Evaluating Economic Policy Instruments for Sustainable Water Management in Europe

The research leading to these results has received funding from the European Community’s Seventh Framework Programme (FP7/2007-2013) / grant agreement n° 265213 – project EPI-WATER “Evaluating Economic Policy Instrument for Sustainable Water Management in Europe”.

Los instrumentos económicos, la escasez y la sequía en las cuencas del Tajo y del Segura

Carlos M. Gómez IMDEA Agua

> WP 4 Stakeholder Meeting Madrid, 29-30 de noviembre

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1. ¿Qué son los instrumentos económicos (IE)?

Son incentivos diseñados con el propósito de orientar y modificar los comportamientos individuales de los usuarios del agua de manera que estos contribuyan y se coordinen con los objetivos generales de la política hídrica.

 Los IE son “un medio para un fin” y deben diseñarse para y juzgarse por su contribución a ese objetivo.

 El objetivo de la política de agua consiste en la adecuada gestión y protección del recurso (para lo cual es necesario coordinar los usos y las políticas sectoriales).

 Por tanto:

 Sin un propósito claro, no habrá instrumentos adecuados.

  Los IE no son correctos o incorrectos, ni son mejores o peores que otras opciones.

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2. ¿Qué NO son los instrumentos económicos?

  Instrumentos financieros (su función no es recuperar costes sino cambiar comportamientos).

  Sustitutos de la gestión pública del agua (sino instrumentos de la misma).

  Medios para privatizar del agua (sino para preservar y proteger su carácter de patrimonio colectivo).

  Instrumentos de apoyo financiero a políticas sectoriales (sino para coordinar los usos con los objetivos de la política hídrica).

  Instrumentos de promoción del desarrollo – ej. agrario o turístico - (sino instrumentos para hacer sostenible el progreso económico).

  Instrumentos de conservación de la naturaleza (sino para hacerla compatible con la mejora del bienestar de las personas).

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3. ¿Cuáles son las razones de su escaso desarrollo hasta la fecha?

  Los IE se ven como sustitutos de la regulación pública.

  Las experiencias disponibles no demuestran que siempre se hayan preservado los intereses colectivos.

  Los que no son usuarios directos los ven como una coartada para excluir de las decisiones importantes a casi todos (menos los usuarios implicados).

  Preocupa dejar un bien público como el agua en manos de decisiones individuales de sus usuarios.

  Los economistas no han aportado argumentos convincentes.

  …

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4. ¿Por qué se están promoviendo ahora? El nuevo escenario se caracteriza por:

  Una mayor restricción presupuestaria pública que reduce la capacidad de la administración para poner en marcha soluciones de oferta y administrativas.

  Una mayor incertidumbre, sobre la disponibilidad del recurso, que exige:

 Mejorar la capacidad de adaptación en cada momento.

  Flexibilizar el marco normativo.

  Un aumento de los costes marginales de las nuevas fuentes de oferta:

 Que exige la búsqueda de alternativas de reducción de costes.

  La escasez y el riesgo aumentan los conflictos de uso y reducen la capacidad de la administración para resolverlos con soluciones técnicas (sin asumir riesgos políticos).

  Los usuarios están dispuestos a asumir mayores responsabilidades a cambio de mayores márgenes de decisión (y de una participación en los beneficios de las medidas que tomen).

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5. Primer problema: Escasez del recurso (I)

Cuenca del Tajo > Demanda total: 2 600 hm3/año > Recursos renovables disponibles: 12 000 hm3/año > Índice de explotación del agua, 2009: 0.22

Cuenca del Segura > Demanda total: 1 900 hm3/año > Recursos renovables disponibles: > [1940-2005]: 823 hm3/año

> [1990-2010]: 650-700 hm3/año > Índice de explotación del agua, 2009: 2.3 – 2.71 > Índice de explotación del agua, 2003: 1.27 Fuente: elaboración propia a partir de CHS (2008), CHT (2010) y EEA (2009)

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6. Primer problema: Escasez del recurso (II)

1. Escorrentía, mm/año (recursos renovables disponibles)

3. Déficit hídrico (hm3/año)

2. Demanda, mm/año

Fuente: CE, 2012

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Probabilidad de sequía

Fuente: elaboración propia

7. Segundo problema: La mayor incertidumbre

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8. Preguntas

> ¿Cuáles son las consecuencias de la crisis económica sobre la agricultura, los servicios de agua y saneamiento, etc.?

> ¿Cuáles son las consecuencias del ajuste fiscal en lo relacionado con el papel de la Administración en la gestión del agua?

> ¿En el nuevo contexto, considera que se deben proponer nuevos instrumentos de gestión del agua o bastaría con los instrumentos existentes?

> En el nuevo escenario: ¿qué instrumentos propondría que sean viables y tengan el potencial para apoyar los usos del agua y reducir la escasez o atenuar las consecuencias de la sequía?

Evaluating Economic Policy Instruments for Sustainable Water Management in Europe

The research leading to these results has received funding from the European Community’s Seventh Framework Programme (FP7/2007-2013) / grant agreement n° 265213 – project EPI-WATER “Evaluating Economic Policy Instrument for Sustainable Water Management in Europe”.

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Los Incentivos Económicos en España: El Caso del Tajo y el Segura

1. Los incentivos económicos y la gobernanza del agua (I):

  Los incentivos económicos existentes explican el aumento de la demanda de agua.   1. Márgenes agrarios   2. Evolución de la población (o de las viviendas)

  Márgenes agrarios

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Fuente: elaboración propia

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Evolución de los usos del agua Cuenca del Tajo (CHT, 2008):

> Superficie: 55 750 km2 en España y 28 033 km2 en Portugal > Población: 7.2 millones de habitantes (6 millones en Madrid) > Consumo medio de agua: 2.6 trillones de m3 > Recursos renovables: 12 trilliones de m3

Cuenca del Segura (CHS, 2008):

> Superficie: 18 870 km2 > Población: 2 milliones de habitantes > Consumo medio de agua: 1.9 trillones de m3 > Recursos renovables [1940-2005]: 823 hm3/año > Recursos renovables [1990-2010]: 650-700 hm3/año > Area de riego: 253 000ha (14.41% del total de la cuenca)

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Environmental demand

Industry Households Irrigation Total 2007 46 50 143 1662 1901

2015 46 58 183 1550 1837.2

2027 46 67 210 1550 1873.5

Con

sum

o de

agu

a (h

m3 )

Consumo de agua en la Cuenca del Segura, 2007-2027 (CHS, 2010)

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Environmental demand

Industry Households Irrigation Total 2007 800 250 800 1900 3750

2015 800 316 1085 1900 4101

2027 800 381 1404 1900 4485

Con

sum

o de

agu

a (h

m3 )

Consumo de agua en la Cuenca del Tajo, 2007-2027 (CHT, 2010)

Demanda ambiental Industria Hogares Regadío Total

46 50 143 1662 1901

46 58 183 1550 1837

46 67 210 1550 1873

Demanda ambiental Industria Hogares Regadío Total

800 250 800 1900 3750

800 316 1085 1900 4101

800 381 1404 1900 4485

2. Los incentivos económicos y la gobernanza del agua (II):

13 Fuente: elaboración propia

4. ¿Son los incentivos económicos el componente crítico del gobierno del agua?

  Ignorar tales incentivos conlleva riesgos importantes para el gobierno del agua.

  Mientras no se acoplen los incentivos al objetivo de revertir el problema de

escasez y de mejorar la adaptación frente a la sequía, no se resolverán los

problemas de la gestión del agua.

  Cuatro ejemplos para ilustrar esta hipótesis:

1. Las infraestructuras para la transferencia de agua.

2. La desalación

3. El Plan de Modernización de Regadíos

4. Los Planes de Sequía

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5. Ejemplo 1: Las infraestructuras de oferta

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 La experiencia demuestra que son más fáciles de conseguir que de poner en uso.  El trasvase Tajo-Segura es un buen ejemplo de este tipo de políticas.  El trasvase: 1 000 hm3/año desde la cabecera del Tajo a la Cuenca del Segura.  No obstante, el trasvase nunca ha satisfecho más del 20% de la demanda total del Segura, muy por debajo de lo que fue inicialmente planeado.  Esta experiencia arroja un gran número de preguntas sobre la viabilidad de estas infraestructuras.

 ¿Han contribuido las expectativas insatisfechas al aumento de la demanda?  ¿Ha extendido el trasvase el problema de la escasez a otros territorios?  ¿Son las infraestructuras la causa de los problemas o la oportunidad para resolverlos?

6. Ejemplo 2: Los recursos no convencionales

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Existen varias cuestiones relativas al uso de recursos no convencionales para paliar situaciones de escasez y sequía.

 ¿Cuál es el rol a desempeñar por los recursos no convencionales?

 ¿Quién debe pagar por ellos?

 ¿Sirven para reducir la escasez o sólo para aportar seguridad?

 Si la seguridad es un bien colectivo ¿por qué deben pagar por ella sólo algunos usuarios?

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7. Ejemplo 3: Los planes de sequía (I)

• Suponen un auténtico cambio de enfoque en la gestión de eventos de sequía:

 Aportan una respuesta planeada, trasparente, coordinada y de largo plazo en lugar de actuaciones discrecionales de emergencia, espontáneas y de corto plazo.

• No obstante:

 Consisten en restricciones anticipadas de la oferta del recurso para los usos (básicamente agrarios).

 Sólo se refieren a los recursos controlados por la administración.  Aumentan los incentivos para la sobrexplotación de las fuentes no

controladas en los períodos en que el agua tiene mayor valor económico.

 Pueden conducir a una mayor sobrexplotación y a un mayor riesgo de sequía.

• ¿Se puede gestionar el riesgo de sequía sin considerar las respuestas de los usuarios al riesgo?

• ¿Si la escasez no es exclusivamente un fenómeno meteorológico, se puede mitigar con éxito sin gestionar la demanda?

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8. Ejemplo 3: Los planes de sequía (II)

Disponibilidad esperada de agua en el sector agrario

Fuente: elaboración propia

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9. Ejemplo 4: Los planes de modernización de regadíos

 Constituyen una oportunidad de ahorro de agua, pero su evaluación ex post no demuestra que esta oportunidad se haya aprovechado.

 Las principales razones que se mencionan en la literatura son:

 No se han evaluado sus consecuencias sobre el recurso hídrico (la paradoja hidrológica).

 Pueden aumentar la demanda y el uso del agua (la Paradoja de Jevons).

 Aumentan el uso de la energía (la paradoja de la sostenibilidad).

 Si los financia la administración con plena repercusión de costes los beneficiarios podrían no estar interesados (la paradoja financiera).

 ¿Estamos dilapidando la oportunidad de mejorar la eficiencia hídrica para dar seguridad a la agricultura y revertir el aumento de la escasez?

“La disminución de la demanda bruta más el ahorro de agua propiamente

dicho para la totalidad del Plan Nacional de Regadíos se estima en 2 751 hm3/año”

Plan Nacional de Regadíos – Horizonte 2008 Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente

  Las alternativas de solución del problema cuya puesta en práctica no esté en el mayor interés de todos los usuarios implicados pueden fracasar.

  El éxito a largo plazo de cualquier estrategia que busque reducir la escasez de agua y mejorar la seguridad hídrica depende de su capacidad para acoplar las decisiones individuales de los usuarios con los objetivos públicos de la gestión del agua.

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Las transferencias voluntarias de derechos de uso

  Permiten aprovechar oportunidades de beneficio mutuo para los usuarios implicados, siempre que sean neutrales para todos los demás, y por esta vía permiten aumentar el valor económico de los usos del agua sin comprometer el estado de conservación de los recursos hídricos.

Los sistemas formales de seguros

  Permiten estabilizar la renta agraria y reducir incentivos para la sobrexplotación.

Los sistemas de precios

  Diseñados de manera que permitan dar entrada a los recursos alternativos reduciendo la escasez y mejorando la seguridad hídrica a medio plazo.

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Si quieres obtener resultados diferentes

por qué seguir haciendo lo mismo

A. Einstein

•  ¿Podemos concluir que la escasez y el aumento del riesgo de sequía es el resultado de un fallo en la gobernanza del agua?

•  ¿Está de acuerdo en que se debe avanzar hacia una evaluación ex post de las políticas para reducir la escasez y el riesgo de sequía?

•  ¿Tiene sentido decir que se debe dar prioridad a instrumentos que coordinen las decisiones de los usuarios con los objetivos públicos de la política hidrológica?

•  ¿Qué instrumentos propondría para conseguir ese objetivo?

•  ¿Cuál es su opinión sobre la pertinencia de los tres instrumentos propuestos?

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Gracias por su atención

Este encuentro ha sido financiado por el Séptimo Programa Marco de la CE (FP7/2007-2013), acuerdo nº 265213 – Project EPI-WATER “Evaluating Economic Policy Instrument for Sustainable Water Management in Europe”.