различныхизмерениях исключения, поддерживая сбор данных, от-носящихся к меньшинствам, в том числе при переписяхнаселения».191 За последние несколько лет Независимыйэксперт ООН по вопросам меньшинств неоднократноподчеркивал необходимость включения меньшинств вПовестку дня по вопросам развития после 2015 г.192 В до-кладе Совету по правам человека по поводу ЦРТ от ян-варя 2014 г. сказано, что «вследствие использованияобщих результатов и продолжающегося отсутствия под-робных данных выполняются очень мало измерений про-движения меньшинств к поставленным целям.Правительства больше обращают внимание на легкодо-ступные группы населения и вопросы, которые проще идешевле решать. Вопросы географической и социальнойдосягаемости меньшинств чаще усложнены, а проблемыдискриминации и социальной изоляции настолько долго-срочны, что с ними очень трудно бороться. Как следствие,вопросы меньшинств и разрешение проблем в стратегияхкасательно меньшинств часто игнорировалось даже тогда,когда была политическая воля их решать».193

Правозащитные органы, в том числе Комитет по лик-видации расовой дискриминации (КЛРД) и КЭСКП, не-однократно обращались к странам ВП с просьбойуказывать в отчетах, направляемых в комитеты, информа-цию о населении, образовании и трудоустройстве в этни-ческом разрезе. В 2011 г. КЛРД указывает взаключительных замечаниях по представленному Грузиейнациональному отчету на свою «озабоченность отсут-ствием подробных данных по меньшинствам, в том числетаким малочисленным, как кисты, курды, евреи, греки, ас-сирийцы, а также по ЛПВС и беженцам».194 На отсут-ствие подробных данных указывалось также в заключениипо национальному отчету Армении за 2011 г. с просьбойсообщить «актуальные данные по составу населения,включая ассирийцев, азербайджанцев, цыган и другие не-большие этнические группы».195 Что касается ситуации вМолдове, у КЛРД вызывает беспокойство отсутствие на-дежных данных об этническом составе молдавского насе-

6 Статистика и определениепоказателей по правам меньшинств


ления, «в частности, ромского меньшинства, а также от-сутствие систематического сбора данных по социальнойинтеграции, проблемам и случаям дискриминации».196

6.2 Трудности сбора подробных данных

Сбор подробных данных продолжает вызывать затрудне-ние по целому ряду причин:197

• Отсутствие официального признания: признание су-ществования меньшинств является предварительнымусловием учета государством меньшинств в стратегияхразвития секторов, начиная со сбора подробных дан-ных. В странах ВП не все меньшинства официальнопризнаны. Например, в Армении всего одиннадцатьофициально признанных меньшинств: ассирийцы, бе-лорусы, грузины, немцы, греки, евреи, курды, поляки,русские, украинцы и езиды. Однако есть еще и таты иудины, два «новых меньшинства», появившихся в ре-зультате перемещения беженцев в период 1989-1990гг. Восемь «этнографических (субэтнических) группукраинцев» (в государственной терминологии), такихкак бойки, гуцулы и русины, в Украине меньшин-ствами не считают, хотя некоторые из них и пыталисьдобиться признания своей самобытности.198

• Страхи правительства: сбору подробных данныхчасто мешают опасения правительства относительнотого, какие выводы и заключения будут сделаны по де-загрегированным данным, включая реакцию междуна-родных донорских организаций и финансовыепоследствия для национальных бюджетов, а также по-тенциальные конфликты между группами.

• Ограничения самоидентификации: ввиду отсутствияопределения термина «меньшинство» самоиденти-фикация происходит по целому ряду признаков,включая этническую принадлежность, религию, куль-туру и язык.199 В регионе ВП отмечено также явлениесокрытия принадлежности к меньшинству опрашивае-мых лиц из-за опасений дискриминации или репрес-сий. В третьем заключении по АзербайджануКонсультативный комитет (КК) РКЗНМ поднималвопрос о том, как соотносятся 306 человек, назвав-шихся этническими армянами в переписи 2009 года, иофициальная оценка, согласно которой за пределамиНагорного Карабаха проживает приблизительно 30000 этнических армян.200 Международную озабочен-ность вызвали также связанные с этим вопросы приме-нения концепции самоидентификации в другихстранах ВП. Например, в заключительных замечанияхпо представленному Молдовой национальному отчетуза 2011 г. КЛРД выразил озабоченность по поводу не-возможности самоидентификации как «ром» и при-менения термина «цыган».201 В третьем заключениипо Армении КК РКЗНМ обратил внимание на обяза-тельный характер вопросов в переписи 2011 года от-носительно этнической принадлежности и языка.202 В

качестве оправдания правительства часто указываютна законодательные запреты по сбору данных, относя-щихся к этнической принадлежности. Однако во мно-гих странах сбор данных об этническойпринадлежности зависит лишь от соблюдения опреде-ленных гарантий. Это, например, оговорено в статье 7закона Украины «О защите персональных данных».203

• Неспособность правительственных и административ-ных органов: дополнительной проблемой являетсяограниченная способность властей в некоторых стра-нах эффективно осуществлять сбор данных. В частно-сти, при сборе статистических данных разнымиадминистративными структурами в единую базу дан-ных несогласованность действий затрудняет обра-ботку и применение таких данных для реализациицелей разработки программ.204

6.3 Правозащитные подходы и учетменьшинств при планированиипрограмм

Несмотря на сложную ситуацию со сбором и обработкойданных об этнической принадлежности и национально-сти, необходимость этих данных для эффективной разра-ботки и реализации стратегий и программ развитиясовершенно очевидна. Последствия неполноты подобныхданных не раз документировались. Например, Европей-ская сеть против расизма (ЕСПР), оценив последствияотсутствия сопоставимых социально-экономических дан-ных для адресных политик по этническим меньшинствами мигрантам в ЕС и государствах-членах, пришла к вы-воду, что, несмотря на задействованные политические ин-струменты социальной интеграции, «пока что они непринесли ощутимых результатов по интеграции этниче-ских меньшинств и мигрантов. И, отчасти, из-за проблем,связанных со сбором данных. В целом, отсутствие данных,собранных непосредственно по мигрантам и этническимменьшинствам, затрудняет мониторинг их социально-экономического положения. В свою очередь, это услож-няет разработку надлежащей политики и определениепрогресса. И этот вопрос нужно решать на уровне ЕС».205

Одной из сложнейших задач является преобразованиеправ и потребностей меньшинств в конкретные стратегиии программы. В то время как большинство международ-ных органов, в том числе и ЕС, через разработку про-граммных инструментов и пособий, активно продвигаютконцепцию гендерного равенства, выведение на переднийплан вопросов соблюдения прав меньшинств так и неподкреплено практическими рекомендациями. Однакопринятие систематически мер затруднено даже в гендер-ной области. И хотя инструмент для включения гендер-ного вопроса в подходы, используемые для определениясекторов и проектов, на которые пойдет помощь ЕС, былразработан в 2004 г., в отчете Европейского парламента за2009 г. отмечалось, что «гендерная проблематика часто

упоминается как вопрос, требующий комплексного под-хода, без какого-либо указания на конкретные действия,определенные цели и сроки или выделенные бюджеты».206

Что касается помощи ЕС, Европейский центр по во-просам меньшинств (ЕЦВМ) в 2006 г. разработал для Ев-ропейского агентства по реконструкции (ЕАР) и егофилиалов в Юго-Восточной Европе специальное руко-водство «Как сделать вопросы меньшинств одним из ос-новных направлений деятельности». В 2011 г. ЕЦВМадаптировал руководство для Южного Кавказа. Данноеруководство распространили среди государственных ор-ганов и организаций меньшинств.207 В 2010 г. Программаразвития Организации Объединенных Наций (ПРООН)разработала ресурсный справочник и инструментарийдля включения маргинализированных меньшинств в про-граммы ПРООН. Справочник рассчитан не только на со-трудников ПРООН в разных странах, но и на другиеорганизации, правительственные структуры и ОГО.208

В нем ЕЦВМ обращает внимание на то, что отноше-ние к вопросам меньшинств можно изменить, используядва аналитических подхода:

• В анализе с позиций развития подчеркиваются эконо-мические и социальные последствия включения во-просов меньшинств в процессы развития илиисключения их из этих процессов. В этом отношениицелью программ должно быть не обеспечение равногораспределения выгод, а учет того, что особые потреб-ности или проблемы групп требуют дополнительныхили иных решений, ибо «разнообразие в развитиитребует разнообразия в политике».

• Анализ с позиций прав дополняет анализ с позицийразвития, ссылаясь на развитие и защиту прав мень-шинств в программах. Он направлен на выявление су-ществующих расхождений между декларациями иофициальными правовыми положениями с одной сто-роны и их реализацией на различных уровнях, а такженедостатков, каковыми в глазах сообществ мень-шинств являются отсутствие прозрачности и соответ-ствующей информации.

Оба анализа необходимо выполнять на трех различ-ных уровнях: макроуровне стандартов доноров, правитель-ственных обязательств и правовых баз; мезоуровнесекторов, участвующих в поставке и предоставлении ре-сурсов; и микроуровне доступа и использования ресурсовсообществами меньшинств.209

ПРООН подходит к решению вопросов меньшинствс точки зрения развития, а также соблюдения прав чело-века, подчеркивая положительные эффекты для стратегийсокращения бедности и процессов национального разви-тия, если решение вопросов меньшинств станет одним изосновных направлений деятельности. Она предлагает рядмер для лучшего понимания ситуации и расстановки силв конкретной стране, включая сбор соответствующих дан-ных, определение и анализ, а также изучение законода-


тельной базы и политической конъюнктуры; определениеподходящих подходов к работе по вопросам меньшинстви наращиванию потенциала на уровне планирования; вы-явление национальных партнеров, включая министерстваи организации меньшинств; и использование такихсредств воздействия, как рекомендации международныхорганизаций или инициативы по правам меньшинств.210

6.4 Специальные показатели поменьшинствам для программ

За последние годы было предпринято немало шагов, на-правленных на выработку показателей для измерения сте-пени выполнения международных договоров по правамчеловека, в том числе относящихся непосредственно кменьшинствам. Например, в 2008 г. Совет Европы началразрабатывать политические показатели для оценки зако-нодательного воздействия РКЗНМ и «дискурсивных по-казателей» для оценки соответствующих дискуссий иобмена информацией на парламентских форумах, в СМИи среди широкой общественности.211 Важными участни-ками, заинтересованными в продвижении данного про-цесса, являются правозащитные организации. Внастоящее время ЕЦВМ работает над разработкой пока-зателей по РКЗНМ, а также по Европейской хартии ре-гиональных языков или языков меньшинств.212

С другой стороны, для измерения прогресса по преобра-зованию решения вопросов меньшинств в одно из основ-ных направлений в секторальных стратегиях и программахфинансовых инструментов, таких как ЕИСП, отсутствуютсоответствующие показатели по меньшинствам для работ-ников служб ЕС, составляющих программы, и их коллег изправительственных учреждений, на которые можно былобы опереться. Включение специфических для меньшинствпоказателей и целей в более крупные программы, если такоевообще бывает, происходит скорее случайно, чем системати-чески, что видно на примере программ поддержки реформв секторах с помощью инструментов ЕИСП и IPA.

Важно, чтобы права и потребности меньшинств нашлинадлежащее место в секторальных программах, посред-ством которых ЕС поддерживает процессы реформ встранах ВП. И это должно происходить постоянно, осо-бенно это касается показателей, характерных для реализа-ции в определенном секторе, и показателей достигнутыхрезультатов. Перед разработчиками программ при вы-боре соответствующего показателя процесса и результатадля измерения степени включения меньшинств в про-ектные мероприятия встают две различные проблемы. Во-первых, выбор показателей ограничен недостаточнымколичеством данных, доступных из национальных стати-стических бюро. Во всех странах ВП преобладает ситуа-ция, когда дезагрегированные данные по меньшинствамне предоставляются. Кроме того, использование геогра-фической области в качестве косвенного показателя рабо-тает только в том случае, если там проживаетпреимущественно меньшинство. Подход, обозначенный в


Руководстве ЕЦВМ, возможно, мог бы послужить отправ-ным пунктом для концентрации на тех направлениях, ко-торые имеют ключевую значимость для меньшинств и,следовательно, нуждаются в особом внимании, включаяобразование, трудоустройство, доступ к услугам здраво-охранения и социальной защиты, добросовестное управ-ление и верховенство закона.213 В опросе, выполненном врамках инициированной ПРООН Программы развитияи интеграции Крыма (ПРИК), изоляцию определяли понеравноправию в различных предварительно выбранныхсекторах, таких как экономика, образование, земельныевопросы, социальное обеспечение, управление и рели-гиозные права.214 В этом контексте отсутствие подробныхданных, собранных посредством национальных перепи-сей, или так называемых административных данных, со-бираемых для облегчения администрированияправительственных программ, может быть компенсиро-вано статистическими исследованиями. Но здесь возни-кает еще одна проблема, связанная с наличиемтехнических возможностей и финансовых ресурсов длявыполнения подобных исследований с целью получениядезагрегированной информации о меньшинствах. Однаков качестве дополняющих подходов можно использоватьопросы общественного мнения или экспертные оценки,формирующие показатели, основанные на восприятии.

Наконец, правительства редко консультируются с ор-ганизациями меньшинств по вопросам сбора подробныхэтнических данных. Как отмечалось в докладе Консульта-тивного комитета РКЗНМ, при подготовке к националь-ной переписи в Армении «с национальнымименьшинствами не консультировались ни о формули-ровке вопросов, ни о выборе методики анкетирова-ния».215 И все же, гражданское общество, в том числеорганизации меньшинств, могут играть ключевую роль в

предоставлении соответствующих действительности дан-ных путем проведения собственных опросов, и не толькодля мониторинга политики правительства, но и для фор-мирования доказательного подхода к планированию про-грамм, который позволит систематически включатьрешение проблем меньшинств в одно из основных на-правлений деятельности в соответствующих секторах. Этопризнали представительства ЕС, которые в определенноймере, хотя и не постоянно, консультируются с граждан-ским обществом при разработке программ. По утвержде-нию руководителя проектов по правосудию иверховенству закона представительства Европейскогосоюза в Грузии, «дополнять информацию при составле-нии программ могут представители гражданского обще-ства».216

Таким образом, достаточно сложно устранить недо-статок подробных данных по меньшинствам, необходи-мых для формирования программных целей. Этопотребует долгосрочных усилий как со стороны прави-тельств стран ВП, так и со стороны ЕС. Для этого важнонаращивать усилия по укреплению национальных стати-стических управлений в странах ВП, чтобы в сборе и об-работке административных данных постоянноучаствовали организации меньшинств, систематическипривлекая к сбору данных организации меньшинств и вы-деляя финансовые ресурсы из секторальных бюджетовдля информационного обеспечения программ в ключевыхсекторах. Помимо показателей в рамках программы ВПЕвропейскому союзу также следует разработать обязатель-ные гендерные показатели, основанные на подробныхданных показателей по меньшинствам, выводимых по ре-зультатам финансируемых ЕС опросов (в случае невоз-можности их получения из национальных статистическихбюро стран-партнеров).

Защита и права меньшинств недостаточно отражены впроцессах ВП в преддверии Вильнюсского саммита и неявляются неотъемлемой частью пакетов по ассоциации.Отсутствие четкой перспективы членства, роль и инте-ресы России в регионе, разнородность стран ВП услож-няют ситуацию с правами меньшинств. Отличие отзападно-балканского процесса присоединения в том, чтоздесь перед ЕС встает сложный выбор: оставаться со-обществом общих ценностей или сосредоточится на во-просах экономики и безопасности. Более того, в центревнимания – скорее борьба с дискриминацией, чем праваменьшинств. Даже там, где меры по защите прав мень-шинств приняты, из-за отсутствия политической волинаблюдается огромное расхождение между законода-тельством и его практическим применением. Монито-ринг по правам меньшинств со стороны ЕС был слабым:в частности, Отчеты о выполнении не основывались начетких критериях. А это большой минус, особенно, дляэффективного контроля реализации политик. Тем неменее, интервью, проведенные в рамках данного иссле-дования, показывают, что сами меньшинства ожидаютположительных результатов от ассоциации или болеетесных отношений с ЕС, особенно относительно защитыих прав.

Что касается финансовых инструментов, в том числепрограмм ЕИСП и ВП, никакого систематического под-хода к защите прав и решению проблем меньшинств какосновному направлению в циклах планирования и реа-лизации секторальных программ не наблюдается, хотя


значение данного подхода, особенно в таких секторах,как здравоохранение, образование, трудоустройство,экономическое развитие и государственное управление,трудно переоценить. Характерные для меньшинств по-казатели и критерии редко попадают в программные до-кументы. В контексте ВП также остается неясным, какосуществляется на практике введенный в 2011 годупринцип «больше за большее». Наконец, организациименьшинств сталкиваются с трудностями при оценкепрограмм целевого финансирования, таких как Фондподдержки гражданского общества и ЕИДПЧ, из-за от-сутствия информации, опыта и способностей освоениякрупных сумм финансирования.

Основав Форум гражданского общества и Националь-ные платформы, ЕС сделал значительные шаги по во-влечению гражданского общества в процесс реализациипрограммы «Восточное партнерство». Однако меньшин-ства слабо представлены в Форуме или Национальныхплатформах, которые продолжают разрываться между не-обходимостью решать поставленные цели и задачи ВП иассоциации и желанием разнообразить свои приоритеты.После Вильнюсского саммита ЕС, получив правовые ос-нования для применения принципа кондициональностив отношении Молдовы и Грузии, обязался продолжитьподдержку и взаимодействие с другими странами ВП,включая Украину. Предстоит еще выяснить, будут липрава меньшинств играть более самостоятельную роль вразвитии тесных связей с ЕС и реализации реформ в бли-жайшие годы.

Заключения


Для ЕС

На политическом уровне• Прикладывать больше усилий, чтобы права мень-

шинств и коренных народов приобрели большеезначение в политической ассоциации и чтобы деятель-ность в этом направлении стала более заметной в буду-щие председательства. В Отчеты о выполненииследует включать детальную оценку ключевых вопро-сов по правам и положению меньшинств и коренныхнародов и постоянно отслеживать эти вопросы в каж-дом годовом отчете. Аналогичные меры следует при-менять в сопутствующих документах, таких как отчеты,по ПДЛВР и Планы действий, чтобы обеспечитьвключение и систематический контроль проблемменьшинств.

• Уделять большее внимание эффективному примене-нию законодательства по защите лиц, принадлежащихк национальным меньшинствам и коренному населе-нию.

• Предпринимать более серьезные усилия по противо-действию дискриминации по таким направлениям,как законодательство и институциональные струк-туры, для решения проблем меньшинств и коренныхнародов.

По финансовой помощи• Разработать ряд основных секторальных реформ с фи-

нансовой помощью ЕС, включив в программные доку-менты стандартизированные показатели поменьшинствам и коренным народам.

• Связать выделение финансовой помощи ЕС с четкоопределенными целевыми показателями и крите-риями в отношении меньшинств.

• Установить, какие исходные данные о положениименьшинств и коренных народов необходимо соби-рать, организовать опросы для получения соответ-ствующих первичных данных и удовлетворениякритериев, обязательных для бюджетной поддержки вопределенном секторе. Небольшую часть бюджетнойподдержки следует выделить на опросы в различныхсекторах.

• Настоять на сборе подробных данных национальнымистатистическими управлениями и компетентными ми-

нистерствами по основным секторам реформ, полу-чающим финансовую поддержку ЕС.

По интеграции и укреплению организаций меньшинств• Сделать доступными дополнительные средства, выде-

ляемые на укрепление организаций меньшинств, длярасширения возможностей участия в соответствую-щих процессах, включая Форум гражданского обще-ства и Национальные платформы.

• Обеспечить для ОГО меньшинств и коренных наро-дов с ограниченными возможностями освоениясредств доступ к финансированию в виде небольшихдотаций и программ долевых субсидий, а также уча-стие в секторальных проектах с более широким кругомучастников в качестве основных партнеров.

• Использовать и развивать знания и опыт организацийменьшинств и коренных народов при мониторингереализации реформ в странах ВП.

Для государств-членов ЕС

• Обеспечить постоянный учет прав меньшинств в дву-сторонних отношениях со странами ВП.

• Повысить значение прав и проблем меньшинств винициативах по развитию двустороннего сотрудниче-ства.

Для стран ВП

• Учитывать интересы меньшинств и коренных народовна всех этапах планирования и реализации проектов, ихзатрагивающих.

• Проводить оценку положения меньшинств и коренныхнародов с полным и активным участием меньшинств настадии планирования всех программ, обеспечив включе-ние их проблем в соответствующие программные доку-менты.

• Расширять возможности меньшинств и коренных наро-дов по эффективному контролю государственных иместных бюджетов и использованию финансовой по-мощи ЕС.

• Обеспечить расширение возможностей национальныхстатистических управлений и соответствующих мини-стерств по систематическому сбору подробных данных

Рекомендации

по меньшинствам и коренным народам во всех ключе-вых секторах.

• Обеспечить внедрение институциональных механизмовдля облегчения эффективного взаимодействия с соответ-ствующими правительственными структурами и учетаинформации о меньшинствах и коренных народах приразработке тактик и стратегий, оказывающих на нихвлияние, например, путем создания консультативнойгруппы или совета меньшинств.

• Принимать упреждающие меры для обеспечения уча-стия групп меньшинств и коренных народов в админи-стративном и государственном аппарате.

• Принимать конструктивные меры по обеспечению уча-стия меньшинств и коренных народов в процессах ре-формирования соответствующих направлений, вчастности, но не исключительно, верховенства закона,образования и экономического развития. Следует такжепоощрять экономическое развитие регионов, населен-ных меньшинствами и коренными народами.

• Обеспечить качественное преподавание государствен-ного языка, а также преподавание и развитие языков на-циональных меньшинств и коренных народов.

Для Форума гражданского общества и Национальныхплатформ ВП• Расширять охват и больше отражать разнообразие стран

ВП, привлекая к участию в Форуме и Платформахбольше организаций меньшинств и коренных народов.

Для Форума

• Создать рабочую подгруппу по вопросам меньшинстви коренных народов с четко определенным кругомполномочий, наметив режим взаимодействия с дру-гими рабочими группами и соответствующими под-группами, чтобы она не стала очередной фикцией.

• Обеспечить отражение вопросов, связанных с правамии проблемами меньшинств, в основных целях Форума, атакже их применение при мониторинге программы ВП.


• Применять упреждающие меры для поддержки и уча-стия представителей меньшинств.

Для Национальных платформ

• Применять упреждающий подход к организациямменьшинств, в частности, небольшим организациям иорганизациям из отдаленных районов.

• Организовывать информирование организаций иобщин меньшинств.

• Лоббировать финансирование для расширения воз-можностей участия организаций меньшинств в работеНП и повышения осведомленности о планах ЕС.

Для Организаций меньшинств

• Стремиться к более активному взаимодействию с На-циональными платформами ВП для распространениявзглядов меньшинств по вопросам, касающимся за-щиты и положения меньшинств и коренных народов встранах ВП.

• Активнее отстаивать интересы меньшинств на нацио-нальном и региональном уровнях.

Для международной общественности иконсультативных фирм-подрядчиков ЕС• Использовать знания, профессиональные навыки и

тесные связи с общинами меньшинств при обращенииза субсидиями и подрядами к ЕС, чтобы эффективнеерешать проблемы меньшинств при реализации про-ектов и оказании услуг подряда в соответствующихсекторах.

• Оказывать надлежащую поддержку организациямменьшинств, особенно, небольшим и из удаленныхрайонов, чтобы обеспечить отражение в финансируе-мых ЕС проектах этнического разнообразия стран ВП.

• Развивать навыки отстаивания организациями мень-шинств своих интересов, чтобы они могли самостоя-тельно обеспечить свою защиту, особенно, вгосударственных структурах на национальном уровне.


1 Совет Европейского союза, Совместная декларация Пражскогосаммита Восточного партнерства, Прага, 7 мая 2009 г.

2 Совет Европейского союза, Совместная декларация Пражскогосаммита Восточного партнерства, Прага, 7 мая 2009 г., стр. 10.

3 Совет Европейского союза, Совместная декларация Пражскогосаммита Восточного партнерства, Прага, 7 мая 2009 г.; Совет Евро-пейского союза, Совместная декларация Пражского саммита Вос-точного партнерства, 30 сентября 2011 г.

4 Европейская комиссия, рабочий документ объединенной группы:Дорожная карта Восточного партнерства на 2012-2013 гг.: двусто-роннее направление – сопроводительный документ к: Совмест-ному коммюнике Европейскому парламенту, Совету, Европейскомукомитету по вопросам экономического и социального развития иКомитету регионов – Восточное партнерство: Дорожная карта косеннему Саммиту 2013 г., 15 мая 2012 г.

5 Для целей данного исследования были систематически изученыНациональные отчеты о выполнении за 2010-2012 гг.

6 Совместное коммюнике Верховного представителя ЕС по ино-странным делам и политике безопасности и Европейской комис-сии «Новый ответ на изменение соседских отношений: Обзорреализации Европейской политики добрососедства», Брюссель, 25мая 2011 г., стр.4.

7 Европейский инструмент содействия демократии и правам чело-века (ЕИДПЧ), стр. 8-9, и Стратегический план на 2007-2010 гг.; Ев-ропейский инструмент содействия демократии и правам человека(ЕИДПЧ), Стратегический план на 2011-2013 гг., стр. 16-17.

8 Исключением в этом отношении является Годовая программа дей-ствий на 2009 г., но в ней упоминаются лишь права коренных наро-дов.

9 Анализ документации по конкурсам проектных предложений с по-мощью поискового средства Europeaid:https://webgate.ec.europa.eu/ europeaid/online-services/index.cfm?ADSSChck=1385744380569&do =publi.welcome.Подтверждение получено от представительств ЕС в Армении, Гру-зии и Украине.

10 Подробные или дезагрегированные данные – данные, собранныена основании различных критериев (прим. ред).

11 См. также Кэтрин Рэмсей (Kathryn Ramsay) Disaggregated Data Col-lection: A Precondition for Effective Protection of Minority Rights inSouth East Europe (Сбор дезагрегированных данных: предваритель-ное условие для эффективной защиты прав меньшинств в Юго-Вос-точной Европе), брифинг Международной группы по правамменьшинств, Лондон, август 2006 г.

12 Интервью с руководителем проектов по правосудию и верховен-ству закона представительства Европейского союза в Грузии, 6марта 2014 г.

13 Европейское агентство по реконструкции/Европейский центр повопросам меньшинств, «Как сделать решение вопросов мень-шинств одним из основных направлений деятельности» – практи-ческое руководство по составлению программ для Европейскогоагентства по реконструкции, июнь 2006 г.; ЕЦВМ/Совет Европы/Ми-нистерство иностранных дел Норвегии, «Как сделать решение во-просов меньшинств одним из основных направлений деятельностина Южном Кавказе» – практическое руководство, февраль 2011 г.

14 Совет Европы, Консультативный комитет по Рамочной конвенции озащите национальных меньшинств, Третье заключение по Арме-нии, принято 14 октября 2010 г., п. 40.

15 Кондициональность – зависимость от каких-либо условий, причин,обстоятельств. В контексте ВП речь идет о реализации принципа«больше за большее» (прим. ред).

16 До 2003 г. программа ТПСНГ распространялась на Монголию. 17 СПС вступили в силу: с Россией в 1997 г.; с Молдовой и Украиной в

1998 г.; с Арменией, Азербайджаном, Грузией, Казахстаном, Кирги-зией, Узбекистаном в 1999 г.; с Монголией в 1993 г. Переговоры поСПС с Беларусью были завершены в 1995 г., но Соглашение так и небыло подписано. Ожидает ратификации и соглашение с Туркмени-станом. СПС с Таджикистаном вступило в силу в 2010 г.

18 Коммюнике Комиссии Совету и Европейскому парламенту: Расши-рение Европы – добрососедство: новая Рамочная концепция взаи-моотношений с восточными и южными соседями, 11 марта 2003 г.

19 После расширения в 2007 г. у ЕС появилась сухопутная граница сМолдовой.

20 Коммюнике Комиссии Совету и Европейскому парламенту: Расши-рение Европы – добрососедство: новая Рамочная концепция взаи-моотношений с восточными и южными соседями; Брюссель, 11марта 2003 г.

21 С введением принципа кондициональности новая Политика добро-соседства стала связана с так называемыми критериями присоеди-нения к ЕС («Копенгагенскими критериями», установленными назаседании Европейского Совета в Копенгагене в 1993 г.), согласнокоторым новые члены должны выполнить три условия, чтобы всту-пить в ЕС: (a) политическое: стабильность институтов, гарантирую-щих демократию, верховенство закона, соблюдение прав человека,уважение и защита прав меньшинств; (б) экономическое: наличиефункционирующей рыночной экономики и способность справ-ляться с конкурентным давлением и рыночными силами в рамкахСоюза; (в) принятие законодательной базы Сообщества (acquis):способность взять на себя обязательства, предполагаемые член-ством, включая приверженность целям политического, экономиче-ского и валютного союза.

22 С 1995 по 2006 гг. основным финансовым инструментом евро-сре-диземноморского партнерства была программа MEDA (MeasuresD'accompagnement).

23 Регламент Европейского парламента и Совета (ЕС) № 1638/2006 от24 октября 2006 г., формулирующий общие положения функциони-рования Европейского инструмента соседства и партнерства.

24 Европейский инструмент соседства и партнерства (ЕИСП), ориен-тировочное многолетнее финансирование на период 2007-2010 гг.http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/country/0703_enpi_figures_en.pdf

25 Совет Европейского союза, Совместная декларация Пражскогосаммита Восточного партнерства, Прага, 7 мая 2009 г.

26 В документе констатировалось, что «сотрудничество и обмен будутзначительно наращиваться в соответствии с принципом «большеза большее»», Совместное коммюнике Верховного представителяЕС по иностранным делам и политике безопасности и Европейскойкомиссии «Новый ответ на изменение соседских отношений: Обзорреализации Европейской политики добрососедства», Брюссель, 25мая 2011 г., стр. 10.

27 Керри Лонггхерст (Kerry Longhurst), Introducing the Eastern Partner-ship – Implications for the European Neighbourhood Policy (Представ-ляем Восточное партнерство – Последствия для Европейскийполитики добрососедства), в: Керри Лонггхерст (Kerry Longhurst)(передовая статья), Forging a new European Ostpolitik – An Assess-ment of the Eastern Partnership (Формирование новой европейской«остполитик»), Варшава 2009 г., стр. 9-27.

Примечания

28 Дмитрий Коченов (Dimitry Kochenov), ENP’s New Developments (Но-вости ЕПДС): Imitating change – Ignoring the Problems (Имитация пе-ремен – игнорирование проблем), Comparative European Politics№.9, 2011, стр. 2-3, стр. 8

29 Предварительным условием вступления в переговоры по УВЗСТ яв-ляется членство во Всемирной торговой организации (ВТО). Так какАзербайджан и Беларусь не являются членами ВТО, они не смогутначать переговоры по УВЗСТ с ЕС.

30 Реадмиссия – обязательство страны принять назад мигрантов, не-законно въехавших с ее территории на территорию другой страныи задержанных там (прим. ред).


32 См., например, Лор Делькур (Laure Delcour), The Institutional Func-tioning of the Eastern Partnership: An early Assessment (Институцио-нальное функционирование Восточного партнерства: первыеитоги), Eastern Partnership Review 1/2011, или Йос Боонстра и Ната-лия Шаповалова (Jos Boonstra / Natalia Shapovalova), The EU’s EasternPartnership: One year backwards (Восточное партнерство ЕС: одингод назад), рабочий документ фонда FRIDE, май 2010 г.

33 Лор Делькур (Laure Delcour), The Institutional Functioning of the East-ern Partnership: An Early Assessment (Институциональное функцио-нирование Восточного партнерства: первые итоги), EasternPartnership Review 1/2011, стр. 7.

34 Совет Европейского союза, Совместная декларация Пражскогосаммита Восточного партнерства, Прага, 7 мая 2009 г., стр. 10.

35 Согласно последней переписи, проводившейся в 1999 г.36 Нагорный Карабах был автономной областью Советского Азербай-

джана, населенной армянским большинством. 37 Европейская комиссия по борьбе с расизмом и нетерпимостью,

отчет ЕКРН по Азербайджану (четвертый цикл мониторинга), 31 мая2011 г, п. 100.

38 Европейская комиссия по борьбе с расизмом и нетерпимостью,отчет ЕКРН по Азербайджану (четвертый цикл мониторинга), 31 мая2011 г, п. 107

39 Агентство США по международному развитию (АМР США), Индексустойчивости ОГО в Центральной и Восточной Европе, а такжеЕвразии в 2012 г., 16-й выпуск, июнь 2013 г, стр. 34.

40 Это связано с выборами председателя в польском меньшинстве, поутверждению которого кандидат не принят Лукашенко. Поэтому всреде польского меньшинства возник явный раскол, так как назна-ченный Лукашенко председатель не был принят польским прави-тельством.

41 Перепись невозможно было провести в Абхазии и Южной Осетии.42 Концепция основана на РКЗНМ, а План предусматривает ежегод-

ные отчеты правительства об осуществлении.43 Веб-сайт Бюро межэтнических отношений, выборка от 25 мая 2014

г, http://www.bri.gov.md.44 Прина, Ф. (Prina, F.), Linguistic Divisions and Language Charter – The Case

of Moldova (Лингвистические деления и Языковая хартия – случайМолдовы), рабочий документ ЕЦВМ 64, март 2013 г.

45 Сегрегация – политика принудительного отделения какой-либогруппы населения (прим. ред.)

46 ООН-Женщины, ПРООН и УВКПЧ, Study on the Situation of RomaniWomen and Girls in the Republic of Moldova (Исследование положенияромских женщин и девочек в Республике Молдова), 2014 г.

47 ООН-Женщины, ПРООН и УВКПЧ, Study on the Situation of RomaniWomen and Girls in the Republic of Moldova (Исследование положенияромских женщин и девочек в Республике Молдова), 2014 г.

48 Данные получены из следующего источника: http://2001.ukrcensus.gov.ua/results/general/nationality. Последние десять летисследователи и международные учреждения неоднократно при-зывали правительство провести новую «всеукраинскую переписьнаселения», которая много раз откладывалась и теперь запланиро-вана на 2016 г.

49 Больше об этом пробеле в законодательстве и других проблемахможно найти здесь (раздел 2.6): http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/docs/ngos/HRHF_Ukraine_HRC108.pdf

50 Совет Европейского союза, заключения Совета по Украине, 10 де-кабря 2012 г., п. 1.


51 Совет Европейского союза, Совместная декларация Саммита Вос-точного партнерства, Вильнюс, 28-29 ноября 2013 г., «Восточноепартнерство: путь вперед», 29 ноября 2013 г., стр. 3

52 На заседании Европейского Совета в 1993 году в Копенгагене былиразъяснены условия членства в ЕС, включавшие наличие демокра-тии, верховенство закона, уважение прав человека и защиту мень-шинств (политические критерии), наличие функционирующейрыночной экономики и способность справляться с конкурентнымрынком ЕС (экономические критерии) и способность принять «до-стижения Сообщества» (acquis communautaire) (критерий acquis).

53 Рикард Йозвяк (Rikard Jozwiak), Draft EU Summit Text Acknowledges'Aspirations' Of Eastern Neighbours (В проекте текста Саммита ЕСпризнаются «устремления» восточных соседей), 31 октября 2013 г.,http://www.rferl.org/content/eu-neighbors-eastern-statement/25153908.html, посещался 22 февраля 2014 г.

54 Майкл Эмерсон (Michael Emerson), After the Vilnius fiasco: Who is toblame? What is to be done? (После вильнюсского фиаско: кто вино-ват? что делать?), CEPS эссе № 8, 21 января 2014, стр. 3.

55 Майкл Эмерсон (Michael Emerson), After the Vilnius fiasco: Who is toblame? What is to be done? (После вильнюсского фиаско: кто вино-ват? что делать?), CEPS эссе № 8, 21 января 2014, стр. 3.

56 Агата Вежбовска-Мязга (Agata Wierzbowska-Miazga), Russia goes onthe offensive ahead of the Eastern Partnership summit in Vilnius (Рос-сия идет в наступление накануне Саммита Восточного партнерствав Вильнюсе), Центр восточных исследований, 1 октября 2013 г.

57 Микаэль Золян (Mikayel Zolyan), Is Armenia Turning East? (Разворачи-вается ли Армения на восток?), Центр внешней политики, сентябрь2013 г., http://fpc.org.uk/articles/635

58 Анахит Ширинян и Стефан Ральчев (Anahit Shirinyan/Stefan Ralchev),U-turns and Ways Forward: Armenia, the EU and Russia Beyond Vilnius(Развороты и путь вперед: Армения, ЕС и Россия после Вильнюса),Институт региональных и международных исследований, аналити-ческая записка по вопросам политики, 14 ноября 2013 г., стр. 5.

59 Жаклин Хайл (Jacqueline Hale), EU relations with Azerbaijan underENP: More for less? (Отношения ЕС с Азербайджаном в рамках ЕПДС:Больше за меньшее?), в: Адам Хаг (Adam Hug), Spotlight Azerbaijan (Вцентре внимания Азербайджан), Центр внешней политики, Лондон,май 2012 г., стр. 70-74, стр. 70.

60 Совет Европейского союза, Санкции ЕС против Беларуси расши-рены, пресс-релиз 29 октября 2013 г.

61 См., например, Ян Бонд (Ian Bond), The Eastern Partnership: The roadfrom Vilnius leads to ...? (Восточное партнерство: дорога из Виль-нюса ведет к...?) Центр европейских реформ, 9 декабря 2013 г.,http://www.cer.org.uk/insights/eastern-partnership-road-vilnius-leads,посещался 22 февраля 2014 г.

62 Кристи Райк (Kristi Raik), Eastern Partnership as Differentiated Integration:The challenges of EaP Association Agreements (Восточное партнерствокак дифференцированная интеграция: проблемы Соглашений об ас-социации ВП), в: Александр Изотов, Кристи Райк и Алексей Секарев(Аlexander Izotov/Kristi Raik/Alexei Sekarev), The Post-Vilnius Challengesof the Eastern Partnership (Поствильнюсские вызовы для Восточногопартнерства), Эстонский центр Восточного партнерства, Eastern Part-nership Review № 15, декабрь 2013, стр. 18-24, стр. 21.

63 Совместное заявление Европейского союза и Армении, согласо-ванное Верховным представителем Кэтрин Эштон (Catherine Ash-ton) с министром иностранных дел Эдвардом Налбандяном (EdwardNalbandian), Вильнюс, 29 ноября 2013 г.

64 Заключения Совета по иностранным делам Европейского союза поУкраине, 4 марта 2014 г.

65 Заключения Совета по иностранным делам Европейского союза поУкраине, 4 марта 2014 г.

66 Moldova-EU Association Agreement likely to be signed despite gov-ernment's domestic challenges (Соглашение об ассоциации междуЕС и Молдовой, вероятно, все же будет подписано, несмотря навнутренние проблемы правительства)Еженедельник IHS Jane's Intelligence, 30 января 2014 г.,http://www.janes.com/article/33262/moldova-eu-association-agreement-likely-to-be-signed-despite-government-s-domestic-challenges, посещался 4 марта 2014 г.

67 Интервью с представителем азербайджанской правозащитной ор-ганизации, 26 декабря 2013 г.

68 Интервью с представителем организации меньшинства из Молда-вии, 5 февраля 2014 г.


69 Интервью с представителем организации меньшинства из Грузии,18 декабря 2013 г.

70 Интервью с представителем меньшинства из Молдовы, 7 февраля 2014 г.

71 Интервью с представителем меньшинства из Армении, 29 января 2014 г.

72 Интервью с представителем меньшинства из Армении, 6 февраля 2014 г.

73 Интервью с представителем правозащитной организации из Гру-зии, 10 декабря 2013 г.


75 Совет Европейского союза, Совместная декларация Пражскогосаммита Восточного партнерства, 7 мая 2009 г.; Совет Европей-ского союза, Совместная декларация Саммита Восточного парт-нерства, 30 сентября 2011 г.

76 Совместное коммюнике Верховного представителя ЕС по ино-странным делам и политике безопасности и Европейской комис-сии «Новый ответ на изменение соседских отношений – ОбзорЕвропейской политики добрососедства», 25 мая 2011 г.

77 Планы действий по ЕПДС для Молдовы и Украины были приняты вфеврале 2005 года, Планы действий по ЕПДС для Армении, Азер-байджана и Грузии – в ноябре 2006 г.

78 См. заключения Совета от 31 января 2011 г., 20 июня 2011 г., 23марта 2012 г. и 15 октября 2012 г.

79 Программа подготовки к ассоциации между ЕС и Украиной сцелью подготовки и облегчения реализации Соглашения об ассо-циации, http://www.eeas.europa.eu/ukraine/docs/2010_eu_ukraine_association_agenda_en.pdf; Перечень приорите-тов на 2010 год по Программе подготовки к ассоциации между ЕСи Украиной, http://www.eeas.europa.eu/ukraine/docs/2010_associa-tion_agenda_priorities_en.pdf; Перечень приоритетов на 2011-2012года по Программе подготовки к ассоциации между ЕС и Украи-ной, http://eeas.europa.eu/ukraine/docs/2011_12_eu_ukraine_priori-ties_en.pdf; Программа подготовки к ассоциации между ЕС иУкраиной с целью подготовки и облегчения реализации Соглаше-ния об ассоциации, 24 июня 2013 г.; http://eeas.europa.eu/ukraine/docs/eu_ukr_ ass_agenda_24jun2013.pdf.

80 Европейская комиссия, Совместное коммюнике Европейскому пар-ламенту, Совету, Европейскому комитету по вопросам экономиче-ского и социального развития и Комитету регионов, Восточноепартнерство: Дорожная карта к осеннему Саммиту 2013 г., 15 мая2012 г., стр. 4

81 Европейская комиссия, рабочий документ объединенной группы:Дорожная карта Восточного партнерства на 2012-2013 гг.: двусто-роннее направление – сопроводительный документ к: Совмест-ному коммюнике Европейскому парламенту, Совету, Европейскомукомитету по вопросам экономического и социального развития иКомитету регионов – Восточное партнерство: Дорожная карта косеннему Саммиту 2013 г., 15 мая 2012 г.

82 Для целей данного исследования были систематически изученыНациональные отчеты о выполнении за 2010-2012 гг.

83 Среди ссылочных документов, доступных в Интернете: Implementationof the Eastern Partnership (Реализация программы «Восточное парт-нерство»): отчет, подготовленный к встрече министров иностранныхдел, 8 декабря 2009 г.; и Implementation of the Eastern Partnership (Реа-лизация программы «Восточное партнерство»): отчет, подготовленныйк встрече министров иностранных дел, 13 декабря 2010 г.

84 Доступно на сайте http://www.smr.gov.ge/docs/doc238.pdf .85 Транспонирование – перенос (прим. ред).86 Европейская Комиссия, первый отчет о выполнении Грузией Плана

действий по либерализации визового режима, 15 ноября 2013 г.,стр. 23-25.

87 Европейская Комиссия, Третий отчет о выполнении УкраинойПлана действий по либерализации визового режима, 15 ноября 2013 г., стр. 24-27.

88 Европейская Комиссия, отчет Комиссии Европейскому парламентуи Совету по выполнению Республикой Молдова Плана действий полиберализации визового режима, 22 июня 2012 г., стр. 22-24.

89 Европейская Комиссия, Пятый отчет о выполнении РеспубликойМолдова Плана действий по либерализации визового режима, 15ноября 2013 г., стр. 30-35.

90 Интервью с и.о. директора Кавказского отделения ЕЦВМ, 12 ноября2013 г.

91 Заключения ЕКРН по выполнению рекомендаций по Грузии, подле-жащие промежуточному контролю, принятые 20 июня 2013 г.

92 Интервью с представителем организации меньшинства в Грузии, 18декабря 2013 г.

93 Правительство Грузии/Государственная межведомственная ко-миссия/Канцелярия Государственного министра Грузии по реин-теграции, Годовой отчет о реализации Национальной концепциии Плана действий по поощрению терпимости и гражданской ин-теграции за 2011 год, январь-декабрь 2011 г, стр. 14 и далее,http://www.smr.gov.ge/index.php?opt=69.

94 Интервью с представителем организации меньшинства из Мол-довы, 7 февраля 2014 г.

95 Отчет ЕКРН по Республике Молдова (четвертый мониторинговыйцикл), принятый 20 июня 2013 г, п. 7 и п. 75.

96 Европейская хартия региональных языков или языков меньшинствСовета Европы, Применение Хартии в Украине – 2-ой мониторин-говый цикл, 15 февраля 2014 г., п. 22.

97 Интервью с представителем организации меньшинства из Украины,4 февраля 2014 г.



100 По результатам контроля осуществления Национальной концепции иПлана действий по поощрению терпимости и гражданской интегра-ции на 2010-2011 годы, опубликованным Центром терпимости при ом-будсмене Грузии при поддержке Программы развития ОрганизацииОбъединенных Наций (ПРООН) в Грузии, Агентство США по междуна-родному развитию (АМР США) профинансировало проект «Содей-ствие национальной интеграции» (ANI) Грузинской ассоциации ООН иЕвропейского центра по вопросам меньшинств (ЕЦВМ), стр. 13-14.

101 Интервью с представителем организации меньшинства из Грузии,10.12.2013, и с и.о. директора Кавказского отделения ЕЦВМ, 12 но-ября 2013 г.


103 Консультативный комитет по Рамочной конвенции о защите нацио-нальных меньшинств, Третье заключение по Украине, принятое 22марта 2012, стр. 42.



106 В настоящее время оценивается текущая Национальная стратегияинтеграции на 2009-2013 гг. и разрабатывается новая Стратегия на2014-2019 гг.

107 Интервью с координатором проекта «Без границ» Центра «Соци-альное действие», Украина, 11 ноября 2013 г.

108 20 июня 2012 г. Верховна Рада приняла в первом чтении законо-проект № 5515 «О восстановлении прав лиц, депортированных понациональному признаку». Верховный комиссар ОБСЕ по делам на-циональных меньшинств, Интеграция ранее депортированныхлюдей в Крыму, Украина, Оценка потребностей, август 2013 г., стр. 4.

109 Организация непредставленных наций и народов, Альтернативныйотчет, поданный в Комитет ООН по правам человека на его 108-юсессию при рассмотрении Седьмого периодического отчета поУкраине, июнь 2013 г., стр. 6.

110 Штефан Фюле (Štefan Füle), Европейский комиссар по вопросамрасширения и политики добрососедства, «Гражданское общество –душа Восточного партнерства», 5-е заседание Форума граждан-ского общества Восточного партнерства, Кишинев, Молдова, 4 ок-тября 2013 г, РЕЧЬ/13/779.

111 На Пражском саммите 2009 года было заявлено, что «участникиПражского саммита предлагают (…) Европейской комиссии разра-ботать и предложить механизмы создания Форума гражданскогообщества Восточного партнерства». Совет Европейского союза,Совместная декларация Пражского саммита Восточного парт-нерства, Прага, 7 мая 2009 г., п. 15.

112 Комиссия европейских сообществ, коммюнике Комиссии Европей-скому парламенту и Совету о программе «Восточное партнерство»,3 декабря 2008 г., стр. 14.

113 Результаты консультаций с ОГО и НПО о создании Форума граж-данского общества Восточного партнерства, http://www.eeas.eu-ropa.eu/eastern/civil_society/docs/consult_results_cs_en.pdf,посещался 17 февраля 2014 г.

114 Документ с изложением замысла Форума гражданского обществаВосточного партнерства, http://www.eeas.europa.eu/eastern/civil_society/docs/concept_en.pdf, посещался 17.02.2014.

115 Предыдущие ассамблеи ФГО проходили в Брюсселе в 2009 г., Бер-лине в 2010 г., Познани в 2011 г. и Стокгольме в 2012 г.

116 http://www.eap-csf.eu/en/home/; посещался 17 февраля 2014 г.117 Данные взяты из публикации Хранта Костаняна (Hrant Kostanyan),

The Civil Society Forum of the Eastern Partnership four years on –Progress, challenges and prospects (Четыре года Форума граждан-ского общества Восточного партнерства – прогресс, проблемы иперспективы), специальный отчет Центра европейских политиче-ских исследований (ЦЕПИ), январь 2014 г., стр. 11-14. Данные полу-чены на основе числа НПО, зарегистрировавшихся всоответствующей рабочей группе на встрече в Кишиневе в октябре2013 г.

118 Данные из: http://www.eap-csf.eu/en/national-platforms/national-platforms/, посещался 17 февраля 2014 г.; интервью с фасилитато-ром Национальной платформы по Армении, 5 октября 2013 г.

119 Европейская комиссия, Совместное коммюнике Европейскому пар-ламенту, Совету, Европейскому комитету по вопросам экономиче-ского и социального развития и Комитету регионов, EuropeanNeighbourhood Policy: Working towards a Stronger Partnership (Евро-пейская политика добрососедства: усилия ради более крепкогопартнерства), 20 марта 2013 г., п. 10.

120 Алжбета Каца (Elżbieta Kaca), Яцек Кухарчик (Jacek Kucharczyk), Аг-нешкка Лада (Agnieszka Łada), Eastern Partnership Civil Society Forum& how to improve it (Форум гражданского общества Восточногопартнерства и как его усовершенствовать), Институт общественныхотношений, июнь 2011 г., стр.2, и Хрант Костанян (Hrant Kostanyan),The Civil Society Forum of the Eastern Partnership four years on –Progress, challenges and prospects (Четыре года Форума граждан-ского общества Восточного партнерства – прогресс, проблемы иперспективы), специальный отчет Центра европейских политиче-ских исследований (ЦЕПИ), январь 2014 г., стр. 22.

121 Хрант Костанян (Hrant Kostanyan), The Civil Society Forum of the EasternPartnership four years on – Progress, challenges and prospects (Четырегода Форума гражданского общества Восточного партнерства – про-гресс, проблемы и перспективы), специальный отчет Центра евро-пейских политических исследований (ЦЕПИ), январь 2014 г., стр. 3.

122 Хрант Костанян (Hrant Kostanyan), The Civil Society Forum of the East-ern Partnership four years on – Progress, challenges and prospects (Че-тыре года Форума гражданского общества Восточного партнерства– прогресс, проблемы и перспективы), специальный отчет Центраевропейских политических исследований (ЦЕПИ), январь 2014 г.,стр. 21.

123 Интервью с фасилитатором Национальной платформы по Молдове,5 октября 2013 г.


125 http://www.eap-csf.eu/en/about-eap-csf/how-to-participate/, посещался 17 февраля 2014 г.

126 Устав Национальной платформы Грузии, http://eapnationalplatform.ge /index.php?a=main&pid=168&lang=eng, посещался 18 февраля2014 г.

127 Интервью с бывшим фасилитатором Национальной платформы вБеларуси, 5 октября 2013 г.


129 По состоянию на февраль 2014 г.130 http://www.eap-csf.md/index.php?option=com_content&view=

article&id=93:moldovan-national-platform-in-2013&catid=1:latest-news&Itemid=50, посещался 18 февраля 2014 г.





134 Интервью с фасилитатором Национальной платформы в Армении,5 октября 2013 г.

135 Интервью с Зауром Халиловым (Zaur Khalilov), грузинский Фондгражданской интеграции, 10 декабря 2013 г.

136 Интервью с представителем армянской общины в Грузии, 18 декабря 2013 г.

137 Интервью с бывшим фасилитатором Национальной платформы вБеларуси, 5 октября 2013 г.

138 Беседа сотрудника MRG с координатором подгруппы ФГО, 5 ок-тября 2013 г.

139 Форум гражданского общества Восточного партнерства, монито-ринговый отчет о соблюдении прав человека в странах Восточногопартнерства, ноябрь 2011 г.

140 Дорожная карта Восточного партнерства до Вильнюсского саммита– Оценка выполнения Дорожной карты Форумом гражданского об-щества Восточного партнерства, ноябрь 2013 г., стр. 7.

141 Дорожная карта Восточного партнерства до Вильнюсского саммита– Оценка выполнения Дорожной карты Форумом гражданского об-щества Восточного партнерства, ноябрь 2013 г., стр. 58.

142 Международный фонд «Возрождение» совместно с Фондом Откры-того общества и Форумом гражданского общества Восточногопартнерства, Индекс европейской интеграции по странам Восточ-ного партнерства, выпуск 2013 года, http://www.eap-index.eu/methodology.

143 Беседа сотрудника MRG с координатором подгруппы ФГО, 5 ок-тября 2013 г.

144 Беседа сотрудника MRG с координатором подгруппы ФГО и интер-вью с бывшим фасилитатором Национальной платформы в Бела-руси, 5 октября 2013 г.

145 Беседы сотрудника MRG с координатором подгруппы ФГО и быв-шим координатором рабочей группы, 5 октября 2013 г.

146 Цифры заимствованы из публикации Маркуса Корнаро (MarcusCornaro), заместителя Генерального директората по развитию и со-трудничеству (EuropeAid), Eastern Partnership and corresponding EUfinancial instruments (Восточное партнерство и соответствующиефинансовые инструменты), 20 марта 2013 г.; http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201306/20130603ATT67200/20130603ATT67200EN.pdf

147 Цифры взяты с http://ec.europa.eu/europeaid/where/neighbourhood/regional-cooperation/enpi-east/cib_en.htm.

148 Цифры и информация взяты с http://ec.europa.eu/europeaid/where/neighbourhood/regional-cooperation/enpi-east/ prdps_en.htm

149 Цифры взяты с http://ec.europa.eu/europeaid/where/neighbourhood/regional-cooperation/enpi-east/eapic_en.htm. Следующийпакет финансовой помощи странам ожидается после выхода На-циональных отчетов о выполнении за 2013 год.

150 Цифры с: http://eeas.europa.eu/eastern/initiatives/151 Цифры с: http://ec.europa.eu/europeaid/where/ neighbourhood/

regional-cooperation/index_en.htm152 Цифры с: http://ec.europa.eu/europeaid/where/ neighbourhood/

regional-cooperation/index_en.htm153 Докладная записка Европейской комиссии, Многолетняя рамочная

финансовая программа: Финансовые инструменты внешнего дей-ствия, 11 декабря 2013 г.

154 Европейская комиссия, Европейский инструмент соседства и парт-нерства – Документ о стратегии содействия Грузии на 2007-2013 гг.,стр. 13-14.

155 Европейская комиссия, Европейский инструмент соседства и парт-нерства – Документ о стратегии содействия Грузии на 2007-2013 гг.,стр. 33.

156 Европейская комиссия, Европейский инструмент соседства и парт-нерства – Национальная индикативная программа для Молдовы на2011-2013 гг., стр. 16.

157 Европейская комиссия, Европейский инструмент соседства и парт-нерства – Национальная индикативная программа для Грузии на2007-2010 гг., стр. 14, и Европейская комиссия, Европейский ин-струмент соседства и партнерства – Национальная индикативнаяпрограмма для Грузии на 2011-2013 гг., стр. 20.

158 Информационная карточка плана действий на 2012 г. по про-грамме «Интеграция и сотрудничество со странами Восточногопартнерства (EaPIC) – Восточное соседство».


159 Информационная карточка плана действий по Грузии AAP 2011 г.,Поддержка сектора уголовного правосудия, стр. 6.

160 Разработка новых Руководящих принципов основана на заявлениио принципах проводимой политики «Будущий подход к бюджетнойподдержке ЕС третьих стран», принятом Советом в мае 2012 г.

161 GGDC направлены на содействие усилению внутренней подотчет-ности и укреплению национальных механизмов или усиление ос-новных правительственных систем и поддержку более широкихадминистративных реформ; ДСР направлены на поддержку отрас-левой политики и реформ, улучшение управления и предоставле-ния услуг в конкретном секторе, а ДГС направлены на поддержкупроцессов перехода к развитию и демократическому правлению, атакже обеспечение жизненно важных функций государства и пре-доставление населению основных услуг.


163 В разрезе ДГС, основополагающие ценности – это «аспекты, кото-рые надлежит учитывать», Европейская комиссия, Руководящиепринципы бюджетной поддержки – Планирование, разработка иуправление – Современный подход к бюджетной поддержке, сен-тябрь 2012 г., стр. 27-28.

164 Информационная карточка проекта IPA по Косово на 2007 г. «Под-держка органов местного самоуправления и децентрализации»,стр. 13.

165 Информационные карточки проекта IPA по Хорватии на 2007 г. «Под-готовительные мероприятия по программам «Обучение длиною вжизнь» и «Молодежь в действии»», стр. 5; Информационные карточкипроекта IPA по Хорватии на 2009 г. «Подготовительные мероприятияпо программам «Обучение длиною в жизнь» и «Молодежь в дей-ствии»», стр. 7; Информационные карточки проекта IPA по бывшейЮгославской республики Македония на 2007 г. «Подготовительныемероприятия по программам «Обучение длиною в жизнь» и «Моло-дежь в действии»», стр. 6; см. также Хейдрун Феррари (Heidrun Ferrari)и Самия Лиякват Али Хан (Samia Liaquat Ali Khan), EU Financial Assis-tance to the Western Balkans: a minority-focused review of CARDS andIPA (Финансовая помощь ЕС Западным Балканам: обзор программы«Помощь ЕС для реконструкции, развития и стабилизации» (CARDS) иИнструмента подготовки к вступлению в ЕС (IPA), Международнаягруппа по правам меньшинств 2010 г.

166 Европейская комиссия, Новый ответ на изменение соседских отно-шений – Обзор реализации Европейской политики добрососед-ства, 25 мая 2011 г., стр. 4.

167 Интервью с руководителем Сектора гражданского общества и правчеловека в представительстве ЕС в Украине, 18 февраля 2014 г.

168 Цифры взяты из Информационной карточки программы действийФонда поддержки гражданского общества ради добрососедства на2011 г. и Информационной карточки программы действий Фондаподдержки гражданского общества «Восточного партнерства» на2012 и 2013 гг.

169 Информационная карточка программы действий Фонда поддержкигражданского общества ради добрососедства на 2011 г., стр. 6, иИнформационная карточка программы действий Фонда поддержкигражданского общества «Восточного партнерства» на 2012 и 2013гг., стр. 7.

170 Информационная карточка программы действий Фонда поддержкигражданского общества ради добрососедства на 2011 г., стр. 11, иИнформационная карточка программы действий Фонда поддержкигражданского общества «Восточного партнерства» на 2012 и 2013гг., стр. 13.

171 Интервью с руководителем сектора гражданского общества и правчеловека в представительстве ЕС в Украине, 18 февраля 2014 г.

172 В рамках ФПГО в Украине осуществлялся лишь проект, в центревнимания которого была миграция. Интервью с руководителемсектора гражданского общества и прав человека в представитель-стве ЕС в Украине, 18 февраля 2014 г.

173 На 2011 г. никаких секторов особого внимания не привлекали.Электронная переписка с руководителем проектов в области демо-кратизации и развития гражданского общества, представительствоЕС в Грузии, 21 февраля 2013 г.

174 http://www.euroeastculture.eu/en/granted-projects/view-16.html, посещался 20 февраля 2014 г.

175 Европейская комиссия, рабочий документ объединенной группы,Дорожная карта Восточного партнерства на 2012-2013 гг.: двусто-роннее направление – сопровождает документ «Восточное парт-нерство: Дорожная карта к осеннему Саммиту 2013 г.», 15 мая 2012 г.

176 Цифры взяты из Стратегического плана на 2007-2010 гг. Европей-ского инструмента содействия демократии и правам человека(ЕИДПЧ).

177 Цифры взяты из Стратегического плана на 2011-2013 гг. Европей-ского инструмента содействия демократии и правам человека(ЕИДПЧ).

178 Европейский инструмент содействия демократии и правам чело-века (ЕИДПЧ ), стр. 8-9, и Стратегический план на 2007-2010 гг.; Ев-ропейский инструмент содействия демократии и правам человека(ЕИДПЧ), Стратегический план на 2011-2013 гг., стр. 16-17.

179 Исключением в этом отношении является Годовая программа дей-ствий на 2009 г., но в ней упоминаются лишь права коренных наро-дов.

180 Анализ документации по конкурсам проектных предложений с по-мощью поискового средства Europeaid: https://webgate.ec .europa.eu/europeaid/online-services/index.cfm?ADSChck=1385744380569 &do=publi.welcome. Подтверждение получено от представительствЕС в Армении, Грузии и Украине.

181 Включая проекты, затрагивающие более широкий круг вопросов,но приносящие пользу меньшинствам, и не только национальнымили религиозным.

182 Информация взята из ведомостей присужденных грантов, предо-ставленных представительством ЕС в Грузии. Также финансиро-вался проект по защите прав лесбиянок, геев, бисексуалов итрансгендеров (ЛГБТ).

183 Информация взята из опубликованных ведомостей присужденныхгрантов, найденных с помощью поискового средства Europeaid:https://webgate.ec.europa.eu/europeaid/ online-services/index.cfm?ADSSChck=1385744380569& do=publi.welcome.

184 Интервью с руководителем проектов ЕИДПЧ из представительстваЕС в Грузии 14 февраля 2014 г. и руководителем сектора граждан-ского общества и прав человека в представительстве ЕС в Украине18 февраля 2014 г.

185 Интервью с представителем организации меньшинства из Украины,22 ноября 2013 г.

186 Интервью с представителем правозащитной организации из Гру-зии, 10 декабря 2013 г.



190 Объединенные Нации, директивная записка Генерального секре-таря по расовой дискриминации и защите меньшинств, март 2013 г.

191 См., например: Addressing Inequalities (Борьба с неравенствами) –The Heart of the Post-2015 Development Agenda and the Future WeWant for All (Основной вопрос повестки дня: планы развития после2015 г. и будущее, которого мы все хотим) – Консультация наобщую тему: The case for attention to national, ethnic, religious andlinguistic minorities in the Post-2015 Development Agenda (Аргу-менты в пользу внимания к проблемам национальных, этнических,религиозных и языковых меньшинств в планах развития после 2015года), доклад независимого эксперта ООН по вопросам мень-шинств, Рита Исак (Rita Izsák), октябрь 2012 г. Подробнее об этом см.также: Фарах Михлар (Farah Mihlar), Voices from the margins: includ-ing the perspectives of minorities and indigenous peoples in the post-2015 development agenda (Голоса с периферии: учет интересовменьшинств и коренных народов в планах развития после 2015года), брифинг Международной группы по правам меньшинств,Лондон, март 2013 г.

192 Генеральная ассамблея Объединенных Наций, Совет по правам че-ловека, пункт 3 повестки дня двадцать пятой сессии: Развитие и за-щита всех прав человека, гражданских, политических,экономических, социальных и культурных прав, включая право наразвитие, доклад независимого эксперта по вопросам меньшинств,Рита Исак (Rita Izsák), 6 января 2014 г., стр. 10.

193 Комитет по ликвидации расовой дискриминации, семьдесят девя-тое заседание, 8 августа – 2 сентября 2011 г., заключительные за-мечания Комитета по ликвидации расовой дискриминации поитогам рассмотрения отчетов, представленных государствами-


участниками согласно ст. 9 конвенции: Грузия, 2 сентября 2011 г.,стр. 5

194 Комитет по ликвидации расовой дискриминации, семьдесят вось-мое заседание, 14 февраля – 11 марта 2011 г., заключительные за-мечания Комитета по ликвидации расовой дискриминации поитогам рассмотрения отчетов, представленных государствами-участниками согласно ст. 9 конвенции, Армения, 10 марта 2011 г.стр. 3

195 Комитет по ликвидации расовой дискриминации, семьдесят вось-мое заседание, 14 февраля – 11 марта 2011 г., заключительные за-мечания Комитета по ликвидации расовой дискриминации поитогам рассмотрения отчетов, представленных государствами-участниками согласно ст. 9 конвенции, Республика Молдова, 11марта 2011 г. стр. 2

196 См. также Кэтрин Рэмсей (Kathryn Ramsay) Disaggregated Data Col-lection: A Precondition for Effective Protection of Minority Rights inSouth East Europe (Сбор дезагрегированных данных: предваритель-ное условие для эффективной защиты прав меньшинств в Юго-Вос-точной Европе), брифинг Международной группы по правамменьшинств, Лондон, август 2006 г.

197 Панайотэ Элиас Димитрас (Panayote Elias Dimitras), Recognition ofMinorities in Europe: Protecting Rights and Dignity (Признание мень-шинств в Европе), брифинг Международной группы по правамменьшинств 2004 г., стр. 5.

198 Комитет по ликвидации расовой дискриминации (КЛРД) указал вОбщей рекомендации VIII, что идентификация принадлежности кэтническим группам, «если не оправдано иное, должна быть осно-вана на самоидентификации соответствующего лица»; КомитетООН по ликвидации расовой дискриминации (КЛРД), Общая реко-мендация VIII, док. ООН A/45/18, 1990 г.

199 Совет Европы, Консультативный комитет по Рамочной конвенции озащите национальных меньшинств, Третье заключение по Азербай-джану, принятое 10 октября 2012 г., п. 27.

200 Комитет по ликвидации расовой дискриминации, семьдесят вось-мое заседание, 14 февраля – 11 марта 2011 г., заключительные за-мечания Комитета по ликвидации расовой дискриминации поитогам рассмотрения отчетов, представленных государствами-участниками согласно ст. 9 конвенции, Республика Молдова, 11марта 2011 г. стр. 2

201 Совет Европы, Консультативный комитет по Рамочной конвенции озащите национальных меньшинств, Третье заключение по Арме-нии, принятое 14 октября 2010 г., п. 130.

202 Государственная служба Украины по вопросам защиты персональ-ных данных: http://zpd.gov.ua/dszpd/en/publish/article/ 39178; посещался 12 февраля 2014 г.


204 Информационный бюллетень № 46 Европейской сети против ра-сизма (ЕСПР), «Социальная интеграция и сбор данных», март 2012 г,стр.

205 Европейский парламент, Отчет о гендерных вопросах как одном изосновных направлений деятельности во внешних отношениях ЕС, ми-ротворчестве и национальном строительстве, 3 апреля 2009 г., п. 10.

206 Европейское агентство по реконструкции/Европейский центр повопросам меньшинств, «Как сделать решение вопросов мень-шинств одним из основных направлений деятельности» – практи-ческое руководство по составлению программ для Европейскогоагентства по реконструкции, июнь 2006 г.; ЕЦВМ/Совет Европы/Ми-нистерство иностранных дел Норвегии, «Как сделать решение во-просов меньшинств одним из основных направлений деятельностина Южном Кавказе» – практическое руководство, февраль 2011 г.

207 Программа развития Организации Объединенных Наций (ПРООН),«Маргинализированные меньшинства в планировании развития» –руководство ПРООН по использованию 208 Европейское агентствопо реконструкции/Европейский центр по вопросам меньшинств,«Как сделать решение вопросов меньшинств одним из основныхнаправлений деятельности» – практическое руководство по со-ставлению программ для Европейского агентства по реконструк-ции, июнь 2006 г., стр. 127-130.

208 Программа развития Организации Объединенных Наций (ПРООН),«Маргинализированные меньшинства в планировании развития» –руководство ПРООН по использованию ресурсов и инструмента-рия, май 2010 г.

209 Европейское агентство по реконструкции/Европейский центр повопросам меньшинств, «Как сделать решение вопросов мень-шинств одним из основных направлений деятельности» – практи-ческое руководство по составлению программ для Европейскогоагентства по реконструкции, июнь 2006 г., стр. 127-130.

210 Программа развития Организации Объединенных Наций (ПРООН),«Маргинализированные меньшинства в планировании развития» –руководство ПРООН по использованию ресурсов и инструмента-рия, май 2010 г., стр. 1-4.

211 Меллой Т. Г. (Malloy, T. H.), Медда-Винлишер Р. (Medda-Windischer,R.), Лантшнер Э. (Lantschner, E.) и Марко Я. (Marko, J.) Indicators forAssessing the Impact of the FCNM in its State Parties (Показатели дляоценки воздействия РКЗНМ в государствах-участниках). Исследова-ние, заказанное Секретариатом РКЗНМ Совета Европы и представ-ленное на конференции «Усиление влияния рамочной конвенции»,Совет Европы, октябрь 2008 г.

212 Федерика Прина (Federica Prina), Policy-to-Outcome Indicators and theEuropean Charter for Regional or Minority Languages (Показатели ре-зультатов политики и Европейская хартия региональных языков илиязыков меньшинств), рабочий документ ЕЦВМ № 61, сентябрь 2012 г.

213 Европейское агентство по реконструкции/Европейский центр повопросам меньшинств, «Как сделать решение вопросов мень-шинств одним из основных направлений деятельности» – практи-ческое руководство для Европейского агентства пореконструкции, июнь 2006 г., стр. 128.

214 Программа развития Организации Объединенных Наций (ПРООН),«Маргинализированные меньшинства в планировании развития» –руководство ПРООН по использованию ресурсов и инструмента-рия, май 2010 г., стр. 1-4.

215 Совет Европы, Консультативный комитет по Рамочной конвенции озащите национальных меньшинств, Третье заключение по Арме-нии, принятое 14 октября 2010 г., п. 40.

216 Интервью с руководителем проектов по правосудию и верховенствузакона представительства Европейского союза в Грузии, 6 марта 2014 г.

Выражение признательности Автор благодарит НПО-партнеров: Кавказское отделение ЕЦВМ, Участников проекта «Без границ»Центра «Социальное действие», Аналитический центр по глобализации и региональному сотрудничеству и других, участвовавших висследовании. Особая благодарность Шорене Кобаидзе (Shorena Kobaidze), Софии Фаркаш (Zsofia Farkas), Ирине Федорович (IreneFedorovych), Еве Хилински(Ewa Chylinski) и Маке Алиоглу (Maka Alioglu).

Данная публикация разработана при содействии Европейского союза. За содержание данного документа отвечаетисключительно Группа по правам меньшинств - Европа, и ни в коем случае нельзя считать его отражающим взглядыЕвропейского союза.

Работая для обеспечения правменьшинств и коренных народов

Партнерство для всех: Оценка воздействия программы «Восточное партнерство» на меньшинства и коренные народы© Minority Rights Group Europe/Группа по правам меньшинств - Европа, май 2014 г.

Автор: Хейдрун Феррари (Heidrun Ferrari).

Международная группа по правам меньшинств (MRG) это неправительственная организация (НПО), работающая для обеспеченияправ этнических, религиозных и языковых меньшинств по всему миру и для содействия сотрудничеству и пониманию междусообществами. MRG имеет статус консультанта в Экономическом и социальном совете ООН (ЭКОСОС) и статус наблюдателя вАфриканской комиссии по правам человека и народов. MRG зарегистрирована как благотворительная организация под № 282305 иявляется обществом с ответственностью, ограниченной объемом гарантий, в Великобритании, № 1544957.

ISBN 978-1-907919-46-6. Данная информация публикуется для повышения осведомленности общественности. Текст необязательноотражает коллективный взгляд MRG и ее партнеров во всех деталях. Копии данного исследования доступны на веб-сайтахwww.minorityrights.org и www.minorities-network.org

Копии можно также получить в Будапештском офисе Группы по правам меньшинств - Европа. Адрес: Венгрия, Будапешт 1082, ул. Уллой,68.

Соединенное Королевство, Лондон E1 6LT, Коммершиал-стрит 54, Международная группа по правам меньшинствТел +44 (0)20 7422 4200 Факс +44 (0)20 7422 4201 Эл. почта [email protected]Веб-сайт www.minorityrights.org www.twitter.com/minorityrights www.facebook.com/minorityrights

Данная публикация издана в рамках проекта «Сеть меньшинств Восточного Партнерства». В настоящее время Сеть меньшинств Восточного Партнерства включает около 80 организаций по вопросамменьшинств и объединяет лидеров гражданского общества в Азербайджане, Армении, Беларуси, Грузии, Молдовеи Украине. Сеть меньшинств ВП открыта для сотрудничества с активистами и общественными организациями,

включая группы лиц, принадлежащих к этническим, лингвистическим, национальным и религиозным меньшинствам, а также коренныхнародов и видимых меньшинств.

Мы верим, что меньшинства играют решающую роль в процессе формирования многонациональных демократических государств, воснову которых заложены права человека и основные свободы, поэтому мы стремимся поддержать участие, чтобы их голос былуслышан в процессах Восточного партнерства.

Дополнительные сведения о Сети меньшинств Восточного партнерства можно найти на сайте:Веб-сайт www.minorities-network.org www.facebook.com/EasternPartnershipMinoritiesNetwork

Partnership for all? Impact of Eastern Partnership on...

Documents

Transcript of Partnership for all? Impact of Eastern Partnership on...