MARINA R AMÍREZ ALTAM IRANO

Manual de Procedimientos

Legislativos

----------=- - p-

303 Ramírez Altamirano, Marina R 173m3 Manual de procedimientos legislativos 1 Marina

Ramírez Alta mi rano /--3a. ed.-- San José, Costa Rica: Editorial Juricentro, 2008.

371 p. ; 14x21 cm.

ISBN: 978-9977-31-139-5

1. COSTA RICA-ADMINISTRACIÓN PÚBLICA­MANUALES. 2. COSTA RICA-ASAMBLEA­LEGISLATIVA-MANUALES. 3. COSTA RICA­ANÁLISIS ADMINISTRATIVOS. l. Título.

EDITORIAL JURICENTRO, S.A. Avenida 6, Calles 15 y 17 Teléfono: (506) 221-1407 San José, Costa Rica.

Impreso en l.ara & 1\soc.

(506) 256-1664

Contenido

Índice General ..................................................... .. .... ......... ..................... .. 6

Presentación de la tercera edición ........................................ .... ........ .... ... 13

Introducción ............................................................................................ 15

Abreviaturas usadas .... .............. ........................... ............................... .... 21

Primera Parte: Funciones y Organización de la Asamblea Legislativa ....................... .............. .. .............. ....... 23

Segunda Parte: Desarrollo de las Sesiones Legislativas ....................................... 103

Tercera Parte: Proceso deformación de la Ley ............................ .... .... 165

Cuarta Parte: Acuerdos parlamentarios .... .......... .............. .. .............. .... 273

Quinta Parte: Trámites varios ................................................. .............. 301

Glosario .......... ........... .... ......... ............. ................ ........... ... .................... 312

Anexos ......... ..... ...... .... ............... .. .... ....... ......... ....... ............. ....... .......... 36 7

Índice General

PRIMERA PARTE Funciones y organización de la Asamblea Legislativa

Capítulo 1: Funciones de la Asamblea Legislativa ......................... 23

Secc. 1.- Emisión de leyes ...... .... ..... ............ .... .................................... 25 Secc. 2.- Los acuerdos legislativos ...................................................... 30 Secc. 3.- El control político .................................................................. 30

Capítulo 11: Los órganos legislativos .......... .. .. .. ... ............................ 33

Secc. 4.- La Asamblea Plenaria ............................................................ 33 4-1 Conformación y quórum ............................................... 33 4-2 Periodos legislativos y convocatorias ... ... .. .. .. .. ... ...... ... . 34 4-3 Recesos .... ......... ....... ... .......... .................... ..... ............... 3 8 4-4 Sede y recinto ... ... ..... ..... ... ...... ... .. .. ...... .. ....... ........ ........ 39

Secc. 5.- El Directorio Legislativo ............. ........... ............. .... ... ... .... .. ... 41 5-I Nombramiento ... .... .... ...... ............................................. 41 5-2 Funciones .. ....... .. .......................... .... ...................... ..... .. 43

Secc. 6.- El Presidente de la Asamblea ................................ ... .. .. ......... 45 Secc. 7.- El Vicepresidente ........ ....... ..... ... .......... .. ........ .... ... ... ... ... ... ... .. 50 Secc. 8.- Los Secretarios del Directorio ........ ......... .. ............... ........ ... .. 51 Secc. 9.- Las Comisiones Legislativas ...... ........ .... ................ ...... .. .. .... . 54

9-1 Aspectos generales .... ... ..... .... ....... .. ... ............................ 54 9-2 Tipología ............................. ..... .... ...... ........... ..... .. ... ...... 55 9-3 Apoyo administrativo ...... ........... ... ... .... ....... ............ ..... 57

Secc. 10.- Comisiones con Potestad Legislativa Plena ... .. ........ .. ..... .. .... 58 10-1 Integración e instalación ... ........... ... .. ... .. ... .... ..... .... .. ..... 58 10-2 Derecho de permuta .. .. .. .. ..... .. ...... .. ........... .. ............. ..... 59 10-3 Mesa Directiva: Presidente, Vicepresidente

y Secretarios .................................................................. 60 Secc. 11.- Comisiones Permanentes Ordinarias .. .... ... .... ... ..................... 61

11-1 Integración e instalación ...... .... ... ... .. ..... ... ..... ................ 62 11-2 Mesa Directiva: el Presidente y el Secretario ............... 64

Secc. 12.- Las Comisiones Permanentes Especiales .............................. 68 12-1 Funciones ...................................................................... 68 12-2 Integración e instalación : .............................................. 74

Secc. 13.- Las Comisiones Especiales de carácter temporal .. .. .......... ... 75 13-1 Aspectos generales ....................................................... 75 13-2 Las Comisiones Investigadoras ................................ .. 78 13-3 Los informes de las Comisiones Especiales ................ 82

Secc. 14.- Los Diputados .................................. .................... ...... .. ...... ... 84 14-1 Forma de elección y representatividad ......................... 84 14-2 Requisitos, inelegibilidad e incompatibilidades

del cargo ....................... ....................... ........ ............. ... .. 86 14-3 Renuncia al cargo de diputado ..................................... 89 14-4 La inmunidad parlamentaria ........................................ 91 14-5 Derechos y deberes de los diputados ........................... 92 14-6 La remuneración de los diputados ............................... 94

Secc. 15.- Las Fracciones Parlamentarias .............................................. 96

SEGUNDA PARTE Desarrollo de las sesiones legislativas

Capítulo 111: La sesión plenaria .................................................... .. 103

Secc. 16.- Inicio y cierre de las sesiones .................... ........................ .. 103 Secc. 17.- Quórum para sesionar ......................................................... 106 Secc. 18.- Discusión y aprobación del acta .......................................... 107 Secc. 19.- El Orden del Día ................................................................. 109

1-1 Concepto y elaboración .............................................. 1 09 1-2 Orden del día, orden de la sesión y agenda

Parlamentaria ............................................................ 111 1-3 Orden de la sesión plenaria ......................................... 111 1-4 Inclusión de los asuntos en el orden del día .............. 113 1-5 Orden del día de primeros debates ............................. 116 1-6 Alteración del orden del día ....................................... 117 1-7 Puesta a despachos de asuntos pendientes ................. 121

Secc. 20.- El debate ........ .............................. ......................................... l22 1-1 Generalidades ............................................................. 122 1-2 Dirección del debate ................................................... 125 20-3 Uso de la palabra ........................................................ l27 20-4 Presentación de mociones .......................................... 130

Secc. 21.- Las votaciones ..................................................................... 134 Secc. 22.- Recursos .......... ............ ........................................................ 142

22-1 Recurso de revisión ....... ....... .. ................ .. .................. 143 22-2 Recurso de apelación ... ......... .... .. ................ ........ ....... 145

Secc. 23 .- Publicidad de las sesiones ... .. .... ... ... ... ........ ......................... 147

Capítulo IV Las sesiones de comisión .......... .. .............. .. .......... .. .... 149

Secc. 24.- Horario de las sesiones ............ .... ...... ...... .. .. ...... .............. .. .. 149 Secc. 25.- El quórum ....... .. .. .. .... .... .. .. .. ................ .. .. .. ........ .. .. .... .. .. .... .... 152 Secc. 26.- El Orden del Día .. .......... .... ............ .... .... .. .. .. .... .. .. ........ ...... .. 153

26-1 En las comisiones ordinarias .. .................. .. .. .... .... .... .. 153 26-2 En las comisiones legislativas plenas ........................ 155

Secc. 27.- Subcomisiones ...... .. .... .. ........ .. .. .. .. ...... ...... .. .. .. .. .. ................. 156 27-1 En las comisiones ordinarias ...... .... ........ .. .. .. .. .. .......... 156 27-2 En las comisiones legislativas plenas .... .. .................. 158

Secc. 28.- Citaciones, comparecencias y concurrencia de Ministros .. .. l59 Secc. 29.- Votaciones ........ .. .. ........ .. ...... .... . .' .......... .. .......... .......... .... ... 160 Secc. 30.- Recursos .. .................. .. .. .. ...... .... ........ .. .............. .. .. .. .. ..... 161 Secc. 31.- Publicidad de las sesiones .. .... .. ........ .. .............. .. ...... .. .. ... .. .. 162

TERCERA PARTE Proceso de formación de la ley

Capítulo V Los proyectos de ley ......... .. ................... .. ............ .. ...... 167

Secc. 32.- Diversos nombres que se les dan .................................... ... . 167 Secc. 33.- Preparación de los proyectos de ley .. ...... .. ................ ..... .. ... 167 Secc. 34.- Requisitos formales ................................ .. ...... .. ............ .. .... . 168 Secc. 35.- Presentación del proyecto .......... .. ...... .. ...... .. .. .. .. .. .... .. .... ..... 171

35-1 La iniciativa legislativa ............ .... ...... .. .. .... .. .. .. .... .... ... 171 35-2 Ante quién y cuándo pueden presentarse .................... 175

Secc. 36.- Ingreso a la corriente legislativa .. .. .... .. ........ .. .. .. .. ........ .. .. ... 176 Secc. 37.- Retiro de proyectos de ley ........ .. .. .. .. .... .. .... .. ....................... 178

Capítulo VI: Trámite de los proyectos de ley en las Comisiones Permanentes Ordinarias ....... .. ..... .. ......... 181

Secc. 38.- Trámites iniciales ...... .. .. .. .... ...... .. .. .. .... .. .. .. .. .... ...... .. .. .......... 181 38-1 Inclusión de los proyectos de ley

en el Orden del Día ............ .. .. .. .................................. . 181

38-2 Consultas .................................................................... 182 38-3 Citaciones y comparecencias ..................................... 185

Secc. 39.- Inicio y desarrollo del debate .............................................. 186 39-1 Lectura del proyecto y documentos anexos ................ 186 39-2 Presentación de mociones ......................................... 187 39-3 Derecho de enmienda y conexidad ..................... .. .. .... 189 39-4 Uso de la palabra ....................................................... 191 39-5 Votación del proyecto ................................................ 192

Secc. 40.- Informes o dictámenes ........................................................ 194

1 Capítulo Vlf: Trámite de los proyectos de ley en las

Comisiones con Potestad Legislativa Plena ............... 199

Secc. 41.- Inclusión de los dictámenes en el Orden del Día ................ 199 Secc. 42- Primer debate ...................................................................... 199

42-1 Explicación yto lectura de los dictámenes .................. 199 42-2 Presentación y discusión de mociones ........................ 200

Secc. 43.- Trámite en la Comisión de Redacción ...... .. .......... .. ........... . 201 Secc. 44.- Segundo debate y votación del proyecto ...... ........ ....... ...... .. 202 Secc. 45 .- Uso de la palabra ......................................................... .. ...... 203 Secc. 46.- Consultas de constitucionalidad ........................................ . :- 203 Secc. 47.- Trámites Finales .......................................................... .. ...... 204

Capítulo Vl/1: Trámites en el Plenario ............................................... 205

Secc. 48- Inclusión de los dictámenes en el Orden del Día- La agenda parlamentaria ....................... 205

Secc. 49- Primer debate ...................................................................... 206 49-1 Conocimiento de los dictámenes ................................ 206 49-2 Presentación y discusión de mociones ........................ 207

49-2.1 Mociones de fondo "vía artículo 137" ............ 207 49-2 .2 Conclusión del trámite de las mociones

"vía artículo 137" ............................................ 207 49-2.3 Las mociones de reiteración .. .... ...... .... .. .. .... 212

49-3 Uso de la palabra .... .................................................... 214 49-4 Dispensa de trámites previos .................. .. .......... .. ....... 214 49-5 Discusión y votación del asunto ................................. 215

Secc. 50- Trámite en la Comisión de Redacción ... ....... ......... ...... ....... 216 Secc. 51- Segundo debate ...................................... .. ........................... 21 7 Secc. 52- Cambios de forma - Presentación de mociones ................... 218 Secc. 53- Devolución a comisión .................. .. ....... ......... ... .... .. ........... 219

r )

~

Secc. 54- La consulta de constitucionalidad .. ... .... ..... ... ... ... ... ............. 231 54-1 Objeto y procedencia de la consulta ................... .. .... . 221 54-2 Presentación de la consulta ........ .............................. .. 222 54-3 Trámite de la opinión consultiva ............................... . 225 54-4 Trámite del dictamen de la Comisión

sobre Consultas de Constitucionalidad ..... .. ... ... ... ....... 226 Secc. 55.- Delegación y avocación de proyectos de ley ... ..... .............. 228

Capítulo IX: Trámite de leyes especiales ... ... .............. ........... .... .... .. 23I

Secc. 56.- El Presupuesto Ordinario de la República ................. .... ... .. . 231 Secc. 57- Presupuestos extraordinarios y modificaciones

presupuestarias .... ...... .. ....................... ....... ... .. ... ....... ........... 237 Secc. 58.- Reformas parciales a la Constitución Política .......... .. ......... 241 Secc. 59.- Reforma general de la Constitución Política ............... ... ... .. 246 Secc. 60.- Leyes de aprobación de otros actos .......................... ........... 247

60-1 Aprobación de tratados, convenios internacionales y empréstitos ... .... ............ .. ..... .... .. ...... 247

60-2 Autorización (aprobación) de tarifas municipales ..... . 253 60-3 Aprobación de ciertos contratos administrativos .. .. .. .. 254

Capítulo X: Procedimientos excepcionales .. .......... .... ................... 259

Secc. 61- Moción para fijar plazos de votación .................................. 259 Secc. 62- Procedimiento ad-hoc por moción de orden ................ ....... 262

Capítulo XI: Trámites finales ........ .. ...... .. ....... ... ........ .... .... ... .. .. ... .. .. 265

Secc. 63.- En la Asamblea Legislativa ... ... ... .. ... ........ ................. ..... ..... 265 Secc. 64.- Sanción y promulgación ............. .. ... .. ... .. ... ...... ... .... ..... .... ... . 265 Secc. 65.- Errores en el texto de la ley publicada .. .............................. 267 Secc. 66.- Veto y resello ............................ ....... .. ..... ...... .... .... .............. . 268

CUARTA PARTE Acuerdos Legislativos

Capítulo XII: Contenido y trámite de los acuerdos ... .... ... ....... .... ... . 273

Secc.67.- Generalidades ............... ............. .................... ....... ........ ... .. 273

Capítulo Xllf: Actos y procedimientos de control político ...... .. ......... 277

Secc. 68.- Acusaciones contra miembros de los Supremos Poderes; levantamiento de inmunidad y suspensiones ...................... 277

Secc. 69.- Interpelación y votos de censura ......................................... 281 Secc. 70- Visita espontánea de Ministros ............................................ 283 Secc. 71.- Recursos de insistencia ....................................................... 285 Secc. 72.- Aprobación de la liquidación del Presupuesto Ordinario ... 286.-----. Secc. 73.- Elecciones, nombramiento y ratificación

de nombramientos de funcionarios ..................................... 287 73.1 Sistema de elecciones en general ............................... 287 73.2 Nombramiento de magistrados ................................. 288 73.3 "Reelección" de magistrados .................................... 290 73.4 Ratificación de nombramientos hechos por el Poder

Ejecutivo .................................................................... 291 73.5 Alcances de los informes de la Comisión de .................. ..

Nombramientos .......................................................... 293

Capítulo XIV: Reformas al Reglamento Interno de la Asamblea ..... 295

Secc. 74.- Procedimiento general y procedimiento de excepción ....... 295

Capítulo XV: Concesión de honores ................................................ 299

Secc. 75.- Benemeritazgo y ciudadanía honorífica ............................. 299

QUINTA PARTE Trámites varios

Capitulo XVI: Actos especiales .......................................................... 301

Secc. 76.- Instalación de la Asamblea .................................................. 301 Secc. 77.- Sesión del primero de mayo y días

sub-siguientes ...................................................................... 303 Secc. 78- Juramentación de funcionarios ............................................ .304 Secc. 79.- Recibimiento de invitados de honor .................................... 305 Secc. 80.- Sesiones protocolarias ........................................................ 306

j

Capítulo XVII: Documentos parlamentarios ...... ..... .. ..... .. ................... 305

Secc. 81.- Expedientes legislativos ................... ... .... .. ..... .. ..... .... .. ........ 305 Secc. 82.- Caducidad de asuntos ..... ..... .... ............................................ 308 Secc. 83.- Correspondencia y otros documentos ..... ... .. ....................... 309 Secc. 84.- Departamentos especializados ..... .. .. ... .. .......... ..... .... .... ... .... 31 O Secc. 85.- Certificación de documentos .. .... ... .. ... .. .. .... ....... .................. 310

Presentación de la tercera edición

La elaboración de un Manual de Procedimientos Legislativos para uso de Diputados y funcionarios de la Asamblea Legislativa, fue uno de los varios objetivos que se contemplaron dentro del Plan general de Modernización de la Asamblea Legislativa, que se inició en 1991, con el apoyo técnico del Centro Para la Democracia y el apoyo financiero de la Agencia para el Desarrollo Internacional, de acuerdo con un Memorandum de Entendimiento firmado con ese fin entre el Centro y la Asamblea Legislativa en el año 1990.

La redacción del Manual se inició en mayo de 1993 y se finalizó, en una primera etapa, en setiembre del mismo año. Posteriormente, al produ­cirse varias reformas al Reglamento Interior de la Asamblea, el texto debió ser objeto de nueva revisión a fin de actualizarlo, terminando el trabajo en el mes de marzo de 1994.

En octubre de 1998 se publicó una segunda edición del Manual, re­visada y actualizada. Esta edición se agotó hace ya varios años, lo que ha dificultado su consulta por parte de estudiantes de derecho, abogados, di­putados y funcionarios legislativos que lo utilizan en sus estudios y labores diarias, quienes me impulsaron a promover una nueva publicación.

Esta nueva edición, revisada y actualizada tanto en la parte normati­va, donde se han producido numerosas reformas a lo largo de quince años, como en la parte de referencias jurisprudenciales que se ha visto robustecida, en especial por los fallos de la Sala Constitucional en la materia, pretende llenar ese vacío aportando así un documento de consulta al servicio de todos los interesados y seguidores de la actividad de la Asamblea Legislativa.

El Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa ha sufrido gran cantidad de reformas e interpretaciones durante los últimos años. Por esa

14 M ARINA RAMiREZ A LTAMIRANO

razón el texto ha sufrido bastantes modificaciones, en especial en lo que se refiere a las comisiones legislativas, cuyo número y atribuciones han aumentado considerablemente. Asimismo, el orden del día y los proce­dimientos en el Plenario tienen importantes cambios, destacando aquí la introducción del artículo 208 bis, comentado ampliamente en los medios de comunicación y que fue objeto de consulta ante la Sala Constitucional, norma esa que autoriza la creación de procedimientos especiales para co­nocer y resolver asuntos de especial relevancia y urgencia.

En cuanto al aporte jurisprudencia! de la Sala Constitucional, es in­discutible que la condición del Reglamento Interno como parámetro de constitucionalidad se ha consolidado a lo largo de estos diez años, con las opiniones consultivas de dicho Tribunal al resolver las consultas legislati­vas que se le han presentado en forma tan frecuente que la consulta, previs­ta como excepción en el trámite legislativo, es ya casi una regla.

Con esta tercera Edición del Manual, revisado y actualizado, cum­plimos así una nueva meta con el fin de aportar a la comunidad legislativa un documento que facilite sus labores, y para los estudiantes de derecho y público en general, brindarles información sistematizada sobre las formas y procedimientos por los que se encauza el quehacer del Primer Poder de la República, sometido cada vez más a exigencias de responsabilidad y trans­parencia frente al pueblo soberano cuyos intereses representa y defiende.

Al Manual lo acompaña un Glosario de voces técnicas, de uso fre­cuente en el lenguaje parla~entario, destinado a facilitar el manejo del Manual y la más clara y amplia comprensión de su contenido.

Marina Ramírez A Enero 2008

1

Introducción

Igual que toda otra actividad tendiente a producir un acto final, el proceso legislativo se compone de varios actos preliminares concatenados, cada uno de los cuales tiene el propósito de señalar con claridad el cumpli­miento de los diversos pasos que la ley señala como requisito para la vali­dez del producto final. Cada uno de estos pasos o fases del procedimiento se constituyen en antecedentes necesarios para el siguiente, de modo que, no es posible, sin afectar el acto, concluirlo omitiendo alguno de ellos.

Tratándose de la producción de la ley, el procedimiento es aún más importante, puesto que el aspecto formal es esencial para su formación; la norma que no se promulgue conforme a los procedimientos que la Constitución Política y el Reglamento Interior de la Asamblea señalan, no tiene el carácter ni el rango de ley. Por ello, el incumplimiento de normas de procedimiento puede originar la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley, y, aun antes de que ella se promulgue, es posible una censura previa por parte de la Sala Constitucional a través del trámite de la consulta de los proyectos.

Es por eso que el conocimiento exacto de los procedimientos es factor primordial para el buen trabajo legislativo, ya que agiliza la actividad, evita nulidades y atrasos innecesarios y brinda al ciudadano mayor seguridad jurídica, al reducir los casos de eventuales declaratorias de inconstitucio­nalidad de las leyes por defectos formales.

La actividad de la Asamblea Legislativa es compleja, pues va mucho más allá de la producción de leyes. Ella desarrolla también importantes funciones de control sobre los otros Poderes del Estado - control político que puede llegar a materializarse o no en actos concretos- y cumple además con otras importantes atribuciones que la Constitución le da. Como órgano del Estado que es, en ella también se realizan numerosos actos de carácter

16 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

administrativo por medio de los cuales se pone en funcionamiento todo el engranaje institucional que apoya y permite el trabajo eficiente de los diputados.

Todo este quehacer institucional está regulado por una extensa y compleja red de normas jurídicas relativas no solo a los aspectos de fondo, al contenido de los actos producidos, sino también a la forma en que ellos deben producirse.

La importancia o necesidad del requisito formal varía de acuerdo con la importancia del acto final a que se refiere. Por ello, es posible que al­gunas veces su ausencia u omisión no tenga mayores efectos y pueda ser subsanada con facilidad; pero en ciertos casos, esos errores u omisiones en el procedimiento pueden ocasionar la nulidad del acto. Se trata en este último caso de lo que se denomina violaciones sustanciales del procedi­miento, cuya concreta determinación no es fácil, por lo que debe recurrirse al análisis del fin último de dicha fase procesal. Si éste es la protección o garantía de derechos fundamentales del ciudadano o de alguno de los su­jetos participantes en el acto, especialmente de los diputados, su violación deberá considerarse sustancial para estos efectos*.

Los principios constitucionales sobre la debida publicidad de los actos de la Asamblea, y de garantía de los derechos de las minorías representadas en ella, por tener ese rango normativo, deben ser resguardados con especial atención para evitar errores de procedimiento de esa naturaleza•.

Esa compleja red de normas procedimentales está compuesta no solo por los principios y disposiciones constitucionales y el Reglamento Interior de la Asamblea - fuentes normativas de carácter jurídico- , sino también por muchas otras normas de conducta que adquieren fuerza coercitiva por efecto de la costumbre o por su reiteración - las llamadas fuentes de dimen­sión sociológica-. Se trata en este último caso, de antecedentes o prácticas parlamentarias, que son importante fuente de normas en esta materia.

También deben tenerse presentes otras fuentes. Las resoluciones de la Sala Constitucional en materia de procedimiento legislativo son, por disposición de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Constitucional, de

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 17

acatamiento obligatorio para la Asamblea Legislativa. Y, a pesar de que no tienen ese mismo carácter vinculante, es importante conocer los pronuncia­mientos o informes del Departamento ae Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, en materia de procedimiento, ya que se trata de análisis o inter­pretaciones del Reglamento Interior que, en casos concretos suelen servir de apoyo o fundamentar una resolución de parte de las personas encargadas de su aplicación. En el caso de que esas decisiones no fueren impugnadas y siguieren reiterándose, pueden llegar a tener el carácter de práctica parla­mentaria, con Jos efectos antes señalados.

De suma importancia son también los principios o reglas elementales de procedimiento que rigen los actos de todo cuerpo deliberante, como es la Asamblea Legislativa. Estos principios, de una gran simplicidad lógica y de aplicación universal, pueden resumirse en los siguientes:

1- El grupo debe tener la suficiente autoridad para tomar las acciones que se propone tomar. Esa jurisdicción debe estar claramente estable­cida, y no puede presumirse ni asumirse por decisión del grupo.

2- Debe haber una reunión del grupo que va tomar la decisión. Cuando la autoridad para tomar una decisión le ha sido dada a un grupo, se da a esa colectividad y no a los individuos miembros del grupo. Para to­mar una decisión el grupo debe reunirse y dar forma a su pensamiento colectivo.

3- Debe avisarse apropiadamente de la reunión a todos los miembros del grupo. Todos Jos miembros del grupo tienen derecho de saber la hora, el lugar y el propósito de la reunión para que puedan asistir y participar. La omisión de ese aviso puede llegar a invalidar las accio­nes o decisiones tomadas en la reunión.

4- Debe haber el quórum necesario para la reunión. El quórum es el número suficiente o la proporción de los miembros que debe estar presente para actuar en nombre de todos. El miembro que no está autorizado para votar en un asunto, no puede contarse para efectos del quórum necesario para la votación.

18 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

5- Debe haber un asunto para ser sometido a conocimiento del grupo y sobre el cual deba tomar una decisión. El asunto puede ser una mo­ción o una resolución, o tener cualquier otra forma autorizada; puede ser oral o escrito, y la mayor parte de las veces debe ser posible de ser resuelto afirmativa o negativamente. El miembro tiene derecho a saber cuál es el asunto o cuáles serán sus efectos antes de que sea sometido a votación.

6- Debe haber oportunidad para debatir el asunto. Una oportunidad para debatir es necesaria para permitir a los miembros del grupo lle­gar a formar una opinión colectiva. Cada miembro tiene el derecho de expresar sus opiniones personales y de escuchar las opiniones de los otros.

7- El asunto debe ser decidido mediante votación. No es suficiente pre­sumir cómo va a votar cada miembro. El acto de la votación debe realizarse efectivamente. Y debe hacerse con un método imparcial autorizado.

8- Debe haber un voto mayoritario para tomar una acción o decidir sobre un asunto. Para tomar una acción o decidir un asunto debe ha­ber una manifestación de la voluntad de la mayoría. Usualmente es una mayoría legal de votos, pero a veces se requiere la mayoría de la totalidad de los miembros o dos tercios de ellos. Un voto minoritario o un empate, no permite tomar ninguna acción.

9- No debe haber fraude, truco o engaño que perjudique a algún miem­bro. La persona tiene el derecho de acudir a los tribunales para ser protegido de cualquier daño que se le produzca como consecuencia de una decisión tomada por un grupo o por cualquier otra situación derivada de su pertenencia a ese grupo que le cause perjuicio.

1 0- Para ser válida, cualquier acción o decisión del grupo, no debe ser violatoria de alguna disposición legal o constitucional. Las reglas que rigen el procedimiento para la toma de las decisiones del grupo, deben complementarse con las disposiciones legales o constituciona­les vigentes que sean aplicables.

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 19

Las normas reguladoras del procedimiento legislativo son, funda­mentalmente, la Constitución Política y el Reglamento de la Asamblea Legislativa. Existen además otras leyes complementarias que son aplica­bles en algún caso particular del procedimiento. Entre otras están: la Ley Reguladora de la Jurisdicción Constitucional, Ley de la Administración Financiera de la República y de Presupuestos Públicos, Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley de Remuneración de los Diputados a la Asamblea Legislativa, Ley de la Defensoría de los Habitantes, Código Electoral y Código Procesal Penal.

Junto a los principios generales que rigen el procedimiento parlamen­tario, y que hemos indicado brevemente, los precedentes, las prácticas, los informes técnicos, y las normas de derecho positivo señaladas en el párrafo anterior, constituyen el marco normativo fundamental en el cual se desa­rrolla la actividad de nuestra Asamblea Legislativa.

En este Manual se recogen todas esas disposiciones o normas de con­ducta, a manera de soluciones expresas o tácitamente dadas por las leyes, o bien nacidas de la experiencia, originadas en la interrelación de las distintas fuerzas e intereses representados en el cuerpo político que es la Asamblea.

Limitaciones metodológicas

Se describen aquí los procedimientos exclusivamente parlamenta­rios: de producción de leyes, de control político, del ejercicio de cierta función jurisdiccional y todos aquellos previstos para el ejercicio de las competencias constitucionales y legales de la Asamblea. No se incluyen, por tanto, los procedimientos para el ejercicio de la actividad meramente administrativa de la Asamblea.

El esqueleto de la obra lo constituye el Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa, no en cuanto a la ordel!ación de las materias y temas contenidos en él, pues se sigue un esquema diferente, pero sí en cuanto al desarrollo de su contenido. Todas las disposiciones reglamentarias se han incluido en el Manual. Ellas se han completado en cada caso con la cita y descripción de las reglas existentes en las otras fuentes normativas antes

20 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

señaladas, fundamentalmente la Constitución Política. De manera que en cada tema se trata de dar una visión completa del procedimiento haciendo una descripción fundada en las distintas normas que lo regulan.

Uno de los propósitos del Manual es facilitar a los participantes del proceso legislativo, el acceso expedito a las distintas reglas de procedimien­to, dadas por la ley o la experiencia, sin tener que recurrir al Reglamento. Por ello, todas las disposiciones reglamentarias se han incluido, aunque no de manera textual , pues se han adecuado al contexto y al esquema uti­lizado. No obstante, en cada caso se hace referencia al o los artículos de Jos distintos cuerpos legales que contienen la norma que se describe, con el propósito de que el lector pueda ir a la fuente primera para conocer la norma en su forma original y haga sus propias interpretaciones.

Se trata éste, de un texto fundamentalmente descriptivo, que pretende ser utilizado como documento complementario de los cuerpos legales que regulan el procedimiento parlamentario, es decir, con cierto carácter nor­mativo. Por ello, no se hacen en él consideraciones personales, juicios de valor, críticas u otro tipo de manifestaciones de carácter subjetivo, las que se evitaron para darle a la obra la mayor objetividad posible.

Asimismo, en el afán de dar suficiente sustento al contenido de la obra que permita un uso con tales alcances, todos Jos procedimientos descritos, salvo raras excepciones, tienen apoyo en alguna norma legal o constitucio­nal, en alguna práctica o antecedente parlamentario, o en jurisprudencia judicial o administrativa. A ello se ha sumado la doctrina existente sobre la materia en la que hay consenso entre los distintos autores.

No contiene tampoco el MANUAL explicaciones de conceptos que se su­ponen conocidos en el ámbito parlamentario, esto con el fin de no extender demasiado el contenido de cada aparte ni introducir elementos, que aunque importantes, no son indispensables y que pueden desviar la atención del lector interesado en obtener ciertas respuestas de manera rápida y direc­ta. Esta omisión trata de llenarse mediante el Glosario de Voces Técnicas que se incluye como anexo, donde se explican varios de los conceptos utilizados en el texto.

Abreviaturas usadas

Las citas al pie de página no se hacen en esta obra con el formato usual. Con la intención de facilitar al usuario una referencia rápida al texto normativo o la cita de doctrina que apoya cada una de las reglas que se re­cogen, se ha creído conveniente citar en cada caso el artículo o artículos del texto o la página de la obra sin remitirnos a notas anteriores. Sin embargo, como a veces se trata de títulos largos, o éstos se repiten mucho, ha sido necesario también recurrir a abreviaturas que acorten la lectura. De este modo, se utilizan las siguientes abreviaturas:

Legislación:

Constitución Política ...................................................................................................... CP Reglamento de la Asamblea Legislativa (Acuerdo Legislativo N" 399 de 29 de noviembre de 1961 . Versión ordenada por Acuerdo N" 2883 aprobado en Sesión N"l7 del 9 de marzo de 1994 y sus reformas) ......... ... ...... ..... .... ... .... ..................................................... ............... ....... Reg. Ley Reguladora de la Jurisdicción Constitucional,

N" 7135 de JI de octubre de 1989 ...................................................................... LRJC Ley Orgánica de la Contraloría General de la República,

N" 7428 de 7 de setiembre de 1994 ................................................................... LCGR Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República,

N" 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas ......................................... LPGR Ley de Administración Financiera de la República y de Presupuestos Públicos,

N" 8131 de 18 de setiembre de 2001 ............................................ ................... LAFPP Ley de la contratación administrativa,

N" 7494 de 2 de mayo de 1995 ........................................................................... LCA Ley de la Defensoría de los Habitantes,

N" 7319 de 17 de noviembre de 1992 y sus reformas ......................................... LDH Ley de Remuneración de los Diputados a la Asamblea Legislativa,

N" 7352de21 dejuliode 1993 ............................................................... L.Rem.Dip. Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP),

N" 7593 de 9 de agosto de 1996 ...................................................................... LRSP Ley orgánica del Banco Central de Costa Rica

N" 7558 de 3 de noviembre de 1995 ............................................................ LBCCR Ley contra la corrupción y el enriq uecimiento ilícito en la función pública,

22 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

N" 8422 de 6 de octubre de 2004 ...................................................... ............... LCE! Ley de Planificación Nacional, No 5525 de 2 de mayo de 1974 ................................. LPN Ley de Iniciativa Popular, No 8491 de 9 de marzo de 2006 .......................................... L!P Ley reguladora del referéndum, N" 8492 de 9 de marzo de 2006 .... .......................... LRR Código Electoral .................................................................... ........................................ CE Código Municipal ............. ....................................... ....... ............. ................... ...... ........ CM Código Procesal Penal ................................................................................................ CPP

Jurisprudencia:

Resoluciones de la Sala Constitucional ............................................... .. ................ SCV No Pronunciamientos del Departamento de Servicios Técnicos

de la Asamblea Legislativa .................................................................................. STI

Doctrina:

ARGUEDAS, Carlos, La Iniciativa en la Formación de la Ley. San José, Editorial Juricentro, 1978.

HERNANDEZ, Rubén, El Derecho de la Constitución. V.l, San José, Editorial Juricentro, San José, 1993.

HERNANDEZ, Rubén, Derecho Parlamentario Costarricense. 1 ed. San José, IJSA, 1991 . MUÑOZ, Hugo, La Asamblea Legislativa en Costa Rica, 2 ed. San José, Editorial Costa

Rica, 1981. VARGAS, Ronulfo, Manual de Formulación y Trámite de Proyectos de Ley, Asamblea

Legislativa, Depto. de Servicios Parlamentarios, Unidad de Filología, San José, 1993.

VOL!O, Julieta, La Organización del Poder Legislativo Costarricense, V. l y ll , Tesis de Grado, Ciudad Universitaria Rodrigo Facio, 1988 ...

PRIMERA PARTE

FUNCIONES Y ORGANIZACIÓN DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA

CAPÍTULO 1 Funciones de la Asamblea Legislativa

1- Costa Rica es una República democrática cuyo Gobierno está constitui­do por tres distintos Poderes, separados entre sí: el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial. A cada uno de estos Poderes le corresponde desempeñar una función característica. Estas funciones básicas de los tres Poderes, llamados también órganos del Estado, son: la función legislativa, la función ejecutiva o administrativa y la fun­ción jurisdiccional. 1

2- Al Poder Legislativo, llamado en Costa Rica Asamblea Legislativa, le corresponde desempeñar, como tarea principal, la función legislativa, pero también lleva a cabo un control sobre las actividades de los otros Poderes y alguna actividad de índole administrativa en el manejo de su propia organización.

3- Lafimción legislativa consiste en la producción de normas jurídicas, normas de conducta de carácter general y de aplicación coercitiva. Cuando esas normas las dicta la Asamblea Legislativa de acuerdo con los procedimientos establecidos para ese fin en la Constitución Política y en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, reciben el nombre de leyes. Parte de la función legislativa de la Asamblea es, entonces, la producción de LEYES.~

4- Hay además, otro tipo de actos que realiza la Asamblea en cumpli­miento de ciertas obligaciones impuestas por la Constitución Política,

1 (CP. arts. 1 y 9) ~ (CP. arts. 121 y 124)

24 MARINA R AM ÍREZ ALTAMIRANO

que le competen en forma exclusiva. No son leyes pues no se mani­fiestan como expresión de normas de conducta de aplicación general, pero se consideran como parte de su función legislativa. Estos actos se denominan ACUERDOS y deben emitirse con las formalidades que la Constitución y el Reglamento señalan para esos efectos.3

5- La función de control político de la Asamblea consiste en la vigilancia permanente de la actividad del Poder Ejecutivo, en especial, y en ge­neral de los otros Poderes y órganos del Estado, con el fin de asegurar el correcto ejercicio del poder de parte de sus detentadores, tarea que realiza como órgano representativo del pueblo. Se manifiesta de va­rias formas; la más importante es la facultad de nombrar de su seno comisiones especiales de cualquier tipo para investigar la actuación de los funcionarios públicos y asegurarse que su conducta se ajuste a los parámetros fijados por el ordenamiento jurídico y las exigencias políticas delmomento.4

6- El control político se ejerce en especial sobre la actividad financie­ra y la política exterior del Gobierno, lo cual hace por medio de la aprobación del Presupuesto de la República y de la aprobación o rechazo de los tratados y convenios internacionales que suscribe el Poder Ejecutivo, así como de los empréstitos. Pero puede orientarse a cualquier ámbito de la actividad de los funcionarios públicos y de la Administración propiamente dicha.

7- La Constitución Política le confiere a la Asamblea Legislativa, en for­ma exclusiva, varias atribuciones, las que pueden agruparse en tres grandes secciones relacionándolas con las funciones que señalamos antes: emisión de leyes, acuerdos legislativos y control político.5

8- En contraposición, la Constitución señala varias prohibiciones a la Asamblea: no puede dar votos de aplauso respecto de actos oficiales, ni reconocer a cargo del Tesoro Público obligaciones que no hayan sido previamente declaradas por el Poder Judicial, o aceptadas por el

' (CP. ans. 121 y 124; Reg. art. 205) ' (CP. an. 121. inciso 23) ; (CP. arl. 121)

MANUAL DE PROCEDIM IENTOS L EG ISLATIVOS- 25

Poder Ejecutivo; tampoco puede conceder becas, pensiones, jubila­ciones o gratificaciones.6

Sección l. Emisión de leyes

1- La potestad de legislar reside en el pueblo, el cual la delega, por me­dio del sufragio, en la Asamblea Legislativa. Tal potestad no puede ser renunciada ni sujeta a limitaciones, mediante ningún convenio o contrato, ni directa ni indirectamente, salvo el caso de los tratados, de conformidad con los principios del Derecho Internacional. El pueblo también puede ejercer esta facultad mediante el referéndum. 7

2- En el ejercicio de esa función, la Asamblea debe dictar las leyes, re­formarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica, salvo en ma­teria electoral, pues en esta materia la interpretación le corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones.8

3- LEY es un acto jurídico con eficacia general, dictado por la Asamblea Legislativa en ejercicio de la función legislativa, que requiere san­ción posterior del Poder Ejecutivo, salvo el caso de resello por parte del Congreso. Dicho acto debe ser dictado por la Asamblea siguien­do todas las reglas establecidas por la Constitución y el Reglamento Interior, ya que el aspecto formal es esencial para que tenga el carác­ter de ley.9

4- La validez de la ley deriva, entonces, del hecho de ser aprobada me­diante un procedimiento específico regulado por la Constitución y por el Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, independien­temente de la materia regulada.

5- No hay materias o contenidos específicos para la ley, pero hay algu­nas que están fuera de su acción. Por disposición constitucional no

6 (CP. art. 122) 7 (CP art. 105; LRR N" 8492 de 9 de marzo de 2006) • (CP. art. 121 , inciso 1) '' (HERNANDEZ, D. de la Consl. pág. 505; ARGUEDAS, pág. 35)

26 M ARI NA RAMiREZ A LTAMIRANO

pueden ser reguladas por ley: materias que son de competencia ex­clusiva de los otros Poderes del Estado; las acciones privadas que no violen la moral o el orden público; todo lo relativo al ámbito adminis­trativo en las instituciones autónomas, incluidas las Municipalidades; asuntos de competencia de las instituciones de educación superior, que gozan de autonomía aun en materia de gobierno; y todo lo relati­vo al ordenamiento interno de la Asamblea, por ser materia propia del Reglamento respectivo. Salvo esas excepciones, cualquier asunto que el legislador considere importante o necesario regular para obtener un fin público, puede ser objeto de la ley.10

6- De otro lado, hay algunas materias que solo pueden ser reguladas por medio de la ley porque la Constitución Política hace una reserva especial a favor de la Asamblea Legislativa en lo que se refiere a su tratamiento. Esto se conoce como reserva legal o reserva de ley, y representa una prohibición de regular por decreto ejecutivo o por cualquier otro acto de rango inferior a la ley, las materias que, por su especial relevancia, la Constitución ha considerado que deben ser reguladas solo por el órgano representativo. 11

7- La reserva legal debe estar dispuesta por la Constitución en forma expresa o implícita, pero indubitable. Una reserva que tenga como fundamento una ley ordinaria no es tal , pues solo tendrá vigencia mientras el legislador no la elimine por medio de otra ley posterior, por lo que su eficacia es muy relativa.

8- Son materias reservadas a la ley las siguientes: el establecimiento de delitos y penas; creación y modificación de tributos; regulación de los derechos fundamentales ; creación de instituciones autónomas; creación de tribunales de justicia; creación de nuevos monopolios a favor del Estado o de las Municipalidades; imposición de limitacio­nes a la propiedad privada; enajenación o aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación; fijación de la unidad monetaria, moneda, crédito, pesas y medidas; creación de centros de enseñanza; autorización de secuestro, registro o examen de documentos privados

"' (CP. arts. 9, 28, 84, 121, inciso. 22 y 188) " (HERNAN DEZ, D. de la Const. pág. 523)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 27

e intervención de cualquier tipo de comunicación; creación de nue­vas provincias y cantones y distribuciones especiales del territorio nacional. 12

9- El procedimiento para la emisión de las leyes está regulado en la Constitución Política y en el Reglamento Interior de la Asamblea. De acuerdo con la Constitución, todo proyecto para convertirse en ley debe ser objeto de dos debates, cada uno en distinto día -que no pueden ser consecutivos-, obtener la aprobación de la Asamblea Legislativa y la sanción del Poder Ejecutivo y publicarse en el Diario Oficial. En casos especiales, deberán cumplirse los requisitos adicionales que la Constitución establezca. Hay, además algunos casos de excepción en que se requieren tres debates para la aprobación de la ley. 13

10- Por expresa disposición constitucional, requieren tres debates las leyes de reforma parcial a la Constitución Política, así como las que crean nuevas provincias y las que dispongan la disminución del número de Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, en estos dos últimos casos, porque se tienen que seguir los procedimientos de la reforma parcial de la Constitución. Pero la jurisprudencia constitucional ha establecido que los tres debates solo se requieren en la discusión en la segunda legislatura. 14

11- Algunos casos especiales son las llamadas leyes reforzadas; ellas re­quieren para su aprobación una votación mayor que la de las leyes ordinarias, por lo general dos tercios del total de los miembros de la Asamblea. Pero esta exigencia respecto a la votación calificada solo la puede establecer la Constitución Política, no así la ley ordinaria, ni aun el Reglamento Interno de la Asamblea. 15

12- También son especiales las leyes aprobatorias de otros actos del Poder Ejecutivo, como tratados o convenios, empréstitos, presupuestos or­dinarios o extraordinarios. Y las que aprueban las tarifas municipales.

"(CP. art, 121, incisos 11, 13, 14, 17, 19, 20 y 21; y arts. 24, 39, 45, 46, 168 y 189) " (CP. art. 124) 14 (CP. arts. 158, 168 y 195, inciso 7) "(ARGUEDAS, pág. 56) SCV N" 502-91

28 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

Estas leyes tienen alguna diferencia en su tramitación respecto de las leyes ordinarias, pero el proceso de elaboración es, básicamente, el m1smo.

13- Salvo tratándose de algunas materias que se reservan para ser apro­badas solo por el Pleno, la Asamblea Legislativa puede delegar en comisiones permanentes con potestad legislativa, el conocimiento y la aprobación de proyectos de ley, pero en cualquier momento podrá avocar el debate o la votación de los proyectos que hubiesen sido objeto de la delegación. La delegación debe ser aprobada por mayoría de dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea y la avo-cación, por mayoría absoluta de los diputados presentes. 16

14- No procede esa delegación tratándose de proyectos de ley relativos a la materia electoral, a la creación de los impuestos nacionales o a la modificación de los existentes, a la convocatoria a una Asamblea Constituyente, para cualquier efecto, y a la reforma parcial de la Constitución Política. Tampoco cabrá la delegación tratándose de la aprobación de convenios internacionales, tratados públicos y concor­datos, y de los empréstitos o convenios similares relacionados con el crédito público, de los presupuestos ordinarios o extraordinarios de la República, de la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación, ni de la ley de la unidad monetaria y las relativas a la moneda, el crédito, las pesas y medidas. Tampoco es po­sible la delegación de proyectos en los casos de leyes reforzadas, por la imposibilidad de alcanzarse la votación exigida en la Constitución en razón del número de miembros de las Comisiones Plenas. 17

15- La ley tiene una especial jerarquía en el conjunto de normas que for­man el ordenamiento jurídico, pues se encuentra subordinada solo a la Constitución Política y a los tratados internacionales, cuyas dispo­siciones no puede contrariar. Esa misma situación le da una especial fuerza o rango dentro del ordenamiento que la hace inmune a Jos efectos de todo otro acto normativo de inferior categoría, como serían los decretos ejecutivos, en especial los reglamentos. La ley no puede,

"' (CP. arl. 124) 17 (CP. arts. 124 y 121 , incisos 4, JI, 14, 15 y 17; SCV N° 1084-93 y 5958-98)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 29

sin embargo, revertir una situación jurídica extinguida en virtud de una sentencia judicial, ni desaplicar para un caso concreto procedi­mientos generales establecidos por ella misma (vía ley) para un tipo de acto determinado. 18

16- En los textos constitucionales y en la práctica legislativa se utilizan de manera indiscriminada los términos "fuerza de ley", "valor de ley" y "autoridad de la ley" para referirse a esa eficacia jurídica que le corresponde a la ley frente a las otras normas.

17- La ley solo puede ser abrogada, derogada o reformada directamente por otra ley posterior, e indirectamente, por los tratados internaciona­les. También puede resultar afectada por reformas a la Constitución Política posteriores a su emisión, o por resoluciones de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Por vía de referén­dum el pueblo podrá también abrogarla o derogarla. Contra su obser­vancia no puede alegarse desuso, costumbre o práctica en contrario. 19

18- Corresponde también a la Asamblea en su función legislativa, la in­terpretación auténtica de la ley, salvo las relativas a materia electoral, cuya interpretación le compete al Tribunal Supremo de Elecciones. Eventualmente, podría pensarse en que le correspondería también a la Asamblea una interpretación auténtica de la Constitución Política, aunque en la práctica no se ha producido ninguna.20

19- La interpretación auténtica de la ley es la que hace la Asamblea cuan­do existe una ley oscura en su redacción o en sus alcances normati­vos, lo que produce una incertidumbre sobre su aplicación. La ley interpretativa tiene el propósito de definir con claridad esos alcances y eliminar toda posibilidad de diversas interpretaciones. Se entiende que la interpretación auténtica la hace el mismo órgano que la emitió, pues aunque la Asamblea la conformen al momento de la interpreta­ción otras personas, como órgano es el mismo. 21

" SCV N• 5833-93 ''' (CP. arts. 7, 1 O y 129; LRR) '" (CP. art. 121 , inciso 1; 1-JERNANDEZ, D. Par!. Cost. pág. 257) 21 (HERNANDEZ, D. de la Const. pág. 520)

JQ MARINA RAMíREZ A LTAMIRANO

20- El contenido de la ley interpretativa se integra al texto original de la ley interpretada, confundiéndose con ésta, por lo que sus efectos se retrotraen a la fecha de vigencia de la ley original.

21- La ley in t.:rpretativa tiene como límite el contenido normativo de la ley interpretada, el cual solo puede aclarar, pero no modificar, ni agre­garle nuevas disposiciones. Si esto ocurriera, todo lo que excediera los límites señalados, solo tendría efecto a partir de la vigencia de la ley interpretativa, y no se integraría retroactivamente a la ley inter­pretada.

Sección 2. Los acuerdos legislativos

1- Además de la actividad legislativa propiamente dicha, entendida como emisión de leyes, la Asamblea tiene otras atribuciones exclusi­vas que se materializan como Acuerdos Legislativos. Estos acuerdos no tienen el carácter de leyes y no requieren los trámites establecidos para éstas, sino un procedimiento más simple, pero tienen el mismo rango normativo.22

2- Mediante acuerdo la Asamblea trata su propia organización dictando o reformando su Reglamento Interior. También se ejercen las potesta­des de control político, como nombramiento de comisiones especia­les, votos de censura, etc., y se toman otro tipo de resoluciones, como concesión de honores, nombramiento o ratificación de nombramiento de funcionarios, convocatoria a un referéndum, etc.

Sección 3. El control político

1- La función de control político la ejerce la Asamblea, primordialmen­te, a través de las comisiones de investigación que puede nombrar para investigar cualquier asunto. Estas comisiones tienen libre acceso a todas las dependencias oficiales para realizar las investigaciones y

" (CP. art. 124; Reg. art. 205)

l

M ANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 31

recabar los datos que juzguen necesarios. Pueden recibir toda clase de pruebas y hacer comparecer ante sí a cualquier persona, con el objeto de interrogarla.23

2- Otras formas de control político de la Asamblea, son: nombramiento de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y otros funciona­rios de alto rango; conocer de acusaciones, separaciones, suspensio­nes y renuncias de los miembros de los Supremos Poderes; la facultad de formular interpelaciones a los Ministros de Gobierno y censurarlos cuando se les considere culpables de actos inconstitucionales o ilega­les o de errores graves que hayan causado o puedan causar perjuicio a los intereses públicos.

23 (CP. art . 121 , inciso 23)

CAPÍTULO 11 Los órganos legislativos

1- Los órganos legislativos son las entidades jurídicas a las que la Constitución y el Reglamento Interior de la Asamblea dan determina­das atribuciones, facultades o competencias, para cumplir las funcio­nes propias de la Asamblea Legislativa. Esa actividad es ejercida por personas fisicas, que son los llamados titulares del órgano.

2- Los órganos legislativos son: la Asamblea Plenaria, el Directorio, las Comisiones, las Fracciones Parlamentarias y la Reunión de Jefes de Fracción. También son órganos legislativos, aunque conformados por una sola persona, los diputados considerados individualmente y los miembros del Directorio, en forma separada, a saber: el Presidente, el Vicepresidente y los Secretarios; y los Presidentes, Vicepresidentes y Secretarios de las Comisiones.

Sección 4. La Asamblea Plenaria

4-1 Conformación y quórum

1- Tanto la Constitución Política, como el Reglamento Interior, utili­zan indistintamente los conceptos Asamblea Legislativa y Asamblea Plenaria a pesar de que son conceptos diferentes, pues la Asamblea Legislativa, como órgano constitucional que constituye un Poder del Estado, está compuesta por otros órganos legislativos, además del Plenario, así como oficinas o dependencias administrativas, y tiene permanencia aun cuando la Asamblea Plenaria no se encuentre reuni­da. No obstante, las reglas constitucionales que regulan el funciona­miento de la Asamblea, son aplicables directamente al Plenario. Entre ellas están lo relativo a su constitución, al quórum, convocatorias y votaciones.

34 MARINA RAMi REZ A LTAM IRANO

2- La Asamblea Plenaria está conformada por cincuenta y siete diputa­dos, elegidos mediante el voto popular, por los medios señalados en la Constitución Política y el Código Electoral.24

3- También llamado Pleno o Plenario, es el órgano máximo del Poder Legislativo, porque en él reside la soberanía de laAsamblea Legislativa y ahí se concluyen, salvo delegación en las Comisiones Legislativas Plenas, los procedimientos parlamentarios para la emisión de las le­yes y otros actos en ejercicio de sus atribuciones propias.

4- Por ser un órgano compuesto por una pluralidad de personas, el Plenario solo puede funcionar cuando todas ellas, o al menos una parte suficientemente representativa, estén reunidas. Requiere, enton­ces, un determinado quórum para sesionar, que es el de dos tercios del total de sus miembros, quienes deben encontrarse presentes para sesionar válidamente.25

5- Las funciones del Plenario, como órgano legislativo, no están bien definidas en el Reglamento, pero se concluye que son las mismas de la Asamblea órgano del Estado, pues todas ellas tienen culminación en el Plenario, a pesar de que se requiera la intervención de otros órganos.26

4-2 Periodos legislativos y convocatorias

1- El periodo legislativo en Costa Rica es de cuatro años. Comienza el 1 de mayo del año en que se celebran elecciones para Presidente y Vicepresidentes de la República y para diputados, y finaliza el 30 de abril del año en que se celebran nuevas elecciones. Se divide en cuatro legislaturas, cada una de un año de duraciónY

2- La Asamblea Legislativa funciona durante todo el año, en dos perio­dos con una duración de seis meses cada uno. El primero, llamado de sesiones ordinarias se divide, a su vez, en dos etapas: del primero de

" (CP. art. 1 06) 25 (C P. art. 11 7) "' (CP. art. 121) "(CP. arts. 107, 11 6, 133 y 134)

\ MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 35

mayo al treinta y uno de julio, y del primero de setiembre al treinta de noviembre de cada año. En los meses en que no se sesiona ordina­riamente es posible convocar a sesiones extraordinarias. El periodo anual de actividad legislativa se denomina legislatura, y comprende las sesiones ordinarias y las extraordinarias celebradas entre el prime­ro de mayo y el treinta de abril. 28

3- Pero la Asamblea Legislativa solo puede sesionar cuando, de con­formidad con las disposiciones constitucionales, esté autorizada para hacerlo, es decir, cuando haya sido convocada por el Poder Ejecutivo, o cuando esté facultada para hacerlo sin esa convocatoria.

4- La convocatoria consiste en el acto de llamamiento de la Asamblea, con el fin de que pueda reunirse y ejercer legítimamente sus funcio­nes. Es un acto formal, necesario para la validez de los acuerdos.

5- Para reunirse en sesiones ordinarias no requiere ser convocada. En algunos países la Asamblea o Parlamento puede reunirse cuando la convoca un determinado número de sus miembros o su Presidente. Se trata de una especie de convocatoria voluntaria o autoconvocatoria. Aunque el Reglamento Interior es omiso en este punto, en nuestro país esa convocatoria es innecesaria, ya que la Constitución Política dispone que aun cuando no haya sido convocada, la Asamblea deberá reunirse cada año el primero de mayo. Se trata de una convocatoria automática. Por otra parte, la Constitución da al Poder Ejecutivo la facultad de convocar a la Asamblea a sesiones tanto ordinarias como extraordinarias. No obstante, la convocatoria a sesiones ordinarias, como se dijo, no es necesaria y solo la ha hecho el Poder Ejecutivo en situaciones de excepción, cuando estando la Asamblea en receso -en periodo ordinario- ha requerido el Ejecutivo algún pronunciamiento de ella, por ejemplo, un permiso de salida para el Presidente de la República.29

6- Sí se necesita convocatoria expresa para las sesiones extraordinarias. Esta convocatoria la hace en forma facultativa el Poder Ejecutivo, a

"(CP. art.ll6) ''' (CP. ans. 116 y 140. inciso l.j)

36 MARINA RAM iREZ A LTAMIRANO

fin de que la Asamblea se reúna durante los meses en que no sesiona ordinariamente: del primero al treinta de agosto y del primero de di­ciembre al treinta de abril. La Asamblea tiene la peculiaridad de ser un órgano permanente, pero discontinuo. La convocatoria a sesiones extraordinarias habilita a la Asamblea para restablecer, en los perío­dos de forzada inactividad, la capacidad que de otro modo no tendría de ejercer sus propias competencias, y, en concreto, de ejercitar la potestad legislativa; competencias, en todo caso, que en ese período están notablemente limitadas por la misma Constitución.30

7- La convocatoria de la Asamblea a sesiones extraordinarias debe hacer­la el Presidente y el respectivo Ministro de Gobierno, es decir aquel que esté a cargo de la cartera a la que compete el asunto que el Poder Ejecutivo desea que la Asamblea conozca y resuelva, por lo que no es correcto que se dé esa competencia a uno solo de ellos. No obstante, la práctica reiterada es que el Decreto lo firman el Presidente y el Ministro de la Presidencia, sin que la Asamblea lo objete. De hecho, durante los últimos años, el Ministerio de la Presidencia, por medio de una oficina o persona encargada, viene sirviendo de enlace entre el Poder Ejecutivo y la Asamblea Legislativa.31

8- Durante los periodos de sesiones extraordinarias actúan, además del Plenario, los otros órganos legislativos, como las comisiones perma­nentes, ordinarias o con competencia legislativa plena, y eventual­mente las especiales, pero sólo tienen competencia para conocer los asuntos considerados en la convocatoria. Por eso ocurre a veces que ciertas comisiones no sesionan en ese periodo, al no ser convocado ninguno de los asuntos que les corresponde conocer.

9- En sesiones extraordinarias no se pueden conocer materias distintas a las expresadas-en el decreto de convocatoria, salvo que se trate del nombramiento de funcionarios que corresponda hacer a la Asamblea, o de las reformas legales que fueren indispensables al resolver los asuntos sometidos a su conocimiento. En este periodo los diputados pueden presentar proyectos de ley de su propia iniciativa, pero la

3" (CI'. art. 11 8) -' ' (C P. arts. 11 8 y 140, inciso 14; VO LIO, pág. 37; HERNAN DEZ, Der. Parl. pág. 95)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 37

Asamblea solo puede conocerlos si el Poder Ejecutivo los incluye en la convocatoria respectiva. Sin embargo, conservan su potestad modificatoria o derecho de enmienda, aunque también con el límite · impuesto por los alcances de la convocatoria.32

1 0- Las materias que pueden conocerse en sesiones extraordinarias, son las relativas al contenido de los proyectos de ley que hubieren sido incluidos en el respectivo decreto de convocatoria, o las relacionadas con los asuntos en ella considerados. Se admite, no obstante, una am­plia competencia de la Asamblea para modificar o ampliar, por medio de las mociones, los asuntos convocados por el Poder Ejecutivo. Pero no es posible conocer proyectos de ley de iniciativa de los diputados, aun cuando versen sobre la misma materia, si no fueron convocados, ni modificar total o sustancialmente la propuesta o sustituir la de ori­gen gubernamental. Caso contrario, la atribución exclusiva que duran­te el periodo extraordinario tiene el Poder Ejecutivo, sería anulada.33

11- En las sesiones extraordinarias la Asamblea también puede realizar todas las actividades en ejercicio de su función de control político, sea en el Plenario o por medio de las comisiones investigadoras, pues lo único que está limitado es su función legislativa en cuanto a los proyectos de ley que pueden ser objeto de estudio y resolución. Por esta razón una comisión especial investigadora puede funcionar en este periodo de sesiones aun cuando no esté incluida en el decreto de convocatoria. 34

12- Además de la convocatoria a sesiones ordinarias y extraordinarias, hay otros casos en que la Constitución dispone una especie de con­vocatoria necesaria o automática. Así ocurre cuando, estando la Asamblea en receso, el Poder Ejecutivo decreta una suspensión de las garantías constitucionales, en cuyo caso el decreto de suspensión de garantías equivale, ipso facto, a la convocatoria de la Asamblea a sesiones; también cuando, en la misma circunstancia, por razones

" (CP. art. 118) (SCV N° 5582-98) " MUÑOZ, pág. 185; ARGUEDAS, pág. 117; IIERNANDEZ. Der. Par!. pág. 94) (SCV N• 3410-92 y

N• 3789-92) H (ST/ 43-79, 329-79. 421-83, 1631-91 y 2490-92; VOLIO, pág. 382)

38 M AR INA R AM iREZ A LTAM IRANO

de urgencia, como guerra, conmoción interna o calamidad pública, el Poder Ejecutivo varíe el destino de una partida presupuestaria o realice un gasto no autorizado.35

13- En este último caso, la Contraloría General de la República deberá dar su aprobación a los gastos ordenados para la atención de la emergen­cia, variando el destino de una partida autorizada o abriendo créditos adicionales al presupuesto, notificándolo de inmediato a la Asamblea Legislativa a fin de que ésta tome las providencias del caso.36

14- Cuando se decreta la suspensión de garantías la convocatoria es in­mediata. En el segundo supuesto, la Constitución no establece el pla­zo, solo dispone que "implicará" convocatoria de la Asamblea. El Reglamento Interior tampoco señala nada al respecto.

15- En ocasiones en que la Asamblea ha debido reunirse para conocer un decreto ejecutivo que cambió el destino de una partida presupuestaria o autorizó un gasto no presupuestado, se ha limitado a manifestar su disconformidad ante el proceder del Poder Ejecutivo, comunicándo­lo luego a la Contraloría General de la República para los efectos correspondientes. No obstante, se considera que lo propio es que la Asamblea ratifique o no la variación de destino de la partida presu­puestada, pues solo si es ratificada adquirirá rango legal.37

4-3 Recesos

1- La Asamblea, con el voto de las dos terceras partes de sus miembros, puede acordar en cualquier tiempo, incluso en sesiones extraordina­rias, recesos o suspensiones temporales. Aunque sobre la posibili­dad del receso en sesiones extraordinarias hay discusión, algunos lo admiten, siempre que en este último caso, no se cause con ello una paralización de la actividad ejecutiva.38

-'' (CP. arts. 140, inciso 4, y 180) -'

6 (CP. arts. 140, inciso 4, y 180 J7 (VOLIO, pág. 396; HERNAND EZ, Der. Parl. pág. 96) -'' (CP. arts. 114 y 121, inciso 2); MUÑOZ, pág. 87; V OLI O, pág. 384; HERNANDEZ, D. Parl. págs.

86 y 89)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 39

2- En el mes de diciembre se acostumbra un receso legislativo que se da con el retiro por parte del Ejecutivo, de los proyectos y asuntos con­vocados, produciéndose así una suspensión de las sesiones hasta una nueva convocatoria, lo que resulta más que de una disposición legal, de una colaboración entre Poderes.

3- La suspensión de las sesiones de la Asamblea Plenaria por efecto de un receso, afecta el funcionamiento de los demás órganos legislativos. Sin embargo, es posible que las comisiones ordinarias puedan seguir trabajando si la Asamblea así lo autoriza expresamente mediante un acuerdo con el voto de las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea. Pero respecto de las Comisiones Legislativas Plenas no cabe la misma solución, por cuanto el Reglamento Interior es expreso en cuanto a que los recesos acordados por el Plenario se aplican a esas comisiones.39

4-4 Sede y recinto

1- De conformidad con lo que establece la Constitución, la Asamblea Legislativa residirá en la Capital de la República. Para trasladar su asiento a otro lugar se requerirán dos tercios de votos del total de sus miembros.40

2- Debe distinguirse entre la sede o lugar de residencia de la Asamblea, que es la Capital de la República, y el recinto de sus sesiones. La sede indica el lugar de permanencia del órgano constitucional; el recinto, en cambio, es el lugar o sala que la Asamblea usa para realizar sus sesiones, lugar que puede designar libremente.41

3- Usualmente el recinto del Plenario estará en la sede o residencia de la Asamblea, pero ésta, con el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros, puede designar otro para una o varias sesiones; en ellas, sin embargo, solo podrá conocer asuntos de carácter estricta­mente protocolario.42

39 (Reg. art. 60, inciso 2; ST/ 71-80; VOL! O, pág. 388) •o (CP. art. 114) "(CP. arts. 114 y 121, inciso 2; VOL! O, pág. 340) 42 (Reg. art. 47)

4Q M ARINA RAMi REZ A LTAMIRANO

4- El acceso al recinto del Plenario es restringido. Sólo tienen derecho a tomar asiento ocasionalmente en él, el Presidente y los Vicepresidentes de la República, los Ministros de Gobierno, los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones, los Contralores de la República y los representantes diplomáticos y de la Iglesia; también tendrán derecho a hacerlo los Viceministros cuando reemplacen a los Ministros de Gobierno. Esta disposición se aplica especialmente durante la segunda sesión del primero de mayo para escuchar el informe del Presidente de la República y la respuesta del Presidente de la Asamblea.43

5- Aunque el Reglamento no lo contempla, también se admite el ingre­so de los funcionarios públicos de nombramiento de la Asamblea. Actualmente tienen ese carácter el Procurador General de la República y el Adjunto, y el Defensor y Defensor Adjunto de los Habitantes. También la costumbre admite en los últimos años la presencia de la Primera Dama de la República en el recinto durante esta sesión.

6- Por costumbre, se ha establecido la ubicación de los diputados en el recinto del Plenario de esta forma: la Fracción de gobierno ocupa las curules a la izquierda de la mesa principal, en tanto que los de la oposición mayoritaria la derecha. Las fracciones minoritarias ocupan generalmente las curules del fondo.

7- La distribución de los asientos entre los diputados de cada Fracción Parlamentaria la hace el Directorio siguiendo las indicaciones del res­pectivo Jefe de Fracción. En el transcurso del periodo legislativo es posible que haya cambios, que solicitan dichos Jefes de Fracción de acuerdo con criterios de conveniencia o necesidad.

• J (Reg. art. 45)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 41

Sección 5. El Directorio Legislativo

5-l Nombramiento

1- El Directorio, llamado en otros Parlamentos Junta Directiva o Mesa, se compone de un Presidente y dos Secretarios, éstos con la denomi­nación de Primero y Segundo. Existen también un Vicepresidente y dos Prosecretarios, quienes solo actúan en reemplazo de los titulares durante sus ausencias temporales, de modo que no forman parte del Directorio, el que se constituye solo por los tres miembros mencio­nados al inicio. Por eso el Vicepresidente y los Prosecretarios pueden participar en las reuniones y deliberaciones del Directorio, con voz, pero sin voto, salvo que estén sustituyendo al titular.44

2- En ausencia del Presidente y del Vicepresidente presidirá el Directorio el Primer Secretario y en ausencia de éste el Segundo Secretario. En este mismo orden serán suplidos, en sus faltas temporales, todos los miembros del Directorio. En caso de ausencia definitiva de algu­no o algunos de ellos, deberá procederse a la reposición de los que faltasen. 45

3- La Asamblea elige su Directorio al iniciar cada legislatura el 1 de mayo de cada año. Los miembros del Directorio duran un año en fun­ciones y los diputados que lo integraron en el periodo anterior podrán ser reelectos. Sin embargo, en caso de ausencia definitiva de todos o alguno de sus miembros, habrá de procederse a la respectiva elección para su reposición en cualquier momento con el fin de que el sustituto ejerza el cargo por el resto del periodo.46

4- La elección del Directorio para cada legislatura se hace bajo la Presidencia y dirección de un Directorio Provisional, compuesto por un Presidente y dos Secretarios, Primero y Segundo, nombrado por la Asamblea en la última semana de las sesiones ordinarias, es decir, en el mes de noviembre de cada año, en cada una de sus tres prime-

44 (CP. art. 115 y Reg. arts. 20 y 22) " (Reg. art. 22) •• (CP. art. 115 y Reg. an. 21)

42 M !IRIN!I RiiMÍRI" /. Al.li\M IR!INO

ras legislaturas, no así en la última, pues el Directorio Provisional que actuará en el año siguiente, en el acto de instalación de la nueva Asamblea, será designado por el Tribunal Supremo de Elecciones. Al acto de instalación de la Asamblea nos referiremos en el Capítulo XVI 47

5- Para reemplazar a los miembros del Directorio Provisional en sus au­sencias, habrá también un Vicepresidente y dos Prosecretarios. En caso de que no asista a la sesión ninguno de ellos, presidirá el diputa­do de mayor edad entre los presentes, quien designará, ad-hoc, a los Secretarios Primero y Segundo.48

6- Después de que el Directorio Provisional constata el quórum, se procede a la elección del Directorio Definitivo. Esta generalmente se hace por cargos, pero bien podría hacerse por papeletas. En el Directorio no es preciso otorgar representación, ni aun proporcional, a las distintas Fracciones políticas que componen la Asamblea. Por ello es posible que quede conformado en su totalidad por diputados de la Fracción mayoritaria del Congreso. No obstante, una mayor representatividad política propicia y facilita la conformación de un Directorio pluripartidista, como ha ocurrido algunas veces.

7- En la elección de los miembros del Directorio se aplican las normas generales que señala el Reglamento en casos de empates, votos en blanco o nulos. Para ser electo solo se requiere alcanzar la mayoría absoluta de los votos presentes.49 (A esto nos referimos en el Capítulo XVI)

8- Una vez nombrado el Directorio Definitivo y previa sujuramentación ante el Directorio Provisional, el Presidente ocupa el lugar que le corresponde y los Secretarios los suyos, el Primero a la derecha y el Segundo a la izquierda del Presidente, y se da inicio a la sesión plenaria. 5°

" ( Rcg. arts. 1 3. 14 y 15) " (Reg. art. 12) ' '' (Rcg. art. 201) ' " (Reg. art. 16)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 43

9- La apertura de las sesiones, lo mismo que la elección del Directorio, debe comunicarse a los Poderes Ejecutivo y Judicial y al Tribunal Supremo de Elecciones. 51

5-2 Funciones

1- En lo que se refiere al procedimiento parlamentario no tiene el Directorio, como órgano legislativo propiamente dicho, mayores atribuciones, pues las que el Reglamento le asigna directamente son más bien de carácter administrativo. Ellas son: cuidar del orden inte­rior, del económico y del administrativo de la Asamblea Legislativa; nombrar los funcionarios y empleados que se necesiten para el buen funcionamiento de la Asamblea y de la Secretaría, o removerlos de acuerdo con la ley; y asignar los recursos humanos, financieros y ma­teriales correspondientes a las fracciones parlamentarias en propor­ción al número de diputados que cada una representa en la integra­ción total de la Asamblea. 52

2- Según dispone el Reglamento, en cumplimiento de esas atribuciones generales, debe el Directorio organizar el servicio de la Asamblea y proponer a ésta para su aprobación, la retribución que a cada uno de los empleados correspondiese, comunicando luego las asignaciones fijadas a la Oficina de Presupuesto. También está obligado a publicar mensualmente en el Diario Oficial, el detalle de todos los gastos or­dinarios y extraordinarios de la Asamblea y consultar con el Plenario previamente antes de ejecutar cualquier gasto extraordinario que ex­ceda mil colones. 53

3- En la práctica, estas disposiciones no se cumplen, ya que todos esos asuntos se tramitan directamente por medio del presupuesto de la Asamblea, que forma parte del Presupuesto Ordinario de la República. Posteriormente, en la etapa de ejecución, el trámite lo rea­liza la Dirección Ejecutiva de la Asamblea.

" (Reg. art. 18) " (Reg. art. 25) " (CP. art. 177; Reg. arts. 209 y 211)

44 M ARINA RAMiREZ A lJi\M IRANO

4- No obstante, se le asignan al Directorio algunas funciones muy espe­cíficas dentro del procedimiento legislativo, como son, entre otras, las siguientes: firmar las actas de las sesiones plenarias; recibir mociones de fondo en el primer debate; recibir los informes de comisión; fijar la fecha para discutir un voto de censura y comunicarla al respectivo ministro; realizar el escrutinio de la votación secreta y de la votación de una elección y anunciar el resultado; y firmar los dictámenes afir­mativos sobre una reforma constitucional después de aprobados en primera legislatura.54

5- Estas funciones son de mero trámite y la mayoría de las veces no son ejercidas por el Directorio como órgano colegiado, sino por el Presidente o el Secretario. Es evidente la confusión que existe en el Reglamento entre el Presidente y los Secretarios del Directorio, como órganos unipersonales de dirección, con las funciones de dirección que le corresponde cumplir al órgano colegiado o colectivo que ellos conforman. La única función colegiada que efectivamente realiza el Directorio es la firma conjunta de las actas y los decretos de la Asamblea. La figura central es realmente el Presidente.

6- Una situación interesante es la participación del Directorio en el trá­mite de la censura, ya que el Reglamento le atribuye la competencia de fijar la fecha para discutir la moción que se hubiere presentado con tal fin, y comunicarla al respectivo ministro. Se trata claramente de una atribución que se le otorga dentro de sus funciones como órgano parlamentario, ya que es un acto de control político de rango consti­tucional, que debe ser cumplida con especial premura. Sin embargo, tradicionalmente ese acto lo programa y realiza en su agenda semanal para el ejercicio de sus competencias administrativas, como jerarca de la Asamblea. Esto da al acto una naturaleza ambivalente y puede producir atrasos importantes en el conocimiento del asunto por parte del Pleno. 55

" (Reg. arts. 17. 103, 137, 188 y 184 inciso 6) " (CP. art 121 inciso 24; Rcg. art. 188)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 45

Sección 6. El Presidente de la Asamblea

1- El Presidente de la Asamblea debe reunir las mismas condiciones exi­gidas para ser Presidente de la República. Estos requisitos son: ser costarricense por nacimiento y ciudadano en ejercicio, ser del estado seglar y ser mayor de treinta años. 56

2- Como miembro del Directorio, el Presidente se encuentra en una posición igual a la de los demás miembros. Pero, aunque no puede considerarse como el superior jerárquico, lo cierto es que tiene una posición relevante, en especial por las importantes funciones y pre­rrogativas que el Reglamento Interior le confiere. De hecho, es la figura más destacada en el Directorio y cumple muy importantes fun­ciones, tanto en la dirección del procedimiento parlamentario, como en las decisiones de carácter administrativo.

3- El Presidente de la Asamblea solo está obligado a asistir a las sesio­nes plenarias y a las de la Comisión Legislativa Plena de que forma parte, así como a las oficinas administrativas, para el cumplimiento de las funciones que le corresponden, de acuerdo con el Reglamento Interior. Para efectos del cálculo de su remuneración mensual solo se computan las ausencias a sesiones plenarias y a las sesiones de la comisión. 57

4- El Presidente no está obligado a formar parte de ninguna de las comi­siones ordinarias de la Asamblea, pero no hay norma expresa que le prohíba hacerlo o participar en ellas cuando lo estimare necesario. En pie de igualdad con los otros diputados, puede asistir a las reuniones de cualquier comisión, aun cuando no forme parte de ella y participar en los debates, con voz, pero sin voto.58

5- También es costumbre que el Presidente de la Asamblea asista, en calidad de simple diputado, a las reuniones de su Fracción política y a las de ésta con el Presidente de la República cuando pertenece a la

,. (CP. arts. 115 y 131) " (Ley Rem. Di p. N" 7352, de 21 de julio de 1993, art. 3, párrafo final) " (ST/1 153-90)

46 MARINA RAMÍREZ AliAMIRANO

Fracción de gobierno, así como facilitador en las reuniones de Jefes de Fracción.

6- La situación es un poco diferente en el Plenario, pues si bien, el Presidente puede actuar como simple diputado, cuando, en tal carác­ter, tenga que hacer alguna proposición y sostenerla, o referirse a una moción que no sea de mero orden, debe dejar su asiento al diputado llamado a sustituirlo y tomar el de éste, hasta que haya sido votada su proposición o moción.59

7- Existe duda respecto a si el Presidente ostenta o no la representación

individual de la Asamblea Legislativa. Algunos sostienen que la tiene, así como que es su representante y su portavoz en todo acto oficial. Sin embargo, la posición predominante en la Asamblea, con apoyo en criterios emitidos por la Contraloría General de la República, es que el Presidente no puede actuar en representación de la Asamblea, sino por medio de la Procuraduría General de la República. Asimismo, en muy raras ocasiones el Presidente actúa como portavoz de la Asamblea en actos oficiales, en los cuales generalmente se hace acompañar por diputados de los partidos políticos diferentes al suyo. La mayor o menor representatividad de la figura, depende realmente del carácter de quien la ostenta en un momento dado.60

8- El Presidente del Directorio tiene, además, otras funciones que pue­den clasificarse en: funciones de dirección de las sesiones y debates en el Plenario; funciones relativas al manejo de las comisiones legis­lativas; y funciones administrativas.

9- Las fimciones de dirección del debate que le asigna el Reglamento son: presidir, abrir, suspender y cerrar las sesiones; dirigir la discu­sión de acuerdo con el Reglamento; indicar a la Asamblea el punto o puntos sobre los que debe haber discusión; conceder la palabra a los diputados en el orden en que lo soliciten; recibir las votaciones co­rrientes y declarar si hay aprobación o rechazo de un asunto; declarar el resultado de las votaciones nominales o secretas; llamar al orden

--"' (Reg. ar\. 29) "' (HERNANDEZ. Der. Par. pág. 130; VOLIO, pág. 740)

M ANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EGISLATIVOS 47

al diputado que, al usar la palabra, no se concrete al tema objeto de discusión, se desvíe de él o haga alusiones injuriosas a otras personas; informar sobre los proyectos de ley presentados indicando su natu­raleza y la comisión a la que corresponde su conocimiento y decidir si se distribuyen copias literales de ellos; dar cuenta de las mociones presentadas para que a los asuntos pendientes en el Orden del Día no se les aplique la caducidad prevista en el Reglamento; pasar a conocimiento de la Comisión de Redacción las mociones de forma presentadas antes del segundo debate; dar a conocer las mociones de fondo presentadas en el primer debate.

10- Las potestades del Presidente en el manejo de las mociones han sido ampliamente discutidas ante la Sala Constitucional, la cual ha señala­do cuáles son sus alcances y límites en orden a una correcta dirección del debate, sin menoscabo de los derechos de participación y de en­mienda de los diputados.61

11- También dentro de las funciones de dirección están: aceptar y poner a votación las mociones de orden que se presenten en el transcurso de los debates; conminar a los diputados a fin de que retornen a la sala de sesiones cuando se haya roto el quórum; fijar la hora para que el Plenario reciba invitados de honor; decidir si un documento debe o no ser leído en el Plenario cuando un diputado así lo solicite; determinar si dentro del texto de una reforma de ley se debe o no incluir el texto íntegro de ella.62

12- En la dirección del debate, por lo general, el Presidente actúa en for­ma personal y autónoma y no está obligado a compartir esas fun­ciones con los demás miembros del Directorio, salvo en los casos expresamente señalados por el Reglamento.63

13- Otras importantes funciones del Presidente son: velar por el manteni­miento del orden en todas las dependencias de la Asamblea y ejercer el poder disciplinario , tanto sobre los diputados como respecto del

6 1 (Reg. arts. 27, 114, 152 y 142) (SCV N• 3220-00 y 367 1-06) 62 (Reg. arts. 153, 148, 7, 46, 49 y 158) 63 (HERNANDEZ, Der. Parl. pág. 132)

48 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

público que asiste a las barras. Estas funciones derivan del poder de policía que le otorga la Constitución Política y de las potestades que expresamente le da el Reglamento.64

14- La Constitución Política dispone que el Poder Ejecutivo pondrá a la orden de la Asamblea Legislativa, la fuerza de policía que solicite el Presidente de ésta. Esta facultad la utiliza el Presidente sobre todo en dos circunstancias: cuando alguna manifestación pública pone en peli­gro el recinto parlamentario y sus ocupantes, y cuando la conducta in­debida del público que está en las barras hace necesario su desalojo.65

15- Las facultades que otorga al Presidente el poder disciplinario en re­lación con los diputados son: conceder licencia para dejar de asistir a las sesiones; llamar al orden a aquel que, al usar la palabra, no se concrete al tema que es objeto de discusión, o se desvíe de él, o haga alusiones injuriosas a un compañero o a los miembros de los otros Supremos Poderes, o a personas extrañas, o que de cualquier modo, falte al respeto debido a la Asamblea; suspender inmediatamente el uso de la palabra si el diputado insistiese en la conducta indebida. Se trata, entonces, de dos sanciones básicas: llamada al orden (amones­tación verbal) y suspensión o retiro de la palabra.66

16- En cuanto al manejo de las Comisiones Legislativas, tiene el Presidente varias funciones. Respecto a su integración: someter a co­nocimiento del Plenario una lista única que contenga la integración de las Comisiones Legislativas Plenas; designar los diputados que in­tegrarán las Comisiones Permanentes (especiales y ordinarias); inte­grar las Comisiones Especiales, cuando así lo dispusiere la Asamblea; integrar la comisión especial que debe estudiar e informar en caso de que se presente un recurso de insistencia; autorizar las permutas que soliciten los diputados en el mes de mayo de cada año para cambiarse de comisión; sustituir a los diputados titulares de una comisión por otros, en caso de que alguna hubiere quedado desintegrada.67

... (CP. art. 120 y Reg. art. 27, incisos 11 y 12) ''' (CP. art. 120; Reg. art. 27 inciso 12; VOLIO, pág. 743) "' (Reg. an. 27. incisos 9 y 11) "' (Reg. ans. 27, inciso 1; 95. 68. 69, 203 y 53)

M ANUA L DE PROCEDIMIENTOS L EGISLATIVOS 49

17- Respecto a su funcionamiento : el Presidente pasa a estudio de lasco­misiones los proyectos de ley que ingresen a la Asamblea; también le corresponde pasar los proyectos de acuerdos legislativos a estudio de una comisión cuando sea necesario por disponerlo así el Reglamento o por su complejidad; conoce la excusa que presentaren los miem­bros de una comisión que dictaminó un proyecto de ley, de conocerlo nuevamente en caso de que el expediente sea devuelto a estudio de comisión; admitida la excusa, el Presidente tiene la facultad de pasar­lo a otra comisión.68

18- Puede también el Presidente autorizar a un diputado, previa solicitud del Presidente de la comisión de la que forma parte, para excusarse de dictaminar sobre un determinado asunto cuando lo asista justa causa debidamente consignada en el acta de la comisión, y sustituirlo por otro diputado. De igual modo, puede amonestar a la comisión que, autorizada para rendir un dictamen fuera del plazo reglamentario, no lo hiciere en el adicional que se le fijó. En este caso el Presidente le fijará un nuevo plazo. Aunque el Reglamento dispone que, en este caso, hará a la comisión la advertencia de que, si a partir de la fecha fijada no hubiere rendido al menos un informe, sus miembros no de­vengarán sus dietas regulares, lo cierto es que por el sistema actual de remuneración de los diputados, la sanción resulta inoperante, además de que, tradicionalmente, los plazos se prorrogan más de una vez con la sola solicitud del interesado.69

19- Aparte de las hasta ahora señaladas, el Presidente del Directorio tiene importantes funciones en el ámbito administrativo, pues dispone am­pliamente sobre facilidades y servicios en la institución de conformi­dad con las prerrogativas que le da el Reglamento, ejerciendo algunas veces estas competencias conjuntamente con el jerarca administrati­vo, denominado Director Ejecutivo.

20- Según el Reglamento, al Presidente le corresponde poner el visto bueno a las listas de servicios que expida la Secretaría para el pago de los emolumentos de los diputados y del personal administrativo

" (Reg. arts. 205 y 154) .., (Reg. arts. 80 y 127)

50 M ARI NA RAMiREZ AlrAM IRANO

y en las órdenes de pago por gastos de oficina, autorizados por la Asamblea. Sin embargo, estas funciones las cumple hoy día la Dirección Ejecutiva por medio de las Oficinas correspondientes, con lo que han adquirido carácter exclusivamente administrati­vo_ 7o

21- Pueden considerarse también de carácter administrativo las siguien­tes atribuciones: firmar, en unión de los Secretarios, las actas, leyes y demás disposiciones legislativas; nombrar Secretarios ad-hoc en ausencia de los titulares; autorizar que los expedientes legislativos salgan del recinto parlamentario; ordenar el archivo de las proposi­ciones pendientes de resolución, una vez transcurridos cuatro meses desde su presentación; hacer publicar, por iniciativa propia o a peti­ción de algún diputado, junto con un proyecto de ley, cualquiera de los documentos pertinentes que lo acompañen.71

22- Aunque no está previsto en el Reglamento Interno, se reconoce tam­bién al Presidente la facultad de interpretar las disposiciones regla­mentarias, cuando resulta necesario para el desarrollo de las sesiones legislativas, facultad que se enmarca dentro de sus potestades legí­timas como director del debate parlamentario. Es lícito, a partir de dicha premisa, que el Presidente emita resoluciones interpretativas del Reglamento Interno, las cuales no tienen la calidad de "auténti­cas", pues para ello solamente es competente el Plenario. Se trata de la materialización de dicha función directora, a partir de la cual el Presidente debe hacer uso de sus potestades con el objeto de lograr que la Asamblea Legislativa cumpla las elevadas funciones que el constituyente le atribuyó. 72

Sección 7. El Vicepresidente

1- Debe reunir, al igual que el Presidente del Directorio, los mismos re­quisitos exigidos para el Presidente de la República: ser costarricense

"'(Reg. art. 27, inciso 13) 71 (Reg. arts. 27. incisos 8 y 1 O; 114. 50. 149 y 206) "(SCVN° 367 1-2006)

MANUAL DE PROCEDIMI ENTOS LEGISLATIVOS 51

por nacimiento y ciudadano en ejercicio, mayor de treinta años y del estado seglar. 73

2- Es un órgano unipersonal que actúa solo en ausencia del titular y no tiene, por tanto, funciones propias, pero en el ejercicio del cargo, tie­ne los mismos deberes, derechos y prerrogativas del Presidente.

3- El Vicepresidente solo puede sustituir al Presidente en sus ausencias temporales. Si la separación fuera definitiva, por ejemplo en caso de muerte o renuncia del titular, debe procederse a un nuevo nombra­miento.74

Sección 8. Los Secretarios del Directorio

1- Junto con el Presidente, forman el Directorio de la Asamblea. En el Reglamento Interior se les diferencia con el nombre de Primero y Segundo, pero en realidad no tienen atribuciones específicas. Las que se les asignan pueden ser desempeñadas por cualquiera de ellos indis­tintamente. Lo usual es que el Presidente distribuye entre ellos tales funciones.

2- En los últimos años ha venido imponiéndose la costumbre de asignar al Primer Secretario la atención de todos los asuntos administrativos relacionados con el personal de la Asamblea, mientras que al Segundo los que tienen que ver con el apoyo y servicio administrativo para los diputados.

3- Actuando como miembros del Directorio, cumplen fundamentalmen­te un papel de apoyo para el Presidente en el manejo de las sesiones plenarias, pero también tienen algunas funciones adicionales, que realizan individualmente, la mayor parte de ellas de carácter adminis­trativo.

73 (CP.arts.l15y 131) 74 (ST/ N° 4 7-73 de 20 de marzo de 1973) Reg. arts. 22 y 23

52 M ARI NA R AM iRI./. A I.IAMIRANO

4- En términos generales, ayudan al Presidente a dirigir las sesiones, leen los proyectos de ley, las proposiciones y los documentos, com­prueban el escrutinio de las votaciones, llevan la lista de diputados que han solicitado el uso de la palabra, toman nota de las deliberacio­nes y colaboran con el Presidente para asegurar la corrección de las votaciones. 7;

5- En forma específica el Reglamento señala como deberes y atribucio­nes de los Secretarios: tener redactada el acta de la última sesión, una hora antes de la correspondiente sesión siguiente, y hacer que una copia de ella se ponga en la curul de cada diputado. En la práctica esta labor la realiza la Administración de la Asamblea por medio de sus órganos especializados.76

6- Llevar la correspondencia de la Asamblea, dando cuenta de la oficial, y de las demás peticiones y proposiciones dirigidas a la Asamblea, labor que cumple en la práctica la Secretaría del Directorio (oficina administrativa). Los Secretarios dan lectura solo a la que hubiere sido remitida a la Asamblea y deba ser de conocimiento del Plenario para alguna resolución. El resto de la correspondencia es tramitada admi­nistrativamente por la Oficina encargada.77

7- Recibir las votaciones nominales o secretas, hacer el correspondiente escrutinio y anunciar su resultado (al Presidente corresponde hacer la declaratoria).n

8- Firmar, junto con el Presidente, las actas, leyes y disposiciones de la Asamblea; anotar la falta de asistencia de los diputados a las sesio­nes plenarias. Hacer numerar por orden de presentación, todos los asuntos que se sometan a la consideración de la Asamblea y tramitar cada uno de ellos en expediente separado; devolver toda petición que no se presente en forma regular o que esté concebida en términos impropios. En la práctica, el manejo de los expedientes legislativos la

" (VOLIO, pág. 767) ,. (Reg. arts. 30, inciso 1; y 50) 77 (Reg. art. 30, incisos 2 y 5) " (Reg. art. 30, inciso 3)

M ANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EGISLATIVOS 53

realiza la Secretaría del Directorio y los Secretarios no tienen en ello ninguna intervención. 79

9- Además, dice el Reglamento que corresponde a los Secretarios anotar la ausencia de los empleados subalternos, expedir y firmar las listas de servicios para el pago de emolumentos y de las órdenes de pago por gastos de oficina, acordados por la Asamblea; y revisar, en unión del Presidente, los decretos, acuerdos y resoluciones que la Asamblea emita, una vez entregados por la Comisión de Redacción. No obstan­te, estas funciones no las tienen hoy los Secretarios, pues lo relativo al control de los empleados subalternos y pagos por emolumentos y servicios lo maneja la Dirección Ejecutiva de la Asamblea. En cuanto a la revisión de los documentos entregados por la Comisión de Redacción, se refiere a un trámite que fue eliminado hace varios años.80

l 0- El control de asistencia de los empleados subalternos, así como la expedición y firma de las listas de servicios para el pago de emolu­mentos y otros rubros (que hoy se hace por medio de planillas), no lo realizan en la práctica los Secretarios sino la Dirección Ejecutiva de la Asamblea por medio de las oficinas respectivas. Las amones­taciones o sanciones mayores de ocho días, que procedan contra los empleados por incumplimiento de las obligaciones que impone el contrato de trabajo, corresponde acordarlas al Directorio.

11- El deber de dar cuenta de la correspondencia oficial, y de las demás pro­posiciones y peticiones dirigidas a la Asamblea, incluye la lectura de los proyectos de acuerdos y las resoluciones que deban tomarse conforme con las atribuciones constitucionales. Además, se debe dar cuenta de los informes de comisión que se hubieren recibido. Deben también los Secretarios leer los documentos que el Presidente disponga.81

12- El Reglamento les asignaba anteriormente también la forma­ción del Orden del Día. Sin embargo, una modificación posterior

"' (Reg. art. 30. incisos 4, 6, 7 y 8) '"' (Reg. art. 30, incisos 8 y 9) " (Rcg. arts. 30 incisos 2 y 5; 205 y 49)

54 MARINA RAMÍREZ AiJ"AMIRANO

eliminó esta competencia, adecuando de este modo la regla a la reali­dad, ya que esta función la ha venido cumpliendo desde tiempo atrás la Administración, por medio de la Secretaría del Directorio, ya que el Reglamento fija para ello reglas precisas que originan una con­formación automática, fundada en el orden de presentación de los asuntos que debe conocer la Asamblea. No obstante, el ordenamiento y prioridad de los otros asuntos de la agenda parlamentaria la realiza el Presidente de la Asamblea, en el marco de las disposiciones parla­mentarias al respecto.82

Sección 9. Las Comisiones Legislativas

9-1 Aspectos generales

1- Son grupos deliberantes formados por un número determinado de diputados, cuya función es conocer y estudiar con profundidad los proyectos de ley presentados u otros asuntos que les sean asignados, para entregar al Plenario, que es el que en definitiva resolverá sobre su procedencia o no, un dictamen o informe con una propuesta afir­mativa o negativa sobre el asunto o proyecto. Algunas pueden, inclu­so, dictar las leyes cuando así lo ha dispuesto la Asamblea delegando en ellas la potestad legislativa.

2- Solo el Presidente de la Asamblea está exento de la obligación de formar parte de una comisión ordinaria, pero debe recordarse que se trata de una facultad, y que nada le impide participar en una de esas comisiones si lo estima conveniente.

3- Son órganos esenciales de la actividad parlamentaria porque, salvo casos excepcionales, la Asamblea Plenaria solo discute los proyectos o proposiciones que han sido estudiados en comisión.

4- El Reglamento Interior regula con bastante detalle la organización y funcionamiento de las Comisiones Legislativas, disponiendo además

" (Reg. art. 35 )

r r

t l

M ANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EG ISLATIVOS 55

que serán aplicables las normas que rigen el Plenario, en lo pertinente y siempre que no se opongan a las disposiciones expresas que regulan el trabajo de las comisiones.83

5- Sin embargo, la diferente estructura y funciones de esos órganos le­gislativos, plantea numerosos problemas a la hora de aplicar las re­glas de uno a la otra. Por ello las comisiones deben modular con suma sensatez y cuidado los alcances del artículo 120 del Reglamento, a partir de la expresión "en lo que fueren aplicables", que debe ser profundamente subrayada.

6- Esa modulación tiene límites importantes. Uno de ellos lo implica la composición políticamente plural de las comisiones y la necesidad, tanto jurídica como política, de respetar los derechos de las minorías. De allí que una buena práctica sea la toma de decisiones procesales por vía del consenso, de modo que los diferentes grupos represen­tados en la comisión no se sientan relegados o perjudicados en sus derechos. 84

9-2 Tipología

1- La Constitución Política menciona dos clases de Comisiones Legislativas: las comisiones permanentes con potestad legislativa plena y las comisiones especiales investigadoras. Por su parte, el Reglamento Interior contempla otras tres: las comisiones permanen­tes ordinarias o dictaminadoras, las especiales permanentes y lasco­misiones especiales ad-hoc.85

2- Podemos, entonces, clasificar las comisiones en dos grandes grupos principales: comisiones permanentes, que a su vez, pueden ser ordi­narias o con potestad legislativa plena; y comisiones especiales que pueden ser investigadoras o ad-hoc.

83 (Reg. art. 120) 84 (ST/1151-90, de 29 de mayo de 1990) " (CP. arts. 121 , inciso 23 , y 124; Reg. arts. 51 , 65 y 90)

56 MARINA RAMiREZ ALIAMIRANO

3- Las Comisiones Permanentes, como su nombre lo indica, tienen per­manencia en el tiempo, aunque su conformación varía anualmente. Pueden ser con potestad legislativa plena, ordinarias dictaminadoras, o especiales. La integración y funcionamiento de las comisiones or­dinarias y permanentes especiales lo regula el Reglamento Interior de la Asamblea. Las comisiones permanentes con potestad legislativa plena están reguladas también por el Reglamento pero tienen funda­mento constitucional.86

4- Las Comisiones Permanentes con Potestad Legislativa Plena son comisiones que, por delegación de la Asamblea, pueden conocer y aprobar proyectos de ley en materias que no están reservadas a la Asamblea en Pleno.

5- Las Comisiones Permanentes Ordinarias conocen proyectos de ley relacionados con la materia específica que se les atribuye en el Reglamento. Corresponde al Presidente de la Asamblea asignarles los proyectos presentados, con estricto apego a la especialidad de la materia y según las funciones y atribuciones señaladas para cada una de ellas. Sin embargo, puede asignarlas otros asuntos, cuando así lo estime conveniente para la mejor distribución del trabajo legislativo. A estas comisiones se las conoce como dictaminadoras pues su fun­ción es la de dictaminar o rendir informes sobres esos proyectos.87

6- Las Comisiones Permanentes Especiales se caracterizan por tener un cometido especial no referido al estudio de proyectos de ley, sino a asuntos diferentes, en su mayoría de investigación o control, o de carácter complementario en el proceso de formación de la ley (v.g. las Comisiones de Redacción y de Consultas de Constitucionalidad) o para el funcionamiento del Parlamento en otras áreas (v.g. Comisión de Nombramientos). Con pocas excepciones, estas comisiones tie­nen también atribuida la potestad dictaminadora de proyectos de ley, es decir tienen doble naturaleza.88

'6 (CP. art. 124)

" (Reg. art. 27. inciso 3, y an. 66)) " (Reg. art. 65)

r r

f '

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 57

7- Las Comisiones Especiales (temporales o no permanentes) pueden ser Investigadoras o Ad-hoc. Las Investigadoras son las que auto­riza la Constitución Política, como medio de control político de la Asamblea Legislativa. Son de carácter temporal y se integran con el fin de que investiguen cualquier asunto que la Asamblea les enco­miende y rindan el informe correspondiente.89

8- Pueden nombrarse también Comisiones Especiales Ad-hoc, de ca­rácter temporal por estar sujetas a un plazo en el que deben rendir el correspondiente informe, pero no con el fin de investigar sino de conocer proyectos de ley de especial complejidad, por ejemplo lama­teria codificada.90

9-3 Apoyo administrativo

1- La organización del personal necesario para la comisión, así como el manejo de archivos y documentos pertinentes para la discusión de un proyecto, son atendidos por el Departamento de Comisiones de la Asamblea, el cual asigna un secretario técnico a cada una de ellas, que es el responsable del manejo de los asuntos en el campo adminis­trativo, así como de la confección de las actas de las sesiones.91

2- Para cumplir su cometido las comisiones cuentan también con el apoyo de un asesor jurídico, como mínimo, y de otros profesionales cuando es necesario, asignados para evacuar consultas técnicas de procedimiento o de fondo sobre la materia en discusión. Esta asesoría está a cargo del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, con la colaboración del secretario técnico de la comisión en lo que atañe a las normas de procedimiento.

----,,, (CP. art. 121 , inciso 23; Rcg. arts. 90 y 91) '" (Reg. arts. 90 y 91) 91 (Reg. art. 72)

58 MARINA RAMiRL/. ALrAMIRANO

Sección 1 O. Comisiones con Potestad Legislativa Plena

La Asamblea Legislativa tiene tres comisiones permanentes con po­testad legis lativa plena, integrada cada una de ellas por diecinueve dipu­tados. Estas comisiones se rigen por las disposiciones del Capítulo 1, del Título 11 de la Segunda Parte del Reglamento Interior y supletoriamente por sus otras normas; se denominan "Comisiones Legislativas Plenas" y son identificados como Plena Primera, Plena Segunda y Plena Tercera.92

10-1 Integración e instalación

1- Las Comisiones Legislativas Plenas deben integrarse de tal manera que su composición refleje, proporcionalmente, el número de diputa­dos que conforman las Fracciones parlamentarias. Sus miembros du­ran en sus cargos una legislatura. Ningún diputado puede ser miem­bro de más de una de estas Comisiones.93

2- La Asamblea nombra las Comisiones Legislativas Plenas en una sola sesión, en el Capítulo del Orden del Día denominado Régimen Interno. Para ello, el Presidente de la Asamblea, a propuesta de los Jefes de Fracción, somete al Plenario, en una de las cinco primeras sesiones del mes de mayo, una lista única que contiene la integración de las tres comisiones. Para estos efectos se entiende que el plazo inicia en la sesión ordinaria siguiente a las dos sesiones del 1 o de mayo. Si no hay objeción, esa lista se da por aprobada. Si por mo­ción de orden se presentan otras listas con la integración de las tres comisiones, tales listas deben ser puestas a votación de inmediato. Si son rechazadas, se tiene por aprobada la lista original presentada por el Presidente. Si se aprueba una de las mociones presentadas, la lista contenida en ella se tiene por definitiva y, en consecuencia, no se someten a votación las restantes.94

3- Si dentro de las cinco primeras sesiones algún Jefe de Fracción no hubiere postulado los nombres de los diputados, es facultad del

'" (CP. art 124; Rcg. arts. 51 y 52. incisos 1 y 2) '" ( Reg. art 52, in e 1) '" (Rcg. art. 53, inciso 1; /\cuerdo Legis lati vo N" 6106 de 7 de mayo de 2003)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EGISLATIVOS 59

Presidente completar la integración de la lista, que presentará enton­ces a conocimiento del Plenario en la sexta sesión.95

4- El nombramiento de estas Comisiones debe hacerse a más tardar en la sétima sesión de la legislatura correspondiente.96

5- Las Comisiones Legislativas Plenas deben instalarse ante el Presidente a más tardar tres días hábiles después de su nombramien­to. En esa oportunidad, cada comisión designa de su seno, mediante votación secreta, un Presidente, un Vicepresidente, un Secretario y un Prosecretario. 97

10-2 Derecho de permuta

1- Los diputados miembros de una Comisión Legislativa Plena tienen derecho a permiltar, durante el mes de mayo, con diputados de las otras, siempre y cuando no se altere la proporcionalidad de las comi­siones.98

2- Para que sea eficaz la permuta, el Jefe de Fracción respectivo dará aviso al Presidente de la Asamblea para que lo informe al Plenario. Si no hubiere objeción, se tendrá por autorizada la permuta. Si hubiere, la permuta se pone a votación sin más trámite. Para referirse a ella, el o los diputados que la apoyen pueden hacer uso de la palabra, indivi­dual o colectivamente, por un plazo que no exceda los cinco minutos. Se confiere igual plazo a quienes la objeten.99

3- El informe del Presidente al Plenario sobre la permuta solicitada y la votación correspondiente, se conocerán en el Capítulo de Régimen Interno del Orden del Día.100

95 (Reg. art. 53, inciso 2) 96 (Reg. art. 53, inc . 2 y 3) 97 (Reg. art. 54) 98 (Reg. art. 55, inc .l) 99 (Reg. art. 55, inciso 2) 100 (Reg. art. 55, inc.3)

60 MARINA RAMÍRE/. AI.IA~IIRANO

10-3 Mesa Directiva: Presidente, Vicepresidente y Secretarios

1- En el acto de instalación las Comisiones Legislativa Plenas deben nombrar de su seno, mediante votación secreta, un Presidente, un Vicepresidente, un Secretario y un Prosecretario. 101

2- Son atribuciones y deberes de los Presidentes de las Comisiones Legislativas Plenas: dirigir, coordinar y supervisar el debate; abrir, suspender y cerrar las sesiones; indicar a los diputados el asunto so­bre el cual deba recaer una votación; conceder el uso de la palabra a los diputados en el orden en que lo soliciten; declarar la aprobación o el rechazo de un asunto sometido a votación; anunciar el núme­ro de diputados presentes en la sesión antes de proceder a recibi r la votación correspondiente; firmar, conjuntamente con el Secretario, las actas, decretos legislativos y demás disposiciones oficiales de la Comisión; conceder licencia a los diputados para ausentarse de la sesión; llamar al orden al diputado que, en uso de la palabra, no se concrete al tema objeto de discusión o haga alusiones injuriosas con­tra cualquier persona; suspender el uso de la palabra al diputado que insista en su conducta irregular; si se presentaran actos de desorden e irrespeto por parte del público de la barra, ordenar su retiro.102

3- El Vicepresidente de la Comisión Legislativa Plena sustituye al Presidente durante sus ausencias. Si se da el caso de que se ausentaren ambos, presidirá el Secretario. En ausencia de éste y del Prosecretario, presidirá el diputado de mayor edad. 103

4- El Secretario tiene los siguientes deberes y atribuciones: recibir las votaciones y realizar su escrutinio: firmar, conjuntamente con el Presidente, las actas, decretos y demás disposiciones oficiales de la Comisión; reportar la ausencia de los diputados a sesiones; e informar a los diputados miembros de la Comisión sobre la correspondencia recibida.104

"" ( Reg. art. 54) 111

' (Reg. art. 56) "" (Reg. art. 57) "~ (Reg. art. 58)

MA NIIA L DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATI VOS 61

5- El Prosecretario de la Comisión Legislativa Plena sustituye al Secretario en caso de ausencia. Si el Prosecretario está ausente, el Presidente nombrará un Secretario Ad-hoc. 105

Sección 1 l. Comisiones Permanentes Ordinarias

1- La Asamblea Legislativa cuenta con seis Comisiones Permanentes Ordinarias para conocer, en forma preferente, de las materias señala­das para cada una de ellas en el Reglamento.

2- Tienen carácter preparatorio, pues en ellas se inicia el trámite para la emisión de las leyes, etapa que es fundamentalmente deliberativa. Están dotadas, no obstante, de una amplia potestad discrecional para la modificación de los proyectos que se les someten a estudio, sobre el cual resuelven en una primera instancia emitiendo un dictamen que pasa luego a conocimiento del Plenario. En ocasiones pueden servir de foro para la comparecencia de Ministros en sesiones informativas, así como de otros funcionarios y personas interesadas en el proyecto en estudio.

3- A pesar de que existe alguna correspondencia entre los distintos asuntos asignados a las comisiones y las Carteras Ministeriales, la distribución se hace por materias, de modo que todas las comisiones pueden conocer proyectos provenientes del Poder Ejecutivo, inde­pendientemente del Ministerio involucrado.

4- Son Comisiones Permanentes Ordinarias: La de Gobierno y Administración, la de Asuntos Económicos, la de Asuntos Hacendarios, la de Asuntos Sociales, la de Asuntos Jurídicos y la de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales.106

5- A la Comisión de Gobierno y Administración le corresponde cono­cer los asuntos relacionados con Gobernación, Seguridad Pública,

'"' (Reg. art. 59) ""' ( Reg. art. 65)

62 MARI NA RAMÍRE/. Al I"AMIRANO

Relaciones Exteriores y Culto, Transportes, Comunicaciones y Municipalidades. Estará integrada por nueve diputados. 107

6- A la Comisión de Asuntos Económicos le corresponden los asuntos de Economía, Comercio, Industria, Mercado Común e Integración. Estará integrada por nueve diputados. 1

°K

7- La Comisión de Asuntos Hacendarios analizará los presupuestos na­cionales y los asuntos de Hacienda. Estará integrada por once diputa­dos.109

8- La Comisión de Asuntos Sociales conocerá los asuntos de Trabajo y Seguridad Social, Salud, Protección Social y Educación. Estará inte­grada por nueve diputados. 110

9- La Comisión de Asuntos Jurídicos debe estudiar los proyectos re­lacionados con Justicia y Gracia, Derecho Civil, Penal, Comercial, Procesal, Contencioso Administrativo, Electoral, Organización del Poder Judicial, Renuncias, Incompatibilidades, Reglamento Interno y todo otro asunto esencialmente jurídico. Estará integrada por nueve diputados. 111

10- La Comisión de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales, conocerá los asuntos relacionados con Agricultura, Ganadería, Energía, Recursos Naturales y materias afines. La integrarán nueve diputados. 11 2

11-1 integración e instalación

1- El Presidente de la Asamblea deberá integrar las Comisiones Permanentes, a propuesta de los jefes de Fracción, de tal manera que su composición refleje, proporcionalmente, el número de integrantes que conforman las fracciones parlamentarias. Tal integración se hace

"" (Reg. arl. 66. inciso a) "" (Reg. arl. 66, inciso b)

'"' (Reg. arl. 66, inciso e) "" (Rcg. arl. 66. inciso eh) "' (Rcg. art. 66. inciso d) "' (Reg. art . 66. inciso e)

MANUA L DE PROCEDIMI ENTOS LEGISLATIVOS 63

en el mes de mayo, al iniciarse la legislatura, pero no especifica el Reglamento una fecha exacta para hacerlo. Nadie podrá ser miembro de más de una de estas comisiones. 113

2- Sobre la composición de las comisiones el Reglamento presenta una incongruencia, pues por una parte dice que el Presidente las nom­brará procurando darles participación en ellas a todas las fracciones políticas representadas en la Asamblea. Mientras que en otra parte indica que deberá integrarlas de forma proporcional al número de integrantes de las fracciones. Esta incongruencia ha de resolverse, sin embargo, a favor de la última norma, por ser posterior y reflejar la evolución del pensamiento político y jurídico sobre la materia. 114

3- Para la integración de las comisiones el Presidente solicita a los Jefes de Fracción sus propuestas para la distribución de los diputados en las distintas comisiones, lo cual el Presidente trata de complacer hasta donde sea posible.

4- Los miembros de las Comisiones Permanentes duran en sus funcio­nes un año, pero no hay obstáculo para que puedan ser nombrados en la misma comisión, incluso durante los cuatro años del período constitucional. Durante el mes de mayo tienen el derecho de permuta con diputados de otras comisiones, previo aviso al Presidente de la Asamblea, para que éste dicte el acuerdo correspondiente. No tienen este derecho los Presidentes de las comisiones. 115

5- Las Comisiones Permanentes deben instalarse ante el Presidente de la Asamblea, a más tardar tres días después de su designación. La designación o integración y la instalación de las comisiones son, por tanto, dos actos diferentes. La integración es el acto de nombramien­to de los diputados que conformarán cada comisión, lo cual se hace mediante resolución del Presidente. La instalación es un acto propio de la comisión, con el cual inicia sus funciones. 11 6

11 3 (Reg. art. 67) 114 (Reg. arts. 27, inc. 2 y 67) 11

' (Reg. arts. 27, inc. 2 y 67) 116 (Reg. art. 68; ST/ 166-83; YOLIO, pág. 621)

64 MARINA RAMiREZ ALrAMIRANO

6- Cuando una Comisión Permanente quedare desintegrada por ausencia temporal -autorizada por la Asamblea- de uno o varios diputados, el Presidente podrá, en tanto dure esa ausencia, sustituir a los titulares por diputados de otras comisiones, quienes deberán asistir preferen­temente a su comisión original para formar quórum. El Presidente podrá hacer esta sustitución temporal aun antes de que la comisión se hubiere instalado, puesto que la integración es anterior a la ins­talación y es posible que la ausencia temporal ocurra en el periodo comprendido entre uno y otro acto. 117

7- Aunque el Reglamento, al referirse a la eventual desintegración de una comisión por ausencia temporal de uno de sus miembros, habla de "autorizada por la Asamblea", la expresión se entiende en el senti­do de que ha debido estar autorizado por el Presidente de la Asamblea, puesto que el mismo Reglamento le confiere a éste, en otro artículo, la facultad de otorgar esos permisos. Y así opera la práctica establecida, la que adiciona un requisito adicional: la autorización del jefe de la fracción a la que pertenecen los diputados sustituido y sustituto. 118

8- Una comisión puede quedar desintegrada también en el caso de separa­ción definitiva de un diputado, por muerte o renuncia. El Reglamento no es claro en cuanto a si el nuevo diputado que llegue a la Asamblea sustituyéndolo, ingresa en forma automática a la comisión de aquel que formaba parte, pero en la práctica así se ha entendido, limitán­dose, en cierta forma, las amplias facultades que da el Reglamento al Presidente de la Asamblea en punto a la conformación de las comi­siones.119

J J -2 Mesa Directiva: el Presidente y el Secretario

1- En el acto de instalación las comisiones deben nombrar, de su seno, mediante votación secreta, un Presidente y un Secretario. La elección puede hacerse cargo por cargo o mediante papeleta, ya que no hay disposición concreta en contrario. Esta votación se rige por las nor-

11 7 (Reg. art. 69; ST/ 166-83) "' (Reg. arts. 69 y 28; ST/ 166-83) "'' (ST/ 2482-92)

MANUAL DE PROCEDIMI ENTOS L EG ISLATI VOS 65

mas comunes que señala el Reglamento y en ella se requiere sólo la mayoría absoluta de los miembros presentes. Del acto de instalación debe levantarse un acta especial que firmarán tanto el Presidente de la Asamblea como los miembros de la comisión. 120

2- No existe en el Reglamento Interior ninguna disposición que seña­le requisitos para ser elegido Presidente de Comisión, por lo que el cargo puede recaer en cualquiera de los diputados que la integran; la única condición sería pertenecer a la comisión respectivaY1

3- El Presidente de la comisión realiza en ella funciones parecidas a las del Presidente de la Asamblea respecto de la sesión plenaria. Auxiliado por el Secretario, debe conducir el debate y velar porque se cumplan debidamente los procedimientos a fin de llevar a buen térmi­no la etapa preparatoria que les corresponde en el proceso de emisión de las leyes, o dar debido cumplimiento a la misión especial que les ha sido encomendada cuando se trata de comisiones especiales. No se le reconoce, sin embargo, las amplias facultades de interpretación de las normas reglamentarias que tiene el Presidente de la Asamblea gracias a la posibilidad de obtener el apoyo del Plenario en caso de que se someta a éste al asunto vía apelación. 122

4- El Reglamento Interior le señala los siguientes deberes y atribuciones: presidir, abrir y cerrar las sesiones y dirigir los debates; recibir todos los documentos relacionados con cada proyecto de ley; conceder la palabra, en el orden en que la soliciten, a los diputados miembros, y a los que sin serlo, asistan a la sesión; aceptar o no las mociones de orden que se presenten; firmar, con el Secretario, las actas y demás disposiciones de la comisión; refrendar, en unión de los diputados miembros, el o los dictámenes que se rindan sobre cada asunto en conocimiento de la comisión; y conceder permiso, por justa causa, a los diputados para retirarse de la sesión en que participan.123

"" (Reg. arts. 68 y 201 ; VOLIO, pág. 753) 121 (VOLIO, pág. 753) "' scv N" 3671-2006 1"' (Reg. art. 71)

66 MARINA R AMÍREZ AUi\MIRANO

5.- En cuanto al trámite de las mociones de orden, el Reglamento dispone o

el que Presidente de la comisión concederá la palabra al proponente antes de someterla a votación. No dice por cuánto tiempo. Por analo­gía con lo dispuesto para las Comisiones Legislativas Plenas, podrían otorgarse cinco minutos. 124

6- También le señala el Reglamento al Presidente de la comisión el de­ber de someter a la aprobación del Directorio los gastos en que pueda incurrir la comisión en el desempeño de sus labores, pero esto se hace hoy en la vía administrativa por medio del presupuesto de cada comisión. 125

7- Por su parte, el Secretario de la Comisión tiene los siguientes deberes y atribuciones; tener redactada el acta de la sesión, una hora antes de la fijada para el comienzo de la siguiente, lo que en la práctica lleva a cabo el secretario técnico o administrativo de la comisión; llevar el registro de la correspondencia e informar de ella en cada sesión; recibir las votaciones, hacer los escrutinios y dar a conocer los re­sultados; designar los diputados miembros de la comisión a quienes corresponda redactar el dictamen o informe sobre cada proyecto de ley, cuando sea unánime; confeccionar el Orden del Día con 24 horas de anticipación, exhibirlo para conocimiento de todos los diputados, y entregar al Presidente los expedientes y documentos ordenados so­bre cada asunto incluido en él, funciones estas últimas que cumple también, en la práctica, el secretario administrativo; firmar, junto con el Presidente de la comisión, las actas de las sesiones y demás docu­mentos generales; en ausencia del Presidente, abrir y cerrar las sesio­nes y dirigir los debates, en cuyo caso la comisión deberá nombrar un Secretario ad-hoc. 121l

8- Tiene también el Secretario otras atribuciones, más de carácter ad­ministrativo, tales como vigilar el orden interno de la comisión y el cumplimiento de los deberes del personal y llevar la comprobación

'" ( Reg. arts. 71, inciso c. y 174. inciso ch.) '" (Reg. art. 71, inci so d) "" (Reg. arl. 72)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 67

de asistencia de los diputados; esto último lo hace conjuntamente con el secretario técnico de la comisión. 127

9- Dice también el Reglamento que al Secretario le corresponde llevar el control de asistencia de los empleados subalternos de la comisión y expedir, de acuerdo con el Director Ejecutivo de la Asamblea, las listas de servicios para el pago de los emolumentos y de las órdenes de pago por gastos generales de la comisión, acordados por el res­pectivo Presidente. No obstante, estas tareas tienen hoy día carácter exclusivamente administrativo. 128

10- Si ocurriere una vacante de la Secretaría de una comisión, en virtud de permuta o por cualquier otra causa permanente, se designará un nue­vo Secretario mediante votación secreta. De este acto debe levantarse un acta especial. Igual procedimiento debe seguirse si por alguna cau­sa permanente, quedare vacante la Presidencia de la comisión, pues aunque el Reglamento no prevé esta última situación, debe aplicarse la norma por analogía. Asimismo cabe aplicar al caso la disposición que regula la reposición de los miembros del Directorio, cuando al­guno de ellos se ausentare en forma definitiva, ya que el Reglamento autoriza la aplicación de las normas que rigen el Plenario para asun­tos relativos a las comisiones no regulados expresamente. 129

11- La vacante de la Presidencia de la comisión puede resultar de la renuncia al cargo por parte del titular por tener que separarse de la Asamblea temporalmente, como ocurriría si el diputado aceptare desempeñar por un tiempo el cargo de Ministro de Gobierno. Si la separación fuera por un periodo determinado, se trataría de una se­paración temporal, pero si fuera por tiempo indefinido debe tratar­se el caso como una separación definitiva y procederse a una nueva elección. 130

127 (Reg. art. 72, inciso h) 128 (Reg. art. 72, incisos h) e i) 129 (Reg. arts. 23, 68, y 120; ST/ 39/86; VOLIO, pág. 755) 130 (ST/ 1870-91 y 1877-91)

68 MARINA RAMiREZ AUAMIRANO

Sección 12. Las Comisiones Permanentes Especiales

1-1 Funciones

1- Se caracterizan por tener un cometido especial no referido al estudio de proyectos de ley, sino a asuntos diferentes, en su mayoría de in­vestigación o control, o de carácter complementario en el proceso de formación de la ley o para el funcionamiento del Parlamento en otras áreas. Con pocas excepciones, estas comisiones tienen también atri­buida la potestad dictaminadora de proyectos de ley, es decir tienen doble naturaleza.

2- Son Comisiones Permanentes Especiales: La Comisión de Honores, la de Redacción, la de Relaciones Internacionales y de Comercio Exterior, la de Consultas sobre Constitucionalidad, la de Control del Ingreso y del Gasto Públicos, la de la Mujer, la de la Juventud, Niñez y Adolescencia, la de Nombramientos, la del Ambiente, la de Narcotráfico y la de Turismo. 131

3- A la Comisión de Honores le corresponde dictaminar e informar al Plenario, en un término no mayor de un mes, sobre la procedencia o improcedencia de conceder a una persona la Ciudadanía Honorífica por servicios notables prestados a la República o decretar honores a la memoria de aquellas personas cuyas actuaciones las hubieren hecho acreedoras a esas distinciones. Estará integrada por cinco diputados cuyo nombre solo puede conocerlo el Presidente. Esta comisión fun­ciona muy pocas veces, pues solo se puede conceder un benemeri­tazgo una vez en cada legislatura. 132 (El trámite para la concesión de honores se detalla en el Capítulo XV)

4- La Comisión de la Mujer tiene las siguientes atribuciones: conocer y dictaminar los proyectos de ley que se relacionen con la situación de las mujeres o la afecten; estudiar los problemas sociales relacionados con la calidad de vida y derechos humanos de las mujeres, con el fin de realizar las reformas necesarias de la legislación vigente; proponer

'" ( Reg. art. 84) 1.1' (Rcg. art. 85 inci so a)

l

L

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EGISLATIVOS 69

las modificaciones que requiera la legislación nacional relativa a la situación de las mujeres para sujetarse a lo estipulado por los tratados internacionales sobre la materia; realizar un control político sobre la actuación de la Administración, en todo lo referente a la situación de las mujeres. 133

5- La Comisión de Redacción tiene las siguientes atribuciones: trami­tar las mociones de forma que se presentaren en cualquiera de los debates en el Plenario e incorporar en los respectivos dictámenes, antes de que el proyecto sea votado en segundo debate, las modifi­caciones que aprobare. Revisar y aprobar la redacción definitiva de los proyectos de ley después de aprobados éstos en primer debate, y devolver el proyecto antes de que se inicie el trámite de segundo debate. Si se tratare de proyectos muy extensos y complicados, el Presidente de la Asamblea podrá fijarle un nuevo plazo prudencial e improrrogable para que presente el informe correspondiente, sus­pendiéndose mientras tanto el trámite de segundo debate. También tiene a su cargo preparar la redacción definitiva de los proyectos de reforma constitucional, después de aprobado el dictamen respectivo. Es importante destacar que esta comisión no tiene competencia para introducir cambios de fondo en los textos aprobados por el Pleno, y debe limitarse a los cambios de forma necesarias para mayor claridad en la redacción del texto.134

6- La Comisión de Asuntos Internacionales y de Comercio Exterior es el medio oficial de enlace de la Asamblea Legislativa en materia in­ternacional, para lo cual le corresponde coordinar y dar seguimien­to a la participación de la Asamblea en el Foro de los Presidentes de los Poderes Legislativos de Centroamérica (FOPREL), la Unión Interparlamentaria, el Parlamento Latinoamericano y otro.s Parlamentos del mundo. Le corresponde informar al Plenario Legislativo de la labor que se realiza en las organizaciones interparla­mentarias mencionadas, de la participación de la Asamblea en dichos foros; asimismo, promover la adopción de las recomendaciones o pronunciamientos de esas organizaciones e informar a las Secretarías

'" (Reg. arts. 85, inciso d) 1.u (Reg. arts. 85, inciso b, 152. 141. 142 y 184 inciso 5) (ST/ 634.-2000)

70 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

Generales de esos Parlamentos de la labor que, al respecto, se efec­túe. Le corresponde igualmente, dar seguimiento y rendir un informe anual o en forma extraordinaria, sobre el estado de las negociaciones y aplicación en el país de los convenios internacionales aprobados y ratificados por Costa Rica. 135

7- También tiene la Comisión de Asuntos Internacionales potestad dic­taminadora. Es así como le corresponde dictaminar los convenios internacionales, los tratados públicos y de comercio exterior, los con­cordatos, las resoluciones, las recomendaciones, los acuerdos legisla­tivos externos y otros de similar naturaleza presentados a la Asamblea Legislativa para su aprobación. Otra función que se le atribuye es la de analizar las memorias de labores que rinden anualmente los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Comercio Exterior y rendir un informe al Plenario sobre cada una de ellas. 136

8- A la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad le corresponde conocer las opiniones que la Sala Constitucional emite en respuesta a una consulta de constitucionalidad, preceptiva o voluntaria, sobre un proyecto de ley, y darles el trámite que corresponde conforme al Reglamento. Conocerá, además, todos los asuntos relacionados con las disposiciones constitucionales y legales relativas al control de constitucionalidad de las leyes, que la Asamblea le encargue expresa­mente.137 (El trámite de la Consulta de Constitucionalidad se detalla en el Capítulo VIII)

9- La Comisión para el control del Ingreso y del Gasto Públicos tie­ne como atribución el estudio de la liquidación del Presupuesto Ordinario de la República y de los extraordinarios, así como el dictamen que presente la Contraloría General de la República a la Asamblea Legislativa en cumplimiento de sus atribuciones consti­tucionales. Dichos documentos pasarán a estudio de la comisión una vez recibidos de la Contraloría, en el mes de mayo de cada año, y deberá la comisión dar el respectivo informe a más tardar el último

13 ' (Reg. art. 85, inciso e) 1.11o (Reg. art. 85, inciso e) '-'' (CP. art. 1 O; LR.IC., art. 96 y siguientes; Reg. art. 88)

1

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 71

día de ese mismo mes, recomendando aprobar o improbar la liquida­ción, para que la Asamblea resuelva en definitiva. 138 (El trámite para la aprobación de la liquidación del Presupuesto Ordinario se detalla en el Capítulo XIII).

10- La Comisión para el control de/Ingreso y del Gasto Públicos tiene también como atribución, la vigilancia y fiscalización permanente de la Hacienda Pública, con el concurso de la Contraloría General de la República, atribución que en los últimos años ha permitido a esta Comisión funcionar como una comisión de investigación conocien­do casos muy diversos. Dicha función investigadora, sin embargo, ha sido cuestionada por los tribunales de justicia por considerar el juzgador que las funciones que le atribuye el Reglamento no puede interpretarse con tal amplitud. 139

11- La Comisión de Narcotráfico tiene entre sus funciones, estudiar e in­vestigar cualquier vínculo político o empresarial relacionado directa o indirectamente, con el consumo y el tráfico de drogas y el lavado de dinero y sus repercusiones en el país. También le corresponde estu­diar y dictaminar los proyectos de ley que versan sobre esas materias y sobre la prevención y el tratamiento de la drogadicción. Si en el desarrollo de sus funciones, o por el ejercicio del control político pro­pio del Poder Legislativo, esta comisión tuviere conocimiento, por denuncia o por cualquier otro medio, de alguna situación concreta que pudiera dar lugar a responsabilidad penal, la comunicará de in­mediato al Poder Judicial, para el trámite correspondiente. 140

12- La Comisión de Juventud, Niñez y Adolescencia. En función legis­lativa conocerá y dictaminará los proyectos de ley que se relacionen con la situación de los jóvenes o la afecten. Como comisión inves­tigadora le corresponde analizar los problemas sociales relativos a la calidad de vida y los derechos humanos de los jóvenes, y propon­drá las reformas a la legislación vigente que considere necesarias.

13' (CP. art. 181; Reg. arts. 89 y 194; LCGR, art. 32) 139 (Reg. art. 194) (Resolución del Juzgado Contravencional del Primer Circuito Judicial de

San José, N° 26096 de 14:00 horas del 6 de setiembre de 2005) 140 (Reg. art. 89 bis)

72

Además, propondrá las modificaciones que requiera la legislación nacional relacionada con los jóvenes para ajustarse a lo estipulado en los tratados internacionales sobre la materia. Y realizará un control político sobre la actuación de la Administración, en todo lo referente a la situación de los jóvenes. 141

13- La Comisión de Nombramientos. Analiza, para rendir un informe, los nombramientos que el Plenario le remita, así como la solicitud de ratificación de los nombramientos efectuados por el Poder Ejecutivo, cuando corresponda.142

14- La Comisión de Nombramientos carece de regulación específica que defina sus procedimientos, así como la naturaleza y fuerza vinculante de sus informes. Este problema se agrava por el hecho de que los procedimientos establecidos para el trabajo de las comisiones ordina­rias y de las especiales investigadoras son muy diferentes, dados sus objetivos, lo cual impide hacer analogías en la materia. Por ello, las dudas que se plantean sobre su funcionamiento han de resolverse por la costumbre y práctica legislativa.143

15- En cuanto al manejo administrativo de los asuntos que se le remiten a dicha Comisión de Nombramientos, la práctica es la de seguir los mismos procedimientos que en las comisiones permanentes, es decir, mediante la apertura de un expediente legislativo para cada asunto, que ingresa y ocupa un lugar en el orden del día, de acuerdo a la fecha del acuerdo de remisión del plenario. También la práctica ha establecido que los nombramientos de funcionarios para llenar pla­zas vacantes se realizan mediante concurso público de antecedentes y por atestados que los miembros de la Comisión se encargan de revisar con el fin de asignar puntos y escoger los más calificados para ser recomendados al Pleno. En el Plenario la escogencia se efectúa de acuerdo con las reglas específicas que contiene el Reglamento para estos efectos.

14 1 (Reg. art. 85, inciso e) 142 (Reg. art. 85, inciso 1) 14.1 (ST/ 1 04-2003)

l

l 1

1 . i 1

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 73

16- Cuando se trata de la ratificación de nombramientos, la Comisión rea­liza un amplio estudio de los antecedentes del candidato presentado por el Poder Ejecutivo. Y en el caso de la reelección de funcionarios , v.g. los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, un punto impor­tante en el procedimiento es la rendición de cuentas que el funciona­rio debe hacer ante la Comisión.

17- En punto a la fuerza vinculante de los informes de la Comisión de Nombramientos, es claro que las sugerencias o recomendaciones que se contengan no tienen ese carácter, pues constituyen solo actos pre­paratorios de una decisión que compete al Plenario. Por ello, éste puede rechazar el informe o aprobarlo parcialmente, manteniendo siempre los diputados la posibilidad de presentar nuevas opciones para la consideración final. 144

18- La Comisión de ambiente. Le corresponde estudiar, analizar e inves­tigar los problemas relacionados con el medio ambiente y el desa­rrollo sostenible, y propondrá las soluciones y medidas correctivas correspondientes. Además conoce y dictamina los proyectos de ley sobre esas materias. 145

19- La Comisión de Turismo. Le corresponde identificar, estudiar e in­vestigar, todo lo relacionado con la actividad turística, los obstáculos que la afecten así como los estímulos necesarios que requiere ese sector. Además, impulsar y presentar la legislación necesaria para remover los obstáculos y promover esos estímulos. Tiene también función dictaminadora respecto de los proyectos de ley relacionados con la actividad turística. 146

20- El ejercicio de las competencias genéricas asignadas a estas Comisiones Especiales para investigar las distintas materias que se les atribuyen, está limitado por el Reglamento, de manera que no pueden invadir otros campos. Además, siendo genérica esa competencia, no las facul­ta para abocarse, de oficio, al estudio de casos concretos, aun cuando

'" (ST/ 1 04-2003) '" (Reg. art. 85 inciso g) '" (Reg. art. 85 inciso h)

74 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

estén dentro de su materia, ya que cada caso debe tramitarse en forma independiente de acuerdo con la norma general, conforme a la cual el Presidente de la Comisión recibe para su estudio, los expedientes del Departamento de Archivo. Por eso no es posible la apertura de un expediente en la propia Comisión. En caso de que la Comisión desee conocer un asunto que le ha sido denunciado, lo propio es solicitar al Plenario el otorgamiento de la competencia específica para ello, lo cual dará lugar a la apertura del expediente respectivo.147

21- Igual que las comisiones ordinarias, las Comisiones Especiales son órganos preparatorios que aportan insumos para la decisión final , que debe ser tomada en el plenario legislativo, y en consecuencia no tie­nen la facultad de imponer sanciones directamente. De tal manera que esas comisiones rinden Jos respectivos informes a la Asamblea en pleno y es este órgano legislativo, de máxima jerarquía, el que toma las decisiones finales. 148

22- Todas las comisiones especiales se regirán, en lo que les sea aplica­ble, por las disposiciones que se señalan en el Reglamento para las comisiones permanentes ordinarias. 149

12-2 integración e instalación

1-

147

'" 149

150

La Comisión de Honores, la de Redacción y de la Mujer estarán in­tegradas por cinco diputados. La Comisión de Nombramientos, la de la Juventud, Niñez y Adolescencia y la de Turismo estarán integradas por siete diputados. La de Ambiente y la de Relaciones Exteriores y Comercio Exterior por nueve diputados. Estas Comisiones serán nombradas cada año por el Presidente de la Asamblea, en el mes de mayo. Los diputados que las integran deberán formar parte de las Comisiones Permanentes Ordinarias. Los nombres de Jos diputados que integran la Comisión de Honores no se revelarán y se procurará que sus integrantes pertenezcan a diferentes partidos políticos. 150

(ST/085-2004) (ST/845-2002) (Reg. art. 97) (Reg. art. 86)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 75

2- La Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad estará integrada con un número de tres a siete diputados, designados por el Presidente de la Asamblea, de los nombres propuestos por los respectivos Jefes de Fracción, en reunión convocada para ese efecto por el Presidente de la Asamblea. 151

3- La Comisión para el Control del Ingreso y del Gasto Públicos es­tará compuesta por siete diputados, cuyo nombramiento lo hará el Presidente de la Asamblea simultáneamente con el de las Comisiones Permanentes Ordinarias, siguiendo el mismo procedimiento es­tablecido para la integración de la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad. 152

4- La Comisión sobre Narcotráfico está integrada por siete diputados de­signados por el Presidente de la Asamblea de los nombres propuestos por los respectivos Jefes de Fracción. Para este efecto, no se aplica a sus miembros la prohibición de formar parte simultáneamente de más de dos comisiones especiales. 153

5- En el acto de instalación estas comisiones nombrarán también de su seno un Presidente y un Secretario, quienes tendrán las mismas funcio­nes de los Presidentes y Secretarios de las Comisiones Ordinarias.

Sección 13. Las Comisiones Especiales de carácter temporal o no per­manente

1-1 Aspectos generales

1-

'" '" "'

Hay dos clases de Comisiones Especiales de carácter temporal: las Investigadoras, reguladas en la Constitución Política, y las que nombre la Asamblea para el estudio de un asunto determinado o el cumplimiento de una misión (Comisiones Ad-hoc). Estas comisio­nes se rigen en lo que les sea aplicable, por las disposiciones que

(Reg. art. 88) (Reg. art. 89) (Reg. art. 89 bis)

76 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

el Reglamento señala para las Comisiones Permanentes, pero tienen algunas normas específicas. 154

2- De conformidad con el Reglamento, la moción que solicite crear una comisión investigadora del tipo autorizado por la Constitución, debe indicar el número de diputados que la integran, lo cual quiere decir que queda al arbitrio de la Asamblea la representación que se les dará a las distintas fracciones políticas.155

3- Pero respecto de las comisiones especiales ad hoc, el Reglamento es taxativo en cuanto a que estarán formadas por tres, cinco, siete o nueve diputados. No obstante, esta disposición prácticamente no se aplica en los últimos años, en los que se ha producido un cambio importante en la conformación de la Asamblea, que ha pasado de un marcado bipartidismo a una mayor representación partidaria. Esto ha provocado que las comisiones deban ser más numerosas para posibi­litar la participación de todas o la mayoría de las fracciones políticas representadas. Por eso, este tipo de comisiones están conformadas actualmente con un mínimo de siete diputados y pueden llegar a so­brepasar la decena, aplicándose de hecho la norma abierta que regula el punto tratándose de las comisiones de investigación. 156

4- Las Comisiones Especiales se nombran por simple mayoria Los di­putados que las integran son nombrados generalmente por la Asamblea, pero ésta puede encargar al Presidente el nombramiento. Unaveznom­brada, la comisión debe juramentarse ante el Presidente de la Asamblea, y en ese mismo acto nombra un Presidente y un Secretario en votación secreta.

5- Cuando, por la índole de la función encomendada, se haga necesa­rio, podrán formar parte de estas comisiones, en carácter de aseso­res, personas que no sean legisladores, las cuales tendrán voz, pero no voto. En este caso se denominan Comisiones Especiales Mixtas. Los asesores devengarán la misma dieta indicada para los diputados.

'" (CP. art. 121. inciso 23; Reg. art. 90) '" (Reg. art. 91) 156 (Reg. arts. 90 y 91)

1

MANUAL DE PROCEDIMI ENTOS L EG ISLATIVOS 77

Pero solo pueden tener carácter mixto las comisiones ad-hoc, no así las de investigación, pues el Reglamento Interior regula estas co­misiones por separado y la referencia a la posibilidad de integrar personas que no son legisladores solo se prevé para las primeras, lo cual resulta lógico por la índole de las funciones de las comisiones investigadoras. Esto sin perjuicio de que en éstas últimas puedan participar como parte del personal de apoyo asesores, tanto de la comisión como de los diputados, pero en condición ordinaria, como ocurre en todas las comisiones legislativas. 157

6- Al nombrar la comisión especial debe fijársele el término dentro del cual debe rendirse el dictamen, el cual podrá ser prorrogado por la Asamblea a solicitud de la comisión. Si no se le fijara ese plazo, rige el de 30 días que señala el Reglamento para que rindan su informe las Comisiones Permanentes, contados a partir de la fecha de su instalación. El Pleno tiene amplia libertad para fijar el plazo, pero uno demasiado corto en relación con el cometido o mandato dado a la Comisión puede resultar inconstitucional por violar el derecho de participación de los diputados y la posibilidad de dis­cusión amplia de los asuntos, lo que produciría la nulidad de los procedimientos. 158

7- El vencimiento del plazo sin dictaminar deja a la Comisión sin com­petencia para actuar, por lo que sus actuaciones serían nulas a partir de ese día, salvo que antes del vencimiento se hubiere solicitado la prórroga al Plenario, lo cual habilita a la Comisión para seguir ac­tuando mientras éste se pronuncia. Si el Plenario, finalmente, con­cede la prórroga, Jos trámites se convalidan. Pero si no fuere así, el expediente se archivará. La Sala Constitucional ha entendido que la superación de dichos términos, en la tramitación de los proyectos de ley ordinaria, no apareja vicios esenciales en el procedimiento, criterio que resultaría aplicable también cuando el proyecto Jo esté conociendo una comisión especial. Un precedente interesante sobre el punto es la resolución tomada por el Presidente de la Asamblea en una ocasión, estableciendo reglas a aplicar para el caso de que al

'" (Reg. art. 91) '" (Reg. art. 206; ST/ 42/86; SCV N" 3220-2000 y 3671 -2006)

78 MARINA RAMiREZ AUAMIRANO

vencerse el plazo la Comisión tenga aún pendiente el conocimiento de mociones de fondo. 159

8- Transcurridos cuatro meses después del vencimiento del plazo dado a una comisión especial sin que se hubiere rendido su informe o dicta­men, y no tuviere prórroga solicitada al Plenario, el Presidente orde­nará su archivo, sin más trámite. En consecuencia, no es aplicable al caso la norma reglamentaria que regula la misma situación tratándose de las comisiones dictaminadoras.160

9- Las Comisiones Especiales se nombran en cualquier momento y su composición puede variar no solo por la renuncia al cargo de dipu­tado de alguno de sus integrantes, sino por cualquier otra razón de conveniencia o oportunidad, sin que esa alteración ocasione perjuicio o viole los derechos de los diputados. De ahí que el Presidente de la Asamblea puede nombrar en ellas a cualquier diputado en caso de que se produzca una vacante, siempre y cuando su designación le hubiere correspondido por delegación de la Asamblea, pues si la elección de los miembros de la comisión la hizo ésta, a ella también corresponde cualquier nuevo nombramiento.161

13-2 Las Comisiones Investigadoras

1- De acuérdo con la Constitución Política, las comisiones especiales investigadoras tendrán libre acceso a todas las dependencias oficiales para realizar las investigaciones y recabar los datos que juzguen nece­sarios. Podrán recibir toda clase de pruebas y hacer comparecer ante sí a cualquier persona, con el objeto de interrogarla. 162

2- El Reglamento Interior regula y desarrolla esas amplias facultades constitucionales, que también han sido muy claramente delimitadas por la Sala Constitucional. 163

"" (SCY N" 3220-2000 y 367 1-2006; Precedente, Sesión Plenaria N 152 de 2 de marzo de 2004 (folios 6048 y siguientes del tomo 16 del expediente leg islativo N 15516)

'"' (Reg. arts. 80 y 206) (SCV N" 3671-2006) '"' (CP. art. 121 , inciso 23) '"' (CP. a11. 12 1, inciso 23) "'' (Reg. arts. 90 a 97) (SCV No 1271, 1898, 1954 y 1955, todas de 1997)

1 t

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 79

3- Las comisiones investigadoras de la Asamblea deben seguir los pro­cedimientos establecidos para su actividad en el Reglamento Interior de la Asamblea, dentro de los límites impuestos por los derechos fun­damentales de las personas garantizados en la Constitución Política, que deben fortalecerse, incluso frente a otros intereses colectivos im­portantes.164

4- Uno de esos límites lo constituye el ámbito de la fiscalización polí­tica. Ella solo permite investigar negocios o conductas de los entes, órganos, o funcionarios públicos, nunca de los particulares, quienes están excluidos de esa fiscalización. Tratándose de particulares que hayan tenido o tengan participación en negocios públicos, lo único que cabe es apelar a la responsabilidad moral de los representantes para garantizar la privacidad de esas personas. 165

5- Las competencias constitucionales de las comisiones investigadoras tampoco llegan a autorizar a la Asamblea para que sustituya, invada o entorpezca las funciones jurisdiccionales de los tribunales de justicia. Respecto a los expedientes judiciales, el acceso a ellos por parte de las comisiones legislativas o de sus miembros solo resulta procedente si se da con carácter general y en el curso de investigaciones dirigi­das a la fiscalización de los propios funcionarios judiciales o admi­nistrativos, que sí están sujetos a esa fiscalización, perp no en casos concretos, ni con el fin de investigar a las partes involucradas en los respectivos procesos. 166

6- La Asamblea no puede desarrollar concomitantemente una investi­gación, por medio de una comisión especial, sobre un caso particular que también se encuentre en conocimiento de las autoridades juris­diccionales.167

7- Toda persona que sea convocada para presentarse a una Comisión Legislativa, incluidas las investigadoras- está obligada a hacerlo,

'"' (SCV N" 1618-91 de 14: 16 hrs. del 21 de agosto de agosto de 1991) ,., (SCVN" 1618-9 1, de 14:16hrs.del21 de agosto de 1991) '"" (SCV N" 148-90, de 17:00 hrs. del 21 de setiembre de 1990, y N" 1618-91, de 14: 16 hrs.

del21 de agosto de 1991) 167 (SCVN" 1618-91 ,de 14:16hrs.del21 de agosto de 1991)

80 MARI NA RAMÍREZ AI :I"AMIRANO

salvo justa causa, y en caso de renuencia, será conducida por la Fuerza Pública. La persona citada podrá asistir acompañada de un abogado y negarse a declarar en los casos en que así la faculte la Constitución o la ley, y cuando se trate de asuntos diplomáticos, jurisdiccionales o militares pendientes, o cuando se trate de asuntos de su vida privada. 168

8- La Sala Constitucional ha señalado que el hecho de que la Comisión esté facultada para hacer comparecer a cualquier persona, aún por medio de la Fuerza Pública, no constituye una violación de orden constitucional, antes bien, se trata de un poder coercitivo que está establecido en la Constitución Política, ya que en ella se indica que esas Comisiones podrán "hacer comparecer ante sí a cualquier perso­na, con el objeto de interrogarla", de donde se colige que no se trata de una simple potestad de citación, sino de una verdadera facultad de obligar a cualquiera a comparecer. Lo que hace el Reglamento de la Asamblea es simplemente fijar la manera por la cual esa obligación de comparecer se hará efectiva, en caso de que el citado se niegue a comparecer voluntariamente, por lo que no puede entenderse que con ello se viola la libertad de tránsito ni tampoco se trata de una deten­ción en los términos a que alude el artículo constitucional, sino de otra situación completamente distinta. 169

9- De conformidad con la Constitución Política y el Código Procesal Penal, en materia penal nadie está obligado a declarar contra sí mis­mo, ni contra su cónyuge o conviviente con más de dos años de vida en común, ascendientes, descendientes o parientes colaterales hasta el tercer grado inclusive de consanguinidad o afinidad. El compare­ciente ante la comisión, que se encontrare en alguno de estos supues­tos, podrá negarse a declarar válidamente. 170

10- El Presidente de la comisión tomará juramento a las personas que asistieren para ser interrogadas, siguiendo lo dispuesto al efecto en el Código Procesal Penal. Esta disposición, aunque prevista en el

"'' (CP. art. 36; Reg. art.ll2; CPP, arts. 204 y 205) '"" (CP. art 121, inciso 23; SCV N" 1954-97) 17" (C P. art . 36; CPP, arls. 227, 228 y 234)

'

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 81

Reglamento para todo tipo de comisión, de hecho sólo resulta útil y necesaria en las comisiones de investigación.171

JI- De acuerdo con la Sala Constitucional, la juramentación del com­pareciente, en sí misma, no implica violación a los derechos funda­mentales, pues la facultad de juramentar es propia de cada uno de los Poderes del Estado cuando, en cumplimiento de la función pública que se les ha encomendado -como en este caso- han de recibir el tes­timonio de alguna persona. De lo contrario, las deposiciones de los comparecientes carecerían de credibilidad al permitírseles mentir im­punemente. Es claro que al establecer el Reglamento de la Asamblea Legislativa que, en el caso de que el compareciente faltare a la ver­dad, se le aplicarán las sanciones previstas en el Código Penal, de acuerdo con las disposiciones generales del Código Procesal Penal, se refiere a la posibilidad de abrir causa penal ante los Tribunales de Justicia por ese hecho, Jo que, de modo alguno, representa un quebranto constitucional. 172

12- De acuerdo con el Reglamento, la moción que solicite la creación de una Comisión especial investigadora, debe indicar el número de diputados que la integran. Esto implica que el número no está su­jeto a Jo dispuesto para cuando se nombre una comisión ad-hoc no investigadora, en cuyo caso deberán estar formadas por tres, cinco, siete o nueve diputados. Consecuentemente, la conformación de una comisión especial de investigación es mucho más flexible y adaptable a las exigencias políticas del momento.173

13- Un fenómeno importante que se ha dado en los últimos años es la ampliación -de hecho- de la competencia de la Comisión de Control de Ingreso y Gasto Públicos en la parte de investigación, donde ha realizado una importante actividad en casos en que existe uso indebi­do de fondos públicos, con perjuicio para el país de manera directa o indirecta.

17 1 (Reg. art. 11 2) 172 (SCV N" 1954-97) 17-' (Reg. art. 91)

82 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

13-3 Informes de las Comisiones Especiales

1- Al nombrar la Comisión se le fijará el término para rendir el dictamen, pero dicho término podrá ser prorrogado a solicitud de la Comisión. El Director Ejecutivo entregará a la Secretaría los informes o dictá­menes de Comisiones Especiales de todo tipo que hubiere recibido en el plazo dado; dentro de los ocho días siguientes a esa entrega, la Secretaría admitirá otros que se presenten sobre el mismo asunto. Vencido ese plazo no se admitirá ningún otro. Los que se hubieren re­cibido dentro de los plazos dichos, se pondrán en conocimiento de los diputados, en forma impresa o por cualquier otro medio idóneo. Se elevarán al Plenario para el trámite correspondiente, que consistirá en su inclusión en el capítulo respectivo del Orden del Día, de acuerdo con su fecha de presentación, con el fin de que la Asamblea los co­nozca en el momento oportuno y se pronuncie sobre ellos. Los infor­mes no podrán ser conocidos por el Plenario antes de que transcurran, al menos, dos días después de que fueron puestos a disposición de los diputados. 174

2- Una comisión especial investigadora no puede dictaminar proyec­tos de ley que hubieren ingresado a la corriente legislativa antes o después de su integración. No obstante, podría incluir en el informe, como parte de sus recomendaciones, un proyecto de ley que conside­re importante o necesario de acuerdo con las conclusiones a las que llegó al término de la investigación. Dicho proyecto de ley se cono­cerá inicialmente como parte de las recomendaciones, al discutirse el informe de la comisión, en el Capítulo respectivo del Orden del Día. Si el informe se aprobara, el proyecto de ley debe ser incluido en el Capítulo de Primeros Debates del Orden del Día tomando como fecha de presentación la de aprobación del informe de la comisión. 175

3- Cuando la gestión encomendada a la comisión especial se refiera a proyectos de ley (comisión Ad-hoc), los respectivos dictámenes de- ' berán también ser elevados a conocimiento del Plenario para el trá­mite correspondiente, es decir para ser incluidos en el Orden del Día,

''" (Rcg. an s. 82 y 96; ST/1 8 19-91) '" ( Reg. art 96; ST/ 1 g 19-91 y 2726-93)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 83

sin necesidad de que el asunto deba ser conocido por alguna de las Comisiones Permanentes.176

4- En ocasiones se nombra una comisión especial para que conozca no un determinado proyecto de ley, sino los que hubiere en la corrien­te legislativa sobre una materia determinada, e informe sobre ellos. En este caso, los dictámenes que se rindan sobre cada proyecto de ley pueden considerarse informes parciales de la comisión, que se conocerán en el pleno como asuntos legislativos independientes, en el Capítulo relativo a esos informes. Si se aprobaren, el proyecto debe pasar al Orden del Día en el Capítulo de Primeros Debates. Otro procedimiento puede ser el de incluir directamente en el Orden del Día, en el Capítulo de Primeros Debates, el expediente respectivo, sin que se conozca y apruebe como informe de comisión, aplicando por analogía lo dispuesto por el Reglamento para el caso de que la gestión encomendada sea la preparación de un proyecto de ley. Otra situación que se ha dado es cuando, estando el proyecto en el trámite de primer debate, es devuelto a una comisión especial para nuevo dictamen, disponiéndose concomitantemente que al regresar el nuevo informe mantenga el lugar prioritario que tenía en el Orden del Día. 177

5- Si el mandato del Plenario que señala la competencia de la comisión especial, es lo suficientemente amplio, estas comisiones especiales encargadas de dictaminar proyectos de ley presentados a la Asamblea que tratan sobre una misma materia, por lo general muy especializa­da, podrían también rendir dictámenes sobre proyectos de su propia iniciativa, a los cuales deberá darse el mismo trámite señalado antes. Si se incluyeran directamente en el Orden del Día en el Capítulo de Primeros Debates y no en el de Informe de Comisiones, sería preciso cumplir con el trámite de publicación del proyecto. 178

6- Los informes de las comisiones especiales de investigación no pue­den ser modificados en el Plenario. No obstante, mediante moción de fondo, aprobada por las dos terceras partes del total de los miembros

"" (Reg. art. 96; ST/ 2187-92) 177 (Reg. art. 96; ST/ 2187-92) "' (ST/ 2187-92)

84 MARINA RAMÍREZ AITAMIRANO

de la Asamblea, es posible solicitar la exclusión de una más recomen­daciones contenidas en el informe. 179

7- Si durante la discusión del informe surgieren hechos nuevos de rele­vancia, la Asamblea puede otorgar a la misma Comisión que informó un nuevo plazo para analizar esos hechos, en cuyo caso se suspenderá la discusión del informe hasta tanto la Comisión rinda el informe res­pectivo, el cual se incorporará a las recomendaciones iniciales. 180

8- Si finalizado el periodo constitucional en que se llevó a cabo la inves­tigación no se hubiere votado el informe, podrá ser conocido y dis­cutido en la primera legislatura del siguiente periodo constitucional, pero solo en esa legislatura, sin posibilidad de prórroga. Si en ese periodo no se llegara a votar, el Presidente, sin más trámite, ordenará el archivo del expediente. 181

Sección 14. Los diputados

14-1 Forma de elección y representatividad

1- Los 57 diputados que forman la Asamblea Legislativa se eligen por provincias. A cada una de ellas se le asigna un número de diputados en proporción a su población, número que puede variar cada vez que se realice un censo general. Pero el diputado representa a la Nación, no a la provincia o región donde fue electo. No existe, en consecuen­cia, representación territorial, aunque, de hecho, la actividad del di­putado tiende a tener este sentido. Los diputados duran en sus cargos cuatro años y no pueden ser reelectos en forma sucesiva. 182

2- El sistema que se emplea en nuestro país para distribuir los cargos de diputado entre los distintos partidos que participaron en la elección es el del cociente, subcociente y mayor residuo, sistema que tiene como

"" (Reg. art. 96 bis, inciso a) "" (Reg. art. 96 bis, inciso b) '" (Reg. art. 96 bis, inciso e) '" (CP. arls. 106 y 1 07; CE art. 1 O)

l

MANUAL DE PROCEDIMI ENTOS LEGISLATIVOS 85

finalidad hacer posible el principio constitucional de darle represen­tación a las minorías. 1M3

3- Respecto al carácter nacional de la representación que ejercen los di­putados, se ha señalado que no puede entenderse de manera desligada de la representación de los intereses partidistas que a la vez ejercen, por efecto del régimen de partidos, que de forma monopolística de­termina el acceso a los cargos de representación popular en nuestro país. Pero esta última vinculación no puede ir en detrimento de la primera. 184

4- Si bien es cierto, los diputados acceden a los cargos públicos a través de los partidos políticos, una vez electos, son representantes del pue­blo. Esta representación debe ser efectiva, lo que implica que deben existir los mecanismos legales que le permitan al diputado ejercer su función, contar con los medios necesarios para cumplir con el man­dato constitucional que se les ha encomendado. En este aspecto, el Reglamento de la Asamblea Legislativa juega un papel de singular importancia, pues este es el medio que la Constitución le otorgó a aquella para que se organice y autorregule. 185

5- Por consiguiente, -señala la Sala Constitucional- a la Asamblea Legislativa le corresponde, mediante su reglamento, estructurar una organización que permita a los diputados ejercer su función, que si bien puede ser razonablemente regulada en aras de lograr orden y eficiencia, no puede limitar la función de Jos diputados al punto de que haga ineficaz el cumplimiento de su mandato. En consecuencia, la Asamblea debe procurar una organización que permita una ade­cuada función legislativa, y a la vez, el ejercicio de la función que tienen los diputados, en su condición de representantes nacionales. Razonamiento éste, que cobra especial importancia en lo que se refie­re al ejercicio de los derechos por parte de los diputados independien­tes o de fracciones muy reducidas. 186

'" (CP. art. 95, inciso 6; CE arts. 134, 135, 137 y 138) '" (SCV N" 2865-03) '" (SCV N° 2865-03) " 6 (SCV N" 2865-03)

86 M ARINA R AM iRI'/. A JTAMIRANO

6- Ha señalado también la Sala Constitucional que para que la Asamblea Legislativa cumpla su cometido como punto de encuentro de las di­versas expresiones e intereses de las y los habitantes de este país, cada uno de sus representantes democráticamente electos debe contar con posibilidades efectivas de manifestar sus opiniones, defender sus plan­teamientos e intentar convencer al colegio acerca de la pertinencia de sus posiciones. Lo anterior debe suceder además en un clima de publi­cidad y transparencia que permita a las personas y grupos de intereses, enterarse adecuadamente de las iniciativas en discusión, y acudir ante sus representantes a exigirles cumplir con su mandato en forma eficaz. Todo esto representa en conjunto la garantía que sustenta el principio democrático en el ejercicio de la representación popular. 1x7

14-2 Requisitos. inelegihilidad e incompatibilidades del catxo

1- Para ser diputado se requiere: ser ciudadano en ejercicio, ser costarri­cense por nacimiento o por naturalización con diez años de residencia en el país después de haber obtenido la nacionalidad, y haber cumpli­do veintiún afíos de edad. 1xx

2- No pueden ser elegidos diputados, ni inscritos como candidatos para esa función : el Presidente de la República o quien lo sustituya en el ejercicio de la Presidencia al tiempo de la elección; los Ministros de Gobierno; los Magistrados propietarios de la Corte Suprema de Justicia; los Magistrados propietarios y suplentes del Tribunal Supremo de Elecciones; el Director del Registro Civil; los militares en servicio activo; las personas que ejerzan jurisdicción, autoridad civil o de policía, extensiva a una provincia; los gerentes de las ins­tituciones autónomas; los parientes de quien ejerza la Presidencia de la República hasta el segundo grado de consanguinidad o afinidad, inclusive. Esta ine/egibilidad afectará a quienes desempefíen los car­gos indicados dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección .1x"

'"' (SCV N" 367 1-06) '" (C P. arl. IO X) "'' (C P. art. 1 09; C.T art. 7; IIERNANDEZ, D. Par l. Cos. pág. 65 )

j

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 87

3- Existen cargos y empleos incompatibles con el de diputado. Estas in­compatibilidades las establece la Constitución al disponer que ningún diputado podrá aceptar, después de juramentado, bajo pena de perder su credencial, cargo o empleo de los otros Poderes del Estado o de las instituciones autónomas, salvo cuando se trate de un Ministerio de Gobierno. En este caso deberá reincorporarse a la Asamblea al cesar en sus funciones. La función legislativa es también incompatible con el ejercicio de todo otro cargo público de elección popular. La prohi­bición anterior no rige para los que sean llamados a formar parte de delegaciones internacionales, ni para los que desempeñan cargos en instituciones de beneficencia o sean catedráticos de centros de ense­ñanza superior del Estado. Esta prohibición no se circunscribe a Jos otros Poderes del Estado y a las llamadas instituciones autónomas. Tampoco es posible ejercer esos cargos en el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República y demás institu­ciones que conforman el sector público. 190

4- Por disposición legal, los diputados no pueden ocupar simultánea­mente cargos en juntas directivas de empresas privadas, ni figurar registralmente como sus representantes o apoderados, ni tampoco participar en su capital accionario, personalmente o por medio de otra persona jurídica, cuando tales empresas presten servicios a insti­tuciones o a empresas públicas o que, por la naturaleza de su activi­dad comercial, compitan con estas últimas. La prohibición de ocupar cargos directivos y gerenciales o de poseer la representación legal también rige en relación con cualquier entidad privada, con fines de lucro o sin ellos, que reciba subvenciones, transferencias, donaciones o la liberación de obligaciones por parte del Estado o de sus órganos, entes o empresas públicas, esto en la medida en que el otorgamiento de recursos, se encuentre vinculado al desarrollo de la actividad y la consecución de los fines y objetivos de dichas entidades. 191

1"0 (CP. arts. 111 y 112; ver Expedientes Legislativos 12522 y 12548 sobre levantamiento de

inmunidad de varios diputados por incompatibilidad de funciones) 191 (Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública, N° 8422 de 6

de octubre de 2004 y su Reglamento, art. 37). (Dictamen Procuraduría N° 311-2004)

88 MARINA RAMÍI(EZ Al :li\MIRANO

5- La incompatibilidad anterior solo puede ser levantada por la Contraloría General de la República, ante gestión presentada por el interesado, cuando, por el carácter de los bienes que integran el pa­trimonio de la empresa en la cual el funcionario es directivo, apode­rado o representante, o por otras razones taxativas, pueda estimarse que no existe conflicto de intereses. 19~

6- En cuanto al ejercicio de actividades académicas en las instituciones de enseñanza superior estatal, la autorización cubre tanto a los que poseen la condición de catedrático, como a los que se desempeñan como profesores horario, es decir, sirviendo solo algunas horas du­rante el día. Pero no sería admisible que el diputado se desempeñara como profesor de medio tiempo o de tiempo completo en alguno de esos centros, pues habría entonces superposición horaria. Tampoco es compatible un cargo como el de miembro del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Privada. 193

7- No cabe hablar sin embargo, de que exista un tiempo laboral que tengan que cumplir los diputados, pues su obligación es la de asistir a las sesiones plenarias y de comisión conforme con el horario de la Asamblea, y su ausencia injustificada solo acarrea como sanción el no pago de las dietas correspondientes. La Ley de Remuneración de los Diputados va un poco más allá al disponer que el cumpli­miento de sus deberes y obligaciones, como miembros del Poder Legislativo, implica para ellos la permanente disposición de aten­der requerimientos propios de su investidura en cualquier tiempo y lugar. 194

8- Los diputados no pueden celebrar, ni directa ni indirectamente, o por representación, contrato alguno con el Estado, ni obtener concesión de bienes públicos que implique privilegio, ni interve­nir como directores, administrativos o gerentes en empresas que contraten con el Estado, obras, suministros o explotación de servi­cios públicos. Esto implica que un diputado no puede ser socio o

-' '12 (LCEI, N" 8422 de 6 de octubre de 2004 y su reglamento)) 1'1

.1 (ST/ 67-82; HERNANDEZ, D. Parl. Cos. pág. 1 O 1) ''" (Ley Rem . Di p. arts. 1; Reg. arts. 2, 5 y 21)

MANUA L DE PROCEDIMI I:NTOS LEGISI.A IWOS 89

accionista de una empresa privada que contrate con el Estado y sus instituciones. 195

9- La violación de alguna de las prohibiciones constitucionales, o el ejercicio de algún cargo o empleo incompatible, producirá la pérdida de la credencial de diputado. Lo mismo ocurrirá si en el ejercicio de un Ministerio de Gobierno, el diputado incurriere en alguna de esas prohibiciones. Le compete al Tribunal Supremo de Elecciones decretar la pérdida de la credencial en tales casos.196

14-3 Renuncia al cargo de diputado

1- El cargo de diputado es renunciable. La renuncia se presenta ante la Asamblea Legislativa, antes o después de haberse prestado jura­mento ante el Tribunal Supremo de Elecciones, pero en todo caso no puede ser admitida por la Asamblea Legislativa sino después de la declaratoria oficial de elección. Debe ser conocida por el Plenario y aprobarse en una sola sesión. Se publicará luego en el Diario Oficial, La Gaceta, para que surta efecto. Es decir, la aceptación de la renuncia debe ser obligatoriamente objeto de un acto legislativo que debe seguir el procedimiento estipulado en la Constitución y el Reglamento Interior para los acuerdos legislativos. 197

2- La Constitución Política señala como una atribución exclusiva de la Asamblea Legislativa, "conocer de las renuncias de los miembros de los Supremos Poderes" y en ejercicio de esta atribución conoce la renuncia del diputado. Los alcances del término "conocer" han sido fijados por la Sala Constitucional, al señalar en un caso particular que la Asamblea debe entrar a considerar los motivos de la renuncia para constatar, fundamentalmente, que ella se ha hecho con entera libertad y se funda, por tanto, en el libre consentimiento del renun­ciante. Constatada esta circunstancia, la Asamblea debe aceptar la renuncia mediante el acto formal del a:.:uerdo legislativo, y no puede

''" (CP. art. 112; HERNAND EZ. D. Par l. Cost. púg. 1 O 1) ''"• (CP. art . 112; HERNANDEZ. D. Parl. Cost. pág. 102) ''" (CP. arts. 121 , inciso 8 y art. 124; CE art. 9; Reg. art. 33 ; HERNANDEZ. D. Parl. Cos.

pág. 75)

90 MARINA RAMÍRJ:Z Al:rAMIRANO

entrar a considerar otros factores, sean o no de carácter político, con el fin de no aceptarla. 19M

3- Algunas veces, sin embargo, el Presidente se ha limitado a poner en conocimiento de la Asamblea la renuncia que se ha presentado, dis­poniendo a la vez que se traslade al Tribunal Supremo de Elecciones, sin someterla a votación. 199

4- El diputado puede retirar la renuncia que hubiere presentado ante la Asamblea, pero ese retiro solo puede tener efecto si se presenta antes de que la Asamblea se haya pronunciado sobre ella, aceptándola o re­chazándola. Por eso, en un caso particular en que la Asamblea resol­vió no aceptar la renuncia presentada por un diputado, y contra este acto se presentó un recurso de amparo, que fue acogido, el retiro de la renuncia hecho con posterioridad al amparo, no surtió ningún efecto, por lo que la Asamblea, por mandato de la Sala Constitucional, se vio obligada a aceptar la renuncia presentada en su oportunidad por el diputado, haciendo caso omiso del retiro.2()(1

5- De acuerdo con la resolución de la Sala Constitucional, al igual que con la renuncia, la Asamblea debe entrar a considerar el acto del re­tiro de esa renuncia en tres aspectos: en cuanto a las causas que la motivan, pues el retiro solo cabrá si desaparecieron las causas que le dieron origen a la renuncia; en cuanto al consentimiento, pues debe tratarse de un acto de voluntad libremente expresado y no obligado por alguna circunstancia extraña; y finalmente, en cuanto a la oportu­nidad, ya que, como se dijo, no tendrá efecto si la Asamblea, de una u otra forma, ya se pronunció sobre la renuncia.201

6- Si en el tiempo transcurrido entre la inscripción de una papele­ta de diputados y la declaratoria definitiva de elección, ocurriere

''" (SCV N" 1435-92, tk 12:00 hrs. del 29 de mayo de 1992; HERNANDEZ. D. Parl. Cost. pág.272 )

''" (Actas dd Plenario, N" 25 de 15 de junio de 1992, pág. 76, y N" 28 de 30 de junio de 1993, pág. 11 ; N" 29 de 21 de junio de 2007; N" 66 de 13 de setiembre de 2007; N° 71 de 24 de setiembre de 2007)

"" (Actas del Plenario. N° 25 de 15 de junio de 1992, pág. 76) "" (SCV N" 1534-92 de 8:30 hrs. del 12 de junio de 1992)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EGISLATIVOS 91

fallecimiento de alguno de los candidatos, su lugar se tendrá como vacante y será llenado ascendiendo automáticamente a los otros can­didatos de la misma papeleta que estuvieren colocados en puestos inferiores al del candidato fallecido.202

7- Cuando se produjere una vacante definitiva luego de realizada la de­claratoria, ya sea por renuncia, muerte o pérdida de la credencial del respectivo diputado, el Tribunal Supremo de Elecciones procede a llenarla llamando a ejercer el cargo, por el resto del periodo constitu­cional, al ciudadano que en la misma papeleta ocupó el lugar inme­diato inferior al último que resultó electo. Si esa persona no pudiera ocupar la vacante, el Tribunal llama por orden descendente, a quienes aparezcan en la misma papeleta.203

14-4 La inmunidad parlamentaria

1- Los diputados se encuentran protegidos por la llamada inmunidad parlamentaria, que comprende la inmunidad propiamente dicha, y la irresponsabilidad. 204

2- Gracias a la inmunidad, los diputados no pueden ser detenidos ni pro­cesados, salvo cuando fueren sorprendidos in fraganti en la comisión de un delito, o cuando la Asamblea lo autorice expresamente, para lo cual debe seguirse un procedimiento especial o antejuicio, regulado en el Reglamento Interior y en el Código Procesal Penal. (Este proce­dimiento se analiza con detalle en el Capítulo XIII).205

3- En cuanto a la irresponsabilidad parlamentaria, ella significa que el diputado no es responsable, rti civil ni penalmente, por las opinio­nes que emita en la Asamblea Legislativa. La garantía se refiere no solo a las expresiones del diputado en el Plenario, sino también en las Comisiones Legislativas, aun cuando las sesiones se celebraren fuera del recinto legislativo. Solo protege esta inmunidad cuando las

" 12 (CE art. 137) 203 (CE art. 137) "'' (CP. art. 11 O) '"' (CP. arts. 11 O y 121, inciso 9; Reg. arts. 189 a 192; CPP. arts. 171 a 182)

92 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

expresiones se emitan en ejercicio de sus funciones propias, por lo que no abarcan toda la actividad política del diputado fuera de la Asamblea. Tampoco cubre la responsabilidad disciplinaria del dipu­tado y, en consecuencia, está sujeto a las sanciones que el Reglamento señala para los casos en que se incumplen las normas de comporta­miento del diputado.206

14-5 Derechos y deberes de los diputados

1- El Reglamento 1 nterior enumera los siguientes deberes de carácter general : asistir a las sesiones; dar su voto en los asuntos que se deba­ten (lo cual implica que no caben las abstenciones); permanecer en su curul durante las sesiones, de donde solo podrán ausentarse con el permiso del Presidente de la Asamblea; formar parte de las comi­siones que el Presidente de la Asamblea o ésta, les encarguen; pedir permiso, por escrito y con la debida justificación, al Presidente de la Asamblea cuando tengan que ausentarse; pedir la palabra al Presidente y obtenerla en la forma y condiciones que indica el Reglamento; al hacer uso de la palabra deben dirigirse a la Asamblea y permanecer de pie. 207

2- Como derechos podemos señalar los siguientes: proponer o acoger los proyectos de ley que juzguen convenientes; hacer uso de la pa­labra cuando les sea concedida por el Presidente; pedir la revisión, por una sola vez, de las declaratorias, resoluciones y acuerdos de la Asamblea, así como de la votación recaída sobre un proyecto de ley que hubiere sido discutido y aprobado en primero o segundo (o ter­cer) debate; llamar al orden al Presidente cada vez que en el ejercicio de sus atribuciones se separare de las disposiciones del Reglamento; apelar a la Asamblea de las resoluciones del Presidente, cuando consi­dere que en ellas hay ilegalidad o irregularidad; puede apelar también ante la Asamblea en caso de que el Presidente le niegue un permiso para ausentarse de las sesiones; presentar por escrito las mociones que crea oportunas; proveerse de una credencial de identificación

""' (ST/ 313-84; HERNANDEZ. D. Parl. Cost. pág. 105) "" (Reg. art. 2; SCV N° 1311 99 sobre la obligación de votar)

M ANUAl. DE PROCEDIMIENTOS LI'GISI.ATIVOS 93

refrendada por el Presidente; y asistir a las reuniones de las comisio­nes de las que no forma parte, donde tendrán voz pero no voto.208

3- El derecho de asistir a cualquiera de las comisiones, le permite al diputado presentar mociones y defenderlas, hacer uso de la palabra, e incluso proponer que un informe personal se use como base para el informe final o se adjunte como anexo, lo cual queda a criterio de la comisión admitirlo o no. 209

4- Pero no puede presentar revisión de una votación recaída en la comi­sión de que no forma parte, puesto que en ella no tiene voto, además de que el derecho de presentar una moción de revisión lo concede el Reglamento a los diputados "miembros" de una comisión. 21 0

5- Los diputados integrantes de las comisiones tienen en ellas los mis­mos derechos y deberes de carácter general. Los permisos y demás atribuciones que se confieren al Presidente de la Asamblea, le corres­ponden en la comisión al respectivo Presidente. Al hacer uso de la palabra en la comisión no están obligados a permanecer de pie y nor­malmente lo hacen sentados en su respectiva curul, e incluso pueden hacerlo desde cualquier otra.211

6- Los Jefes de Fracción de los partidos políticos representados en la Asamblea Legislativa, no están obligados a asistir a las sesiones de la comisión permanente ordinaria de la cual forman parte. No obstante, si ello impidiere el correcto funcionamiento de la comisión respectiva por falta de quórum, el Presidente de la Asamblea podrá limitar esa facultad. 212

7- Los diputados usan el ceremonial de ponerse de pie solamente en los siguientes casos: cuando se introduce el Pabellón Nacional al sa­lón de sesiones; al hacerse la declaratoria de instalación o de aper­tura o clausura de sesiones; en el acto de juramentar a los miembros

"" (Reg. arts. 2, 3, 4 y 28) '") (ST/ 1982-82; Reg. a11. 4) ' 111 (Reg. arts. 4 y 5, inciso 5) 011 (Reg. arts. 3 y 5) '" (Reg. art. 5, inciso 1)

94 MARINA RAMÍRE/. AI.TAMIRANO

de los Supremos Poderes y demás funcionarios que deban hacerlo ante la Asamblea; y cuando reciben a alguno de los funcionarios que tienen derecho a tomar ocasionalmente asiento en el recinto de la Asamblea.~ 13

8- Otra obligación derivada del cargo es la declaración de la situación patrimonial, que debe hacer el diputado ante la Contraloría General de la República dentro de los treinta días hábiles siguientes a la fecha de declaración oficial de elección por parte del Tribunal Supremo de Elecciones. Esa declaración debe actualizarse anualmente y rendirse también dentro de los treinta días hábiles inmediatos al cese de fun­ciones. ~ 14

9- De acuerdo con la Sala Constitucional y la Procuraduría General de la República, los diputados tienen derecho a los beneficios de la se­guridad social, ya que, sin ser asalariados, son funcionarios públicos que cotizan para el Seguro Social en forma proporcional a su remu­neración. Por eso tienen derecho a las incapacidades por enfermedad y maternidad, con los subsidios que correspondan en ambos casos. Sin embargo, el régimen de las incapacidades de la seguridad social es incompatible con las disposiciones reglamentarias internas de la Asamblea que regulan las ausencias de los diputados y la facultad del Presidente de la Asamblea para otorgar permisos. En tal situación el diputado puede optar por el régimen que le resulte más beneficioso, si cuenta con el aval del Presidente y bajo la entera responsabilidad de éste. ~ 1 5

14-6 La remuneración de los dtimtados

1- De acuerdo con la Constitución Política, la ley fijará la asignación y las ayudas técnicas y administrativas que se acordaren para los di­putados. La Sala Constitucional ha señalado respecto de esta norma, que se refiere a la remuneración y otros beneficios o ayudas vincula­das al cargo de los diputados siempre y cuando ellos no constituyan

'" (Rcg. art . 49) '" (LCEI , art. 21) '" (Procuraduría C-210-2003)

~ 1 '

l

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATI VOS 95

privilegios, los que deben tenerse por prohibidos de conformidad con el texto y el espíritu del artículo 113 de la misma Carta Fundamental, así como con principios entrai'íados en la esencia misma de la demo­cracia representativa.216

2- Conforme a la ley, la forma de remuneración de los diputados está fundada en tres principios: a) los diputados tienen el deber de asistir a todas las sesiones, conforme lo dispuesto en el Reglamento Interior; b) el cumplimiento de sus deberes y obligaciones, como miembros del Poder Legislativo, implica para los diputados la permanente dis­posición de atender requerimientos propios de su investidura en cual­quier tiempo y lugar; y e) la remuneración de los diputados constituye la retribución pecuniaria que les otorga el Estado, por desempeñar las funciones de miembros electos por el pueblo en el Poder Legislativo, de conformidad con la Constitución Política.217

3- En el Reglamento Interior se hace referencia en varias oportunidades a "dietas" que recibirán como retribución los diputados. Sin embargo, la Ley de Remuneración de los Diputados no establece un sistema de dietas o pagos individualizados por asistencia a cada sesión, sino más bien una retribución por un monto mensual fijo, sumas que se incrementarán semestralmente, en un cinco por ciento.218

4- No obstante, el Reglamento impone como sanción para los diputados que incumplen ciertos deberes - asistencia o emisión del voto, por ejemplo-la pérdida de la "dieta correspondiente". Por tal razón, al no existir una suma específica que tenga ese carácter, es preciso recurrir a un medio para el cálculo de la suma que dejará de percibir en esos casos. Es así como la Ley especial dispone que la asignación mensual se dividirá entre el número de sesiones que se celebren o que deban celebrarse cada mes. La suma que resulte de esa división se deduci­rá, en cada mes calendario, por cada inasistencia del diputado a las sesiones de comisión y de Plenario de ese mes.219

'"' (CP. art. 113; SCV N" 550-91) 217 (CP. art. 113; Ley Rem. Di p. N" 7352 de 21 de julio de 1993, art.l) '" (Ley Rem.Dip. art. 2) 219 (Ley Rem . Dip. art. 3)

96 M ARINA RAMiREZ A I:IAMIRANO

5- En cumplimiento de las disposiciones reglamentarias respectivas, se considera que no han asistido a la correspondiente sesión los diputa­dos que no concurran a formar el quórum, que abandonen su curul sin autorización del Presidente, que rompan el quórum o que, habiendo estado en la discusión de un asunto, se retiren en el momento de su votación.220

6- El Presidente de la Asamblea solo está obligado a asistir a las sesiones plenarias, a las de la Comisión Legislativa Plena en la que participa, y a las oficinas administrativas, para el cumplimiento de las funciones que le corresponden, de acuerdo con el Reglamento Interior. En su caso, sólo se computarán las ausencias a las sesiones plenarias.221

7- Además de su retribución mensual por asistencia a sesiones y gastos de representación, los diputados disponen de una cuota mensual de quinientos litros de combustible, para uso discrecional en vehículos automotores.222

Sección 15. Las Fracciones Parlamentarias

1- Son agrupaciones formadas por diputados vinculados por su perte­nencia a un mismo partido político, o bien por una ideología o una aspiración común. Cuando el rasgo común es la afiliación a un deter­minado partido político, tales agrupaciones vienen a constituirse en órganos de esos partidos en la Asamblea.223

2- El periodo por el cual se integran es el mismo periodo constitucional para el cual fueron electos los diputados, aunque es posible que en el transcurso de los cuatro años, se puedan dar fisuras o cambios radica­les en la composición de esos grupos.

220 (Reg. arts. 7, 34 y 105) 221 (Ley Rem. Di p. art.3, párrafo final) 222 (Ley Rem. Dip. art. 5) 223 (VOLIO, pág. 703; MUÑOZ, pág. 84)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISI.AI'IVOS 97

3- De conformidad con el Reglamento Interno, en la Asamblea Legislativa se conformarán tantas fracciones parlamentarias como partidos políticos estén representados en ella. Los diputados se con­siderarán integrados a la Fracción del partido por el cual resultaron electos y ninguno podrá pertenecer a más de una fracción .224

4- El Reglamento Interior admite la existencia de Fracciones uniperso­nales, formadas por representantes de partidos minoritarios. Por tan­to, la Fracción Parlamentaria en nuestro país puede estar conformada por cualquier número de diputados. No obstante, para la asignación de los recursos humanos, financieros y materiales correspondientes a las fracciones, los diputados cuyas fracciones no alcancen al menos tres diputados, se tendrán reunidos en unafracción mixta.225

5- En la práctica parlamentaria costarricense han existido grupos - pluri o unipersonales- que no corresponden a un partido político, por ha­ber renunciado sus integrantes al partido por el cual fueron elegidos diputados a la Asamblea, sin adherir a ninguna otra fracción . Se trata del diputado disidente o tránsfuga, que pasa a conformar un grupo independiente, no una fracción parlamentaria.

6- Dado que el Reglamento Interno privilegia la Fracción Política sobre el diputado individual para el ejercicio de ciertos derechos, el diputado independiente ve afectado, en alguna medida, el ejercicio de sus dere­chos personales. Por ello la Sala Constitucional ha señalado que a la Asamblea Legislativa le corresponde, mediante su reglamento, estruc­turar una organización que permita a los diputados ejercer su función, que si bien puede ser razonablemente regulada en aras de lograr orden y eficiencia, no puede limitar la función de los diputados al punto de que haga ineficaz el cumplimiento de su mandato. En consecuencia, debe procurar una organización, que permita una adecuada función le­gislativa, y a la vez, el ejercicio de la función que tienen los diputados, en su condición de representantes nacionales, aun cuando no gocen del carácter de fracción para el ejercicio de algunos derechos.22r,

'" (Rcg. arl. 7 bis) "' (Reg. arl. 7 bis) "'' (SCV N" 2865-2003)

98 M AR INA R AM ÍREZ ALTAMIRANO

7- A pesar de que el Reglamento Interior tiene algunas disposiciones relativas a las Fracciones Parlamentarias, esas normas son muy pocas y desvinculadas. No existe en realidad, una regulación específica y detallada sobre la organización, las atribuciones y el funcionamiento de estos órganos, que en definitiva se rigen más bien por Jos Estatutos de sus propios partidos y por la praxis legislativa. Sin embargo, en los últimos tiempos las fracciones parlamentarias han venido aumen­tando su protagonismo, a la vez que cede el del diputado individual­mente considerado.

8- El Reglamento Interior y la práctica parlamentaria reconocen a las Fracciones Parlamentarias, llamadas también Fracciones Políticas, tanto para asuntos de carácter administrativo -por ejemplo para el otorgamiento de recursos y las facilidades en cuanto a oficinas, equi­po y personal- como en Jo relativo af funcionamiento propiamente dicho de la Asamblea.227

9- Las Fracciones tienen especial papel en lo que se conoce como "de­bate reglado" en el que se establecen reglas diferentes a las comunes que regulan el uso de la palabra por parte de los diputados. En estos debates reglados el tiempo se otorga a las distintas Fracciones, las que internamente, lo distribuyen entre todos o algunos de sus miembros. El debate reglado puede ser reglamentario o bien por acuerdo de las Fracciones en casos concretos. En forma expresa el Reglamento dis­pone que las sesiones del Plenario de la Asamblea Legislativa del primer y segundo días hábiles después de cada primero de mayo se dedicarán al análisis del mensaje del Presidente de la República. Esos días cada Fracción de un solo diputado tendrá un turno de hasta media hora, las de dos o más diputados, de hasta una hora y las dos mayores de hasta dos horas. La Fracción de Gobierno podrá hacer sus observa­ciones al final. De igual modo, es reglado expresamente el análisis del informe de la Comisión para el control del Ingreso y Gasto Públicos sobre la liquidación del presupuesto anual de la República.228

m ( Reg. arts 7 bis y 25 in c. 3) "' (Reg. arts. 193 y 194)

, '

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 99

10- También son muy importantes las Fracciones para la conformación de las comisiones legislativas. De este modo, el Reglamento dispo­ne que el Presidente de la Asamblea debe integrar las comisiones permanentes a propuesta de los Jefes de Fracción, de manera que su composición refleje, proporcionalmente, el número de integrantes que conforman las Fracciones parlamentarias. Las Comisiones con Potestad Legislativa Plena las nombra la Asamblea de igual forma, a propuesta de los Jefes de Fracción. Corresponde también a los Jefes de Fracción reunidos, proponer una lista con los nombres de los diputa­dos para integrar la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad, la Comisión para el control del ingreso y gasto públicos, y la Comisión de Narcotráfico. De esas listas el Presidente de la Asamblea integrará libremente dichas comisiones. Se reconocen también las Fracciones Políticas al disponer el Reglamento Interior que los Jefes de Fracción deben acreditar un Vocero de Fracción y su suplente ante el Presidente de cada una de las Comisiones Legislativas Plenas.229

11- Otras atribuciones importantes de las Fracciones Políticas y sus respectivos jefes son: a los Jefes de Fracción, en conjunto, les co­rresponde elaborar el orden del día de los primeros debates, donde cada Fracción tendrá derecho a incluir los proyectos de su interés, en proporción al número de diputados que representan en la integración total de la Asamblea; proponer la alteración del Orden del Día del plenario o la posposición de asuntos incluidos para la sesión; presen­tar moción para fijar un plazo para la votación de ciertos proyectos; presentar moción delegatoria de un asunto para que sea conocido en una Comisión con Potestad Legislativa; en el debate reglado para el análisis del mensaje presidencial el tiempo del debate se distribu­ye entre las distintas Fracciones según el número de diputados que las integran; se requiere la participación del Jefe de Fracción para la eficacia de la permuta de diputados en las comisiones legislativas durante el mes de mayo de cada legislatura.230

12- Además de esas normas reglamentarias, hay prácticas administra­tivas y parlamentarias que rigen su funcionamiento, entre ellas: el

229 (Reg. arts. 67 , 53, 88 y 89) 230 (Reg. arts. 36, 37,41 bis, 55 inc, 2), 160, 193 y 194)

100 M ARINA RAMÍREZ A LrAMIRANO

Directorio, como autoridad administrativa, debe ser informado de las sesiones realizadas por las Fracciones para efecto de comprobar la asistencia de los diputados y autorizar el pago de dietas. La remune­ración correspondiente por asistencia a ellas debe estar autorizada, además, por el respectivo Jefe de Fracción. No es esencial que el Directorio conozca los acuerdos tomados en las reuniones, pues no tienen ejecutoriedad fuera del ámbito de la misma Fracción. Sin em­bargo, ya es costumbre reiterada que el nombramiento del personal de confianza de cada Fracción, aunque es competencia del Directorio, requiere el visto bueno o la recomendación del respectivo Jefe de Fracción. También se toma en cuenta el parecer de la Fracción para el caso de la destitución de ese personal, requiriéndose al efecto un acuerdo con el voto de al menos dos tercios de sus miembros. Igualmente, se requiere el visto bueno del respectivo Jefe de Fracción para la sustitución temporal de un diputado por otro, en una comisión legislativa.

13- Para efectos administrativos compete al Directorio de la Asamblea el reconocimiento de las Fracciones, atendiendo a las disposiciones reglamentarias señaladas antes. Pero para efectos políticos, corres­ponde a quienes toman las decisiones de ese carácter, determinar qué participación dan en ellas a los diputados organizados en un grupo parlamentario o Fracción Política, más allá de las que expresamente les reconoce el Reglamento Interior.23 1

14- El nombramiento o designación del Jefe de Fracción o Portavoz, así como sus atribuciones, están regulados solo por los estatutos internos de los respectivos partidos políticos y por su propio reglamento inter­no. Su nombramiento lo hace la Fracción en pleno, y es por un año, que se hace coincidir con el de cada legislatura, es decir a partir del primero de mayo de cada año y hasta el 31 de abril del siguiente. Pero es posible la reelección en el cargo.

15- En la primera sesión solemne de la primera legislatura, cada Jefe de Fracción tiene participación. Para gozar de esa prerrogativa, los par­tidos no están obligados a comunicar de modo oficial quién ocupa el

'" (Reg. art . 25 inc. 3; ST/ 169-83)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LE< iiSI.MIVOS 101

cargo, pero la costumbre es que en los días posteriores a la elección. los integrantes de cada fracción se reúnen para hacer el nombramiento de su directorio, lo cual se comunica por escrito a las autoridades de la Asamblea para efectos del uso de la palabra y para que se disponga la ubicación de los Jefes de fracción en el recinto de sesiones. Una vez constituida la Asamblea, la situación varía ya que las Fracciones adquieren una especie de personalidad, dentro del Parlamento, que debe series reconocida internamente.

16- Como órganos parlamentarios propiamente dichos, las Fracciones Políticas operan por medio de la llamada Reunión de Jefes de Fracción, que es el conjunto de los jefes de las respectivas Fracciones Parlamentarias representadas en la Asamblea, junto con los miem­bros del Directorio. En consecuencia, ese órgano sirve como un enlace entre las instancias directamente políticas de la Asamblea, es decir, los partidos políticos y los órganos de decisión parlamentaria (Directorio y Presidente). En esta reunión se resuelven tanto asuntos de índole política como administrativa de interés de las Fracciones y de la Asamblea en general.132

17- Una importante función que cumple este órgano parlamentario es la elaboración del orden del día del capítulo de Primeros Debates, cuando hay consenso para ello. En esa agenda de consenso los Jefes de Fracción tienen derecho de incluir los proyectos de su interés en proporción al número de diputados que representan en la integración de la Asamblea. Toda Fracción tiene derecho a que se incluya, al menos, un proyecto de su interés. En estos casos también es posible establecer las reglas que regirán el debate, lo que suele hacerse pro­curando dar participación a todas las Fracciones, pero a la vez agilizar el trámite correspondiente.233

18- Este órgano legislativo no tiene, sin embargo, atribuciones suficientes que le permitan ser el centro de la toma de las decisiones más impor­tantes de la Asamblea. El Jefe de Fracción solo es un enlace con la Fracción y no tiene un real poder de representación ni potestad para

2.1 2 ( Rcg. art. 9) 2·1.1 (Reg. art. 36)

102 M ARI NA R AMÍREZ ALTAMIRANO

vincular a los diputados con los acuerdos que apoyó, lo cual depende de su liderazgo personal. De ahí que las decisiones se toman por lo general en las Fracciones, de las cuales su Jefe será solo el portavoz.

19- Las Fracciones Parlamentarias y la Reunión de sus Jefes, son órganos eminentemente políticos. No se trata, pues, de organismos técnicos para el mejor desarrollo de los trabajos legislativos. Su función es fundamentalmente política, dado que están constituidos por represen­tantes de los partidos políticos con diputados en la Asamblea. 234

20- Las Fracciones se reúnen ordinariamente los días lunes de cada sema­na, entre las trece y las quince horas, para conocimiento, debate y re­solución de asuntos de interés del Poder Legislativo y sus respectivos partidos políticos. Las sesiones, celebradas en la sede de la Asamblea, se tendrán para todos los efectos como sesiones de comisiones per­manentes. De ellas se levantará un acta, donde se consignará la asis­tencia, la duración y todo lo que se considera no confidencial a juicio de cada Fracción.235

21- La Reunión de los Jefes de Fracción con los miembros del Directorio se celebra los días jueves de cada semana a partir de las once de la mañana. Para ellas rigen las reglas relativas a la sesiones de comisio­nes permanentes en cuanto sean aplicables. 236

'-" (H ERNANDEZ, D. Parl. Cost. pág. 138) '-'' (Reg. a1t. 8) '"' (Reg.art.9)

SEGUNDA PARTE

DESARROLLO DE LAS SESIONES LEGISLATIVAS

CAPÍTULO 111 La Sesión Plenaria

Sección 16. Inicio y cierre de las sesiones

1- Las sesiones plenarias de la Asamblea se efectúan de lunes a jueves. Los días viernes la Asamblea recesa, pues no hay sesiones de Plenario ni de comisión. Igualmente recesa los días feriados. 237

2- La apertura de la sesión corresponde al Presidente, acompañado por los demás miembros del Directorio. También le corresponde presi­dirla. En ausencia del Presidente y del Vicepresidente presidirá el Primer Secretario y en ausencia de éste el Segundo Secretario. En este mismo orden deben ser suplidos, en sus faltas temporales, todos los miembros del Directorio. Si no asistiera ninguno de los miembros del Directorio, presidirá la sesión plenaria el diputado de mayor edad entre los presentes, quien designará, ad-hoc, a los Secretarios Primero y Segundo.238

3- Las sesiones diarias se inician con la expresión "Se abre la sesión" y para cerrar se usa la fórmula: "Se levanta la sesión".239

4- De acuerdo con el Reglamento, la sesión plenaria debe iniciarse a las 14:45 horas, pero en la práctica comienza a las 15 :00 horas. Así ocurre porque se aplica la norma reglamentaria conforme a la cual si quince minutos después de la hora fijada para iniciar una sesión no hubiere quórum, ésta se pospondrá para la siguiente fecha. En este caso, la Secretaría debe tomar la nómina de los diputados presentes, a

237 (Reg. art. 32) m (Reg. arts. 22 y 27, inciso 1) m (Reg. art. 42)

104 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

fin de que quede acreditada su asistencia para efectos del pago de las dietas, ya que los ausentes, sin razón justificada, la pierden.240

5- Puede ocurrir que, vencido el plazo de quince minutos, se cierren las puertas del recinto y luego de contarse el número de los presentes, se constate que hay quórum, por lo que se da inicio a la sesión después de las 15 horas, lo que se ha estimado válido.241

6- La Asamblea puede habilitar día y hora diferente para sesionar, pero para ello se requiere el voto de los dos tercios del total de sus miem­bros.242

7- Por disposición del Reglamento, las sesiones plenarias de los días lunes, martes y jueves deben prolongarse hasta las 18:00 horas, pero puede excederse ese límite tanto como el Presidente lo estime necesa­rio. También es posible levantar la sesión antes de la hora reglamenta­ria cuando lo acuerde la Asamblea con una votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros. El día miércoles la sesión ple­naria se levanta a las 17:00 horas con el fin de posibilitar la reunión de las Comisiones Legislativas Plenas, que se inician a las 17:05 hrs.243

8- Si en el transcurso de la sesión se llegare a romper el quórum, el Presidente de la Asamblea requerirá a los diputados que lo hayan roto, a fin de reintegrarlo, y si cinco minutos después del requeri­miento, no se ha restablecido, la sesión no puede continuar. Cuando esto suceda, los diputados ausentes sin causa justificada perderán la dieta respectiva.244

9- El Reglamento faculta también al Presidente para suspender las se­siones, lo que debe entenderse como suspensión de la sesión plena­ria y no del periodo de sesiones propiamente dicho, que se rige por otras normas. En uso de esa facultad el Presidente puede suspender la

"" (Reg. arts. 7, 32 y 33) 241 (Reg. art. 33; ST/ 87-83) "' (Reg. art. 32) w (Reg. art. 32 y 60) ,.. (CP. art. 117; Reg. art. 7)

MAN UAL llE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 105

sesión por periodos más o menos largos cuando lo estime necesario por alguna circunstancia especial. Esto ocurre a menudo cuando, para el mejor desarrollo del debate, es preciso consultar con los Jefes de las Fracciones Parlamentarias a fin de obtener consenso sobre alguna decisión.245

10- No existe norma en el Reglamento que regule la manera de proceder cuando se decretan estos recesos. Para el reinicio de la sesión, en caso de no lograrse el quórum de reunión, la práctica parlamentaria es que el Presidente anuncia la reapertura de la sesión y conmina a los diputados ausentes a fin de que se presenten, para lo que se dan cinco minutos, aplicando por analogía lo dispuesto en el Reglamento para cuando se rompe el quórum durante la sesión. Si pasados esos cinco minutos el quórum no se restablece, la sesión no puede continuar y los diputados ausentes pierden la dieta respectiva.246

11- Las reglas anteriores no rigen para la sesión del primero de mayo, en que se elige nuevo Directorio y se recibe al Presidente de la República para escuchar su mensaje. Ese día deben celebrarse dos sesiones: la primera comienza a las 9 a.m. y en ella se elige e instala el nuevo Directorio y se abren las sesiones ordinarias. La segunda sesión se inicia a las 15:00 horas y en ella se recibe al Presidente de la República y a los invitados de honor. (A la sesión especial del primero de mayo, nos referimos en el Capítulo XVI).247

12- Las sesiones del primero y segundo día hábiles después del primero de mayo, también son especiales. Ellas se dedican al análisis del mensaje presidencial. Se inician desde las 15:00 y no se podrán levantar antes de las diecinueve horas. En esas sesiones se da un debate reglado en el que cada Fracción tiene un turno limitado para sus comentarios.248

13- Para la apertura de las sesiones el Reglamento indica que debe­rán usarse determinadas expresiones que algunos llaman "frases

"' (Reg. art. 27, inciso 1) "'' (Rcg. arts. 7, 27, inciso 1 y art. 34; ST/ 2559/93) "' (Reg. art. 11) ' " (Reg. art.l93)

106 MARINA RAMÍREZ Alli\MIRANO

sacramentales" y que son parte del ceremonial del procedimiento parlamentario. Al abrir los periodos de sesiones correspondientes el Presidente dirá: "La Asamblea Legislativa abre las sesiones ordina­rias del (segundo, tercer o cuarto) periodo de la presente legislatu­ra". Cuando se inician las sesiones extraordinarias debe decir: "La Asamblea Legislativa abre las sesiones extraordinarias para que ha sido convocada". En la sesión de la primera legislatura la fórmula es: "La Asamblea Legislativa queda instalada y abre las sesiones del primer periodo de la presente legislatura".249

14. Cuando se trate del cierre de los periodos de sesiones se dirá: "La Asamblea Legislativa declara cerrado el primer (segundo, tercero o cuarto) periodo de la presente legislatura". Y si se trata de sesiones extraordinarias: "La Asamblea Legislativa declara cerrado el perio­do de sesiones extraordinarias para el que fue convocada".250

15. Parte de este ceremonial es la obligación del diputado de dirigirse siempre a la Asamblea y permanecer de pie durante sus intervencio­nes. La fórmula de inicio acostumbrada es: "Señor Presidente, seño­res Diputados", pero no es ésta una exigencia reglamentaria.

Sección 17. Quórum para sesionar

1- La Constitución Política dispone que la Asamblea no podrá efec­tuar sus sesiones sin la concurrencia de dos tercios del total de sus miembros, es decir 38 diputados. Con ello establece un quórum de reunión bastante alto que a su vez implica un quórum de votación pues no sería posible someter a votación ningún asunto si no se está sesionando válidamente por falta del número de diputados presentes requerido. 251

2- Esta regla tiene una única excepción prevista en la Constitución Política, cuando dispone que si dentro de las cuarenta y ocho horas

249 (Reg. arts. 14 y 43) 250 (Reg. art. 43) '" (CP art. 117)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EG ISLATI VOS 107

siguientes a la publicación del decreto de suspensión de garantías, la Asamblea no se pudiere reunir por falta de quórum, lo hará el día siguiente con cualquier número de diputados a fin de que conozca del asunto.252

3- Ni la Constitución Política ni el Reglamento Interior prevén la posi­bilidad de que el quórum pueda presumirse, y como se requiere tanto para abrir la sesión como para la validez de la reunión es preciso mantener a una persona vigilante de modo permanente para constatar su existencia, lo cual puede hacerse también cuando lo solicite algún diputado.

4- Si una vez abierta la sesión, no pudiera continuarse por falta de quórum, el Presidente llamará a los diputados ausentes y dará cinco minutos para que se restablezca; pasado ese tiempo sin que se haya restablecido, la sesión no puede continuar.253

5- Cuando la Asamblea no pueda sesionar por falta de asistencia, los diputados ausentes sin razón justificada, perderán la dieta correspon­diente. Se exceptúan de estas sanciones los diputados que tuvieren licencia de conformidad con lo que el Reglamento dispone.254

Sección 18. Discusión y aprobación del acta

1- Una vez constatada la existencia del quórum, la sesión plenaria se ini­cia con la discusión y aprobación del acta anterior, la cual la Secretaría deberá tener a disposición de los diputados -mediante copia impresa o por cualquier otro medio idóneo- una hora antes de la señalada para el inicio de la sesión. En el caso de que, por cualquier razón, las copias del acta no estuvieren listas en la oportunidad debida, deberá leerse la original.255

"' (CP. art. 140, inciso 4) "' (CP. art. 117; Reg. art. 34) "' (Reg. art. 7) "' (Reg. art. 50)

108 MARINA RAMiREZ A LTAM\RANO

2- Si ocurriere que por fuerza mayor, el acta no ha podido confeccionar­se a tiempo, por medio de una moción de orden podrá dispensarse su discusión y aprobación hasta la sesión siguiente.256

3- La discusión del acta debe limitarse a su forma y redacción, y a exa­minar si contiene todo y solo aquello de que se ocupó la Asamblea en la sesión a que se refiere. Es impropio debatir en este momento pro­cesal asuntos de fondo que implican una reiteración de lo dicho antes o una respuesta a expresiones de otros diputados que se consignan en ella, aunque por no prever el Reglamento un momento especial du­rante la sesión para este tipo de aclaraciones de fondo, es muy usual que los diputados lo hagan al momento de la discusión del acta.257

4- Si nadie la objetare, el acta se tendrá por aprobada. Igualmente se tendrá por aprobada si la Secretaría o los diputados hicieran objecio­nes justas, pero con la reserva de consignar, en el acta de la sesión siguiente, las omisiones o errores que se hubieran notado en ella. En caso de que una intervención de alguno de los diputados no se hubiere transcrito, éste deberá aportarla por escrito a la Secretaría para que se incluya, ya que no es posible repetir la intervención. También se ha llegado a admitir que, con la venia del Presidente de la Asamblea, se incluyan en el acta textos de discursos que no fueron leídos en forma completa durante el momento procesal por falta de tiempo y que el diputado desea dejar constando en ella. Una copia del acta debe ser firmada por el Presidente y los Secretarios.258

5- Concluido el trámite de aprobación del acta se inicia el conocimiento de los asuntos incluidos en el Orden del Día.

256 (Actas del Plenario, N" 24 de 1 O de junio de 1992, pág. 17) "' (Reg. art. 50) "' (Reg. art. 50; Actas del Plenario, N° 7 de 9 de mayo de 1985, pág. 28)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LHiiSI.AriVOS 109

Sección 19. Orden del Día

19-1 Concepto y elaboración

1- El Orden del Día, así como los programas y calendarios legislativos, son procedimientos para adecuar los distintos asuntos que requieren una tramitación parlamentaria al tiempo disponible, pues el elevado número que debe conocerse, hace necesario un mecanismo de orde­nación prioritaria de ellos. Consiste en una lista de los asuntos que se conocerán en la sesión respectiva, ordenada de acuerdo con criterios que varían en cada país y cuerpo deliberativo.

2- En Costa Rica el Orden del Día lo elabora la Asamblea, incluso en sesiones extraordinarias, aunque en estos periodos tiene la limitación de que solo puede conocer los asuntos que el Poder Ejecutivo haya incluido en la convocatoria. Pero el Poder Ejecutivo no puede inter­venir en el manejo del Orden del Día; por ello, si tiene especial inte­rés en que se conozca un asunto en particular, debe recurrir al retiro de proyectos y modificación del Decreto de convocatoria para poder alterar el Orden del Día según sus propios intereses. Sin embargo, la modificación de la convocatoria solo tendría efectos en el Orden del Día si se hace llegar a la Asamblea antes de iniciarse la sesión plenaria, pues de lo contrario provocaría una alteración del Orden con violación de las normas reglamentarias. Mas, en ocasiones se ha actuado de manera diferente. Así, el Poder Ejecutivo ha enviado convocatorias y "desconvocatorias" a la Asamblea el mismo día, e incluso durante el desarrollo de la sesión plenaria, lo cual ha sido impugnado ante la Sala Constitucional.259

3- El Reglamento Interno no señala a quién compete la elaboración del Orden del Día. Antes de la reforma de noviembre de 1999 el asun­to se regulaba en forma imprecisa, pues por una parte la atribuía al Directorio y en otra a la Secretaría. Sin embargo, la elaboración del Orden del Día, aun en nuestro sistema donde es un asunto bastante

-"" (Antecedentes: Actas del Plenario. N" 126 de 4 de lebrero de 1988, págs. 4 y 5; N" 163 de

27 de abril de 1988, pág. 8; N" 139 de 13 do.: lebrero de 1991 , págs. 3 y 4; N" 149 de 28 de marzo de 2006; N" 151 de 30 de marzo de 2006; SCY N" 6732-2006)

11 o MARINA Rf-MÍREZ A LTAMIRANO

reglado, es una atribución sumamente importante, que involucra de­cisiones políticas diarias sobre el ordenamiento del procedimiento y la prioridad de los asuntos a conocer por la Asamblea. Por ello es una atribución que debe corresponder, necesariamente, a los órganos parlamentarios y no a un órgano administrativo.

4- Teniendo presente lo anterior, la competencia para elaborar el Orden del Día es del Directorio y consistirá en la determinación de los asuntos que se incluirán en los distintos capítulos que lo conforman. La Secretaría del Directorio (órgano administrativo) distribuirá los asuntos que el Directorio le indique en las distintas partes y capítulos que conforman el orden de la sesión plenaria. Esta atribución del Directorio, sin embargo, pierde eficacia si se toma en cuenta que, de acuerdo con el mismo Reglamento, los asuntos deberán tramitarse según el tipo de dictamen que tengan y de acuerdo con la fecha de presentación, lo cual significa que el Orden del Día se conforma casi de modo automático. 260

5- En la práctica, el Orden del Día lo elabora, normalmente, la Secretaría del Directorio, pero el Presidente de la Asamblea dispone los cambios que se consideran necesarios para el ordenamiento más oportuno de los asuntos. Los Secretarios y Prosecretarios prácticamente no inter­vienen en esto.

6- La potestad de incluir o no un asunto en el Orden del Día es más amplia tratándose de aquellos que no tienen un lugar preestablecido por la norma o la costumbre y que deberían conocerse en el último lugar, de acuerdo con lo que dispone el Reglamento. Aquí el interés del Presidente será determinante, pues él podrá incluirlo cuando lo considere pertinente.

7- El uso que el Presidente de la Asamblea haga de estas facultades de­pende de su personalidad. De hecho, muchos de ellos han dejado la elaboración del Orden del Día a los funcionarios administrativos, de acuerdo con las reglas señaladas por el Reglamento y no han in­tervenido mayormente en esa tarea, lo que tampoco es conveniente,

'"' (Reg. arl. 35 párr. 4)

MANUAL DE PROCEDIMI ENTOS LEGISLATIVOS lll

pues se renuncia con ello a una potestad clave para el manejo de los asuntos públicos que se tratan en la Asamblea.

2-2 Orden del día, Orden de la Sesión y Agenda Parlamentaria

1- El Reglamento Interior de la Asamblea distingue entre Orden de la Sesión, Agenda Parlamentaria y Orden del Día propiamente dicho, restringiendo este último término al orden de los asuntos a conocer en el capítulo de primeros debates de proyectos de ley. Esta especifici­dad del término para los asuntos en primer debate no es muy acertada pues el Orden del Día se refiere a la prioridad de todos los asuntos a conocer en un día o en una sesión determinada. Por el contrario, la agenda parlamentaria contiene la lista de asuntos a conocer en un cierto periodo. Finalizado el periodo o conocidos todos los asuntos, se elabora una nueva agenda.261

2- El Orden de la Sesión y el Orden del Día propiamente dichos, se diferencian en cuanto el primero opera como continente del segundo. El Orden de la Sesión es el marco general para ordenar los asuntos; el Orden del Día se referiría a los asuntos que están incluidos en ese marco o molde general, en un día determinado. El Reglamento uti­liza bien el término "Orden de la Sesión" para referirse al marco ge­neral en el que se incluirán los asuntos pendientes, que constituyen la Agenda Parlamentaria, y reserva "Orden del Día" para la parte dedi­cada al conocimiento de proyectos de ley. No obstante, en la práctica, tal diferenciación no se hace y predomina el uso de término "Orden del Día" para todos los casos.262

2-2 Orden de la Sesión plenaria

1- La sesión plenaria tiene dos partes claramente diferenciadas: una pri­mera, dedicada a conocer todos los asuntos contenidos en la Agenda Parlamentaria distintos de los proyectos de ley, y una segunda, de­dicada exclusivamente al conocimiento de éstos. Cada una de las partes de la sesión plenaria se divide, a su vez, en varias secciones

161 (Reg. arts. 35 y 36) 162 (Reg. arts. 35 y 36)

112 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

destinadas a asuntos específicos, que denominamos capítulos. Dentro de cada capítulo los asuntos que correspondan deben ordenarse de acuerdo con el tipo de dictamen que tenga y su fecha de presentación a la Secretaría. En ese orden se conocerán, salvo que se apruebe una alteración, conforme lo veremos más adelante.263

2- Los días lunes, martes y jueves, la sesión se inicia a las 14:45 horas y concluye a las 16:00 horas, momento en el que debe suspenderse el debate que estuviera produciéndose, para pasar a conocer de los asun­tos que el Reglamento dispone para la segunda parte, que inicia a las 16:00 horas y finaliza a las 18:00 horas. La suspensión de la sesión no sería posible, sin embargo, si en la hora límite indicada se estuvie­ra realizando una votación, pues este acto debe ser ininterrumpido y deberá continuarse hasta que termine. El hecho ocurre pocas veces, pues los Presidentes toman en cuenta lo dicho, para efecto de la hora en que inician la votación de un asunto. En todo caso, la norma es que no se conocerá el siguiente capítulo del Orden del Día hasta tanto no se haya terminado la votación que se estuviera recibiendo.264

3- Los días miércoles, el horario y el Orden de la Sesión es diferente, pues se prolonga solo por dos horas: inicia a las 14:45 horas y fina­liza a las 17:00 horas. La primera hora se dedica a lo que se conoce como "control político", que incluye asuntos propios de la función de control de la Asamblea, distintos a los proyectos de ley. En la práctica, durante esa primera hora los diputados pueden hablar so­bre diversos temas de actualidad o de su particular interés. En la segunda hora se conocerán, exclusivamente, proyectos de reforma constitucional. 265

4- Pero, si el Plenario legislativo estuviese conociendo el proyecto de pre­supuesto ordinario de la República o fuere a iniciar ese conocimiento un día miércoles (día en el cual hay un orden del día distinto que exclu­ye el conocimiento de proyectos de ley) prevalece el presupuesto sobre cualquier otro asunto, en virtud de las disposiciones constitucionales y

263 (Reg. art. 3 S) 264 (Reg. arts. 32 y 40) 265 (Reg. art. 32)

M ANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EGISLATI VOS 113

reglamentarias sobre el momento de inicio y plazo para votar el asunto, normas especiales que deben primar sobre las generales.166

5- La primera parte de la sesión tiene los siguientes capítulos: a) dis­cusión y aprobación del acta; b) suspensión de derechos y garantías; e) asuntos relativos al régimen interior de la Asamblea, entre ellos las reformas al Reglamento Interno; d) asuntos de control , fiscalización y demás contenido político, en el siguiente orden: Uno: informe de correspondencia; dos: nombramientos, renuncias y juramentaciones de Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y demás miembros de Supremos Poderes (con excepción de los Ministros) y del Contralor y Subcontralor Generales de la República y pronunciamiento sobre in­capacidad física o mental del Presidente de la República; tres: permi­sos y autorizaciones para el ingreso de tropas extranjeras al territorio nacional y para declarar el estado de defensa nacional y para concer­tar la paz; cuatro: interpelaciones a los Ministros y votos de censura, acusaciones y suspensiones contra miembros de Supremos Poderes y demás funcionarios que gozan de inmunidad, y nombramiento e in­formes de comisiones investigadoras y especiales; cinco: apelaciones de los diputados contra decisiones del Presidente relativas a permisos para no asistir a sesión; seis: recursos de insistencia; siete: concesión de honores y otorgamiento de amnistía o indulto generales por delitos políticos; ocho: proposiciones de los diputados y nueve: otros asun­tos, a juicio del Presidente de la Asamblea.267

6- La segunda parte de la sesión se dedica a la discusión de proyectos de ley, los cuales se conocen en el siguiente orden: a) terceros debates, en los casos de excepción que señala la Constitución Política; b) segundos debates y e) primeros debates. 268

2-2 Inclusión de los asuntos en el Orden del Día

1- La Agenda Parlamentaria está constituida por todos los asuntos que le compete conocer y decidir al Plenario. Estos se consignan en el

''"' (ST - 749-2000) 267 (Reg. art. 35) '"' (Reg. art 35 párr.l , inciso 5; CP. arts. 157, 168 y 195)

114 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

capítulo que corresponda del Orden del Día en la siguiente forma: a) dictámenes unánimes afirmativos; b) dictámenes afirmativos de mayoría.269

2- La inclusión de los asuntos en cada capítulo del Orden de la Sesión se hace por estricto orden de presentación del respectivo dictamen o propuesta. Para este efecto la Secretaría del Directorio anota en cada expediente la hora y fecha en que fue recibido. Este criterio crono­lógico pretende ser una garantía para las minorías, pues se espera que en algún momento sus propuestas puedan ser conocidas. Pero lo cierto es que las alteraciones del Orden del Día, las agendas legisla­tivas, la posposición de asuntos y la dispensa de trámites de algunos proyectos, hacen ineficaz tal garantíaY0

3- En el Capítulo de Régimen Interior de la Asamblea se conocen asuntos relativos a consultas de constitucionalidad, cambios de recinto, refor­mas al Reglamento Interior, nombramiento del Directorio Provisional y, por práctica parlamentaria, las primeras lecturas de proyectos de reforma constitucional, entre otrosY1

4- En el informe de correspondencia la Secretaría dará cuenta de la que hubiere recibido, incluyendo en su relación los informes de comi­sión recibidos. Esto último, sin embargo, en ocasiones no se hace. A solicitud de un diputado, el Presidente podrá acceder a que se lea un documento recibido por la Secretaría, en cuyo caso será leído por uno de los Secretarios.272

5- En ocasiones en el informe de correspondencia se da lectura a las acu­saciones contra miembros de los Supremos Poderes o a las solicitudes de permisos presentadas por el Poder Ejecutivo para cualquiera de los actos que lo requieren por disposición constitucional, no obstante que para el conocimiento de estos asuntos existen capítulos específicos en el Orden de la Sesión. El oficio correspondiente puede ser leído para

'"" (Reg. art. 35, párr. 4) 2m (Reg. art. 35, párr. 4) 271 (Precedente sobre ordenación de asuntos en el Régimen Interior. Sesión Plenaria N"

047 de 29 de julio de 2004) 272 (Reg. art. 35, párr. 1, inciso 4 a)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 115

conocimiento de la Asamblea, anunciándose su inclusión en el capí­tulo que le corresponde en el Orden del Día, que es el procedimien­to más adecuado. Pero la discusión y votación de esos asuntos en el aparte de correspondencia, o en el de Régimen Interior, como a veces ocurre, solo es procedente si fuera el único medio de dar cumplimien­to oportuno a las obligaciones constitucionales de la Asamblea.

6- Esos asuntos que por disposición constitucional o reglamentaria, de­ban ser conocidos en un plazo determinado, se incluirán en el punto del Orden de la Sesión correspondiente, en un lugar de preferencia, hasta su tramitación final. 273

7- Uno de estos asuntos prioritarios es el Proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario de la República. A la discusión de este asunto solo pueden ser válidamente superpuestos, la discusión y aprobación del acta, la de­claratoria de los estados de emergencia nacional o de sitio, y los asun­tos meramente internos de la Asamblea. En consecuencia, la discusión de cualquier otro proyecto de ley o de reforma a la Constitución que se encuentre a despacho a la fecha de inicio de la discusión del Proyecto de Ley de Presupuesto, debe ser postergado en el Orden del Día, a fin de darle al debate presupuestario la prioridad que le corresponde.274

8- Un asunto al que se dio dispensa de trámites reglamentarios, se tra­mitará en la forma prevista para los dictámenes unánimes afirmativos y se tendrán como presentados en la fecha en que fue aprobada por la Asamblea la moción de dispensa. Si se desea darle prioridad para conocerlo, deberá procederse a la alteración del Orden del Día.275

9- También pasan a ocupar el lugar que corresponda por fecha y hora de presentación a la Secretaría, los segundos dictámenes que se rin­dieren sobre proyectos de ley devueltos por el Plenario a comisión, y aquellos que recomienden el resello o la modificación de una ley vetada por el Poder Ejecutivo.276

273 (Reg. art. 35, párr. 3) "' (SCV N" 992-98) "' (Reg. art. 35 párr. 4) 276 (Reg. arts. 154 y 182)

116 M ARI NA R AM ÍREZ A LTAMIRANO

10- Los expedientes de los asuntos incluidos en el Orden del Día, per­manecen en la oficina de la Secretaría del Directorio, debidamente clasificados y archivados, y de esa oficina se hacen llegar al Salón de Sesiones. Cuando se trata de proyectos de ley, se hacen llegar en el cartapacio correspondiente al debate en que se encuentra.277

2-2 Orden del Día de primeros debates

1- Corresponde a los Jefes de Fracción elaborar el Orden del Día del capítulo de primeros debates, el cual estará constituido por un míni­mo de quince proyectos para debate. Las fracciones tendrán derecho de incluir en él los proyectos de su interés, en proporción al número de diputados que representan en la integración total de la Asamblea. Para estos efectos, se utiliza el sistema de redondeo a la unidad en­tera más próxima. Toda fracción tiene derecho a que se le incluya, al menos, un proyecto de su interés. A falta de ese acuerdo, los asuntos se conocerán en la forma en que se encuentren consignados en la Agenda Parlamentaria.278

2- En sesiones extraordinarias esta posibilidad se ve limitada porque la iniciativa legislativa la tiene el Poder Ejecutivo y solo se pueden conocer los asuntos que incluya en la respectiva convocatoria.279

3- Los asuntos contenidos en el Orden del Día así acordado, se cono­cerán según el orden que acuerden los Jefes de Fracción que juntos representen, al menos, a treinta y ocho diputados. Una vez tramitados los proyectos ahí incluidos, se procederá nuevamente a otra defini­ción del Orden del Día, de acuerdo con las reglas señaladas.280

4- La utilización de estas agendas o programas legislativos para la ela­boración del Orden del Día del Plenario en Jo que se refiere al cono­cimiento de proyectos de ley, implica que la inclusión de los asuntos no se hace de acuerdo con el orden de presentación, sino tomando en

277 (Reg. art. 215, párr. 2)) "' (Reg. art. 36) 279 (ST/C 021-2003) 280 (Reg. art. 36)

M ANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATI VOS 117

consideración el interés especial que las Fracciones o los proponentes puedan tener en un determinado proyecto de ley. Este será el factor determinante a efectos de su inclusión en el plan que se proponga para un cierto número de sesiones, o bien para una legislatura.

2-2 Alteración del Orden del Día

1- El Orden del Día puede ser alterado si lo pide así, por moción de orden, el número de diputados que señala el Reglamento, éstos pue­den ser: dos o más Jefes de Fracción que representen juntos por lo menos a treinta y ocho diputados; al menos la mitad de los Jefes de Fracción debidamente acreditados; o diez diputados de dos o más Fracciones.281

2- La moción de alteración se tendrá por retirada cuando lo solicite un número de diputados tal que deje sin efecto la moción anterior por falta del requisito relativo al número de firmantes, según haya sido el caso. Mientras éste subsista, la moción de alteración se mantiene.282

3- De conformidad con el Reglamento, la moción de alteración del Orden del Día debe presentarse con la debida anticipación ante la Secretaría del Directorio y se conocerá en la segunda parte de la se­sión, inmediatamente después del informe de correspondencia, ex­cepto cuando esté en trámite en el Plenario un proyecto de modifi­cación presupuestaria, en cuyo caso esa moción se conocerá en el capítulo de Asuntos del Régimen Interno de la Asamblea.283

4- De acuerdo con una resolución de la Sala Constitucional, la alteración del Orden del Día requiere el voto favorable de los dos tercios del total de los miembros de la Asamblea, en vez de dos tercios de los presentes como señala el Reglamento, norma que debe tenerse por modificada en tal sentido.284

"' ( Reg. art. 3 7) "' (Resolución no apelada del Presidente, Actas del Plenario, N° 92, de 4 de noviembre de

1992,pág.6) m (Reg. art. 38) '"' (Reg. art. 38; SCV W 990 y 1414, ambas de 1992)

118 MARINA RAMIREZ ALTAMIRANO

5- Sobre lo resuelto cabe recurso de revisión. Para resolver éste no se admite ninguna discusión. Solo el recurrente puede hacer uso de la palabra, hasta por cinco minutos, para referirse al asunto.285

6- El Orden del Día no puede alterarse en perjuicio del proyecto que ocupa el primer lugar, en más de dos ocasiones. Para estos efectos, se entiende que al decir el Reglamento el "primer lugar" se refiere a un capítulo determinado, de modo que si se altera éste los otros no se ven afectados. 286

7- Es clara la disposición reglamentaria que establece ese privilegio a favor del proyecto de ley que ocupa el primer lugar en la agenda legislativa, pero respecto de los lugares subsiguientes no hay norma alguna especial, por lo que se puede afirmar que si se cuenta con la votación requerida los proyectos de ley que se encuentren ubicados después del primer lugar en el Orden del Día, pueden ser trasladados a otros inferiores por más de dos veces.287

8- La alteración surte efecto en la sesión siguiente a su aprobación y los asuntos correspondientes seguirán tramitándose conforme con tal alteración, hasta su resolución final, pero en todo caso, después del capítulo correspondiente a suspensión de derechos y garantías.288

9- Los proyectos reubicados en el Orden del Día en virtud de una mo­ción de alteración mantienen su puesto o su lugar al momento de cambio de legislatura y deben ser tramitados en ese orden hasta su to­tal tramitación. Este criterio se aplica incluso cuando la alteración se da en sesiones extraordinarias, por lo que se admite que siga vigente en el Orden del Día de las sesiones ordinarias siguientes.289

10- La alteración del Orden del Día solo permite poner un determinado asunto en un capítulo prioritario en relación con el que normalmente

"' (Reg. art. 38) ,,.. (Actas del Plenario, N" 77 de 25 de setiembre de 1985) "' (ST/ 994-1999) '"' (Reg. art. 39) ""' (ST 375-99 /ST 030-2004)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EGISLATI VOS 119

le corresponde, o bien en un lugar precedente en la lista de asuntos que están en un mismo capítulo. En consecuencia, no es posible al­terar el orden de los capítulos señalado en el Reglamento Interior. Sin embargo, cuando la Asamblea disponga sesionar en horas o días distintos, podrá establecer, por votación no menor a los dos tercios del total de sus miembros, reglas diferentes para la elaboración del Orden del Día de tales sesiones.290

11- En la práctica, estas disposiciones sobre la alteración del Orden del Día casi no se aplican a raíz del fallo de la Sala Constitucional que exige una votación de 38 votos para su aprobación, pues esta exigen­cia produce una rigidez excesiva en el ordenamiento de los asuntos y la actualización de las agendas de acuerdo con las circunstancias del día. De hecho, la alteración del Orden del Día ha sido sustitui­da por una práctica, reiterada ya por muchos años, -conocida como posposición- que permite un manejo más flexible del Orden del Día cuando se logra el consenso o, al menos, el interés de la mayoría de las Fracciones representadas en la Asamblea.

12- La posposición de asuntos permite que, por moción de orden que se puede presentar en cualquier momento del debate, se deje de cono­cer un asunto para pasar a discutir, de inmediato, cualquier otro que aparezca en un lugar inferior en el Orden del Día. Tal práctica resulta antirreglamentaria, pues equivale a una alteración del Orden del Día con vigencia el mismo día, lo que contradice una norma expresa en contrario. Sin embargo, la práctica ha venido evolucionando con el fin de legitimar su aplicación, y de ahí que se exija para su presen­tación y procedencia las mismas condiciones que el Reglamento es­tablece para la moción de alteración, en cuanto al número y calidad de los diputados que la gestionan y la votación calificada (38 votos) necesaria para su aprobación.291

13- La posposición de asuntos es una práctica que ha sido muy criticada porque resulta un cambio sorpresivo de la materia que se va a tratar en la sesión, lo que afecta la previsión del trabajo parlamentario de los

'"" (Reg. arts. 41) 291 (Reg. art. 38; Antecedentes: Actas del Plenario, N" 89, de 5 de noviembre de 1991 , págs. 29, 35 y 41)

120 M ARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

diputados y sus intervenciones en el pleno. No obstante, es indiscu­tible que agiliza el manejo del Orden del Día y el establecimiento de prioridades distintas de las que resultan del criterio puramente crono­lógico del momento de presentación de los asuntos.292

14- Otra práctica antirreglamentaria ha sido también criticada por sus efectos sorpresivos. Así, se ha indicado que no es válido que el Plenario, por medio de una moción de orden, continúe discutiendo los asuntos de la primera parte de la sesión, en la segunda parte, porque existe un orden preestablecido de los asuntos a conocer, que todos los diputados conocen de previo a la sesión, en los cuales tienen interés de manifestarse, y que les garantiza igualdad de oportunidad. De permitirse la práctica de continuar discutiendo asuntos de la prime­ra en la segunda parte, nunca se conocerían todos los asuntos que comprende el orden del día y, con una moción de orden, podrían des­naturalizarse o impedirse funciones que también le son propias a la Asamblea Legislativa.293

15- Existen, además, algunos casos en que se da una especie de altera­ción del Orden del Día en forma automática. Así ocurre, por ejemplo, cuando se plantea recurso de revisión sobre algún asunto votado por la Asamblea. La moción respectiva se conoce en el lugar que ocu­paba el asunto cuya revisión se pide y a más tardar inmediatamente después de la lectura de la correspondencia en el capítulo respectivo. De aceptarse la revisión, el asunto entra a conocerse de nuevo de inmediato. Igual ocurre cuando un asunto que fue delegado a una Comisión con Potestad Legislativa es avocado por el Pleno para su conocimiento, en cuyo caso el asunto ocupará el primer lugar en el Orden del Día. 294

16- La alteración solo permite poner un asunto en un capítulo prioritario, en relación con el que normalmente le corresponde, o bien en un lugar precedente en la lista de los asuntos que están en el mismo capítulo.

292 (Antecedente: Actas del Plenario N° 020 de 31 de mayo de 2006, págs. 40 a 45; y N°0 21 de 1 de junio de 2006 págs. 20 a 25).

293 (ST/ C-043-2003) 294 (Reg. arts. 155 y 176; HERNANDEZ., D. Parl. Cost. , pág. 164)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 121

Por tanto, no es posible alterar el orden de los capítulos señalados en el Reglamento.295

2-2 Puesta a despacho de los asuntos pendientes

1- Los asuntos pendientes de resolución en el Orden del Día deben re­novarse cada año al iniciarse una nueva legislatura, de lo contrario se excluirán, salvo casos de excepción que luego se analizarán. La solicitud para que se pongan nuevamente a despacho puede hacerla el Poder Ejecutivo o los diputados, pero lo usual es que los asuntos de interés para el Ejecutivo se tramiten por medio de los diputados de la Fracción que le es afin. En esos casos los asuntos seguirán los trámites que les falten, conservando el lugar que tenían en el Orden del Día de la legislatura anterior.296

2- Incluso, sería posible que un diputado ponga a despacho un proyec­to de aprobación de un tratado internacional - materia de iniciativa exclusiva del Poder Ejecutivo- si el proyecto fue originalmente pre­sentado por éste y fue ya en el proceso legislativo, por circunstancias propias de la Asamblea, que no sufrió el trámite completo. La validez de este procedimiento, sin embargo, solo es posible si es indubitable el interés del Poder Ejecutivo. Por eso, la costumbre parlamentaria es que en esta materia solo tiene iniciativa este último Poder, tanto en sesiones ordinarias como en extraordinarias, lo cual ha sido así ratificado por la Procuraduría General de la República.297

3- Este trámite se conoce como puesta a despacho y se requiere solo respecto de los proyectos de ley u otros asuntos que no tengan un plazo. Es innecesario tratándose de los expedientes que tramiten las comisiones especiales, pues éstas tienen plazo para dictaminar -que puede exceder una legislatura- y si no rinden su informe en el término que se les fijó, el Presidente ordena su archivo sin más trámite.298

295 (ST/C- 043-2003) 296 (Reg. art. 119) 297 (SCV N" 193-91, de 16: 15 hrs. del 29 de enero de 1991 ; Procuraduría General de la

República O J- 030-2005) 298 (Reg. arts. 119 y 206; ST /2577-93)

122 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

4- Tampoco se requiere si se trata de una reforma constitucional. De este modo, si estando pendiente el trámite se llega a las sesiones ex­traordinarias y el Poder Ejecutivo no convoca el proyecto, el trámite se suspende -incluido el periodo de 20 días para dictaminar- y se inicia de nuevo el primer día hábil del siguiente periodo de sesiones ordinarias, sin necesidad de poner a despacho el expediente.299

5- Durante las sesiones extraordinarias el Poder Ejecutivo escoge los asuntos que desea someter a conocimiento de la Asamblea mediante su inclusión en la convocatoria respectiva. Esta inclusión tiene los mismos efectos que la "puesta a despacho" en las sesiones ordinarias, por lo que no exige el trámite formal de presentación de las boletas que se utilizan para este efecto ordinariamente.300

6- Si un asunto convocado por el Poder Ejecutivo no estaba en el Orden del Día del período ordinario anterior, se admite su permanencia en él al concluir el periodo extraordinario e iniciarse el ordinario, sin requerir que el asunto sea puesto a despacho nuevamente.

Sección 20. El debate

20-1- Generalidades

1- El debate es el rasgo característico de todo Parlamento o Asamblea, así como de cualquier otro cuerpo compuesto por una pluralidad de personas, donde lo común es que se llegue a tomar acuerdos después de una amplia deliberación en la que se escucha el criterio de todos o de la mayoría de sus miembros. La Asamblea Legislativa es un órga­no deliberante en el que el debate es esencial.

2- Para que el debate pueda realizarse en forma ordenada y eficaz, debe estar debidamente regulado y estar bajo la dirección de una o varias personas, que vienen a conformar lo que en algunos lugares

'"" (SCV N" 6674-93) "" ST 1164-1999

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 123

denominan la MESA , otros JUNTA DIRECTIVA, y en el caso de la Asamblea Legislativa de nuestro país, DIRECTORIO.

3- Hace algunos años el debate parlamentario era concebido y regulado con la idea de brindar las mayores oportunidades de exteriorización de la opinión de cada diputado. Hoy en día, a nivel mundial, se ob­serva una tendencia a organizarlo y sujetarlo a reglas, con el fin de obtener el mejor aprovechamiento del tiempo disponible, lo que ha provocado la aparición de nuevos sistemas, más restrictivos, tanto de las posibilidades de cada diputado para intervenir en la discusión, como de la duración de los turnos para el uso de la palabra.

4- En Costa Rica, el Reglamento Interior de la Asamblea sigue, en prin­cipio, el patrón tradicional , otorgando a los diputados amplias posi­bilidades de intervención. Sin embargo, las más recientes reformas, reconocen una mayor intervención a las Fracciones Parlamentarias, por medio de su Jefe o Portavoz, y a la Reunión de Jefes de Fracción, con lo que la expresión del criterio de los grupos parlamentarios, más que de los diputados considerados individualmente, empieza a tomar importancia.

5- La Constitución Política únicamente se refiere a los debates legis­lativos al disponer sobre el modo de formación de las leyes. Es el Reglamento Interior el que lo regula de modo más exhaustivo, pero en forma imprecisa. Los asuntos de los que más se ocupa son: el uso de la palabra, la presentación de mociones y las votaciones. Sobre su dirección sólo podemos obtener algunas reglas de las atribuciones que da al Directorio y en especial al Presidente de la Asamblea.301

6- Hay varios casos en el Reglamento Interior en que se dan reglas es­peciales, que configuran una especie de debate reglado, con normas particulares muy propias del asunto en discusión. La sesión solemne del primero de mayo, la comparecencia de Ministros, levantamiento de inmunidad, son algunos de ellos.

301 (C P. art. 124) ,

124 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

7- También, mediante moción de orden, aprobada por dos tercios de sus miembros, la Asamblea puede establecer procedimientos especiales para tramitar reformas a su Reglamento Interno y proyectos de ley que no requieran mayoría calificada, con excepción de la aprobación de contratos administrativos, venta de activos del estado o apertura de sus monopolios y tratados y convenios internacionales. En este caso particular es posible establecer normas diferentes a las usuales para la dirección del debate y el uso de la palabra. Pero esos cambios deben respetar el principio democrático y debe quedar a salvo el derecho de enmienda de los diputados. 302

8- La Sala Constitucional ha establecido que, en acatamiento del princi­pio democrático, para que la Asamblea Legislativa cumpla su come­tido como punto de encuentro de las diversas expresiones e intereses de las y los habitantes de este país, cada uno de sus representantes democráticamente electos debe contar con posibilidades efectivas de manifestar sus opiniones, defender sus planteamientos e intentar con­vencer al colegio acerca de la pertinencia de sus posiciones. Lo ante­rior debe suceder además en un clima de publicidad y transparencia que permita a las personas y grupos de intereses, enterarse adecuada­mente de las iniciativas en discusión, y acudir ante sus representantes a exigirles cumplir con su mandato en forma eficaz. Este clima de diálogo y publicidad debe caracterizar la actuación parlamentaria en todos sus ámbitos, y se torna imprescindible en casos de reformas o producción de normas complejas, extensas o de marcada relevancia para la vida de las y los habitantes.303

9- Existe también la posibilidad de un debate especial, mediante la llamada moción para fijar plazos de votación, mediante la cual la Asamblea podrá acordar que, para acuerdos legislativos o proyectos de ley, se establezca un plazo de votación, conforme a reglas expresas que señala el Reglamento.304

302 (Reg. art. 208 bis) 303 (SCV No 3671-2006) 304 (Reg. art. 41 bis)

1 1

r

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 125

10- La práctica parlamentaria admite también "debates reglados" para casos especiales que, normalmente, se limitan a distribuir el tiempo para el uso de la palabra entre las distintas Fracciones, con el fin de acelerar el debate y utilizar mejor el tiempo parlamentario. Para esto se requiere el apoyo mayoritario de las Fracciones, que debe manifes­tarse con el voto de los dos tercios de los miembros de la Asamblea.

20-2 Dirección del debate

1- La dirección del debate compete al Directorio, compuesto por el Presidente y dos Secretarios. Pero lo cierto es que en lo que se re­fiere al procedimiento parlamentario propiamente dicho, no tiene el Directorio, como órgano legislativo, mayores atribuciones, pues el Reglamento le asigna solo algunas muy específicas.

2- Algunas de las funciones que el Reglamento le atribuye al Directorio en el manejo del debate son: recibir mociones de fondo en el primer debate y recibir los informes de comisión; recibir mociones de orden; fijar la fecha para discutir un voto de censura y comunicarla al respec­tivo Ministro; realizar el escrutinio de la votación secreta. Pero mu­chas de estas atribuciones las cumple a veces el Presidente por sí solo, y otras las realiza el personal técnico de apoyo del Directorio.305

3- Los Secretarios colaboran además, con la lectura de documentos, in­formes o mociones, y con la tramitación de éstas. Llevan el control del uso de la palabra y la lista de los que la han solicitado.

4- El Presidente de la Asamblea es la figura central en la dirección del debate, el cual dirige, orienta y ordena. Para ello tiene las siguientes atribuciones: presidir, abrir, sus-pender y cerrar las sesiones; dirigir la discusión; indicar a la Asamblea el punto o puntos sobre los que se va a discutir; conceder la palabra a los diputados; recibir las vota­ciones y decidir si hay aprobación o rechazo de un asunto; declarar el resultado de las votaciones nominales o secretas; dar a conocer las mociones de fondo presentadas en el primer debate; aceptar y poner

-"" (Reg. arts. 35, 103, 137, 153 y 188)

126 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

a votación las mociones de orden que se presenten en el transcurso de los debates; conminar a los diputados a fin de que retomen a la sala de sesiones cuando se ha roto el quórum; fijar la hora para que el Plenario reciba invitados de honor; decidir si un documento debe ser o no leído en el Plenario cuando un diputado así lo solicita; ejercer la potestad disciplinaria sobre los diputados, cuando se excedan en el uso de la palabra, se salgan del tema en discusión o falten el debido respeto a sus compañeros y a la Asamblea.

5- La más importante de estas atribuciones es, sin duda, la de dirigir el debate en la sesión plenaria de acuerdo con las normas que el Reglamento señala. Los alcances de esta atribución dependen en gran medida de la personalidad del Presidente, pero es posible afirmar que con base en ella puede no solo aplicar el Reglamento y llenar sus lagunas, sino también interpretarlo, en cierta forma, cuando sea nece­sario para la conducción del debate, a pesar de que formalmente esta potestad le corresponde a la Asamblea Plenaria.306

6- Para posibilitar que el Parlamento cumpla con su deber, el Presidente del Directorio puede adoptar medidas -generales o concretas- que tiendan a facilitar su adecuada y legítima aplicación. Es eviden­te que dicho funcionario carece de competencia para reformar el Reglamento, o siquiera para interpretarlo en forma auténtica, pero nada le impide interpretarlo de modo que se logre llevar a la práctica, la voluntad mayoritaria sin menoscabar los derechos de los grupos minoritarios. Esas interpretaciones del Reglamento son para casos concretos. Tales interpretaciones casuísticas, que asumen la forma de resoluciones, son apelables ante el Plenario, que en última instancia resuelve si la interpretación es correcta o no.307

7- De igual modo, en ejercicio de esa amplia potestad genérica de direc­ción del debate, el Presidente puede intervenir para corregir procedi­mientos anticonstitucionales o antirreglamentarios, aunque después de la creación de la Sala Constitucional, esa potestad la ejerce menos

306 (Reg. art. 207; VOL! O, pág. 731 ; SCV N" 3671-2006)) 307 (HERNANDEZ, D. Par!. Cost. pág. 135; SCV N° 3671-2006))

MANUAL DE PRlX'EDIMIENTOS LEGISLATIVOS 127

el Presidente dejándola al órgano competente mediante la consulta constitucional de los proyectos en trámite.

8- El Reglamento no contiene sanciones importantes para los diputados que incumplan las normas reglamentarias o de cortesía parlamentaria, excepto la pérdida de la dieta en algunos casos, por ejemplo, por no presentarse a formar quórum en comisión o en el Plenario, o por au­sentarse de las sesiones sin permiso del Presidente. Sin embargo, éste podría exigir un adecuado comportamiento del diputado, sobre todo en cuanto se refiere al respeto de las reglas del debate, con base en la facultad de amonestar verbalmente al diputado que al hacer uso de la palabra incurra en conductas irregulares. 308

20-3 Uso de la palabra

1- Es uno de los derechos fundamentales de los diputados, del que go­zan en forma bastante amplia, aunque hay muy diversos tiempos, modos y oportunidades de intervención, regulados a lo largo del Reglamento. De otra parte, encontramos algunos casos especiales en que el derecho del diputado al uso de la palabra cede ante el derecho de la Fracción a la que petienece, la que, por medio de su Portavoz, asume la representación de todo el grupo, como ocurre en los llama­dos "debates reglados".

2- Las reglas generales en cuanto al uso de la palabra son: los diputados deben pedir la palabra al Presidente de la Asamblea y obtenerla en la forma y condiciones indicadas por el Reglamento; deberán además, dirigirse a la Asamblea y permanecer de pie durante sus interven­ciones. La palabra se solicita por medios electrónicos y se otorga si­guiendo el orden de petición.

3- El plazo para hacer uso de la palabra es, en la mayoría de los casos, bastante largo. Para referirse a asuntos no regulados de manera ex­presa en otros artículos, se establece una regla general por la cual el diputado tiene un plazo de 60 minutos, que puede aprovechar de una

30' (Reg. art. 27 , inciso 11)

128 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

vez o en diversos turnos. El plazo es improrrogable. Puede utilizar ese tiempo para referirse tanto al fondo del asunto como a las mocio­nes y proposiciones que se presentaren con ocasión de éJ.3°9

4- De otro lado, los casos particulares tienen plazos muy diversos. Ellos son: presentación de dictámenes y discusión de proyectos de ley en los distintos debates (que analizaremos en detalle cuando veamos el proceso de formación de la ley); mociones de orden (sobre las que no se admite debate alguno, pero el o los proponentes individualmente o en conjunto, tienen un espacio de 5 minutos para explicarla); ape­lación de las resoluciones del Presidente, ocasión en que se otorga a éste y al apelante un plazo improrrogable de 30 minutos para referirse al asunto; moción de revisión de un acuerdo o resolución, donde se concederá al que lo presente 15 minutos para referirse a ella y un pla­zo igual a otro diputado para que la adverse; razonamiento del voto (en la votación nominal) para lo que se concede solo 5 minutos, sin posibilidad de ceder el plazo ni total ni parcialmente; moción para fi­jar plazos de votación, sobre la cual los proponentes podrán hacer uso de la palabra hasta por un plazo que, individualmente o en conjunto, no exceda de 15 minutos. Estos plazos son diferentes (más reducidos) en las Comisiones con Potestad Legislativa o Plenas. 310

5- Por costumbre, ya que el caso no está reglamentado, se permite tam­bién el uso de la palabra al diputado nuevo que llega a la Asamblea sustituyendo a otro. Tal oportunidad se le da en el Capítulo de Régimen Interno, después de ser recibido en el salón de sesiones y juramenta­do, y puede hacer uso del tiempo discrecionalmente. Una vez que él ha finalizado, se permite el uso de la palabra a los demás Diputados para recibir al nuevo compañero y comentar su intervención.311

6- En todos los casos el diputado podrá conceder interrupciones, pero quien la solicite no podrá, a su vez, concederla a otro diputado. La interrupción debe ser para hacer una aclaración o aportar algún dato

309 (Reg. art. 1 07) 3 10 (Reg. arts. 41 bis, 109, 135, 153, 155 y 156) 3 11 (Actas del Plenario, N° 76 de 25 de setiembre de 1990, pág. 36; N° 34 de 9 de julio de

2007; N° 73 de 8 de octubre de 2007) ~ 1

MANUAL DE PROCEDIMIEN lüS LLGISLATIVOS 129

nuevo de interés, pero no puede utilizarse para referirse ampliamente al tema en discusión. El Presidente apreciará discrecionalmente que no se excedan los límites de la interrupción, sea en cuanto al tiempo, o respecto al contenido de la exposición. Si el diputado abusara de la interrupción concedida, el Presidente le retirará la palabra al que la concedió. 312

7- Contraria a la disposición que lo prohíbe, una práctica parlamentaria permite al diputado ceder a otro, por medio de la interrupción, parte del tiempo que le corresponde para referirse a un asunto en particular. El diputado que está en uso de la palabra puede cedérsela -por medio del Presidente- a otro que ha pedido la interrupción, y puede ocurrir que la interrupción se prolongue por el resto del tiempo que le corres­pondía a quien originalmente tenía la palabra. Esto hace inoperante el límite de una hora que tiene el diputado para referirse a un mismo asunto, que de hecho, suele prorrogarse.

8- Salvo que se aprobara una moción de orden que lo permita -que re­quiere una votación calificada, de 38 votos- no existe en nuestro medio la posibilidad de que el Presidente dé por agotada la discusión de un asunto por considerarlo suficientemente discutido y cierre la lista de oradores. Existen además ciertos debates reglados en lo que se dará por agotada la discusión si hubiere llegado el plazo reglamen­tario para la votación y el debate no hubiere concluido todavía.313

9- Tampoco autoriza el Reglamento que se impida al diputado leer su discurso o cualquier otro documento, salvo que se saliera evidente­mente del tema debatido y solo si insiste en ello después de haber sido "llamado al orden" por el Presidente. 314

10- El Presidente está facultado para "//amar al orden" al diputado que, al usar la palabra, no se concrete al tema que es objeto de discusión, o se desvíe de él, o haga alusiones injuriosas a un compañero, a los miembros de los Supremos Poderes, o a personas extrañas; o que, de

m (Reg. art. \08; ST/ 2682-93, de \3 de mayo de \993) " ' (Rcg. arts. 41 bis, 179, 180, 194, 205 y 208 bis) 3" (Rcg. arts 2, inciso 12 y 27, inciso JI)

130 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

cualquier otro modo, falte al respeto debido a la Asamblea. En caso de que el diputado infractor insista en su conducta irregular, el Presidente puede suspenderlo en el uso de la palabra inmediatamente.315

20-4 Presentación de mociones

1- En el desarrollo del debate resulta de enorme importancia la presen­tación de mociones, pues por medio de ellas el diputado puede modificar los proyectos de ley o de acuerdos legislativos, tanto en el fondo, como en cuanto a la forma. Además, es posible orientar o suspender el pro­cedimiento o modificar el Orden del Día. Toda solicitud o sugerencia de un diputado que tenga estos objetivos, o bien que pretenda una re­solución a favor o en contra de parte de la Asamblea debe presentarse por este medio.

2- El Reglamento Interior habla de las mociones como "propuestas o peticiones para modificar en el fondo un proyecto de ley de conoci­miento de la Asamblea Legislativa". Esta es solo una clase de mocio­nes, las llamadas mociones de fondo. Pero, como ya se dijo, pueden presentarse con otros propósitos, de ahí que se habla también de mo­ciones de forma y mociones de orden. El Reglamento menciona unas y otras en distintas ocasiones para regular la forma de presentación, la oportunidad y la facultad de dar explicaciones sobre ellas, aspectos que varían bastante según el asunto de que se trate. 31 6

3- El Reglamento Interior otorga en forma expresa a los diputados el derecho de presentar mociones que consideren oportunas, tanto en comisión como en el Plenario, lo cual pueden hacer en forma indi­vidual o colectiva, excepto cuando se trata de mociones calificadas que requieren un número específico de diputados para su proceden­cia. En estos casos se pretende que la propuesta cuente con el apoyo mayoritario de las Fracciones Políticas que conforman la Asamblea o de un número de diputados suficientemente representativo de ellas. Algunas mociones calificadas para efecto de su presentación y admi­sión son: la moción para alterar el Orden del Día, la moción para

315 (Reg. art. 27, inciso 11) 31 6 (Reg. arts. 5, inciso 7, 152 y 153)

r

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATI VOS 131

fijar plazos de votación a un asunto en debate y la moción delegatoria de un asunto en una Comisión Legislativa Plena. La práctica legis­lativa admite también una moción de posposición de asuntos en el Orden del Día, exigiendo los mismos requisitos que para la moción de alteración.317

4- El derecho de presentar mociones es exclusivo del diputado. El Poder Ejecutivo carece de facultades para presentar mociones en el procedi­miento de formación de la ley o en los demás asuntos que conoce la Asamblea. Cuando tuviere interés en ello, deberá hacerlo por medio de un diputado.318

5- Las mociones deben presentarse por escrito. A pesar de que regla­mentariamente no existen, además de ésta, exigencias especiales sobre la forma en que deben presentarse las mociones, la práctica parlamentaria requiere que en el documento respectivo se incluyan los siguientes datos: si se trata de una moción presentada en el trámite de Plenario o de comisión; el número del expediente en que se tramita el asunto con el que se relaciona la propuesta; el nombre del proyecto, si lo tiene; el nombre del o los diputados proponentes. Luego sigue el texto de la propuesta propiamente dicho, al que es posible acompa­ñar una justificación de su necesidad y conveniencia. Hay fórmulas impresas al efecto, pero se puede utilizar cualquier otra, siempre que lleven los datos requeridos y la firma del o los proponentes. Respecto a la firma, sin embargo, la Sala Constitucional ha admitido la validez de una moción sin firma, tomando en consideración que la Comisión respectiva la aprobó, con lo que convalidó el vicio inicial.319

6- Las mociones deben presentarse ante la Secretaría de la comisión res­pectiva o del Directorio, o bien ante la Mesa en el transcurso del de­bate. Si se trata de mociones de fondo o de forma, la autoridad respec­tiva las hará incluir en el expediente correspondiente y se conocerán cuando éste se ponga en discusión. Cuando son mociones tendientes a la obtención de un acuerdo legislativo, se incluyen en el Capítulo

m (Reg. ar1s. 2, inciso 8; 5, inciso 7; 37; 38; 41 bis y 160, inciso 2) 3" (IIERNANDEZ, D. Parl. Cost. pág. 174) m (SCY N" 9792-98)

132 MARI A RAMíREZ ALTAMIRANO

respectivo del Orden del Día, según su fecha de presentación. Es conveniente obtener siempre una copia de la moción con un sello de recibido de parte de la Secretaría, pues la fecha de presentación es importante, tanto en estos casos, como cuando se trata de mociones de fondo nuevas presentadas en el primer debate o de mociones de reiteración, que tienen un plazo máximo para ser admitidas.320

7- La presentación de mociones de fondo y de forma es el modo de ejer­cicio de la potestad modificatoria de los proyectos de ley que tienen los diputados, también llamada derecho de enmienda; (Ver Cap. VI, Secc. 39-3)

8- Las mociones de orden pueden presentarse en cualquier momento del debate, salvo los casos en que el Reglamento lo impida expre­samente. El Reglamento dispone que estas mociones se conocerán "inmediatamente después de presentadas y aceptadas como tales por el Presidente", pero en otra norma señala que se concederá la pa­labra al proponente de la moción "inmediatamente después de que haya terminado la intervención de quien esté en uso de la palabra en ese momento". Esta incongruencia cede en beneficio del derecho del diputado que está en uso de la palabra, el cual debe ser respetado, de modo que la moción de orden no puede suspender o coartar su parti­cipación. Para explicar el contenido de la moción el o los proponentes tienen un plazo que, individualmente o en conjunto, no exceda de cinco minutos. El Reglamento autoriza al Presidente para calificar las mociones y determinar si son o no de orden, facultad que es poco utilizada en la práctica por ese funcionario. 321

9- El Reglamento califica como mociones de orden las siguientes: las que tienden a alterar el Orden del Día o a establecer, en ciertos casos, normas distintas a las que señala el Reglamento para su confección; la que solicita la lectura de los dictámenes al iniciarse el debate so­bre un proyecto en el Plenario o en una Comisión Legislativa Plena; a convertir el Plenario en comisión general para conocer mociones en el trámite del Presupuesto Ordinario o para conocer mociones de

'2

" (Reg. arts. 137 y 138) 321 (Reg. arts. 27, inciso 6 y 153)

1 ~

MANUAL llE PROCI'DIMIENTOS LEGISLATIVOS 133

reiteración; a enviar un expediente en consulta a la Sala Constitucional, cuando hay discrepancia entre el Directorio y la Asamblea sobre si ello es o no obligatorio; a decidir que un artículo o norma de un pro­yecto, que ha sido tachado de inconstitucional por la Sala competente, sea suprimido o reformado en cualquier momento cuando no es posi­ble retrotraer el asunto a primer debate; a interpelar a un Ministro, la moción de reiteración de mociones de fondo rechazadas en comisión o en Plenario; la que propone una lista alternativa a la del Presidente para integrar las Comisiones con Potestad Legislativa Plena; la que tiene el propósito de establecer procedimientos especiales para cono­cer un proyecto de ley de o reforma al Reglamento Interno. También son de orden las mociones presentadas en la Comisión Legislativa Plena para alterar la secuencia en que deben ser conocidos los pro­yectos delegados, para nombrar una subcomisión y para invitar a un Ministro a una sesión de comisión.322

10- Aunque el Reglamento no las califica expresamente como tal, y al­gunas, incluso, no las menciona, son también mociones de orden: la que se presente para dispensar el acta cuando ésta no estuviere lista oportunamente; la que solicite la posposición de un asunto incluido en el Orden del Día; la que propone devolver un expediente a comi­sión para nuevo estudio, una citación o comparecencia a la comisión, levantar la sesión antes de las 18:00 horas, o habilitar días y horas no hábiles para sesionar. En general , toda moción que tenga como efecto la paralización, suspensión, o reorientación del procedimiento en un momento dado.

11- Con excepción de las mociones nuevas presentadas en el trámite de primer debate, que no pueden retirarse después de que el Presidente las ha dado a conocer a la Asamblea, es posible el retiro de mociones presentadas tanto en comisión como en el Plenario, siempre que no hubieren sido sometidas a votación . Pero si la moción fue presentada por varios diputados, solo se considerará retirada si lo solicitan todos los firmantes. Si se tratara de la moción de alteración del Orden del Día, se tendrá por retirada cuando la solicitud la haga un número de

m (Reg. arts . 38, 53 .1, 63.4, 132, 172.4, 179.1, 144, inc iso 3; 146, inciso 7, 185 y 208 bis)

134 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

diputados tal que deje sin fundamento la moción original por falta del requisito relativo a las firmas necesarias, según el caso.323

Sección 21. Las votaciones

1- El acto de votación es uno de los más trascendentales en la vida de la Asamblea puesto que define el resultado del debate y concluye la deliberación sobre un determinado asunto.

2- La Constitución Política establece que las resoluciones de la Asamblea se tomarán con el voto de la mayoría absoluta de los miembros pre­sentes excepto en los casos en que la misma Constitución exija una votación mayor. El término "resoluciones" abarca todo aquello que corresponda decidir a la Asamblea Legislativa, para lo que no se re­quiera una votación especial, sin que importe la forma que revista el acto: leyes (decretos legislativos), acuerdos o simples resolucio­nes.324

3- La mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea equivale a la mitad más uno, que puede ser del total de los miembros (29 votos), o bien de los presentes (20 votos como mínimo, dado que el quórum para sesionar es de 38 diputados). Cuando para aprobar un asunto es preciso reunir un número mayor de votos, se llaman mayorías califi­cadas.325

4- Hay varias materias sobre las cuales la Asamblea, por disposición constitucional, no puede legislar si no es con la mayoría de dos ter­cios del total de los miembros de la Asamblea (38 votos). Esta ma­yoría es calificada tanto por el mayor número de votos requeridos, como por exigirse respecto del total de miembros. Esas materias son: establecimiento de monopolios en favor del Estado; limitaciones a la propiedad; secuestro, registro o examen de documentos privados;

323 (Actas de Plenario, N° 86 y N" 92, ambas de noviembre de 1992, págs. 43 y 6 respectiva­mente)

m (CP. art. 1 19; VOLIO, pág. 419) m (CP. art. 1 19)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 135

intervención de comunicaciones privadas; aprobación de convenios o tratados internacionales que transfieran competencias a organismos comunitarios o versen sobre la nacionalidad costarricense; aproba­ción de ciertos empréstitos; creación de cantones; creación de institu­ciones autónomas; materia electoral, cuando el Tribunal Supremo de Elecciones se haya manifestado en desacuerdo con el proyecto; asun­tos relativos a la organización y funcionamiento de la Corte Suprema de Justicia, cuando ésta se hubiere manifestado en desacuerdo con el proyecto; convocatoria a una Constituyente; aprobación de reformas parciales a la Constitución Política; creación de nuevas provincias y disminución del número de Magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Estos tres últimos casos requieren, además, un procedimien­to especial señalado por la Constitución.326

5- La misma mayoría especial -dos tercios de los miembros de la Asamblea- la exige la Constitución para que la Asamblea pueda de­legar su potestad legislativa en una comisión permanente, así como para la aprobación de las resoluciones y acuerdos que debe tomar en uso de algunas de sus atribuciones constitucionales. Entre ellos están: acuerdo de traslado y suspensión de sesiones; suspensión de garantías constitucionales; declarar si hay lugar o no a formación de causa contra miembros de los Supremos Poderes; modificaciones al Reglamento lnterior; no reelección de Magistrados de la Corte Suprema de Justicia; remoción del Contralor y Subcontralor de la República; otorgamiento de amnistía o indulto y resello de leyes.327

6- Hay en la Constitución otros dos casos de mayoría especial en que no opera la regla general. Uno de ellos es el requisito del voto de tres cuartas partes del total de los miembros de la Asamblea para la aprobación de tratados que afecten la integridad territorial o la orga­nización política del país. El otro es la mayoría de dos tercios de los presentes (no del total) requerido para declarar secretas las sesiones del Pleno legislativo y la censura de un Ministro de Gobierno.328

326 (CP. arts. 16, 24, 45, 46, 121, incisos 4 y 15, 97, 167, 189, 158, 168, 195 y 196) 327 (CP. arts. 114, 121 , incisos 7, 9, 21 , 22; 124, 127, 158 y 183) m (CP. arts. 7, 117 y 12 1, inciso 24)

136 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

7- Por su parte, el Reglamento dispone que las resoluciones de la Asamblea se tomarán por mayoría absoluta de los votos presentes, excepto en los casos en que la Constitución Política o el mismo Reglamento exijan una votación mayor. Esta norma fue objeto de un pronunciamiento de la Sala Constitucional, conforme al cual la parte final, en la que admite excepciones establecidas por el Reglamento, sólo puede aplicarse cuando permita aprobar actos legislativos con efectos externos distintos de los establecidos en el artículo 119 de la Constitución Política. Esto autoriza una disposición reglamentaria que exija una mayoría calificada para los actos propios del régimen interno de la Asamblea, cuya regulación es competencia exclusiva de ésta. De hecho, la misma resolución de la Sala Constitucional solo declaró inconstitucional en esa oportunidad la mayoría especial exigida por el Reglamento para la alteración del Orden del Día del Plenario, por lo que quedaron vigentes las normas que señalan mayo­rías calificadas para otros actos de la Asamblea.329

8- El Reglamento Interior contempla los siguientes casos en que se exigen mayorías calificadas para tomar alguna resolución. Se requie­re el voto favorable de dos tercios del total de los miembros de la Asamblea: para alterar el Orden del Día del Plenario (modificada así la norma por la resolución de la Sala Constitucional); para conceder un nuevo plazo cuatrienal con el fin de que un expediente pueda ser conocido por la Asamblea y no sea enviado al archivo; para habilitar fecha y hora diferente para sesionar y para levantar la sesión plenaria antes de la hora normal; para fijar reglas diferentes para la elabora­ción del Orden del Día en casos de excepción; para fijar plazos de votación de un asunto en discusión; y para establecer procedimientos especiales (excepcionales) para el conocimiento de un asunto.330

9- De otro lado, el Reglamento exige dos tercios de los miembros pre­sentes para alterar el Orden del Día en comisión. Dos tercios de los miembros de la comisión para habilitar días no hábiles para sesionar, y tres cuartas partes de los miembros de la comisión para alterar el ho­rario acordado para sesionar. En las Comisiones Legislativas Plenas

329 (Reg. art. 159; SCV W 990-92, de 14 de abril de 1992) no (Reg. arts. 32, 38, 41, 41 bis, 119 y 208 bis; SCV N° 990-92 del 14 de abril de 1992)

1

M ANUAL DE PR<X'EDIMIENTOS L EG ISLATI VOS 137

se exige el voto de trece diputados (dos tercios de los miembros) para levantar la sesión antes de la hora que señala el Reglamento, para sesionar extraordinariamente, para alterar el Orden del Día de la Comisión, para iniciar trámite de primer debate con la lectura de los dictámenes, ampliar el plazo para la presentación de mociones en el primer debate, dar lectura a algún documento durante el debate, retro­traer un asunto a primer debate, nombrar una subcomisión para que informe sobre un proyecto de ley y para establecer un debate reglado para la discusión de un proyecto. 33 1

10- El voto es obligatorio para el diputado. En nuestro país no existen las abstenciones pues el Reglamento impone al diputado el deber de votar en sentido afirmativo o negativo. Expresamente se dispone que todo diputado debe dar su voto en los asuntos que se debaten y que ninguno que haya estado en la discusión de un asunto puede retirarse cuando vaya a producirse la votación sobre él, estando obligado a dar su voto afirmativo o negativo. La inobservancia de esta dispo­sición acarrea la pérdida de la dieta correspondiente a la sesión en que se produzca. Si el diputado estuviere ausente, sin permiso del Presidente, al momento de producirse una votación, se le rebajará la dieta correspondiente a ese día. En la práctica, los diputados se retiran, con o sin permiso del Presidente, cuando circunstancias po­líticas exigen o recomiendan que no exprese su voto, y esas mismas consideraciones políticas hacen que las sanciones previstas se hayan hecho efectivas en muy pocas ocasiones. 332

11- La norma que establece la obligatoriedad de votar afirmativa o ne­gativamente y la sanción de pérdida de la dieta para el diputado que no emite su voto positivo o negativo fue impugnada ante la Sala Constitucional, la cual la consideró válida por cuanto en nuestro de­recho parlamentario las regulaciones referentes a la forma de emisión del voto de los diputados prevalecen dos principios básicos: el princi­pio de la emisión del voto público y la proscripción del derecho a la abstención, todo lo cual es asunto de discrecionalidad legislativa y no de constitucionalidad.333

33 ' (Rcg. arts. 60, 63.4, 78, 74, 132, 162.3, 163 b, 164.1 , 167.1 , 17 1.5 y 174.2) m (Rcg. art. 105; Ley Rem. Dip. art. 4) m (Reg. arts. 7, párrafo tercero; y 1 05; SCV N" 1311-99 )

138 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

12- Al no admitirse abstenciones, la mayoría absoluta requiere que el nú­mero de los votos positivos sea, al menos, igual a la mitad más uno de los votos emitidos.

13- El voto es además personal e indelegable. La naturaleza personal del voto se deduce de la referencia en la Constitución a los votos presen­tes, lo cual exige la presencia del diputado para que cuente su voto. Se elimina así la posibilidad del voto delegado; en consecuencia, nin­gún diputado puede delegar su voto ni en otro compañero, ni en la Fracción Política de la que forma parte.334

14- Hay varias formas de emitir el voto. El Reglamento Interior señala tres: votación ordinaria, votación nominal y votación secreta.335

15- En la votación ordinaria, los diputados expresan su voto afirmativo poniéndose de pie, y el negativo permaneciendo sentados, y deben conservar su posición mientras la Secretaría cuenta los votos. Para estos efectos no se exige que el diputado esté en su curul, basta con que se encuentre de pie dentro del recinto de sesiones. Como com­plemento, en algunos parlamentos se utiliza también una forma de votación por medios electrónicos lo que agiliza el acto de la votación y da mayor seguridad en cuanto al resultado, pero esto aún no se ha implementado en nuestro medio.336

16- En la votación nominal, cada diputado expresa su voto afirmativo con la palabra "SI", y el negativo con la palabra "No". La Secretaría recibe los votos y los consigna en el acta con la especificación del nombre de cada votante.337

17- En la votación secreta, los diputados emiten sus votos por medio de bolas blancas y negras. Las primeras indican el voto afirmativo y las segundas el negativo. En este tipo de votación cada diputado escoge y deposita una bola en una urna que se coloca al efecto, de la cual la

334 (HERNANDEZ. D. Parl. Cost. pág. 178) 335 (Reg. art. 99) 336 (Reg. art. 1 00; Actas de Plenario, N° 90, de 18 de octubre de 1990, pág. 11) 337 (Reg. art. 1 02)

l

M ANUAL DE PROCEDIMI ENTOS L EG ISLATIVOS 139

Secretaría las extrae luego para verificar si su número corresponde con el de los diputados que votaron. El Directorio hace el escrutinio y la Secretaría anuncia a la Asamblea el resultado. Al respecto se ha señalado que, si bien el voto es secreto, el resultado es público.338

18- La votación que se usa comúnmente es la ordinaria, solo cuando lo pidan uno o más diputados y lo acuerde la Asamblea, por mayoría absoluta de los votos presentes, será nominal. 339

19- En votación secreta solo se resuelven los casos de acusaciones y sus­pensiones de funcionarios, votos de censura, incompatibilidades del cargo de diputado con otras funciones y la concesión de honores. En estos casos no se admite moción para que se vote en forma ordinaria o nominal, ni es posible tampoco consignar en el acta la forma en que votó el diputado. 340

20- En la votación nominal el diputado que lo desee puede razonar su voto por escrito o verbalmente. En el razonamiento del voto debe limitarse al fondo del asunto, sin examinar las incidencias habidas en la discusión ni hacer refutaciones o réplicas. El razonamiento verbal procede una vez concluido el acto de la votación y en él no puede em­plear el diputado más de diez minutos. Este plazo no puede cederse total ni parcialmente, y tampoco puede fraccionarse. 341

21- No puede razonar el voto el diputado que no estuvo presente en el acto de la votación.342

22- El diputado que haya emitido un voto particular sobre cualquier pro­yecto de ley u otra disposición de la Asamblea, puede solicitar que su voto conste en el acta, así como a que se consigne en ella la forma en que votó, afirmativa o negativamente. Para ello debe indicarlo así a la Secretaría en la misma sesión en que dio su voto. Esta posibilidad,

"' (Reg. art. 1 03; Sesión de Plenario de 7 de setiembre de 2006) 339 (Reg. art. 1 O 1) 340 (Reg. art. 1 O 1) 341 (Reg. art. 1 09; Actas del Plenario, N" 33, de 1 de julio de 1991 , págs. 34-36) 342 (Antecedente: Actas del Plenario, N° 62 de 30 de agosto de 1990, pág. 16)

140 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

antiguamente garantizada como derecho en el Reglamento, se man­tiene como práctica parlamentaria.

23- Pero si la votación fue secreta no es posible razonar el voto, ni puede el diputado solicitar que conste en el acta la forma en que votó, pues estos actos desnaturalizarían el carácter secreto de la votación.343

24- En caso de que se produzca empate en la votación, cualquiera que sea el asunto que se esté votando, debe ser puesto de nuevo a discusión y si en la segunda votación vuelve a resultar un empate, el asunto se tendrá por desechado y se archivará sin más trámite. En consecuen­cia la práctica consuetudinaria ha rechazado la posibilidad de revisión de la segunda votación. Sin embargo, en un caso concreto la Sala Constitucional admitió este trámite adicional.344

25- Corresponde al Presidente indicar el punto o los puntos sobre los cuales debe recaer la votación. Asimismo, le corresponde recibir las votaciones corrientes y declarar si hay aprobación o rechazo de un asunto. Igualmente declarar el resultado de las votaciones nominales o secretas. 345

26- Antes de proceder a recibir las votaciones correspondientes, el Presidente anuncia el número de diputados presentes en el salón de sesiones, a fin de corroborar con ello que existe el quórum requerido y el número de diputados suficiente en el caso de que el asunto exi­ja una votación calificada. Por práctica parlamentaria, el Presidente indica también antes de la votación el número de votos requerido. Si algún diputado estuviere en desacuerdo con su decisión, puede apelar ante la Asamblea, la que en definitiva decidirá el punto.346

27- La indicación previa de los votos que requiere el asunto para ser apro­bado y la expresa manifestación posterior sobre el número de votos a favor y en contra que se emitieron, es sumamente importante hoy día

343 (Reg. arts. 1 O 1 y 104) 344 (Reg. art. 1 06; SCV N° 17616-05) 345 (Reg. art. 27, incisos 5 y 7) 346 (Reg. art. 27, inciso 7)

j

MANUAL DE PROCEDIMII:NTOS LJ:GISLATIVOS 141

cuando se está en un caso de mayoría calificada, ya que el asunto pue­de ser revisado por la Sala Constitucional en el trámite de la consulta legislativa o la acción de constitucionalidad y su eventual omisión puede dar lugar a la nulidad del procedimiento.

28- La jurisprudencia de esa Sala de la Corte no ha sido coincidente en los casos en que se ha referido al tema, pues en una ocasión señaló que no cabe una presunción de legitimidad de la ley en este punto cuando no consta expresamente en el expediente. De modo que, en ausencia de ese dato, la presunción opera en contrario, y en consecuencia, la ley se consideraría viciada de nulidad por no haber contado con la votación establecida por la Constitución. Una resolución posterior, sin embargo, estableció que la comprobación de ese requisito no re­quiere que así se haya consignado en el acta de la sesión respectiva, pues si de los elementos objetivos que se desprenden del expedien­te legislativo es posible deducir o presumir razonablemente que la ley fue aprobada por la mayoría calificada que se requería, puede válidamente concluirse a favor de la constitucionalidad del cuerpo nonnativo.347

29- El Presidente debe dar un término prudencial entre el momento de dar por discutido un asunto y el recibo de la votación correspondiente, procurando que ésta se realice cuando todos los diputados asistentes estén ocupando sus curules. No obstante, si durante el recibo de una votación entra al salón de sesiones algún diputado, se le recibe su voto.348

30- El voto es un acto ininterrumpido. Para este efecto, no se pasa a co­nocer el siguiente Capítulo del Orden del Día, hasta tanto no se haya terminado la votación que se estuviera recibiendo.349

"' (SCV W 479-90, de 17:00 hrs. del 11 de mayo de 1990; N° 546-90, de 14:30 hrs. del 22 de mayo de 1990; y W 2902 de 1996)

"' (Acuerdo Legislativo N° 40-A, de 1 O de set. de 1962) m (Reg. art. 40)

142 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

Sección 22. Recursos

1- El Reglamento Interior de la Asamblea solo admite dos tipos de re­cursos: el de revisión, que procede contra todo acuerdo o resolución de la Asamblea o de una comisión, y el de apelación contra las re­soluciones del Presidente de la Asamblea, o de la comisión, en su caso.350

2- No existe ninguna posibilidad de presentar un incidente de nulidad de actuaciones, ni un recurso semejante, contra los acuerdos de los órganos legislativos, por vicios de fondo o de forma. Cualquier vicio de legalidad debe subsanarse por medio de los recursos de revisión o apelación. Si esos recursos no se utilizan en tiempo, la única forma de enmendar el error sería devolviendo el expediente a la Comisión que dictaminó, para que se subsane el vicio. Si la nulidad resultara de la existencia de trámites inconstitucionales o antirreglamentarios, co­rresponderá declararlos a la Sala Constitucional sea mediante la con­sulta legislativa o la acción de inconstitucionalidad. En los últimos · años ha sido muy utilizado también el recurso de amparo ante esa Sala por parte de los diputados para reclamar eventuales nulidades de procedimiento. 351

3- En una ocasión la Asamblea admitió que, con el voto de al menos dos tercios de la totalidad de sus miembros, se pueda declarar la nulidad de lo actuado en comisión o en Plenario. Pero la procedencia o no de una moción en ese sentido queda a criterio del Presidente, pues al no estar contemplado en el Reglamento, no está obligado a admitir­la. El procedimiento más utilizado en los últimos años ha sido que, por moción de orden, el Plenario devuelve a la Comisión respectiva el expediente para que se revise lo actuado y se corrijan los vicios existentes. Incluso, si éstos son solamente materiales o de carácter administrativo, el Presidente devuelve el proyecto cuando se percata de su existencia.352

350 (Reg. arts. 155 y 156) 351 (ST/ 2495-92; Actas de Plenario, N" 118, de diciembre de 1992, pág. 13; HERNANDEZ,

D. Par!. Cost. pág. 184) "' (Actas del Plenario, N° 112 del 27 de noviembre de 1985, pág. 85)

M ANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EG ISLATIVOS 143

4- La posibilidad de revisar lo actuado por medio de una moción de orden, cuando se detectan errores de procedimiento, es admisible aún en comisión, siempre que haya unanimidad de criterio de sus miembros sobre el punto. Si no se obtiene ese consenso, el asunto podría ser revisado por el Plenario, conforme se dijo antes. No se admite ninguna facultad personal del Presidente de la Asamblea, o del Directorio, para revisar lo actuado por un Presidente de comisión ni para dar criterios vinculantes.353

5- Si se anulara una sesión de comisión, deberá realizarse de nuevo todo lo actuado en ella, o bien se ha sugerido que las mociones o asuntos conocidos en esa sesión sean puestas a derecho por el Plenario de la Asamblea, mediante votación igualmente calificada.354

6- Existe otra práctica por la cual es posible dejar sin efecto una resolu­ción, y es una especie de revocatoria de sus actos que en ocasiones ha hecho el Presidente al constatar que en ella ha mediado error o ilegalidad. En tal caso se ha procedido a dejar sin efecto el acto, sin necesidad de que se presente apelación por parte de un diputado.355

22-1 Recurso de revisión

1- El diputado puede pedir la revisión de las declaraciones, resoluciones y acuerdos de la Asamblea o de la comisión respectiva, así como la revisión o consideración de un proyecto de ley discutido y aprobado en primer o segundo (o tercer) debate o votado (dictaminado) en la comisión. En las comisiones este derecho corresponde solo a los diputados miembros de ella.356

2- Conforme al Reglamento, la revisión de un asunto cabe por una sola vez. Esta es una regla prácticamente inalterable. No obstante, la Sala Constitucional admitió en una ocasión la validez de una segunda

m (ST/ 21 8 bis-84) 354 (Actas del Plenario, N° 112 del 27 de nov iembre de 1985, pág. 85) "' {Actas del Plenario, N" 168 de 5 de marzo de 1985, pág. 36; 195, de 29 de abril de 1985,

pág. 16; 142, de 19 de fe brero de 199 1, pág. 5) 356 (Reg. art. 2, inciso 9; y 5, inciso 5; ST/ 162-2000)

144 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

revisión, por haber sido presentada en una legislatura posterior y res­pecto de un texto diferente del que se consideró la primera vez.357

3- La revisión debe solicitarse a más tardar inmediatamente antes de la aprobación del acta respectiva en la sesión siguiente. Sin embargo, cuando se tratare de decretos y acuerdos aprobados definitivamente al finalizar un periodo de sesiones ordinarias o extraordinarias, la re­visión debe presentarse en la misma sesión en que se hizo tal aproba­ción.358

4- Las mociones de revisión se conocerán en el lugar que ocupaba el asunto cuya revisión se solicita y a más tardar inmediatamente des­pués de la lectura de la correspondencia en el Capítulo respectivo.

5- Si el asunto ha sido definitivamente votado por la Asamblea Legislativa y no aparecerá más en el Orden del Día, la revisión podrá plantearse inmediatamente después de la votación o antes de aprobarse el acta respectiva en la sesión siguiente. En ambos casos se conocerá inme­diatamente después del Capítulo de Correspondencia. Para la aproba­ción de la moción se requiere la mayoría ordinaria (absoluta).359

6- Si la Asamblea admite la revisión, el asunto volverá al estado en que se encontraba antes de votarse la cuestión que dio motivo a ella. Los alcances de esta disposición han sido discutidos. Sobre el punto se ha estimado que la etapa previa a la votación fue la etapa de discusión del proyecto por el fondo, o de la moción o asunto, según el caso, mo­mento al que deberá retrotraerse el proyecto revisado. Este criterio ha sido respaldado por la costumbre parlamentaria.360

7- No cabe la revisión de los acuerdos de nombramiento de elección que haga la Asamblea, en uso de sus atribuciones constitucionales, ni de lo que se resuelva sobre concesión de honores u otorgamiento de Ciudadanía Honorífica. Tampoco se admitió en el caso de un acuerdo de permiso de salida del Presidente de la República, por cuanto, con

"' (Reg. art. 155: SCV N" 1520-99) "' (Reg. art. 155) 359 (Reg. art. 155) 360 (Reg. art. 155; ST/11 0-98)

MAN UA L DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 145

apoyo en ese permiso, el Presidente ya había salido del país; se trata­ba, por tanto, de un hecho consumado, y la revisión no tenía ningún efecto práctico.361

8- Es también inadmisible una nueva moción de revisión cuyo objeto sea revisar otra vez la votación recaída sobre una moción de fondo. 362

9- Cuando la Asamblea conozca la revisión de un asunto de cualquier naturaleza, el diputado que la hubiera pedido podrá hacer uso de la palabra para referirse a ella por un plazo improrrogable de quince minutos. Para manifestarse en contra, se concederá un plazo igual únicamente a otro diputado. Agotado ese trámite, se recibirá la vota­ción. Pero, si la revisión se solicita respecto de la votación que recayó sobre la moción de alteración del Orden del Día, solo se concederá la palabra al diputado que la solicita, hasta por un lapso de cinco minutos.363

22-2 Recurso de apelación

1- El diputado puede apelar a la Asamblea de las resoluciones del Presidente, cuando considere que en ellas hay ilegalidad o irregu­laridad, pero si el Presidente revoca la resolución, no cabe la apela­ción.364

2- Igualmente podrá el diputado apelar al Plenario de la Asamblea, el cual resolverá en definitiva, cuando el Presidente le negare un permi­

so para no asistir a las sesiones. Esta apelación se tramitará en el capí­tulo correspondiente del Orden del Día. Sin embargo, esta facultad no la ejercen los diputados hoy día, pues, con apoyo en un Reglamento de Ausencias de Diputados, vigente, utilizan más bien una especie de recurso de reconsideración ante el Presidente de la Asamblea, quien resuelve en definitiva.365

J<> l (Reg. arts. 155 y 200; Actas de Plenario, N° 187, de 15 de abri l de 1985, pág. 30) .l<>l (ST/ 005-88) 3<•J (Reg. arts. 155 y 38) J<>~ (Reg. art. 2, inciso 1 O; Antecedente: Actas del Plenari o, N° 168 de 5 de marzo de 1985,

pág. 36) "'' (Reg. art. 28 y 35, inciso 2, apm1e eh)

146 MARINA RAMIREZ ALTAMIRANO

3- Pero no todas las resoluciones o actuaciones del Presidente son apela­bles. La práctica parlamentaria ha admitido una interpretación en el sentido de que no son apelables aquellas disposiciones que no implican un acto subjetivo del funcionario que pueda calificarse de irregular, sino la aplicación estricta de una norma constitucional o reglamen­taria que la justifica o legitima. No obstante, la Sala Constitucional, en un caso particular, estimó inconstitucional el rechazo ad portas de apelaciones con apoyo en esa interpretación.366

4- Tampoco son apelables las disposiciones del Presidente en asuntos en las que el Reglamento le concede una atribución exclusiva de la que se excluye al Pleno. No resulta atendible entonces que el Pleno Legislativo venga a resolver por la vía de la apelación lo que le com­pete al Presidente, pues ello implicaría una vulneración de los deberes y atribuciones que nuestro orden jurídico le ha atribuido al Plenario Legislativo y al Presidente de la Asamblea, respectivamente.367

5- La apelación debe presentarse inmediatamente después de emitida la resolución que se estima irregular. Si lo que se impugna es la inclu­sión de un asunto en el Orden del Día, la apelación debe presentarse al iniciarse la sesión y no al iniciarse el conocimiento del asunto en cuestión. Para referirse al asunto, tanto el Presidente como el ape­lante podrán hacer uso de la palabra por un término improrrogable de hasta treinta minutos. En este caso no se admiten interrupciones. Terminada la intervención de ambas partes, la Asamblea procederá a la votación correspondiente.368

6- No indica el Reglamento cómo debe presentarse la apelación, por lo que válidamente puede interpretarse que bastaría hacerlo de viva voz en el momento indicado. No obstante, la práctica parlamentaria es que se presenta por escrito ante la Mesa para que el Presidente le dé curso, gestión que incorrectamente se denomina "moción de apela­ción", pues no es una moción sino un recurso y así debe llamarse.

366 (SCV N° 290 1-2007) 367 (SCV N° 5969-98) 368 (Reg. art. 156; Antecedente: Actas del Plenario, N° 77 de 25 de setiembre de 1985; SCV

N• 3671-2006)

Mii NUii L DE PROCEDIMI ENTOS LEGISLiiiWOS 147

7- Para que prospere la apelación so lo se requiere la mayoría absoluta de los votos de los diputados presentes. Pero esta votación - si bien re­suelve la discrepancia que tenga el diputado respecto a una alteración del procedimiento por parte del Presidente- no subsana la eventual violación que se hubiere producido en los requisitos o trámites sus­tanciales en la formación de la ley. 36~

Sección 23. Publicidad de las sesiones

1- Las sesiones de la Asamblea son públicas; sólo por razones muy ca­lificadas y de conveniencia general pueden declararse secretas por medio de acuerdo que requiere una votación no menor de las dos terceras partes de los diputados presentes en la sesión respectiva. La sesión secreta no se trasmite por radio, ni se recogen en el acta las intervenciones de los diputados. En el acta solo se hacen constar el o los acuerdos que toma la Asamblea en esa sesión, en la cual sólo participan los diputados, con exclusión de todo el personal técnico y administrativo de apoyo. Esto solo ha ocurrido en muy raras ocasio­nes. J7o

2- Conforme al Reglamento, debe ser secreta la sesión cuando se vaya a conocer el informe de la comisión especial que se hubiere nombrado en la tramitación de acusaciones contra miembros de los Supremos Poderes.371

3- Las sesiones del Plenario legislativo son transmitidas diariamente por el sistema de radio y televisión estatal (SINART), y un resumen de ellas se incluye en todos los noticieros televisivos y en los medios escritos que, normalmente, tienen una sección especial para informar sobre lo que ahí acontece. Para esto, todos los medios de información tienen destacado un periodista en forma permanente en la Asamblea, donde hay un local especialmente acondicionado para que realicen sus labores, la llamada Barra de Prensa.

""' (ST/ C 055-2004) "" (CP. art. 117) 371 (Reg. art. 19 1)

148 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

4- También el Departamento de Prensa y Protocolo de la Asamblea brin­da el servicio de información diario de la actividad de la Asamblea por medio de boletines, así como. grabaciones de audio y video de las sesiones plenarias.

CAPÍTULO IV Las Sesiones de Comisión

Sección 24. Horario de las sesiones

1- De conformidad con el Reglamento, las Comisiones Permanentes ce­lebrarán "dos sesiones los días martes y miércoles de cada semana". La redacción confusa de la disposición ha permitido dos interpreta­ciones, que en definitiva operan como opciones para la comisión, la cual puede optar por celebrar una o dos sesiones en cada uno de esos días. De ahí que en la práctica, las comisiones funcionan con distintos horarios y número de sesiones.372

2- Cuando se celebran dos sesiones diarias, su separación es casi siem­pre solo formal y la hace el personal administrativo de la comisión mediante la preparación de dos actas separadas. Otro procedimien­to que se utiliza, más ajustado al Reglamento, es que el Presidente levanta la primera sesión en el momento oportuno y abre luego la segunda con dispensa del acta anterior.

3- El sistema que se escoja es importante para efectos de la alteración del Orden del Día y del quórum, pues la alteración rige para la sesión siguiente y, en consecuencia, el mismo día, cuando se celebran dos sesiones diarias. En cuanto al quórum, resulta ventajoso celebrar dos sesiones diarias (que por Jo general son seguidas, con intervalos de unos pocos minutos) pues es posible que el quórum se logre reunir para la segunda, si la primera no hubiere podido celebrarse por llega­da tardía de algunos diputados. 373

4- Las sesiones deberán efectuarse a partir de las trece horas y no pue­den prolongarse más allá de la hora fijada para que se inicie la se­sión plenaria o las sesiones de las Comisiones Legislativas Plenas.

372 (Reg. art. 73) 373 (Reg. art. 74)

150 M ARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

El horario puede ser variado por acuerdo de las tres cuartas partes de los miembros de la comisión, por todo el tiempo que se imponga en el respectivo acuerdo. En consecuencia, la comisión puede fijar una hora de inicio diferente para la sesión, como horario permanente, evitando que sea concurrente con las sesiones de los otros órganos parlamentarios. De ahí que no sería posible fijar las horas de la noche para sesionar ordinariamente, ya que las sesiones plenarias pueden prolongarse después de las dieciocho horas, aunque ésta sea la hora en que normalmente terminan. No obstante, en la práctica, se ha ob­viado este problema indicando en la moción correspondiente que la sesión se iniciará "unos minutos (X) después de que .finalice la sesión plenaria". 374

5- Esta misma limitación existe para el caso de que la sesión, iniciada en la mañana o en las primeras horas de la tarde, deba suspenderse para que los diputados asistan a la sesión plenaria, ya que las sesiones de comisión no pueden prolongarse más allá de la hora fijada para iniciar ésta, y la convocatoria a una sesión extraordinaria debe hacerse con veinticuatro horas de anticipación.375

6- Sin embargo, es posible acordar suspensiones por periodos cortos dentro del horario normal de la comisión, en cuyo caso se denominan recesos, los cuales pueden ser declarados en forma discrecional por el Presidente de la comisión.

7- El Presidente de la comisión, o, en su ausencia, el Secretario, podrá convocar a sesiones extraordinarias siempre que sea en días hábi­les, con al menos, veinticuatro horas de anticipación y a no más de dos sesiones por semana, aunque por acuerdo de mayoría la comisión podría sesionar mayor número de veces en forma extraordinaria. En estas sesiones solo podrán conocerse los asuntos específicamente se­ñalados en la convocatoria. Estos deben estar en el Orden del Día y su lugar debe respetarse, ya que incluir otros asuntos o alterar el orden de prioridad significaría una alteración sin cumplir los requisitos que señala el reglamento. También pueden habilitarse para ese efecto

374 (Reg. arts. 74 y 32) 375 (Reg. art. 74)

M ANUAL.DE PROCEDIMIENTOS L EGI SLATIVOS 151

días no hábiles, pero para esto se requiere el acuerdo de los dos ter­cios de los miembros .376

8- La convocatoria a sesiones extraordinarias debe hacerse por un medio idóneo que garantice a los miembros de la comisión, al menos, el conocimiento de su celebración en la fecha fijada. Por lo general la hace la Secretaría Técnica de la comisión mediante circular escrita que firman los convocados al recibirla. Podría hacerse también por telegrama, pero en este caso el término de 24 horas para la celebra­ción habría que contarlo a partir de la fecha y hora en que el último telegrama es recibido.377

9- Las Comisiones Especiales se reunirán, ordinariamente, los jueves a partir de las trece horas, o el día hábil que sus miembros decidan, siem­pre que no interfieran con las sesiones de Plenario, de las Comisiones Permanentes o de las reuniones de las Fracciones Políticas. En con­secuencia, una comisión especial no puede suspender la sesión para continuarla una vez iniciado el Plenario, porque habría concurrencia horaria. Tampoco puede celebrar otra sesión separada, a menos que se convoque como extraordinaria con veinticuatro horas de anticipa­ción.378

10- Salvo que se trate de Comisiones Mixtas creadas por ley específica, las sesiones de las Comisiones Especiales deben prolongarse por no menos de dos horas, excepto que en menos tiempo, llegue a haber acuerdo y votación definitiva, sobre el asunto en estudio. Esas sesio­nes deberán celebrarse en horas no concurrentes con las del Plenario o de otras comisiones. En la práctica no se exige aquel mínimo, ya que se estima que el interés de la norma era para efectos del cálculo de la remuneración por dietas, y este sistema se sustituyó por uno de remuneración mensual, independiente del número de sesiones real izadas. 374

376 (Reg. art. 74 y X) 377 (ST/ 28-86 l m (Reg. art. 94; Prácticas, pág . X 1 379 (Reg. art. 93)

152 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

11- Las Comisiones Legislativas Plenas sesionan los días miércoles. La sesión se inicia a las diecisiete horas con cinco minutos y no puede ser levantada antes de las dieciocho horas, salvo que así sea acorda­do por, al menos, trece diputados. Pero podrán comenzar a sesionar antes de esa hora, cuando la sesión plenaria termine antes de la hora reglamentaria -por falta de quórum o por agotamiento del Orden del Día- siempre que sea cinco minutos después de que dicha sesión haya finalizado.380

12- Las Comisiones Legislativas Plenas, con el voto de al menos trece diputados, podrán acordar sesionar extraordinariamente en otros días hábiles. Los recesos acordados por el Plenario se aplicarán a estas Comisiones. 38 1

Sección 25. El quórum

1- El quórum para que las Comisiones Permanentes Ordinarias se­sionen es de seis miembros en el caso de la Comisión de Asuntos Hacendarios y de cinco miembros cuando estén compuestas por nue­ve. En las Comisiones Legislativas Plenas el quórum lo forman trece diputados. En las Comisiones Especiales de todo tipo el quórum se forma con el número que exceda de la mitad de sus componentes.382

2- En las comisiones también se acostumbra dar quince minutos de to­lerancia para la formación del quórum y el inicio de la sesión. Si pasados esos quince minutos luego de la hora en que la sesión debe iniciarse, el quórum no se ha conseguido, la sesión debe posponerse para la siguiente fecha. El Secretario de la comisión levantará, en tal caso, la lista de los diputados presentes para el reconocimiento de la dieta correspondiente, la cual pierden los que se encontraren ausentes sin causajustificada.383

380 (Reg. art. 60, inciso 1) 3" (Reg. art. 60) 382 (Reg. arts. 92 y 62) 383 (Reg. art. 120, 33 y 7)

1 i ;

1 1

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 153

3- En el caso de que en el curso de la sesión se rompiere el quórum por ausencia de uno o varios diputados, se procede igual que en el Plenario. El Presidente debe conminar a los ausentes a fin de que reintegren el quórum, y si cinco minutos después del llamado no se hubiere logrado restablecerlo, la sesión se levantará, y los diputados ausentes sin causa justificada perderán la dieta respectiva. Sin embar­go, en comisión, el manejo del quórum durante la sesión es mucho más flexible que en el Plenario.384

Sección 26. El Orden del Día

26-1 En las Comisiones Ordinarias

1- De conformidad con el Reglamento, la elaboración del Orden del Día le corresponde al Secretario de la comisión, pero en la práctica esta labor la realiza el secretario técnico, de oficio y de acuerdo con las re­glas que rigen al efecto. Debe prepararse con 24 horas de anticipación y exhibirse debidamente para conocimiento de todos los diputados. En lo pertinente son aplicables a este efecto las reglas que rigen para la confección del Orden del Día del Plenario.385

2- Salvo la anterior, no hay otras normas en el Reglamento que indiquen la forma de elaborar el Orden del Día de las Comisiones Ordinarias. Sin embargo, dadas las diferentes funciones y organización de las Comisiones y de la Asamblea Plenaria, las reglas que rigen la confec­ción del Orden del Día del Plenario y que pueden considerarse perti­nentes para su aplicación en comisión, son pocas, de modo que en la práctica suele procederse con una mayor flexibilidad, a fin de agilizar el trabajo de la comisión. Esta flexibilidad, no obstante, requiere del consenso, pues no puede dejarse de lado el respeto a los derechos de las distintas Fracciones representadas en ella, y en especial de las minorías. 386

384 (Reg. art. 34) 3

" (Reg. arts. 72, inciso f, y 35) 386 (Reg. arts. 120 y 35; ST/1 151 -90)

154 MARINA R AMÍREZ ALTAMIRANO

3- El contenido del Orden del Día de las Comisiones Permanentes Ordinarias, se reduce normalmente al conocimiento de los proyectos de ley que le han sido asignados y a la correspondencia recibida. En ocasiones, se incluyen audiencias o comparecencias de terceros. Las Comisiones Especiales suelen tener iguales actividades, aunque redu­cidas a un solo proyecto o expediente de investigación.

4- En aplicación de las normas que regulan el Orden del Día del Plenario, en las comisiones se conoce en primer término de los proyectos de ley que estén asignados. Estos se incluyen en el Orden del Día, cinco días después de que el Proyecto aparece publicado en el Diario Oficial La Gaceta, ocupando el último lugar. En el trámite de esos proyectos, pueden programarse las audiencias a terceros, que se evacuan por lo general en la oportunidad en que el asunto esté siendo conocido y discutido por la comisión. Como último punto se incluye el informe de correspondencia.

5- Puesto que las comisiones no realizan funciones de control político (salvo las Investigadoras), no se aplica en la elaboración del Orden del Día la división de la sesión en dos partes separadas, para conocer materias diferentes. Tampoco se hace dicha separación en las comi­siones investigadoras, ya que ellas solo tienen un único tema de con­sideración que les ha sido encomendado.

6- El Orden del Día de la comisión puede ser alterado por votación de dos tercios de los diputados presentes miembros de la comisión res­pectiva. Esa alteración surtirá efectos en la sesión siguiente. Aquí debe recordarse que, si se celebran dos sesiones diarias, la alteración tendrá efecto el mismo día. No se aplica en este caso la interpreta­ción dada por la Sala Constitucional para la alteración del orden del día del Plenario, por ser situaciones distintas, además de que dicho Tribunal expresamente indicó que la norma es válida.387

7- A pesar de que no hay otras disposiciones acerca de la alteración, además de la señalada en el párrafo anterior, es posible afirmar que en este punto las normas del Orden del Día del Plenario tienen

1" (Reg. art. 78; SCV N° 990-92)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGI SLATIVOS 155

8-

9-

carácter supletorio, y aunque no sería imposible su aplicación, en lo no regulado expresamente, parece resultar más adecuado al trabajo de la comisión un manejo del asunto más flexible. La práctica legislativa muestra que el rigor de las alteraciones formales con fundamento en las normas en comentario, se atenúa por obra de la facultad genérica de dirigir los debates que tienen los Presidentes, mediante fórmulas ideadas por razones estrictamente prácticas y sostenidas por la tole­rancia o la aceptación unánime de los diputados.388

La práctica anterior suele manifestarse a menudo en relación con el informe de correspondencia. Como se indicó, ésta ocupa el último lugar del Orden del Día, después de los proyectos de ley que están en la agenda, lo que impide, muy a menudo, que se llegue a conocerla, ya que la discusión de los asuntos previos consume toda la sesión. Es posible que la correspondencia que se relaciona con un proyecto de ley, pueda leerse en la misma oportunidad en que éste se conoce. Pero, habida cuenta de que hay correspondencia que no calza con los proyectos de ley que se tramitan, y que en ocasiones esa correspon­dencia es significativa o urgente, algunos Presidentes dan cuenta de ella sistemáticamente al final de las sesiones, cuando consideran que ya ha concluido el trámite que ocupaba a la comisión.389

Si las circunstancias del caso hacen imposible estas soluciones, el único medio para que la comisión conozca el Capítulo de Correspondencia, con preferencia a los proyectos de ley que figuren en el Orden del Día, sería mediante su alteración formal conforme al Reglamento. 390

26-2 En las Comisiones Legislativas Plenas

1- En las Comisiones Legislativas Plenas el Orden del Día debe elabo­rarlo la Secretaría de esta forma: a- Discusión y aprobación del acta . . b- Asuntos de Régimen Interno. e- Segundos Debates. d- Primeros Debates.391

"' (Reg. arts. 79, 71 , inciso a, 120 y 35; ST/ 1151-90) "'' (ST/ 1151-90) 390 (Reg. art. 78) 391 (Reg. art. 63 , inc. l)

156 MARINA RAMÍREZ ÁLTAMIRANO

2- Para la discusión y aprobación del acta y para los Asuntos de Régimen Interno, se dispone de un plazo máximo de treinta minutos por se­sión.392

3- Los proyectos figurarán en el Orden del Día, conforme a la secuencia establecida en la moción delegatoria y según el orden de aprobación de estas mociones. 393

4- La secuencia de los proyectos puede ser alterada mediante moción de orden que se conocerá en el Capítulo de Régimen Interior y que de­berá ser aprobada con el voto favorable de al menos trece diputados. Para conocer esta moción se dispone de un plazo máximo de veinte minutos en cada sesión.394

5- Las mociones de orden que se presenten con este fin sólo serán de recibo cuando sean firmadas por: dos o más Voceros de Fracción, que representen juntos a por los menos trece diputados de la Comisión; no menos de la mitad de los Voceros de la Comisión; al menos cinco diputados de dos o más Fracciones.395

6- La alteración del Orden del Dia de los proyectos surte efecto en la sesión siguiente a su aprobación.396

Sección 27. Subcomisiones

27-1 En las Comisiones Ordinarias

1- El Presidente de una comisión permanente puede nombrar subco­misiones, formadas por tres o cinco miembros, para el estudio de determinados proyectos de ley, salvo que, por mayoría, la comisión disponga lo contrario. Además, puede el Presidente designar una de

m (Reg. art 63 inc.2) 393 (Reg. art. 63, inciso 3) 394 (Reg. art. 63, inciso 4) ,., (Reg. art. 63, inciso 5) 396 (Reg. art 63. inc.6)

M ANUAL DE PROCEDIMI ENTOS L EGISLATIVOS 157

estas comisiones para que redacte un informe final que contemple todas las enmiendas o mociones aprobadas con anticipación a que el proyecto en estudio sea votado.397

2- Como el Reglamento Interior no regula en detalle el funcionamiento de las subcomisiones, se ha interpretado que se les aplican las nor­mas de las Comisiones Permanentes; pero en algunos aspectos, como el del quórum, es necesario acudir a las normas de las Comisiones Especiales. Incluso sería posible, aunque excepcionalmente, la apli­cación por analogía de normas del Plenario. 398

3- El informe de subcomisión puede ir acompañado de un texto sustitu­tivo del proyecto original. Ambos documentos deben ser aprobados por la Comisión. Una vez aprobado el texto sustitutivo, éste pasa a ser el texto base de discusión en la Comisión y sobre él se presentarán las mociones de fondo que se consideren necesarias.399

4- Una subcomisión puede presentar uno o varios informes sobre el proyecto estudiado, aunque lo usual y apropiado es que se rinda un solo informe. En los casos excepcionales en que se han presentado informes de mayoría y minoría, éstos se han conocido en el orden es­tablecido para conocer los dictámenes de Comisión en el Plenario, es decir se conocen primero Jos afirmativos de mayoría y solo en caso de que éste sea desechado se entran a conocer los otros. Los informes podrían ser desechados todos, en cuyo caso se seguirá conociendo el proyecto original.400

5- El nombramiento de una subcomisión para que redacte un informe final que contemple todas las enmiendas o mociones aprobadas con anticipación a que el proyecto en estudio sea votado, es un trámite en desuso. En la práctica es el personal de apoyo administrativo de la Comisión el que realiza esta tarea, la cual va haciendo a lo largo del debate, mediante actualizaciones constantes del texto. Sin embargo, es preciso tener presente que sobre este texto actualizado por el personal

397 (Reg. arts. 125 y 128) 398 (VOL! O, pág. 628) 399 (ST/C-012-2004) 400 (Reg. art. 81) (ST /762-2000)

158 M ARINA R AM ÍREZ A LTAMIRANO

de apoyo no es posible presentar mociones de enmienda, ya que no tiene la naturaleza de texto sustitutivo, de modo que las propuestas de modificación se harán siempre respecto del texto original.401

27-2 En las Comisiones Legislativas Plenas

1- La Comisión Legislativa Plena puede nombrar, en cualquiera de los debates, mediante una moción de orden aprobada por, al menos, trece diputados, y por una sola vez, una subcomisión de su seno para que informe sobre un proyecto de ley. La Subcomisión la integrarán tres, cinco o siete diputados de todas las Fracciones Políticas representa­das en la comisión.402

2- La subcomisión debe rendir su informe dentro del plazo fijado por el Presidente, el cual podrá ser prorrogado por una sola vez. Mientras tanto, se suspende la discusión del proyecto. Una vez rendido el in­forme, el proyecto pasa a ocupar el lugar que tenía antes de aprobarse la moción para integrar la subcomisión.403

3- El informe puede recomendar que se subsanen vicios de procedimien­to; que se aprueben, rechacen o modifiquen las mociones pendientes de votación o que se conozca un texto sustitutivo, en cuyo caso adjun­tará la moción respectiva.404

4- Leído el informe de la subcomisión, si propusiera modificaciones al texto, y si se está en el trámite de primer debate, se tendrá por abierto un nuevo plazo de tres sesiones para la presentación de mociones de fondo. Votadas éstas, se proseguirá con el trámite del debate.405

S- Si se estuviere en segundo debate, éste se suspenderá de inmediato y el proyecto pasa a ocupar el primer lugar del Capítulo de Primeros Debates del Orden del Día de la sesión siguiente. Solo en esta sesión se conocerán mociones de fondo.406

' "' (ST/ C-012-2004) "" (Reg. art. l71 incisos 1 y 5) ' 03 (Reg. art, 171 inciso 2) "'' (Reg. art.l71 , inc. 3) ' "' (Reg. art. 171 , inciso 4) 406 (Reg.arts. l67 y 171 , inciso4)

"

1 j

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 159

6- Aunque no se señale expresamente, se entiende que la Subcomisión solo puede presentar un informe, y si acompañare con él un texto sustitutivo, necesariamente habrá de ser unánime o de consenso, ya que no es posible introducir en el procedimiento trámites no previstos -como sería el de conocer varios informes para aprobar o improbar­que vayan en detrimento de la celeridad prevista para el proceso de formación de la ley en estos órganos legislativos. De no lograrse un texto sustitutivo unánime, habría que continuar conociendo el dicta­men original que fue delegado a la comisión.407

Sección 28. Citaciones, comparecencias y concurrencia de Ministros de Gobierno

1- Las comisiones, tanto permanentes como especiales, por medio de sus Presidentes, y los diputados en forma personal, pueden solicitar toda clase de informes a las instituciones del Estado. Dichas solici­tudes deben ser atendidas con prontitud por las instituciones y los funcionarios requeridos, salvo que se trate de secretos de estado.408

2- Corresponde al Presidente de la comisión, previa moción aprobada al efecto, requerir la presencia de aquellos funcionarios y particulares cuya comparecencia en la comisión se considere necesaria para la decisión del asunto que se discute, con el propósito de que sean inte­rrogados por los diputados.409

3- Los Ministros de Gobierno pueden acudir en cualquier momento a las sesiones de las Comisiones Legislativas para referirse al proyecto en discusión, donde tienen derecho a voz, pero no a voto. En el caso de las Comisiones Ordinarias, el Reglamento Interior es omiso en la regulación de esta situación, por lo que no hay reglas definidas. No obstante, en la práctica, cuando el Ministro es invitado, la fecha y hora de la visita la determina la propia Comisión mediante moción

407 (Antecedente: Comisión Plena Segunda, Sesión ordinaria N° 17 de 15 de marzo de 2006)

'"" (Reg. art. 111) '"" (Reg. art. 112)

160 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

de orden aprobada al efecto. Pero en cuanto a las condiciones de la intervención, ello queda, normalmente, librado a la discreción del Presidente de la Comisión, y por lo general se realiza con una amplia libertad de participación. Igual ocurre cuando el Ministro se presenta sin haber sido llamado, caso en el cual siempre se le da amplia opor­tunidad para referirse al asunto en discusión.

4- Tratándose de las Comisiones Legislativas Plenas, el Reglamento sí se ocupa de señalar las siguientes reglas: si el Ministro concurre por iniciativa propia puede hacer uso de la palabra conforme a los plazos y condiciones que el Reglamento Interno señala para los diputados. Si concurre por invitación de la Comisión Legislativa Plena, el plazo y condiciones para el uso de la palabra son fijados por el Presidente de la Comisión, previa consulta con los Voceros de Fracción. Al invi­tar a un Ministro, el Presidente de la Comisión le informa el motivo de su comparecencia. La moción para invitar a un Ministro es de orden. La práctica parlamentaria admite también que la Comisión Plena pueda citar y recibir en su seno a particulares con el fin de que se refieran al proyecto en discusión.410

5- Las facultades del Presidente de la Comisión y las reglas que deben seguir las comisiones en estas comparecencias fueron explicadas al tratar de las Comisiones Especiales de Investigación. (Capítulo II, Sección 13-2)

Sección 29. Votaciones

1- El Reglamento Interior no dedica ninguna parte especial al tema de las votaciones en las Comisiones Ordinarias, por lo que se aplican a ellas las normas propias del Plenario, salvo en lo relativo al modo usual de votación, pues en las comisiones no se utiliza el de ponerse de pie o permanecer sentado, sino el de levantar la mano en señal de aprobación.

41 0 (Reg. art. 172; ST/ C-020-2004)

MANUAL DE PROCEDIMI ENTOS LEGISLATIVOS 161

2- Las reglas generales sobre votaciones que se explicaron en el Capítulo anterior, rigen también en las Comisiones Legislativas, donde las decisiones se adoptan por mayoría absoluta de los dipu­tados presentes, salvo los casos en que el Reglamento Interior exija una votación mayor.411

3- El Reglamento exige el voto de los dos tercios de los miembros pre­sentes para alterar el Orden del Día en comisión. Dos tercios de los miembros de la comisión para habilitar días no hábiles para sesionar, y tres cuartas partes de los miembros de la comisión para alterar el horario acordado para sesionar.412

4- Tratándose de las Comisiones Legislativas Plenas hay además otra di­ferencia relativa al razonamiento verbal del voto, ya que en ellas solo procede respecto de la votación recaída en primero y segundo debate y sobre las mociones de fondo. En todos los demás asuntos solo pue­de hacerse un razonamiento escrito, que debe presentarlo el diputado en cualquier momento antes de la aprobación del acta respectiva.

5- Para el razonamiento del voto, cada diputado podrá hacer uso de la palabra por un plazo que no exceda de cinco minutos, el cual no pue­de cederse total ni parcialmente.413

Sección 30. Recursos

1- Los recursos que puede utilizar el diputado en las Comisiones Legislativas son los mismos que explicamos al referimos a la sesión plenaria: revisión de las votaciones recaídas sobre proyectos de ley o cualquier otro asunto que conozca la comisión, y apelación de las resoluciones del Presidente de la comisión, cuando en ellas haya irre­gularidad o vayan contra disposiciones reglamentarias.

411 (Reg. arts. 98 y 62) 412 (Reg. arts. 78 y 74) m (Reg. art. 174, inciso e)

162 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

2- En consecuencia, son aplicables en comisión las reglas generales de esos recursos. Pero hay una disposición especial en el caso de un recurso de revisión que se presente respecto de la votación recaída en segundo debate sobre un proyecto de ley tramitado en una Comisión Legislativa Plena, ya que ese recurso no se conocerá después del Capítulo de Correspondencia de la sesión siguiente, como dice la norma general, sino en el de Régimen Interno.414

3- También hay diferencia en cuanto al tiempo de que disponen los di­putados para referirse a las mociones de revisión en las Comisiones Legislativas Plenas. Para tal efecto, solo pueden intervenir los pro­ponentes por un plazo que, individual o colectivamente, no exceda de diez minutos. Los que se opusieren a la moción, contarán con un plazo igual que podrán utilizar individual o colectivamente.415

4- De igual modo, en las Comisiones Legislativas Plenas el plazo para justificar y rebatir un recurso de apelación es menor, pues en ellas el apelante y el Presidente sólo pueden intervenir por un periodo máxi­mo de diez minutos cada uno.416

Sección 31. Publicidad de las sesiones

1- Las sesiones de las Comisiones Legislativas son públicas y de ellas debe levantarse siempre un acta. El Presidente de la comisión puede, no obstante, declararlas privadas si Jo estimare conveniente. En este caso, queda a su discreción decidir qué personal de apoyo puede que­darse dentro del recinto donde se va a celebrar la sesión.417

2- El Reglamento solo autoriza en comisión la celebración de sesiones privadas, no secretas, pues éstas solo se permiten en las sesiones plenarias en los casos expresamente previstos. Por ello, cuando se declara una sesión privada siempre debe levantarse el acta correspon-

414 (Reg. arts. 155 y 173) '" (Reg. art. 174, inciso e) 416 (Reg. art. 174, inciso d) 411 (Reg. art. 75; ST/ 1514/91)

M ANUA L DE PROCEDIMI ENTOS L EGISLATI VOS 163

diente, aunque, por lo general, tal documento circula luego en forma restringida, solo entre los miembros de la comisión.418

3- En las salas en que se celebran las sesiones de comisión existe un sector destinado al público que se conoce como "la barra", donde suelen hacerse presentes las personas interesadas en el asunto que se discute, así como asesores y periodistas. Incluso se permite el ingreso y funcionamiento de cámaras de televisión durante las sesiones.

4- En las Comisiones Legislativas Plenas el Presidente de la Comisión puede ordenar el desalojo de esas barras cuando el público incurra en actos de irrespeto o desorden. En tal caso, la sesión será privada.419

"' (Reg. art. 75 ; ST/ 1515/91) m (Reg. arts. 61 y 56, inciso j)

TERCERA PARTE

PROCESO DE FORMACIÓN DE LA LEY

El proceso de formación de la ley tiene dos fases muy claramente diferenciadas en el trámite parlamentario. Una primera fase, esencialmente preparatoria y deliberativa, en Comisión, donde el proyecto es sometido a estudio y análisis, y donde puede sufrir, por medio de las mociones, todo tipo de modificaciones. Una segunda fase, también deliberativa, pero fun­damentalmente constitutiva, en el Plenario, donde, luego de ser discutido en varios debates, se da sobre él un acto final decisorio, acogiendo o recha­zando el proyecto en cuestión.

En las Comisiones Legislativas Plenas se da un proceso sui generis, pues a pesar de ser Comisiones formadas por diecinueve diputados, tienen facultad de aprobar leyes, sobre la base del dictamen que rinde una comi­sión permanente, igual que lo hace el Pleno de la Asamblea. El procedi­miento en estos órganos legislativos es más parecido al del Plenario que al de comisión (por eso se les llama también miniplenarios) pero dada su naturaleza y su conformación -con menos miembros- tienen posibilidad de trabajar en forma más ágil, lo que las asemeja también a las comisiones permanentes.

Pueden también distinguirse en este proceso otras dos fases: una inicial introductoria, que comprende la presentación del proyecto ante la Asamblea (llamada iniciativa) y los trámites preliminares, dentro de los cuales el más importante es el de la publicación del proyecto de ley; y otra posterior a la fase de decisión (votación), que corresponde realizar al Poder Ejecutivo, como colegislador, y que comprende la promulgación y la sanción de la ley, a menos que ésta sea vetada.

CAPÍTULO V Los proyectos de ley

Sección 32. Diversos nombres que se les dan

Para facilitar el trámite de los proyectos de ley, suele dárseles en el medio parlamentario distintos nombres, según la etapa en que se encuen­tren en el proceso legislativo. Es así como el documento presentado a la Secretaría del Directorio o a la Dirección Ejecutiva, recibe el nombre de proyecto. Se le llama dictamen una vez que la respectiva comisión se ha pronunciado sobre él, aunque posteriormente, estando en el trámite de Plenario, se le seguirá llamando proyecto de ley o de acuerdo, según el­caso. De ser aprobado en segundo (o tercer) debate y mientras no haya sido resuelto por el Poder Ejecutivo, se le llama decreto legislativo, aunque se trata siempre de un proyecto. Si fuera rechazado en el trámite del Plenario, corresponderá archivarlo como proyecto. De no ser sancionado por el Poder Ejecutivo, y consecuentemente devuelto a la Asamblea Legislativa con las observaciones del caso, se llamará veto.420

Sección 33. Preparación de los proyectos de ley

1- Generalmente, los proyectos de ley son elaborados por los propios interesados, sean particulares, instituciones públicas o privadas, o el Poder Ejecutivo. Las iniciativas de los diputados suelen redactarlas en sus propios despachos, por medio de sus asesores personales. En todos estos casos se trata más bien de anteproyectos de ley, que una vez presentados a la Asamblea por quien tenga derecho de iniciativa, en las oficinas y con los requisitos que señala el Reglamento, pasan a denominarse propiamente proyectos de ley.

"0 (VARGAS, pág. 15)

~-------------------------------------------- - ---

168 M ARI NA RAMiREZ ALTAMIRANO

2- Los anteproyectos de iniciativa de los diputados pueden presentarse, inicialmente, en el Departamento de Servicios Parlamentarios, para que se efectúe el primer levantado de texto, según las técnicas y re­quisitos reglamentarios. De requerirlo el diputado, es objeto también de corrección filológica, en procura de mejorar su estructura formal, corrección idiomática y su estilo. En estos casos, ese Departamento, una vez efectuada la revisión, devolverá el proyecto al diputado para su presentación a la Secretaría del Directorio o a la Dirección EjecutivaY1

3- También la Asamblea Legislativa, por medio de la Oficina de Iniciativa Popular, brinda asesoramiento técnico gratuito para la redacción de los proyectos de ley, al o los habitantes interesados en ejercer el dere­cho de iniciativa de conformidad con la ley de la materia que permite a un número no menor del cinco por ciento los ciudadanos inscritos en el padrón electoral, ejercer la iniciativa para formar las leyes o reformar parcialmente la Constitución Política.422

Sección 34. Requisitos formales

1- De conformidad con el Reglamento, todo proyecto de ley debe pre­sentarse por escrito, a doble espacio, acompañado de dieciséis copias y firmado por el diputado o los diputados que lo inicien o lo acojan. Cuando el proyecto sea de iniciativa del Poder Ejecutivo debe ser firmado por el Presidente y el respectivo Ministro de Gobierno, pues a pesar de que el Reglamento solo exige en este último caso, la fir­ma del Ministro, en la práctica, y en aplicación de lo que dispone la Constitución Política, es preciso que el proyecto lleve también la firma del Presidente de la República.423

2- Debe también acompañar el proyecto una exposición de motivos, re­quisito éste que no está contemplado en el Reglamento pero que la costumbre hace obligatorio.

421 (VARG AS, pág. 27) 422 (Ley de iniciati va popular, N° 849 1 de de 9 de marzo de 2006) 423 (CP. art. 140, inciso 5; Reg. art. 11 3; HERNANDEZ. Der. Par!. , pág. 200)

MAN UAL DE PROCEDIMIENTOS L EG ISLATIVOS 169

3- La exposición de motivos es la parte preliminar del proyecto, donde se razonan en forma doctrinal y técnica los fundamentos del texto legal que se promulga y la necesidad de la innovación o de la reforma. Tiene la finalidad de permitir a los legisladores conocer de la manera más breve pero exacta posible, los propósitos que mueven a la pre­sentación del proyecto, qué situaciones regula, con qué objeto, qué efectos se supone que tendrá, etc.

/ 4- Aunque el Reglamento no exige que el proyecto de ley tenga un arti-culado, lo propio es que el texto propuesto cumpla con la forma que la costumbre ha impuesto de acuerdo con la técnica legislativa. Así, todo proyecto de ley debe constar de dos partes claramente diferen­ciadas: la expositiva (exposición de motivos) y la dispositiva (articu­lado). Esta última corrientemente está precedida del título, luego de la fórmula de rigor: "LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE

COSTA RICA DECRETA". No obstante, el título también corresponde al proyecto como tal, por eso es importante que se formule adecuada­mente desde el inicio.424

5- La técnica legislativa hace una clara diferencia entre legislación nue­va y legislación modificativa, la que puede dividirse también en di­ferentes modalidades de reforma. Según esto pueden diferenciarse los siguientes tipos de proyectos: proyectos de legislación nueva y proyectos de reforma de leyes existentes. Estos, a su vez, pueden ser: proyectos modificativos que proponen una nueva redacción a toda la ley y proyectos modificativos de partes de leyes. Puede proponerse también una reforma simultánea a varias leyes, proyectos de deroga­toria, de interpretación auténtica y proyectos de reforma constitucio­nal. Cada uno de estos proyectos debe cumplir con requisitos forma­les especiales, además de los comunes y fundamentales que señala el Reglamento para la presentación de todo proyecto de ley.425

6- Cuando un proyecto de ley contempla, además de la promulgación de una nueva ley, reformas a otros cuerpos normativos, la técnica legislativa utilizada reiteradamente, se ha inclinado por agrupar en un

424 (VARGAS, pág. 41) m (VARGAS, págs. 19 a 26)

170 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

solo artículo el texto completo de la nueva ley (que tendrá su propia estructura interna) y en artículos posteriores consignar las reformas a otras leyes.

7- El Reglamento, de modo expreso, dispone que cuando se tramita una ley en que se aprueba, deroga o reforma otra ley, al citarse ésta debe expresarse con claridad la materia de que trata, citando su nombre, si lo tuviera. La Comisión de Redacción debe velar porque este requisi­to se cumpla y encargarse de hacerlo cuando se haya omitido.426

8- Cualquiera sea el origen de la iniciativa, el proyecto debe ser presen­tado por escrito, a doble espacio y con dieciséis copias. Las copias solo podrán dispensarse cuando el volumen del texto haga excesiva­mente oneroso su aporte (como ocurre a veces con tratados y conve­nios internacionales presentados por el Poder Ejecutivo para el trá­mite de aprobación legislativa, o podría ocurrir también con las hojas de firmas de ciudadanos cuando se presente una iniciativa popular). Cuando la iniciativa sea de un diputado o del Poder Ejecutivo se so­licitan tres originales firmados, que se utilizarán uno para el trámite, otro para el mantenimiento de una copia fiel y un tercero para trámites administrativos en otras dependencias internas.

9- Si el proyecto es de iniciativa popular debe acompañarse de las res­pectivas hojas, en las que se ha recolectado el porcentaje del padrón electoral indicado en la Constitución Política (5%); el ciudadano o grupo de ciudadanos que presentan el proyecto -que serán los respon­sables de las firmas recolectadas- deberán indicar en el documento su nombre, número de cédula de identidad y calidades. Además, cada página en las que se recojan las firmas deberá tener una reseña del proyecto, el nombre, el número de cédula y la firma de los ciudadanos que lo apoyan.427

426 (Reg. art. 159) "' (Ley de Iniciativa Popular N° 8491 de 9 de marzo de 2006)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 171

Sección 35. Presentación del proyecto

35-1 La iniciativa legislativa

1- Cuando se habla de iniciativa legislativa se hace referencia a la po­sibilidad jurídica de presentar un proyecto de ley ante la Asamblea Legislativa con el fin de obtener de ésta un pronunciamiento sobre él, sea acogiéndolo, con lo que se convertirá en Ley de la República, o rechazándolo. Es, pues, la facultad de proponer la ley y constituye un requisito necesario para que el procedimiento legislativo se origi­ne. La iniciativa puede ser para proponer la modificación, supresión o interpretación de una ley preexistente o la creación de una nueva ley o bien una reforma a la Constitución Política. Se refiere sólo a la presentación de proyectos de ley, por lo que el término no se usa tratándose de proyectos de acuerdos legislativos.428

2- De conformidad con la Constitución Política, tienen iniciativa le­gislativa los diputados -por sí solos o en forma conjunta- el Poder Ejecutivo y el pueblo (los ciudadanos) en un número no menor del 5% del padrón electoral. Pueden ejercer esa iniciativa durante todo el periodo legislativo, tanto en sesiones ordinarias como en extraor­dinarias, pero durante las sesiones extraordinarias los proyectos que presenten los diputados solo seguirán su trámite si el Poder Ejecutivo los incluye en la respectiva convocatoria. Aunque no se trata de una nomenclatura oficial, se conoce este derecho de los diputados como iniciativa parlamentaria; el derecho de iniciativa del Poder Ejecutivo, se conoce como iniciativa gubernativa. Finalmente, la iniciativa de los ciudadanos se conoce como iniciativa popular.429

3- La presentación de un proyecto de ley a la Asamblea Legislativa -ha dicho la Sala Constitucional- tiene una connotación política, dada la naturaleza del órgano legislativo, de los procesos que se desenvuel­ven en él, y la propia condición o situación de los legisladores. A estos últimos importa en gran medida, dadas las motivaciones políticas de

"' Violación del derecho de iniciativa por modificación ilegal del proyecto de ley véase: SCV N° 5833-93

429 (CP. arts. 118 y 123; SCV N"5833-93)

172 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

su actividad, que se reconozca que el impulso del procedimiento de formación de la ley, en casos concretos, ha de atribuírseles subjetiva­mente. En la práctica, la posibilidad de este reconocimiento es asunto de oportunidad, es decir, está vinculado al hecho de que un proyecto se presente cuanto antes, y, sobre todo, de que se presente antes que lo pudieran hacer otros. Esto es independiente de si el procedimiento de formación de la ley se pone en marcha de inmediato, o si tal cosa se difiere -por ejemplo, para el momento en que la Asamblea está en posibilidad jurídica de hacerlo.430

4- Sin embargo, agrega la Sala Constitucional, los efectos de la iniciati­va legislativa (esto es, la de los diputados) no pueden desplegarse vá­lidamente durante las sesiones extraordinarias, a menos que el Poder Ejecutivo incluya los proyectos de esa iniciativa en la convocatoria respectiva. Lo anterior no impide el simple depósito y la recepción y registro de un proyecto de iniciativa legislativa durante el período correspondiente a esa clase de sesiones, aunque este acto no pueda surtir, de inmediato, los efectos que en cambio sí surtiría en el período de sesiones ordinarias. (Esto dicho, en relación con la ley ordinaria, no así en relación con otros supuestos, como las reformas constitucio­nales y los presupuestos de la República).431

5- Pese a tener la condición de Poderes de la República, no tienen inicia­tiva legislativa el Poder Judicial ni el Tribunal Supremo de Elecciones, pero como pueden hacerlo por medio del Poder Ejecutivo se habla de una iniciativa indirecta. También las Municipalidades, de acuerdo con su ley especial, tienen esta posibilidad. Pero téngase presente que no quiere decir esto que esas instituciones tengan verdadera iniciativa legislativa.432

6- Cuando no es posible la iniciativa popular, por falta de requisitos, los particulares interesados en presentar propuestas deberán cana­lizarlas por medio de los diputados, quienes en tal caso, acogen para su trámite el proyecto de ley que se les presente, el cual pueden tam-

430 (SCV N" 5582-98) '

31 (SCV N" 5582-98) 432 (CP. arts. 118 y 123; CM art. 21 inciso b; ARGUEDAS, págs. 109, 11 O y 122)

M ANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EGISLATIVOS 173

bién promocionar o apoyar cuando se somete a deliberación, como si fuere de su propia iniciativa. En consecuencia, existe diferencia entre "acoger" e "iniciar" un proyecto de ley, pero esto sólo significa que el proyecto "acogido" no ha sido elaborado por el diputado que lo suscribe, lo cual se manifiesta en la praxis, con el uso de la frase "acogido únicamente para su presentación", que lo deja libre para, eventualmente, votarlo en contra.433

7- La iniciativa gubernativa la ejerce el Poder Ejecutivo por medio del Presidente y el respectivo Ministro, que será el encargado de la Cartera correspondiente a la materia sobre la cual versa la propuesta. La costumbre es que los proyectos los firme también el Ministro de la Presidencia, o solo él cuando no es claro a cuál Ministro correspon­dería por razón de la materia; también puede ocurrir que lo firmen todos los Ministros con cuya Cartera tiene relación el proyecto de ley. De otro lado, el Poder Ejecutivo puede presentar proyectos de ley sobre cualquier materia, pero le corresponde exclusivamente a él la iniciativa de las leyes de presupuesto y de las que lo modifiquen, así como las de aprobación de empréstitos y tratados internaciona­les. Esta iniciativa exclusiva impide que un convenio o tratado in­ternacional suscrito por el Poder Ejecutivo, pueda ser puesto en la corriente legislativa por un diputado, independientemente del periodo de sesiones en que se esté actuando.434

8- Distinto a como ocurre en otros países, donde se diferencia entre proyecto y proposición de ley, en nuestro medio la propuesta recibe siempre el nombre de ''proyecto de ley", independientemente de cuál sea su origen. El término "proposición" solo se reserva para los pro­yectos de reforma a la Constitución Política.

9- Los proyectos de ley remitidos a la Asamblea Legislativa por el Poder Ejecutivo no tienen un procedimiento especial. Por el contrario, el Ejecutivo carece de instrumentos que faciliten su participación en la fase constitutiva de la ley, pues no tiene el derecho de enmienda

"' (Reg., art. 115; ARGUEDAS, pág. 125; HERNANDEZ. Der. Par. Cost. pág. 197) 434 (CP. arts. 178 y 180; ARGUEDAS, pág. 115) (Procuraduría General de la Repúb lica,

OJ-030-2005)

174 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

o proposición de mociones en el trámite parlamentario. Tales pro­puestas debe hacerlas por medio de los diputados. Iguales limitacio­nes tienen los particulares en el trámite de un proyecto de iniciativa popular.435

10- La iniciativa parlamentaria, o sea aquella propia de los diputados, tiene como únicos límites las materias que constitucionalmente están atribuidas de modo exclusivo al Poder Ejecutivo, como son las leyes de presupuesto y las relativas al manejo de las relaciones internacio­nales. Por eso, tratándose de la aprobación de tratados y convenios internacionales, la participación de la Asamblea es limitada, pues no posee respecto a ellos el derecho de enmienda mediante mociones y debe limitarse a aprobarlos o improbados. Igual limitación tiene res­pecto de la fijación de tarifas municipales, ya que no tiene posibilidad de variar la propuesta de la respectiva Municipalidad, limitándose a aprobarlas o improbadas. En todo lo demás pueden los diputados proponer los proyectos de ley que consideren pertinentes. (A la apro­bación del presupuesto ordinario de la República, los tratados y con­venios internacionales y las tarifas municipales, nos referimos en el Capítulo IX)

11- El procedimiento de reformas parciales a la Constitución constituye un caso especial de iniciativa legislativa. La proposición pidiendo la reforma de uno o más artículos de la Constitución debe ser presentada al menos por diez diputados durante el periodo de sesiones ordinarias únicamente. (Al procedimiento para la aprobación de reformas par­ciales a la Constitución Política nos referimos en el Capítulo IX).436

12- Otro caso particular en relación con la iniciativa es el de los proyectos de fijación de tarifas municipales. El Código Municipal establece que esos proyectos de ley deben ser presentados a la Asamblea Legislativa, para su aprobación, con la firma de dos diputados, o bien por medio del Poder Ejecutivo, usualmente el Ministerio de Gobernación. Mas lo cierto es que la Constitución reconoce el derecho de iniciativa a todos los diputados por igual, de modo que esa norma no se aplica.

m (ARGUEDAS, pág. 118) "

6 (CP. art. 195)

MANUAL DE PROCEDIMI ENTOS LEGISLATIVOS 175

En la práctica, la Asamblea admite los proyectos incluso con la firma de un solo diputado. (Al procedimiento de aprobación de tarifas mu­nicipales nos referimos en el Capítulo IX).

35-2 Ante quién y cuándo pueden presentarse

1- Los proyectos de ley, hayan sido preparados fuera de la Asamblea o en el Departamento de Servicios Parlamentarios, deben presentarse ante la Secretaría del Directorio. A pesar de que el Reglamento Interior indica que pueden presentarse también en la Dirección Ejecutiva, lo cierto es que -por costumbre- los proyectos han dejado de presentarse ahí, y la Secretaría del Directorio ha asumido directamente esta fun­ción. Esta Oficina indica la razón de recibido, en una copia adicional , por medio de un reloj marcador.

2- Los diputados y el Poder Ejecutivo, pueden presentar proyectos de ley a la Asamblea tanto en sesiones ordinarias como en extraordinarias. Pero en sesiones extraordinarias los efectos de la iniciativa legislativa (esto es, la de los diputados) no pueden desplegarse válidamente, a menos que el Poder Ejecutivo incluya los proyectos de esa iniciativa en la convocatoria, ya que la Constitución Política establece que en ese periodo no se conocerá de materias distintas a las expresadas en el decreto respectivo.437

3- En cualquier momento, los diputados pueden elaborar sus antepro­yectos y presentarlos para su revisión inicial en el Departamento de Servicios Parlamentarios, ya que se trata en este caso de un trámite administrativo que no inicia propiamente el procedimiento parla­mentario; éste solo se inicia con la presentación del proyecto ante la Secretaría del Directorio o la Dirección Ejecutiva.

4- Los proyectos de reforma parcial de la Constitución Política, que la Constitución llama "proposición", solo se pueden presentar en perio­do de sesiones ordinarias, con la firma de al menos diez diputados.438

'" (SCV N° 5582-98) 438 (CP. art. 195)

1 7 6 M ARINA RAMiREZ A LTAMIRANO

5- Los proyectos de iniciativa popular deben presentarse también en se­siones ordinarias y con todos los requisitos adicionales que señala la Ley respectiva.

Sección 36. Ingreso a la corriente legislativa

1- En el medio legislativo suele hablarse de "ingreso (de un proyecto) a la corriente legislativa" para referirse al momento en que ese proyecto ha iniciado el procedimiento legislativo reglamentario, que no puede ser otro que cuando se presenta ante la Secretaría del Directorio o la Dirección Ejecutiva, ya que ambas oficinas están habilitadas para ello en el Reglamento. Es ahí donde da inicio el procedimiento propia­mente legislativo. Una vez recibidos por la Secretaría, el Presidente informa al Plenario sobre los proyectos de ley que han sido presen­tados, indicando su naturaleza y la comisión a la que corresponde su conocimiento. Cuando lo juzgue pertinente, se distribuirán además, copias literales de los proyectos presentados.439

2- Antes de ser enviados a comisión, los proyectos pasan al Departamento de Archivo, donde son numerados y anotados en el Libro de Comisiones, en el que se hace constar la materia a que se refieren, el nombre del diputado o de los diputados proponentes, y el de los dipu­tados que lo acogen para su trámite. En ese mismo Departamento se redactan los autos iniciales de presentación de los asuntos y se forma el expediente original, así como los expedientes para los miembros de la comisión respectiva. También se forma un expediente adicio­nal que se hace llegar al Departamento de Servicios Técnicos para el trámite en esa Oficina.440

3- Recibida la copia del expediente, el Departamento de Servicios Técnicos debe preparar un estudio de todas las leyes que tratan la materia específica a la cual se refiere el proyecto, con el fin de que se incluyan sus textos en el expediente, para que la comisión pue­da pronunciarse sobre ellos. Ese estudio debe prepararse dentro de

439 (Reg. art. 114) 440 (Reg. art. 11 5, 117 y 11 8)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 177

los cinco días hábiles posteriores a la publicación del proyecto en el Diario Oficial La Gaceta.441

4- En la práctica, el informe de Servicios Técnicos incluye más informa­ción de la que exige el Reglamento, pues al estudio de antecedentes legales propiamente dicho se agrega un análisis de constitucionalidad del proyecto y otros aspectos de legalidad que resulten de interés, así como un estudio de aspectos formales y requisitos de técnica legislativa.

5- Una copia del proyecto debe ser enviada también por el Departamento de Archivo a la Imprenta Nacional para su publicación en el Diario Oficial. El Presidente de la Asamblea, por iniciativa propia o a soli­citud de los diputados, puede hacer publicar con el proyecto cuales­quiera de los documentos pertinentes que lo acompañen.442

6- Durante su tramitación, cada folio de los expedientes deberá ser debi­damente numerado, y bajo ningún concepto se permitirá retirar docu­mentos de esos expedientes a los que le serán agregadas copias de las actas, en lo conducente. 385

7- De conformidad con el Reglamento, los expedientes originales pue­den ser entregados para su estudio a los diputados que así lo soliciten, siempre que los miembros de las comisiones no los tengan ocupados. No obstante, por disposición del Directorio Legislativo, de todo pro­yecto que entre en la corriente legislativa, la Secretaría debe formar un expediente original y dos copias fieles. Solamente la copia fiel puede ser entregada, para su estudio, a los diputados, personal y pú­blico en general. Se les entregan previa firma de una boleta de recibo, en la que se anota el asunto objeto de los expedientes, el nombre del diputado que lo recibe, la fecha, y cualquier otro dato que permita su correcta y rápida identificación y localización.443

441 (Reg. arts. 122 y 118) 442 (Reg. art. 214) 443 (Reg. art. 215; Acuerdo del Directorio Legislativo, de diciembre de 1992)

178 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

Sección 37. Retiro de proyectos de ley

1- Por diversas razones, cabe la posibi lidad de que el proponente de un proyecto desee retirarlo en un momento dado. En cuanto a esto se deben diferenciar dos situaciones, según el proyecto sea de iniciativa de los legisladores o del Poder Ejecutivo, y según se esté en sesiones ordinarias o extraordinarias.

2- Aun después de haber ingresado a la corriente legislativa, los dipu­tados pueden retirar los proyectos de ley que hubieren presentado, siempre que cumplan una serie de requisitos y se cumpla el trámi­te administrativo respectivo. En general, se puede retirar un asunto cuando así lo soliciten el o los proponentes, la gestión tenga el visto bueno del Presidente de la Asamblea y ningún miembro se oponga si el asunto está siendo ya conocido por un órgano legislativo.444

3- Si el proyecto hubiere sido presentado por varios diputados simultá­neamente, para que la solicitud de retiro sea válida y opere el retiro, debe ser hecha por todos ellos. De lo contrario, la solicitud de retiro de uno de ellos solo se entiende como retiro de su adhesión a la pro­puesta.445

4- Utilizando el procedimiento de modificar los términos de la convoca­toria, vía decreto, el Poder Ejecutivo puede retirar del conocimiento de la Asamblea, en cualquier momento, desde su remisión hasta an­tes de aprobarse en segundo debate, cualquier proyecto de ley que hubiere incluido en la convocatoria a sesiones extraordinarias, sean de su propia iniciativa o de los diputados, sin que ello implique un retiro de esos proyectos de la corriente legislativa, sino únicamente una suspensión del procedimiento al no poder seguir conociéndolos la Asamblea. También puede retirar de modo definitivo, cualquier proyecto de su iniciativa, que se esté conociendo en esas sesiones. En sesiones ordinarias puede retirar de la corriente legislativa los de su

"" (Resolución no apelada del Presidente, Actas del Plenario, N° 82 de 22 de octub re de 1991) (ST/041 y 579 ambas del 2000)

w (Resolución no arelada del Presidente. Actas del Plenario, N° 82 de 22 de octubre de 1991)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 179

iniciativa, siempre que no hayan sido aprobados en segundo debate o archivados.446

5- Puesto que el derecho de iniciativa es diferente del derecho de con­vocatoria que tiene el Poder Ejecutivo, los diputados pueden retirar . en forma definitiva sus propios proyectos de ley, aun cuando se estén conociendo en sesiones extraordinarias.

446 (ARGUEDAS, págs. 119 a 121; HERNANDEZ, D. Par!. Cost, pág. 201) (Antecedente: Ver Acta de la Sesión Plenaria N° 71 del 2 de setiembre de 1998)

CAPÍTULO VI Trámite de los proyectos de ley

en las Comisiones Permanentes Ordinarias

Sección 38. Trámites iniciales

38-llnc/usión de los proyectos de ley en el Orden del Día

1- Una vez concluidos los trámites que le corresponden, el Jefe del Departamento de Archivo envía a la comisión respectiva, que los recibirá mediante conocimiento, los expedientes que a ella se enco­mienden para su estudio, así como todos los documentos relaciona­dos con esos expedientes.447

2- Cinco días hábiles después de que aparezca publicado en el Diario Oficial el respectivo proyecto, el Presidente de la comisión lo hará in­cluir como último asunto en el Orden del Día de la comisión. No será obstáculo para esa inclusión la falta del informe del Departamento de Servicios Técnicos, el cual se adjuntará al expediente en el momento en que se haga llegar a la comisión y se hará de conocimiento de los diputados.448

3- El Orden del Día puede ser alterado, pero para ello se requiere una votación favorable de dos tercios de los diputados presentes que for­men parte de la comisión respectiva. La alteración surte efecto en la sesión siguiente, por lo que si la comisión hace dos sesiones diarias, la alteración surte efecto el mismo día, en la segunda sesión.449

447 (Reg. art. 79) 44

' (Reg. arts. 77 y 122) " " (Reg. art. 78)

182 MARINA R AMiREZ A1: rAM IRANO

38-2 Consultas

1- Los procedimientos de consulta tienen origen en el llamado princi­pio de lealtad y colaboración constitucional. De conformidad con la Constitución Política, para la discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a una institución autónoma, a la organización o funciona­miento del Poder Judicial, a las materias puestas bajo la competencia de la Universidad de Costa Rica y de las demás instituciones de edu­cación superior universitaria y relacionadas directamente con ellas, y a materia electoral , la Asamblea deberá oír previamente la opinión del ente afectado. Respecto a la materia electoral, debe consultarse el proyecto al Tribunal Supremo de Elecciones. También dispone la Constitución que para determinar la ley de la unidad monetaria, la Asamblea deberá recabar previamente la opinión del organismo téc­nico encargado de la regulación monetaria (Banco Central).450

2- Cuando en el seno de una comisión se discuta un proyecto o se aprue­ba una moción, que de acuerdo con la Constitución deba ser consul­tado, la consulta se hará en el trámite de comisión, por medio del res­pectivo Presidente. Las consultas así efectuadas se entenderán hechas por la propia Asamblea. En la práctica, tanto esas consultas obliga­torias como las de mera conveniencia que hubiere recomendado el Departamento de Servicios Técnicos, las hace de oficio el Técnico encargado de la comisión respectiva, en nombre del Presidente, antes de que se inicie la discusión del asunto.45 1

3- En aplicación de lo dispuesto para el trámite de plenario en situación semejante, si al iniciarse la discusión no se hubiere hecho la consul­ta obligatoria, el éonocimiento del asunto se suspenderá mientras se hace la consulta respectiva. Si transcurridos ocho días hábiles no se recibe respuesta, se entiende que el organismo consultado no tiene objeción que hacer al proyecto. Si, por el contrario, dentro del térmi­no dicho el organismo consultado hace observaciones al proyecto, és­tas se discutirán en el seno de la comisión, donde podrán ser acogidas (lo que daría lugar a una modificación del proyecto o a un dictamen

"" (CP. arts. 88, 97, 121 , inciso 17, 167 y 190) " ' (CP. arts. 88, 97, 121 , inciso 17, 167 y 190; Reg. art. 126; ST/ 181-79)

MANUAl. ll!: PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 183

negativo) o bien rechazadas, y el proyecto continuará su trámite. No obstante, si el asunto abarcare otros temas diferentes a los consulta­dos, nada impediría que se siga con su discusión, mientras se está a la espera de las respuestas en el plazo indicado.452

4- Si la consulta es vinculante, las observaciones deben ser acogidas. Son vinculantes los criterios del Tribunal Supremo de Elecciones cuando el proyecto de ley se esté tramitando dentro de los seis meses anteriores y los cuatro posteriores a la celebración de una elección popular, pues en estos periodos la Asamblea no puede convertir en leyes los proyectos sobre dichas materias, respecto de los cuales el Tribunal se hubiese manifestado en desacuerdo. Fuera de estos ca­sos de excepción, la Asamblea puede apartarse del criterio adverso de la entidad consultada, pero si ésta fuera el Tribunal Supremo de Elecciones o la Corte Suprema de Justicia, requerirá para ello el voto de los dos tercios del total de sus miembros.453

5- Si posteriormente, el proyecto de ley, por efecto de las mociones que se presentaren, llega a sufrir modificaciones en la parte relacionada con la entidad que debe ser obligatoriamente consultada, el proyecto debe serie consultado de nuevo. Lo mismo ocurrirá si la modificación ocurre durante el primer debate en el Plenario, pues para que se ten­ga por concluido el trámite impuesto por la Constitución, la entidad interesada debe conocer y pronunciarse sobre el texto definitivo del proyecto de ley. Pero si el texto sustitutivo recoge las observaciones y propuestas del ente autónomo consultado, no es necesario consul­társelo de nuevo.454

6- Es posible también que el proyecto sea consultado a cualquier otra institución, aun cuando no sea obligatorio hacerlo, si lo consideran de interés Jos diputados para el mejor conocimiento del asunto. En este caso, se aplican las mismas normas que rigen la consulta obligatoria en cuanto a los plazos.

";' (Reg. arts. 126 y 157) m (C P. art. 97 y 167) "'" (SC V N" 1633-93 y 14251-2003)

1 84 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

7- Tanto la comisión, por medio de su Presidente, como los diputados en forma personal, pueden también solicitar toda clase de informes a las instituciones del Estado, las cuales deberán atender esas solicitudes, con prontitud, por medio de los funcionarios requeridos.455

8- La consulta obligatoria a las instituciones autónomas convierte a la institución consultada en una suerte de organismo auxiliar de la Asamblea para la toma de una decisión que corresponde a ésta en ex­clusiva. No es la consulta, sin embargo, una norma formalista, carente de sentido o finalidad sustantiva, puesto que con ella se persigue una finalidad tocante a la idoneidad o calidad de la ley para obtener los resultados concretos que se quiere lograr con ella. De tal manera que la consulta debe hacerse en oportunidad procesal tal que la Asamblea tenga oportunidad real de escuchar la opinión consultiva, es decir, de atenderla y considerarla.456

9- La consulta constitucional a entidades autónomas está establecida y tie­ne sentido únicamente en razón de entidades no territoriales, porque procesal mente éstas se definen en función de limitados y concretos fines -lo que se define como "especialidad orgánica", o mejor, "especialidad funcional"-, y si acaso de la organización o actividades específicas de unas determinadas entidades territoriales, como las municipalidades, pero respecto de las competencias puestas bajo su competencia consti­tucional, como es el caso de la aprobación de los impuestos municipales, en que la Asamblea Legislativa únicamente lo aprueba pero no lo pro­pone. Considerar que existe una obligación constitucional de consultar a las municipalidades, como entidades territoriales, la aprobación de las leyes, siempre que afecte una determinada circunscripción territorial, o simplemente incidan en el ejercicio de su competencia, implicaría reconocer que, en razón de ese carácter -entidad territorial- estarían lla­madas a gestionar una generalidad de fines, de manera que habría que consultarles sobre esos temas -materias- sobre cualquier proyecto de ley, lo que sería incorrecto.457

' '' (Rcg. art. 111) "" (SCV N" 1633-93) N (SCV N° 3608-94)

MA NUA L DE PROCEDIMI ENTOS LEGISLATIVOS 185

1 0- Respecto a los asuntos que preceptivamente requieren de una consulta a la Corte Suprema de Justicia, ha señalado la Sala Constitucional que son aquellos que se refieran "a la organización o funcionamiento del Poder Judicial", donde el término "funcionamiento" alude no sólo a los aspectos de régimen interno administrativo de los despachos judiciales, sino también a las cuestiones procesales que rigen la sustanciación de los diversos asuntos sometidos a esos estrados, incluyendo la jurisdicción constitucional. De ahí que, respecto de esta clase de iniciativas legislati­vas, solo sería posible delegarlas en una Comisión Plena en aquellos ca­sos en que, oída la opinión de la Corte, ésta resulte incondicionalmente favorable al proyecto de ley. Entiéndase "incondicionalmente" en el sen­tido de que el dictamen positivo no quede sujeto a que en la legislación que se propone deban efectuarse ajustes de cualquier índole; hipótesis que -obviamente- excluye también a aquellos casos en los que el criterio de la Corte Suprema de Justicia sea desfavorable al proyecto.458

38-3 Citaciones y comparecencias

1- En el trámite del proyecto de ley en comisión es muy corriente que se reciba la visita de personas interesadas en él o conocedoras de la materia de que trata, y se escuchen sus opiniones. Las audiencias respectivas, sea que hayan sido solicitadas o no por los interesados, deben ser propuestas mediante moción y aprobadas por la comisión, para lo que se requerirá el voto de la mayoría simple de los diputados presentes.

2- Por lo general, las audiencias se evacuan antes de iniciarse el debate sobre el proyecto. Si, estando ya en discusión el fondo del asunto, llegare a presentarse una moción tendiente a requerir la presencia de alguien en la comisión, lo propio es dar curso a la moción y suspen­der la discusión del punto en cuestión mientras no se lleve a cabo la audiencia.459

3- También podrá la com1s1on, por medio de su Presidente, y pre­via moción aprobada al efecto, requerir la presencia de aquellos

"' (SCV N" 5958-98) "'' (ST/ 1819/91)

186 MARINA RAMiREZ ÁLTAMIRANO

funcionarios y particulares cuya comparecencia se considere nece­saria para la decisión del asunto que se discute, con el propósito de que sean interrogados por los diputados. La persona convocada está obligada a asistir, salvo justa causa, y, en caso de renuencia será con­ducida por la fuerza pública, como se explicó supra.460

Sección 39. Inicio y desarrollo del debate

39-1 Lectura del proyecto y documentos anexos

1- El conocimiento del proyecto de ley en comisión se inicia con su lec­tura y la de los documentos anexos. De encontrarse ya en el expedien­te, se leerán también, antes de entrar a conocerse, las mociones pre­sentadas, el informe del Departamento de Servicios Técnicos sobre el proyecto y la respuesta a las consultas obligatorias o de conveniencia que se hubieren hecho. Aunque el Reglamento es omiso en este pun­to, la práctica parlamentaria así lo ha establecido. No obstante, con aplicación de la norma del Plenario que dispone que el trámite del primer debate se iniciará con una explicación general del dictamen -o del proyecto en el caso de proyectos dispensados- (ya no con su lectura) por parte de los dictaminadores, la práctica de comisiones podría ser modificada a criterio del Presidente respectivo.46 1

2- El medio idóneo que señala la costumbre parlamentaria costarricen­se para conocer el informe del Departamento de Servicios Técnicos ha sido su lectura en la comisión. Esta costumbre se fundamenta en la consideración de la trascendencia que tienen los señalamientos del informe para el pronunciamiento final de la comisión sobre el o los proyectos de ley que analiza, señalamientos que pueden abar­car, incluso, consideraciones de índole constitucional. No obstante, la práctica parlamentaria admite que ,mediante moción de orden, se dispense esa lectura.462

Jw (Reg. art. 112) "" (Rcg. arts. 120 y 132) J"' (ST/1 06-2000)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 187

39-2 Presentación de mociones

1- Leído el proyecto, o dispensada su lectura, se entra al conocimiento y discusión de las mociones que se hubieren presentado con el fin de modificar el proyecto en el fondo, o en cuanto a la forma . Estas mociones puede presentarlas, por escrito, ante la Secretaría de la co­misión, cualquier diputado, sea que forme parte o no de ella, a partir del día de la publicación del proyecto en el Diario Oficial y mien­tras en la misma comisión no haya sido votado. A pesar de que el Reglamento, al señalar las atribuciones de los diputados miembros de una comisión y al referirse a la oportunidad de su presentación, sólo se refiere a las mociones de fondo tendientes a la reforma del proyecto, en la práctica se admiten también desde el inicio la mocio­nes de forma.463

2- Una vez presentado a la Asamblea, el proyecto solo puede ser modi­ficado por medio de las mociones. Antes de ser incluido en el Orden del Día no puede sustituirse ni reformarse, ni aún por el proponente. Aunque se admite la posibilidad de retirar el proyecto."64

3- Las mociones solo pueden presentarlas los diputados. El Poder Ejecutivo no goza de esta prerrogativa, y tampoco podría tenerse por modificado un proyecto de su iniciativa por una simple comunica­ción que haga llegar a la Asamblea. Esa comunicación solo podría tramitarse como simple correspondencia, a pesar del alto rango del remiten te. 465

4- Aunque el proyecto hubiere sido estudiado por una subcomisión, los diputados pueden presentar mociones de fondo, mientras no se haya votado el asunto en la comisión permanente respectiva ."6r'

5- Cuando se presenten varias mociones de fondo, se discutirán siguien­do el orden ascendente del articulado respectivo. Si hubiere varias

'"' (Reg. ar1s. 124; 2, inciso 8; 5 inciso 7, y 124) ""' (Reg. arts. 124, 5 inciso 7, y 124; ST/ 2405/92) "'' (ST/ 56176 y 2405/92) "'' (Reg. art. 124)

188 MARINA R AM ÍREZ ALTAMIRANO

mociones sobre un mismo artículo, se discutirán en el orden de su presentación ante la Secretaría de la comisión respectiva.467

6- En el curso del debate y oídas las opiniones de los miembros de la comisión y de las personas invitadas a las deliberaciones, los dipu­tados proponentes pueden modificar o sustituir sus mociones, con el objeto de mejorar el proyecto en discusión. Pueden también retirarlas en cualquier momento antes de que sean sometidas a votación.468

7- Las mociones son tramitadas por el Presidente, auxiliado por el Secretario. Después de ser sometidas a votación, a cada una se le pondrá el sello respectivo con la leyenda "aprobada" o "rechaza­da", según el caso, y la fecha del acto. También se pondrá el sello correspondiente cuando la moción sea "retirada" y se conservará en el expediente.

8- El diputado puede pedir revisión de la votación recaída sobre una moción, por una sola vez. La revisión debe solicitarse mediante mo­ción y presentarse en la sesión siguiente y antes de la aprobación del acta respectiva, y se conoce en el lugar que ocupaba el asunto cuya revisión se pide. Para que proceda, se requiere el voto de la mayoría simple de los diputados presentes que sean miembros de la comisión. Solo éstos tienen el derecho de solicitar la revisión, por lo que si la moción votada hubiera sido presentada por un diputado que no es miembro de la comisión, la revisión de la votación debe hacerla por medio de otro diputado que sí lo sea.469

9- Si una moción de fondo, presentada en tiempo, es rechazada en la co­misión, el diputado proponente podrá reiterarla posteriormente ante el Plenario de la Asamblea, en el trámite de primer debate.470

"'7 (Reg. art. S, inciso 7)

"'" (Reg. art. 123) " ''' (Reg. art. S, inciso S) "" (Reg. art. 139)

MANUAL DE PR<X:EDIMIENTOS LEGISI.AI'IVOS 189

39- 3 Derecho de enmienda y conexidad

1- De conformidad con el Reglamento, el diputado tiene derecho a pre­sentar propuestas o peticiones para modificar en el fondo un proyecto de ley de conocimiento de la Asamblea Legislativa, facultad que se conoce como derecho de enmienda. La presentación de mociones presupone, por tanto, la existencia de un proyecto de ley en trámite que se viene a modificar o completar. Por ello no es válido que por medio de las mociones se sustituya o altere en lo esencial, injertando en él normas ajenas a su asunto, al punto de desvirtuarlo. Si por la vía de la enmienda del proyecto, éste se altera de modo esencial, al punto de no reconocerse jurídicamente un texto en el otro, el caso constituye una infracción que invalida el procedimiento, puesto que en realidad se estaría ante un nuevo proyecto.471

2- La potestad modificatoria de los proyectos de ley que tienen las Comisiones Permanentes es tan amplia que les permite, incluso, sustituir textos propuestos por el Gobierno y rendir dictámenes e informes que contienen, con frecuencia, textos completamente nue­vos. Sin embargo, no es válido que el proyecto, por esa vía, llegue a transformarse de tal manera que contemple materia totalmente distin­ta, menos aún cuando se está en sesiones extraordinarias, pues ello dejaría ineficaz la exclusividad en materia de iniciativa de la ley que el Poder Ejecutivo tiene en ese periodo.

3- En consecuencia, no es posible que por la vía de mociones se mo­difique o sustituya el proyecto convocado por el Ejecutivo en se­siones extraordinarias, de manera tal que lo que se apruebe sea una materia distinta a la que la iniciativa del Poder Ejecutivo se propone regular y que es objeto de la convocatoria, porque ello equivaldría a desconocer la reserva constitucional y a violentar e infringir las reglas del derecho de iniciativa. La Asamblea puede hacer reformas legales paralelas al proyecto, que sean indispensables para resolver el asunto sometido a su conocimiento, lo que implica que se requie­re la necesaria conexidad entre el proyecto propuesto y la reforma

"' (Reg. art. 5, inciso 7; ARGUEDAS, pág. 93) (SCV N" 3410-92 y 5833-93)

190 MARINA RAMÍREZ Al:rAMIRANO

complementaria, a los efectos de respetar las limitaciones constitu­cionales de la convocatoria.472

4- De modo que un proyecto de ley puede sufrir válidamente cambios o enmiendas que no alteren su contenido esencial. Por el contrario, si como resultado de las facultades de enmienda el proyecto impli­ca una alteración de tal entidad y consecuencias que establezca una normativa esencialmente diversa de la inicialmente prevista, hay que entender violadas específicamente algunas normas de orden procesal. Así, primeramente las que regulan la iniciativa legislativa y como consecuencia, la publicidad del procedimiento legislativo o la con­sulta obligatoria a las instituciones autónomas. El ejercicio de este derecho, con los límites dichos, ha de juzgarse con mayor celo en el caso en que un proyecto se exime de trámites, donde está en juego con más relevancia el principio de publicidad.473

5- Pero, es perfectamente lícito que el legislador, dentro del proceso de discusión de un expediente, y en ejercicio del derecho de enmienda, excluya del proyecto que tiene ante sí algunos aspectos y retenga -en­mendándolos o no- otros, siempre y cuando las materias eliminadas sean susceptibles de tratamiento independiente (separado) respecto de las que deban permanecer. Esta técnica es deseable particularmen­te en aquellas circunstancias en las que - para la mejor realización de los propósitos de interés nacional contenidos en el proyecto- estime necesario o conveniente avanzar con la aprobación de solo una parte de aquél, mientras que la otra se aparta por considerar preferible su reconsideración, o su tratamiento mediante un futuro proyecto sepa­rado.474

6- Por medio de las mociones de fondo, el diputado ejerce su derecho de enmienda o potestad modificatoria de los proyectos de ley, en lo cual tiene amplia libertad. Incluso es posible que por vía de moción se sustituya el texto íntegro del proyecto. No obstante existen algu­nos límites a esa potestad. El texto, modificado o sustituido, debe

m (SC V N° 3410-92, de 14:45 hrs. del 1 O de noviembre de 1992) m (SC V N° 1633-93 de 14 :33 hrs. del 13 de abril de 1993 y N" 3410-92). m (SCV N" 5976-96)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 191

referirse siempre a la misma materia, pues de lo contrario la modifi­cación podría configurar una alteración irregular del Orden del Día o una sustitución de la iniciativa que pretende modificar o sustituir. Esto es el llamado requisito de conexidad.475

7- La Sala Constitucional ha exigido que exista conexidad entre la pro­puesta y el texto modificado. Esta conexidad puede no existir incluso tratándose de la misma materia, cuando - jurídicamente- la relación entre los textos es de contradicción o contrariedad.476

39-4 Uso de la palabra

1- Según el Reglamento, en comisión el diputado tiene derecho a ha­cer uso de la palabra hasta por 15 minutos para defender o atacar el asunto o moción en debate, y fuera del autor de la moción, no pueden hablar más de dos diputados para defender y dos para atacar el mismo asunto o moción, en el orden en que pidan la palabra. Para este efecto, cuando una moción sea propuesta por varios diputados, se entenderá que la ha presentado aquél cuya firma aparezca de primera en lamo­ción. Sin embargo, en la práctica el manejo del debate en comisión es mucho más flexible y opera como una potestad discrecional del Presidente, el cual sólo en casos excepcionales aplica en rigor las disposiciones reglamentarias relativas al uso de la palabra.477

2- Por el contrario, no se admite la posibilidad de reducir el tiempo re­glamentario para el uso de la palabra, mediante un debate reglado, aun cuando la disposición sea avalada por la mayoría de la Comisión. Así, en un caso sometido a su consulta, la Sala Constitucional consi­deró ilegítimas las resoluciones del Presidente tendientes a distribuir entre las fracciones el tiempo para la explicación de las mociones presentadas, en tanto lesionan el derecho de enmienda que cabe a cada integrante de la Asamblea Legislativa, al distribuirse el tiempo de uso de la palabra, por fracción parlamentaria y no por proponente

"' (ARGUEDAS, pág. 92; 1-!ERNANDEZ. D. Parl. Cost. pág. 175) (SCV N" 1633-93, 5833-93 y 3513-94)

"" (SCV N° 5833-93 de 10:03 hrs. del 12 de noviembre de 1993) m (Reg. art. 5, inciso 4)

192 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

de cada moción, y por haberse otorgado plazos irrazonables para la discusión de mociones remitidas por el Plenario.478

3- En el debate en comisión pueden solicitar y hacer uso de la palabra todos los diputados que asisten a la sesión, aunque no pertenezcan a ella.479

4- En cuanto al uso de la palabra en comisión son aplicables las reglas del Plenario relativas a la forma de solicitarla y otorgarla, derecho de ceder el turno y conceder interrupciones, deber de referirse a la ma­teria en discusión y guardar las normas de cortesía y respeto debidas, así como la correlativa potestad disciplinaria del Presidente en caso de que el orador se exceda o viole las normas dichas. Igualmente los tiempos concedidos para razonamiento del voto y limitaciones cuando se trata de las mociones de orden. Pero no está obligado el diputado a permanecer de pie durante sus intervenciones, como en el Plenario.

39-5 Votación del proyecto

1- Conocido un asunto en la comisión y pasado algún tiempo sin que ningún diputado pida o haga uso de la palabra, la Secretaría pregunta: ¿Se da por discutido el informe, dictamen, proyecto de ley o moción que se ha leído? Transcurrido un tiempo prudencial sin que ningún diputado solicite la palabra, el Presidente da por discutido el asunto y procede a recibir la votación. En este momento, por analogía con el Plenario, el Presidente anuncia el número de diputados presentes antes de la votación y el número de los que votan afirmativamente, lo cual es importante para efectos de la naturaleza del dictamen: unáni­me o de mayoría.480

2- No obstante, antes de proceder a la votación, el Presidente pue­de nombrar una subcomisión con tres o cinco miembros, para que incorpore en el proyecto en debate todas las enmiendas o mociones

"' (SCV N° 3671-2006) m (Reg. art. 6) '"" ( Reg. art. 129)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 193

aprobadas. En este caso, el informe de la subcomisión deberá figurar en el Orden del Día, después del Capítulo de Correspondencia de la sesión siguiente y deberá votarse en esa sesión.481

3- También podrá el Presidente de la comisión nombrar subcomisiones, con tres o cinco miembros cada una, para el estudio de determinados proyectos de ley, excepto que la comisión, por mayoría, disponga lo contrario. Los informes que presenten esas subcomisiones ocuparán en el Orden del Día el mismo lugar que ocupaba el proyecto. Deberán ser aprobados por la comisión antes de ser enviados al Plenario. Si se rechazare el informe de la subcomisión, el proyecto original debe seguir el trámite normal en la comisión, pues como ese dictamen no es vinculante para la comisión, su rechazo no implica el del proyecto en cuestión.482

4- El diputado puede pedir revisión de la votación recaída sobre el proyecto de ley en estudio igual que puede hacerlo respecto de las mociones, así como de las declaratorias, resoluciones y acuerdos de la comisión. La revisión debe solicitarse en la forma y en la oportu­nidad que se indicó al hablarse de la revisión en el caso de mociones votadas por la comisión. Debe presentarse, por una sola vez, y a más tardar en la sesión siguiente, antes de la aprobación del acta respecti­va. Solo pueden gestionarla los miembros de la comisión.483

5- La votación del asunto es solo un acto material para establecer el momento procesal en que, cerrado el debate, se concluye la etapa de discusión en comisión. El voto a favor o en contra de un proyecto no vincula al diputado para efecto de la firma del dictamen que ha­brá de redactarse y entregarse posteriormente ante la Secretaría del Directorio. Por eso, el dictamen puede resultar diferente, en cuanto a su naturaleza afirmativa o negativa, de lo que resultó en la votación, y será el número de firmas que acompañe el informe final el que defi­nirá el apoyo o rechazo al proyecto en cuestión.

"' (Reg. arts. 129 y 125) " ' (Reg. art. 128; ST/ 230/79) "-' (Reg. art. 5, inciso 5 y art. 155)

194 MARINA R AMIREZ AIJA MIRANO

Sección 40. Informes y dictámenes

1- En el Reglamento se utilizan indistintamente los términos informe y dictamen para referirse al informe final de la comisión sobre el pro­yecto de ley cuyo estudio le correspondió y que debe ser enviado al Plenario, para el trámite correspondiente. Sin embargo, en la práctica se utiliza más el término dictamen, dejando la palabra informe para referirse al que rinden las Comisiones Especiales Investigadoras o ad-hoc.

2- Los dictámenes de las Comisiones Permanentes deben ser rendidos a más tardar treinta días hábiles a partir de la fecha en que aparece por primera vez en el Orden del Día, o después de haberse puesto a despacho el asunto respectivo, si fuera un expediente iniciado en la legislatura anterior. Para ampliar este término, el Presidente de la comisión debe solicitarlo por escrito al Presidente de la Asamblea, permiso que en la práctica se concede siempre en más de una ocasión, lo cual hace inoperante esta disposición y la realidad es que el plazo para dictaminar es normalmente mucho más largo.484

3- Si al vencer el término reglamentario la comisión no hubiere ren-dido el informe sobre un proyecto de ley en estudio, y no hubiere solicitado prórroga al Presidente de la Asamblea, éste amonestará a la comisión y le solicitará el informe en un término adicional que él fijará , con la advertencia de que, a partir de la fecha fijada si no hubiere rendido por lo menos un informe, no devengarán sus dietas regulares, los miembros de esa comisión. Esa es la sanción que para el caso señala el Reglamento; sin embargo, al modificarse el sistema de remuneración de los diputados y eliminarse el sistema de dietas, ya no se aplica.4R5

4- Terminada la tramitación del proyecto de ley en la comisión respecti­va, es posible que resulte de su estudio un sólo dictamen, afirmativo (si recomienda el proyecto) o negativo (si no lo recomienda), suscrito en forma unánime por los diputados miembros de la comisión. Pero

'"' (Reg. art. 80) m (Reg. art. 80)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 195

a menudo se rinden varios dictámenes que difieren en cuanto al conte­nido del informe. De modo que pueden resultar los siguientes: dicta­men unánime afirmativo, unánime negativo, afirmativo de mayoría, afirmativo de minoría, negativo de mayoría y negativo de minoría_4x6

5- El diputado no está obligado a dictaminar de acuerdo con el sentido de su voto, aun cuando éste conste en el acta de la sesión respectiva, y bien puede suscribir un dictamen contrario, sin que tal circunstan­cia incida en la calificación del o los dictámenes, como de mayoría o minoría. Incluso la práctica parlamentaria admite que el diputado firme un dictamen cuando éste ya se encuentra en el Orden del Día del Plenario, siempre que no se haya empezado a discutir en esta fase del trámite.487

6- Cuando haya unanimidad de criterio en cuanto a los puntos del in­forme, el Secretario de la comisión designará a quienes corresponda redactar! o. 488

7- Si se rinde un solo dictamen firmado por todos los diputados miem­bros de la comisión (dictamen unánime), el Presidente lo hará llegar a la Secretaría del Directorio, por medio de la Dirección Ejecutiva. Ambas oficinas pondrán la correspondiente razón de recibido, pero para el cómputo de los plazos rige la fecha de recibido en la Secretaría. Si un grupo de diputados o alguno de ellos disintiere, dará un informe por separado y lo hará llegar a cualquiera de esas oficinas, en donde se anotará la hora y fecha en que fueron recibidos. Este último detalle es importante, pues los dictámenes suscritos por igual número de diputados se conocerán en el Plenario según el orden de su presentación. Los dictámenes unánimes negativos se archivan sin más trámite, igual que los de mayoría negativos, siempre y cuando no se haya presentado uno de minoría afirmativo. Esta regla no se aplica tratándose del dictamen que rinda la Comisión Especial en el trámite de reformas constitucionales, que deberá enviarse siempre al Plenario, lo cual se ha estimado así por ser este un procedimiento

,,. (Reg. art. 72, inciso eh) 487 (ST/ 549/82) '"' (Reg. art. 72, inciso eh)

196 MARINA RAMÍREZ ÁUAMIRANO

especial de rango constitucional, ante el cual cede la norma regla­mentaria en contrario.489

8- El Director Ejecutivo entregará a la Secretaría del Directorio los dic­támenes que hubiere recibido. Dentro de los ocho días hábiles si­guientes a la entrega del primer dictamen, la Secretaría admitirá otros dictámenes que se presenten sobre el mismo asunto, pero vencido ese plazo no admitirá ningún otro.490

9- Los dictámenes afirmativos, o sea aquellos que recomiendan la apro­bación de un proyecto de ley, deben incluir en sus considerandos el número y la fecha del Diario Oficial en el cual se publicó el proyecto original respectivo. Si no se publicó, se hará constar así en el dicta­men. Los informes de la comisión deberán incluir siempre el texto del proyecto de ley recomendado.491

10- Los dictámenes de las comisiones no se publican en el Diario Oficial, a menos que la comisión lo acuerde expresamente. En este caso, la publicación debe incluir todos los dictámenes, si fueran varios, salvo que por acuerdo unánime de los miembros de la comisión se disponga la exclusión de algunos de ellos.492

11- Si se acordara la publicación del o los dictámenes, el proyecto de ley respectivo no puede ser discutido en primer debate, antes de transcurridos dos días después de la publicación. Mientras que si no se acuerda, el expediente entra en el Orden del Día del Plenario dos días después de vencido el plazo para la recepción de los dictámenes en la Secretaría del Directorio.493

12- Cualquier miembro de la comisión podrá excusarse de dictaminar sobre determinado asunto ante el Presidente de la comisión por justa causa. Su excusa será resuelta por éste, haciendo constar ese

4~1 (Reg, arts. 79, 81 y 81 bis) 4

'10 (Reg. art. 82)

"" (Reg. art. 130) '"' (Reg. art. 83) 493 (Reg. art. 131)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EGISLATIVOS 197

hecho en el acta. En este caso el Presidente de la comisión deberá solicitar al Presidente de la Asamblea, el reemplazo del diputado que se excusare.494

13- La excusa del diputado de dictaminar en un caso dado, es asunto que queda a su libre arbitrio, al igual que la determinación de si en él está legislando o no en beneficio propio.495

14- Puede ocurrir que en la elaboración del dictamen se incurra en algún error material y éste se detecte en la etapa del Plenario. En alguna oca­sión, ante un caso así, el Presidente de la Asamblea resolvió devolver a la comisión el dictamen, por veinticuatro horas, para su corrección, antes de ponerlo a discusión. También podría modificarse el error mediante una moción de fondo que se presente durante las primeras sesiones de discusión del asunto, de acuerdo con el Reglamento.496

15- En otra oportunidad en que se incurrió en el error de incluir en el dictamen de la comisión un párrafo no aprobado por ésta, siguiendo una indicación de la Sala Constitucional, el párrafo en cuestión se eliminó en el trámite de Plenario mediante moción presentada por el Presidente de la Asamblea, entendiéndose la corrección del error como una cuestión de forma.497

16- En un caso en que se constató que las copias del dictamen de mayo­ría que se repartieron a los diputados no fueron idénticas al dicta­men y proyecto dictaminado que habría de debatirse en el Plenario Legislativo, sin que se subsanara ese defecto de manera regular, se consideró que ese hecho constituía una infracción invalidante por violación de varias normas reglamentarias además de principios fun­damentales para el funcionamiento de un Parlamento democrático, los cuales exigen que todos los legisladores, particularmente los mi­noritarios, tengan conocimiento igual y oportuno, con iguales y opor­tunas posibilidades de estudiarlo, discutirlo, objetarlo e impugnarlo,

"'"' (Reg. art. 127) " ' (ST/ 1445/90) ' '"' (Antecedente: Acta de la Sesión del 1 O de mayo de 1985, pág. 51) 497 (Antecedente: Actas del Plenario, N° 157 de 20 de marzo de 1991, pág. 20)

198 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

en la forma y por los medios previstos en la Constitución y en el Reglamento Legislativo, por el cual debe, a su vez, recoger y respetar aquellos principios; exigencias que se tornaban más imperiosas por tratarse de dictámenes sobre el presupuesto, que no se publican en el Diario Oficial.498

17- Es inconstitucional que el Pleno de la Asamblea Legislativa conozca de un dictamen-documento que no corresponda exactamente al dic­tamen-acto jurídico de la Comisión de Asuntos Hacendarios o, en su caso, de sus miembros que lo suscriben, o que contenga propuestas que no fueron debatidas y resueltas en el seno de la Comisión. Así, al haber conocido el Plenario Legislativo un dictamen-documento distinto al dictamen-acto jurídico de la Comisión de Hacendarios, se violó gravemente, tanto la pureza de los procedimientos reglamenta­rios, como el "principio democrático" supuesto en todo procedimien­to parlamentario.499

49' (SCV N" 6859-96)

4'" (SCV N" 6859-96)

l CAPÍTULO VIl

Trámite de los proyectos de ley en las Comisiones con Potestad Legislativa Plena

Sección 41. Inclusión de los dictámenes en el Orden del Día

En el Orden del Día de las Comisiones Legislativas Plenas, los pro­yectos figuran conforme a la secuencia establecida en la moción delegato­ria y según el orden de aprobación de estas mociones.500

Sección 42. Primer debate

42-1 Explicación y/o lectura de los dictámenes

1- El primer debate se inicia en estas comisiones con una explicación general del texto por parte de los dictaminadores o, en su caso, de los proponentes del proyecto de ley dispensado. No obstante, este trámite podrá iniciarse con la lectura de los dictámenes o del proyecto de ley, cuando, así lo acuerde la comisión mediante moción de orden apro­bada por, al menos, trece diputados.501

2- Para cada dictamen, los firmantes podrán hacer uso de la palabra hasta por un plazo que, individual o colectivamente, no exceda de quince minutos. Cuando se trata de los proponentes de un proyecto dispensado, el plazo no podrá exceder de treinta minutos. Para que los diputados se refieran a los dictámenes no se prevé un espacio en el procedimiento. En la práctica se utiliza con ese fin el tiempo con­cedido posteriormente para referirse a las mociones presentadas, lo que puede dar lugar a que se le retire el uso de la palabra al diputado por salirse del tema concreto a que la moción se refiere. Sin embar­go, dada la omisión del Reglamento en punto al espacio para una

'"' (Reg. art. 63, inc.4) "" (Rcg. art. 162. incisos 1 y 3)

200 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

discusión general del proyecto, el asunto lo manejan los Presidentes de las Comisiones con bastante discrecionalidad.502

42-2 Presentación y discusión de mociones

1- Concluidas las explicaciones, se conocen las mociones de fondo que se hubieren presentado, dando prioridad a las de reiteración. Dichas mociones deben presentarse ante la Secretaría de la Comisión Legislativa Plena durante las tres primeras sesiones de discusión en primer debate, salvo que éste haya concluido antes. Ese plazo podrá ampliarse, por una sola vez y por igual término, mediante una moción de orden aprobada por, al menos, trece diputados. El plazo puede también suspenderse, si por alteración del orden del día o por pospo­sición, el asunto deja de conocerse, ya que, por regla general de pro­cedimiento, toda suspensión implica una interrupción del plazo.503

2- Las mociones de fondo que se presenten ante la Comisión Legislativa Plena las conocerá ella misma, sin que sea preciso utilizar el trá­mite de convertirla en Comisión General. Por ello, la Comisión Legislativa Plena no puede remitir estas mociones a ninguna Comisión Permanente Ordinaria o Especial. Durante el debate, y por la vía de las mociones, pueden los diputados modificar los dictáme­nes, pero en el ejercicio del derecho de enmienda no pueden innovar en la redacción del texto de modo tal que excedan la manifestación de voluntad de la Asamblea al momento de delegar un asunto, ya que ese acto delegatorio del Plenario se dio en relación con un texto determinado. Si se excedieren en las modificaciones se estaría en tal caso ante una violación grave del procedimiento por incompetencia de la Comisión, por romper el principio de conexidad y por exceso del derecho de enmienda. 504

3- Las mociones de fondo destinadas a sustituir el texto del proyecto son conocidas con prioridad, respecto de cualquier otra moción. Si una moción sustitutiva fuere aprobada, las restantes mociones de fondo

' 02 (Reg. art. 162, inciso 2) " 13 (Reg. art. 163, inciso ay b) (ST/ 1252-2002) "" (Reg. art. 167, inciso e) (SCV W 058-2002)

l ' ' J

l MANUA L DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 201

no serán admisibles para su discusión; pero se abre, de inmediato, un plazo de tres sesiones para la presentación de mociones de fondo sobre el nuevo texto. Se entiende que este plazo empieza a correr el mismo día en que se aprueba el texto sustitutivo, de modo que esa sesión cuenta dentro de las tres previstas para presentar nuevas mo­ciones. La omisión de este nuevo plazo constituye un vicio esencial de procedimiento que produciría la nulidad del trámite.505

4- Luego de votadas todas las mociones de fondo, se procede a la discu­sión general del asunto. Durante ésta, se puede dar lectura a cualquier documento que tenga que ver con el proyecto, si así lo acordare la Comisión mediante moción de orden aprobada por, al menos, trece diputados. 506

5- Si existiere un solo dictamen y fuera rechazado, o se improbara todos los que hubiere, el proyecto será archivado.507

6- Las mociones que estén destinadas a modificar un proyecto de ley en cuanto a su forma caben en cualquiera de los debates, y pasan automáticamente a la Comisión de Redacción para ser incorporadas al proyecto, si así lo determina dicha Comisión antes de que se vote en segundo debate.508

Sección 43. Trámite en la Comisión de Redacción

1- Aprobado un proyecto en primer debate, la Secretaría de la Comisión lo remite a la Comisión de Redacción para que lo revise y lo devuel­va antes de que se inicie el segundo debate. El texto, con las modi­ficaciones que hubiera hecho esa Comisión, debe ser distribuido a todos los diputados que conforman la Asamblea Legislativa, antes del segundo debate.509

sos (Reg. art. 163, inciso eh) (SCV N" 14251-2003) s06 (Reg. art. 164, inciso 1) so1 (Reg. art. 164, inciso 2) sos (Reg. art. 170) s09 (Reg. art.l54, inciso 3)

202 M AR INA RAMiREZ A LTAMIRANO

2- Cuando se trate de proyectos muy extensos y complicados, el Presidente de la Comisión Legislativa Plena puede fijar un plazo pru­dencial e improrrogable a la Comisión de Redacción para que remita el texto revisado. En estos casos se suspende el segundo debate.510

Sección 44. Segundo debate y votación del proyecto

1- El segundo debate es una discusión general sobre el proyectoY1

2- Si en el transcurso del debate se estima necesario hacerle modifica­ciones de fondo al texto, la Comisión, mediante moción de orden aprobada por, al menos, trece diputados, puede disponer que el asunto se retrotraiga, por una sola vez, a primer debate. En la misma forma es posible retrotraer el asunto a primer debate para subsanar cualquier vicio de procedimiento.512

3- Cuando el proyecto se retrotrae a primer debate, se suspende de inme­diato la discusión del segundo debate y el proyecto pasa a ocupar el primer lugar en el Capítulo de Primeros Debates de la sesión siguien­te. Sólo en esta sesión pueden presentarse mociones de fondo. 513

4- Conocidas las mociones de fondo, y si el texto ha sido modificado, en la siguiente sesión se procede a votar el proyecto en primer deba­te. De no haberse modificado el texto, el proyecto ocupará el primer lugar en el Capítulo de Segundos Debates de la sesión siguiente para continuar con el trámite pendiente.514

5- Discutido el proyecto en segundo debate, se somete a votación. Si se aprueba Jo firman el Presidente y el Secretario de la Comisión y se remite al Directorio de la Asamblea. Si es rechazado se archiva.515

510 (Reg. art. l 64, inciso 4) ' " (Reg. art. 166) "' (Reg. art. 167, inciso 1) "' (Reg. art. 167, inciso 2) '

14 (Reg. art . 167, inciso 3) "' (Reg. art . 168)

l

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 203

Sección 45. Uso de la palabra

1- Para la discusión general del proyecto en primero y segundo debates, cada diputado puede hacer uso de la palabra por un plazo que no ex­ceda los quince minutos. Para referirse a las mociones de fondo, cada diputado podrá hacer uso de la palabra por un plazo que no exceda de diez minutos. Este plazo no se puede ceder, ni total ni parcialmente. No obstante, se admiten interrupciones para aclarar algún punto o contestar alguna alusión. El uso del tiempo por vía de interrupción es regulado discrecionalmente por el Presidente de la Comisión. Para referirse a las mociones de orden, sólo pueden hacer uso de la palabra los proponentes por un plazo que, individual o colectivamente, no exceda de cinco minutos.516

2- Por moción de orden aprobada por, al menos, trece diputados, es po­sible establecer un debate reglado para la discusión de un proyec­to, siempre y cuando se respeten los principios de equidad en el uso de la palabra por parte de todas las Fracciones representadas en la Asamblea.517

Sección 46. Consultas de Constitucionalidad

1- Las consultas de constitucionalidad de los proyectos delegados se tra­mitan de acuerdo con las disposiciones generales que regulan ese trá­mite (Capítulo III, Sec. 11, Título I, de la Tercera Parte del Reglamento Interno, al cual nos referimos con detalles en el Capítulo VIII, Sec. 54), con las siguientes salvedades.518

2- Las consultas de constitucionalidad de esos proyectos podrán ser firmadas por cualquier diputado, sea o no miembro de la Comisión Legislativa Plena en que se tramita.519

516 (Reg. art. 174, inciso 1, párrafos a, by eh) "' (Reg. art. 174, inc.2) '" (Reg. art. 165, inc.l) ,. (Reg. art. 165, inciso 2)

204 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

3- El informe de la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad pasa a la Comisión Legislativa Plena para su trámite. No obstante, cuando la Comisión de Consultas sobre Constitucionalidad infiera de la opinión consultiva de la Sala Constitucional que el proyecto no es de competencia de la Comisión Legislativa Plena o que existen vicios de procedimiento no subsanables por ella, el asunto pasará de pleno derecho al Plenario para su conocimiento.520

Sección 47. Trámites finales

Los decretos legislativos de los proyectos aprobados en las Comisiones con Potestad Legislativa Plena deben llevar las firmas del Presidente y del Secretario de la respectiva Comisión, así como las del Presidente y los Secretarios de la Asamblea Legislativa. La Comisión de Redacción tras­lada el proyecto de ley, una vez aprobado, al Departamento de Servicios Parlamentarios con el fin de que recoja dichas firmas.521

"" (Reg. art. 165, incisos 3 y 4) " ' (Reg. art. 64)

CAPÍTULO VIII Trámites en el Plenario

Sección 48. Inclusión de los dictámenes en el Orden del Día- La agenda parlamentaria

1- Los informes y/o dictámenes de comisión se incluyen en el Orden del Día de la Asamblea dos días después de vencido el término para su recepción en la Secretaría del Directorio. Para su ordenamiento, se consignan en el capítulo que corresponda, de la siguiente forma : a) dictámenes unánimes afirmativos, b) dictámenes afirmativos de mayoría; en cada caso según el orden cronológico de su presenta­ción ante la Dirección Ejecutiva. Si la comisión hubiera acordado la publicación del dictamen, no podrá conocerse el proyecto en primer debate antes de transcurridos dos días después de la publicación. Con este fin, la Secretaría consigna al pie de ellos la hora y fecha de su presentación. En esa Oficina permanecen los expedientes respectivos, debidamente clasificados y archivados, y de ahí se hacen llegar al salón de sesiones, en el cartapacio correspondiente al debate en que se encuentran.522

2- Cuando un asunto haya sido dispensado del trámite de comisión o de todos los trámites previos, se incluirá en el Capítulo de Primeros Debates del Orden del Día, como si se tratara de un dictamen unánime afirmativo, tomando como fecha de presentación aquella en que se aprobó la moción que le dispensó de los trámites. Si se quisiera cono­cer con prioridad debe recurrirse a la alteración del Orden del Día.523

3- También pasan a ocupar el lugar que corresponda por fecha y hora de presentación a la Secretaría, los segundos dictámenes sobre proyectos devueltos por el Plenario a comisión, y aquellos que recomienden el resello o la modificación de una ley vetada por el Poder Ejecutivo.

"' (Reg. arts. 35 in fine, 82, 83, 131 y 215) m (Reg. arts. 35 in fine , y 177)

206 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

Como se observa, en estos casos, el expediente pierde la posición ori­ginal que tuvo en el Orden del Día. La práctica admite, no obstante, que al devolverse un asunto a Comisión, se establezca en la moción de remoción que el expediente, al regresar, conserve el lugar que te­nía en el Orden del Día.

4- Antes de iniciarse la discusión del asunto, el o los informes de la comisión respectiva deberán ser puestos en conocimiento de los di­putados, en forma impresa o por cualquier otro medio idóneo. Los in­formes de la comisión necesariamente incluirán el texto del proyecto de ley recomendado. Actualmente los dictámenes, y la información en general sobre el trámite de los asuntos, se pone en conocimiento de los interesados mediante el uso de la red informática institucionaJ.524

Sección 49. Primer debate

49-1 Conocimiento de los dictámenes

1- El primer debate en el Plenario se inicia con una explicación general del texto por parte de los dictaminadores, o de los proponentes del proyecto dispensado, en su caso. Para cada dictamen, los firmantes podrán hacer uso de la palabra hasta por un plazo que, individualmen­te o en conjunto, no exceda de quince minutos. Si se tratara de un proyecto dispensado de trámites, los proponentes tendrán el mismo plazo, sea en forma individual o en conjunto.525

2- No obstante lo anterior, mediante una moción de orden se podrá acor­dar que el trámite inicie con la lectura íntegra de los dictámenes pre­sentados o del proyecto de ley dispensado.526

3- Si se hubieran rendido varios dictámenes, se discute primero el pro­yecto de ley recomendado por la mayoría (mayoría afirmativo) y solo si éste fuera rechazado, se somete a discusión el informe o los

'" (Reg. art. 131) "' (Reg. arts. 132) "" (Reg. art. 133)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 207

infonnes afinnativos de minoría, en orden decreciente según el nú­mero de diputados que los suscriban. Si hubiera varios dictámenes finnados por igual número de diputados, se discuten en el orden de presentación ante la Dirección Ejecutiva o la Secretaría del Directorio. Si se presentaren sólo dictámenes de minoría, se conocerán primero los afinnativos de acuerdo con el número de firmas que los suscriban, y si fueren iguales, de acuerdo con la fecha de presentación.527

4- Concluidas las explicaciones sobre los dictámenes, se procederá al conocimiento de las mociones de fondo, sean de reiteración o nuevas, confonne se explicará en la sección siguiente.

5- Pendiente la discusión de un proyecto de ley, deberá continuarse ésta en las sesiones inmediatas hasta agotarla, no aceptándose en su tra­mitación más que las mociones de fondo y fonna o las mociones de orden relacionadas con el proyecto, de acuerdo con las disposiciones del Reglamento.528

49-2 Presentación y discusión de mociones

En el trámite de primer debate pueden presentarse dos clases de mo­ciones de fondo: mociones nuevas que no fueron presentadas en comisión, y mociones de reiteración de aquellas que sí fueron presentadas en tiempo, pero fueron rechazadas. Pueden también presentarse mociones de fonna y mociones de orden. ·

49-2-a) Las mociones de fondo "vía artículo 137"

1- Pueden presentarse mociones de fondo nuevas en el primer debate, pero solo se admiten si se presentan ante el Directorio durante las primeras cuatro sesiones de discusión del proyecto en tal debate, siempre que no se haya concluido antes. Esta es la última oportunidad que tienen para hacerlo. En el plazo se computan solo las sesiones en que efectivamente el asunto es discutido. Si por alguna razón, aun estando en el Orden del Día, no se entra a conocer, esa sesión no se

"' (Reg. art. 81 ; Antecedente: Actas de Plenario, N• 14, de 23 de mayo de 1990, pág. 9) "' (Reg. art. 136)

208 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

toma en cuenta. Se tendrá como sesión de discusión aquella en que el Presidente anuncie la presentación de nuevas mociones de fondo y su remisión a la comisión dictaminadora, aun cuando el resultado sea que de nuevo se suspende el trámite de primer debate. Igualmente, se computará la sesión en la cual se reciba un informe de comisión sobre mociones de fondo que le fueron remitidas.529

2- Las mociones de fondo presentadas en tiempo ante el Directorio, se ponen en conocimiento de los diputados, en la forma que el Presidente lo estime conveniente. Si bien esto se puede hacer mediante lectura, esta forma ha quedado en desuso. Durante mucho tiempo se die­ron a conocer mediante copias que se distribuían entre los diputados luego de anunciarlo así el Presidente, pero modernamente se ponen en conocimiento público mediante la red informática institucional. Una vez puestas en conocimiento de la Asamblea, se ordena su envío inmediato a la comisión dictaminadora para que las tramite y rinda el respectivo informe al Plenario en un plazo máximo de tres días hábiles. Para este efecto se tendrá por alterado el Orden del Día de la comisión respectiva. Mientras tanto, se suspende el trámite de primer debate.530

3- Cuando el dictamen fue rendido por una comisión especial se acos­tumbra devolverlo a esa misma comisión para que conozca las mo­ciones nuevas que se presenten en el primer debate, ya que se ha es­timado que mientras no se concluya el procedimiento en el Plenario, la comisión está habilitada para seguir conociendo las eventuales incidencias. Sin embargo, esto es antirreglamentario por cuanto esa comisión ha quedado incompetente en el momento en que rindió su informe final. Por ello, lo aconsejable es que la Asamblea habilite de nuevo la comisión con un nuevo mandato, o prever en la moción original esta etapa de la tramitación del proyecto de ley.

4- Para el cómputo de los tres días hábiles en que debe ser rendido el dictamen de la comisión, debe tenerse presente que el orden del día

' 29 (Reg. art. 137; ST/852-1999) 530 (Reg. art. 137)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 209

de las comisiones debe prepararse con 24 horas de anticipación, lo cual obliga a extender el plazo un día más.53 1

5- El plazo de tres días hábiles, en la práctica, presenta dificultades, pues sería suficiente si se hubieran presentado pocas mociones, es decir si el procedimiento fuera excepcional. Sin embargo, se ha convertido en un modo muy utilizado para modificar los proyectos de ley en el Plenario y en ocasiones llegan a presentarse cientos (y hasta miles) de mociones por esta vía, en cuyo caso exigir que se conozcan en tres días no es razonable. La presentación de un número excesivamente grande de mociones de este tipo puede obligar al Presidente de la Comisión a tomar medidas especiales para posibilitar el cumplimien­to del mandato del Pleno en el plazo, o bien solicitar su ampliación. Sin embargo, estas facultades no llegan a legitimar acciones que va­yan en detrimento de los derechos de participación y enmienda de los diputados, que configuren violación al principio democrático. En un caso particular se estimó que las medidas adoptadas por el Presidente resultaron violatorias de ese principio constitucional.532

6- Estimó la Sala Constitucional en esa oportunidad que el Presidente de la Comisión Especial se atribuyó competencias que no tenía para dictar procedimientos especiales, contrarios a normas expresas que regulan el uso de la palabra en el debate de las mociones de fondo presentadas ante el Plenario vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, incurriendo con ello en un vicio esencial de procedimiento. Indicó que no podía servir de excusa para esa actua­ción que la Comisión contara con un plazo de tres días hábiles para llevar a cabo su tarea pues la misma Sala ya ha entendido que la superación de dichos términos, en la tramitación de los proyectos de ley ordinaria no apareja vicios esenciales en el procedimiento (y en el caso particular) la misma naturaleza de la iniciativa en discusión ameritaba medidas especiales que permitieran conocer de un proyec­to tan complejo, controvertido y relevante en forma acorde con el principio democrático.533

'" (Reg. arts. 137 y 72, inciso f: ST/449-2002) "' (SCV N° 3671-2006) m (SCV N° 3220-2000 y 3671-2006)

21 Ü MARINA RAMÍREZ ÁLTAMIRANO

7- Ante la presentación de un número tal de "mociones 137" que difi­culten o impidan el desarrollo de las sesiones legislativas en los pla­zos reglamentarios, el Presidente de la Asamblea podría válidamente hacer uso de sus facultades como director de debate para calificar las mociones presentadas y tramitadas antes de ser remitidas a la comi­sión con el fin de decidir sobre su procedencia o rechazo (conforme a parámetros razonables) pues, en criterio de la Sala Constitucional "siendo el Presidente de la Asamblea Legislativa el director del de­bate parlamentario, su actuación, siempre que no restrinja ilegítima­mente el ejercicio de la función representativa de los legisladores, (sería) plenamente acorde con el Derecho de la Constitución".534

8- Conforme al criterio jurisprudencia! citado, si es desechada una mo­ción de fondo que pretende la inclusión en el proyecto de determi­nado instituto jurídico, es posible que aquellas mociones posteriores tendientes a establecer las cualidades de dicho instituto, sean recha­zadas por accesoriedad, únicamente por cuanto ya el Plenario (o la comisión en su caso) se pronunció contrariamente a la creación del instituto, siendo irrelevante discutir con posterioridad los caracteres del mismo. Es claro que dicha actuación no es inconstitucional en tanto exista efectivamente la conexidad indicada. Tampoco considera inconstitucional la Sala que se rechacen mociones idénticas promo­vidas por más de un diputado. La posibilidad de hacer oposición a la iniciativa debe ser canalizada por límites razonables; no es, por ende, irrazonable limitar la discusión a una moción por cada propuesta con­creta. Deben ser efectivamente idénticas o al menos razonablemente equivalentes las mociones a fin de que la segunda sea rechazada se­gún este criterio, pero de hacerlo así, no habrá vicio de inconstitucio­nalidad alguno.535

9- Pero una vez admitidas por el Presidente, esas mociones no pueden ser modificadas al ser conocidas por la comisión dictaminadora, don­de solo es posible acogerlas o rechazarlas. Tampoco podrán ser retira­das por el proponente si ya han sido enviadas a la comisión. Por esta razón, es conveniente que las mociones nuevas que se presenten en

534 (SCV N° 03220-2000) 535 (SCV N" 03220-2000)

r

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 211

el primer debate se hagan en forma separada, a fin de que la decis ión sobre una propuesta no afecte las demás. 536

49-2-b) Conclusión del trámite de "mociones 137"

1- Las mociones de fondo nuevas presentadas por esta vía en el primer debate se tendrán por incorporadas al proyecto si son aprobadas por la comisión. Si la moción es rechazada, el proponente podrá volver a presentarla ante el Plenario utilizando el mismo procedimiento de rei­teración de las mociones presentadas originalmente ante la comisión y rechazadas por ésta. También puede el diputado presentar revisión en la misma comisión, pero si se estuviera en el último día del pla­zo para rendir informe, deberá presentar la revisión inmediatamente después de votada la moción en cuestión, y deberán conocerse ambas mociones en la misma sesión.537

2- El Reglamento no dispone nada para el caso de que la comisión dicta­minadora no rinda el informe sobre las mociones que le fueron enviadas o lo rinda fuera del plazo. El hecho se ha producido muy raras veces. En una de esas ocasiones el Presidente de la Asamblea dispuso tener por desechadas la mociones. También se ha considerado que cuando no haya más mociones presentadas y se encuentre vencido el plazo para rendir el informe de la comisión, el Plenario legislativo podría conti­nuar válidamente el trámite de primer debate prescindiendo de él.538

3- Una vez que el Directorio recibe el informe de la comisión, se sus­pende el conocimiento del asunto que en ese momento está en primer debate, y de inmediato se entra a conocer el proyecto cuyo trámite se encontraba suspendido. Si se agota la discusión y no hay más mo­ciones de fondo presentadas ni hay ningún informe d~ comisión pen­diente, ni mociones de reiteración, el asunto se somete a votación aun cuando no hayan transcurrido las cuatro primeras sesiones en primer debate.539

"6 (ST/ 1464/90)

m (Reg. arts. 137, 138 y 155) m (Antecedente: Actas del Plenario, N° 88 de 14 de octubre de 1986) (ST 852- 1999) ''" (Reg. art. 137)

212 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

4- Las mociones de fondo nuevas que se presentan en el primer deba­te permiten a los diputados hacer las modificaciones que consideren necesarias en el proyecto respectivo, con los mismos alcances de las mociones presentadas en la comisión, pero también con las mismas limitaciones. Se admite incluso, que por este medio se presente y apruebe un texto completo sustitutivo del que fue dictaminado, siem­pre que en su contenido no se aparte tanto del original de manera que lo que llegue a aprobarse en definitiva sea una materia distinta a la iniciativa, máxime si se está en sesiones extraordinarias. 540

5- Pero la admisión de un texto sustitutivo "vía artículo 137" que, ade­más de cambiar aspectos de fondo, altere significativamente la es­tructura lógica y formal del dictamen original, debería implicar la apertura de un nuevo plazo para la presentación de mociones de fon­do, ya que las subsiguientes y las que hubieren sido ya presentadas, e incluso aprobadas con anterioridad mediante la misma vía, podrían resultar totalmente inoperantes ante un texto diferente en el cual no pueden ser incorporadas. En tal caso podría pensarse en la apli­cación analógica de la norma que prevé ese trámite adicional en el procedimiento de las Comisiones Legislativas Plenas.541

49-2-c) Las mociones de reiteración

1- Una vez concluido el trámite de las mociones de fondo presentadas en las cuatro primeras sesiones de discusión del asunto, se procede al conocimiento de las mociones de reiteración que se hayan presen­tado. Estas mociones son las de fondo que, presentadas en tiempo, en la comisión dictaminadora o en el Plenario, fueron rechazadas por la comisión en el trámite ulterior. 542

2- El Reglamento indica que el trámite de las mociones de reiteración se inicia una vez "concluidas las explicaciones sobre los dictámenes" y que posteriormente se iniciará la discusión del asunto en primer

"" (SCV N° 3789-92, de 12 hrs. del27 de noviembre de 1992, y N" 3410-92, de 14:45 hrs. del 1 O de noviembre de 1992)

"' (Reg. art. 163, inciso eh) "' (Reg. art. 138)

MANUAL DE PROCEDIMI ENTOS L EGISLATIVOS 213

debate. No obstante, esta disposición resulta incongruente con lo que se dispone luego expresamente sobre el trámite de las mociones de reiteración, incongruencia que resultó de una reforma parlamentaria parcial y que ha sido resuelta por medio de una interpretación del Presidente de la Asamblea en la forma antes indicada.543

3- Estas mociones solo serán de recibo cuando se presenten dentro de las tres sesiones de discusión siguientes a la fecha en que fue leído el último informe sobre las mociones tramitadas en el Plenario confor­me al artículo 137 del Reglamento.544

4- La moción de reiteración es de orden; como tal, el o los proponentes tienen un plazo no mayor a cinco minutos para explicarla, tiempo que pueden aprovechar individualmente o en conjunto. De ser aprobada, el Plenario se tendrá por convertido en Comisión General para cono­cer la moción de fondo. 545

5- Solo es procedente una reiteración por cada modificación, derogación o adición presentadas. Para asegurar el cumplimiento de esta dispo­sición las reiteraciones serán sometidas a un procedimiento de admi­sibilidad y procedencia, en el cual la Presidencia actuará conforme a reglas precisas dictadas por la Sala Constitucional.546

6- Para presentar la moción de reiteración no es indispensable que el diputado haya presentado en la comisión moción de revisión de la votación que rechazó su moción.547

7- Mientras se conocen las mociones de reiteración se suspende la dis­cusión del asunto.548

543 (Resolución de la Presidencia de la Asamblea, Acta N° 31, sesión de 20 de junio de 2006)

544 (Reg. art. 138) '" (Reg. arts. 138 y 153) ' 46 (Reg. art. 38 párrafo 3; SCV N° 3220-2000; Antecedente sobre admisibilidad: Res. de la

Presidencia en sesiones de 20 de junio y 18 de julio de 2006) '" (ST/ 192-81) ' 48 (Resolución de la Presidencia en ses iones de 20 de junio y 18 de julio de 2006)

214 Mi\1\INi\ R AMÍREZ ALTi\MIRi\NO

49-3 Uso de la palabra

1- En el primer debate el diputado tiene derecho a hacer uso de la pa­labra para referirse tanto al proyecto en discusión, en forma global , como a las mociones presentadas.

2- Para referirse al proyecto puede intervenir por un plazo de hasta treinta minutos. Si se trata de mociones, el periodo es menor: quince minutos con respecto a cada una de ellas. En todo caso, el tiempo concedido puede aprovecharlo de una sola vez o en diversos turnos, pero no se conceden plazos adicionales.549

3- Rigen aquí las disposiciones generales sobre la forma de pedir la palabra y concederla. El diputado debe pedirla oportunamente al Presidente, y ésta la concederá de acuerdo con el orden en que fue solicitada. El diputado debe cumplir las normas reglamentarias y de cortesía que rigen sus intervenciones, bajo pena de ser sancionado y de que se le suspenda en el uso de la palabra, si las incumple. Puede también conceder interrupciones a otros diputados por medio del Presidente del Directorio.

4- Por la vía de la interrupción, quien la solicita no puede a su vez, con­cederla a otro diputado. En el caso de que se abuse de la interrupción concedida, el Presidente le retirará la palabra al diputado que conce­dió tal interrupción.550

49-4 Proyectos con dispensa de trámites

1- Conforme al Reglamento, un proyecto de ley puede ser conocido por la Asamblea en primer debate, sin el requisito de informe previo de comisión, cuando así lo disponga la propia Asamblea, mediante la expresa dispensa de trámites previos. Esta disposición ha de enten­derse en sentido estricto, en cuanto autoriza una dispensa solo del trámite de comisión. No es admisible, entonces, una dispensa genéri­ca de "todos" los trámites legislativos, como lo ha permitido durante

"'' (Reg. ar1. 150) "" (Reg. art. 1 08)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EG ISLATIVOS 215

mucho tiempo una costumbre parlamentaria, pues aquellos previstos en la Constitución Política y en el mismo Reglamento, como garan­tías mínimas de respeto al principio democrático, no pueden ser dis­pensados, ni siquiera por acuerdo de la Asamblea.55 1

2- Uno de esos trámites garantistas es la publicación de los proyectos de ley en el Diario Oficial La Gaceta que exige el mismo Reglamento Interno en otra norma. Sin embargo, en casos de excepción y plena­mente justificados, podría admitirse la no publicación en forma inte­gral del proyecto, siempre que se publique una reseña o se dé cuenta de su presentación para el trámite legislativo.552

3- En todo caso, el proyecto al que se le dispensen todos los trámites se incluirá en el Orden del Día del Plenario tomando como fecha de presentación la fecha en que se aprobó la dispensa y para ponerlo en discusión con prioridad debe procederse a la alteración del Orden del Día.553

49-5 Discusión y votación de asunto

1- De conformidad con el Reglamento, la discusión del asunto en primer debate se inicia después de conocidas las mociones que se hayan presentado. Una vez concluida esa discusión se procederá a aprobar o a improbar el proyecto de ley.554

2- No indica el Reglamento si la discusión de fondo debe suspender­se durante la tramitación de las mociones de reiteración (como sí lo hace respecto a las mociones de fondo) o si debe cumplirse el plazo de tres sesiones siguientes a la fecha que fue leído el último informe de mociones de fondo, para iniciar la discusión, aun cuando no se hubieren presentado en esos días ninguna moción. No obstante, me­diante una resolución de la Presidencia se ha dispuesto que la discu­sión se iniciará inmediatamente después de leído el último informe de

"' (Reg. art. 177; SCV N" 3458-02) 552 (Reg. art. 117; SCV N" 3458-02) "' (Reg. arts. 35 y 177) '" (Reg. art. 134)

216 M ARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

mociones de fondo ( art. 13 7) y continuará mientras no haya mociones de reiteración presentadas. En el momento en que sean presentadas reiteraciones se suspenderá el debate por el fondo del proyecto y se iniciará la discusión y votación de las mociones.555

3- La misma resolución dispone que el proyecto de ley podrá votarse dentro del plazo de presentación de las reiteraciones si se agota la discusión por el fondo y no se han presentado mociones de reiteración.

Sección 50. Trámite en la Comisión de Redacción

1- Aprobado un proyecto en su trámite de primer debate, la Secretaría lo envía a la Comisión de Redacción para que sea revisado y se apruebe su redacción definitiva antes de que se inicie el segundo debate. Con esto se pretende que dicha comisión pueda hacer todos los cambios de forma que considere convenientes, sin necesidad de que se pre­senten mociones concretas por parte de los diputados con ese fin, sin perjuicio de que conozca las que hubieren presentado durante la discusión del asunto en ese primer debate.556

2- La Comisión de Redacción deberá devolver el proyecto, revisado y aprobada ya su redacción final, antes de que se inicie el trámite de segundo debate. El texto debe distribuirse entre los diputados antes de dicho debate. Sin embargo, si se tratara de un proyecto muy ex­tenso o complicado, el Presidente de la Asamblea podrá fijarle un nuevo plazo prudencial e improrrogable para que presente el informe correspondiente. En este caso, se suspenderá el inicio del trámite del segundo debate del proyecto, hasta tanto la comisión no rinda el in­forme. Si la comisión no rindiera el informe en el plazo establecido, el Presidente podrá darle inicio al trámite de segundo debate.557

"' (Antecedente, Resolución de la Presidencia de 20 de junio y 18 de Julio de 2006) ,,. (Reg. art. 141) "' (Reg. arts. 141 y 142)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EG ISLATI VOS 217

3- La posibilidad reglamentaria de que la Comisión de Redacción re­suelva sobre los eventuales cambios de forma del texto conocido en primer debate permitió a la Sala Constitucional afirmar, en un caso sometido a su consulta, que si el Presidente del Directorio rechaza mociones de fondo (vía artículo 13 7) por considerar que se trataban de verdaderas mociones de forma, ello no constituye un acto contra­rio al Reglamento.558

Sección 51. Segundo debate

1- Un proyecto de ley aprobado en primer debate por la Asamblea, en­trará como base de discusión para segundo debate.

2- Para la discusión de un asunto en segundo debate, el texto del proyec­to de ley en discusión, tal como fue aprobado en primer debate, debe­rá ser puesto en conocimiento de los diputados, en forma impresa o por cualquier otro medio idóneo, con al menos veinticuatro horas de anticipación al conocimiento de la sesión en la que el proyecto se va a discutir en este trámite.559

3- El segundo debate es una discusión final sobre el proyecto, en la que se concede al diputado un plazo de hasta quince minutos, que po­drá aprovechar de una sola vez o en diversos turnos, sin que puedan concederse en ningún caso plazos adicionales. No se admiten en esta etapa del debate mociones de fondo. 560

4- Cuando se trate de un proyecto de ley para una reforma parcial de la Constitución Política o para la creación de nuevas provincias (que deben ser sometidos a tres debates), el segundo debate se hará en for­ma general para discutir su aspecto de forma. Por analogía, porque no hay norma expresa, para el uso de la palabra se aplica lo dispuesto para el segundo debate.56 1

"' (SCV N° 3220-1999) "

9 (Reg. art. 147) '"" (Reg. arts. 135 y 149) ' 6 ' (CP. arts. 168 y 195, inciso 7; Reg. art. 149)

218 M ARI NA RAMiREZ ALTAMIRANO

Sección 52. Cambios de forma - Presentación de mociones de forma

1- Las mociones que estén destinadas a modificar un proyecto de ley en cuanto a la forma, caben en cualquiera de los debates, incluso en el segundo. Las que se presenten en el curso de la discusión serán pa­sadas de inmediato por el Presidente de la Asamblea a conocimiento de la Comisión de Redacción, la cual deberá pronunciarse sobre su admisión o rechazo, dentro de las próximas veinticuatro horas. La Comisión las acogerá o rechazará, según su criterio.562

2- Si la moción de forma es acogida, será incorporada al proyecto antes de ser aprobado en segundo debate. Si la moción de forma es recha­zada por dicha comisión, el diputado proponente tiene derecho de insistir sobre ella en el momento de discutirse el asunto en segundo debate.563

3- Las mociones de forma que se presentan en el Plenario durante la discusión de un asunto, se presentan en la mesa del Directorio, siendo la Presidencia el órgano competente para recibirlas. En ejercicio de esa competencia, el Presidente las recibirá y anunciará al Pleno y luego las pasará a la Comisión de Redacción en forma inmediata, o "automática" como reza el Reglamento. El Presidente, por tanto no puede calificar ni rechazar ad-portas estas mociones.564

4- Sobre el momento apropiado para presentar mociones de forma es im­portante tener presente que, a pesar de que el Reglamento indica que puede ser en cualquier momento durante la discusión del asunto en cualquiera de los debates, lo apropiado es hacerlo una vez concluido el trámite de las mociones de reiteración en el primer debate, pues si se presentan antes se corre el riesgo de que luego no correspondan con el texto finalmente aprobado, que pudo resultar modificado por efecto de mociones de fondo aprobadas en ese trámite.565

562 (Reg. art. 152) 563 (Reg. art. 152) '"' (STI CON 57-2006 J.) ' 65 (ST/CON 57-2006 J .)

J ¡

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATI VOS 219

Sección 53. Devolución a comisión

1- De acuerdo con el Reglamento, pendiente la discusión de un proyecto de ley, ésta debe continuarse en las sesiones inmediatas hasta ago­tarla, y no puede aceptarse en su tramitación más que las mociones de fondo y de forma o las de orden relacionadas con el proyecto. No obstante, la discusión del proyecto puede suspenderse o paralizarse definitivamente, por efecto de una alteración del Orden del Día o bien porque el proyecto sea devuelto a comisión para nuevo estudio, lo que puede ocurrir en tres situaciones.566

2- Estando en discusión un proyecto en cualquiera de los debates, puede la Asamblea, por una sola vez, a solicitud de un diputado, que pre­sentará mediante moción de orden, enviar el asunto a la misma comi­sión que informó, a fin de que vuelva a conocerlo y rinda un nuevo dictamen. Si ésta, en su seno, se excusare de dar un nuevo informe o presentar un nuevo proyecto de ley, le será admitida su excusa por el Presidente de la Asamblea y el asunto pasará a otra comisión, de acuerdo con la designación que el Presidente haga.567

3- Aunque el Reglamento dispone que solo puede devolverse a comisión el proyecto de ley "por una sola vez", se ha estimado que tal limi­tación solo es para devolverlo a la misma comisión que dictaminó, de modo que en la práctica se admite una segunda devolución a una comisión especial, para lo cual se exige la votación calificada de dos tercios de los miembros de la Asamblea, es decir, 38 votos.

4- Cuando esto sucede -sea que vuelva o no a la misma comisión- el proyecto debe recorrer otra vez todo el trámite legislativo, y el nuevo dictamen que se llegue a rendir entrará al Orden del Día de acuerdo con la hora y fecha en que se presente a la Secretaría. Sin embargo, se admite que la Asamblea, por votación de dos tercios de sus miem­bros, fije a la comisión un plazo para dictaminar, y disponga a la vez que el dictamen ocupe el mismo lugar que tenía en el Orden del Día

'"'' (Reg. art. 136) '6

' (Reg. art. 154)

220 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

al momento de la devolución del expediente. Igual votación se ha requerido si se desea ampliar el plazo dado a la comisión para rendir su informe.568

5- Puede suceder que el proyecto se devuelva para un nuevo estudio sobre la totalidad, o bien solo para conocer ciertas mociones y se devuelva en un plazo dado. En tal caso, al volver el asunto al Plenario no se admite la presentación de mociones de fondo nuevas si el plazo para presentar estas mociones ya había vencido cuando el dictamen se devolvió a comisión.569

6- Otro caso en que el expediente es devuelto a la comisión dictami­nadora es cuando, por imperativo constitucional, el proyecto de ley debe ser consultado al Tribunal Supremo de Elecciones, a algún cen­tro de educación superior estatal, al Poder Judicial, a una institución autónoma o al Banco Central, y tal consulta no se hizo en el trámite de comisión. Cuando esto ocurre, la Asamblea hace la consulta direc­tamente y si acepta las observaciones que el organismo consultado hiciere, dentro del plazo que se le concede al efecto, el proyecto debe pasar "automáticamente" a la comisión dictaminadora, para que sean tomadas en cuenta y se modifique o desestime el proyecto rindiendo nuevo dictamen. También en este caso el informe respectivo se consi­dera nuevo y debe iniciar el trámite en el Plenario con su inclusión en el Orden del Día de acuerdo con su fecha de presentación, salvo que la Asamblea, por votación calificada, hubiere dispuesto al momento de devolverlo que el asunto regrese al mismo lugar que tenía en el Orden del Día del Plenario.""

7- La consulta a los entes mencionados, debe hacerse también cuando en el primer debate el proyecto de ley ha sufrido alguna modificación que sea relevante para ellas, pues es preciso que conozcan y se pro­nuncien sobre el texto definitivo del dictamen.571

' 68 (SCV N° 7564-2003; Antecedente, Acta del Plenario 4 de junio de 2007, ex p. 15922) ""' (Antecedente: Actas del Plenario, N° 30 de 25 de junio de 1985) "" (Reg. art. 157) "' (Reg. art. 157; SCV N° 1633-93 de 14:33 hrs. del13 de abril de 1993)

. l

M ANUAL DE P ROCEDIMI ENTOS L EG ISLATIVOS 221

8- También debe devolverse a comisión el expediente, aunque no a la que dictaminó el proyecto, sino a la Especial sobre Consultas de Consti­tucionalidad, cuando a raíz de una consulta, la Sala Constitucional ha vertido algún pronunciamiento sobre él. En este caso, la comisión especial debe rendir informe a la Asamblea, de acuerdo con el pro­cedimiento especial que rige al efecto, (al que nos referiremos de seguido) y una vez recibido, el proyecto continúa el trámite ordinario en el Plenario.572

Sección 54. La consulta de constitucionalidad

54-1 Objeto y procedencia de la consulta

1- Durante el proceso de formación de la ley es posible consultar a una Sala especializada de la Corte Suprema de Justicia, sobre la constitu­cionalidad del proyecto, con el fin de corregir, antes de su aprobación en segundo debate, los defectos de ese carácter que pudiera tener la propuesta, con lo que se ahorra tiempo y esfuerzo y se promueve una mejor y más eficaz elaboración de las leyes.

2- Corresponde a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, conocida también como Sala Cuarta, conocer de esas consultas en los casos y por los procedimientos que señalan la Ley de la Jurisdicción Constitucional y el Reglamento Interior de la Asamblea, desarrollan­do las disposiciones constitucionales sobre la materia.573

3- Hay varios casos en que la consulta es obligatoria o preceptiva. De acuerdo con la Constitución y la Ley especial citada, deben ser consultados los proyectos de reforma constitucional y los tratados y convenios internacionales, inclusive las reservas hechas o propuestas a unos u otros; sin que sea determinante para estos efectos el térmi­no que se utilice para nombrar el documento, pues lo decisivo será el contenido. Igualmente deben ser consultados preceptivamente

m (Reg. art. 146) m (CP. art. 1 O; Reg. art. 143 y siguientes; LRJC art.96 y siguientes)

222 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

los proyectos que tengan como fin la modificación de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.574

4- Para efectos de la consulta preceptiva no se consideran dentro del supuesto de los tratados internacionales los empréstitos o contratos de préstamo, tanto de carácter internacional como o internos, ni los convenios similares. Pero los proyectos de ley para la aprobación de estos convenios pueden ser consultados por la vía de la consulta vo­luntaria, con la firma de al menos diez diputados.575

5- La Sala especializada ejercerá también la opinión consultiva previa res­pecto de cualesquiera otros proyectos de ley, de la aprobación legisla­tiva de actos o contratos administrativos, o de reformas al Reglamento Interior de la Asamblea, cuando la consulta la presenten al menos diez diputados. Este es el caso de la consulta facultativa. Quedan excluidos de la posibilidad de consulta los acuerdos parlamentarios.576

6- Los proyectos de consulta preceptiva pueden también ser consultados por la vía de la consulta facultativa. De admitirse una interpretación en contrario - ha dicho la Sala Constitucional- se desvirtuaría uno de los sentidos principales del control previo, pues en esa vía facultativa, a diferencia de la preceptiva, es posible plantear dudas u objeciones concretas que, de otro modo, la Sala podría no considerar.577

54-2 Presentación de la consulta

1- La consulta preceptiva debe hacerla, de oficio, el Directorio de la Asamblea Legislativa. No se admite esta facultad a los diputados con­siderados individualmente ni a los funcionarios de la Asamblea.578

2- Puede ocurrir que el Directorio estime en algún caso que un proyecto de ley no debe ser obligatoriamente consultado, por no estar en los

574 (CP. art. 1 O; LRJC art. 96, inciso a) m (SCV N" 1027-90, de 1730 hrs. del 29 de agosto de 1990) 576 (LRJC art. 96, inciso b) 577 (SCV N" 1566-94) m (LRJC art. 97; Reg. art. 144; SCV N" 323-90 de 14:30 hrs . dd 3 de abril de 1990; y N"

2808-92, de 9:30 hrs. del 4 de setiembre de 1992)

1

MANUAL DE PROCEDIM IENTOS LEGISLATIVOS 223

supuestos de la Ley y decida, por tanto, no hacer la consulta. En tal situación la Asamblea podría, mediante moción de orden aprobada al efecto, decidir que el proyecto sea consultado, y el Directorio deberá formular la consulta. 579

3- Junto con la consulta preceptiva el Directorio debe remitir a la Sala Constitucional el expediente y sus antecedentes, o las copias certi­ficadas correspondientes. Si se trata de consulta voluntaria, enviará esos documentos cuando le sean solicitados por la Sala al momento de comunicar a la Asamblea la presentación de la consulta. 580

4- La consulta no preceptiva deben formularla los diputados en memo­rial razonado, con expresión de los aspectos cuestionados del proyec­to, así como de los motivos por los cuales se tuvieron dudas y obje­ciones sobre su constitucionalidad. Si esto no se cumple, la Sala no emitirá ningún criterio. Además, deberán remitir copia del memorial a la Presidencia de la Asamblea, para informarle que ha sido formula­da consulta sobre determinado proyecto. El Directorio comunicará de inmediato el hecho al Plenario en el Capítulo de Régimen lnterior.58 1

5- La consulta, cualquiera que sea, preceptiva o voluntaria, debe interpo­nerse después de la votación en primer debate pues ese es el momento en que el texto adquiere su forma definitiva, salvo lo que luego se dirá sobre los casos en que la Asamblea tiene un plazo para resolver sobre el proyecto. Obviamente, tiene que presentarse, además, antes de su aprobación definitiva en segundo debate.582

6- Por la misma razón, y dado que las reformas constitucionales tienen que someterse a tres debates en dos legislaturas diferentes, tratándose de un proyecto de esta clase, la consulta debe efectuarse después de su votación en primer debate, en primera legislatura, y antes de la definitiva.583

"" (Reg. art. 144) "" (Reg. art. 145) "' (Reg. art. 144 y 145) '" (Reg.art.l43) "' (LRJC 311.98, párrafo primero; Reg. art . 143, inciso 2)

224 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

7- No obstante, cuando la Asamblea tuviere un plazo constitucional o reglamentario para votar un proyecto, como ocurre con los presu­puestos ordinarios y extraordinarios, y sus modificaciones, la consul­ta deberá hacerse con la anticipación debida, a partir del momento en que la comisión encargada de estudiarlo haya aprobado el dictamen o dictámenes correspondientes. En este caso, la Asamblea Legislativa votará el proyecto, aunque no se haya recibido la respuesta a la con­sulta.584

8- De acuerdo con el Reglamento, la consulta no preceptiva formalmen­te admitida y notificada a la Presidencia de la Asamblea, interrumpirá la votación del proyecto en segundo debate o, en su caso, la sanción y publicación del decreto respectivo, pero si se trata de la consulta pre­ceptiva, la interrupción se produce desde el momento en que es pre­sentada ante la Sala Constitucional. Pese a esa disposición, la Sala Constitucional ha considerado que en punto a la consulta no precep­tiva, es más bien aplicable la Ley de la Jurisdicción Constitucional que establece que la sola interposición de la consulta ante la Sala suspende el trámite de votación en el debate definitivo, por lo que los efectos de ambas consultas sobre el trámite son iguales.585

9- La Sala debe evacuar la consulta dentro del mes siguiente a su recibo, y al hacerlo, debe dictaminar sobre los aspectos y motivos consul­tados o sobre cualesquiera otros que considere relevantes desde el punto de vista constitucional. El dictamen solo será vinculante para la Asamblea si establece la existencia de vicios de procedimiento que resultan inconstitucionales o antirreglamentarios en el trámite del proyecto consultado. No obstante, si al momento en que la Sala evacua la consulta, el proyecto ya es Ley de la República -por apli­cación de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional- la ley así aprobada no queda directamente anulada por lo resuelto, aún cuando estaría viciada de inconstitucional idad. 586

' 84 (LRJC art. 98, párrafo segundo; Reg. art. 143, inciso 3) '" (Reg. art. 143, incisos 5 y 6; LRJC art. 1 00; SCV N° 2928-2000) ' 86 (LRJC art. 101 ; SCVN. 5833-93 y voto No 107-Y-97)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 225

10- La Sala Constitucional ha señalado que es improcedente votar en se­gundo debate -en el definitivo- un proyecto de ley cuya consulta está pendiente ante ella, y si así se hiciera se produciría un trámite inconsti­tucional. Esto sin embargo, debe entenderse siempre que el plazo de un mes dado por la ley no haya vencido, de ahí que la opinión consultiva que se rinda fuera de ténnino no tendría aquel efecto. En un caso en que la Sala contestó la consulta después de vencido el plazo, el Presidente de la Asamblea dispuso tener sus observaciones como extraoficiales, sin perjuicio de que la Asamblea pueda disponer que el asunto vuelva a conocimiento de la comisión que dictaminó para que esas observacio­nes sean tomadas en cuenta, aplicando las disposiciones comunes que rigen las consultas obligatorias no constitucionales.587

54-3 Trámite de la opinión consultiva.

1- Una vez recibida la opinión consultiva de la Sala Constitucional, el Presidente debe comunicarlo de inmediato al Plenario en el Capítulo del Régimen Interior. Esto puede hacerse mediante lectura o distribu­yendo copias de la resolución entre los diputados. Sobre la inmedia­tez del acto ha habido discusión, pero la práctica ha sido la inclusión del trámite de lectura en el orden del día correspondiente a la sesión siguiente a la de la fecha en que fue recibida en la Secretaría del Directorio. No obstante ha habido casos aislados en que se procedió de manera diferente.588

2- Si la Sala no hace objeciones sobre la constitucionalidad del proyecto su trámite seguirá el curso normal. En caso contrario, el expediente, con la opinión consultiva, se remitirá a la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad por el plazo que, razonablemente, le fije el Presidente de la Asamblea, el cual podrá ser prorrogado.589

3- El plazo dado por el Presidente rige para la presentación de un dic­tamen unánime o de mayoría. Recibidos éstos, comienza a correr el

"' (Reg. art. 157; Antecedente: Actas de Plenario, N• 20, de 4 de jun io de 1990, págs. 12 y 13; SCV N. 7515-94 de 2 1-1 2-94)

"' (Reg. art. 146, inciso 1; Antecedente: Actas de Plenario, N• 65, de 16 de setiembre de 1992, pág. 4; W 99 de 26 de noviembre de 2007)

226 M ARI NA R AMÍREZ ALTAMIRANO

plazo usual para la entrega de otros que se presentaren sobre el mismo asunto. 590

4- Si la comisión tuviere dudas sobre los alcances de la opinión consul­tiva, podrá solicitar aclaración o adición a la Sala. Esta gestión puede hacerla por sí mismo el Presidente de la comisión informando de ello a los otros miembros con la mayor brevedad. En todo caso, la comi­sión podrá dictaminar aun cuando la Sala no se haya pronunciado sobre lo pedido.591

5- Sobre la posibilidad de que terceros ajenos a la consulta puedan soli­citar la aclaración o adición, la Sala especializada ha señalado que, dado que el procedimiento de consulta ante ella no puede -ni debe­convertirse en un espacio procesal de tipo contradictorio, no es posi­ble admitir la participación en el proceso de terceros interesados pues no es dable admitir que se abran, como se estila en otros procesos constitucionales, oportunidades para pedir aclaraciones o adiciones, pues aquí se trata de un procedimiento especialísimo, calificado, por el cual es la Asamblea Legislativa la que - preceptivamente- consulta a la Sala, mas no puede derivar ello en un trámite de debate de otra naturaleza. Muy por el contrario, es en sede legislativa donde debe conducirse ese debate.592

54-4 Trámite del dictamen de la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad

1- En su dictamen, la comisión puede recomendar que se mantenga el texto original del proyecto, salvo que las objeciones de la Sala fue­ren por errores de procedimiento en su tramitación, con violación de normas constitucionales o reglamentarias, en cuyo caso la opinión consultiva sería vinculante. O bien presentar un nuevo texto, con las modificaciones que fueren necesarias para ajustarse a los requeri­mientos de la Sala. No es válido que se adicionen al texto elementos

"9 (Reg. art. 146, inciso 1, párrafo segundo)

590 (Reg. arts. 82 y 1 46; Actas del Plenario, N° 172 de 23 de abril de 1 992) 5

9 1 (LRJC art. 1 2; Reg. art. 146, inciso 2) 592 (SCV W 19 1 9-96, de 1 0:21 hrs. del 26-4-96).

., 1

:

MANUAL DE PROCEDIMI ENTOS LEGISLATIVOS 227

nuevos que no fueron conocidos por la Sala Constitucional ni fueron objeto de pronunciamiento por parte de ella.593

2- El Plenario conocerá el dictamen de la comisión sobre la opinión consultiva de la Sala, en el Capítulo del Régimen Interior. Este dic­tamen debe leerse, discutirse y votarse en la misma sesión, antes de las dieciocho horas, para que el conocimiento del proyecto se inicie en la sesión inmediata siguiente a la lectura del dictamen, tal y como dispone el Reglamento. Lo anterior de acuerdo con precedentes de la Asamblea. Sin embargo, la solución ha quedado desfasada, dado que posteriores reformas reglamentarias modificaron el Orden de la Sesión Plenaria.594

3- Si el dictamen de la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad se aprueba, se tendrán por incorporadas al proyecto las modificacio­nes que hubiera hecho y el proyecto ocupará en el Orden del Día el primer lugar en el Capítulo de Primeros Debates. En caso contrario, entrará en el primer lugar del Capítulo de Segundos Debates. Al co­nocerse de nuevo en primer debate no es admisible la presentación de mociones de fondo con fundamento en el artículo 13 7 del Reglamento, pero el Plenario podría cambiar el texto propuesto por la comisión, convirtiéndose en Comisión General. También sería posible que los diputados inhibidos de presentar esas mociones, soliciten la devolu­ción del proyecto a la respectiva comisión permanente ordinaria con base en el artículo 154 del Reglamento. 595

4- En el caso de que el Plenario decida que los trámites considerados in­constitucionales por la Sala, no pueden ser jurídicamente subsanados, el Presidente de la Asamblea enviará el proyecto al Departamento de Archivo.596

m (Actas del Plenario, N° 85 de 29 de octubre de 1991, pág. 2 1) '

94 (Reg. art. 146, incisos 3 y 4; Actas del Plenario, N° 85 de 29 de octubre de 1991 , pág. 2 1; Acuerdo del Directorio, Acta N° 15 de 25 de mayo de 1992, págs. 4 a 3 1; Acta de ses ión ordinaria N" 182 de 19 de abril de 2007)) ·

,., (Reg. arts 154 y 146, inciso 5; SCV N° 1800-2005; Actas de Plenario, N° 85 de 29 de octubre de 199 1, pág. 21; N° 20 de 3 de junio de 1992, pág. 1 O; y N° 15 de 25 de mayo de 1992, págs. 4 a 3 1)

'96 (Reg. art. 146, inciso 6)

228 MARINA RAMiREZ A LTAMIRANO

5- Cuando la Sala considere inconstitucional algún artículo o norma de un proyecto de los que tengan plazo constitucional o reglamentario para ser votado, y no fuere posible, jurídicamente, retrotraerlo a pri­mer debate, el Plenario podrá decidir en cualquier momento de su dis­cusión que dicho artículo o norma sea suprimido o reformado. Para ese efecto, el Plenario aplicará las reglas de una moción de orden.597

6- El texto aprobado en primer debate que hubiere sido modificado a propuesta de la Comisión de Consultas de Constitucionalidad, pue­de ser sometido nuevamente a consulta ante la Sala Constitucional, cuantas veces sea modificado durante el trámite de la consulta consti­tucional.598

Sección 55. Delegación y avocación de proyectos de ley

1- La delegación de proyectos dictaminados, o de proyectos a los que se les hayan dispensado los trámites, procede siempre y cuando se encuentren en el Orden del Día del Plenario y no hayan sido aproba­dos en primer debate. La moción que solicite la delegación de uno o varios proyectos deberá indicar a cuál Comisión Legislativa Plena se asignan.599

2- Estas mociones solo serán de recibo cuando las firmen dos o más Jefes de Fracción que representen juntos por lo menos a treinta y ocho diputados; no menos de la mitad de los Jefes de Fracción; o al menos diez diputados de dos o más Fracciones. Para aprobarlas se requiere del voto favorable de dos terceras partes del total de los miembros.600

3- Las mociones delegatorias se conocerán en el Capítulo de Régimen Interno del Orden del Día.60 1

597 (Reg. art. 146, inciso 7) 19' (SCV N° 1566-94, 75 15-94, 629 1-2002; Ver Expediente legislativo N° 13874, consultado

en cinco ocas iones) ' 99 (Reg. arts. 177 y 160, inciso 1) 600 (Reg. art. 160, inciso 2) '" ' (Reg. art. 160, inciso 2)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EGISLATIVOS 229

4- Los proponentes pueden hacer uso de la palabra en favor de la moción por un plazo que, individual o colectivamente, no exceda de quince minutos. Los diputados que se opongan podrán hacer uso de la pala­bra de la misma forma y por el mismo plazo. Luego, estas mociones se someterán a votación. En cada sesión plenaria se dispone de un plazo máximo de treinta minutos para el conocimiento de estas mo­ciones y para las de revisión que sobre ellas se presenten.602

5- La Asamblea puede solicitar, para su conocimiento, la devolución de un proyecto que esté en trámite en una Comisión Legislativa Plena, lo que se conoce como avocación. La moción de avocación puede ser presentada por cualquier diputado al Plenario para que éste avoque el conocimiento del proyecto. No procede la avocación de proyectos cuya votación, en segundo debate, estuviere firme ni de proyectos archivados. 603

6- La presentación de la moción no suspenderá ningún trámite en la co­misión, salvo el de su votación definitiva.604

7- Estas mociones se conocerán en el Capítulo de Régimen Interno del Orden del Día. Los proponentes de cada moción pueden hacer uso de la palabra en favor de su iniciativa hasta por un plazo que, individual o en conjunto, no exceda de cinco minutos. Otros diputados pueden referirse individual o colectivamente, en contra de la moción por un plazo igual. Sin más trámite, las mociones se someten a votación. Para su conocimiento y para el de las mociones de revisión que sobre ellas se presenten, se dispone de un plazo máximo de veinte minutos, en cada sesión plenaria.605

8- Todo proyecto avocado se incluirá en la sesión siguiente del Plenario, en el primer lugar del Capítulo de Primeros Debates.606

"" (Reg. art. 161) 603 (Reg. art. 175, inciso 1) "" (Reg. arl. 175, inciso 2) "'" (Reg. art. 175, incisos 3 y 4) ''"' (Reg. art.l76)

230 M ARI NA RAM ÍREZ A LTAM IRANO

9- Pueden ocurrir algunos problemas en relación con la delegación de proyectos de ley, cuya solución no está prevista en el Reglamento, como sería el caso de que, por inadvertencia, se delegue un proyecto que por su naturaleza no puede ser delegado, de acuerdo con lo dis­puesto por la Constitución Política. En la práctica, cuando esto ha ocurrido y el error se advierte en el trámite de Comisión, ésta se ha declarado incompetente y, por medio de su Presidente o de cualquier otro de sus miembros, se presenta una moción de avocación en el Plenario.

CAPÍTULO IX Trámite de leyes especiales

Sección 56. El Presupuesto Ordinario de la República

1- La preparación del Proyecto de Presupuesto Ordinario de la República le corresponde al Poder Ejecutivo, por medio de la Oficina de Presupuesto que funciona en el Ministerio de Hacienda, y de acuerdo con las reglas que señalan la Constitución Política y la Ley de la Administración Financiera de la República y de Presupuestos Públicos. En el proyecto de presupuesto deberá incluirse, además de el monto de ingresos y gastos previstos y la programación de activi­dades, una evaluación cuantitativa y cualitativa del impacto eventual en el mediano plazo, de las políticas de ingresos, gastos y financia­miento a partir de las cuales se elaboró dicho presupuesto, en las va­riables macroeconómicas, en especial en las finanzas públicas, se­gún los requerimientos que se definan vía reglamento. La Asamblea Legislativa podrá solicitar al Ministerio de Hacienda la inclusión de información adicional en el proyecto de ley a más tardar el 31 de mayo. Dicha solicitud deberá ser atendida obligatoriamente.607

2- Conforme a lo dispuesto en la Constitución Política, el Poder Ejecutivo debe enviar el proyecto a la Asamblea Legislativa a más tardar el pri­mero de setiembre de cada año, y la Asamblea deberá aprobarlo antes del treinta de noviembre del mismo año. El proyecto debe llevar las firmas del Presidente de la República y de los Ministros de Hacienda y de Planificación Económica.608

3- Recibido el Proyecto de Presupuesto en la Asamblea, pasa de inme­diato a conocimiento de la Comisión de Asuntos Hacendarios. Para

607 (CP. art. 177; Ley de la Administración Financiera de la República y de Presupuestos Públicos, N° 8131 de 18 de setiembre de 2001, arts. 8 y 36)

60' (CP. art. 178; LAFPP art. 39; Ley de Planificación Nacional, W 5525 de 2 de mayo de

1974)

232 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

iniciar su discusión esa Comisión designa, por votación de su seno, una Subcomisión de Presupuesto, que deberá rendir un informe preliminar a la Comisión a más tardar el primero de octubre.609

4- La Subcomisión de Presupuesto estará formada por cinco miembros y uno de ellos, por lo menos, debe pertenecer a cualquiera de las Fracciones representadas en la Asamblea que no sea de Gobierno.610

5- La Subcomisión de Presupuesto tiene la facultad de citar, como ase­sores, a funcionarios de la Contraloría General de la República y de la Oficina de Presupuesto. También puede solicitar al Banco Central de Costa Rica el nombramiento de delegados suyos, como asesores permanentes de la Subcomisión, y en general, los servicios de fun­cionarios de otros órganos e instituciones especializadas en la ma­teria. Todas estas personas podrán asesorar también el trabajo de la Comisión, si ésta así lo acordare. 611

6- Esta Subcomisión tiene amplia facultad para modificar el proyecto, dentro de las limitaciones reglamentarias, y ante ella deben presentar los diputados sus propuestas iniciales a fin de que sean consideradas y tomadas en cuenta en el informe que se rinda a la Comisión, donde en todo caso, pueden volverse a gestionar mediante moción.

7- En la práctica, la Subcomisión de Presupuesto sesiona en forma pri­vada, pues no se permite la presencia del público ni de asesores. De lo actuado en ella, tampoco se levantan actas.

8- Las mociones tendientes a modificar el proyecto deben ser presenta­das en la comisión a más tardar el 15 de octubre. Las que se presenten después de esa fecha no serán de recibo. Para su tramitación se uti­lizan fórmulas especialmente confeccionadas al efecto, dado que las referencias a las distintas partes del documento, son bastante técnicas y requieren datos muy precisos.612

"'' (Reg. art. 178) 610 (Reg. art. 1 78) "" (Reg. art. 178; LAFPP art. 40) 612 (Reg. art. 178)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 233

9- En la discusión del Proyecto de Presupuesto pueden admitirse mo­ciones que tiendan a reducir i a eliminar cualquier partida de las que figuren en él. Es posible también incluir nuevas partidas o aumentar alguna, pero toda moción que implique aumento de gastos deberá acompañarse de un ana certificación de la Contraloría General de la República sobre la efectividad fiscal de las rentas que se indiquen para cubrir el nuevo gasto.613

10- La votación del proyecto en la comisión debe producirse a más tardar el 20 de octubre. Para ese efecto, si a las 23:30 horas de ese día no se hubiere votado el proyecto, se suspende su discusión, se tienen por no tramitadas las mociones pendientes y, sin más, se procede de inmediato a la votación.614

11- El dictamen o los dictámenes sobre el proyecto deben rendirse antes de las 23:00 horas del 25 de octubre, fecha a partir de la cual tales do­cumentos deben estar disponibles para consulta de los diputados.615

12- En la sesión plenaria del día 1 de noviembre, o en la sesión inmediata siguiente, si ese día no se celebrare sesión, se inicia la discusión del proyecto en primer debate, al cual se le da prioridad sobre cualquier otro asunto en trámite que esté en ese capítulo del Orden del Día. Si la fecha indicada resultare ser un miércoles -día en que el Pleno solo conoce asuntos de control político y reformas constitucionales­siempre debe ser incluido el proyecto de presupuesto en el Orden del Día, por el rango constitucional de la disposición que señala un plazo perentorio para el trámite presupuestario.616

13- Por moción de orden aprobada por la Asamblea, ésta puede consti­tuirse en Comisión General para discutir el proyecto en primer de­bate. En este caso el Presidente da a los diputados un plazo de cinco días hábiles para presentar mociones nuevas o de reiteración de mo­ciones rechazadas en comisión. Estas últimas se deberán conocer con

"" (LAFPP art. 39) "" (Reg. art. 178) "" (Reg. art . 178) "'" (Reg. arts. 32 in fine , 179 inciso 1; ST/ 749-1 0-2000)

234 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

prioridad. Vencido este plazo, la Secretaría no dará curso a nuevas mociones.617

14- Cuando la Asamblea conozca el proyecto convertida en Comisión General, para efectos del uso de la palabra se aplican las reglas gene­rales del primer debate y no las de comisión.618

15- Alguna vez se ha dispuesto la suspensión del conocimiento del pro­yecto durante el plazo de cinco días que se da para presentar mocio­nes, con el fin de pasar mientras tanto a conocer otro asunto.619

16- En ocasiones se ha admitido que, por consenso o a solicitud de al menos los Jefes de las Fracciones mayoritarias, se limite el debate al conocimiento de mociones de reiteración, en vez de seguir el proce­dimiento de convertir el Plenario en Comisión General, con el fin de limitar el número de mociones a conocer por el Plenario.620

17- También ha sucedido que la Asamblea se convierte en Comisión General para conocer no el proyecto en su totalidad sino determi­nadas mociones sobre las que hay consenso entre las Fracciones, y se votan todas en una sola moción. Con ello se reduce el campo de acción de la Asamblea que solo podrá debatir sobre esas mociones.

18- Si el 27 de noviembre, a las 23 :55 horas no se hubiera agotado la discusión del proyecto de presupuesto en primer debate, se tendrá por agotada esa discusión y por aprobado el proyecto, y quedará señalada en forma automática, la sesión subsiguiente para el segundo debate. Así lo dispone el Reglamento. Con fundamento en estas disposi­ciones, en una ocasión en que, cumplido el plazo, no se pudo votar el proyecto por falta de quórum, se dispuso tenerlo por aprobado en su trámite de primer debate, sin agotar la discusión del tema y sin que mediara una votación. Este procedimiento fue

617 (Reg. art. 179, inciso 1) 6 " (Reg. arts. 135 y 179 inciso 1; ST/ 2433/92) 6 19 (Antecedente:Actas de Plenario, N° 92 de 4 de noviembre de 1992, pág. 5) "'" (Actas de l Plenario, N° 94 y 95 de 13 y 14 de noviembre de 199 1, respecti vamente)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EG ISLATIVOS 235

considerado válido constitucionalmente por la Sala especializada de la Corte.621

19- Si el día 29 de noviembre de cada año, a las 23:30 horas no se hubiera agotado la discusión del Presupuesto Ordinario en segundo debate, se tendrá ésta por agotada y el proyecto se someterá a votación de inmediato, sin más discusión.622

20- Si los días 27 y 29 de noviembre fueran domingo o feriado, se consi­derarán habilitados, con el objeto de que la Asamblea pueda celebrar sesión esos días a la hora de costumbre, o a otra que acuerde, para darle primero y segundo debate al Proyecto de Presupuesto Ordinario. La habilitación opera en forma automática, por lo que no es necesa­rio que por medio de moción lo acuerde la Asamblea, sino que el Presidente simplemente la convoca a sesiones en esas fechas.623

21- Los días 27 y 29 de noviembre de cada año la Asamblea Legislativa celebrará sesión en pleno, por lo cual en esos días no habrá sesiones de las Comisiones Permanentes ni de las Comisiones Legislativas Plenas. Esta disposición reglamentaria se ha interpretado en el sen­tido de que solo es aplicable cuando la discusión del asunto se ha prolongado hasta esas fechas y en ellas ha de votarse el asunto en primero o segundo debate, no cuando los trámites respectivos se con­cluyen o se inician antes, con la posibilidad de que sea votado antes de la fecha límite.624

22- Dentro del Presupuesto pueden incluirse normas que regulen la eje­cución de las partidas presupuestarias autorizadas en él, como sería la que permite hacer ajustes en los gastos autorizados o la que indica su forma de ejecución. Pero no son admisibles disposiciones que regulen materias ajenas a su propia naturaleza, como son las que innovan (creando o modificando normas) la legislación ordinaria.

621 (Reg. art. 179, inciso 2) (Actas del Plenario, Sesión número 161 del cuatro de marzo de 1999; scv N" 3861-99)

622 (Reg. art. 179, inciso 3) 623 (Reg. art. 179, inciso 3) 624 (Reg. art. 179, inciso 4; ST/CON-E- 114 de 2003)

236 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

Estas normas, que se conocen como "atípicas", resultan inconstitu­cionales.625

23- Como consecuencia de lo anterior, la Asamblea Legislativa no puede, en ejercicio de la potestad de dictar presupuestos, regular materias de diferente contenido a esa especialidad, como sería la tributaria. Esta, en su doble faceta (creación y exoneración de tributos) no puede in­cluirse en leyes de presupuesto.626

24- Tampoco son procedentes normas que autoricen al Poder Ejecutivo a incorporar al Presupuesto Nacional, vía Decreto, los ingresos que ob­tenga de fuentes de financiamiento externo y donaciones, si su destino no se ha especificado en el Presupuesto, o que autoricen incorporar en el Presupuesto, por esa vía, los ingresos y gastos contenidos en leyes que se dicten, que no han sido contemplados en él. Finalmente, no es procedente una norma presupuestaria que autorice al Poder Ejecutivo para hacer traslados o modificaciones en los gastos autorizados, sal­vo que se haga dentro de una misma partida o dentro de un mismo programa. Tampoco se autorizan sumas globales sometidas a la mera discrecionalidad de la administración al no indicarse con precisión el fin y el órgano que concretamente recibía el beneficio.627

25- Para facilitar el análisis y la toma de decisiones, en el proceso de dis­cusión del proyecto de presupuesto, la Asamblea Legislativa podrá requerir los servicios de funcionarios de otros órganos e instituciones públicas especializados en la materia. Con el mismo fin, la Contraloría General de la República debe enviar a la Asamblea Legislativa, a más tardar el 30 de setiembre del año que corresponda, un informe téc­nico sobre el proyecto de ley de presupuesto nacional. Para ello, el Poder Ejecutivo le remitirá, el 1 de setiembre de cada año, copia del proyecto junto con la información razonable que la Asamblea haya solicitado con la debida anticipación.628

625 (HERNANDEZ, D. Parl. Cost. págs. 298 y 299; SCV N" 121-89, de 23 de noviembre de 1989; N° 718-90; N° 1587-90, de 17:25 hrs. del 7 de noviembre de 1990; N° 2488-91, de 9:00 hrs. del 26 de noviembre de 1991; y N° 1795-92, de 9:30 hrs. del 13 de julio de 1992)

626 (SCV N° 1262-90, de 16:00 hrs. del 9 de octubre de 1990) 627 (SCV N° 1716-90, 7598-94 y 137-95) .,. (LAFPP art. 40)

M ANUAL DE P ROCEDIMIENTOS L EGISLATIVOS 237

Sección 57. Presupuestos extraordinarios y modificaciones presupues­tarias

1- Tanto el Poder Ejecutivo como la Asamblea Legislativa pueden dictar presupuestos extraordinarios y modificaciones del presupuesto na­cional, pero están reservadas a la Asamblea las siguientes: los que afecten el monto total del presupuesto, los que conlleven un aumento de los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital, las transferencias entre programas presupuestarios, los que afecten el monto total de endeudamiento, y las transferencias entre servicios no personales y servicios personales. Todas las modificaciones no indi­cadas en el inciso anterior, quedan reservadas al Poder Ejecutivo.629

2- Cuando es preciso efectuar algún gasto para el cual no existe partida en el presupuesto aprobado o la señalada en él no es suficiente y el Poder Ejecutivo no está facultado para hacerlo, debe solicitar a la Asamblea la ampliación necesaria, indicando a su vez la fuente efec­tiva de recursos con que haya de cubrirse el gasto. Cuando contemple nuevas rentas, el proyecto de ley respectivo debe acompañarse de un estudio o informe de la Contraloría General de la República sobre la efectividad fiscal de las rentas que se indiquen para cubrir el nuevo gasto.630

3- Por separado, como presupuesto extraordinario, debe el Poder Ejecutivo presentar el proyecto de inversión durante el ejercicio res­pectivo, de los recursos que provengan del uso que se haya hecho o que se intente hacer del crédito público, ya sea en forma de em­préstitos internos o empréstitos externos o de cualquier otra fuente extraordinaria. Este proyecto puede presentarlo al mismo tiempo que el proyecto de presupuesto ordinario o en cualquier momento que lo estime conveniente. Si lo hace al mismo tiempo deben desglosarse por aparte.63 1

629 (LAFPP art. 45) 630 (Reg. art. l 80, inciso 4) 631 (CP art. 177, párrafo final; SCV N" 6859-96)

238 MARINA RAMíREZ ALTAMIRANO

4- Esos presupuestos extraordinarios y las modificaciones a presupues­tos ordinarios o extraordinarios, tienen también una tramitación espe­cial, cuyo propósito es obtener de la Asamblea un pronunciamiento sobre los proyectos respectivos en un plazo corto. Sin embargo, aun­que las disposiciones legales y reglamentarias distinguen claramente esos presupuestos, en la práctica no es tan clara la diferencia y a veces se presentan y conocen conjuntamente, lo que dificulta la aplicación de las normas que son propias de cada uno de ellos. Es preciso, en­tonces tener claro desde el inicio el carácter del documento que se va a conocer.

5- Conforme al Reglamento, recibido en la Secretaría de la Asamblea un proyecto de ley de esta naturaleza, debe ser incluido el día siguien­te en el primer lugar del Orden del Día de la Comisión de Asuntos Hacendarios y conservará ese lugar hasta su votación final, la cual deberá producirse dentro del plazo improrrogable de los quince días hábiles siguientes.632

6- El dictamen o dictámenes sobre el proyecto deberán ser rendidos den­tro de los tres días hábiles siguientes al de la votación. Transcurrido este término, el proyecto se conocerá en sesión plenaria a partir de las dieciocho horas, y conservará este lugar hasta la votación final. De haber varios dictámenes, ellos se conocerán en el Plenario en el orden usual.633

7- El proyecto de ley debe ser aprobado a más tardar un mes después de haber comenzado su discusión en el Plenario, para lo cual se aplica­rán por analogía las normas que rigen el procedimiento para la apro­bación del Presupuesto Ordinario, en especial en cuanto al cierre de la discusión en primero y segundo debates, si no se han concluido esos trámites en el momento oportuno.634

8- Si el proyecto se aprobara en el último día del plazo, y se presentare una moción de revisión, ésta se conocerá de inmediato, aplicando

632 (Reg. art. 180, inciso 1) 633 (Reg. art. 180, inciso 1, y art. 8 1) 634 (Reg. arts. 178 y 179, inciso 5)

MANUA L DE PROCEDIMI ENTOS L EGISLATIVOS 239

por analogía lo dispuesto en el Reglamento para el caso de asuntos definitivamente votados al finalizar un periodo de sesiones ordinarias o extraordinarias.635

9- Si por alguna circunstancia especial el proyecto no se aprobare en la fecha límite, lo procedente sería continuar con el procedimiento en las sesiones siguientes hasta concluirlo.636

10- Igual que en la tramitación del presupuesto ordinario, cuando se trata de modificaciones presupuestarias o presupuestos extraordinarios los diputados pueden presentar en comisión las mociones que consideren pertinentes para modificar el proyecto, pero cuando se trata de modi­ficaciones hay algunas limitaciones.

11- Si se trata de una modificación presupuestaria, no se le dará curso a mociones destinadas a suprimir, trasladar o aumentar partidas que no estén específicamente comprendidas en el proyecto que se debate, o que estén comprendidas en el presupuesto vigente.637

12- Es posible suprimir o rebajar las partidas que aparecen comprendi­das en el proyecto en debate. Al suprimir o rebajar estas partidas, la Asamblea puede formar nuevas partidas para cubrir gastos no com­prendidos en el presupuesto que se trata de modificar, o bien para aumentar partidas vigentes no comprendidas en el proyecto.638

13- También puede la Asamblea aumentar una partida contenida en el proyecto, ya sea mediante el traslado de fondos destinados a crear o ampliar otra partida contenida en el mismo proyecto, o señalando una nueva renta, para lo cual deberá aportarse una certificación extendida por la Contraloría General de la República sobre la efectividad fiscal de la misma.639

"" (Reg. art. 155; Actas de Plenari o, N" 44 de junio de 1988, pág. 57) 636 (ST/ 2628/93) 637 (Reg. art. 180, incisos 2 y 4) 638 (Reg. art. 180, inciso 4, párrafo segundo) ''

39 (Reg. art . 180, inciso 4, párrafo primero)

240 M ARI NA R AM ÍREZ ALTAMIRANO

14- Esa potestad modificatoria del proyecto se ve reducida cuando la mo­dificación presupuestaria se tramita en sesiones extraordinarias, pues en este caso los diputados no pueden presentar mociones referidas a artículos o incisos no comprendidos en el proyecto objeto de la con­vocatoria. 640

15- El obstáculo reglamentario no desaparece aun cuando la moción que introduce un artículo no contenido en el proyecto de modificación, la presente el diputado a nombre de un Ministro en calidad de represen­tante del Ejecutivo, pues éste carece del derecho de enmienda de un proyecto de ley en esta fase del procedimiento legislativo. De modo que la moción debe tenerse como presentada por un diputado, con violación de la norma que lo prohíbe, y en consecuencia, resultaría inconstitucional por infringir las disposiciones constitucionales que, en conjunto, confieren al Poder Ejecutivo, la iniciativa legislativa en materia presupuestaria.64 1

16- Al aprobarse un presupuesto extraordinario puede la Asamblea autori­zar al Poder Ejecutivo para que, vía decreto, pueda efectuar traslados entre los gastos aprobados y hacer los ajustes que fueren necesarios dentro del monto del gasto total en él autorizado, sin infringir con ello normas constitucionales.642

17- En el trámite de primer debate en el Plenario se pueden presentar mociones de fondo pero debe seguirse el procedimiento que señala el artículo 13 7 del Reglamento, ya que la posibilidad de convertir el Plenario en Comisión General para conocer de ellas está previsto solo para el trámite del Presupuesto Ordinario. También es posible presentar mociones de reiteración.643

""" (Reg. art. 180, inciso 5) 64 1 (SCY N° 1634-93, de 14:36 hrs. del 13 de abril de 1993) 642 (SCY N° 1026-90, de 16:00 hrs. del 29 de agosto de 1990) ... , (Reg. arts. 137y 139)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 241

Sección 58. Reformas parciales a la Constitución Política

1- El procedimiento para la reforma parcial de la Constitución Política es especialmente calificado por estar contemplado en la Constitución Política y por ser diferente al de emisión de la ley ordinaria.

2- La Constitución Política comienza por llamar proposición la solici­tud que se presente pidiendo la reforma de uno o más artículos de la Carta Fundamental. Esa solicitud sólo tomará el nombre y la forma de proyecto después de cumplidas las etapas iniciales que la misma Constitución y el Reglamento Interno de la Asamblea señalan.644

3- La proposición para una reforma parcial de la Constitución Política solo puede ser presentada durante las sesiones ordinarias de la Asamblea y debe ir firmada por, al menos, diez diputados o por el cin­co por ciento, como mínimo, de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral. No obstante, esta limitación temporal se refiere únicamente al derecho de iniciativa, el cual solo puede ejercerse durante el perio­do de sesiones ordinarias, lo cual significa que el conocimiento y tra­mitación del proyecto de reforma constitucional puede válidamente continuarse durante las sesiones extraordinarias, a condición de que el Poder Ejecutivo incluya la proposición o proyecto en el respectivo decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias.645

4- Dicha proposición debe ser leída en sesión plenaria por tres veces, con intervalos de seis días, que se entienden hábiles, con el fin de que la Asamblea resuelva si se admite o no a discusión, para lo que se requiere la mayoría simple de los diputados presentes. Se consideran hábiles los días que corren entre lunes y viernes, incluidos ambos. Esta primera lectura se hace en el Capítulo del Orden del Día corres­pondiente al Régimen Interior de la Asamblea.646

644 (CP. art. 195, inciso 1) "'' (CP. art. 195, inciso 1; Reg. , art. 184, inciso a; Ley de Iniciativa Popular, art. 1; SCY N°

6674-93) 646 (CP. art. 195, inciso b; Reg. art. 184, inciso b; ST/ 59/86)

242 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

5- El Reglamento Interior no indica si debe someterse o no a debate la admisión de la proposición de reforma. En la práctica se produce este debate al finalizar la tercera lectura, al que se aplican las reglas gene­rales sobre el uso de la palabra, es decir, cada diputado tiene derecho a una hora para su intervención, y se puede conceder interrupcio­nes.647

6- En caso de que se admita la proposición, pasará a una comisión es­pecial de tres o cinco diputados, nombrada por mayoría absoluta de la Asamblea (29 votos), para que dictamine en un término de hasta veinte días hábiles, que se cuentan a partir de la instalación de la co­misión. Por utilizar la Constitución la expresión "hasta" veinte días, el plazo se entiende improrrogable.648

7- Si el dictamen de la comisión especial se produjere después de venci­do el plazo de 20 días hábiles, habrá un vicio de inconstitucionalidad y la Secretaría del Directorio deberá rechazarlo por extemporáneo.649

8- Si el proyecto no es admitido para su discusión en la Asamblea, de­berá ser enviado al Archivo sin más trámite, y no podrá ser conocido hasta en la legislatura siguiente.650

9- La comisión especial no puede modificar el proyecto sobre el cual debe dictaminar. Debe limitarse a recomendar o no el texto. Si uno o varios de los miembros de la comisión difiere de él en algún aspecto, puede rendir un informe haciendo manifiesta su inconformidad en la exposición de motivos y anunciando la moción correspondiente, que pueden acompañar a su informe para ser conocida en el primer debate. No deben incorporarse mociones a la parte dispositiva del proyecto, el cual es inalterable en comisión.651

647 (Reg. arts. 184, inciso 2; 107 y 1 08) 648 (CP. art. 195, inciso 3; Reg. art. 184, inciso 3) 649 (ST/ 407/80; SCV No 6674-93 y 4453-99) .,o (ST/ 421183) 6" (Prácticas, pág. 17; Interpretación no apelada del Directorio de 29 de octubre de 1962)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EG ISLATIVOS 243

10- Presentado el dictamen, éste debe ser incluido en el Orden del Día del Plenario en el Capítulo de Primeros Debates, en el lugar que le corresponda de acuerdo con su fecha de presentación, para que se proceda en su oportunidad a su discusión por los trámites estableci­dos para la formación de las leyes, es decir, debe ser sometido a dos debates .652

11- En el trámite de primer debate se entiende que la Asamblea actúa con­vertida en Comisión General. Ahí pueden conocerse las mociones que hubiere presentado la comisión especial, así como cualesquiera otras que presentaren los diputados. Estas mociones se aprobarán por mayo­ría absoluta de los votos presentes. Incluso es posible presentar un tex­to sustitutivo, pero la validez de lo actuado queda condicionada a que lo aprobado resulte ser esencialmente el mismo proyecto, tanto desde el punto de vista de su contenido ideológico, como del jurídico.653

12- La votación por mayoría calificada -no menor de los dos tercios del total de la Asamblea- que exige la Constitución Política para la aprobación del proyecto de reforma en la primera legislatura, solo se requiere en aquella que sigue al segundo debate del proyecto, no necesariamente al primero. Para este último, a falta de norma expresa que ordene otra cosa, se aplica la regla general constitucional que exige la votación mediante mayoría absoluta.654

13- De conformidad con la Constitución, acordado que procede la re­forma, la Asamblea preparará el correspondiente proyecto, por me­dio de una Comisión. El Reglamento especifica que se pasará a la Comisión de Redacción, a la que se le envía el texto por veinticuatro horas a efecto de que ella prepare su redacción definitiva. Este paso, en la práctica, se cumple al finalizar el primer debate, oportunidad en que se da el trámite normal de todo proyecto de ley ante la Comisión dicha.655

''" (CP. arts. 124 y 195, inciso 4; Reg. art. 184, inciso 4; ST/434/83) "'' (Interpretación no apelada del Directorio, de 29 de octubre de 1962; Actas de Plenario, N° 13, de

mayo de 1992, pág. 57) (SCV N" 1438-95, 4848-95, 4453-99; en sentido contrario: 4697-99) ''" (CP. art. 195, inciso 4; SCV N" 5976-96 y 4246-98) "" (CP. art. 195, inciso 5; Reg. art. 184, inciso 5)

244 MARINA RAMÍREZ ALlAMIRANO

14- Una vez recibido el proyecto de la Comisión de Redacción, el trámite usual varía, pues no se pasa al trámite de segundo debate, sino que, en cumplimiento de la Constitución, el informe respectivo se incluye en el Capítulo de Régimen Interior y se somete a votación. Para su aprobación bastará la mayoría absoluta de la Asamblea. El texto así aprobado es enviado a la Sala Constitucional para recabar su opinión, de acuerdo con las disposiciones constitucionales y legales.656

15- Cumplidos los pasos anteriores, el texto se somete a segundo debate y si fuere aprobado por la mayoría calificada señalada -dos tercios del total de los miembros de la Asamblea- será firmado por los miembros del Directorio y se enviará al Poder Ejecutivo. Este lo enviará a la Asamblea con el Mensaje Presidencial al iniciarse la próxima legisla­tura ordinaria, con sus observaciones, o recomendándolo.657

16- Las observaciones que hiciere al proyecto el Poder Ejecutivo, no son vinculantes para la Asamblea. Esta podría apartarse del criterio ad­verso del Ejecutivo si lo estimara conveniente y continuar el trámite posterior hasta convertirlo en ley. De otro lado, si las acogiere podría enviarlo al Archivo, o bien modificarlo con las observaciones hechas por el Ejecutivo, en cuyo caso deberá proceder a reiniciar el procedi­miento de reforma, nuevamente en primera legislatura.658

17- En una de las primeras sesiones de la siguiente legislatura, la Asamblea deberá discutir de nuevo el dictamen en tres debates, cada uno en dis­tinto día. Para ello el proyecto se incluye en el Capítulo de Primeros Debates del Orden del Día. Si se aprueba, la propuesta formará parte de la Constitución y se comunicará al Poder Ejecutivo para su publi­cación y observancia.659

18- En cuanto a la mayoría calificada de dos tercios del total de los miem­bros de la Asamblea que exige la Constitución para esta aprobación, se ha interpretado que en esta segunda legislatura ella solo es necesa-

" '6 (CP. arts. 1 O y 195, inciso 5; Reg. art.l84, inciso 5)

657 (CP. art. 195, inciso 6; Reg. art. 184, inciso 6) "" (SCV N" 980-91, de 24 de mayo de 1991) "'" (CP. arts. 119 y 195, inciso 7; Reg. art. 184, inciso 7)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LI 'GISLAI'IVOS 245

ria en la votación que sigue al tercer debate, no así en los otros, donde basta la mayoría absoluta de los votos presentes.660

19- En el primer debate de la segunda legislatura no es posible presentar mociones de fondo, ni modificar en forma alguna el dictamen apro­bado en la primera legislatura y conocido por el Poder Ejecutivo.661

20- El proyecto de ley de reforma parcial de la Constitución debe ser consultado a la Sala Constitucional en forma preceptiva. La consulta debe hacerse después de su votación en primer debate, en primera legislatura, y antes de la definitiva.662

21- La opinión de la Sala solo será vinculante cuando establezca la exis­tencia de trámites inconstitucionales. En todo caso, tratándose de un proyecto de ley de reforma parcial de la Constitución sólo puede ser declarado inconstitucional cuando se apruebe con violación de nor­mas constitucionales de procedimiento y no por razones de fondo. De esta forma, si en la tramitación se violare alguna de las disposiciones del artículo 195 de la Constitución, sería posible impugnar la validez de la reforma por dicha omisión o violación, pero no podría objetar­se el contenido mismo de la norma. También sería inconstitucional una reforma que afecte los derechos fundamentales y las decisiones políticas fundamentales, por cuanto estos son límites formales de la potestad constituyente derivada.663

22- Cada una de las disposiciones que siguen al encabezado del artículo 195 de la Constitución - ha señalado la Sala Constitucional- descri­ben la unidad del proceso decisorio en que consiste el procedimiento de reforma parcial de la Constitución, procedimiento que parte de la proposición en que se pide la reforma y señala diversos momen­tos de reflexión, análisis y debate, convocados todos ellos alrededor de esa proposición que fija "ab-initio" el ámbito material dentro de cuyas fronteras la voluntad legislativa, cualquiera que ésta sea, toma

660 (SCV N° 5976-96 y W 4246-98) 66 1 (Reg. art. 184, inciso 7; SCV N° 980-91, de 13:30 hrs. del 24 de mayo de 1991) 662 (LRJC arts. 96, inc. a, y 98; Reg. art. 143, inciso 2) 663 (LRJC. arts. 73, inciso eh, y 1 O 1, párrafo 2; HERNANDEZ. D. Parl. Cosl. pág. 258; SCV

w 2771-2003)

246 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

cuerpo. Sería inútil tanto celo puesto por la Constitución en el diseño de la cláusula de reforma si el objeto o fin perseguido por ésta y la materia de la proposición en un caso dado fueren alterados durante el procedimiento de modo tan evidente como para que pudiera decirse sin exagerar que no se trata ya de una proposición de enmienda, sino de dos o más, diversas y carentes entre sí de conexión necesaria o siquiera razonable. Los casos en que esto ocurriere constituyen ejem­plos de desnaturalización del procedimiento para la reforma y produ­cen inevitablemente una infracción de la Constitución.664

Sección 59. Reforma general de la Constitución Política

1- La reforma general de la Constitución solo puede hacerse por una Asamblea Constituyente convocada al efecto. La ley que haga esa convocatoria deberá ser aprobada por votación no menor de dos ter­cios del total de los miembros de la Asamblea y no requiere sanción del Poder Ejecutivo.665

2- Aunque la Constitución no es expresa en este sentido, debe entenderse que la iniciativa de esta ley corresponde sólo a los legisladores, pues si la ley de convocatoria no requiere la sanción del Poder Ejecutivo, implícitamente se está estableciendo que esta materia está reservada exclusivamente a la Asamblea Legislativa.666

3- La ley de convocatoria debe ser explícita en su función, y eventual­mente, podría ser inconstitucional si transgrede los límites formales o materiales previstos en la Constitución.667

664 (SCV W 1438-95 y 4848-95) 660 (CP. art. 196) """ (HERNANDEZ., D. Parl. Cost., pág. 249) 667 (CP. art. 96; STI 366/81)

1

1

~

M ANUA L DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 247

Sección 60. Leyes de aprobación de otros actos

La Constitución Política reserva a la Asamblea Legislativa la apro­bación de los tratados y convenios internacionales, de los empréstitos o convenios similares relacionados con el crédito público, de ciertos actos de naturaleza administrativa y de los impuestos y contribuciones municipales. Aunque no existen procedimientos especiales para tramitar estas aproba­ciones, distintos al ordinario de aprobación de las leyes, sí hay algunas disposiciones con carácter excepcional en relación con el procedimiento parlamentario relativo a estas materias, que nos permiten analizarlos en forma separada.668

60-1 Aprobación de tratados, convenios internacionales, concordatos y empréstitos

1- La suscripción de tratados, convenios internacionales y concordatos es competencia exclusiva del Poder Ejecutivo, a quien le corresponde el manejo de las relaciones internacionales. No obstante, por disposi­ción constitucional, para que esos convenios tengan plena eficacia es necesario que sean aprobados por la Asamblea Legislativa, por lo que una vez celebrados y concluidos por las partes contratantes, el Poder Ejecutivo debe enviarlos a conocimiento de la Asamblea.669

2- También corresponde al Poder Ejecutivo la formalización de contra­tos de diversa índole que obligan al Estado, entre los cuales destacan los relativos al crédito público, que puede suscribir tanto dentro del país como en el extranjero. Todos estos contratos deben ser sometidos a la aprobación de la Asamblea Legislativa, la que ejerce por este medio un control sobre el manejo del crédito público por parte del Ejecutivo, autorizando o no en definitiva la contratación.670

3- Pero, dado que la atribución constitucional es solo la de "aprobar o improbar", la intervención de la Asamblea se reduce, en esta materia, a aprobar o improbar el documento (tratado, convenio o empréstito)

""' (CP. arts. 7, 121 , incisos 4, 13 y 15; 140, inciso 19; y 174) "" (CP. arts. 7, 12 1, inc iso 4, y 140, inc iso 1 0) 670 (CP. art . 12 1, inciso 15)

248 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

que le sea remitido por el Poder Ejecutivo, y no tiene la potestad de modificarlo en ningún sentido. Su participación se limita a fiscalizar el cumplimiento de los trámites y formalidades requeridos para la validez de esta clase de actos, y a valorar los aspectos de oportunidad y conveniencia para los intereses del país, con el fin de llegar a una decisión sobre su aprobación o rechazo.671

4- El proyecto de ley de aprobación de un tratado, convenio o empréstito, debe ser presentado a la Asamblea Legislativa por el Poder Ejecutivo, constituido en este caso por el Presidente y el Ministro de Relaciones Exteriores, si se trata de un tratado o convenio, o el Ministro gestio­nante, en el caso de los empréstitos.

5- Para que pueda ser tramitado como tal , el tratado o convenio debe haber sido suscrito por el Estado costarricense y otro u otros Estados, o por personas jurídicas que tengan la calidad de sujeto de derecho internacional , carácter que debe certificar el Ministerio de Relaciones Exteriores cuando haya duda. Esas personas jurídicas deben estar de­bidamente representadas de conformidad con sus respectivos ordena­mientos constitucionales, o en su caso, fundamentales. Si alguno de los contratantes no tuviera esa calidad, la ley no tendría carácter apro­batorio, ni el acuerdo la categoría de tratado o convenio internacional. Incluso podría no ser necesaria la aprobación legislativa. Pero si así fuera, por contener el acuerdo el otorgamiento de privilegios fiscales , inviolabilidades o prerrogativas que solo pueden concederse por ley, entonces debe tramitarse como una ley ordinaria.672

6- El trámite de esos proyectos que no tienen carácter de convenio inter­nacional , en todo caso, es semejante. Pero debe tenerse presente que lo que la Asamblea debe conocer es el texto del proyecto de ley, que no podrá hacer referencia a tratado o convenio, ni a aprobación de ellos, punto importante porque determina el rango de la norma en el ordenamiento jurídico. El proyecto deberá siempre cumplir con las etapas de debate y aprobación en comisión y Plenario como toda ley,

671 (H ERNAND EZ., D. Parl. Cost. , pág. 283) 672 (SC V N° 732-90, de 16:45 hrs. del 28 de junio de 1990; y N" 173-9 1, de 23 de enero de

1991)

1 l

¡ 1

l •

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EG ISLATIVOS 249

ya que no hay procedimientos específicos, sino más bien requisitos adicionales en la forma del proyecto en estos casos. Otro efecto es que el proyecto no tendrá que ser consultado preceptivamente a la Sala Constitucional.

7- Los proyectos de ley de aprobación de un tratado o convenio inter­nacional por lo general constan de uno o dos artículos relativos a la aprobación del texto y a la vigencia de la ley aprobatoria -no del convenio o contrato propiamente dicho-, y deben acompañarse del documento original o una copia certificada de él, debidamente rubri­cada y sellada en todos sus folios, emitida por quien tenga la facultad legal. Se adjuntarán además los correspondientes poderes (o copia certificada) que se hubieren otorgado a los firmantes, cuando no se trate del Presidente de la República y su Ministro, con indicación de la fecha de publicación en el Diario Oficial.673

8- Al respecto, la Sala Constitucional ha señalado que en el caso de do­cumentos que tengan que ser negociados o suscritos en el exterior es válida la delegación que haga el Poder Ejecutivo en el Ministro de la Cartera respectiva, en el Jefe de la Misión Diplomática en el país de que se trate, o incluso en un representante especial para la firma de empréstitos, contratos administrativos u otros actos jurídicos de simi­lar trascendencia, siempre que el apoderamiento se haga formalmen­te por el propio Poder Ejecutivo identificando con claridad el acto autorizado.674

9- Sin embargo, el principio general establecido por la Sala en cuanto a exigir el necesario apoderamiento de los Ministros de Gobierno para suscribir convenios a nombre del Estado, encuentra su excepción en los casos en que actúa el Ministro de Relaciones Exteriores. De este modo, se admite la validez del acto suscrito por el Ministro de Relaciones Exteriores o bien por el Presidente solo sin la concurrencia del Ministro, si no consta que alguno de los órganos integrantes o el Poder Ejecutivo hayan manifestado opinión contraria en obligarse.675

673 (SCY N" 1607-91 , de 15:00 hrs. del20 de agosto de 1991) 674 (SCY N° 1607-91 , de 15:00 hrs. del 20 de agosto de 1991) 675 (SCY N" 6624-94 de 9:00 hrs. del 11 de noviembre de 1994; y 724-95 y 394-1-95)

250 MARINA RAMiREZ ÁLTAMIRANO

1 O- Si en el trámite de comisión se notare la ausencia de alguno de estos requisitos, el proyecto de ley puede devolverse al Poder Ejecutivo para que se corrijan los defectos; en caso contrario, lo propio es que se dictamine en forma negativa. La falta de comprobación documen­tal sobre el acto de apoderamiento (no la falta de apoderamiento en sí) puede subsanarse durante el proceso, pero deberán aportarse esos documentos antes de la aprobación definitiva de la ley, pues de lo contrario, se produce un vicio del procedimiento invalidante de la ley.676

11- Puede ocurrir que entre los diputados surjan discrepancias sobre el fondo del tratado, convenio o contrato que es sometido a su conside­ración. Como se dijo, no es posible que mediante mociones se modi­fique ese texto. En algunas ocasiones se ha procedido a devolverlo al Poder Ejecutivo para que se renegocie con la parte contratante o bien, por vía de un addendum, se incluyan los puntos que a la Asamblea le interesan, y se devuelva luego a la comisión. Con esto se evita tener que dar un dictamen negativo y obligar al Ejecutivo a iniciar luego los trámites con un nuevo texto. El procedimiento, sin embargo, puede no ser exitoso por el tiempo excesivo que toman esas nego-ciaciones, que obliga a pedir continuas prórrogas para el dictamen hasta agotar­se la legislatura respectiva.

12- Toda modificación al texto del tratado o convenio debe ser tramitada por el Poder Ejecutivo por las vías correspondientes. No es posible que la Asamblea apruebe directamente notas diplomáticas (notas ver­hales) que se hagan llegar al expediente si esos documentos no fueron concluidos en términos de enmienda, modificación o declaración in­terpretativa por el Poder Ejecutivo.677

13- Es válido que como parte del texto de la ley aprobatoria propiamente dicha, de un tratado o convenio, no así de un empréstito, se incluyan declaraciones interpretativas por las cuales se aclaren conceptos o se establezcan normas de aplicación del tratado o convenio. Pero estas disposiciones adicionales solo pueden tener efecto coercitivo para los

676 (SCV N" 3 194-95 de 15:00 hrs. del 20-6-95)

677 (SCV N° 1807/91, de 15:30 hrs. del 17 de setiembre de 1991)

1 l

l 1

~ MANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EG ISLATIVOS 251

nacionales, y en ningún modo pueden obligar a la parte contratan­te, ni modificar las obligaciones del Estado costarricense resultantes del contrato. En consecuencia, la Asamblea está inhibida para intro­ducirle nuevas disposiciones o artículos a un tratado, que no fueron previamente negociados por el Poder Ejecutivo, o incluir reservas no formuladas por el órgano ejecutivo.678

14- Los tratados y convenios internacionales, no así los contratos de prés­tamo, deben ser consultados a la Sala Constitucional, una vez apro­bados en primer debate. Por efecto de la consulta a veces es preciso adicionar al proyecto de ley algunas declaraciones interpretativas sobre la forma de aplicación de las regulaciones que tienen carácter internacional para adecuarlas al ordenamiento interno, es decir a las normas constitucionales, y aun a las legales, cuando éstas sean desa­rrollo de la norma fundamental, que en ningún caso pueden contrave­nir. Pero estas adiciones no pueden modificar ni directa, ni indirecta­mente el contenido del contrato o convenio. Por lo general, resultan de recomendaciones de la Sala Constitucional y le corresponde a la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad proponerlas en su dictamen. Se han sugerido incluso reservas a los tratados.679

15- Los empréstitos no pueden calificarse de convenio o tratado, de ahí que no están comprendidos en los casos de consulta preceptiva a la Sala Constitucional. Pero sí es posible la consulta facultativa, cuando la hagan al menos diez diputados. Sin embargo, los préstamos que se apoyan en un Convenio constituyen un solo instrumento jurídico que configura un tratado. Este y sus enmiendas posteriores deben ser tramitados como tratados.680

16- La generalidad de estos proyectos de ley requieren para su aproba­ción la votación común, es decir la mayoría absoluta de los votos presentes. Pero hay algunos casos en que se necesita una mayoría calificada, y aún trámites ulteriores.

"" (HERNANDEZ. D. Parl. Cost. pág. 283) 6"' (SCV N' 835-90, 2864-92 y 6624-94)

"'" (SCV N" 1027-90, de 17:30 lm. del 29 de agosto de 1990 y N" 4606-94 y 6565-94 donde reitera el criterio al consultársele convenio de préstamo de ajuste estructural (PAE)

252 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

17- Los tratados públicos y los convenios internacionales referentes a la integridad territorial o la organización política del país, requieren aprobación de la Asamblea Legislativa por votación no menor de las tres cuartas partes de la totalidad de sus miembros, y la de los dos tercios de los miembros de una Asamblea Constituyente, convocada al efecto.681

18- Los tratados públicos y convenios internacionales que atribuyan o transfieran determinadas competencias a un ordenamiento jurídico co­munitario, con el propósito de realizar objetivos regionales y comunes, requieren también la aprobación de la Asamblea Legislativa, por vota­ción no menor de los dos tercios de la totalidad de sus miembros.682

19- Asimismo, deben ser aprobados por las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea, los contratos de préstamo y convenios similares relacionados con el crédito público, que se efectúen en el exterior, y aquellos que, aunque convenidos en el país, hayan de ser financiados con capital extranjero.683

20- Tienen también un trámite especial los acuerdos o convenios sobre aranceles centroamericanos. De acuerdo con la ley, la aprobación le­gislativa de esos convenios debe hacerse siguiendo el mismo trámite de los presupuestos extraordinarios.684

21- Las leyes aprobatorias de todos estos convenios y tratados interna­cionales deben siempre utilizar el término "aprobar" (se aprueba) en su artículo inicial. Es incorrecto utilizar la palabra "ratificar" (se ratifica) pues, como lo ha hecho notar la Sala Constitucional, "apro­bación" y "ratificación" son potestades distintas en cabeza del Poder Legislativo y del Ejecutivo, por su orden. De ahí que en esta materia debe emplearse la expresa terminología del artículo 121, inciso 4) de la Constitución.685

"" (CP. art. 7) "" (CP. art. 121, inciso 4) 683 (CP. art. 121, inciso 15) "" (Convenio sobre el Régimen Arance lario y Aduanero Centroamericano, Ley N" 6986 de

3 de mayo de 1985, art. 2; Reg. art. 1 80) ''" (SCV W 738-90 de 28 de junio de 1990 y 1372-94)

r l

MANUAL DE PROCEDIMI ENTOS L EGISLATI VOS 253

22- Para saber si un instrumento internacional debe ser sometido a con­sulta ante la Sala Constitucional no es determinante el nombre que se le dé, pues lo importante son los contenidos a que se refiere y las materias que pretende regular. Es, pues irrelevante el "nomen juris" que las partes escojan, pues será del contenido que se derive su natu­raleza. Por eso en un caso, aún cuando el instrumento se denominó "Acuerdo", la Sala estimó que se estaba en presencia de un instru­mento de un tratado internacional, lo que reafirmaba el hecho de que el Poder Ejecutivo lo había sometido al procedimiento de aprobación por parte de la Asamblea Legislativa.686

60-2 Autorización (aprobación) de tarifas municipales

1- Otra de las atribuciones exclusivas de la Asamblea Legislativa es au­torizar los impuestos municipales. A pesar de que el texto constitu­cional emplea la palabra "autorizar", técnicamente se trata de una aprobación, pues se produce después de que el Concejo Municipal ha fijado las tarifas correspondientes, por eso lo tratamos dentro del capítulo relativo a leyes aprobatorias.687

2- Dado que la Constitución usa el término "autorizar" para referirse a esa competencia, se ha interpretado que también en esta materia la Asamblea sólo puede aprobar o improbar las tarifas que proponga la respectiva Municipalidad, y no tiene facultades para modificarlas conforme a su propio criterio.688

3- No es posible incluir en una ley de esta naturaleza una regla de apli­cación en todo el territorio nacional, ni generalizar una disposición que obligue a todas las municipalidades del país, pues la competencia de la Asamblea se limita a conocer, para autorizar o no, la propuesta de la Municipalidad que ejerce la iniciativa, sobre los impuestos mu­nicipales por ella acordados. Tampoco se pueden conocer ni aprobar proyectos de creación o modificación de tributos municipales que

686 (SCV N° 4445-95 de las 10:45 hrs. del 11 de agosto de 1995) 687 (CP art. 121, inciso 13; HERNANDEZ, D. Parl. Cost. pág. 289) ••• (SCV W 1631-91 de 15:15 hrs. del 21 de agosto de 1991)

254 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

no hayan sido previamente fijados por el correspondiente Concejo Municipal.689

4- El proyecto de ley de aprobación de las tarifas municipales puede ser presentado por medio del Poder Ejecutivo, concretamente por el Ministerio de Gobernación, o bien directamente a la Asamblea y debe venir acompañado del respectivo acuerdo del Concejo Municipal so­bre las tarifas propuestas.690

5- Como los diputados están imposibilitados para modificar por mo­ción el proyecto, en caso de que haya inconformidad con el acuerdo municipal debería rendirse un dictamen negativo sobre el mismo. Sin embargo, para evitar el atraso que ello produciría en el trámite, pues un nuevo proyecto tendría que iniciar todo el proceso legisla­tivo, se ha utilizado en la práctica el procedimiento de solicitar a la Municipalidad la variación del acuerdo en los términos que se esti­man aconsejables y el envío de una· nueva propuesta para sustituir la anterior en el expediente que se tramita en la comisión, donde se suspende el conocimiento del asunto mientras tanto.

6- Aparte de estas particularidades relativas a la iniciativa y a las limi­taciones a la potestad modificatoria de los proyectos que tienen los diputados, el procedimiento para la emisión de las leyes que auto­rizan las tarifas municipales es el mismo de la ley ordinaria. El pro­yecto debe ser estudiado y dictaminado en una comisión permanente -usualmente en la de Gobierno y Administración- y luego ser objeto de los debates que señala la Constitución Política y obtener la respec­tiva aprobación por parte de la Asamblea Plenaria.

60-3 Aprobación de ciertos contratos administrativos

1- De conformidad con la Constitución Política, al Poder Ejecutivo le corresponde suscribir los contratos administrativos, salvo aquellos que tengan por objeto la enajenación o la aplicación a usos públicos

.,. (ST/ 341 /83; SCY W 1631-91 , de 15:15 hrs. del 21 de agosto de 1991; HERNANDEZ, D. Par!. Cost. pág. 291)

690 (CM art. 68)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EGISLATIVOS 255

de los bienes propios de la Nación, cuya tramitación corresponde a la Asamblea Legislativa. Cuando aquellos contratos estipulen exención de impuestos o tasas, o tengan por objeto la explotación de servicios públicos, recursos o riquezas naturales del Estado, el Poder Ejecutivo debe someterlos a la aprobación de la Asamblea Legislativa.691

2- De acuerdo con esas reglas, y conforme a la ley, la Administración no podrá enajenar los bienes inmuebles afectos a un fin público, salvo que sean desafectados, lo cual se podrá hacer por el mismo procedi­miento utilizado para establecer su destino actual. Sin embargo, se requerirá la autorización expresa de la Asamblea Legislativa, cuando no conste el procedimiento utilizado para la afectación. Igualmente requieren aprobación legislativa las concesiones para la explotación de las fuerzas que puedan obtenerse de las aguas del dominio público en el territorio nacional, Jos yacimientos de carbón y otros hidrocar­buros, así como los depósitos de minerales radioactivos existentes en el territorio nacional y los servicios inalámbricos.692

3- También se consideran contratos públicos sujetos a la aprobación de la Asamblea Legislativa Jos empréstitos (contratos de crédito en Jos cuales el deudor es un ente público) celebrados por el Poder Ejecutivo. La Sala Constitucional ha señalado que la aprobación legislativa de estos contratos no implica el ejercicio de la actividad legislativa ple­na por parte de la Asamblea Legislativa, sino de una función tutelar sobre actos de naturaleza administrativa.693

4. De acuerdo con la Constitución y la ley, las Municipalidades podrán usar o disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o con­tratos permitidos por el Código de la materia y la Ley de Contratación Administrativa, que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines. Pero las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías en favor de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice expresamente una ley especial.694

'"' ' (CP art. 140, inciso 19, y 121 , inciso 14) ''"' (CP. art. 121 , inciso 14; LCAart. 69) "'

1.1 (CP. arts. 121 , inciso 15, y 140, inciso 19; SCV N° 107.27-90, de 17:30 hrs. del 29 de

agosto de 1990) ''"" (CP. art. 174; LCA art. 62)

256 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

5- La aprobación de estos contratos se hace por los trámites de la ley ordinaria, pues no se contempla en el Reglamento ningún procedi­miento especial. No obstante, esa aprobación no les da carácter de leyes, sino que conservan su naturaleza administrativa y consecuente rango normativo.695

6- En estos casos la aprobación legislativa es una forma de control sobre la actividad contractual del Poder Ejecutivo y de las Municipalidades, pero su intervención es posterior a la suscripción del contrato, la Asamblea no participa en la formación del acto sometido a su aproba­ción, sino que se limita a aprobar, constatando la oportunidad, la lega­lidad y la bondad del contrato, pero no puede modificarlo o transfor­marlo. Por tanto, la aprobación de la Asamblea no puede ser parcial ni modificativa del contrato, porque la potestad de suscribirlo pertenece exclusivamente al Poder Ejecutivo o a la Municipalidad.696

7- Los proyectos de ley de aprobación de contratos de préstamo financia­dos en el exterior suelen presentarse acompañados de un presupuesto extraordinario para la aplicación de los fondos provenientes de dicho préstamo. También ocurre a veces que se tramitan dos contratos de préstamo en un solo expediente. Ambos procedimientos son correc­tos desde el punto de vista constitucional y reglamentario, siempre que los contratos sean de la misma naturaleza y que, en el caso de los presupuestos extraordinarios, no se excedan las potestades legis­lativas con perjuicio de las prerrogativas que en esta materia tiene el Poder Ejecutivo.697

8- Pero, igual que en el caso de los tratados internacionales, la ley no puede variar el texto del empréstito o convenio similar que aprueba.698

9- De conformidad con la Ley de la Jurisdicción Constitucional las le­yes aprobatorias de estos contratos pueden ser consultadas a la Sala

69' (CP. art. 124)

696 (HERNANDEZ, D. Parl. Cost. pág. 287) 697 (SCV N° 2864-92) 698 (HERNANDEZ, D. Parl. Cost. pág. 286)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 257

Constitucional, siempre que la consulta la hagan al menos diez di­putados. El trámite de la consulta es semejante al de cualquier otra consulta de este tipo.699

6"' (LRJC art. 96, inciso b)

CAPÍTULO X Procedimientos excepcionales

Sección 61. Moción para fijar plazos para votación

1- Por medio de una moción la Asamblea puede fijar plazos de votación para acuerdos legislativos o proyectos de ley. La moción que se pre­sente con ese propósito debe cumplir ciertos requisitos, que la con­vierten en una moción calificada tanto en cuanto a su presentación, como en lo que toca a la votación requerida para su aprobación.700

2- La moción para fijar plazos de votación debe ser firmada por dos o más Jefes de Fracción que juntos representen, por lo menos, a treinta y ocho diputados. Y deberá ser aprobada , igualmente, con el voto de, al menos, dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea. Pero si se tratare de proyectos de ley relacionados con la venta de los activos del Estado, se requerirá el voto de, al menos, cuarenta y tres diputados.701

3- Se exceptúan de este procedimiento los proyectos de reforma cons­titucional, de creación de nuevos impuestos o aumento de los exis­tentes, fijación de penas privativas de libertad y los referidos a la aprobación de los tratados públicos y los convenios internacionales referentes a la integridad territorial o a la organización política del país.7o2

"" (Reg. art. 41 bis) "" (Reg. art. 41 bis, incisos a y e) 7112 (Reg. art. 41 bis, inciso e) De conformidad con los pronunciamientos de la Sala

Constitucional de la Corte Suprema de Justicia N° 2007-2901 de las diecisiete horas treinta minutos del veintiocho de febrero de dos mil siete y la N° 2007-9699 de las diez horas del cuatro de julio de dos mil siete, el Presidente interpretó en la Sesión Ordinaria N° 37 celebrada el 12 de julio de 2007, deben tenerse también por exceptuados de este procedimiento los proyectos de ley de aprobación de los tratados públicos y convenios internacionales a que se refiere el párrafo segundo dd artículo sétimo de la Constitución Política.

260 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

4- Pueden fijarse plazos de votación para proyectos que estén en trámite en comisión o en plenario. Pero si en la comisión ya hubiere un proyecto tramitándose bajo este régimen, no será posible presentar otras mociones de fijación de plazo respecto de otros expedientes en su conocimiento.703

5- Las mociones de fijación de plazo se conocen en el Capítulo de Régimen Interno. Los proponentes podrán hacer uso de la palabra a favor de la moción hasta por un plazo que, individualmente o en con­junto, no exceda de quince minutos. Los diputados que se opongan podrán hacer uso de la palabra en la misma forma y por igual plazo. Cumplido este trámite, se someterán a votación.704

6- Aprobada la moción, si el proyecto se encuentra en comisión, el asun­to pasa a ocupar el primer lugar del orden del día a partir del día siguiente a la aprobación, y conservará ese Jugar hasta su votación final, la cual deberá producirse en el plazo de un mes. Ese plazo puede ser prorrogado, por una sola vez y por un término igual, si así Jo aprueba la comisión con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes. Si el vencido el plazo, la discusión en la co­misión no se hubiera agotado, el Presidente someterá a votación las mociones pendientes, sin discusión, dará el proyecto por discutido y lo someterá a votación.705

7- Si el proyecto favorecido con la fijación de plazos se estuviere cono­ciendo en el Plenario, su votación en primer debate deberá producirse en las veintidós sesiones siguientes al inicio de su discusión en ese trámite. Dentro de ese plazo deberán realizarse, al menos, seis sesio­nes de discusión por el fondo del proyecto.706

8- Si vencido el plazo de veintidós sesiones, aún hubieren mociones de fondo o de reiteración sin conocer, se someterán a votación Juego de otorgar a sus proponentes - sea uno solo o varios- un único plazo de

703 (Reg. art. 41 bis, inciso a) "~ (Reg. art. 41 bis inc. b) 70

' (Reg. art. 41 bis inc. d) 7"" (Reg. art. 41 bis inc. e)

' l

' ... MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 261

cinco minutos para explicarlas. Los diputados que se opongan a la moción dispondrán también de un único plazo de cinco minutos para explicar sus razones, ya sea que hable uno solo o varios de ellos.707

9- El diputado que quiera razonar el voto deberá hacerlo por escrito, como máximo al día siguiente de haberse efectuado la votación, para que puede ser incorporado en el acta respectiva.708

10- Si vencido el plazo de veintidós sesiones, no se hubiere cumplido con las seis sesiones mínimas de discusión del proyecto por el fondo, se tendrá por prorrogado el plazo automáticamente, de tal forma que puedan realizarse y se cumpla con el requisito. En esas sesiones regi­rán las mismas reglas para el uso de la palabra señaladas antes. Pero si no hubiere mociones presentadas, ni oradores pendientes, podrá someterse el proyecto a votación, aun cuando no hubiere transcurrido las indicadas sesiones.709

11- Si dentro del capítulo de primeros debates del Plenario existieren dos o más proyectos a Jos cuales se les haya aprobado una moción de fijación de plazos, se conocerán en estricto orden cronológico de acuerdo con la fecha de presentación de los respectivos dictámenes. En el caso de proyectos dispensados de trámite, para estos efectos, se tendrá como fecha de presentación aquella en que se aprobó la mo­ción que dispensó Jos trámites. Es posible la alteración del orden del día, de conformidad con las reglas ordinarias para este trámite, pero nunca a favor de un proyecto al que no le haya aprobado una moción de fijación de plazos.710

12- El conocimiento de mociones de fondo y de reiteración en el Plenario en este procedimiento especial está sujeto a una serie de reglas que tienden a limitar su número, reduciendo las posibilidades de los dipu­tados para presentarlas respecto de las que tienen en el procedimiento ordinario. 711

101 (Reg. art. 41 bis inc. e) 708 (Reg. art. 41 bis. in c. e) 70'! (Reg. art. 41 bis in c. e) 710 (Reg. art. 41 bis inc. e-i) 7

" (Reg. art. 41 bis inc. e subincisos ii - iii)

262 MARINA RAMÍKEZ ALTAMIKANO

13- Una vez discutidas las mociones, se iniciará la discusión del proyecto por el fondo, para la cual cada diputado podrá hacer uso de la palabra hasta por veinte minutos.712

14- Los plazos señalados en este procedimiento especial se suspenderán cuando los proyectos que se estuvieren tramitando así, no sean convo­cados por el Poder Ejecutivo en sesiones extraordinarias; igualmente cuando esté en discusión el Presupuesto Ordinario de la República o cualquier otro asunto que tenga preeminencia constitucional. 713

15- Por esta vía no pueden conocerse más de diez proyectos de ley o de acuerdos legislativos por cada periodo legislativo. Pero el número podrá aumentarse a quince cuando incluya proyectos o acuerdos de iniciativa de las fracciones que no pertenezcan a las dos mayoritarias en la Asamblea.714

Sección 62- Procedimiento excepcional por moción de orden

1- Mediante moción de orden, aprobada por dos tercios de sus votos, la Asamblea puede establecer procedimientos especiales para tramitar las reformas a su Reglamento y a proyectos de ley, pero éstos solo cuando se requiera para su aprobación la mayoría absoluta de votos. Se excluyen, en consecuencia, los proyectos de ley que requieran ma­yoría calificada para su aprobación.715

2- En todo caso, no es posible el uso de este instrumento reglamentario cuando se trate de la aprobación de contratos administrativos, o de proyectos relacionados con la venta de activos del Estado o con la apertura de sus monopolios; quedan también excluidos los proyectos de aprobación de tratados y convenios internacionales. No importa para este efecto, que la votación requerida sea mayoría absoluta o calificada. 716

712 (Reg. art. 41 bis inc. e - iv) 713 (Reg. art. 41 bis inc. t) 714 (Reg. art. 41 bis inciso g) '" (Reg. art. 208 bis) 716 (Reg. art. 208 bis)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EGISLATIVOS 263

3- Como garantía para las fracciones minoritarias de la Asamblea, el Reglamento dispone que todo procedimiento especial que se llegare a acordar por esta vía rápida, deberá respetar el principio democrático (con sus componentes básicos: los principios de representación, de participación y de publicidad) y salvaguardar el derecho de enmien­da de los diputados. Los alcances de esta garantía y su cumplimien­to, serán examinados en cada caso por la Sala Constitucional, cuando se le consulte sobre el punto.717

717 (Reg. art. 208 bis; SCV N" 398-2005)

CAPÍTULO XI Trámites finales

Sección 63- En la Asamblea Legislativa

1- En el segundo (o tercer) debate el proyecto de ley ha podido ser aproba­do o rechazado. En uno u otro caso debe seguir un trámite posterior.

2- Si el proyecto de ley fue desechado, el expediente se remite al Departamento de Archivo para el trámite correspondiente.

3- Si el proyecto aprobado es reformatorio de otra ley, al emitirse la correspondiente forma de decreto, labor que realiza el Departamento de Servicios Parlamentarios, debe incluirse dentro de ella el texto completo de la ley tal como queda reformada, salvo que a juicio del Presidente de la Asamblea, el texto de la ley que se reforma sea muy extenso.718

4- El proyecto de ley aprobado en segundo (o tercer) debate debe ser firmado por el Presidente y los Secretarios. Luego, el decreto legis­lativo debe ser enviado al Poder Ejecutivo para lo que corresponda, sea la respectiva sanción y promulgación, la publicación o el veto en caso de que el Ejecutivo tuviere objeciones de constitucionalidad o de conveniencia sobre el decreto legislativo.719

Sección 64- Sanción y promulgación

1- Dentro de los diez días hábiles contados a partir de la fecha que se haya recibido un proyecto de ley por la Asamblea Legislativa, el Poder Ejecutivo podrá objetarlo porque lo juzgue inconveniente o crea necesario hacerle reformas; en este último caso las propondrá al

'" (Reg. art. 158) 719 (Reg. art. 149)

266 MARINA RAMiREZ ALTAMIRA NO

devolver el proyecto. Si no lo objeta dentro de ese plazo no podrá el Poder Ejecutivo dejar de sancionarlo y publicarlo. Los diez días há­biles deben serlo concurrentemente para el despacho en la Asamblea Legislativa y en el Poder Ejecutivo y se entenderán reducidos a las horas de despacho en ambos Poderes. 720

2- Los diez días hábiles en que el Poder Ejecutivo debe atender los de­cretos legislativos, conforme a lo dicho en el párrafo anterior, comen­zarán a correr a partir del día siguiente hábil a aquel en que se reciba por parte del Poder Ejecutivo el decreto correspondiente. 721

3- Para el cómputo de los días hábiles en cuanto a la Asamblea se refiere, no importará que esté en receso, siempre que sus oficinas administra­tivas estén abiertas al despacho. 722

4- Si el día final de un término es feriado o de asueto, para cualquiera de ambos Poderes, se tendrá por prorrogado hasta el día siguiente hábil, y el vencimiento se operará en el instante en que deba cerrarse el despacho ordinario de las oficinas. 723

5- Recibido el decreto legislativo con la sanción del Poder Ejecutivo, el documento pasa al Departamento de Servicios Parlamentarios para ser incluido en el expediente respectivo, al cual se le da ahora un nue­vo número, tomando el de la ley emitida, y de ahí al Departamento de Archivo. Los expedientes llevan así dos números: el que tuvo durante todo el trámite legislativo como proyecto de ley, y el que adopta al promulgarse ésta, que es el que en definitiva los identificará.

6- Si el Poder Ejecutivo sanciona el proyecto de ley aprobado por el Parlamento, después de perfeccionado tal acto de sanción, el Poder Ejecutivo no puede "retirar" o dejar sin efecto esa sanción, pues su competencia para ello quedó agotada con el propio acto de sanción. 724

720 (CP. art. 126; Reg. art. 151) 721 (Reg. art. 181, inciso 2) 722 (Reg. art. 181, inciso 4) 723 (Reg. art. 181, inciso 5) 724 (ST/351/82)

MANUAL DE PROCEDIMI ENTOS LEGISLATIVOS 267

7- Las reformas parciales a la Constitución Política y las leyes de crea­ción de nuevas provincias, que deben ser sometidas a tres debates en una segunda legislatura, tienen un trámite posterior a la votación dife­rente, pues conforme a las normas constitucionales no requieren san­ción del Poder Ejecutivo y una vez aprobadas por la Asamblea se le comunican solo para su publicación y observancia. Tampoco requiere esa sanción la ley de convocatoria a una Asamblea Constituyente ni la ley aprobada por vía de referéndum. 725

Sección 65- Errores en el texto de la ley publicada

1- Ocurre en ocasiones que al publicarse la ley en el Diario Oficial apa­recen errores u omisiones, que han podido originarse en la Asamblea Legislativa o en el Poder Ejecutivo, encargado de mandar a hacer la publicación a la Imprenta Nacional, o bien en esta última. Cuando se han originado en la Asamblea es posible enmendarlos mediante una fe de erratas solo en ciertas circunstancias.

2- Si el error se originó en el trámite posterior a la aprobación de la ley y se trata de vicios de forma o puramente materiales, que puedan co­rregirse por medio de ''fe de erratas", sin producir alteraciones en el texto de la ley que causen dificultad en su aplicación, la Presidencia de la Asamblea manda a la Imprenta Nacional el texto correcto para que se haga la publicación. Si el error es de fondo o aun material, pero originado en las etapas de deliberación y decisión del asunto, solo es posible solucionar el problema por medio de otra ley. Recurrir en este caso al procedimiento de la ''fe de erratas" resultaría inconstitu­cional pues se produciría una modificación del texto aprobado por la Asamblea y sancionado por el Poder Ejecutivo, con violación de los textos constitucionales y reglamentarios que regulan el proceso de formación de la ley.726

'" (CI'. arls. 168 y 195, inciso 7 y 196; LRR art. 26) "'' (SCV N" 2994, de 14:55 hrs. de l 6 de octubre de 1992 )

268 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

3- No obstante, en la práctica legislativa se encuentran antecedentes en que se siguieron otros procedimientos.727

Sección 66- Veto y resello

1- Si el Poder Ejecutivo no aprobare el proyecto de ley votado por la Asamblea, lo vetará y lo devolverá con las objeciones pertinentes. No procede el veto en cuanto al Proyecto que aprueba el Presupuesto Ordinario de la República, pero se han admitido vetos parciales me­diante los cuales se dejan sin sancionar normas generales que se ha­yan incluido en él, a la vez que se sanciona y ejecuta el resto del Presupuesto. 728

2- El veto debe ser interpuesto dentro de los diez días hábiles contados a partir de la fecha que se haya recibido un proyecto de ley aprobado por la Asamblea Legislativa. Si no lo objeta dentro de ese plazo no podrá el Poder Ejecutivo dejar de sancionarlo y publicarlo.729

3- El Poder Ejecutivo puede retirar el veto mientras no haya una resolu­ción del Plenario, ya sea acogiéndolo o resellando el proyecto de ley o no haya transcurrido el plazo de dos años que señala el Reglamento para que proyecto se envíe al archivo.730

4- En relación con este punto la Sala Constitucional ha establecido que el veto consiste básicamente en la potestad de objetar por razones de oportunidad o constitucionalidad, los proyectos de ley aprobados por la Asamblea Legislativa y por su naturaleza eminentemente política, debe considerarse un acto discrecional. De ahí que no existe ningún vicio de inconstitucionalidad relativo al proceso de formación de la ley por el hecho de que el Poder Ejecutivo haya retirado el veto que en su oportunidad interpuso contra ella.73 1

7" (Antecedente; Actas del Plenario, N" 153 de 13 de abril de 1988, págs. 3 y 29; ST/ 885/

89; 1439/90; 201 / 1997) 7" (CP. art. 125; I-IERNANDEZ, D. l'arl. Cost. pág. 222) 7~' (CP. art. 126) 7.1" (IIERNANDEZ, D. Par!. Cost. pág. 231) 7-' ' (SCV N° 3004-92, de 14:30 hrs. del 9 de octubre de 1992)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EGISLATIVOS 269

5- El Poder Ejecutivo puede objetar el proyecto de ley por razones de oportunidad, por considerarlo inconveniente, o bien porque crea ne­cesario hacerle reformas; en este último caso debe proponerlas al devolver el proyecto, pues de lo contrario la Asamblea no podrá sub­sanar esa falta. Puede también objetarlo por estimar que el proyecto o alguna de sus disposiciones viola la Constitución Política.732

6- El veto puede ser total si objeta el proyecto de ley en su totalidad; si se opone a una parte de él, que puede ser un capítulo, un artículo o inclusive un inciso, se habla de veto parcia/.733

7- Cuando el Poder Ejecutivo veta un proyecto de ley, el Presidente de la Asamblea lo pasa a la misma comisión que conoció del asunto a que se refiere, para que vierta un informe.734

8- En el informe que debe rendir sobre las objeciones del Poder Ejecutivo, la comisión puede proponer el resello, es decir aprobar nuevamente el proyecto de ley, desatendiendo las observaciones del Ejecutivo, o su modificación acogiendo tales propuestas. También podrá la comisión rechazar las objeciones del Poder Ejecutivo, pero sin aconsejar el resello, lo que equivale a proponer el archivo del asunto.735

9- El dictamen de la comisión sobre el veto interpuesto contra un pro­yecto de ley aprobado por la Asamblea, ocupa en el Orden del Día del Plenario el lugar que le corresponde según su fecha de presentación en la Secretaría de la Asamblea. Si el asunto quisiera ser conocido con prioridad tendrá que procederse a la alteración del Orden del Día.

10- Si el informe propusiera el resello, se aprobará o rechazará en una sola sesión. Pero si el veto se funda no solo en razones de oportunidad sino también de inconstitucionalidad, el proyecto debe ser enviado a la Sala Constitucional para que resuelva el punto. En este caso la Asamblea q~eda inhibida para resellado mientras la Sala no resuelva.

732 (CP. arts. 126 y 127; ST/ 79-89) m (HERNANDEZ, D. Parl. Cost. pág. 221) 734 (Reg. art. 182, párrafo primero) m (Reg. art. 182)

270 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

11- Si el dictamen de la comisión propone desestimar las observacio­nes del Poder Ejecutivo, y después de reconsiderado el proyecto, la Asamblea lo aprueba con el voto de dos tercios del total de sus miem­bros, quedará sancionado y se mandará a ejecutar como ley de la República. Si la Asamblea acordara desechar las observaciones del Poder Ejecutivo, pero no se reúnen los dos tercios de votos para rese­llarlo, el proyecto se archivará y no podrá ser considerado sino hasta la siguiente legislatura.736

12- Si el dictamen acepta las objeciones de oportunidad o de inconstitu­cionalidad alegadas por el Poder Ejecutivo, y la Asamblea lo aprue­ba, el proyecto se someterá nuevamente a los dos debates de ley y la resolución final se devolverá nuevamente al Poder Ejecutivo, quien no podrá negarle la sanción. Si el dictamen no acepta las objeciones del Ejecutivo, pero sin proponer el resello, y fuere aprobado por la Asamblea, se dará por concluido el asunto y se ordenará su archivo. 737

13- Cuando el veto se funde en razones de inconstitucionalidad no acep­tadas por la Asamblea Legislativa, ésta enviará el proyecto a la Sala Constitucional para que resuelva el diferendo dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha en que reciba el expediente. Si la Sala acogiere las observaciones del Poder Ejecutivo, se tendrán por desechadas las disposiciones declaradas inconstitucionales y las de­más se enviarán a la Asamblea Legislativa para la tramitación corres­pondiente. Lo mismo se hará cuando la Sala declare que el proyecto de ley no contiene disposiciones inconstitucionales.738

14- Cuando el Poder Ejecutivo interpone un veto parcial, objetando solo una parte del proyecto, o bien objeta partes por diferentes razones, y no se trata de inconstitucionalidad, la Asamblea debe optar por esco­ger entre la modificación del proyecto en todas las partes objetadas, acogiendo las observaciones del Ejecutivo, o el resello de la ley, ya que no es posible recomendar ambos procedimientos en relación con un mismo proyecto, por tener trámites posteriores diferentes. Si se

736 (CP. art. 127) 737 (Reg. art. 182, párrafo 3) m (CP. art. 128)

1 ¡

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 271

acogen las observaciones se tramitan como si fuera un nuevo proyec­to de ley, con la única variante de que las nuevas piezas se agregan al expediente anterior. 739

15- Tampoco es posible que, al acogerse las observaciones del Ejecutivo y someterse el proyecto de nuevo a los debates de ley en el Plenario, se tramiten mociones de fondo en el primer debate con fundamento en el artículo 137 del Reglamento, pues no se está aquí en un caso ordinario de formación de la ley, sino en uno especial regulado por la Constitución Política y el Reglamento de la Asamblea. En este caso, el veto determina el ámbito de competencia de la Asamblea y lo que ésta puede hacer válidamente es decir si acoge o no las modificacio­nes propuestas, pero carece de facultades para modificar el proyecto en extremos ajenos a los indicados por el Poder Ejecutivo. 740

16- El veto interpuesto por el Poder Ejecutivo, contra un proyecto apro­bado por una Comisión Legislativa Plena, es del conocimiento ex­clusivo del plenario de la Asamblea Legislativa.741

m (ST/ 32-76) "" (ST/ 2600-93) 741 (Reg. art. 183)

CUARTA PARTE

ACUERDOS LEGISLATIVOS

CAPÍTULO XII Contenido y trámite de los acuerdos

Sección 67- Generalidades

1- Los acuerdos de la Asamblea que se producen en el cumplimiento de otras atribuciones constitucionales, distintas de la producción de le­yes, tales como autorizaciones al Poder Ejecutivo para determinados actos, votos de censura, levantamiento de inmunidad a un funciona­rio, etc., así como las relativas a su régimen interior, se denominan Acuerdos Legislativos, y tienen un trámite de aprobación distinto al de las leyes.742

2- Toman la forma de Acuerdo las disposiciones de la Asamblea Legislativa en cumplimiento de las siguientes atribuciones: designar el recinto de sus sesiones, abrir y cerrar éstas, suspenderlas y conti­nuarlas; nombramiento de los Magistrados propietarios y suplentes de la Corte Suprema de Justicia; dar o no su asentimiento para el in­greso de tropas extranjeras al territorio nacional y para la permanen­cia de naves de guerra en los puertos y aeródromos; autorizar al Poder Ejecutivo para declarar el estado de defensa nacional y para concertar la paz; suspender, en caso de evidente necesidad pública los derechos y garantías sociales que autoriza la Constitución; recibir el juramento de ley y conocer de las renuncias de los miembros de los Supremos Poderes, con excepción de los Ministros de Gobierno; resolver las dudas que ocurran en caso de incapacidad física o mental de quien ejerza la Presidencia de la República, y declarar si debe llamarse al ejercicio del poder a quien deba sustituirlo.743

'" (CP. art. 124) "-' (CP. arts. 121 , incisos 2, 3, 5, 6, 7 y 8; y 124)

2 7 4 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

3- Admitir o no las acusaciones que se interpongan contra quien ejer­za la Presidencia de la República, Vicepresidentes, miembros de los Supremos Poderes y Ministros Diplomáticos, declarando si hay lugar o no a formación de causa contra ellos, poniéndolos en caso afirma­tivo, a disposición de la Corte Suprema de Justicia para su juzga­miento; decretar la suspensión de cualquiera de estos funcionarios, cuando haya de procederse contra ellos por delitos comunes; nombrar al Contralor y Subcontralor Generales de la República; conceder la ciudadanía honorífica por servicios notables prestados a la República, y decretar honores a la memoria de las personas cuyas actuaciones eminentes las hubieran hecho acreedoras a esas distinciones. 744

4- Otorgar amnistía e indulto generales por delitos políticos, con excep­ción de los electorales, respecto de los cuales no cabe ninguna gracia; darse el Reglamento para su régimen interior; nombrar comisiones de su seno para que investiguen cualquier asunto que la Asamblea les encomiende, y rindan el informe correspondiente; formular in­terpelaciones a los Ministros de Gobierno y además censurar a los mismos funcionarios cuando a juicio de la Asamblea fueren culpables de actos inconstitucionales o ilegales, o de errores graves que hayan causado o puedan causar perjuicio evidente a los intereses públicos. Se tramita también como acuerdo el acto legislativo de convocatoria a un referéndum.745

5- Es así como, según la finalidad o alcance de cada uno, se distinguen dos clases de proyectos: a) de acuerdo, b) de ley. Pero, aunque son muchos los asuntos de competencia de la Asamblea que se manifies­tan en forma de acuerdo legislativo, de hecho, sólo se tramitan en esta forma dos: los que tienden a dictar o reformar el Reglamento Interior y los que conceden el título de Benemérito de la Patria, de Ciudadano de Honor o de Benemérito de las ciencias, las artes o las letras Patrias. Otros, como el traslado de asiento del Congreso para sesionar en lugar distinto, el nombramiento de comisiones especiales, etc., no requieren en la práctica la formulación de un

744 (CP. arts. 121, incisos 9, 10, 12 y 16; y 124) 745 (CP. arts. 121, incisos 21, 22, 23 y 24; y 124)

r MANUAL IJE PROCEDIMI ENTOS LEGISLAIWOS 275

6-

7-

proyecto de acuerdo, y se tramitan en el Plenario por medio de mo­ciones o proposiciones.746

Al igual que los proyectos de ley, los proyectos para la emisión de acuerdos legislativos deben presentarse por escrito, pero solo llevan la firma del interesado, que puede ser el Presidente de la República, cuando requiere un permiso para ausentarse del país, o el Ministro del ramo, cuando se trata de autorizaciones.747

Los proyectos de acuerdo no tienen el mismo trámite de los proyectos de ley, pues se aprueban en un solo debate y no necesitan sanción del Poder Ejecutivo. Tampoco deben pasar por la etapa de comisión, salvo que por tratarse de un asunto complicado o esté dispuesto así expresamente por el Reglamento, el Presidente de la Asamblea dis­ponga asignarlo para estudio a una comisión especialmente nombra­da al efecto, señalándole un término no menor de tres días hábi les para informar. 74x

8- Sin embargo, los proyectos de acuerdo tendientes a la concesión de honores o a reformar el Reglamento, siguen los mismos trámites de los proyectos de ley en su primera etapa de estudio, sea en comisión. Los que tienden a la concesión de un benemeritazgo o reconocimiento a personas distinguidas, le corresponden a la Comisión de Honores; los de reforma al Reglamento pueden ser estudiados por alguna de las comisiones permanentes, pero en los últimos años le han correspon­dido a una Comisión Especial nombrada especialmente con ese fin.

9- Propuesto un acuerdo, sea por medio de un proyecto concreto o por medio de moción, debe ser leído por la Secretaría, y si no se envía a estudio de comisión, la Asamblea lo conocerá y resolverá en una sola sesión. Si se aprueba, debe publicarse en el Diario Oficial. De igual modo se procederá cuando se reciba el dictamen de la comisión, en caso de que se hubiera nombrado una para informar sobre él.749

" '' (VARGAS, pág. 18) "' (Reg. art. 205) ' " (Reg. art. 205) "" (C P. art. 124; Reg. art. 205)

/

¡ ~

CAPÍTULO XIII Actos y procedimientos de control político

Sección 68. Acusaciones contra miembros de los Supremos Poderes; levantamiento de inmunidad y suspensiones

1- De conformidad con la Constitución Política, a la Asamblea Legislativa le corresponde, en forma exclusiva, admitir o no las acusaciones que se interpongan contra quien ejerza la Presidencia de la República, Vicepresidentes, miembros de los Supremos Poderes y Ministros Diplomáticos, declarando por dos terceras partes de votos del total de la Asamblea si hay lugar o no a formación de causa contra ellos, poniéndolos en caso afirmativo, a disposición de la Corte Suprema de Justicia para sujuzgamiento.750

2- Asimismo, le corresponde, también en forma exclusiva, decretar la suspensión de cualquiera de esos funcionarios , cuando haya de pro­cederse contra ellos por delitos comunes.75 1

3- La remoción de la garantía constitucional que constituye este especial requisito exigido para poder procesar a cualquiera de las personas señaladas en la Constitución, se conoce como desafuero, antejuicio o levantamiento de inmunidad, aunque este último término se con­sidera inapropiado. En materia procesal penal se utiliza la expresión "obstáculos fundados en privilegio constitucional", (obstáculos refe­ridos al ejercicio de la acción penal) para referirse al tema.752

4- El desarrollo legal y reglamentario de estas nonnas es confuso y ha dado lugar a discusión en la doctrina y la jurisprudencia sobre lama­teria. En la práctica parlamentaria, sin embargo, se siguen los proce­dimientos que de seguido explicaremos.753

'"' (CP. art. 121, inciso 9) '" (CP. art. 121 , inciso 1 O) "' (HERNANDEZ, D. Par!. Cost. pág. 305) m (Reg. arts. 391 a 401; CPP, arts. 391-401; HERNAND EZ, D. Par!. Cost. págs. 305 a 320)

278 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

5- El Reglamento Interior dispone que cuando fuere acusado ante la Asamblea el Presidente de la República, alguno de los Vicepresi­dentes, miembros de los Supremos Poderes o Ministros Diplomáticos, (funcionarios mencionados en la Fracción novena del artículo 121 de la Constitución Política), presentada la acusación y leída con los demás documentos que la acompañaren, se pasará el expediente a una comisión especial integrada por tres diputados elegidos por la Asamblea.754

6- La comisión especial, una vez instalada y nombrados el Presidente y Secretario, recibirá todas las pruebas que presenten tanto el acusador como el acusado, y terminada la información, dará cuenta de ella a la Asamblea, acompañándola con el correspondiente informe. La prue­ba puede recibirse por escrito, mediante audiencias concedidas a los interesados, o bien combinando ambos procedimientos, que es lo más usual.755

7- La Asamblea debe examinar en este proceso la posibilidad de que el funcionario imputado haya cometido un delito, según las pruebas presentadas, con el fin de establecer si la acusación planteada persi­gue o no fines estrictamente políticos. Aunque la Asamblea no actúa aquí como un juez de instrucción, debe valorar si la acusación reviste visos de seriedad suficientes para autorizar la apertura del juicio penal contra el funcionario. 756

8- El informe de la comisión y los respectivos documentos se leerán en sesión secreta en presencia del acusado, invitado al efecto. Después de la lectura se concederá la palabra al acusado, si hubiere concu­rrido, para que exponga si lo desea, lo que juzgue conveniente a su defensa; terminada ésta, se retirará en seguida y la Asamblea, después de haber deliberado, procederá a declarar por dos tercios de votos del total de sus miembros, si hay lugar o no a formación de causa contra el funcionario. En caso afirmativo, lo pondrá a disposición de la Corte

754 (CP. arts. 121, inciso 9, 151 y 165; Reg. art. 189) 755 (Reg. art. 190) 756 (HERNANDEZ, D. Parl. Cost. pág. 309)

MANUAL DE PROCEDIM IENTOS L EGISLATIVOS 279

Suprema de Justicia, para que sea juzgado conforme a derecho, con lo cual quedará suspendido en el ejercicio de sus funciones. 757

9- De otro lado, regulándolo como un caso diferente, dispone el Reglamento que cuando los miembros de los Supremos Poderes, Ministros de Gobierno o Ministros Diplomáticos de la República fueren acusados o resultaren comprometidos como autores o como cómplices de un delito común y el hecho lo hubiere puesto el Juez o el Tribunal que conozca de la causa en conocimiento de la Asamblea, acompañando certificación de los antecedentes necesarios sin que el interesado hubiere renunciado en forma expresa a su fuero, se pasará el asunto a conocimiento de una comisión especial integrada por tres diputados a fin de que rinda informe, indicando si debe o no ser levan­tado el fuero.758

l 0- Aunque el Reglamento no es claro en este punto, en la práctica la Asamblea conoce el informe de la comisión especial siguiendo el mismo procedimiento que para el caso anterior.

ll- Si posteriormente el Juez o Tribunal infonnare a la Asamblea que den­tro de la causa se ha dictado y ha quedado firme un auto de prisión y enjuiciamiento, se procederá a declarar la suspensión del acusado. 759

12- Se observa que el Reglamento regula de modo diferente las acusacio­nes por delitos funcionales y las que se hicieren por delitos comunes. Al parecer, en cuanto a los primeros permite una acusación de cual­quier persona contra el funcionario, presentada directamente ante la Asamblea Legislativa, mientras que respecto de los delitos comunes es preciso que la acción se presente ante los Tribunales de Justicia para que sean éstos los que soliciten el levantamiento del fuero a la Asamblea.

13- Por otra parte, tratándose de acusaciones por delitos comunes, el Reglamento admite la renuncia al fuero por parte del funcionario,

"' (Reg. art. 191) "' (Reg. art. 192) "'' (CP. art. 121 , inciso 1 O; Reg. art. 192)

280 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

lo cual no toma en consideración al referirse a las acusaciones por delitos funcionales.

14- Pese a lo anterior, la posibilidad de una acusación presentada en forma directa ante la Asamblea, sin previa acusación penal, es negada por la doctrina, con fundamento en que el Código Procesal Penal otorga el monopolio de la acción penal al Ministerio Público, ya sea que se trate de delitos comunes o funcionales. En la práctica parlamentaria, sin embargo, se encuentran algunos casos en que sí se admitió tal procedimiento.760

15- Se requiere además, en todo caso, que la solicitud del antejuicio, lla­mado también levantamiento del fuero o inmunidad, o allanamiento, la haga la Corte Suprema de Justicia y no se admite por parte de Tribunales inferiores, por lo que de ser tramitada por uno de éstos, se devuelve la petición sin darle ningún trámite. 761

16- También hay criterios distintos acerca de la posibilidad de que el fuero pueda ser renunciado por el funcionario. Algunos sostienen que esa renuncia solo la admite la Constitución respecto de la inmunidad que protege al diputado para no ser arrestado durante las sesiones, pero no respecto a no ser procesado. Sin embargo, la costumbre reiterada en la Asamblea ha sido la de admitirla. En la práctica, el diputado o fun­cionario presenta por escrito la renuncia al fuero ante el Directorio, y éste la lee junto con la solicitud de levantamiento de la inmunidad, disponiendo pasar el asunto a la Corte Suprema de Justicia para lo que corresponda. En los últimos años la Corte ha avalado este proce­dimiento.762

"" (CPP arts. 391-401 )(1-IERNANDEZ, D. Par l. Cost. pág. 31 0) En el ario 2006 se presentó directamente ante el Directorio Legislativo una denuncia contra un diputado por acoso sexual en perjuicio d..: una funcionaria kgislativa, asunto que fue ampliamente divulgado y comentado en los medios de prensa. A esa denuncia se le dio un trámite ad-hoc en la Asamblea y luego el asunto fue llevado por la ofendida a los tribunales de trabajo.

"" (Antcc..:dcnte: Actas del Plenario, N" 53 de 9 de octubre de 1988, pág. 14; 1-IERNANDEZ, D. Par!. Cost. pág. 31 0)

"'' (HERNANDEZ, D. Par!. Cost. pág. 312) (Acta Sesión Plenaria, N° 51 de 28 de julio de 1998. Resolución de la Presidencia de la Corte Suprema de Justicia en causa 662-98-3 del Juzgado Penal de A tajuela e/ L.F.Z. )

MANUAL DE PROCFDIMIENTOS LEGISLATIVOS 281

17- Respecto a las suspensiones, la Constitución Política es clara en cuan­to a que la suspensión de los miembros de los Supremos Poderes del ejercicio de sus cargos sólo procede tratándose de delitos comunes, y de acuerdo con el Reglamento, tal suspensión se declarará cuando, después de levantado el fuero e iniciado el procesamiento penal, se informare a la Asamblea que dentro de la causa se ha dictado y ha quedado firme un auto de prisión y enjuiciamiento, hoy denominado de procesamiento y prisión preventiva.763

Sección 69. Interpelación y votos de censura

1- Por medio de moción, pueden los diputados pedir a la Asamblea que acuerde llamar a cualquiera de los Ministros de Gobierno, sea para in­terpe/m·los o para que den informes o explicaciones sobre los puntos que se discuten, salvo si se trata de asuntos en tramitación de carác­ter diplomático o que se refieran a operaciones militares pendientes, casos éstos que la Constitución expresamente exceptúa de este dere­cho. 764

2- La moción que se presente con tal fin se tramitará como moción de or­den y bastará para su aprobación la mayoría absoluta de los miembros presentes. 765

3- Dispone el Reglamento que, cuando, en atención al llamado, ingrese el Ministro al recinto de la Asamblea, el Presidente le informará el motivo de su comparecencia y le concederá inmediatamente la pala­bra para que haga la exposición o dé las explicaciones del caso. En la práctica, el Presidente de la Asamblea comunica el acuerdo por escrito al Ministro indicándole la fecha en que deberá presentarse.

4- Una vez concluida la intervención del Ministro, se le concederá lapa­labra a los diputados que deseen hacerle preguntas concretas. Cuando

763 (HERNANDEZ, D. Par!. Cost. pág. 312) (Acta Sesión Plenaria, N" 51 de 28 de julio de 1998. Resolución de la Presidencia de la Corte Suprema de Justicia en causa 662-98-3 del Juzgado Penal de Alajuela e/ L.F.Z.)

764 (CP. arts. 121, inciso 24, y 145; Reg. art. 185) 765 (Reg. art. 185)

282 M ARI NA R AM ÍREZ A LTAMIRANO

no las hubiere o estén contestadas las que le formularen, se abrirá, si algún diputado lo solicita, un debate general sobre la materia objeto de la comparecencia del Ministro, durante el cual será optativo para él permanecer en el recinto parlamentario.766

5- Para efectos del uso de la palabra, se levanta la lista de oradores de acuerdo con el orden en que se solicita, y se aplica la regla general de sesenta minutos para intervención de cada diputado. No se admiten en este caso interrupciones ni ceder el uso de la palabra. 767

6- Por otra parte, la Constitución Política da a los Ministros el derecho de presentarse a la Asamblea cuando así lo estimen conveniente para participar en las sesiones con voz pero sin voto (caso al que nos re­feriremos más adelante). Pero si existe una interpelación legislativa pendiente hacia un determinado Ministro, éste no puede ejercitar su derecho a comparecer ante el Plenario Legislativo de manera volun­taria antes de la fecha señalada para la interpelación, la cual debe esperar necesariamente para presentarse ante la Asamblea. 768

7- Puede también la Asamblea censurar a los Ministros de Gobierno cuando a su juicio fueren culpables de actos inconstitucionales o ile­gales o de errores graves que hayan causado o puedan causar perjui­cio evidente a los intereses públicos. Se exceptúan también de este control, los asuntos en tramitación de carácter diplomático o que se refieran a operaciones militares pendientes. 769

8- Los votos de censura deben pedirse en forma escrita por uno o varios diputados y concretar los motivos en que se funda. Por lo general se presentan mediante moción.770

9- Recibida la moción de censura, el Directorio debe fijar la fecha para discutir la petición, la cual no podrá ser antes de cinco días, ni des­pués de diez, contados a partir del día en que se presentó la iniciati-

766 (CP. art. 121 , inciso 24; Reg. art. 186) 767 {Actas del Plenario, N° 185, de 9 de abril de 1985, págs. 20 y 36) 7"' (H ERNANDEZ, D. Par!. Cost. pág. 337)

769 (H ERNANDEZ, D. Par!. Cost. pág. 337) "" (Reg. art. 188)

1 j

i '

1

MANUAL DE PROC EDIMIENTOS LEGISLATIVOS 283

va. El Directorio comunicará inmediatamente esa fecha al Ministro correspondiente. 771

10- El Reglamento le atribuye al Directorio la competencia de fijar la fecha para discutir la moción que se hubiere presentado con tal fin, y comunicarla al respectivo ministro. Se trata claramente de una atri­bución que se le otorga dentro de sus funciones como órgano par­lamentario, ya que es un acto de control político de rango constitu­cional, que debe ser cumplida con especial premura. Sin embargo, tradicionalmente ese acto lo programa y realiza en su agenda semanal para el ejercicio de sus competencias administrativas, como jerarca de la Asamblea lo que podría dar lugar a atrasos inconvenientes.

11- Para aprobarse la moción de censura requiere el voto de los dos ter­cios de los diputados presentes, y contra lo resuelto no cabe el recurso de revisión. 772

Sección 70. Visita espontánea de Ministros

1- La Constitución Política dispone que los Ministros de Gobierno po­drán concurrir en cualquier momento, con voz pero sin voto, a las sesiones de la Asamblea Legislativa. 773

2- Aunque, de acuerdo con las disposiciones constitucionales, la inter­pelación a los Ministros y su derecho a presentarse y participar en las sesiones de la Asamblea Legislativa en cualquier momento, son situaciones diferentes, la falta de un desarrollo reglamentario de la segunda hipótesis, ha dado lugar a que se dé una confusión en los procedimientos respectivos.

3- En la práctica, cuando un Ministro de Gobierno, en ejercicio de su de­recho constitucional, se presenta a la Asamblea sin haber sido llama­do, se le permite intervenir para dirigirse a la Asamblea con el fin de

771 ( Reg. art. 188)

"' (C P. art.l 2 1, inciso 24; Rcg. art. 188) m (C P. art. 145)

284 MARINA RAMiRI 'Z ALTAMIRANO

informar o dar explicaciones sobre el asunto de su interés, aun cuando ese asunto no esté en discusión en ese momento, y aun cuando no esté en el Orden del Día. Para ello se le da el uso de la palabra sin sujeción a ningún plazo. Terminada su intervención es posible que los diputados puedan hacer preguntas al Ministro y luego abrir un debate sobre el asunto, solo si así lo solicitan todos los Jefes de Fracción. El Ministro tiene el derecho de retirarse en cualquier momento. m

4- De hecho, queda a discreción del Presidente de la Asamblea señalar el procedimiento a seguir en cada caso, pero es usual que previamente recurra a los Jefes de Fracción con el fin de obtener algún consenso sobre ello, y de ahí resultan las reglas que regulan el debate cuando se da esta especial circunstancia.

5- El procedimiento descrito ha sido tachado de inconstitucional por al­gunos. Se argumenta que el derecho del Ministro es el de asistir a la Asamblea y participar en la sesión, por lo que lo indicado es que esa participación sea dentro de las reglas que rigen el debate y con los mismos derechos y deberes de los diputados, salvo lo relativo al voto. De acuerdo con esta tesis, admitir que la visita del Ministro pueda alterar el Orden del Día de la Asamblea significa admitir la intromisión de un Poder en otro, y la alteración del funcionamiento de la Asamblea por parte del Poder Ejecutivo, con clara violación de las normas constitucionales que señalan las competencias de cada uno de ellos. 775

6- El punto aparece más regulado en lo que se refiere al conocimiento de los proyectos de ley en las Comisiones Legislativas Plenas. De acuer­do con el Reglamento, los Ministros pueden concurrir a las sesiones de esas Comisiones en cualquier momento, para referirse al proyecto en discusión, con voz pero sin voto. Cuando el Ministro concurra por iniciativa propia, sólo podrá hacer uso de la palabra conforme a los plazos y condiciones que se señalan para los diputados. 776

"' (CP.arl. 145) m (VOLIO, pág. 471) "'" (Rcg. arl. 172. inci sos 1 y 2)

1

r l MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATI VOS 285

7- Por medio de una moción de orden, la Comisión puede acordar invitar al Ministro a concurrir para que se refiera a un proyecto de ley en trámite. Cuando concurra por invitación acordada por la Comisión Legislativa Plena, el plazo y condiciones para el uso de la palabra son fijados por el Presidente de la Comisión, previa consulta con los Voceros de Fracción. Al invitar al Ministro, el Presidente de la Comisión le informa el motivo de su comparecencia.777

8- La Sala Constitucional ha interpretado el artículo 145 de la Constitución en el sentido de que su texto no es taxativo. En consecuencia, la Asamblea, en el pleno uso de sus facultades constitucionales y de su competencia residual , podría establecer, por ley, la obligación de cualesquiera otros funcionarios públicos para comparecer al Plenario Legislativo, cuando sean llamados y resulte estrictamente necesario.778

Sección 71. Recursos de insistencia

1- La Contraloría General de la República tiene, entre otras funciones, la de aprobar e improbar los gastos de la nación, así como examinar y aprobar los presupuestos de las Municipalidades e instituciones autó­nomas.779

2- Para el caso de que, en el ejercicio de estas atribuciones, la Contraloría improbare un egreso de algunos de los Supremos Poderes, o le nega­se la aprobación a un presupuesto de las municipalidades es institu­ciones autónomas, la ley previó antiguamente la posibilidad de que los personeros del respectivo Supremo Poder, municipalidad o ente autónomo que lo hubiera ordenado, insistieren en la legalidad y pro­cedencia del gasto ante la entidad contralora, la cual estaba obligada a darle curso informando de inmediato a la Asamblea Legislativa, a fin de que ésta dictara un acuerdo resolviendo si confirmaba o no la decisión de la Contraloría.780

777 (Reg. art. 172, incisos 3 y 4) "' (SCV N° 2430-94) 779 (CP. art. 184, incisos 1 y 2; LCGR art.l 8) '"" (LCGR, N° 1252, art. 6 inciso b, derogada por la Ley 7428)

286 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

3- Las respectivas gestiones se conocían con el nombre de recurso de insistencia. A este trámite se refiere el Reglamento Interior de la Asamblea en el capítulo III del Título V, dedicado a Procedimientos especiales. No se conocen casos en los que se hayan aplicado estas disposiciones las que, al haberse derogado las normas de fondo que lo complementaban, han quedado de hecho inoperantes.

Sección 72. Aprobación de la liquidación del Presupuesto Ordinario

1- De conformidad con la Constitución Política, el Poder Ejecutivo debe enviar a la Contraloría General de la República la liquidación del pre­supuesto ordinario y de los extraordinarios que se hubieren acordado, a más tardar el primero de marzo siguiente al vencimiento del año correspondiente, y posteriormente la Contraloría debe remitirla a la Asamblea, junto con su dictamen, a más tardar el primero de mayo siguiente. La aprobación o improbación definitiva de las cuentas le corresponde a esta última. 781

2- Recibida la liquidación y el informe de la Contraloría en la Asamblea Legislativa, pasan de inmediato a conocimiento de la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y del Gasto Públicos. 781

3- A más tardar el último día del mes de mayo, la Comisión, después de analizar los documentos, debe rendir su informe al Plenario, re­comendando aprobar o improbar la liquidación. Si el plazo resultare insuficiente, la Comisión podrá solicitar una prórroga al Presidente de la Asamblea, quien la otorgará por una sola vez y hasta por dos meses después de vencido el plazo original, dada la necesidad de que dicho Informe sea rendido con la antelación suficiente a que ingrese a conocimiento de la Asamblea Legislativa el proyecto de presupuesto de la República correspondiente al año que corra.783

'" (CP. art. 181; LCGR arts. 4, inciso d, y 17) m (Reg. art. 89) "' (Reg. art. 194) Resolución del Presidente de la Asamblea en sesión del 21 de junio de

2006.

[ MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISI.AriVOS 287

4- Cinco días hábiles después de recibido y leído el dictamen de la Comisión, el Plenario dedicará la segunda parte de las cuatro sesiones siguientes a su discusión. Si a las veintiuna horas de la cuarta sesión no se hubiere agotado el debate, el Presidente lo suspenderá, y de inmediato, someterá a votación el informe. 784

5- En el Plenario, las Fracciones Legislativas de más de diez diputados dispondrán de hasta dos horas, cada una, para la discusión del in­forme, y las que no alcancen ese número, dispondrán, cada una, de hasta treinta minutos. Si los jefes de las Fracciones, conjuntamen­te con el Presidente de la Asamblea, concertaren prórrogas a estos plazos, sin exceder las cuatro sesiones indicadas antes, el uso de la palabra se concederá a las Fracciones guardando la misma propor­cionalidad.785

Sección 73. Elecciones, nombramiento y ratificación de funcionarios

73-1 Sistema de elecciones en general

1- Corresponde a la Asamblea Legislativa el nombramiento de los si­guientes funcionarios: Magistrados propietarios y suplentes de la Corte Suprema de Justicia; Contralor y Subcontralor Generales de la República; y Defensor de los Habitantes.786

2- Para la elección de Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, y para la no reelección de alguno de esos Magistrados, se requiere la mayoría de dos tercios del total de los miembros de la Asamblea. En los otros casos, bastará para la elección la mayoría absoluta de los votos presentes. m

3- La elección de esos funcionarios y cualquier otra que hubiere de ha­cer la Asamblea -entre ellos los del Directorio Legislativo- deberá

"' (Reg. art. 194) "' ( Reg. art. 194) ""' (CP. arts. 121, inciso 3, inciso 12 ; LDH arls. 4 y 1 0) "' (CP. art.l58)

288 MARINA RAMÍREL AUAMIRANO

hacerse por papeletas que contengan los nombres de los respectivos candidatos, las cuales no serán firmadas por los votantes.78R

4- Antes de proceder al escrutinio, la Secretaría contará el número de papeletas para verificar si éste coincide con el número de votantes. Hecho el escrutinio por el Directorio, la Secretaría anunciará a la Asamblea el resultado y el Presidente expresará quién o quiénes han sido elegidos. m

5- En toda elección el voto debe considerarse secreto, y en consecuen­cia, no procede el estudio grafológico - u otro- de letras o firmas en las boletas. 790

6- El voto del diputado que dejare de elegir o que se retirare cuando se estuviere verificando la elección, se sumará en favor de quien hubiere obtenido el mayor número de votos. Si resultare empate en la vota­ción, y si repetida ésta, diere el mismo resultado, entonces la suerte decidirá a qué persona se adjudican los votos de los que se ausentaren o dejaren de elegir. 791

7- Cuando no hubiere mayoría absoluta en una votación, se repetirá ésta entre los que hubieren obtenido uno o más votos; y si la repetición diere el mismo resultado, se hará la elección por tercera vez, sola­mente entre los que hubieren obtenido, por lo menos diez votos. En caso de empate se repetirá la votación, y si diere el mismo resultado decidirá la suerte. Estas disposiciones solo rigen para las elecciones que requieren mayoría absoluta de votos, y no se aplican a las elec­ciones que requieren mayoría calificada, conforme se verá.792

73-2 Nombramiento de magistrados

1- En atención a la mayoría calificada exigida para el nombramiento y remoción de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, y

"' ( Reg. art. 20 1) "'' ( Reg. art. 20 1 ) "'' (ST/442-96 y ST /344-99) "" (Reg. art. 201 ) 1''1 ( Reg. art. 202)

r MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 289

considerando que las normas anteriormente descritas constituyen dis­posiciones aplicables únicamente al giro ordinario de las actuaciones de la Asamblea, o sea, respecto de todos aquellos actos para cuya aprobación la Constitución solo exige mayoría absoluta de votos pre­sentes (simple mayoría), y siendo omiso el Reglamento respecto de las reglas de votación aplicables a los procesos de elección en que requie­re mayoría calificada, el Reglamento Interno fue integrado mediante acuerdo legislativo, disponiéndose un procedimiento especial para es­tos casos. Dicho procedimiento está compuesto de dos rondas, en las que se realizan varias votaciones con el propósito de llegar a obtener un consenso mayoritario, de al menos 38 votos efectivos (sin tomar en cuenta los votos nulos o en blanco) a favor de alguno de los candidatos que, libremente, pueden proponer los legisladores al inicio.793

2- El sistema de elección de magistrados acordado se compone de dos rondas. En la primera de ellas se realizan tres votaciones y en la se­gunda, cinco votaciones.

3- En la primera ronda se realizan tres votaciones. En las dos primeras participan los candidatos que propongan los diputados. En la tercera votación solo podrán participar los candidatos que hayan obtenido cinco o más votos.

4- En la segunda ronda se realizan cinco votaciones. En la primera de ellas pueden participar todos los candidatos que los diputados libre­mente propongan. En la segunda votación participarán los candida­tos que hayan obtenido uno o más votos en la votación anterior. En la tercera votación solo participarán los candidatos que hayan obtenido diez o más votos en la anterior votación. En la cuarta votación par­ticiparán los que hayan obtenido quince o más votos en la anterior. Finalmente, en la quinta votación solo participarán los dos candidatos que tuvieron mayor cantidad de votos en la anterior.

5- En cada votación si solo un candidato obtuvo el número de votos es­tipulado para participar en la siguiente votación se cierra la ronda de

793 (Acuerdo Legislativo N° 6209-04-05)

290 MARINA RAMÍREZ ALrAMIRANO

votación sin elección. Si concluidas las dos rondas, ningún candidato alcanza los 38 votos efectivos o solo un candidato alcanzare el núme­ro de votos estipulados para participar en la siguiente votación, se pospondrá la votación por una semana, después de la cual se volverá a realizar el proceso indicado.

3-3 Reelección de magistrados

1- Existen también algunas particularidades en el procedimiento a seguir cuando, por vencimiento del periodo para el que fue nombrado, haya que considerarse la continuación o no del magistrado en su cargo, situación que, en forma incorrecta, se ha dado en llamar y tramitar como reelección y que más bien debería estimarse como una decisión legislativa de "no reelección" cuando, habiéndose gestionado el trámite, se obtuviere la mayoría de votos exigida por la Constitución para ese efecto, es decir, 38 votos.

2- Por tal razón, la Sala Constitucional ha considerado improcedente equi­parar a la reelección constitucional de magistrados los procedimientos parlamentarios de 'elección'. Y -a falta de regulación reglamentaria­queda a la propia Asamblea, a su Directorio o a su Presidente, en su caso, escoger, entre sus procedimientos reglamentarios de votación --ordinaria, nominal o secreta, ya por bolas blancas y negras, ya por papeletas- , el más idóneo para que en la formación de la voluntad colegial se cumplan mejor las exigencias de la Constitución en cuanto a la mayoría de votos exigida, utilizando o no sus propios precedentes o prácticas parlamentarios.794

3- A falta de específicas normas constitucionales o reglamentarias apli­cables, la Sala Constitucional estimó en una oportunidad que en cada caso habrá de estarse a las reglas que el Presidente de la Asamblea disponga, o la Asamblea, si su decisión fuera apelada.795

4- No obstante, el procedimiento invariablemente utilizado a lo largo del tiempo, ha sido el de someter a votación el asunto, mediante

79' (SCV N° 2621-95)

''" (SCV N" 2621-95)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 291

papeletas en las que se indicará si se está o no favor de la reelección, que solo queda descartada si al menos 38 votos se pronunciaran en sentido negativo. Para estos efectos, lo dispuesto sobre la asignación de los votos en blanco (previsto en el procedimiento de elección) no se aplica, pues en tal situación lo determinante es la cantidad de votos negativos. Si ésta se alcanza, no hay reelección; si no se alcanza hay reelección automática, por lo que los votos nulos o en blanco no tienen trascendencia.796

5- De acuerdo con la jurisprudencia de la Sala Constitucional, eventual­mente, podría darse una especie de continuidad de pleno derecho en el cargo, si al vencerse el periodo para el cual fue electo el magistrado la Asamblea no se hubiera pronunciado de alguna manera sobre el asunto. De modo que la consideración o no de la continuidad en el cargo o reelección, y la consiguiente votación, no es obligada por parte de la Asamblea y bien podría ésta optar porque sea el venci­miento del plazo sin planteamiento por parte de la Asamblea la que produzca la reelección. En este sentido existe un precedente en el que la reelección se produjo sin que la Asamblea hubiere conocido el expediente respectivo y ante la falta de pronunciamiento en tiempo, el Presidente de la Asamblea interpretó que había sido aprobada en forma tácita.797

73-4 Ratificación de nombramientos hechos por el Poder Ejecutivo

1- De acuerdo con las leyes, le corresponde también a la Asamblea Legislativa la ratificación del nombramiento que hubiere hecho el Poder Ejecutivo del Procurador General de la República, del Regulador General y demás miembros de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y del Presidente y demás miembros de la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica. También le corresponde la ratificación del eventual acuer­do de destitución del Procurador General por parte del Consejo de Gobierno. m

''"' (Antecedente: Actas del Plenario. N' 150 de 4 de marzo de 1993) "" (Sesión ordinaria N°34 de 2R de junio de 2004) 7'" (CP. arts. 121, inciso 3, inciso 12; I.DII N" 7319, arls. 4 y 1 O; LI'GR N° 681 S, arl. 1 O;

LRSP N" 7593, art. 47 y LBCCR, N" 755R. arl. 17)

292 MARINA RAMÍREZ AUi\MIRANO

2- No existe ninguna disposición en el Reglamento que señale un pro­cedimiento especial cuando se trata del ejercicio de esta atribución, dado que el establecido para las elecciones en general, regula el pro­cedimiento a seguir cuando la designación de un nombramiento le corresponde, con entera responsabilidad, a la Asamblea Legislativa, y no cuando se está ante un tipo de control político, a manera de condición de eficacia del acto, como este caso.

3- La actuación legislativa en esta materia actúa como condicionante de eficacia jurídica de este tipo de nombramientos, en tanto el mismo no queda completo ni produce efectos naturales hasta tanto no sobrevie­ne esta aprobación, la cual se entiende que se da, si pasado el plazo fijado en la ley, los diputados no han realizado objeción alguna. Por eso no se puede afirmar que se trate de un acto legislativo ni adminis­trativo; es un acto parlamentario sui generis.799

4- No obstante, las leyes especiales establecen algunas disposiciones o reglas de procedimiento que son obligatorias para la Asamblea.

5- De conformidad con la Ley especial, para la designación del Defensor de los Habitantes, la Asamblea debe nombrar una Comisión Especial a fin de que estudie los antecedentes y atestados de los candidatos al cargo, e informe posteriormente al Pleno. Esta competencia se le asignó a la Comisión Especial de Nombramientos.800

6- El Defensor Adjunto de los Habitantes lo nombra la Asamblea de una terna que el Defensor titular debe presentarle a más tardar un mes después de su nombramiento.801

7- Por su parte, la Ley Reguladora de los Servicios Públicos dispone que la ratificación del nombramiento que el Poder Ejecutivo haga del Regulador General y demás miembros de la Junta Directiva, debe hacerse dentro de los treinta días posteriores. Al respecto la Sala Constitucional ha señalado que al no existir ninguna disposición ni constitucional ni de orden reglamentario interno de la Asamblea

,---------''" (SCV N° 11943-01) ' "" (Reg. art. 85, inciso f); LDH art.4) '"' (LDH art. 1 O)

r t

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 293

Legislativa, en relación con el procedimiento a seguir para estos efec­tos, debe seguirse y aplicarse el previsto en esa Ley. 802

8- El plazo de los treinta días se contabiliza como naturales, lo que co­rresponde a un mes exacto; de manera que si el Consejo de Gobierno pasa a conocimiento de la Asamblea el nombramiento de un miembro de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, para su ratificación, ésta tiene que resolver en ese mes, caso contrario, se tendrá por ratificado el nombramiento. Para el cómputo del plazo no interesa si hay días inhábiles de por medio, como lo serían los sábados o domingos, o eventualmente feriados, o la suspen­sión de sesiones o recesos que se decreten.803

9- Las anteriores consideraciones jurisprudenciales resultarían aplica­bles -por paridad de razón- en los demás casos de ratificación de nombramientos que deba hacer la Asamblea. Por lo anterior es im­portante que el Directorio ponga con suficiente antelación en el orden del día del pleno y en conocimiento a los diputados este tipo de ges­tiones, a fin de que éstos puedan ejercer su derecho de participación en relación con la función de fiscalización política encomendada y no ocurra la eventualidad del silencio positivo.

73-5 Alcances de los informes de la Comisión de Nombramientos

1- El Reglamento Interno atribuye a la Comisión de Nombramientos la función de analizar, para rendir un informe, los nombramientos que el Plenario le remita, así como la solicitud de ratificación de los nom­bramientos efectuados por el Poder Ejecutivo, cuando corresponda. En el ejercicio de esa atribución, la Comisión ha desarrollado una práctica, arraigada ya casi con el rango de costumbre, por la cual se solicita a los postulantes la presentación de atestados y diversos do­cumentos que aportan información sobre sus calificaciones profesio­nales y personales. Esos documentos son analizados y se les otorgan determinados puntajes, que se complementan con los que se den por el resultado de una entrevista que se hace a cada uno de ellos, donde

'"' (LRSP art 4 7; SCV N" 11943-01) 803 (SCV N" 11943-01)

294 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

se les interroga, en sesión pública, sobre materias y temas de interés nacional, y de acuerdo con los atestados presentados. Concluido este trámite, la Comisión entrega un informe al Plenario con los nom­bres de todos los candidatos, o bien de algunos de ellos, en orden de prioridad de acuerdo con la calificación que obtuvieron, para que la Asamblea haga el nombramiento respectivo.

2- La lista o terna resultante de ese trámite en Comisión no es vinculante para el Plenario, y tiene solo carácter informador para una mejor de­cisión de la Asamblea a la hora de la escogencia del funcionario. Por ello al momento de la elección, los diputados puedan postular perso­nas que no acudieron al llamado de la Comisión de Nombramientos ni pasaron por el trámite de selección respectivo.

1

CAPÍTULO XIV Reformas al Reglamento Interior

Secc.74.- Procedimiento general y procedimiento de excepción

1- Toda reforma total o parcial al Reglamento, así como la interpretación de cualquiera de sus disposiciones, requiere para ser aprobada, los dos tercios de votos de la totalidad de los miembros de la Asamblea. La interpretación, en especial, debe hacerse de manera tal que el ca­rácter representativo y participativo del Parlamento se vea reforzado y no limitado.804

2- De acuerdo con el Reglamento, las propuestas para reformarlo se tra­mitan como acuerdos parlamentarios. Estos proyectos de acuerdo se presentan con las mismas formalidades de los proyectos de ley, pero no requieren trámite de comisión ni tres debates en el Pleno. Se conocen directamente en el Plenario en el Capítulo del Orden del Día correspondiente al Régimen Interior. Una vez leídos por la Secretaría, la Asamblea los discute y vota en una sola sesión, lo que debe entenderse más bien en un solo debate, el cual podría consumir más de una sesión eventualmente. Una vez aprobada, la reforma rige a partir de la fecha de aprobación o de aquella en que el acuerdo lo señale, y debe publicarse en el Diario Oficial.805

3- Cuando el asunto sea complicado, o cuando así lo disponga el Reglamento, el Presidente ordenará que el asunto pase a conocimien­to de una Comisión Especial para que informe sobre el asunto en un término prudencial no menor de tres días hábiles.806

4- En el marco de esas disposiciones generales, el conocimiento de los proyectos de reforma total o parcial de Reglamento en el Plenario

«M (CP. a rt, 121 . inci so 22; Rcg. a rt. 207) (SCV N" 3220-99 y 8408-99) '"' (Reg. art. 205, in c. 1) '"" (Reg. art. 205, inc. 2)

296 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

tiene un procedimiento especial, resultado de una interpretación de la Asamblea, que refiere en muchas de sus particularidades al trámite de un proyecto de ley ordinario.807

5- El trámite se inicia con la lectura del proyecto y la explicación que podrán hacer de él los proponentes en un máximo de quince minutos. Finalizadas las explicaciones, se procederá al conocimiento de las mociones de fondo que se presenten, lo que se hará directamente en el Plenario.80x

6- Las mociones se discutirán en el orden de su presentación. No obstante, el Presidente podrá disponer el orden de discusión de las mociones siguiendo el orden ascendente del articulado respectivo y solo si hubiere varias sobre el mismo artículo, se tomará en cuenta el orden de presentación. Asimismo podrá disponer que aquellas que estén destinadas a sustituir el texto del proyecto sean conocidas con prioridad. En tal caso, si se aprobara una moción de éstas, las demás mociones de fondo no se discutirán, pero se abre un nuevo plazo para presentar mociones sobre el nuevo texto aprobado como base de dis­cusión.x09

7- Cada diputado tendrá derecho a hacer uso de la palabra quince minu­tos por cada moción. Una vez concluido el trámite de mociones, para referirse al fondo del proyecto cada diputado podrá hacer uso de la palabra por una hora.

8- Cuando la complejidad del proyecto o el número de mociones presen­tadas lo amerite, el Presidente podrá ordenar, en cualquier estado del debate, que el proyecto pase a conocimiento de una comisión especial que deberá informar al Plenario dentro del plazo prudencial que le fije, el cual no podrá ser inferior a tres días. La comisión puede pedir prórroga de este plazo, por unas sola vez, y si le fuere denegada, po­drá apelar ante el Plenario el cual resolverá en definitiva.

"" (Acuerdo Legisla!ivo N° 4084 de 14 de junio de 1999) "" (Acuerdo Lcgis lali vo N° 4084 de 14 de junio de 1999, arlículo único, inciso 1) "" (Acuerdo Legislalivo N° 4084 de 14 de junio de 1999, artículo único, inciso 3; Reg. arts.

124 y 163)

1

! L

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 297

9- Para el conocimiento de mociones de fondo en la comisión se apli­can las mismas reglas dispuestas para su discusión en el Plenario, y las mismas potestades del Presidente de la Asamblea se otorgan al Presidente de la comisión. Si vencido el plazo otorgado para rendir el informe, aún quedaren mociones pendientes de conocer, éstas se someterán a votación, sin discusión alguna.

10- Una vez rendido el informe, solo se admitirán nuevas mociones de fondo cuando se presenten al Directorio durante los seis días hábi­les siguientes a la fecha en que fue rendido el informe de comisión. Estas mociones pasarán a conocimiento de la comisión que informó, la cual deberá rendir el informe al Plenario dentro de los tres días hábiles siguientes al vencimiento del plazo establecido para recibir las mociones en el Plenario. Si vencido este plazo, aún quedaren mociones pendientes de conocer, éstas se someterán a votación, sin discusión alguna, y se incorporarán al texto las mociones que aprue­be la comisión.

11- Las mociones de fondo rechazadas por la comisión podrán ser rei­teradas por sus proponentes ante el Plenario, si éste se convierte en comisión general para conocerlas. La moción que se presente con este fin se pondrá a votación, previa explicación del asunto que hará el proponente en un máximo de diez minutos.

12- Una vez conocidas todas las mociones de reiteración, el asunto se pon­drá a votación y si fuere aprobado se publicará en el Diario Oficial.

13- En este procedimiento es posible efectuar consultas facultativas de constitucionalidad, lo cual se hará una vez rendido el dictamen de la comisión especial que informa sobre el proyecto de reforma, ya que en este caso no existe el trámite de primer debate que, para este efec­to, se requiere tener concluido en el proceso de formación de la ley. Pero la consulta solo puede realizarse una vez durante el trámite.810

"" LRJC arts. 96 y 98; SCV N° 2235--2005

298 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

14- Salvo en los casos en que el propio Reglamento lo establezca expre­samente, no son admisibles mociones tendientes a su inaplicación a casos concretos. No obstante, en la práctica se admiten este tipo de inaplicaciones, siempre y cuando se aprueben por la votación califi­cada de dos tercios del total de los miembros, pues en este caso se entiende como una reforma para el caso particular.811

'" (Reg. art. 208; SCY 3671-2006)

CAPÍTULO XV Concesión de Honores

Secc. 75.- Benemeritazgo y ciudadanía honorífica

1- La Asamblea Legislativa puede conceder la Ciudadanía Honorífica por servicios notables prestados a la República y decretar honores a la memoria de aquellas personas cuyas actuaciones las hubieren hecho acreedoras a esas distinciones.812

2- Los títulos honoríficos que otorga son: Ciudadano de Honor, Benemérito de las ciencias, las artes o las letras Patrias y Benemérito de la Patria.813

3- Solo es posible conceder un benemeritazgo en cada legislatura. Dispone el Reglamento que el título de Benemérito de las ciencias, las artes o las letras Patrias solo puede ser otorgado a personas que tengan más de siete años de fallecidas. 81 4

4- Estas distinciones se otorgan mediante el respectivo Acuerdo, que debe tramitarse por el procedimiento usual para esta clase de actos. Nada impide, sin embargo, que se tramiten como ley. Los proyectos que se presenten con ese fin pasan a conocimiento de la Comisión de Honores la cual dictaminará en un término no mayor de un mes.815

5- En la deliberación que efectúe la Comisión deberá conocerse, ade­más de la reseña de los méritos que justifiquen el honor, un informe confidencial con las facetas que se estimen negativas, de la vida de la persona propuesta puru el corre¡;¡pondiente titplo honorífico.W•

"' (Reg. art. 195) " 1 (Reg. art. 200) "' (Reg. art. 196) "' (Reg. art. 87 y 197) " '' ( Reg. art. 198)

300 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

6- Su informe se hará de conocimiento de los diputados en forma es­crita, sin revelar los nombres de quienes presenten el o los informes. La Comisión encargará a uno de sus integrantes para que prepare y exponga el informe respectivo. 817

7- Tres días después de haberse emitido el informe, éste se incluye en el Orden del Día, en el Capítulo respectivo y finalmente, la Asamblea, en votación secreta, decidirá el asunto. El Directorio anunciará úni­camente si el informe es aprobado o rechazado. Contra lo que se re­suelva no cabe el recurso de revisión.818

8- En sesiones extraordinarias no pueden los diputados presentar pro­yectos de acuerdo para conceder el benemeritazgo o decretar honores a ciudadanos distinguidos, a menos que el proyecto se incluya en el decreto de convocatoria. Según la práctica legislativa, en ese pe­riodo, fuera de los asuntos de la agenda presidencial, la Asamblea Legislativa solo podrá conocer, por iniciativa propia, proyectos de acuerdo que tiendan a modificar el Reglamento Interior, o bien los que tengan relación con su función de control político.819

"' (Reg. arls. 197 y 198) '" (Reg. art. 199 y 200) "" (VARGAS, pág. 12)

QUINTA PARTE

TRÁMITES VARIOS

CAPÍTULO XVI Actos especiales

Sección 76.- Instalación de la Asamblea

1- Se entiende por instalación de la Asamblea Legislativa el acto por el que se inicia un periodo legislativo. Por medio suyo la Asamblea Legislativa se tiene por reunida oficialmente y se eligen los titula­res de los órganos legislativos, lo que permite que pueda iniciar sus funciones.

2- La instalación de la Asamblea en la primera legislatura del periodo legislativo, y la elección de su Directorio para ésta y las demás le­gislaturas, se hace bajo la Presidencia y dirección de un Directorio Provisional, compuesto de un Presidente y dos Secretarios, Primero y Segundo, el cual se nombra en la última semana del mes de noviembre de cada año, salvo el que Presidirá en la instalación de la Asamblea, que es nombrado por el Tribunal Supremo de Elecciones.820

3- El Directorio Provisional que presidirá en la primera sesión de la primera legislatura de un periodo constitucional, estará formado por los seis diputados de mayor edad que hubieren resultado electos a la cabeza de sus respectivas papeletas. Esta expresión se refiere a los di­putados que ocupan el primer lugar, en cada una de las papeletas de sus partidos, en las diferentes provincias. El de mayor edad ejercerá la Presidencia y los que le siguieren en edad en forma decreciente, los cargos de Vicepresidente, Primer Secretario, Segundo Secretario, Primer Prosecretario y Segundo Prosecretario. El Tribunal Supremo de Elecciones, al extender las credenciales respectivas, indicará, de

"" (Reg. arts. 12 a 15)

302 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

acuerdo con lo dicho, cuáles diputados deberán ocupar los cargos mencionados.821

4- Al Directorio Provisional que presidirá el acto de instalación de la Asamblea, le corresponde comprobar la primera asistencia de los diputados presentes, con base en la nómina que deberá remitir el Tribunal Supremo de Elecciones, a la cual dará lectura, y seguida­mente procederá a lajuramentación constitucional de ellos. Los dipu­tados prestarán juramento ante el Directorio Provisional, una vez que su Presidente se hubiere juramentado ante la Asamblea. Puestos de pie todos los diputados, el Presidente dirá: "La Asamblea Legislativa queda instalada y abre las sesiones del primer periodo de la presente legislatura".822

5- Seguidamente se procederá a la elección del Directorio Definitivo , que generalmente se hace por cargos, pero que bien podría hacer­se por papeletas, sin que sea preciso otorgar representación, ni aun proporcional, a las distintas Fracciones Políticas que componen la Asamblea, ni alcanzar una votación calificada. Por ello lo usual es que el Directorio quede conformado en su totalidad por diputados de la Fracción mayoritaria del Congreso.

6- La instalación de la Asamblea y la apertura de las sesiones, lo mis­mo que la elección del Directorio, debe comunicarse a los Poderes Ejecutivo y Judicial y al Tribunal Supremo de Elecciones.823

7.- El acta de instalación de cada Asamblea Legislativa será firmada por todos los diputados concurrentes.824

'" (Reg. arl. 15) "' (Reg. art. 14) "

3 (Reg. art. 18) "' (Reg. arl. 17)

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EGISLATIVOS 303

Sección 77. Sesión del primero de mayo y días subsiguientes

1- De conformidad con la Constitución Política, la instalación de la Asamblea y el inicio de cada una de las legislaturas del periodo cons­titucional se hace el primero de mayo de cada año.825

2- Cada primero de mayo se realizan dos sesiones plenarias: la primera se inicia a las nueve horas, para tomar el juramento a los diputados, instalar la Asamblea, cuando proceda, abrir las sesiones y elegir el Directorio. La segunda se inicia a las quince horas, o a una hora pos­terior, según lo determine el Presidente, si la primera sesión no hubie­re concluido antes de dicha hora. 826

3- Generalmente la primera sesión se prolonga hasta el mediodía, pues es costumbre que además del juramento y nombramiento del Directorio, cada Fracción Política representada en la Asamblea dé un mensaje, por medio de un portavoz, sobre el papel que desempeñará en la legislatura que se inicia y sus principales objetivos. Con este fin, la Fracción mayoritaria dispone de hasta treinta minutos para hacer uso de la palabra y las minoritarias, un lapso de hasta 15 minutos. También hace uso de la palabra el Presidente electo del Directorio, antes o después de los portavoces de las Fracciones.827

4- La segunda sesión es protocolaria, para recibir al Presidente de la República y escuchar su Mensaje Constitucional. A ella se invita a los miembros de los Supremos Poderes, a los Magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones, al Contralor y Subcontralor General de la República, a los jefes de las Misiones Diplomáticas acreditadas ante el Gobierno de Costa Rica, y a los jerarcas de la Iglesia Católica. Aunque el Reglamento solo se refiere a estas personas, se acostumbra invitar también a otros funcionarios de nombramiento de la Asamblea, como son el Procurador General de la República y el Defensor de los Habitantes, y los correspondientes Adjuntos.828

"' (CP. art. 116) 826 (Reg. art. 11) "' (Reg. art. 11) 828 (CP. art. 139, inciso 4; Reg. art. 26)

304 MARINA RAMiREZ ÁUAMIRI\NO

5- En esta segunda sesión ningún diputado puede hacer uso de la pala­bra, salvo el Presidente de la Asamblea.829

6- Las actas de las dos sesiones que la Asamblea celebra este día se dis­cuten y aprueban en la sesión del día inmediato siguiente.830

7- Las sesiones del Plenario de la Asamblea Legislativa, del primer y segundo días hábiles después del primero de mayo, se dedican al análisis del Mensaje Presidencial. Estos días la sesión se inicia a las quince horas y no puede levantarse antes de las diecinueve horas. En ellas, se acostumbra dar a cada Fracción de un solo diputado un turno de hasta media hora, las de dos o más diputados de hasta una hora y las dos mayores de hasta dos horas. La Fracción de gobierno hace sus observaciones al final. 83 1

Sección 78. Juramentación de funcionarios

1- Una de las atribuciones constitucionales de la Asamblea es recibir el juramento de ley de los miembros de los Supremos Poderes, con excepción de los Ministros de Gobierno. También le corresponde re­cibirlo de los funcionarios cuyo nombramiento le compete, como son el Contralor y Subcontralor Generales de la República, el Procurador General de la República y el Defensor de los Habitantes, y sus respec­tivos Adjuntos. 832

2- Los actos de juramentación de los miembros de esos funcionarios se llevan a cabo en la primera parte de la sesión, después del Capítulo de Correspondencia. m

3- En estos casos, el funcionario que se presenta a juramentarse es re­cibido fuera del recinto por los Secretarios del Directorio, quienes le acompañan luego al salón de sesiones, donde, puesto de pie frente a

"'' (Reg. art. 26) •.1u (Reg. art. 19) " ' (Reg. art. 193) m (CP. art, 121, inciso 8) m (Reg. art. 35, inc iso 4 b)

L

MANUAL DE PROCEDIMI ENTOS L EGISLATIVOS 305

la mesa del Directorio, rendirá el juramento de ley. Durante el acto, los diputados deberán permanecer de pie. Terminada la ceremonia, el funcionario sale del recinto acompañado de nuevo por los Secretarios del Directorio y el Presidente decreta un receso con el fin de que los diputados puedan salir a congratularlo.834

4- El juramento que deben prestar los funcionarios públicos es el si­guiente: "- Juráis a Dios y prometéis a la Patria, observar y defender la Constitución y las leyes de la República, y cumplir fielmente los deberes de vuestro destino?-- Sí, juro-- Si así lo hiciereis, Dios os ayude, y si no, El y la Patria os lo de-manden."835

5- Efectuada una elección, el funcionario que ha resultado electo tiene el derecho de ser juramento por la Asamblea Legislativa, para que pueda cumplir con las funciones del cargo al que ya ha accedido con el nom­bramiento. A ese derecho corresponde la obligación de la Asamblea de recibirlo, sin que sea válido ningún acuerdo o resolución interna que tenga como consecuencia el retardo de ese acto, porque con ello se vulnera el derecho fundamental del funcionario de ejercer el cargo que ostenta. 836

Sección 79. Recibimiento de invitados de honor

1- Cuando la Asamblea debe recibir a un invitado de honor, su ingreso al recinto se hace a la hora convenida entre el Presidente y el invitado. 837

2- El ingreso y la salida del invitado al salón de sesiones, se hace si­guiendo las mismas reglas protocolarias explicadas para el caso de la juramentación de funcionarios .

"' (Reg. art. 2, inciso 11) '" (CP. art . 194) 836 (SCV N° 3529-96) "' (Reg. art. 46)

306 MARINA RAMiREZ At:rAMIRANO

3- En estas ocasiones las Fracciones Políticas suelen intervenir por me­dio de un portavoz de acuerdo con las reglas convenidas especial­mente para ese acto.

Sección 80. Sesiones protocolarias

1- El Plenario puede trasladar su sede a otro lugar de la República, me­diante votación de al menos dos tercios del total de sus miembros. No obstante, en las sesiones que celebre fuera de su sede oficial, no puede conocer asuntos ajenos a los estrictamente protocolarios que motivaron su traslado.838

2- Suelen realizarse estas sesiones en fechas especialmente importantes para alguna provincia o cantón del país. En estos casos, la Asamblea acuerda celebrar la sesión fuera de su sede permanente y realizarla en el lugar especialmente escogido para el acto. Estas sesiones tienen carácter exclusivamente protocolario, y no puede la Asamblea debatir sobre ningún asunto ajeno a la festividad que ocasiona la reunión. El debate es reglado, previo acuerdo entre las distintas Fracciones Parlamentarias sobre el uso y distribución del tiempo para las inter­venciones de los diputados.

"'(Reg. art. 47)

l CAPÍTULO XVII

Documentos parlamentarios

Sección 81. Expedientes legislativos

1- Recogen la documentación relativa a cada proyecto de ley o de acuer­do legislativo, desde el texto original al Acuerdo o Decreto final en cada caso. La apertura del expediente se hace en el Departamento de Archivo y ahí mismo finaliza el proceso cuando se ordena su archivo una vez concluido el trámite correspondiente, o bien por haber cadu­cado por el transcurso del tiempo sin haber sido resuelta la propuesta en algún sentido por la Asamblea.

2- Tanto durante el trámite en comisión, como en el Plenario, cada uno de los folios que conforman el expediente debe ser numerado y bajo ningún concepto se permite retirar documentos de esos expedientes, a los que le serán agregadas copias de las actas, en lo conducente. Asimismo, todos los actos legislativos que dan origen a un movi­miento especial en ellos, debe ser recogido mediante auto que firma el Secretario de la comisión o del Directorio. Cuando se trata de las actas de las sesiones deben firmarlas el Presidente y el Secretario de la comisión o del Directorio.839

3- De acuerdo con el Reglamento, los expedientes originales pueden ser entregados para su estudio a los diputados que así lo soliciten, siem­pre que los miembros de las comisiones no los tengan ocupados. No obstante por Acuerdo Legislativo tomado en 1992, de los expediente originales deben sacarse copias idénticas y solamente estos expedien­tes duplicados puede ser entregados para su estudio a los diputados, personal y público en general, previa firma de una boleta de recibo, en la que se anota el asunto objeto de los expedientes, el nombre del

" '' (Reg. art. 214)

308 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

diputado que lo recibe, la fecha, y cualquier otro dato que permita su correcta y rápida identificación y localización.840

4- En ningún caso se permite la salida de expedientes de la Asamblea, excepto que los proyectos de ley a que se refieran tengan que ir a conocimiento de la Corte Suprema de Justicia, como en el caso de la consulta de constitucionalidad, o cuando así lo autorice expresamen­te, por escrito, el Presidente de la Asamblea, bajo su responsabilidad. Se exceptúan así mismo, los expedientes que por haber cumplido diez años de iniciados, deban pasar a custodia de Archivos Nacionales. El Departamento de Archivo de la Asamblea aplica además varias dis­posiciones especiales contenidas en un reglamento interno que regula esta materia. 841

5- El Reglamento garantiza el libre acceso a cualquier documento de los expedientes en poder de las Comisiones Legislativas Plenas, así como a los documentos relacionados con ellos.842

6- De acuerdo con una disposición del Directorio, de todo proyecto deberán obtenerse dos copias. El original debe permanecer, invaria­blemente, en las diversas instancias del trámite reglamentario, bajo la custodia de la Secretaría del Directorio, o de los Departamentos de Comisiones y Archivo, en un archivo especialmente destinado al efecto.

Sección 82. Caducidad de asuntos

1- Los proyectos de ley o de acuerdo que, pasados cuatro años de su iniciación, estén aún pendientes de resolución, se tendrán como no presentados, y sin más trámite, se ordenará archivarlos. 843

"" (Reg. arl. 2 15) /Reglamento de préstamo de expedientes legislativos, Ac uerdo del Directorio N" 6 de 26 de octubre de 1982)

"' (Reg. arl. 2 14 ; Acuerdo de Directorio dic . 1992)

'" (Reg. arl. 61) "-' (Reg. arl. 119)

f

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EGISLATIVOS 309

2- Esa caducidad no opera si la Asamblea, por votación de dos tercios del total de sus miembros, ha concedido un nuevo plazo, siempre y cuando se haya pedido la prórroga antes de vencerse el término original. 844

3- También ordenará el Presidente archivar, sin más trámite, las propo­siciones pendientes de resolución, una vez transcurridos cuatro me­ses después de su presentación. De igual manera se procede con las Comisiones Especiales originadas en proposiciones cuyo dictamen o informe no se hubiere producido en el término que se les fijó. 845

Sección 83. Correspondencia y otros documentos

1- Los documentos o comunicaciones que deben ser conocidos por la Asamblea Legislativa, cuya presentación esté sujeta a término fijo, deben entregarse directamente a la Secretaría del Directorio o en la Dirección Ejecutiva de la Asamblea, bajo razón de recibido que indi­que la hora y fecha. 846

2- La correspondencia oficial debe ser puesta en conocimiento de la Asamblea por uno de los Secretarios al iniciarse el capítulo de control político, en la primera parte de la sesión plenaria. Si la correspon­dencia se refiere a un asunto que se está tramitando en una comisión, la Secretaría los remite a ésta para que sea puesta en conocimiento de los diputados miembros y se le dé el trámite que corresponda. Et Presidente de la Asamblea o de la comisión, por iniciativa propia o a solicitud de algún diputado, puede ordenar la lectura de algún docu­mento que encuentre pertinente respecto del asunto en debate.847

3- Además de la correspondencia de la Asamblea, los Secretarios dan cuenta de las demás peticiones y proposiciones dirigidas a la Asamblea, labor que cumple en la práctica la Secretaría del Directorio (oficina

"' (Reg. art. 119) w (Rcg. art. 11 9) ,. (Reg. art. 48) w (Rcg. arts. 71 , inciso b); 72, inciso b, y 49)

310 MARINA RAMiREZ ALTAM IRANO

administrativa). Los Secretarios dan lectura solo a la que hubiere sido remitida a la Asamblea y deba ser de conocimiento del Plenario para alguna resolución. El resto de la correspondencia es tramitada adminis­trativamente por la oficina encargada. Además, se debe informar sobre los informes de comisión que se hubieren recibido.848

Sección 84. Departamentos especializados

El Archivo y la Biblioteca de la Asamblea Legislativa constituyen de­partamentos al servicio de los diputados y empleados de la Asamblea, en el ejercicio de sus funciones. Los demás funcionarios del Estado y los particulares pueden consultar estas dependencias de acuerdo con los reglamentos internos que rigen sus funciones y servicios. 849

Sección 85. Certificación de documentos

Toda certificación de documentos de la Asamblea se extiende a costa del interesado y la puede suscribir uno de los Secretarios del Directorio o el Director Ejecutivo de la Asamblea. Esta potestad no abarca la de certificar la vigencia de la ley.850

"' (Reg. art. 30, incisos 2 y 5; 205 y 49) '''' (Ver "Reglamento de préstamos de expedientes legislativos" en el Departamento de

Archivo, Acuerdo del Directorio N° 6 de 26 de octubre de 1982; y Reglamento de circu­lación de materiales audiovisuales, bibliográficos y legibles por máquina de la Biblioteca Monseñor Víctor Manuel Sanabria de la Asamblea Legislativa, aprobado en Sesión del Directorio Legislativo N° 172-2001 del 18 de diciembre de 2001)

"" (Reg. art. 212)

j 1 -,

Actas Asamblea o Parlamento Caducidad Comisiones Legislativas

GLOSARIO

Voces incluidas

Consulta de constitucionalidad Contraloría General de la República Convenio Debate - Uso de la palabra Defensoría de los Habitantes Desafuero Dictamen Empréstito Función Función administrativa Función legislativa Fracciones parlamentarias Incompatibilidad Inelegibilidad Iniciativa legislativa Inmunidad parlamentaria Ley Moción Orden del día Organo Partidos y grupos parlamentarios Poderes del Estado Prerrogativas parlamentarias Presupuesto de la República Publicidad Quórum Resello Sistema electoral Tratado Veto Votaciones Voto de censura

312 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

GLOSARIO

Actas

Las actas o registros de los debates de las sesiones plenarias de la Asamblea o Parlamento son publicadas y puestas a disposición del público. Los registros se consideran auténticos, y en tanto expresan la voluntad de la Cámara pueden tener efecto o ser consideradas en subsecuentes decisiones legales, como fuente de la intención del legislador o método teleológico de interpretación de la Ley, aun cuando su contenido no haya sido convertido en ley en definitiva. En cierto número de países la versión correcta de las actas o registros de las decisiones la aprueba formalmente la autoridad di­rectora del debate, o bien un oficial administrativo, y son luego archivadas.

En casi todos los países las actas de los debates comprenden una rela­ción textual, palabra por palabra, de todo lo que dijeron los Miembros. En algunos, sin embargo, las actas solo se publican en forma de sumario.

La preparación de las actas necesariamente lleva tiempo, y en la prác­tica hay diferencias en cuanto a la mayor o menor celeridad con que se en­cuentran a disposición de los Miembros, la prensa o el público. En algunos países se comienza la preparación de las actas mientras se desarrolla la se­sión. En algunos casos hay reportes sumarios, en otros una relación completa del debate, y en otros se preparan tanto sumarios como relación completa.

El propósito de estas publicaciones es suplir información sobre lo que está ocurriendo en la Cámara. Cuando se hacen reportes muy rápidos, suelen completarse después con versiones corregidas.

El acta completa se publica generalmente un día después de la sesión o unos pocos días después, aunque en algunos países, como en Liechtenstein y Suecia, aparecen varias semanas después. En Filipinas, Suiza y Zambia, los registros de las sesiones se publican al final de cada periodo legislativo.

El registro de los debates es esencialmente una relación de todo lo dicho por los Miembros en el Parlamento, y un registro de sus decisiones. De esto se desprenden dos cosas: primero, todo lo que haya sido dicho

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 313

por los Miembros debe aparecer en el acta, y, segundo, lo que no ha sido dicho no debe aparecer. Hay excepciones a estas reglas. En ciertos países, el Presidente o autoridad directora del debate tiene la potestad de ordenar que ciertos discursos, o partes de ellos, dichos en la Cámara, sean omitidos de las actas. Esto puede ocurrir si se da el caso de que el Miembro habló sin permiso, rehusó someterse al orden, usó un lenguaje o tuvo expresio­nes inapropiadas, fue repetitivo, se desvió del tema en discusión o leyó su discurso cuando no era permitido. Es raro que el Presidente o Director del Debate ordene que se borren palabras del acta, pero es una potestad que se considera necesaria para mantener la dignidad del Parlamento.

En al menos veinticinco países, entre ellos el Reino Unido, los Miembros pueden corregir el acta para eliminar repeticiones, corregir as­pectos gramaticales o errores materiales evidentes. La regla general que se aplica en estos casos es que debe mantenerse la exactitud y confiabilidad del documento, y no se permite que se omita o se inserte nada que pueda cambiar el significado de lo que se dijo en la Cámara.

Las condiciones o circunstancias bajo las cuales se puede incluir en el registro de los procedimientos, documentos o materiales que no se refie­ren a lo dicho en el Parlamento son menos restrictivas. En muchos países (Canadá, Grecia, Italia, entre ellos), se pueden incluir, con el consentimien­to de la Asamblea, tablas, documentos de carácter técnico y reportes ex­tensos en las actas. Esta regla se aplica atendiendo a que por la naturaleza misma del material de que se trata, es normalmente dificil de exponer en un debate oral. En estos países algunas preguntas pueden dejarse para ser contestadas en forma escrita, y una respuesta a una pregunta verbal que im­plica materia técnica o datos estadísticos o que es indebidamente extensa, puede ser adicionada al acta.

También se adjuntan al acta todos los papeles o documentos que han sido tramitados por la Mesa.

En los Estados Unidos hay una gran amplitud en lo tocante a per­mitir que material que no recoge exposiciones orales, sea incluido en el "Congressional Record". La Cámara puede autorizar a un Miembro para que incluya sus observaciones o reparos, con cualquier extensión, en una

314 MARINA RAMiR EZ ALTAMIRANO

sección anexa al acta ("Extension ofRemarks") así como materia extraña, que puede incluso tener muy poca conexión con el asunto en debate.

(Parliaments o(the World, A comparative Reference Compendium, Volumen /; Publicación dellnter-Parliamentary Union. Traducción libre de la autora.)

Asamblea o Parlamento

En su sentido originario, la palabra asamblea significa órgano de­liberante, compuesto de una sola Cámara. Sin embargo el uso autoriza a emplear la palabra para designar toda clase de instituciones colectivas y deliberantes, tengan o no carácter representativo y constituyan o no una Cámara única. Tiene, pues, un sentido muy amplio, a diferencia de Parlamento, que, refiriéndose a una asamblea, se entiende limitado a una asamblea de carácter político.

Conforme con el Diccionario de la Real Academia Española, Parla­mento, entre otros significados, es la "acción de parlamentar" y parlamen­tar es "hablar o conversar unos con otros".

Efectivamente, en sus primeras acepciones la palabra parlamentar se usó para designar una simple conversación entre dos personas, pero muy pronto la palabra adquirió un significado derivado: una reunión de perso­nas en la que se mantenía una discusión. Y más adelante, con el desarrollo de Jos estados medievales en los que las asambleas representativas de los distintos estamentos adquieren relevancia, el término tomó un significado más preciso.

Así, con el nombre genérico de Parlamento se designa hoy el cuerpo diferente del órgano ejecutivo que, junto con éste, gobierna. Históricamente se le ha conocido como "Poder Legislativo", pero también es usual llamar­lo con otros nombres que denotan su carácter colectivo y complejo, tales como: congreso, legislatura, asamblea legislativa, asamblea nacional, etc.

En todo Estado moderno, el Parlamento es el órgano constitucional, que en forma más clara, tipifica el concepto de la democracia representativa.

M ANUA L DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 315

Los Parlamentos son instituciones permanentes, en el sentido de que están previstos en las Constituciones como órganos regulares y ordinarios del aparato estatal. Pueden estar constituidos por una sola Cámara o por dos.

A pesar de que la estructura unicameral o bicameral del Parlamen­to no está determinada por reglas específicas, en la definición de esa es­tructura suelen intervenir diversos factores relacionados con la extensión y condiciones del territorio del Estado y con su composición social. Por lo general, países pequeños en territorio prefieren una Cámara en vez de dos, pues el problema del balance del poder político (en el que la existen­cia misma del Parlamento es esencial) es menos dificil de resolver que en países grandes.

La conformación política del Estado es también relevante a estos efectos. En los países con un sistema unitario o centralista lo usual es que el Parlamento se conforme con una sola Cámara, pues el sistema bicameral se ve como causante de complicaciones, lento y caro, con pocas ventajas compensatorias. Por el contrario, en los sistemas federales, el sistema bica­meral viene a resolver los problemas derivados de los múltiples intereses en conflicto originados en la existencia de Estados independientes.

El sistema unicameral predomina en muchos países de reciente inde­pendencia cuyo desarrollo político se ha dado en circunstancias muy dife­rentes a aquellas encontradas en Europa Occidental donde nació el sistema parlamentario en forma bicameral.

En Estados unitarios, la adopción del bicameralismo refleja el de­seo de instituir un mecanismo de "revisión" ejercido por una Cámara para mantener un control cuidadoso de lo que hace la otra, o bien, de lograr un mayor balance entre el Ejecutivo y el Legislativo.

En los sistemas federales el bicameralismo es la forma más clara de acuerdo legislativo porque este sistema tiene, por definición, una estructura con dos elementos. Uno de ellos es la Nación como una entidad completa. La otra, los diferentes Estados de la federación con sus particulares carac­terísticas. En el Parlamento esas fuerzas toman forma, inevitablemente,

316 MARINA RAMÍREZ AiJ"AMIRANO

en dos Cámaras separadas: la primera emana del pueblo como un todo, la segunda está formada por los Miembros que representan cada Estado.

El número de Miembros que conforman la Asamblea o Parlamento es variable. Dos factores influyen en la determinación de ese número: las con­diciones geográficas o ambientales del país y el tamaño de la población.

El primer factor es importante en el tanto en que se desee conseguir una ordenada representación para ambas áreas: la urbana y la rural, y para los diferentes grupos sociales, económicos, étnicos, lingüísticos, religio­sos, culturales, etc.

Un país pequeño con una sociedad homogénea, prefiere una asam­blea pequeña; un país grande con una sociedad heterogénea, una asamblea grande.

El tamaño de la población también incide en el tamaño de las asam­bleas. Puede afirmarse que a mayor población, mayor es el número de los Miembros que las conforman.

En cuanto al término de duración del cargo de representante ante la Asamblea o Parlamento, por lo general las Cámaras cuyos Miembros son elegidos por votación popular tienen un máximo de cuatro a cinco años. Los Miembros de las Cámaras altas son elegidos por periodos más largos. En algunos casos el cargo es vitalicio, como en Inglaterra. En Canadá, hasta los 75 años, edad en que el retiro es obligatorio.

La forma moderna del Parlamento tiene su origen en la doctrinas con­trarias al Estado absolutista y a los gobiernos despóticos. El pensador John Stuart Mili defendió el derecho de los pueblos a participar en sus gobier­nos, como única manera de controlar el poder del Estado y defender sus libertades. Dice Mili que la mejor forma de gobierno es aquella donde la soberanía, o suprema forma de control en último recurso, se deposita en el conglomerado total de la comunidad, y en la que cada ciudadano tiene no solo voz en el ejercicio de esa soberanía, sino que además, en ocasiones, la capacidad de formar parte de ese gobierno.

M ANUA L DE PROCEDIMI ENTOS L EG ISLATI VOS 317

Como era evidente en la sociedades de su tiempo, no todos podían colaborar personalmente sino en proporciones muy pequeñas, de ahí que lo mejor era elegir individuos que los representaran en instancias de gobierno, fundamentalmente los Parlamentos.

(Parliaments o( the World. A comparative Reference Compendium, Volumen 1; Publicación del lnter-Parliamentary Union. Traducción libre de la autora. VOL/O, Julieta. La Organización del Poder Legislativo en Costa Rica. Universidad de Costa Rica: Tesis de grado, 1988. - STUART M1LL, John. Consideraciones sobre el gobierno representativo. San José: VACA , 1986.)

Caducidad

Es un lapso que produce la pérdida o extinción de una cosa o de un derecho. Es el cese del derecho a entablar o proseguir una acción o un dere­cho, en virtud de no haberlas ejercitado dentro de los términos para ello.

La caducidad proviene de diversas causas. La caducidad de las leyes puede resultar del desuso, de la costumbre, por práctica distinta o por sim­ple falta de aplicación durante mucho tiempo; la de acciones y recursos, por no tramitados; en otros casos, por el cumplimiento de los plazos esta­blecidos en las leyes. La caducidad es concepto de aplicación muy restrin­gida en Derecho actual, donde el desuso no deroga las leyes.

Las reglas parlamentarias establecen la caducidad de expedientes o proyectos de ley. En Costa Rica los que al final de una legislatura no hayan recibido el trámite final , podrán recibirlo en la siguiente. Sin embargo, pa­sados cuatro años a partir de su iniciación se tienen como no presentados y, sin más trámite, se ordena archivarlos.

Este plazo de caducidad no procede cuando el Plenario le concede al proyecto un nuevo plazo.

(CABANELLAS, Guillermo. Diccionario de Derecho Usual. Buenos Aires: Libro de edición, 1968.)

318 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

Comisiones legislativas

Las comisiones están reconocidas como un importante elemento es­tructural en las reglas de procedimientos de todos los Parlamentos. Su exis­tencia viene a llenar una necesidad práctica. La Asamblea en pleno es un cuerpo demasiado grande y lento para hacer investigaciones amplias sobre materias que le interesan o para considerarlas en detalle.

La presión de las circunstancias y en particular el creciente ámbito de los asuntos que le conciernen al Parlamento ha conducido a un constante desarrollo de las comisiones. Hoy día son esenciales para el despacho de los asuntos parlamentarios. No obstante, la división del trabajo, el principio que fundamenta la especialización, no puede ser usado por las comisiones como pretexto para tomar para sí poderes que pertenecen a la Cámara. Las comisiones se han creado como una extensión, una entidad auxiliar del Parlamento, no un sustituto de él.

En la mayoría de los Parlamentos las comisiones pueden dividirse en dos categorías: permanentes y ad hoc o especiales. En los países que siguen el sistema británico no se distinguen estas dos categorías y los di­ferentes tipos de comisiones pueden definirse más por el fundamento de su composición y por sus términos de referencia que por la duración de su mandato. Es por esta razón que en estos sistemas las comisiones deben ser clasificadas en las siguientes categorías principales: comisiones separadas o selectivas (especiales) y Comisiones de la Cámara. Las primeras son co­misiones formadas por un pequeño número de Miembros, en contraste con la Comisión de la Cámara, que está conformada por todos los Miembros de ésta. Las comisiones selectivas, por regla general, están encargadas de co­nocer asuntos particulares para rendir un informe a la Cámara, y raramente conocen proyectos de ley como parte del proceso legislativo. La Comisión de la Cámara en Pleno, es un cuerpo compuesto por todos Jos Miembros, presidido por el Director del Debate, que trabaja sin estar sujeta a las re­glas usuales del pleno, usualmente rígidas, aplicando en consecuencia un procedimiento más informal. Opera sólo como una etapa en el procedi­miento de algunas leyes especiales, cuando así lo establecen las normas reglamentarias.

MANUAL DE PROCEDIMI ENTOS L EGISLATIVOS 319

Comisiones ad-hoc

Las comisiones ad-hoc se han establecido para intervenir en algunos asuntos en particular y dejan de existir tan pronto como entregan un reporte a la Cámara. La breve existencia de estas comisiones hace que sea difícil para ellas infringir los poderes de la Cámara. Los términos de su mandato les impide conocer asuntos que no estén directamente relacionados con la materia que se les asignó cuando fueron creadas. Las comisiones espe­ciales o ad-hoc existen a la par de las permanentes en la mayoría de los países, entre ellos Francia, donde los proyectos de ley presentados por el Gobierno o por Miembros en particular se envían a una comisión ad-hoc si el Gobierno o la Asamblea lo solicita. Si ello no ocurre el proyecto se envía en forma automática a una de las seis comisiones permanentes que ahí existen.

Comisiones permanentes

Estas comisiones son, por regla general, especializadas. Cada una se dedica a una particular rama de actividad, como finanzas, relaciones ex­teriores, educación, asuntos sociales o defensa nacional, y está encargada del estudio de todas los proyectos de ley u otras materias relacionadas con ese campo particular. El grado de especialización difiere de país en país y parece estar particularmente afectado por el tamaño del Parlamento y la extensión del periodo legislativo. En interés del trabajo parlamentario, un fundamento conveniente para el sistema de comisiones permanentes, es aquel cuyos términos de referencia corresponden en diverso grado, a las responsabilidades de los distintos ministerios departamentales en cuanto al interés del trabajo parlamentario

El número de comisiones designadas para al menos un periodo le­gislativo es diferente en los distintos países desde una, en San Vicente, a cincuenta y dos en cada Cámara del Parlamento mexicano.

Las comisiones permanentes generalmente se designan para un perio­do igual al de la legislatura. La permanencia de la Comisión y lo largo del periodo de trabajo, da a sus Miembros la oportunidad de adquirir un real conocimiento y una especialización en los asuntos que conoce, pero al

320 MARINA RAMiRFZ ALTAMIRANO

mismo tiempo, es peligroso que se produzca un incremento indebido de sus poderes en detrimento de los que le corresponden a la Cá-mara.

En la práctica, hay poca o ninguna diferencia entre las comisiones nombradas por el término de una legislatura y aquellas designadas por todo el periodo parlamentario, pues los nombramientos al inicio de cada periodo de sesiones usualmente no implican muchos cambios en la composición de las comisiones, aunque sí hay la oportunidad de hacer los que no han sido posibles en el transcurso de las sesiones.

Comisiones con Potestad Legislativa Plena

La Constitución Política de Costa Rica incorporó las Comisiones Legislativas Plenas, en su artículo 124, mediante reforma Constitucional pu­blicada el 20 de julio de 1993. Se trata de un novedoso sistema que se aplicó por primera vez en Italia, y en España a partir de la Constitución de 1988.

Constituye un esfuerzo para desconcentrar la actividad del Plenario Legislativo, que resulta insuficiente para atender las demandas de leyes que la comunidad reclama.

La Constitución italiana establece que el Reglamento de cada cámara decreta en cuales casos y formas el examen y la aprobación de los proyectos de ley son atribuidos a comisiones permanentes compuestas en forma que reflejen la proporción de los grupos parlamentarios. En tales casos y hasta el momento de la aprobación legislativa, el proyecto de ley será remitido a la cámara (plenario) si el gobierno o un décimo de los componentes de la cámara o un quinto de la comisión re-quiere que sea sometido a su apro­bación final con votación nominal. El reglamento determina las formas de publicidad de las labores de las comisiones. El artículo constitucional ita­liano contempla aspectos relevantes que aparecen en el texto costarricense, sin embargo el sistema que recoge el ar-tículo 124 de nuestra Constitución difiere del texto italiano.

En la Asamblea Legislativa las Comisiones Plenas tienen que ser per­manentes, se excluye la posibilidad de nombrarlas ad-hoc, para garantizar la seguridad jurídica aunque le resta flexibilidad al trabajo parlamentario.

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EGISLATIVOS 321

El nombramiento de las Comisiones Legislativas corresponde al Plenario y no puede llevarse a cabo su integración por el Presidente. Una fórmula satisfactoria consiste en conferirle la potestad de presentar la in­tegración al Presidente de la Asamblea, previa proposición de los Jefes de Fracción y que el Plenario decida sobre esa integración, como lo señala el reglamento de la Asamblea Legislativa. Los diputados se pueden oponer, proponiendo nuevas listas. Sin embargo, el nombramiento exige un con­senso importante entre los Jefes de Fracción, que de alcanzarse, se respeta por los demás diputados.

La reforma introducida en el artículo 124 reduce de tres a dos debates para la aprobación de un proyecto de ley. A su vez se señala que no pro­cede la delegación de un proyecto de ley relativo a la materia electoral, a la creación de impuestos nacionales o la modificación de los existentes, al ejercicio de las facultades previstas en los incisos 4, 11, 14, 15 y 17, del artículo 121 de la Constitución Política, a la convocatoria a una Asamblea Constituyente, para cualquier efecto y la reforma parcial de la Constitución Política.

Integración de las comisiones

La designación de los Miembros en las diferentes comisiones legis­lativas generalmente se hace con base en calificaciones especiales, co­nocimientos, habilidades y personales preferencias o experiencia de los Miembros, que pueden ser utilizados en el trabajo de la comisión.

Existen tres métodos principales para el nombramiento de los Miembros en las comisiones: primero, mediante designación directa por parte de la máxima autoridad del Parlamento; segundo, por medio de una comisión especial nombrada para ello, y tercero por el Parlamento mismo.

En la práctica, cualquiera que sea el método usado, en la mayoría de los países el factor más importante en esto son los partidos o grupos políticos, al menos donde su existencia está implícita o expresamente re­conocida. Algunas veces, aún cuando el nombramiento lo hace la máxima autoridad, para ello toma en cuenta las recomendaciones de los partidos o grupos políticos, de acuerdo con su tamaño e importancia.

322 MARINA RAMiREZ At:rAMIRANO

En muchos países la composición de las comisiones está basada en la representación proporcional que los partidos y grupos políticos tienen en la Cámara. Los asientos en cada comisión se distribuyen entre los partidos y grupos en proporción al número de sus Miembros, sea como resultado de un acuerdo entre sus líderes, o de un simple cálculo aritmético. Esta regla tiene el efecto de convertir cada comisión en un mi-crocosmos de la Cámara, en el tanto en que el balance político de las comisiones refleja el que existe en la Cámara misma.

En muchos países es una obligación para los Miembros del Parla­mento, impuesta por la ley, por la costumbre o por las reglas de procedi­miento, tomar parte en el trabajo de las comisiones. En un buen número de países los Miembros no pueden pertenecer a más de una comisión per­manente, o a más de dos de estas comisiones. En muchos otros, a pesar de que no existen reglas, por costumbre los Miembros no pueden pertenecer a más de una o dos comisiones. En estos países no se considera apropiado dispersar los conocimientos especiales y habilidades de un Miembro en demasiados campos del trabajo legislativo. Además, el hecho de que las reuniones de las comisiones se realizan casi siempre simultáneamente, im­posibilita que un Miembro pueda participar en más de una o dos.

(Parliaments o( the World. A comparative Reference Compendium, Volumen /; Publicación dellnter-Parliamentary Union. Traducción libre de la autora; MUÑOZ QUESADA, Hugo. "Evolución Parlamentaria y las Comisiones Legislativas Plenas", en Revista Parlamentaria, Vol.!, N'3, Asamblea Legislativa de Costa Rica, San José, /993)

Consultas de constitucionalidad

El moderno Estado de Derecho tiene su fundamento en la existen­cia de normas y elementos contenidos generalmente en las Constituciones Políticas de los distintos países.

Por esa razón es que deben existir los mecanismos que aseguren el cumplimiento de esas normas y elementos, el llamado control constitucio­nal.

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EGISLATIVOS 323

Sobre quién debe ser el encargado de realizar ese control ha existido una vieja polémica. Kelsen abogaba por un órgano jurisdiccional, mientras Schmitt defendía al órgano político. La idea de Kelsen es la que ha predo­minado, se acepta que el control constitucional debe ser ejercido por un órgano jurisdiccional.

En Costa Rica, la Ley de Jurisdicción Constitucional esta-bleció la Sala Constitucional para ejercer esa función de control. Mediante esa ley, se crearon los mecanismos necesarios para que desde el ciudadano común, hasta la Asamblea Legislativa puedan defender sus derechos o realizar con­sultas.

Los mecanismos creados fueron los recursos de amparo y de Habeas Corpus para defender las libertades individuales. Además la acción de in­constitucionalidad permite velar por el cumplimiento riguroso de nuestra Carta Magna.

También está la consulta de constitucionalidad. Cuyo objetivo o fi na­lidad es que la Asamblea Legislativa, antes de decidir en forma definitiva sobre un proyecto de ley, cuente con la opinión de la Sala Constitucional acerca de la conformidad o no del texto del proyecto con las normas de la Constitución Política, así como de si en su tramitación se han ob-servado las condiciones requeridas por la Carta Fundamental para la adopción del acto legislativo. Es un caso típico de control de constitucionalidad.

La consulta constitucional es una técnica que le permite a la Asamblea Legislativa tener un conocimiento de la constitucionalidad de un proyecto de ley sobre el cual pretende adoptar una posición definitiva. Cuando la Sala Constitucional determina la existencia de trámites inconstitucionales, es decir errores de procedimiento que violan disposiciones constituciona­les o reglamentarias de carácter sustancial, su opinión viene a constituir una limitación absoluta a la función legislativa.

Una característica de la consulta de constitucionalidad es que puede ser formulada desde el órgano parlamentario o desde órganos no parlamentarios, como son la Contraloría General de la República, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Corte Suprema de Justicia y el Defensor de los Habitantes.

1

j

324 MARINA RAMiREZ AI .'IAMIRANO

Las resoluciones de la Sala Constitucional son vinculantes cuan­do versan sobre trámites, no lo son cuando se refieren al contenido del proyecto.

Por efecto de la consulta, el papel que juega la Sala Constitucional en la actividad legislativa ha llegado a ser muy importante. Muñoz Quesada afirma que mediante las consultas de constitucionalidad la Sala ha deja­do de ser un ente meramente jurisdiccional y ha asumido un rol político. Incluso afirma que con esto la Sala Constitucional se ha convertido en una especie de Senado o Segunda Cámara Legislativa.

(SAENZ, Francisco. "Orígenes del control de constituciona-lidad en Costa Rica ". En:Revista de Derecho Constitucional. N" l. San José: Corte Suprema de Justicia, 1991. HERNANDEZ, Rubén. La Tutela de los Derechos Fundamentales.San José: Juricentro, /990. HERNANDEZ, Rubén. El Derecho de la Constitución. San José: Juricentro, /993. MUÑOZ QUESADA. J-lugo. La Consulta de Constitucionalidad inédito, 1993)

Contraloría General de la República

La Contraloría General de la República es un órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública, tiene ab­soluta independencia funcional y administrativa en el desempeño de sus labores en relación con los Poderes del Estado.

Como entidad encargada de la vigilancia superior de la Hacienda Pública, la Contraloría General tiene el derecho de intervenir como con­tralor en las oficinas de la Administración Pública y de las instituciones autónomas o entes públicos descentralizados que en alguna forma manejen o administren bienes públicos nacionales o municipales.

El Contralor y Sub-contralor responden ante la Asamblea Legislativa por sus funciones.

En el ejercicio de sus atribuciones, la Contraloría puede solicitar la suspensión de funcionarios poniendo a los responsables de irregularidades graves a disposición de los Tribunales Comunes. Supervisa la ejecución

M ANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EGISLATIVOS 325

de obras públicas y reporta al Ministro respectivo cualquier irregularidad. Determina los sistemas, procedimientos y terminología que han de utilizar­se en la contabilidad de las dependencias gubernamentales, municipales e instituciones autónomas.

Además vela por el cumplimiento de las disposiciones constitu­cionales y legales relativas a las finanzas públicas, especialmente las con­cernientes al presupuesto y al tesoro de la Nación. Brinda asesoramiento a la Asamblea cuando ésta lo solicite. Fiscaliza la ejecución y liquidación de presupuestos y ejerce control previo de los egresos fiscales; interviene en las licitaciones. La Contraloría también ejerce control y vigilancia sobre la gestión financiera de los empleados públicos.

(JIMENEZ CASTRO, Wilburg. Génesis del Gobierno en Costa Rica. 1821-1981. San José: Alma Mater, 1986.)

Convenio (véase tratado)

Debate- Uso de la palabra

El debate constituye la forma de trabajo por antonomasia de todos los Parlamentos del mundo. Todas las decisiones de los órganos legislativos van siempre precedidas de deliberaciones en que cada uno de los diputados puede manifestar su opinión sobre el proyecto o asunto en discusión y tra­tar de con-vencer, con sus argumentos, a los demás Miembros del foro.

Por otra parte, la esencia política misma del órgano parlamentario hace necesario el debate como forma de conciliar intereses contrapuestos o buscar equilibrios o compromisos entre las diferentes fuerzas políticas representadas en él.

Para el desarrollo del debate, la libertad de palabra, inclusive tutelada por la inviolabilidad parlamentaria, es uno de los derechos fundamentales reconocidos a los diputados.

En todos los países la autoridad directora del debate es responsable de llamar a los Miembros para intervenir en los debates y autorizarles el

1

j

326 M ARINA R AM ÍREZ ALTAMIRANO

uso de la palabra en la Cámara. Para este efecto se siguen dos sistemas principales. En el primero, los Miembros pueden (o deben) registrarse ante la Oficina de la Presidencia antes del debate. En el otro caso, Jos Miembros pueden dirigirse al Presidente, solicitando la autorización para intervenir, durante el debate. En estos casos el Presidente puede escoger libremente a quien le da la palabra, o bien puede estar sometido a reglas precisas para ese efecto. En algunos países Jos Miembros de la Cámara pueden utilizar ambos sistemas. Invariablemente el Presidente de la Cámara tiene la potes­tad de conminar a los oradores que se sujeten al asunto en discusión.

Cuando el orden de los oradores es establecido de antemano, se pier­de una gran parte de la espontaneidad del debate y el Presidente tiene me­nos autoridad que cuando puede él escogerlos durante el debate.

La forma y desarrollo del debate se ven afectados por ciertos factores, como el lugar desde donde Jos Miembros hablan en la Cámara, si está o no permitido leer sus discursos, y si es posible que alguno de los Miembros interrumpa el discurso de otro.

El lugar desde donde hablan los Miembros de la Cámara

En muchos países los Miembros hablan desde un podio o tarima si­tuada al frente del recinto o en una isla al centro. En otros, hablan desde sus propios asientos, y en otros pueden hacerlo tanto desde sus asientos como desde un podio. En muchos países donde los Miembros usualmente hablan desde el podio, pueden hacer intervenciones cortas desde sus asientos.

El podio indudablemente induce a una forma de oratoria que da a las sesiones poca espontaneidad. Por el contrario, cuando los Miembros hablan desde sus asientos se crea una atmósfera más informal y participativa.

La ubicación de Jos asientos en la Cámara determina en parte el lu­gar desde donde los Miembros hablan. Generalmente, cuando Jos asientos están acomodados en filas a cada lado de la Mesa principal, Jos Miembros hablan desde sus Jugares, y donde están ordenados en un semicírculo frente a la Mesa, hablan desde un podio o desde una tarima situada en el centro.

L

M ANUAL DE PROCEDIMI ENTOS LEGISLATIVOS 327

Los discursos

En la medida en que los discursos o intervenciones son la vida del Parlamento, las restricciones sobre ellos, deben ser, en teoría, las menos que sea posible. En la práctica, sin embargo, esas restricciones son necesa­rias pues los discursos no son fácilmente regulables por medio de una auto disciplina.

Son pocos los países (Bahamas, Bulgaria, Finlandia, y México, entre otros) donde no hay ninguna restricción y cualquiera de los Miembros del Gobierno o del Parlamento puede hablar tanto tiempo como lo solicite y el número de veces que lo desee en el curso del debate.

En la mayoría de los países, ha sido necesario confinar los debates dentro de límites razonables. Hay dos métodos principales que se utili­zan para administrar en forma idónea el tiempo parlamentario. El primero es limitar el número y la extensión de los discursos de cada uno de los Miembros; el segundo, limitar el número y la extensión de las intervencio­nes de cada partido.

Generalmente estas restricciones no se aplican a los Miem-bros del Gobierno o a los portavoces de las comisiones parlamentarias, quienes tie­nen especiales privilegios en el uso de la palabra.

La forma en que se hace la intervención afecta también la calidad del debate. En una gran cantidad de países no se permite a los Miembros leer sus discursos, aunque en muchos de ellos pueden utilizar notas para auxi­liarse y pueden asimismo leer material o anotaciones de carácter técnico, pero no pueden leerse textos corridos. También en muchos otros países se permite a Jos Miembros leer sus discursos, Jo que, una vez más, tiene el efecto de reducir la espontaneidad del debate.

En algunos países no se permiten interrupciones al discurso de los Miembros. Una vez que éste toma el uso de la palabra, puede desarrollar su discurso sin temor a ninguna interrupción. Pero en la mayoría de los países sí se permiten, usualmente para referirse a asuntos de orden, o cuando el Presidente lo autoriza.

328 MARINA RAMiREZ ALlAMIRANO

Cuando se permiten interrupciones en forma moderada, el debate se enriquece con el intercambio de puntos de vista entre los oradores. Por el contrario, el debate se ve perjudicado cuando no se permiten y cuando lar­gos periodos de tiempo lo consumen intervenciones o discursos leídos.

(HERNANDEZ. Rubén. Derecho Parlamentario Costarricense San José: Juricentro. 1990 - Parliaments o( the World, A comparative Reference Compendium, Volumen /; Publicación del lnter-Parliamentary Union. Traducción libre de la autora)

Defensoría de los Habitantes

El Defensor de los Habitantes es un funcionario de nombramiento de la Asamblea Legislativa que se encarga de vigilar a una administración muchas veces difícil de controlar y, por otro lado, educa al ciudadano para que comprenda y respete la acción administrativa cuando se desarrolla dentro del marco de la legalidad. Las defensorías son excelentes agentes de relaciones públicas entre los ciudadanos y las administraciones, puesto que intentan hacer más permeables sus relaciones. Su objetivo es hacer que la administración sea más transparente y apegada al principio de le­galidad lo que no puede alcanzarse si el Defensor se encuentra ubicado en una instancia administrativa y sujeto en alguna forma, a una relación de subordinación.

Pese a estar adscrito al Poder Legislativo, desempeña funciones con independencia funcional, administrativa y de criterio. Vela por las li­bertades y derechos de los ciudadanos y se responsabiliza de lograr una Administración Pública honesta y eficiente.

Igualmente vela porque el funcionamiento del sector público se ajus­te a la moral , la justicia, la Constitución Política, las leyes, los convenios, los tratados, los pactos suscritos por el Gobierno y los principios generales del Derecho. Además debe promocionar y divulgar los derechos de los habitantes.

La supervisión que debe ejercer el Defensor comprende a los ministerios y a las instituciones descentralizadas.

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 329

El Defensor de los Habitantes también puede interponer, por ini­ciativa propia ó a solicitud de parte, los recursos de inconstitucionalidad, Amparo y Hábeas Corpus, de conformidad con la Ley de Jurisdicción Constitucional.

(TREJOS, Gerardo. (edil.) El Defensor de los Habitantes San José: Juricentro, 1992)

Desafuero (véase prerrogativas parlamentarias)

Dictamen

El Diccionario Larousse de la Lengua Española define la palabra dictamen como "opinión, parecer, sobre algo", que puede ser favorable o desfavorable. Dictaminar, dice el mismo texto, es "hacer un informe, una exposición de las conclusiones de una investigación".

En el lenguaje parlamentario se llama así al informe final que rinde una Comisión sobre un proyecto de ley, exponiendo su opinión favorable o desfavorable sobre él.

En ocasiones se utiliza también la palabra "informe" para referirse a los dictámenes, incluso el Reglamento de la Asamblea en Costa Rica uti­liza las palabras indistintamente, pero la práctica parlamentaria en nuestro medio tiende a restringir el término "informe" para referirse al que rinden las comisiones de investigación al término de su actividad.

Se entiende también por dictamen la resolución o acuerdo final de la Comisión sobre el proyecto. Se habla entonces de "dictaminar un proyec­to" o de que la Comisión "dictaminó un proyecto". Pero en todo caso, el acuerdo debe tomar forma escrita para ser presentado como informe final al Plenario.

Es posible que después de tramitado un proyecto de ley la Comisión respectiva brinde un solo dictamen, que se llama afirmativo si recomienda el proyecto o negativo si no lo recomienda, suscrito en forma unánime por los diputados miembros de la Comisión. Pero a menudo se rinden varios

330 M ARINA RAMiREZ A LTAMIRANO

dictámenes que difieren en cuanto el contenido del informe y en cuan­to al número de diputados que lo apoya. De modo que puede resultar el dictamen unánime afirmativo, unánime negativo, afirmativo de mayoría, afirmativo de minoría, negativo de minoría y negativo de mayoría. Los dictámenes de mayoría tienen prioridad para ser conocidos en el Plenario, independientemente de si son afirmativos o negativos.

Los dictámenes no son vinculantes para la Asamblea. Cumplen solo un papel preparatorio e informativo para facilitar la decisión del Pleno. Por ello pueden ser modificados durante el trámite de primer debate y aun sustituidos totalmente.

Empréstito

La doctrina aún no se ha puesto de acuerdo acerca de la definición de empréstito. Algunos sostienen que es un contrato internacional surgido de un acuerdo de voluntades del que nacen obligaciones para las partes. Sin embargo, generalmente se le entiende como la captación de recursos - internos o externos- hecha por la Administración por medio de la emisión de títulos (bonos, letras del tesoro o cualquier otro documento de crédito al portador) que, previa autorización del Poder Legislativo, emite y pone en el mercado de valores a disposición del público ahorrante.

Pueden ser, por tanto, de distinta naturaleza: actos unilaterales de soberanía estatal (cuando asumen la forma de títulos al portador que se emiten con el propósito de recaudar fondos), o bien contratos bilaterales de préstamos u otra clase de convenio similares (como donaciones) cuando impongan obligaciones al país en el campo del crédito público.

En nuestro medio, sin embargo, el término se utiliza para referirse al contrato por el cual el Gobierno adquiere financiamiento externo. En todo caso se trata de un medio que utiliza el Estado para obtener recursos. Antes se le consideraba una fuente de recursos extraordinarios. Normalmente, esos recursos se incluían en la caja del Estado por medio de presupuestos extraordinarios. Pero dado que su uso se ha hecho cada vez más frecuente, se les ha llegado a admitir como fuente ordinaria de recursos, que pueden estimarse incluso como ingresos probables en el presupuesto ordinario.

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGIS_0TIVOS 331

En Costa Rica, los empréstitos y convenios similares los regula al artículo 121, inciso 15) de la Constitución Política. De acuerdo con esta nonnativa los empréstitos o convenios similares que se relacionen con el crédito público, celebrados por el Poder Ejecutivo, para que tengan eficacia deben ser aprobados por la Asamblea Legislativa, a la que le corresponde conocerlos para aprobarlos o improbados.

Además, para efectuar la contratación de empréstitos en el exterior o de aquellos que, aunque convenidos en el país, hayan de ser financiados con capital extranjero, es preciso que el respectivo proyecto sea aprobado por las dos terceras partes del total de los votos de los miembros de la Asamblea Legislativa.

La atribución legislativa en esta materia constituye uno de sus princi­pales instrumentos de dirección política, por cuanto pennite controlar, ya sea mediante la aprobación o improbación en su caso, el financiamiento externo que recibe el Poder Ejecutivo para el desarrollo de su programa de gobierno. Si la mayoría legislativa no está de acuerdo con una deter­minada política del Ejecutivo puede impedir su ejecución, por medio de la improbación del respectivo empréstito que la financia. De esa forma se obliga al Ejecutivo, antes de someter a la aprobación un empréstito al Poder Legislativo, a que justifique adecuadamente el destino que se le dará a los fondos emprestados.

(RAMIREZ, Marina. El Contrato de préstamo externo o Emvréstito Internacional. San José: inédito, 1989; HERNANDEZ, Rubén, Derecho Parlamentario Costarricense, San José, Costa Rica, IJSA , 1991)

Función

Desempeño de empleo, cargo facultad u oficio. Tarea u ocupación.

Función administrativa

La función administrativa puede ser pública o privada. La pública se distingue por tener como objetivos el bien común y la justicia distributiva. La privada se orienta al bien particular y a la justicia conmutativa.

332 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

La fimción administrativa pública es la actividad desarrollada por los órganos públicos en relación jerárquica para la ejecución concreta y práctica de los cometidos estatales, que se hace efectiva mediante actos y medios jurídicos públicos.

Su aspecto sustancial consiste en indicar una actividad directiva (de orientación) y directa (de ejecución) de gestión y servicio en función del interés público, que se traduce en la ejecución concreta y práctica de los cometidos estatales.

Al aumentar las funciones y actividades del Estado consecuentemente aumentan las de la Administración Pública. Esta puede desplegar sus ac­ciones mediante la intervención (policía, defensa del orden) el fomento (promoción y estímulo de actividades particulares) y el servicio público (prestación técnica para la satisfacción de necesidades públicas)

Tiene la función pública también un aspecto orgánico equivalente a aparato administrativo. Lo forman el conjunto de órganos estatales y no estatales encargados de la ejecución concreta y práctica de los cometidos estatales.

Existe además el aspecto procesal, o sea, los modos especializados de exteriorización de la Administración. Son las formas jurídicas administrati­vas (acto, hecho, reglamento, etc) que se producen, preparan, emiten y ex­tinguen por vía de los procedimientos administrativos reglados al efecto.

La Administración Pública es objetiva y subjetiva. Objetivamente es una acción, un conjunto de actividades encaminadas hacia un fin indepen­dientemente de la índole del órgano, agente o actor del acto. Subjetivamente implica una estructura orgánica, un ente o complejo de entes al que el orde­namiento jurídico le atribuye la función de administrar.

La Administración Pública en sentido subjetivo equivale a aparato administrativo, dentro del ámbito más general del aparato estatal integrado también por los aparatos legislativo y jurisdiccional. Se habla entonces de un Estado Administrativo, frente a un Estado Legislador y a un Estado Juez.

1 ·¡

MANUA L DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 333

Generalmente el Estado anima y dirige los innumerables y pequeños mecanismos de su organización y acción mediante el Poder Ejecutivo, pero hay que establecer que no es lo mismo la función ejecutiva que la func ión administrativa. Esta última es más general y abarca más actividades.

(DROMI, Roberto. Introducción al Derecho Administrativo. Madrid: GROUZ, 1986)

Función legislativa

La función legislativa es aquella actividad estatal reglada o discrecio­nal con límites jurídicos, constitucionales, para la elaboración o creación del derecho a través de normas jurídicas generales.

Es una actividad que consiste en la elaboración de normas que regu­lan la conducta de los individuos y la organización social y política, es una función encomendada, formalmente al Poder Legislativo y, por excepción, a los otros poderes estatales.

La función legislativa es definida por Groppali como "la actividad del Estado que tiende a crear el ordenamiento jurídico y que se manifiesta en la elaboración y formulación, de manera general y abstracta, de las normas que regulan la organización del Estado, y el funcionamiento de sus órganos, las relaciones entre Estado y ciudadanos y las de los ciudadanos entre si."

El derecho parlamentario regula esta importante función del Estado, mediante el cual se da un método, una competencia y una técnica para legislar. En relación con el fin que persigue esta función, se señala su im­portancia en un régimen democrático, por cuanto es un factor esencial para la se-guridad jurídica, la certeza, la congruencia y la continuidad.

La función legislativa está dividida generalmente en legislativa ordi­naria y función legislativa constituyente. La ordinaria es la que formula la legislación ordinaria que regula las relaciones de los particulares entre sí o la estructuración de los órganos secundarios o mediatos del Estado. La función es constituyente cuando su objetivo es la elaboración de normas

334 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

que han de regir la estructura fundamental del Estado y que se materializan en la Constitución.

(VOL/O. Julieta, La Organización de la Asamblea Legislativa. San José: Tesis de grado, 1988)

Fracciones parlamentarias (véase Partidos Políticos y grupos parlamentarios)

Incompatibilidad (del cargo de Diputado)

Las incompatibilidades son el conjunto de cargos y situaciones jurí­dicas, que no pueden ser ostentadas durante el ejercicio del aparato repre­sentativo. La incompatibilidad afecta a los ciudadanos electos diputados y no a los candidatos y tiende a impedir que una persona, válidamente electa, ejerza un cargo determinado o realice una actividad privada que se consi­dere incompatible con la diputación.

Tienen como fin impedir el desempeño de varias funciones públicas a la vez, a veces por motivos de orden moral, pues no parece justo que la misma persona ejerza simultáneamente una pluralidad de cargos guber­namentales. Por motivos funcionales, no es conveniente que un diputado sea, al mismo tiempo, miembro de otros poderes estatales o entes públicos sobre todo porque las disposiciones legislativas son vinculantes para todos los órganos estatales, lo que podría permitir iniciativas de favoritismo por parte de los diputados que ejerzan al mismo tiempo dos cargos públicos. Hay también razones materiales, pues se requiere que el diputado dedique, en la medida de lo posible, todo su tiempo a las labores parlamentarias, lo cual sería imposible si tiene que dividir su tiempo en varias actividades públicas.

La incompatibilidad no surte ningún efecto sobre la validez de la elección del diputado. Si la elección es regular y válida, únicamente impo­ne al elegido optar por uno de los dos cargos.

La incompatibilidad debe distinguirse de la inelegibilidad, que tiene fundamento diferente. Aunque el fin primordial del instituto de la

l

MANUAl. DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 335

inelegibilidad es variado, sus causales, por lo general, tienden a evitar pre­siones indebidas sobre los electores con el fin de garantizar sobretodo la li­bre y genuina manifestación de la voluntad del cuerpo electoral. Solo éstas pertenecen propiamente al ámbito del Derecho Parlamentario, en tanto que las incompatibilidades entran más bien en otras ramas del Derecho, como el Administrativo

(TO VAR, Orlando. Derecho Parlamentario Venezuela: Universidad de Caracas, 1973. HERNANDEZ, Rubén. Derecho Parlamentario Costarricense. San José, C.R.:IJSA, 1991)

Inelegibilidad para ser electo diputado (causas de ... )

Las inelegibilidades impiden a una persona presentarse como candi­dato, por lo que se refieren a los ciudadanos en general que no pueden ser elegidos diputados. El fundamento de ellas es variado, ya que se procura impedir que el candidato se aproveche de la influencia que el cargo le da para ganar la elección. Pero también tiene como finalidad evitar presiones indebidas sobre el futuro funcionario electo, así como impedir que algu­nos candidatos, en virtud del cargo que ejercen o de la actividad a que se dedican o de la posición en que se encuentran al momento de la elección, puedan disfrutar, en la praxis, de una posición privilegiada respecto de los otros candidatos, de manera que puedan influenciar la libre escogencia de los electores.

En general entre las causas de inelegibilidad para ser candidato a di­putado se encuentra el hecho de ocupar en época muy cercana a la elección altos cargos en la administración pública, tales como ser Presidente o Vice­Presidente de la República, Ministros o Vice-Ministros de Gobierno, etc.

Las causales de inelegibilidad son taxativas y no pueden ser amplia­das en forma analógica, pues se trata de la limitación del derecho político de ser elegido a un cargo público.

(TO VAR, Orlando. Derecho Parlamentario Caracas: Universidad de Caracas, 1973. HERNANDEZ, Rubén. Derecho Parlamentario Costarricense. San José. C. R.: JJSA. 1991)

336 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

Iniciativa legislativa

La iniciativa es la fase introductoria e instauradora del proceso le­gislativo, la facultad de proponer la Ley. Es el derecho de someter a una Asamblea un proyecto de Ley.

Algunos teóricos diferencian entre "proyecto de ley" y "propuesta de ley". El proyecto es la iniciativa gubernativa mientras que la propuesta es la iniciativa parlamentaria, esta nomenclatura se utiliza por ejemplo en España. En Costa Rica, esto no se aplica. Se habla de proyecto de ley en referencia a ambas iniciativas.

La determinación de aquellos entes o sujetos con capacidad de esa iniciativa es de suma importancia pues esto refleja toda una estructura de poder detrás de esa facultad de iniciar la creación de una ley. En su sentido estricto, el principio de separación de poderes limitaba la iniciativa legis­lativa a los Parlamentos. Sin embargo, este aspecto ha sido superado y hoy día, otros órganos del Estado tienen también esa capacidad.

Así, existe la iniciativa gubernativa, que es la facultad que tiene el Poder Ejecutivo de proponer un proyecto de ley. Actualmente, existe la tendencia de desplazar la iniciativa hacia el Poder Ejecutivo acumulando éste mayores prerrogativas que el mismo Parlamento.

En Costa Rica esto se refleja en varias formas. La más importante se refiere a los períodos de ejercicio de esa facultad. El Poder Ejecutivo y el Legislativo pueden presentar proyectos de ley en sesiones ordinarias, mientras que en extraordinarias esa capacidad es exclusiva del Ejecutivo.

También el Ejecutivo tiene exclusividad en algunas materias como empréstitos, tratados internacionales y presupuestos.

La iniciativa parlamentaria es el derecho de los miembros de la Asamblea Legislativa (diputados) de proponer a ésta proyectos de Ley. Tal derecho puede ejercerse individualmente o colectivamente.

-

1

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 337

La iniciativa Parlamentaria es susceptible de ejercerse sobre cual­quier materia, salvo aquellas que expresamente la Constitución reserva al Poder Ejecutivo, tales como las presupuestarias.

Nuestro ordenamiento únicamente contempla estas iniciativas guber­nativas y parlamentarias. Sin embargo, es importante hacer notar que en otras naciones esa potestad se contempla también para otros órganos como los entes electorales, el Poder Judicial o el mismo pueblo mediante la lla­mada "iniciativa popular".

(ARGUEDAS, Carlos. La iniciativa en la fOrmación de la ley. San José: Juricentro, 1978.)

Inmunidad parlamentaria (véase prerrogativas parlamentarias)

Ley

Es básicamente un acto que refleja el poder coercitivo del Estado, cuya existencia misma se explica por su función social que es la organiza­ción de la cooperación social-territorial.

Pero, la justificación del Estado no se da por esa sola función so­cial, sino por una "ordenación justa", y es aquí donde se relaciona con la función jurídica, pues al lograr la "justicia" en forma objetiva por medio de la ley, la conciencia individual y colectiva admite al Estado como ente supremo de toda la sociedad. Lo único que brinda legitimidad al Estado es la creencia de que se obedece una ley o mandato porque esto es justo. Una ley positiva requiere de seguridad jurídica, que se logra con la certidumbre de su sentido y la certeza de su eje-cución.

La certidumbre de ejecución es asegurada por la coacción organizada estatalmente. La certidumbre de sentido de derecho reclama la organiza­ción del Estado por vías del derecho.

La ley es un producto relativamente estable gracias a la probabilidad de que se repita en lo futuro la conducta que concuerda con ella. Es decir la

338 MARINA RAMiREZ AIJAMIRANO

ley es una normativa que surge de una serie de normas entre los individuos de una sociedad; normas que ellos han aceptado y considerado justas, por lo que funciona una especie de regla de precisión.

A medida que las relaciones sociales se van volviendo cada vez más complejas, éstas deben ser más previsibles y normales por medio de una normatividad preestablecida autoritariamente desde el Estado. Esto ha lle­vado a lo que hoy conocemos como el Estado de Derecho.

Dentro de esta función organizadora de la función social-territorial las leyes son complementadas por otra serie de nonnas impuestas por la costumbre, la moral, la religión, etc. Su característica es que todas aspiran a tener validez general.

A la vez, todas aseguran el ordenamiento a pesar del cambio social, ya que se entienden de acuerdo al contexto, es decir todas ellas se van adaptando a las nuevas condiciones sociales en que se desarrollan en cada momento del devenir histórico.

Existe también la posibilidad de que la ley se abstraiga de esta reali­dad social y se considere como un fin en si misma, de esta forma perderá su "justicia" y no contribuirá a la justificación del Estado.

En términos jurídicos y de acuerdo con nuestro ordenamiento, la ley puede definirse como el acto normativo sujeto a la Constitución y a trata­dos, aprobado por la Asamblea Legislativa en dos debates celebrados en días diferentes y que requiere de la sanción del Poder Ejecutivo (Presidente y respectivo Ministro) y su publicación en el Diario Oficial. (Constitución Política, arts. 124 y 129)

Cualquier acto normativo aprobado confonne al procedimiento le­gislativo citado, con independencia de la materia que regula, puede catalo­garse como ley. Por esto la definición anterior se refiere a la ley en sentido formal, mientras que el concepto de ley como función social nos lleva a entenderla o descubrirla en su sentido material (de contenido).

M ANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EGISLATIVOS 339

(HELLER, Herman. Teoría del Estado. 5° Ed. México: Fondo de Cultura Económica, /963- HERNANDEZ, Rubén. El Derecho de la Constitución San José: Juricentro, 1993)

Moción

Moción es toda formulación de un criterio afirmativo o negativo acer­ca de un problema existente y sobre el cual debe decidir la Cámara. Es una petición al Parlamento para que se pronuncie o decida sobre un asunto en especial. En lo referente a proyectos de ley, es una propuesta para modifi­carlos o completarlos.

Por medio de la presentación de mociones el diputado ejerce su de­recho exclusivo de enmienda o potestad modificatoria de proyectos de ley. Esta capacidad es bastante amplia, aunque con ciertos límites. El principal es que toda moción debe limitarse a modificar o completar un proyecto, sin sustituirlo o alterarlo.

Las mociones se clasifican de acuerdo a ciertos criterios que varían según el país en que se presenten. De esta forma en Costa Rica existen tres tipos fundamentales: de form a, de fondo y de orden.

Moción de orden es la que tiene por objeto alterar el orden del día, prescindir de la lectura de dictámenes, enviar un expediente a consulta a la Sala Constitucional, etc. En general, toda moción que tenga como efec­to la paralización, suspensión o reorientación del procedimiento en un momento dado.

Las mociones de forma proponen modificaciones a la redacción o la estructura de un proyecto de ley. Para modificar el contenido sustancial, se presenta la moción de fondo .

En España, las mociones reciben el nombre de enmiendas. Estas pue­den ser a la totalidad o al articulado de los proyectos de ley. Las primeras se refieren a la oportunidad, principios o espíritu del proyecto. Las segundas a su supresión, modificación o adición.

340 MARINA RAMiREZ A1: rAMIRANO

En Venezuela, las mociones se clasifican de acuerdo a si deben ser discutidas antes o después de la discusión de los proyectos.

En Los Estados Unidos, la clasificación depende de la petición que se haga al cuerpo legislativo para que éste se pronuncie. Estas peticiones pue­den ser sobre asuntos privilegiados, ocasionales, subsidiarios o principales.

Las mociones privilegiadas adquieren ese status debido a ciertas re­glas o procedimientos de la Cámara. Las mociones ocasionales provienen de la naturaleza del trabajo del cuerpo legislativo. Las mociones subsidia­rias se relacionan o adhieren a las principales. Estas se refieren a la natura­leza sustantiva de los proyectos.

(TOVAR, Orlando. Derecho Parlamentario. Caracas, Universidad Central, 1973. Masan:~ Manual o[ Legislative Procedure, 1989. SANTAOLALLA, Fernando. Derecho Parlamentario Español. Madrid. Editora Sociedad, 1 984.)

Orden del Día

Es un procedimiento para adecuar los distintos asuntos que requieren una tramitación parlamentaria al tiempo disponible. Siendo éste escaso y, en cambio, elevado el número de cuestiones que deben conocerse por las Cámaras, se hace preciso introducir un mecanismo de ordenación priori­taria.

El Orden del Día no es más que la relación de asuntos que deben conocerse por el órgano correspondiente, pleno o comisión, en una deter­minada sesión, siendo posible su no agotamiento y su consiguiente conti­nuación en próximas sesiones.

El Orden del Día es la institución tradicional de organización tem­poral del trabajo parlamentario. Se basa en un esquema de preferencias, el cual determina que unos asuntos sean debatidos mientras que otros perma­necen indefinidamente en relación de cuestiones pendientes. Este esquema de preferencias gira en torno a las aspiraciones de la mayoría que domina el Parlamento, y a través suyo, del Gobierno.

...

l

M ANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EGISLATI VOS 341

Los sistemas parlamentarios cuentan con muy variadas regulaciones. En Italia la Conferencia de Presidentes de Grupos Parlamentarios debe fi­jar por unanimidad un programa de trabajo por tres meses y, sobre la base del mismo, un calendario de trabajo para cada dos semanas, también por unanimidad. Si no se obtiene esta unanimidad, es la propia Asamblea la que puede decidir .

(SANTAOLALLA, Fernando. Derecho Parlamentario Español, Editorial Espasa-Calpe S.A . 1990)

Órgano

En Derecho se entiende por órgano el ente o persona que ejecuta un acto o cumple con un fin.

El Estado, visto como realidad social, necesita de una organización, surge entonces, la organización política que busca el bien común de la sociedad. Esa organización política es el poder coactivo organizado, que se manifiesta como consecuencia de la incapacidad del orden estrictamente social para lograr el bien común.

El Estado es una persona jurídica con múltiples fines y medios para cumplirlos. Nunca aparece ante el particular como unidad total de acción, dueño de todos sus fines y medios Uurídicos ó materiales) para cumplirlos; antes bien, frente a extraños aparece siempre fragmentado y dividido en centros parciales de acción, llamados oficinas, y que representan la vía de manifestación de su personalidad para un fin, en uso de un medio concreto.

El órgano es un objeto ideal, resultado de una prescripción legal que ordena reputar pertenecientes al Estado, o al ente público determinadas competencias a través de otro centro parcial de acción con un nombre pro­pio, calificado como parte de su organización. De conformidad con ello los elementos de la oficina son tres:

Nombre: el nombre del órgano es el propio del Estado, referido a la competencia y al fin público correspondiente. El nombre revela la exis­tencia del Estado, a través de ella, porque revela que su tratamiento jurídico

342 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

es el que corresponde a un sujeto, y no una competencia atribuida a un fin impersonal y objetiva.

Fin: es el resultado real y social que quiere lograrse a través de la acción administrativa.

La Competencia: es el medio jurídico de cuyo empleo o ejerci­cio habrá de nacer el acto jurídico material de la administración que realice efectivamente ese fin, produciendo el resultado deseado.

En criterio de Serra Rojas, el órgano puede ser una persona, una ins­titución, una unidad administrativa a quien encomiendan aplicaciones par­ciales de la ley. El órgano es un conjunto de partes del Estado a quienes se asigna una función. Órgano del Estado es todo instrumento o medio activo, a través del cual se coloca en condiciones de querer, de actuar y de relacio­narse con otros sujetos de derecho.

El órgano se configura, como una unidad jurídica, compuesta tanto por el titular como por la competencia, por sus medios personales, reales, técnicos y también por la actitud que desarrolla.

Relación orgánica. Agente y Estado

La atribución de los hechos y actos de las personas fisicas a la perso­na estatal se explica a través de la relación orgánica, como vínculo jurídico indisoluble entre la "institución y el individuo". En la relación orgánica no existen, como en el mandato y la representación, dos sujetos de dere­cho, sino un vínculo esencial y existencial entre el órgano jurídico ( com­petencia, cargo, institución, elemento objetivo) y el órgano fisico (persona, agente, individuo, elemento subjetivo)

El órgano integra la estructura del Estado; forma parte de él, es él en cierta medida, a través de la unión entre el "agente" y el "ente" por medio de un título jurídico legal ( ej: designación, cooperación, contratación). El órgano que se integra en la estructura del Estado es una unidad jurídica que comprende al titular y la competencia.

Pero el hombre agente no es un órgano parte del Estado, sino que es un re­presentante común y corriente, cuya conducta y voluntad sigue siendo suyas.

M ANUAL DE PROCEDIMI ENTOS LEG ISLATIVOS 343

En virtud de la relación orgánica el agente público tiene la potestad para ejercer las competencias de su oficina y obligar al Estado a respetar y asumir los efectos nacidos de ese ejercicio. Ante terceros el agente aparece como un sujeto capaz para adquirir derechos y obligaciones a nombre y por cuenta del Estado.

El agente público es quien tiene la potestad conferida de acuerdo con la ley, para poner en acto los poderes y deberes del Estado o ente público.

Existe una relación de servicio en donde se otorga al Estado los dere­chos y potestades para exigir al funcionario el cumplimiento adecuado de su cargo y le impone los deberes que garanticen a éste una contraprestación adecuada de su servicio.

Clasificación de los órganos

Según el número de individuos titulares, los órganos del Estado pue­den ser individuales o colegiados. Los individuales, tienen un titular o agente compuesto por una sola persona. Los segundos por varios personas, todas en posición de igualdad recíproca para el ejercicio simultáneo de una misma función.

El acto del órgano colegiado se llama generalmente deliberación, que puede llenar directamente la necesidad pública en frente a los particulares, o consistir en un proyecto de otro acto que la llena. La deliberación se for­ma mediante la observancia de un procedimiento establecido por la ley o un reglamento interno y autónomo del propio colegio con todos sus miem­bros. El órgano solo puede funcionar con un número mínimo de miembros llamado quórum funcional, que se desintegra cuando el voto de uno solo de sus componentes resulta nulo o ineficaz por cualquier causa.

Según el número de órganos pueden ser simples o complejos: hay órganos simples cuando el mismo es un punto de atribución de una compe­tencia, de naturaleza indivisible e irreductible a otros centros independien­tes de imputación. Hay órganos complejos, cuando el mismo se compone de otros órganos, del mismo o de otro.

344 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

Según la función estatal que cumplan, los órganos se clasifican en legislativos, ejecutivos y jurisdiccionales; en deliberantes y de control; de elección o de decisión.

(SERRA ROJAS, Andrés. Ciencia Política, estructura y proyección de las instituciones políticas contemporáneas. México. Instituto Mexicano de Cultura. 1971 . vol l. ORTIZ, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. San José:UCR, 1970.)

Partidos y grupos parlamentarios

Se empieza a hablar de partidos políticos y fracciones o grupos par­lamentarios cuando los partidos empiezan a tomar la dirección de la diná­mica política en la sociedad. Esto ocurrió en el momento en que se vio la necesidad de una profesionalización de la política y de una conducción en conjunto de ésta, superando con ello el antiguo esquema liberal que privi­legiaba la conducta individual.

En los sistemas de gobierno representativo los partidos políticos han llegado a constituirse en instrumentos de expresión de la voluntad popular. En las democracias liberales el aspecto más llamativo de su actividad es el esfuerzo que ellos realizan por lograr llevar el mayor número de repre­sentantes al Parlamento, donde se agrupan en fracciones. Poco a poco los partidos fueron adquiriendo mayor protagonismo paralelamente al fortale­cimiento de la idea de la democracia representativa.

Es claro que los partidos políticos cumplen un rol fundamental en las democracias modernas. Actúan como un medio de intermediación entre la sociedad y el Estado, como un canal de las aspiraciones de la opinión pública.

Por medio de esta función, se agregan otras dos de suma importancia: generan consenso y permiten el disenso. Así, primero a lo interior de los partidos se agrupan individuos que provienen de diferentes sectores, cada uno con sus intereses. De esta interacción surge un ideario común que se resume en programas y planteamientos alrededor de los cuales se aglutina el consenso.

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EGI SLATIVOS 345

Pero a la vez, se permite y fomenta la canalización pacífica de varios y distintos programas, de modo que se asegura la pluralidad de opiniones y el disenso.

Otras de las funciones que cumplen los partidos son la selección de lideres y dirigentes del país, la formación de opinión y la educación polí­tica.

La lucha entre los partidos se manifiesta en las votaciones, pero no se reduce a esto. El enfrentamiento se lleva hasta el Parlamento a través de los grupos políticos, que aparecen como clubes, fracciones, grupos, según sea el país de que se trate, y que dan a los miembros que los conforman, pertenecientes a un mismo partido, criterios compartidos y otros aspectos en común.

Sin embargo, cabe destacar que las agrupaciones de diputados en los Parlamentos se daban inclusive antes de la formación de los partidos, aun­que su reconocimiento formal se produce en forma simultánea con ellos.

La idea de un grupo partidario deriva en primera instancia de una ten­dencia natural del hombre a unirse con aquellos que comparten sus opinio­nes. Esta idea fue ganando terreno por razones históricas, pues los grupos políticos a menudo tuvieron un papel destacado en varios movimientos que dieron lugar a reformas constitucionales y al surgimiento de nuevos Estados.

El aporte de la doctrina en la aceptación del papel que jue-gan los par­tidos políticos ha permitido a muchos países adoptar el sistema proporcio­nal , favorable a la formación y desarrollo de los grupos políticos. Refleja además, una faceta psicológica de la vida moderna, a saber, la predilección por la actividad colectiva y el sentido de la disciplina que la acompaña.

Los grupos políticos han venido a ser gradualmente una parte in­separable de las modernas prácticas parlamentarias, aunque a menudo ignorados por las Constituciones, estatutos, e incluso por las reglas del procedimiento parlamentario. Durante mucho tiempo el reconocimiento oficial de los partidos políticos estuvo considerablemente rezagado no obs-

346 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

tante las importantes contribuciones que ellos dan al manejo de los asuntos públicos. Hoy día esta situación se mantiene en muchos países.

Sólo en los años recientes los partidos políticos han venido a tener reconocimiento constitucional, y esto ha sido más por el papel que juegan en las elecciones que por su participación en el Parlamento.

Lo anterior explica por qué la situación de los grupos parlamentarios es muy variada en los distintos Parlamentos del mundo. En algunos países no son reconocidos, en otros existe solo un sistema de partidos. Su exis­tencia está normalmente reconocida en la Constitución, en las reglas de procedimiento o de manera implícita o explícita en la legislación. También ocurre que en muchos países existen, pero no son formalmente reconocidos en ninguna de esas formas.

Este reconocimiento normalmente se da cuando los partidos y grupos están conformados por un número mínimo de miembros, lo que reduce el perjuicio que ocasiona al trabajo parlamentario la excesiva fragmentación de partidos y grupos. Se presentan dos exigencias básicas para la acepta­ción de estos grupos. La primera es un número mínimo de miembros y la segunda la pertenencia a un partido político. Las regulaciones de ambas difieren en cada país y régimen político.

El mínimo de miembros que se requiere para que el grupo sea re­conocido varía en los distintos países. Pueden ser tan pocos como uno (Noruega), dos (Japón), tres (Argentina), cinco (en las Cámaras Bajas de Austria y Suiza), siete (Irlanda), diez (Costa de Marfil), veinte (Korea) o tantos como treinta (Francia e India).

Algunos países como Brazil y España, tienen especiales requisitos para su reconocimiento, tales como el apoyo electoral que tuvieron y otros distintos factores.

El reconocimiento oficial de estos grupos, que por lo general lo hace el Presidente o autoridad directora, les permite adquirir un rango al que acompañan diversos derechos y facilidades.

L

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EGISLATI VOS 347

Sea que estén o no formalmente reconocidos, los partidos políticos o grupos indudablemente cumplen importantes funciones en el Parlamento, como el examen de los asuntos que hacen antes de que se sometan a debate en las comisiones o en la Asamblea, o la designación de los Miembros que deben hablar en el debate en nombre de todo el grupo.

De acuerdo con ciertas teorías, el sistema representativo no da lugar a los grupos políticos en el Parlamento, porque cada Miembro representa a la Nación como un todo, no a una parte política, económica o geográfica de ella. Incluso si él con-tribuye a formar la voluntad de la Nación, sólo puede hacerlo de manera individual, y sus discursos y votos sólo pueden estar guiados por su conciencia y no por ningún otro tipo de consideraciones.

Mas lo cierto es que modernamente el partido se reserva medios de control sobre los miembros que ha llevado al Parlamento. El principal, pero no el único, es la disciplina del voto. Mediante ésta el diputado puede perder su libertad de optar a la hora de las votaciones. Teóricamente, existe una prohibición al mandato imperativo del partido y el diputado sigue sien­do el representante de la nación, representada en la imagen, ya lejana, de sus electores. Se diferencia la auto-disciplina (impuesta por la misma frac­ción parlamentaria) de la heterodisciplina (impuesta desde afuera por los dirigentes del partido) el problema surge cuando se sobrepasa un "grado razonable" y el Parlamento se convierte en un simple lugar donde se dis­cuten las decisiones ya tomadas por los partidos. La disciplina del voto no implica que los diputados siempre van a estar regidos desde el exterior. Se pueden producir procesos de negociación, acuerdos y concesiones que al final llevan al voto uniforme. El grado de dependencia va a estar en función directa con el número de diputados que han hecho carrera en la maquinaria del partido. Una mayoría de estos podría convertir al Parlamento en un "doble" de las burocracias de los partidos.

En la actualidad esta relación partidofracción ha llevado a considerar a las fracciones o grupos como órganos de los partidos con estructura jerár­quica. Las fracciones pasan a ser a la vez órgano interno del Parlamento y órgano de expresión del partido, esto es especialmente cierto si pensamos que la fracción representa los intereses del partido en el Parlamento.

348 MARINA RAMiREZ AIJi\MIRANO

Sobre su naturaleza jurídica, se dice que el grupo o fracción parlamen­taria se presenta como una estructura asociativa que proviene de una fuerza política preexistente en la sociedad civil y que actúa como elemento nece­sario para el funcionamiento de las modernas Asambleas Legislativas.

Las fracciones son una pluralidad de individuos organizados para la realización de un fin más o menos duradero. Funcionan a través de un re­glamento interno o estatuto directamente vinculado al partido político del cual provienen.

(ARA YA, Rolando. et al. Los partidos políticos y la sociedad civil: De la crisis a un nuevo tipo de relación. Heredia: CEDAL, 1992. WEFFORT, Francisco. et al. Proceso Electoral y Regímenes Políticos. San José: CAPEL, 1989. DUVERGER, Maurice. Sociología Política. Barcelona: Ariel, /966. RAM1REZ, Manuel. et al. "Grupos Parlamentarios y Sistema de Partidos". En: Jornadas de Derecho Parlamentario. Madrid: 1984. "Parliaments of the World, a Comparative Reference Compendium -Volumen 1).

Poderes del Estado

Cada uno de los órganos fundamentales de que el Estado se sirve o en los que se concreta y personifica al ejercer su soberanía territorial y personal.

Esto nos plantea un problema, cual es la oposición entre los poderes del Estado y los poderes del pueblo.

Con el surgimiento de los Estados Nacionales el poder se concentró en ellos en detrimento del poder del pueblo. Ante ello, los pensadores libe­rales se preocuparon por limitar y controlar ese poder estatal

Los primeros en idear una técnica para ello fueron los revolucionarios ingleses del siglo XVII. Su fórmula se basa en la creación y diferenciación de una instancia ejecutiva, una legislativa y una judicial. Para John Locke el poder supremo es el Legislativo, ya que el poder principal es el de hacer leyes. El Poder Ejecutivo se limita en forma más precisa; debe proveer el

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EGISLATIVOS 349

bien público en los casos que dependen de circunstancias imprevistas e indeterminadas y que no puedan reglarse en forma segura por leyes fijas e inmutables.

Se desarrolla así el principio de división de poderes, distinto al ex­puesto por el francés Charles Louis Montesquieu, cuya filosofía apunta hacia la necesidad de no permitir que existan poderes demasiado fuertes mediante la existencia de otros que los contrarresten. Decía Montesquieu que "es preciso que el poder detenga al poder". Afirmaba que los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial no debían centrarse en las mismas manos, pero no aboga por ninguna separación entre ellos. Sí habla de la necesidad de una armonía entre los poderes.

La teoría de Montesquieu es entonces una "teoría de pesos y contrapesos".

Ya Benjamín Constant había defendido la separación de poderes di­vidiendo incluso al legislativo en dos Cámaras: un poder representativo del Senado y uno de opinión de la Cámara de los Diputados.

Más adelante, Emanuelle Kant trata de diferenciar la función ejecu­tiva y legislativa a partir de la división entre ley y decreto, la primera con valor universal, la segunda con valor particular.

Sobre la preeminencia del Poder Ejecutivo o Legislativo, los deba­tes más importantes se remontan a las ideas de la Revolución de las 13 Colonias entre Hamilton y Adams. Hamilton proponía el predominio del Ejecutivo, Adams el del Legislativo.

A partir de ellos los regímenes políticos se han convertido o en pre­sidenciales o en parlamentarios, dependiendo del poder que se considere más importante.

Sartori afirma que la democracia es el único sistema de gobierno que ha podido dar respuesta a este problema del control de los Poderes del Estado, esto es así, precisamente porque fue ideada para tal fin .

350 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

En la actualidad la teoría de división de poderes se ha transformado en una de distinción y colaboración entre ellos que garantice una dirección unitaria del Estado y la Sociedad. También se ha superado la estricta divi­sión de funciones. Se acepta que un poder se sobrepase en sus funciones, aún cuando con ello se entrometa en las funciones de otro poder.

(BOBBIO y MATEUCCI. Diccionario de Política. SARTORI, Giovanni. Aspectos de la democracia. México: Limusa- Wiley, 1965. TOUCHARD, Jean. Historia de las Ideas Políticas.5°Ed. Madrid: TECNOS, 1983. - HERNANDEZ, Rubén. El Derecho de la Constitución San José: Juricentro, 1993.)

Prerrogativas parlamentarias

Las prerrogativas parlamentarias constituyen un sistema de protec­ción amplia y a veces con rango constitucional, a los diputados. Su razón de ser se explica por la independencia que debe caracterizar a toda Cámara en su calidad de órgano constitucional del Estado.

En Costa Rica las principales prerrogativas, con rango constitucional, son la irresponsabilidad y la inmunidad.

La irresponsabilidad consiste en que ningún parlamentario podrá ser perseguido ni penal ni civilmente por opiniones ni votos en el ejercicio de su cargo. Esto se ha considerado así debido a que los parlamentarios deben hacer uso de sus funciones sin sentirse vinculados a las reglas comunes sobre la materia.

La inmunidad consiste en que los diputados no pueden ser detenidos ni procesados, salvo cuando fueren sorprendidos in fraganti en la comisión de un delito, a menos que la Asamblea lo autorice expresamente.

A diferencia de la irresponsabilidad que es absoluta, la inmunidad es temporal, no se entiende más allá de un lapso determinado. Se otorga a los parlamentarios en razón de las funciones que desempeñan, es decir no en su interés personal, sino en el más importante del Estado.

M ANUA L DE PROCEDIMI ENTOS L EGISLATI VOS 351

Con la inmunidad se pretende proteger la autonomía de la Asamblea Legislativa, impidiendo que mediante detenciones o procesamientos se pueda instrumentar la separación de diputados del ejercicio de sus cargos, sobre todo en momentos relevantes en el desempeño legislativo.

Otra prerrogativa que existe en nuestro país es el antejuicio. Por vir­tud de éste no se puede seguir un juicio contra un diputado mientras esté en ejercicio su inmunidad.

Cuando la Asamblea levanta la inmunidad se habla de desafuero, que es el sometimiento que se le hace al funcionario cuestionado a los tribuna­les de justicia para el caso concreto. Implica la suspensión automática del ejercicio de funciones a algún miembro de los supremos poderes.

(TOVAR, Orlando. Derecho Parlamentario Caracas: Universidad de Caracas, 1973. HERNANDEZ, Rubén. El Derecho de la Constitución San José: Juricentro, 1993. HERNANDEZ, Rubén. Derecho Parlamentario Costarricense. San José: Juricentro, 1991)

Presupuesto de la República

El presupuesto es el cálculo previo de probables gastos e ingresos. Los presupuestos generales del Estado son la enumeración de las obliga­ciones que Hacienda debe satisfacer en cada año en relación con los servi­cios que hayan de mantenerse en el mismo, y el cálculo de los recursos o medios que se consideren realizables para cubrir aquellas atenciones.

Los presupuestos generales del Estado son: a) Ordinarios y Extraordinarios, según la índole de las necesidades atendidas; b) anuales, bie­nales o de periodos mayores y menores, por razón de tiempo; e) por los cál­culos y aprobación, se distinguen los normales de los prorrogados, en los que se mantiene la estructura de los vigentes; d) por su estabilidad o fijeza, a los preventivos o de previsión se contraponen los definitivos o de rectificación.

El objeto principal de los presupuestos consiste en determinar el em­pleo que debe darse a las sumas obtenidas de los particulares por distintos impuestos o servicios estatales. Asimismo determinar qué contribuciones

352 MARINA RAMÍREZ ALTAMIRANO

han de establecerse para conseguir los recursos necesarios para hacer fren­te a los gastos públicos.

El presupuesto es considerado un instrumento de la Administración Financiera. Esta tiene que ver con aquellas operaciones que están encami­nadas a hacer posible la utilización de fondos y a asegurar su uso correc­to y eficiente. Hoy se considera al presupuesto el encargado de indicar la situación de los ingresos y egresos del Estado o de una empresa y como instrumento muy valioso para la coordinación y planificación tanto econó­mica como administrativa.

Sus funciones tradicionales se han ampliado hasta convertirse en el dato más útil con que cuenta la política fiscal de un país o económica de una empresa.

Para su elaboración existen una serie de principios sustantivos y formales.

Los principios sustantivos son: a- Plan{ficación. Este implica la necesidad de formular planes y progra­

mas con amplio alcance y que abarquen las fases de un programa en un período de tiempo determinado.

b- Universalidad. Indica que se deben incluir todos los elementos cuali­tativos y cuantitativos; todos los ingresos y egresos.

e- Unidad. Se concentra en la necesidad de que exista una unidad de documento, de cuenta y de caja.

d- Previsión-periodicidad. El programa debe ordenar las actividades por realizar en un plazo determinado.

Los principios formales son: a- Claridad. Hay que especificar todas las acciones para alcanzar el

objetivo propuesto inicialmente. b- Especificación-generalidad. De la adopción de uno de estos princi­

pios depende la confianza que se tenga en los órganos políticos o el deseo de controlar y supervisar las acciones.

e- Publicidad. El debate público se da en los Parlamentos, es me­nester que la mayoría de la población se entere de lo que se está discutiendo.

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 353

d- Exactitud. Las estimaciones que contenga el presupuesto deben ser reales y confiables.

e- Exclusividad. Hay que excluir lo que no está relacionado.

(MATEO, Ramón. Derecho Público de la Economía. Madrid: CEURA, 1985.- CALVAN, José. Tratado de Administración General.Panamá: EUPAN, 1976. CABANELLAS, Guillermo. Diccionario de Derecho Usual. Buenos Aires: Libro de edición, 1968.)

Publicidad

Como principio general la exigencia de la publicidad tiene como fin hacer posible que los extraños contemplen una sesión parlamentaria o ten­gan acceso a las discusiones que se producen en las Cámaras.

La exigencia de la publicidad pertenece, sin lugar a dudas, a las pre­misas de todo Parlamento democrático. La discusión en la publicidad es considerada en una sociedad democrática como garantía de libertad, de justicia y de verdad.

Ello deriva de la propia concepción de la democracia, según la cual, todas las instituciones públicas deben ser sometidas continuamente a juicio del público ya que el acto de la elección si bien es el acto formal más im­portante, representa tan solo un momento dentro del proceso permanente de la voluntad del pueblo "que exige una información constante" (Leisner).

Por ello, la discusión parlamentaria se nos presenta como un diálogo ante y con la publicidad, para influir en el proceso de formación de la vo­luntad del pueblo que, como elector, está obligado al conocimiento de las alternativas políticas representadas en el Parlamento. Solo de esta forma el propio Parlamento puede mantenerse como órgano de la opinión pública.

La función, pues, de la publicidad es proporcionar al ciudadano y al elector los presupuestos para la formación de su voluntad polírica y de su decisión electoral.

354 MARINA RAMÍREZ AIJ'AMIRANO

A la vez, es un presupuesto importante de legitimidad del Parlamento y de la idea de representación.

La publicidad de las sesiones parlamentarias supone la accesibilidad general, sin determinar el quantum de personas que acceden a la misma. Es decir, son públicas las sesiones parlamentarias, si a ellas pueden acceder un número de personas que no ha sido fijado a priori.

Se trata del acceso general a los asuntos y acontecimientos parlamen­tarios por parte de los ciudadanos, a cuya observación crítica se somete la discusión pública parlamentaria, y, por consiguiente, no puede hablarse de publicidad, tanto si el acceso se restringe bien a un número concreto de ciudadanos, o bien a los diputados que pueden asistir reglamentaria-mente a las sesiones de las Comisiones de las que no formen parte.

Se admite sin embargo, que la publicidad pueda ser limitada a las se­siones del Pleno de la Asamblea y restringirla en las Comisiones. Así ocurre en el Parlamento español, donde las sesiones de Comisión son privadas.

En Costa Rica son públicas tanto las sesiones del Plenario como las de las Comisiones Legislativas.

(PARA MIO DURAN, Antonio," El modelo parlamentario y los principios de discusión pública y publicidad parlamentarias en el proce­so de la formación de la voluntad política"; en 1 Jornadas de Derecho Parlamentario, Publicaciones del Congreso de los Diputados de España, 1985)

Quórum

Cualquiera que sea el método de votación utilizado en el Parlamento, las decisiones se toman por una mayoría de votos definida con certeza. Como, con raras excepciones, el voto por poder está prohibido, el tamaño de la mayoría depende del número de Miembros presentes en la Cámara, y esto tiene sus desventajas. En teoría, es posible que una ley emitida en nombre de la nación, haya sido aprobada por un número extremada­mente pequeño de miembros, y como modo de prevenir esta situación, la

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EGISLATIVOS 355

mayoría de los Parlamentos requiere la presencia de un número mínimo de Miembros, lo que se conoce como quórum.

La mayor parte de los países requiere un quórum de al menos la mi­tad del total de los Miembros. Otros, Costa Rica entre ellos, requieren un quórum de dos tercios del total.

Se distingue entre quórum para sesionar y quórum de votación. En el Reino Unido no se necesita ningún quórum para las deliberaciones; en Israel y Suecia no se exige ni para deliberar ni para votar. En muchos países no es necesario que se mantenga para que el debate continúe, pero sí se exige en el momento de la votación.

En la práctica, el problema del quórum raramente aparece. Puede sus­citarse automáticamente cuando la sesión no puede iniciarse sin él, o cuan­do la forma de votación que se esté utilizando requiere un conteo exacto de los Miembros, y del todo no se presenta cuando se utiliza un sistema de voto no registrado, que son los más comunes.

(Parliaments of the World, A comparative Reference Compendium, Volumen 1; Publicación del lnter-Parliamentary Union Traducción libre de la autora)

Resello (véase veto)

Sistema electoral

Los sistemas electorales son las distintas fórmulas que se emplean para resolver el problema de cómo asignar o distribuir los asientos parla­mentarios entre los partidos y candidatos de acuerdo con los votos dados por los electores. Son aquellas normas que aseguran la estabilidad y difi­cultan o impiden el acceso al poder de ciertos grupos políticos.

En toda elección están en juego dos valores, la equidad y el pragma­tismo. El primero se interesa porque el resultado refleje la composición del electorado; el segundo busca asegurar las elecciones como mecanismo para elegir gobiernos viables y legítimos. Estos dos valores han generado

356 MARINA RAMiREZ A LTAMIRANO

dos tipos fundamentales de sistemas electorales: el proporcional, que dis­tribuye los asientos en las listas de los partidos en proporción al número de votos obtenidos por cada uno, y el mayoritario con una o dos vueltas, donde el candidato que obtiene más votos es electo.

La premisa de este sistema mayoritario es que un Poder Legislativo que fuera un espejo perfecto del pensamiento del electorado el día de las elecciones, tal vez no resulte tan adecuado como base de un gobierno efi­caz como otro que ofrezca un reflejo más crudo, pero más decisivo de las tendencias mayoritarias.

Los orígenes de la polémica entre los seguidores de cada uno de estos se encuentran en las discusiones entre John Stuart Mili y Bagehot. Mili tenía una visión atomista y liberal de la sociedad, optaba por la proporcio­nalidad. Por su parte, Bagehot veía la sociedad como una unidad orgánica y defendía el sistema mayoritario buscando simplificar el espectro político y asegurar una mayoría parlamentaria que permitiera gobiernos estables junto con una minoría eficiente, cohesionada y capaz de ejercitar la función crítica de la actividad del gobierno.

En la actualidad, autores como Nohlen tratan de identificar los ele­mentos que definen ambos sistemas de acuerdo al principio de decisión y la función de representación.

El sistema mayoritario busca el gobierno de un partido o de una alianza de partidos con mayoría parlamentaria y para ello fomenta despro­porción entre los votos emitidos y los escaños asignados. El proporcional pretende crear un Parlamento que sea un espejo que refleje la opinión de los ciudadanos y, consecuentemente, de las fuerzas sociales y los grupos en presencia. Para ello busca que la representación parlamentaria de cada par­tido se corresponda aproximadamente a la que ha tenido en los sufragios.

Mientras en una elección mayoritaria la situación de de-cisión esta bien definida por la conexión entre el voto y el resultado electoral, no su­cede los mismo en una proporcional. Allí se requieren procedimientos para predeterminar el número de votos que se requeriría para obtener una banca y se recurre a fórmulas de cálculo que suelen ser complicadas y hacen

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 357

dificil al votante común comprender qué es lo que realmente ha sucedido con su voto.

En Costa Rica, se diferencia la elección del Presidente y del Parlamento. Para Presidente se utiliza un sistema mayoritario a dos vueltas. En la primera vuelta el ganador debe obtener al menos el 40% del total de los votos, de lo contrario se deberá disputar la segunda ronda.

Las elecciones parlamentarias se realizan con una variación del sis­tema proporcional, basado en el cociente, sub-cociente y residuo mayor. El principal problema es que solo los partidos que obtengan al menos sub­cociente, es decir al menos el 50% del cociente, tienen derecho a participar en la repartición de escaños.

(BOBBIO y MATEUCCI. Diccionario de Política. FRANCO, Rolando. Los Sistemas Electorales v su impacto político. San José: CAPEL, 1987. DUVERGER y SARTORI. Los Sistema Electorales. San José: CAPEL, 1988. - HERNANDEZ, Rubén. Derecho Electoral Costarricense San José: Juricentro, /990- WHITE, Clifion el al. Conferencia lnteramericana sobre Sistema Electorales. Caracas: /FES, 1990.)

Tratado

Los tratados pueden ser definidos como acuerdos entre Estados u otras organizaciones internacionales, destinados a crear derechos y obliga­ciones para las partes.

Hay distintas formas de acuerdos intergubernamentales, y se emplean palabras virtualmente sinónimas para designar estos documentos: cartas, convenio, acuerdo, tratado, intercambio de notas, etc. Estas diferencias no tienen transcendencia internacional, ni en su intención ni en su interpre­tación. Lo importante es que haya acuerdo, expresado de cualquier for­ma adecuada, por el jefe de Estado o un representante suyo debidamente autorizado.

358 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

Algunos elementos importantes de los tratados son: 1- Sujetos: pueden ser exclusivamente los Estados, la Santa Sede, las

Asociaciones de Estados (Confederaciones, Uniones Reales) y las Organizaciones.

2- Objeto: el objeto del tratado debe ser lícito, es decir, no puede ser contrario a las obligaciones internacionales aceptadas por los contra­tantes ni a las reglas consuetudinarias del Derecho Internacional.

3- Voluntad: es necesario en tercer término, el consenso o concurso de voluntades de dos o más Estados u organizaciones internacionales tendientes a un objeto determinado.

4- Forma: La práctica internacional exige algunas condiciones de forma en los tratados:

a) Firma: cuando dos Estados desean concluir un tratado, entran en ne­gociación por medio de sus representantes provistos de la autoridad emanada de los más altos poderes.

b) Ratificación: el tratado no es aún obligatorio para los Estados que lo han suscrito. Estos se encuentran en libertad de aceptarlo o rechazar­lo. Para que el tratado adquiera su carácter formal, es necesario que sea ratificado por los Estados, es decir, que declaren por medio de un instrumento que aceptan el tratado.

e) Canje o depósito de ratificaciones: el instrumento de ratificación es una declaración unilateral de cada Estado que debe ser puesta en conocimiento del otro u otros contratantes para que se produzca el acuerdo de voluntades requeridas por el Derecho Internacional. Ello tiene lugar por medio del canje de ratificaciones entre las partes.

d) Registro: por disposiciones de Naciones Unidas todo tratado y todo acuerdo internacional, después de entrar en vigor, serán registrados en la Secretaria y publicados por ésta.

En Costa Rica, y de acuerdo con el artículo 7 de la Constitución Política, y otras normas de la Ley General de Administración Pública y del Código Civil, los tratados tienen valor y jerarquía superior al de las leyes, aunque inferior al de la Constitución, siempre que hayan sido regularmente aprobados por la Asamblea Legíslativa, sancionados y promulgados por el Poder Ejecutivo y publicados en la Gaceta.

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS L EG ISLATIVOS 359

Los tratados no pueden ser modificados, derogados o suspendidos en forma unilateral, solo puede hacerse mediante la voluntad concertada de las partes.

Tratado 1 Derechos Humanos

Lo característico de esta rama es que se otorgan facultades y se da protección a derechos que no tienen su antecedente jurídico en ninguna relación previa. Es decir, el Estado las otorga sin que reciba una contrapar­tida, una contraprestación. Su pertenencia a los seres humanos no tiene por antecedente más que su nacimiento al mundo jurídico.

En el desarrollo moderno del Derecho Internacional, esto es aún más claro: los derechos humanos se consagran en tratados internaciona­les -acuerdos entre Estados- y como consecuencia de ellos los individuos que se encuentran en el territorio de los ratificantes, y que obviamente son parte de los acuerdos, pueden exigir el cumplimento de estas obligaciones internacionales.

(JANA, Jaime. El Derecho de los Tratados y su régimen jurídico en Costa Rica. San José: MIDEPLAN, 1987. KAPLAN y KATZENBACH. Fundamentos Políticos del Derecho Internacional. México: Limusa-Wiley, 1965. -PICADO, Sonia et al.

· Curso Interdisciplinario en Derechos Humanos. San José: IIDH, 1990)

Veto

El veto se define como la facultad que tiene el Poder Ejecutivo para objetar, por razones de oportunidad o inconstitucionalidad, proyectos de ley aprobados por la Asamblea Legislativa. Esta competencia del Poder Ejecutivo constituye uno de los controles ínter-órganos más importantes en el Estado moderno, pues permite que el Poder Ejecutivo participe acti­vamente en el procedimiento legislativo.

Es un acto propio y característico del Poder Ejecutivo ejercido en re­lación con actos (proyectos de ley) aprobados por la Asamblea Legislativa. Es decir el veto se ejerce en relación con el procedimiento legislativo. Como consecuencia de su naturaleza política el veto está regulado directa-

360 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

mente por la Constitución y sometida a ella. De manera que solo normas de rango constitucional pueden, en principio, regular las condiciones y límites de su ejercicio.

La finalidad del veto consiste en que el Poder Ejecutivo pueda tu­telar adecuadamente los intereses públicos. Ante el veto del Ejecutivo, el Parlamento aún puede aprobar la ley vetada mediante el resello, para lo cual vuelve a discutir el proyecto y se somete a votación. Para la aproba­ción del resello, generalmente se necesita de una mayoría más amplia que la inicial con la que se aprobó el proyecto de ley antes de que fuera vetado. En Costa Rica se requiere el voto de los dos tercios del total de los miem­bros de la Asamblea.

El poder de veto es especialmente fuerte en los regímenes presiden­ciales. En Los Estados Unidos la Constitución otorga al Presidente un po­der limitado de veto. Cuando el Ejecutivo considere que un proyecto de ley aprobado por el Congreso es imprudente o impracticable puede negarle su asentimiento y devolverlo al Congreso sin su firma. El proyecto de ley no puede convertirse en ley de la nación si no es aprobado nuevamente por una mayoría de dos tercios en las dos Cámaras del Congreso. En un año corriente, el Presidente suele ejercer este poder de veto unas 25 o 30 veces y solo ocasionalmente el Congreso prosigue su acción para anular un veto presidencial.

(HERNANDEZ, Rubén. El Derecho de la Constitución San José: Juriceñtro, 1993. BAILEY, Stephen Como se gobierna un país. Buenos Aires: Fabril Editora, 1965)

Votaciones

En el curso de los procedimientos, y especialmente cuando el debate se acerca a su fin, el Parlamento debe tomar decisiones y usualmente lo hace por medio de la votación. De ella, resulta una opinión mayoritaria en relación con el asunto en discusión y, de acuerdo con los principios democráticos, la opinión de la mayoría prevalece sobre la minoría y se con­vierte en vinculante u obligatoria. Aunque en sí misma es suficiente, esta manifestación de la voluntad popular está rodeada de una especial ceremo-

[

l 1

[...

1

1

¡_

l

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 361

nia y es resguardada por reglas establecidas, por una parte, para eliminar cualquier posibilidad de error o fraude, y de otro lado, para asegurar, por medio de la publicidad del voto, que el electorado esté informado de las acciones de sus representantes.

Con pocas excepciones, las decisiones tomadas por el Parlamento son abiertas y públicas.

En muchos casos el voto es público en el sentido de que se emite en presencia de las personas que han asistido para seguir la sesión, y de este modo puede verse cuál línea o posición ha seguido cada Miembro; es también público cuando se puede conocer la forma en que el Miembro ha votado por me-dio de los reportes oficiales de los debates.

La publicación de los nombres de los Miembros y de la forma en que votó un determinado asunto no siempre es recomendable y generalmente se evita cuando la Cámara funciona como un cuerpo electoral y cuando toma acuerdos de carácter interno tanto para sí misma como para otros cuerpos en los que está representada y para los cuales ha nominado sus Miembros. Aunque el voto es generalmente público, cuando el Parlamento hace nominaciones o elección de candidatos para su administración el voto de los Miembros no se publica.

El voto secreto no siempre está limitado a los acuerdos. Muchos Parlamentos tienen disposiciones para su uso en ciertas circunstancias, como el control de las credenciales de los Miembros o la separación o pérdida del escaño o puesto.

Cuando el voto es secreto no hay modo de saber la forma en que votó cada Miembro en forma individual. Lo más que puede hacerse es constatar los nombres de los Miembros para asegurarse de que cada uno ha votado

J solo una vez.

En el voto secreto se utilizan papeletas en las que están impresos los nombres de los candidatos o de otras alternativas propuestas y que cada miembro inserta en sobres blancos, que, por turno, introduce en una urna de votación.

362 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

Aunque muchas de las votaciones realizadas en el Parlamento son públicas, el uso de ciertos métodos de votación creados con el fin de racio­nalizar el uso del tiempo parlamentario, da cierta forma de anonimato a las decisiones tomadas, ya que al no ser grabadas o registradas, es imposible saber con certeza cómo ha votado cada miembro individualmente.

Algunos métodos de votación son: de viva voz mostrando las manos sentados y de pie por división (grupos) papeletas bolas o fichas métodos electrónicos aclamación

Métodos de votación no registrados:

El primero de ellos es el oral o de viva voz. Es el tipo de votación en la que el Presidente o Director del debate conmina a los Miembros de la Cámara para que expresen su opinión diciendo Si o No. La opinión que se escucha más fuerte es tomada como la de la mayoría. A veces puede ser dificil decir cuál es el resultado del voto oral y esto puede observarse y deducirse de las palabras cautelosas usadas por el Presidente o Director, "Creo que ... " y por la frecuencia con que estas votaciones son cambiadas. El margen de error inherente en el sistema limita su uso a fines prácticos en las votaciones en las que virtualmente no hay disidencias. Es parecida esta forma de votación a aquella en que se toma la decisión por consenso tácito, en la que la pregunta por parte de la Mesa de si "hay objeciones" usualmente conduce a la adopción o aprobación de la propuesta.

Una segunda forma de votación no registrada es la que se podría de­nominar "mostrando las manos". Este método es más seguro que el oral porque permite un conteo rudimentario de quienes están en contra y a favor del asunto, y se utiliza cuando el voto público no está expresamente reque­rido por la Constitución o las reglas de procedimiento. Este es un método muy usual en muchos países.

MANUAL DE PROCEDIMI ENTOS LEGISLATIVOS 363

La tercera forma del voto anónimo es permaneciendo sentado o po­niéndose de píe. Este método se asemeja al de mostrar las manos pero es más exacto y se usa a veces para corroborar el resultado de una votación hecha mostrando las manos o de viva voz. Cuando el resultado de esta votación es dificil de decidir, especialmente si la votación es muy pareja y los protagonistas de cada sector de opinión se encuentran muy dispersos en el recinto, la exactitud de la votación puede ser conseguida por medio de la solicitud que el Presidente o Director hace a los Miembros de que se reúnan, de acuerdo a su criterio en favor o en contra del asunto en votación, en uno y otro lado de la Cámara para facilitar el conteo.

La cuarta forma de voto anónimo es aquella en que se usan fórmulas de votación en las que no aparece el nombre del votante, o bolas o fichas de distinto color de acuerdo con el sentido en el que el Miembro quiere votar.

El voto con fórmulas o papeletas se usa para la votación secreta en la que los Miembros escriben su escogencia en el papel y luego depositan esas fórmulas en urnas que se pasan por entre los asientos o bien a donde son llamados por lista.

Métodos de votación registrados

Cuando no es posible llegar a un resultado con alguno de los métodos anteriores, o cuando es necesario registrar la forma en que cada Miembro votó, se requiere una forma más precisa de votación. Esto consumirá más tiempo y puede dar una oportunidad para obstruir el procedimiento, pero hace posible que los nombres de los Miembros y la forma en que cada uno votó se registre en los reportes oficiales o en las actas o minutas que reco­gen los procedimientos de la Cámara. Cuatro métodos principales se usan para conseguir estos objetivos.

El primero es el de la división donde los Miembros se reúnen a un lado, a la derecha o a la izquierda del Presidente o Director o caminan por los pasillos a cada lado del recinto, mientras son contados y sus nombres son anotados por empleados especialmente designados para ello, conforme van saliendo de los pasillos. Este método se usa en el Reiiio Unido y en algunos otros países donde se siguen las prácticas inglesas.

364 M ARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

La segunda forma de voto registrado es el que se denomina "rol! calr', que podríamos traducir como "llamado por lista", el cual es más am­pliamente utilizado. Conforme cada nombre es mencionado, el Miembro aludido responde "st', "no", o "me abstengo", la respuesta se anota, y los números a favor, en contra, o abstenciones, dan el resultado. El "llamado por lista" se utiliza en cuarenta y cinco países, generalmente a pedido de algún Miembro, con preferencia sobre los otros métodos anónimos y es, tal vez, más adecuado para Asambleas o Parlamentos pequeños.

El tercer método de voto registrado es el que se ejecuta mediante máquinas electrónicas, el cual tiene la ventaja de ser más rápido y preciso, ahorra tiempo y evita disputas. Con-forme a este método el voto se emite presionando una serie de botones localizados en la mesa de cada Miembro, y se registra y computa instantáneamente. El resultado se muestra inme­diatamente en una pizarra iluminada en la pared del recinto, y simultá­neamente la forma particular de cada voto, incluyendo los nombres de los Miembros y la forma en que cada uno votó, se imprimen, de modo que el resultado puede ser rápidamente publicado en forma completa.

La última forma de voto registrado es aquella en que se usan fórmulas o papeles con el nombre del Miembro impreso, quien emite el voto en ellos y los coloca en la urna que se pasa alrededor de las bancas.

Casi todos los Parlamentos usan al menos uno de cada uno de los métodos registrados y no registrados. Ordinariamente se utilizan métodos de votación no registrados, que son más rápidos e informales, pero si el resultado es dudoso se puede recurrir a los métodos de voto registrado, que son más lentos pero más seguros. En algunos Parlamentos estos últimos son obligatorios en ciertas materias, como votos de censura, votación final de las leyes, o tratándose de leyes monetarias.

El sistema británico confía en el método oral como forma de votación no registrada, y el voto por división es el sistema registrado que utiliza, mientras que en Europa continental y en muchos otros países, votar mos­trando las manos o poniéndose de pie o permaneciendo sentados, es el método no registrado más usual, y el voto mediante el llamado por lista es el método registrado más extendido.

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS 365

La mayoría de las formas de votación señaladas requieren la presen­cia del Miembro en el recinto. El voto por poder, o mediante apoderado, es prohibido en casi todos los países, salvo Brasil, Camerún, Comodoros, Francia, Luxemburgo, Senegal y otros pocos. En la Cámara de los Comunes del Reino Unido, se permite el voto por poder a los Miembros incapacita­dos por enfermedad.

(Parliaments o[the World. A comparative Reference Compendium, Volumen 1; Publicación del Inter-Parliamentary Union. Traducción libre de la autora)

Voto de censura

Es una institución característica de los regímenes parlamentarios, donde los gobiernos son electos por los Parlamentos y, por lo tanto, depen­den de la confianza de éstos.

La idea es que así como el Parlamento creó el gobierno, de la misma forma lo pueda disolver mediante este voto de censura.

Sin embargo existen algunas variantes, según el país en que se apli­ca. Por ejemplo: en Inglaterra anteriormente existía la costumbre de que el gobierno debía renunciar en caso de que un proyecto de ley de suma importancia para él fuera rechazado. En la década de 1970 esa costumbre se abandonó y en la actualidad sólo el explícito voto de censura exige la dimisión o la convocatoria a nuevas elecciones.

En Suiza el Congreso Federal es elegido por el Congreso por un plazo fijo de cuatro años pero, según la misma constitución, no puede dar un voto de censura durante ese período; tampoco el gobierno debe renunciar en caso de derrota de una de sus mociones en el Parlamento.

Otras naciones, como Bélgica, tienen un sistema más inestable, su sistema de partidos ha facilitado que los gobiernos generalmente sean de corta duración.

La moción de censura es el instrumento tradicional de la exigen­cia de responsabilidad política del gobierno. Si bien es una función del

366 MARINA RAMiREZ Al:rAMIRANO

Parlamento, se ha trasladado a las fracciones y con ello a los partidos políti­cos. De ahí los intentos de "quebrantamiento" de las mayorías gobernantes por la oposición de los grupos parlamentarios de minoría.

En los regímenes presidenciales el Poder Legislativo no puede desha­cer al Poder Ejecutivo, salvo en caso del "impeachment" de algunas cons­tituciones (U.S.A.-BRAZIL).

En Costa Rica, donde hay un régimen presidencialista, los Ministros están sujetos a interpelación y censura por parte de la Asamblea Legislativa, pero esto no implica ni destitución del cargo ni responsabilidad política. Un voto de censura únicamente lleva consigo una sanción moral, y sólo eventualmente podría dar lugar a una destitución del Ministro por parte del Presidente de la República o a su renuncia. Sin embargo, importan­tes sectores e intelectuales del país abogan porque el voto de censura del Parlamento sí tenga efectividad política directa.

Existe también en los regímenes parlamentarios el voto de confianza. Mediante él, el Poder Ejecutivo puede solicitar al Parlamento su apoyo a determinada política o decisión. También lo puede hacer para la gestión del gobierno en general.

Esta costumbre es menos aceptada en los regímenes presidenciales. En Costa Rica la Constitución prohibe a la Asamblea dar este voto de con­fianza o de aplauso al Poder Ejecutivo.

(L!PHART, Arend. Las Democracias Contemporáneas. Barcelona: ARIEL, 1987. HERNANDEZ, Rubén. El Derecho de la Constitución San José: Juricentro, 1993. FERNANDEZ, Francisco. "Las mociones de repro­bación y la responsabilidad política individual. En: Jornadas de Derecho Parlamentario. Madrid: 1984.

URCUYO, Constantino. Más Democracia. San José: JNDEP, 1992.)

Comisión de

Asunto

ANEXOS

Anexo 1

Fórmula para presentación de mociones en Plenario

Asamblea Legislativa

----------------------------------

-----------------------------------------

El diputado----------------------------------

Hace la siguiente moción: ___________________________ _

Firma

368 MARINA RAMÍRI'Z Al:rAM IRANO

Anexo 2

Fórmula para presentación de mociones en Comisión

Asamblea Legislativa

***

Asunto _____________________ _

El di putado __________________ _

Hace la siguiente moción: _______________ _

Firma

MANUAL DE PROCEDIM IENTOS LEGISLATIVOS

Anexo 3

Fórmula para cambio de destino de partidas específicas

Asamblea Legislativa

Moción No -----

369

Sobre el proyecto de Presupuesto, Expediente N° _______ _

Presentada por el Diputado ______________ _

==================================================== Autorízase al Ministerio de Hacienda, a través de la Tesorería Na-

cional, para que el giro N° _______ , emitido a favor de

para _________________________ __

según Ley N° _________ , sea endosado a favor de ___ _

para ______________________ __

Firma

370 MARINA RAMiREZ ALTAMIRANO

Anexo 4

Fórmula para mociones destinadas para modificar un presupuesto

Asamblea Legislativa

Moción N° - - - --

Sohre el proyecto de Presupuesto, _ ___________ _

Presentada por el Diputado ______________ _

Para que se modifique el presupuesto del año __ , Ley No. __ _

del de ______ de ____ ,, en la siguiente forma :

==================================================== Página O.E. ______ _

Donde dice:

Debe decir:

Firmas: ----------

MANUAL DE PROCEDIMI ENTOS LEGISLATIVOS

Anexo 5

Fórmula para poner un proyecto en la corriente legislativa al iniciarse una legislatura

Asamblea Legislativa Departamento de Archivo

Poner a Despacho

371

Expediente N° ____ _

Señores Secretarios del Directorio Presente

San José,

Comisión de -----Plenario ------

de de 199 ----

El infrascrito (a), solicita que se ponga a despacho y continúe su trá-mite, el proyecto cuyo encabezado es el siguiente: ______ _

Atentamente, Firma del Diputado (a)

Referencia Este proyecto se encuentra en el siguiente trámite:

En Comisión

CON

En Plenario Dictamen o Informe

SIN