Lições de Finanças Públicas 2012/13 Prof. Doutor Rui Teixeira Santos

FINANÇAS PÚBLICAS

Prof. Doutor Rui Teixeira Santos2013

A maior depressão…

• “Main recession indicators tend to support the claim that this recession could be the most severe in the past 40 years.”

• Charles Gascom, “The Current Recession: How Bad Is It?” Federal Reserve Bank of St. Louis Economic Synopses 4 (January 8, 2009): 2, available at http://research. stlouisfed.org/publications/es/09/ES0904.pdf.

• “Black Swan”, Kalleb Nassin

Solução Schaeuble

“Chegou o momento de mostrar resultados” (5 set 2011)

A receita é tão simples como difícil de pôr em prática: • Aumento das receitas• Diminuição das despesas• Reformas estruturais

Finanças Públicas

“O Orçamento de Estado deve ser equilibrado.As Dívidas Públicas devem ser reduzidas, a arrogância das autoridades deve ser moderada e controlada.Os pagamentos a governos estrangeiros devem ser reduzidos, se a nação não quiser ir à falência.As pessoas devem novamente aprender a trabalhar, em vez de viver à custa do Estado.“

(Marcus Tulius Cícero, Roma, 55 a.c.)

Diálogo entre Colbert e Mazarino durante o reinado de Luís XIV, da peça de teatro Le Diable Rouge, de Antoine Rault:

• Colbert: Para encontrar dinheiro, há um momento em que enganar [o contribuinte] já não é possível. Eu gostaria, Senhor Superintendente, que me explicasse como é que é possível continuar a gastar quando já se está endividado até ao pescoço... Mazarino: Se se é um simples mortal, claro está, quando se está coberto de dívidas, vai-se parar à prisão. Mas o Estado... o Estado, esse, é diferente!!! Não se pode mandar o Estado para a prisão. Então, ele continua a endividar-se... Todos os Estados o fazem! Colbert: Ah sim? O Senhor acha isso mesmo ? Contudo, precisamos de dinheiro. E como é que havemos de o obter se já criámos todos os impostos imagináveis? Mazarino: Criam-se outros.

Diálogo entre Colbert e Mazarino durante o reinado de Luís XIV, da peça de teatro Le Diable Rouge, de Antoine Rault:

Colbert: Mas já não podemos lançar mais impostos sobre os pobres. Mazarino: Sim, é impossível. Colbert: E então os ricos? Mazarino: Os ricos também não. Eles não gastariam mais. Um rico que gasta faz viver centenas de pobres. Colbert: Então como havemos de fazer? Mazarino: Colbert! Tu pensas como um queijo, como um penico de um doente! Há uma quantidade enorme de gente entre os ricos e os pobres: os que trabalham sonhando em vir a enriquecer e temendo ficarem pobres. É a esses que devemos lançar mais impostos, cada vez mais, sempre mais! Esses, quanto mais lhes tirarmos mais eles trabalharão para compensarem o que lhes tirámos. É um reservatório inesgotável"

PILARES DA MODERNIDADE• O fundador da Terceira Via e reitor da London School of

Economics and Political Science, Antony Giddens procura entender o quadro geral da contemporaneidade. Contra a leitura pósmoderna da época actual, o sociólogo inglês desenvolve o que chama de "altamodernidade". Nele, cristaliza-se um momento de passagem no qual categorias como segurança e confiança vão dando lugar aos conceitos de desalinhamento e risco. A aposta actual vai em direcção à realização desta "sociedade de risco" que ainda se anuncia. De certo modo a corrupção vai permitir atenuar o risco

• Giddens define a Modernidade anterior como um modo de vida adoptado em meados do século XVI, com dois pilares: o capitalismo e a democracia política;

CRISE• A influencia duradoura de Keynes na politica monetaria dos paises

desenvolvidos com base na ideia errada (largamente refutada no século XIX, que a procura agregada (a valor constante de moeda i. é sem inflação) esta relacionada com o desemprego e que as politicas publicas podem por via da procura publica (criando progressiva desvalorização da moeda, ou seja inflação) criar emprego (serviu esta teoria apenas como politica destinada a combater a deflação mas já não servia quando a inflação era uma ameaça)

• Transformação do “capitalismo de empresário” no “capitalismo de gestor”, com o primeiro ciclo das privatizações e as aplicações dos recursos dos fundos de pensões

• O desemprego provocado pelos sindicatos (Hayek)• O desenvolvimento do “capitalismo popular” (Hayek e o neo-monetarismo):

nós conseguimos produzir para alimentar 8 mil milhões de pessoas por causa de um mecanismo expontaneo que processa uito mais informação que um Estado centralizado conseguiria absorver. Por isso o Mercado é mais eficiente.

CRISE• A nossa sociedade é o produto de crenças simbólicas que não têm nenhum

fundamento racional• Fracasso do socialismo (parte do principio impossível que todo o

conhecimento humano – de milhões de pessoas - pode ser usado de maneira eficiente por uma organização centralizada, por um comando central único. Pegar em enormes recursos para produzir bens centralmente para a sociedade é um absurdo. O que diz a cada um o que deve produzir para a sociedade (pessoas que não conhecemos) é o lucro, segundo Hayek e Mises. É tb um problema de valores: no socialismo prevalece o valor da distribuição. Porém é simplesmente impossivel distribuir sem conhecer todos os factos sem ter toda a informação. É esse o problema do socialismo.)

• Grupos de interesses e as politicas públicas• Queda do Muro de Berlim – segundo ciclo de privatizações – O Estado

Mafioso

Crescimento do Estado

• Modelo Totalitário-Socialista: Por uma falsa ideia de justiça social (sobre a qual não existe unanimidade) imposta pela burocracia dominante (Critica de Mises e Keynes – o erro do socialismo)

• Modelo Democrático-Keynesiano: em momentos de crises utilizando a moeda/inflação para promover o crescimento/consumo e investimentos publicos. (Crítica de Hayek – trata-se de um erro!)

• Modelo Democrático-Interesses particulares: o estado é sequestrado pelos lobbys e pequenos grupos de interesses que definem os subsidios e condicionam os incentivos publicos aos seus interesses

A crise que se alimenta da criseA Grande Crise de 2007-2009 não foi o resultado da especulação, da desonestidades, da excessiva exposição ao crédito do sector privado. Foi o resultado do fracasso da política dos governos, do fracasso das suas politicas monetarias e no caso portugues, pelo fracasso das politicas monetárias do BCE e dos efeitos preversos da adesão ao Euro – que deu aos agentes económicos informações erradas sobre a situação económica, com baixa dos juros e acesso a mecanismos de credito ilimitado. E por isso quando por efeito dos derivados do subprime (questão moral na gestão privada é fundamental tb se instalou a desconfiança no mercado interbancário e faltou liquidez, já estavamos perante uma consequência do modelo de remoneração dominante no capitalismo de gestor, mas também diante do fracasso dos incentivos publicos.E depois disso temos assistido a esta crise camaleónica que dura desde 2007 e que provavelmente empurra a Europa para mais uma decada perdida:• Crise do subprime• Crise de crédito/bancária • Crise económica• Crise Orçamental• Crise da dívida soberana• Recessão• Crise bancária• Segunda recessão?• Crise bancária?• Crise de sustentabilidade das Finanças Públicas: défices?• Inflação?

PMI Manufactura Nov 2011

PMI Manufactura nas maiores economias

Global slowdown

Sequestro do sistema político

"Give me control over a nation’s currency and I don’t care who makes the laws” (Mayer Amschel Rothschild)

Recessão e QE (impressão de moeda)

• A recessão implica sempre um desajustamento no mercado de mão de obra, induzido no ciclo inflacionário anterior, devido aos erros dos empresários provocada pela distorção da taxa de juro causado pela expansão monetária e do crédito bancário. Mais importante, qualquer tentativa de curar a depressão através de déficit e dinheiro barato, como fez José Socrates e está a fazer Obama e Dilma, embora possa funcionar temporariamente, intensifica a má alocação de recursos e apenas adia e prolonga o ajuste inevitável

• A questão do controlo da inflação por via da emissão de moeda e o poder político.

• Keynes supôs erradamente que o desemprego normalmente envolve a ociosidade de recursos de todos os tipos em todas as fases da produção.

• Neste sentido, a economia keynesiana deixa de fora o elemento vital da escassez de recursos reais, a base dos principios económicos. No mundo ilusório Keynes de superabundância, um aumento da despesa total com recurso à emissão de moeda ou do endividamento público vai realmente aumentar o emprego e a renda real, porque todos os recursos necessários para qualquer processo de produção estará disponível nas proporções corretas, a preços correntes.

• No entanto, no mundo real de escassez, como mostra Hayek, recursos desempregados serão de tipos específicos e em setores específicos, por exemplo dos trabalhadores sindicalizados na mineração ou siderugia. Nestas circunstâncias, um aumento das despesas pode aumentar o emprego, mas apenas porque se aumenta os preços em geral o que torna temporariamente rentável para reempregar esses recursos ociosos, combinando-as com recursos de outras indústrias, onde eles já estavam empregados. Quando os custos de produção mais uma vez começarem a subir dado o aumento dos preços na produção, o desemprego voltará a aparecer, mas desta vez de uma forma mais grave por causa da má alocação de recursos adicionais. O governo e o banco central, então, mais uma vez, enfrentarão o dilema de permitir mais desemprego ou a expansão do fluxo monetário. Isso configura as condições para uma inflação monetária, com uma acelerada subida dos preços, pontuada por períodos de agravamento do desemprego, como foi o caso durante o Grande Inflação dos anos 1970 e início de 1980.

Os recursos são escassos • Em alternativa a isso, Hayek argumenta que se deve evitar a inflação monetária e

permitir que os preços dos recursos desempregados se reajustem naturalmente para baixo, para níveis que sejam sustentáveis com o atual nivel de rendimentos. Neste caso, o trabalho de desempregados e outros recursos serão orientados pelo sistema de preços em processos de produção que sejam sustentáveis no actual nível das despesas monetária.

• Permitindo o ajuste de mercado as taxas dos preços e dos salários, garante-se assim uma estrutura de emprego de recurso coordenada com a estrutura da procura de recursos.

• Em contraste, aumentando a despesa agregada haverá um aumento de curto prazo no emprego, mas isso só provoca uma distribuição inadequada de recursos cuja inevitável correção implicará uma outra depressão. Tal correção pode ser adiada, mas nunca evitada.

• Aqueles que negam a análise de Hayek- como todos os macroeconomistas contemporâneo dominante e os políticos – o que fazem é promover cada vez mais os gastos publicos como a panacéia para nossa crise atual, aumentando ainda mais a desigualdade

• Eles acabam por continuar a viver na fantasia simplista keynesiana de que a escassez de recursos reais foi banida e em que a escassez de moeda e de crédito é a única restrição à atividade econômica.

Fundamentos MoraisAs regras morais podem ter três origens:• Intuitivas: as regras morais vêm da convivência com as pessoas – São

espontâneas. As pessoas intuem os valores, coo por exemplo o da solidariedade ou da igualdade.

• Tradicionais: Nascem na família, por tradição e hábito: como o valor da livre iniciativa ou da propriedade privada, sem se saber bem a razões – os conflitos sociais e ideológicos nascem desta visão da moral

• Intelectuais – racionais, nascida dos intelectuais. Construções académicas como a ideia de mercado competitivo

(Nada pode ser feito contra o colapso de uma empresa, com todo o drama social a não ser que exista mobilidade laboral – todos temos que perceber, até mesmo como trabalhadores que estamos expostos a riscos, e que a inflexibilidade laboral e os sindicatos são portanto geradores de ineficiência e desemprego, que são insustentáveis.)

Fundamento do Altruismo

• Quando passamos para uma Ordem Social, é o sentido do lucro que vai explicar como cada um serve os interesses de outros.

• Altruismo e solidariedade dominam os nossos instintos por causa das bases tradicionais da moral familiar e da propriedade privada.

• O Socialismo pode ser sedutor pois promete garantias de segurança às pessoas. Só que ha um problema: uma minoria de pessoas não pode dar segurança a todas as pessoas. O Estado centralizado nao dispõe da informação para isso e portanto é impossivel essa alegada segurança que o Socialismo alegadamente garante…

Âmbito das Finanças Públicas• Finanças Públicas abarcam principios económicos e princípios

jurídicos.

• Princípios económicos (Finanças Públicas)– Teorias liberais do Estado minimo (Locke, Hume, Adan Smith)– Socialismo utópico (Saint-Simon, Fourier e Proudhon)– Doutrina Social da Igreja (Papa Leão XIII, Rerun Novarum) – Teorias socialistas (Karl Marx, Lenine, Mao, Rosa Luxemburg)– Teorias social-fascistas – “socialização”(Benito Mussolini e Nicola Bombacci)– Teorias intervencionistas - John Maynard Keynes– Teonias neo-keynesianas/ neo-desenvovimentistas – Joseph Stiglitz, Paul

Davison (crescimento económico sustentável), ou Roubini– Teorias neo-monetaristas ( F. Hayek, Ludwig von Mises, Milton Friedman e

Ayn Rand)

Âmbito das Finanças Públicas• Princípios Jurídicos (Direito Constitucional Financeiro, Direito Orçamental, Direito

Fiscal, Contabilidade Publica, Direito Publico Economico e Administração Financeira Orçamental)

– Constituição da República Portuguesa /1976 e Tratado de UE /Pacto de Estabilidade e Crescimento

– Constituição do Brasil /1988 – artº 165 a 169)– Constituição da República de Angola/2010

– Lei de Enquadramento Orçamental PT (Lei nº 91/2001, de 20 de Agosto, na republicação da Lei nº 22/2011 de 20 de Maio de 2011) e Leis Orgânicas do Governo (Decreto-Lei nº 86-A/2011 de 12 de Julho) e do Tribunal de Contas

– Lei de princípios financeiros Brasileira (Lei 4320/64) e Regimento financeiro (Lei de Responsabilidade Fiscal 101/2000)

– Lei Quadro do OGE (LQOGE), Angola, (Lei-quadro do OGE, Lei Nº 09/97, de 17 de Outubro, publicada no Diário da República Nº 48 de 17/10.)

– Acordos de assistência financeira internacionais (MoU com a Troika)

ProgramaINTRODUÇÃO ÀS FINANÇAS PÚBLICAS Aspectos gerais1. As Finanças Públicas. Questões de ordem geral

2. Fixação de terminologia (Direito Financeiro, Economia Pública, Economia Financeira, Contabilidade Pública, Política Financeira)

3. A tradição de ensino das Finanças Públicas. Ideias gerais4. Questões metodológicas

4.1. As Finanças Públicas na convergência da Economia Públicae do Direito Financeiro

4.2. As ciências auxiliares5. Finanças Públicas e Ética Política

ProgramaO Direito Financeiro

Noção de Direito FinanceiroA autonomia do Direito FinanceiroO Direito Financeiro em perspectiva históricaDivisões do Direito Financeiro

5. Relações com outros ramos do DireitoDireito Financeiro e Direito FiscalOs novos rumos do Direito FinanceiroA Constituição Financeira Portuguesa

8.1. A Constituição Financeira formal8.2. A Constituição Financeira material8.3. O resgate financeiro europeu do FEEF, as reformas estruturais

previstas no MoU com a Troika e a desconstitucionalização de facto das questões fiscais e económicas – a Crise da Constituição de 1976

A Actividade Financeira do Estado

• O Estado tributa e como contrapartida presta bens públicos/ do ponto de vista orçamental o Estado tem Receitas e Despesas Públicas

• Critérios: Bem Comum/ Good Governance/ Bom Governo

• Isto significa que na realização do Bem Comum o Estado tem uma actividade financeira tendo em vista a satisfação das necessidades publicas (saúde, justiça, segurança, Educação, combate à pobreza, planeamento económico, etc.)

Actividade Financeira como Fenómeno Político

• A Actividade Financeira do Estado, propõe-se à satisfação das necessidades colectivas e concretizada em receitas e despesas.

• A Ciência das Finanças estuda a actividade financeira, isto é, uma actividade do Estado que se exprime em receitas e despesas (Teixeira Ribeiro).

• A Ciência das Finanças desloca agora os seus estudos para o exame do conjunto de processos de decisão e de execução que possibilitam considerar, simultaneamente, não só regras jurídicas, como as do jogo político e das forças sociais e burocráticas, mas também e ainda o papel económico e social ou real – que cabe aos recursos financeiros utilizados pelo Estado.

Conceito de Finanças Públicas

• O Estado pretende que sejam satisfeitas determinadas necessidades colectivas; para tanto propõe-se produzir bens; mas a produção de bens implica despesas; o Estado precisa portanto, de obter receitas para cobrir essas despesas, isto é, precisa de dinheiro, de meios de financiamento (Teixeira Ribeiro).

• O âmbito do objecto de Finanças Públicas, se cingirá a duas actividades fundamentais: a de gestão dos dinheiros públicos, ou seja, a actividade de gestão financeira pública, ou simplesmente, a actividade financeira pública; e a de controlo dos dinheiros públicos, mais precisamente, a actividade de controlo financeiro externo (gestão e controlo dos dinheiros públicos).

Fenómeno financeiro

• Direito Financeiro Positivo, não se deve limitar ao “de iure condito”, mas avançar também para os caminhos “de iure condendo”, não pode hoje prescindir pelo menos em domínios relevantes, dos resultados, do valor acrescido que as vertentes mais economicistas ou sociológicas que hajam dominado a ciência das finanças tenham trazido à luz do dia.

• Os meios financeiros têm de se adquirir e servem para se utilizar na compra de produtos e serviços ou como reserva de valor.

• O estudo científico da actividade financeira alargou, nos dias de hoje, o seu campo de domínios e a métodos próprios das ciências sociais, o que, para além de todas as vantagens que a isso se aponta, em termos de aprofundamento e da riqueza da nova ciência das finanças, também demonstra que a actividade financeira, enquanto actividade social, não pode deixar de ser analisada na perspectiva complexa e multidisciplinar própria daquelas ciências. Finanças Públicas constituem um ramo científico autónomo.

•

Finanças, doutrinas e sistemas económicos

• Três vertentes em que se tem sido perspetivado o objeto da Ciência das Finanças Públicas: jurídica, económica e sociológica ou política.

• O primeiro conceito de Ciência das Finanças, que se impôs nos primórdios do séc. XX, pode resumir-se na seguinte definição de G. Jèze: “o estudo dos meios pelos quais o Estado promove a obtenção dos recursos necessários à cobertura das despesas públicas e reparte o correspondente encargo pelos cidadãos”.

• O estudo científico da actividade financeira alargou, nos dias de hoje, o seu campo a domínios e a métodos próprios das ciências sociais, o que, para além de todas as vantagens que a isso se aponta, em termos do aprofundamento e da riqueza da nova ciência das finanças, também demonstra que a actividade financeira, enquanto actividade social, não pode deixar de ser analisada na perspectiva complexa e multidisciplinar própria daquelas ciências.

Segundo Sousa Franco, Finanças Públicas podem ser utilizada em três sentidos fundamentais: • Sentido Orgânico: fala-se de finanças públicas para designar o conjunto dos órgãos do

Estado ou de outro ente público (incluindo a parte respectiva da Administração Pública) a quem compete gerir os recursos económicos destinados à satisfação de certas necessidades sociais (p. ex. Ministério das Finanças);

• Sentido Objectivo: designa a actividade através da qual o Estado ou outro ente público afecta bens económicos à satisfação de certas necessidades sociais:

• Sentido Subjectivo: refere a disciplina científica que estuda os princípios e regras que regem a actividade do Estado com o fim de satisfazer as necessidades que lhe estão confiadas.

Para Teixeira Ribeiro Finanças Públicas são os meios ou instrumentos financeiros, que são o dinheiro e os créditos; ora os meios financeiros têm de se adquirir e servem para se utilizar na compra de produtos e serviços ou como reserva de valor. Daí que o objectivo das Finanças Públicas seja o estudo da aquisição e utilização de meios financeiros pelas colectividades públicas, das quais sobressai grandemente o Estado, que tem as suas finanças em virtude de despesas com a produção de bens, aptos para a satisfação de necessidades. A explicação das finanças públicas: o Estado pretende que sejam satisfeitas determinadas necessidades colectivas, para tanto propõe-se produzir ou comprar os bens; mas a produção de bens implica despesa; o Estado precisa, portanto, de obter receitas para cobrir essa despesa, isto é, precisa de dinheiro, de meios de financiamento.

Programa

Introdução à economia públicaAs origens da expressão economia pública A intervenção do Estado na Economia

2.1. As razões da intervenção do Estado segundo Musgrave2.1.1. A função de afectação2.1.2. A função de redistribuição2.1.3. A função de estabilização económica2.1.4. A gestão de conflitos2.1.5. Desenvolvimento e aperfeiçoamento do esquema tripartido de Musgrave

Os bens públicos como centro da actividade económica do Estado

3.1. Características dos bens públicos3.2. Forma de provisão de bens públicos3.3. As externalidadesA public choiceA nova macroeconomia clássica

ProgramaIV. As Instituições FinanceirasDa noção de instituição financeiraOs agentes financeiros2.1. O Parlamento

O GovernoA Administração PúblicaOutros agentes financeiros

Primeira aproximação aos vários subsectoresA Administração AutónomaA Segurança SocialAs Regiões AutónomasAs Autarquias LocaisO sector empresarial do Estado

Os Tribunais financeirosAs instituições de enquadramento4.1. O Orçamento do Estado (remissão)

O Património do EstadoO Tesouro

ProgramaDA DECISÃO FINANCEIRA EM ESPECIAL Decisão financeiraRazões da autonomizaçãoOs problemas económicos da decisão financeira

Dimensões do Estado, prioridades de actuações. Relacionamento com o sector privadoA tentativa de nacionalização da decisão financeiraA economia do bem-estarAs aproximações normativas. De Pareto a Rawls e Nozik

A decisão financeira como decisão colectivaA impossibilidade de encontrar uma solução através dos mecanismos de voto

Wicksell e a regra da unanimidade A solução de LindhalO teorema da impossibilidade de Arrow

Problemas de decisão financeira: a public choice O papel dos políticos O papel dos burocratasOs grupos de interesse

O constitucionalismo económicoRegras escritas versus poder discricionário Desconcentração e Descentralização FinanceiraO Estado, agente tradicional de decisão financeiraA emergência de novos agentes de decisão financeiraA descentralização financeira e o fiscal federalism

Objectivos, modalidades e instrumentosA experiência portuguesa. Um federalismo financeiro parcial e incompletoDescentralização da despesaDescentralização da receita

Os problemas de coordenação dos vários agentes de decisão

Programa

Finanças europeiasFinanças supranacionaisOs bens públicos globaisAs finanças da Comunidade EuropeiaFinanças comunitárias e finanças estaduaisO Tratado de Maastricht e o Pacto de EstabilidadeA aplicação do PactoA margem de manobra financeira dos EstadosCalendário EuropeuFundo de Estabilização Financeira EuropeiaMecanismo Europeu de Estabilização financeira

Programa

• Do Orçamento Estadual em Especial• Noções Introdutórias• O Orçamento do Estado• Orçamento e figuras afins• Aspectos históricos do Orçamento

– A evolução da instituição orçamental em Portugal– A disciplina jurídica do Orçamento e seus desenvolvimentos

• A nova lei de enquadramento orçamental e, em especial, a articulação do Orçamento do Estado com os restantes orçamentos públicos

• Natureza jurídica do Orçamento

Os Pobres " ... ó geração de vapor e de pó de pedra, macadamizai estradas, fazei caminhos de ferro, construí passarolas de Ícaro, para andar a qual mais depressa, essas horas contadas de uma vida toda material, massuda e grossa como tendes feito esta que Deus nos deu tão diferente daquela que hoje vivemos. Andai, ganha-pães, andai : reduzi tudo a cifras, todas as considerações deste mundo a equações de interesse corporal, comprai, vendei, agiotai - No fim de tudo isto, o que lucrou a espécie humana ? Que há mais umas poucas dúzias de homens ricos. E eu pergunto aos economistas políticos, aos moralistas, se já calcularam o número de indivíduos que é forçoso condenar à miséria, ao trabalho desproporcionado, à desmoralização, à infâmia, à ignorância crapulosa, à desgraça invencível, à penúria absoluta, para produzir um rico ? [ ... ] cada homem rico, abastado, custa centos de infelizes, de miseráveis. ”

Almeida Garrett, in " Viagens na Minha Terra ", ( 1843 )

Finanças liberais

• Despesa publica o mais reduzida possível• Abstenção económica por parte do Estado face ao Mercado• A atuação financeira do Estado não deve perturbar a

atividade económica do mercado• Predomínio da instituição parlamentar• Aplicação estrita do princípio da legalidade• A importância primordial do imposto (em detrimento do

património do Estado que deve ser diminuto, e do crédito que só deve ser usado em caso de calamidade ou guerra)

• Principio do equilíbrio orçamental – a regra de ouro das finanças clássicas

Adam SmithA. Smith formula duas abodagens na sua teoria da tributação (Cap V): ora encara uma sociedade ideal onde há a harmonia dos interesses, ora descreve a sociedade real dividida em classes e com interesses divergentes. E é, justamento, nesta visão de sociedade real que o papel do Estado tem relevância, pois sua ação deve impedir que o conflito de interesses dificulte e imperre o funcionamento da sociedade e o crescimento econômico. O liberalismo político, que Smith acredita, "reconhece explicitamente a divisão da sociedade em classes e que estas tem interesses diferentes, até opostos... e empre considerou estes interesses possíveis de serem conciliáveis, contradição irre- conciliável de classes é uma idéia que só apareceu mais tarde, com alguns socialistas chamados utópicos" (Corazza, 1984. pág.26 e 27). Assim o liberalismo político poderia ser um meio para que a sociedade real com seus conflitos se aproximasse da harmonia social vislumbrado na visão de sociedade ideal de Smith.

Visão otimista do capitalismo

O ponto central que sustenta a visão otimista de funciona mento da sociedade capitalista, que se encontra na obra de Smith, é a conciliação entre o interesse individual e coletivo. No plano económico, há uma exaltação à divisão do trabalho entre produtores individuais e ao comércio e uma tendência em aceitar que a ação individual movida por interesses próprios resultará em benefícios para toda a sociedade. O capitalista movido pelo lucro e produzindo valor de troca (mercadorias) é dirigido, via mercado, para atender ao desejo da sociedade, sua acumulação de capital é encarada como geração de riqueza para a nação. Ao atribuir um papel socialmente positivo para o egoísmo, Smith está justificando racionalmente uma economia movida pelo lucro, daí sua importância para a ideologia capitalista.

Contradição de interesses entre as classes sociais

• "Os planos e projetos dos investidor de capital regulam e dirigem todas as operações mais importantes do trabalho, sendo que o lucro constitui o objetivo e propósito visado por todos esses planos e projetos. Entretanto, a taxa de lucro não aumenta com a prosperidade da sociedade e não diminui com seu declínio – como acontece com a renda da terra e os salários. Ao contrário, essa taxa de lucro é naturalmente baixa em países ricos e alta em países pobres, sendo a mais alta, invariavelmente, nos países que caminham rapidamente para a ruína. Por isso, o interesse dessa terceira categoria (os capitalista) não tem a mesma vinculação com o interesse da sociedade como das outras duas (donos da terra e trabalhadores)... Ora, o interessados negociantes, em qualquer ramo específico de comércio ou manufatura, sempre difere sob algum aspecto do interesse público, e até se lhe opõe. O interesse dos empresários é sempre ampliar o mercado e limitar a concorrência ... É proposta que advém de uma categoria de pessoas cujo interesse jamais coincide exatamente com o do povo, as quais geralmente tem interesse em enganá-lo e mesmo oprimi-lo e que, consequentemente, tem em muitas oportunidades tanto iludido quando oprimido este povo". (Smith, 1983, pág. 228 e 229).

Papel do Estado

O liberalismo económico revela seu caráter principal de dar liberdade aos capitalistas individuais no seu processo de acumulação. Esta visão é importante quando nos preocupamos em entender o papel do Estado na concepção liberal, que se revela não uma doutrina de não intervenção do Estado mas um apoio do Estado a expansão da ordem capitalista de produção, sendo que uma forma ( mas não a única) de apoio é dar liberdade aos capitalistas.

Liberdade Económica

• "O Estado deve deixar a atividade económica andar por si mesma, por duas razões: primeiro, porque a produção da riqueza não necessita de intervenção estatal; e depois, porque, mesmo que o Estado quisesse auxiliá-la, não teria condições de fazê-lo melhor que os indivíduos" (Corazza, 1984, pag. 32).

Liberalismo e ordem capitalista

O liberalismo económico de Smith está baseado em dois pontos que se relacionam. Primeiro, baseia-se na sua aceitação da organização social capitalista, o que implica em aceitar que os capitalistas comandem a produção. Como um desdobramento do coloca do, o segundo ponto baseia-se na idéia de que é impossível o Esta do controlar toda a atividade econômica, além do que também seria desnecessário. Portanto, o liberalismo de Smith fundamenta-se na própria aceitação da sociedade capitalista como natural. Entretanto, esta visão liberal tem uma grande importância em sua época pois representou uma crítica a regulamentação mercantilista, que naquele momento do Capitalismo inglês não se fazia mais necessário.

Papel do Estado no Liberalismo Clássico

O liberalismo económico de Smith não é um princípio dogmático de não intervenção do Estado como o define a vulgarização da ideologia liberal. O liberalismo de Smith está ligado à ideia de que o produtor individual tem maiores e melhores condições de organizar e comandar a economia do que o Estado, mas esta visão não significa que o Estado não tenha um papel na economia. Seu papel não é de organizar e comandar mas apoiar a dinâmica capitalista de produção. Os deveres do Estado, relacionados e analisados por Smith, como a de representação externa, justiça, obras públicas e educação, estão vinculados a proteção da propriedade e riqueza dos capitalistas, em dar condições a expansão do comércio e em formar a força de trabalho. No dever de educação, Smith está preocupado que o Estado dê uma formação moral para os cidadãos, que amplie seus ideais além das exigências imediatas do mercado de trabalho.

Função distribuitiva do EstadoSobre a função distribuição, podemos dizer que Smith está preocupado em descrever a divisão do produto entre as três classes sociais (donos de terra, capitalistas e trabalhadores) e em dar uma noção do movimento dos rendimentos em relação á dinâmica económica. Assim, como aceita um preço natural como tendência do mercado , aceita também um salário natural ao nível de subsistência e uma taxa de lucro suficiente para dar uma "justa" remuneração ao capital empregado. A explicação para a renda da terra está também baseada na ideia de taxa natural, é somente em Ricardo que iremos encontrar uma explicação mais elaborada para a rendimento. Portanto expõe que os rendimentos na sociedade capitalista estão divididos em renda da terra, lucro e salário, mas sua teoria é mais uma descrição das oscilações do salário e do lucro em relação a sua taxa natural, do que uma explicação sobre a natureza da renda no Capitalismo.

Tributação

• A atuação do Estado na prossecução dos objetivos definidos, gera despesa pública em resposta às necessidades da comunidade eo que prossupõe a existencia de um sistema de capatação de receitas.

• A Sociedade concede ao estado o direitod e cobrar impostos e por essa via ter os meios necessários para os seus fins

• (óptica benevolente e contratualista)

A Tributação Ideal e os Princípios de Tributação em A Smith

"No primeiro livro desta investigação mostrei que o ren dimento privado dos indivíduos advém, em última análise, de três fontes distintas: lucro, renda e salários. Todo imposto deve, em última análise, ser pago sobre um ou outro desses três tipos de rendimentos ou sobre todos eles" (Smith, 1983, Vol. II, pag.247). Smith inicia sua reflexão demonstrando estar cônscio de que as fontes de renda arcam com o peso do imposto, mesmo sendo a base tributária diretamente não relacionada aos rendimentos. Este pon to é o centro de sua preocupação tanto em seus princípios quanto na análise dos impostos reais, pois os efeitos dos impostos sobre cada rendimento pode na visão ideal afetar a harmonia social e, de outro lado, na visão real afetar a acumulação de capital.

Os quatro princípios de tributação de Smith

1. Equidade"Os súditos de cada Estado devem contribuir o máximo possível para a manutenção do governo, em proporção a suas respectivas capacidades, isto é, em proporção ao rendimento de que cada um desfru ta sobre a proteção do Estado. As despesas de governo, em relação aos indivíduos de uma grande nação, são como as despesas de administração em re lação aos rendeiros associados de uma grande propriedade, os quais são obrigados a contribuir em proporção aos respectivos interesses que tem na propriedade. E na observância ou nãoobservância desse princípio que consiste o que se denomina de equidade ou falta de equidade da tributação. Impor ta observar, uma vez por todas, que todo imposto que, em última análise recai exclusivamente sobre um dos três tipos de rendimentos é necessariamente não equitativo, na medida em que não afeta␣ os dois tipos de rendimentos".


• 2. Certeza"O imposto que cada indivíduo é obrigado a pagar de vê ser fixo e não arbitrário. A data do recolhimento, a forma de recolhimento, a soma a pagar, devem ser claras e evidentes para o contribuinte e para qualquer outra pessoa".


3.Conveniência de pagamento"Todo o imposto deve ser recolhido no momento e da maneira que, com maior probabilidade, forem mais convenientes para o contribuinte”.

Os quatro princípios de tributação de A. Smith

4. Economia no recolhimento "Todo o imposto deve ser planejado de tal modo, que retire e conserve fora do bolso das pessoas o mini mo possível, além da soma que ele carreia para os cofres do Estado. Há quatro maneiras de fazer com que um imposto retire ou então conserve for a do bolso das pessoas muito mais do que aquilo que ele carreia para os cofres públicos:• 4.1 - O recolhimento do imposto pode exigir um grande número de

funcionários.• 4.2 - O imposto pode dificultar a iniciativa das pessoas e desestimulá-las de

aplicar em certos sectores de negócios que poderiam dar sustento em emprego a grandes multidões.

• 4.3 - Um imposto pouco criterioso representa uma grande tentação para o contrabando (ou sonegação). O imposto, por sujeitar as pessoas às visitas frequentes e à odiosa inspeção dos coletores, pode expô-las a muitos incômodos, vexames e opressões desnecessárias. E devido a um ou outro desses quatro modos inadequados de impor ou 'recolher tributos , que estes muitas vezes acarretam muito mais incômodos para as pessoas do que benefícios para o soberano" (Smith, 1984, Vol. II, págs. 247, 248 e 249).

Regras administrativas

Os três últimos princípios tratam de problemas de administração dos impostos e são de uma aceitação geral. O segundo problema relacionado por Smith na quarta máxima indica uma preocupação não eminentemente administrativa, mas com o impacto do imposto sobre a vida econômica e seu possível desestimulo sobre determina das atividades. Os economistas neoclássicos irão desenvolver este ponto ao darem importância a neutralidade dos impostos, isto é, que os impostos não afetem a alocação de recursos orientada pelo mercado.

AS REGRAS DE ADAM SMITH (A Riqueza das Nações – 1796)

2 - CERTEZA - A QUOTA DE CADA CONTRIBUINTE DEVE SER CERTA E NÃO ARBITRÁRIA. A ÉPOCA, O MODO, O LOCAL, O QUANTUM, TUDO DEVE ESTAR CLARO E PRECISO, TANTO PARA O CONTRIBUINTE, COMOM PARA QUALQUER OUTRA PESSOA – A LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA DVE OBSERVAR A MÁXIMA CLAREZA, ESTABELECENDO COM NITIDEZ TODAS AS CIRCUNSTÂNCIAS RELACIONADAS COM O IMPOSTO3 - COMODIDADE - TODO IMPOSTO DEVE SER ARRECADADO EM ÉPOCA E MODO EM QUE SEJA MAIS CÔMODO PARA O CONTRIBUINTE4 - ECONOMIA - TODO IMPOSTO DEVE SER INTITUIDO DE MANEIRA A RETIRAR DO CONTRIBUINTE O MENOS POSSÍVEL PARA COBRIR AS DESPESAS DO ESTADO

Controvérsia sobre a equidade

A controvérsia sobre tributação encontra-se sobre a interpretação do princípio da equidade formulado por Smith. As duas abordagens que dominam a discussão acadêmica sobre os tributos, a abordagem do benefício e a abordagem da capacidade de pagamento, consideram-se seguidoras e fiel interpretadoras da noção smithiana da justiça tributária. A discussão do princípio de equidade teve mais impacto nas discussões posteriores realizadas por diversos autores do que no prosseguimento da reflexão de Smith.


1 – JUSTIÇA/EQUIDADE - OS CIDADÃOS DEVEM CONTRIBUIR NA MAIOR ESCALA POSSÍVEL EM PROPORÇÃO À RENDA POR ELES AUFERIDA - SACRIFÍCIO IGUAL PARA TODOS (nivelamento por cima)• DECORREM DESSE PRINCÍPIO– GENERALIDADE - O IMPOSTO DEVE ABRANGER TODOS -

POIS É DESTINADO A CUSTEAR OS SERVIÇOS QUE BENEFICIAM A TODOS

– UNIFORMIDADE - TRATAMENTO EQUÂNIME - A MEDIDAEM QUE CADA QUAL DEVE SER TAXADO

Tributação real sobre a terraAdam Smith afirma que os impostos incidem, em última análise, sobre as três fontes de rendimentos. Sendo assim, ele passa a analisar os impostos que incidem sobre cada fonte de renda e depois analisa os impostos indiretos que devem recair indiferentemente sobre cada rendimento, como imposto de capitação e sobre os bens de consumo. Seguiremos a ordem de Smith, fazendo um resumo e uma crítica de suas observações sobre a tributação sobre a renda da terra, os lucros, salários, os impostos de capitação e consumo.O artigo referente a tributação sobre a renda da terra inicia com uma avaliação sobre os critérios de aferição da base do imposto. A renda de terra pode ser estimada por um critério invariável que estipula o imposto com base no valor da propriedade, supondo que a renda advinda da exploração da terra é uma percentagem fixa em relação ao valor da propriedade. (…)

Tributação real analisada por A. Smith

• Diferentemente dos impostos que recaem sobre o salário e o lucro, Smith não vislumbra possibilidade de transferência do imposto sobre a renda da terra. Considera, portanto, que tal tributo não afeta o nível de produção, nem o nível de preços. Smith não apresenta argumentos que sustentem esta conclusão, isto depois será feito por Ricardo, que formulou uma teoria de determinação do nível de renda mais consistente. Assim, considera que o único inconveniente do imposto sobre a renda da terra para o proprietário e para a economia capitalista é o inevitável ônus de ser obrigado ao pagamento do imposto.

Equidade na tributação em concreto (na análise de A Smith)

• A respeito da tributação sobre os lucros ou sobre os rendimentos provenientes do capital, Smith inicialmente esclarece a sua noção sobre este rendimento. Para ele o lucro oriundo do capital divide-se em dois componentes: o que paga os juros e o excedente, considerado como o lucro após o pagamento do juro. Ap este esclarecimento, é incisivo quanto a impossibilidade de tributar o excedente:

• "Evidentemente, este último componente é um item não possível de tributação direta. E a compensação, e na maioria dos casos não passa de uma compensação modesta, pelo risco e pelo trabalho de aplicar o capital. O aplicador precisa ter essa compensação, sem o que não pode continuar com este negócio, sob pena de comprometer seu próprio interesse". (Smith, 1983, pag. 265).

• Ao considerar a inviabilidade de redução do lucro para a manutenção de seu interesse na atividade empresarial; o capitalista, ao se deparar com o imposto que atinge seus lucros, se vê abri gado a aumentar sua taxa de lucro acima da taxa natural. Smith aceita, assim, que o peso do imposto sobre o lucro é transferido pa ra os demais rendimentos. No caso do capital agrícola, o aumento da taxa de lucro significaria uma diminuição no valor do arrendamento, e, portanto, o proprietário da terra arcaria com o pagamento do imposto. No caso de capital empregado no comércio ou na manufatura haveria um aumento de preços, quando os consumidores pagariam o imposto, ou uma diminuição do pagamento de juros.


VIERAM COMPLETAR AS REGRAS DE ADAM SMITH (SISMONDI, RENÉ STOURM E WAGNER):

1. O IMPOSTO DEVE INCIDIR SOBRE O RENDIMENTO E NÃO SOBRE O CAPITAL

2. NÃO DEVE CONFUNDIR O PRODUTO BRUTO ANUAL (COMO, P.E., O PAGAMENTO DE SALÁRIOS E OUTROS CUSTOS)

3. NÃO DEVE ATINGIR PARTE DO RENDIMENTO NECESSÁRIO Á SOBREVIVÊNCIA DO CONTRIBUINTE

4. NÃO DEVE TER O EFEITO DE AFUGENTAR A RIQUEZA QUE ELE TRIBUTA5. DEVEM SER EVITADOS CONTATOS MUITO CONSTANTES ENTRE

AGENTES DO FISCO E CONTRIBUINTES6. O IMPOSTO GANHA EM SER ANTIGO O IMPOSTO NÃO DEVE SER MAIS

QUE UM FORNECEDOR PARA O TESOURO

Finalidade Fiscal na Teoria ClássicaA Finalidade Fiscal constitui o principal objetivo do Imposto e dois grupos de teorias buscam explicar sua natureza:• 1. TEORIA DO LUCRO - imposto é a contribuição que os cidadãos pagam

aos Estado em troca de lucros e serviços que recebem em decorrência da ação do Poder Público (Mirabeau e Turgot, Montesquieu, Rousseau, Adam Smith e Proudhon).

• 2. TEORIA DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA - o imposto é o resultado de laços que unem o indivíduo ao Estado (Soberania) e o sacrifício exigido será conforme a capacidade contributiva de cada contribuinte– O PRIVILÉGIO (Stuart Mill) - o sacrifício deve ser ideal, ou seja, determinado

segundo a utilidade relativa do capital e do rendimento de cada contribuinte, de sorte que o pagamento do imposto não altere a posição econômica que desfrutava antes do pagamento (princípio da igualdade relativa – o imposto deve “representar” para cada contribuinte o mesmo valor)

– MENOR OBSTÁCULO (Benthan) - o sacrifício exigível, pela capacidade contributiva deve ser o menor possível de maneira a obter a maior igualdade na repartição do imposto pelos cidadãos, sem criar obstáculos ao crescimento da produção.

Finanças Intervencionistas

• Inspiradas pelos keynesianos• Despesa publica mais elevada• Maior intervenção do Estado na economia (o Estado mínimo é

substituído pelo Estado Ótimo)• Diversificação das receitas publicas• Progressivo abandono do principio do equilíbrio orçamental (o

endividamento ao lado das receitas fiscais e patrimoniais passa a ser considerado como um a receita publica

• Enquanto finanças ativas ou funcionais ha uma integração entre economia e finanças públicas

• Maior intervenção/ordenação por parte do estado e complexização do fenómeno financeiro, o que conduz à maior complexidade e dimensão do Governo

Eficiência e Equidade

• A questão da racionalidade económica da gestão publica

• Estado de bem Estar: afetação de receitas na prossecução do ótimo social e na procura de medidas para um mercado mais eficiente e justo

Eficiência• Teorema da Economia de Bem Estar: sob certas condições, mercados

competitivos em equilíbrio caracterizam-se por uma afetação de recursos eficiente (Pareto), ou seja o mercado concorrencial garante eficiência

• O segundo teorema da Economia de bem estar diz que se as curvas de indiferença forem convexas, se houver informação e for possível levara efeito transferências e tributações de soma-fixa (lump-sum), então qualquer das possíveis afetações de recursos ótimas, em termos de Pareto, pode ser alcançada através de um equilíbrio de concorrência, desde que se concretizem adequadamente aquelas transferências de impostos

• A Intervenção do Estado visaria portanto garantir a eficiência do mercado (função de alocação/afetação de recursos de Musgrave) - correção das falhas do mercado.

Justiça

• Afetação de recursos com equidade• Função de redistribuição• A função de estabilização do mercado atraves

de politicas publicas vizando combater o desempre o e a inflação

• Pressuposto de justiça e eficiencia

Problemas jurídicos e dogmáticos que suscita a lei do orçamento

• (i) exigência de conformidade da lei orçamental com os princípios materiais da justiça fiscal, quer quanto à justiça horizontal (igual tributação para igual capacidade contributiva), quer quanto à justiça vertical (a tributação dos rendimentos mais alto deve ser ajustada por comparação com os rendimentos mais baixos);

• (ii) exigências de coerência sistémica, pois mesmo tendo em conta sugestões feitas no sentido da incensurabilidade de normativização de fins extrafiscais e de cláusulas tipicizadoras, sempre resta a inadmissibilidade de aumento desproporcional de imposto com fins puramente fiscais;

• (iii) mesmo que o aumento de imposto seja uma condição indispensável para a consolidação das finanças públicas no âmbito de acordos internacionais, isso não legitima o jogo de efeitos camuflados, conducente a uma tributação confiscatória (sejam ou não as pensões consideradas como propriedade ou como posições prestacionais jusfundamentais).

Falhas de MercadoAs falhas de mercado são fenômenos que impedem que a economia alcance o ótimo de Pareto, ou seja, o estágio de welfare economics, ou estado de bem estar social através do livre mercado, sem interferência do governo. São elas:• existência dos bens públicos: bens que são consumidos por diversas pessoas ao mesmo

tempo (ex. rua). Os bens públicos são de consumo indivisível e não excludente. Assim, uma pessoa adquirindo um bem público não tira o direito de outra adquirí-lo também;

• existência de monopólios naturais: monopólios que tendem a surgir devido ao ganho de escala que o setor oferece (ex. água, elergia). O governo acaba sendo obrigado a assumir a produção ou criar agências que impeçam a exploração dos consumidores;

• as externalidades: uma fábrica pode poluir um rio e ao mesmo tempo gerar empregos. Assim, a poluição é uma externalidade negativa porque causa danos ao meio ambiente e a geração de empregos é uma externalidade positiva por aumentar o bem estar e diminuir a criminalidade. O governo deverá agir no sentido de inibir atividades que causem externalidades negativas e incentivar atividades causadoras de externalidades positivas;

• desenvolvimento, emprego e estabilidade: principalmente em economias em desenvolvimento a ação governamental é muito importante no sentido de gerar crescimento econômico através de bancos de desenvolvimento, criar postos de trabalho e da buscar a estabilidade econômica.

Funções do EstadoFunções do Estado: um governo possui, segundo Musgrave, funções de afetação ou alocativas, distributivas e estabilizadoras.• função de afectação ou alocativa: relaciona-se à alocação de recursos por parte

do governo a fim de oferecer bens públicos (ex. estradas, segurança), bens semi-públicos ou meritórios (ex. educação e saúde), desenvolvimento (ex. construção de usinas), etc.;

• função distributiva: é a redistribuição de rendas realizada através das transferências, dos impostos e dos subsídios governamentais. Um bom exemplo é a destinação de parte dos recursos provenientes de tributação ao serviço público de saúde, serviço o qual é mais utilizado por indivíduos de menor renda.

• função estabilizadora: é a aplicação das diversas políticas econômicas a fim de combater a inflação e promover o emprego, o desenvolvimento e a estabilidade, diante da incapacidade do mercado em assegurar o atingimento de tais objetivos.

• Regulação de conflitos

Combate à pobreza

• Visão de Rawls: o objectivo da politica pública não é o igualitarismo, mas o combate à pobreza, o favorecimento dos mais desprotegidos. O política pública deve dar ao pobre sem tirar ao mais favorecido – usando antes o resultado do crescimento economico.

• O nivelamento social faz-se quase sempre por via cultural : o filho do Bill Gates vai aos mesmo espetáculos, viaja, fica nas mesmas universidades que o filho da classe média-alta de Lisboa ou de S. Paulo. As diferenças económicas não se refletem a nível sócio-económico.

A teoria da “Public Choice”• Esta teoria (que é considerada como um ramo da economia) estuda as formas como as

autoridades políticas competentes, tomam as suas decisões.• Veio considerar e destacar as decisões políticas, de conteúdo económico e financeiro dos

governos ou dos parlamentos, estavam sujeitas a um conjunto de “poderes”, repartidos por diferentes agentes, que, aliás, desempenhavam funções distintas no sistema político; os quais, sempre e todos, interferiam, de qualquer modo, na decisão política, sobretudo na financeira, com fundamento na lei ou de facto.

• Admite-se que os políticos agem de modo a maximizar a probabilidade da sua eleição. Esta teoria admite, assim que os representantes eleitos, os políticos, são maximizadores de votos. Tal como as empresas são maximizadoras de lucros.

• No âmbito da Teoria da Escolha Pública tem sido dado particular relevo às chamadas “falhas de governo”, ou melhor, dos decisores políticos, em particular no campo das Finanças Públicas e dos seus instrumentos, com destaque para o Orçamento, pretendendo-se, assim, fazer um paralelo expressivo com as chamadas “falhas de mercado”.

• As falhas políticas ou falhas de governo surgem quando as decisões deste e as acções que as desenvolvem ou executam não conduzem a melhorias da eficiência económica ou não promovem a redistribuição de rendimento de forma justa.

A economia do fenómeno financeiro

• Os meios pelos quais o Estado procurava, simultaneamente, conseguir quer a cobertura das despesas públicas, quer a intervenção nos domínios económico e social, através dos recursos públicos.

• O objectivo da investigação científica transferiu-se do estudo dos meios de cobertura das despesas públicas para a análise das formas de intervenção do Estado através da despesa e da receita.

INTERVENÇÃO PÚBLICA

A intervenção do Estado na Economia classicamente justificou-se pelas falhas do mercado e teve várias formas desde o reconhecimento jurídico do Estado Moderno:• Estado Policial ou Estado Mínimo com funções básicas de

soberania e caracterizado pelo acto e regulamento administrativo impositório;

• Estado Prestador de Serviços Públicos por via contratual ou o Estado dos contratos de concessão;

• Estado Prestador de Serviços Públicos por administração directa do Estado em que o interesse publico é substituido pelo interesse geral na economia

INTERVENÇÃO PÚBLICA

• Estado Regulador e programador ou de Fomento e Planeador

• Estado-Garante ou Estado de Garantia(depois da crise de 2007/2008) onde a actividade típica é a actividade de garantia (garantia dos depósitos, garantia do emprego, etç) e seguro (Cheque-estudante, voucher-estudante, cheque-funcionário, cheque-seguro, cheque-utente).

Função de criar mercado depois da função de “regular o mercado” (Função de afetação)

• Nas Políticas Publicas modernas o Estado pode regular o mercado. Mas com o “mandato individual”(proposto pelo Presidente Obama em 2011) mediante o qual o Governo americano para garantir que todos os americanos têm proteção na saúde o Governo manda todos os americanos a comprarem um seguro de saúde. A discussão sobre a inconstitucionalidade chegou ao Supremo Tribunal dos EUA (2012), com os democratas a argumentarem que o Estado legislar embora isso modifique inevitavelmente a relação entre o Estado e os Cidadãos.

• Antecedente: “milicia act” que para a defesa do País mandava toda a população entre os 18 e os 45 anos comprara uma arma. Nunca chegou a ser implementada.

• O debate pode colocar-se no futuro no SNS europeu, por razões financeiras, com a eventual obrigação de consumir medicamentos genéricos ou na obrigação dos cidadãos de fazerem exercício físico, para a prevenção de saúde.

Sectores Económicos

Sector Fins Recursos Gestão Público Públicos Públicos

PúblicaPrivado Privados Privados

Privada3º Sector Públicos Privados

Privada4º Sector Públicos Públicos

Privada

O sector público financeiro e a sua estrutura

A Atividade Financeira Pública, não é, hoje exclusiva do Administração Central, não constituindo também uma realidade simples, linear e homogénea, mas antes uma realidade bem complexa e heterogénea.Quando hoje nos referimos às Finanças Públicas, não as podemos ligar apenas ao Estado central, pois temos de as “desviar” para o pluralismo e a heterogeneidade do sector público; mesmo se o Estado não pode deixar de continuar a ser considerado como paradigma e o núcleo essencial do sector público.Uma estruturação possível do sector público é a que divide em dois grandes blocos, a saber:a) O sector público Administrativo;b) O sector público Empresarial.Trata-se de uma estruturação guiada por um critério económico-financeiro, que, para além de outras vantagens, apresenta, no quadro do estudo das Finanças Públicas, não só uma fácil visibilidade e rápida compreensão como permite a utilização de agregados de grandes números, disponíveis em publicações oficiais.

A gestão financeira pública como actividade comum a todo o sector público

Os dinheiros públicos são os que correm no SPA, como os que flúem no SPE, bem como em entidades, puramente privadas e exteriores ao SPE, cujas actividades são financiadas, em parte ou no todo, por dinheiros públicos. Nesta perspectiva devemos fazer referência à actividade de gestão dos dinheiros públicos relativamente aos seguintes subsectores:I. Administração Publica Direta e IndiretaA. Administração Pública Central, não sem que, dentro deste subsector, distinguíssemos, ainda, como centros de gestão diferenciados, os seguintes:

a. Administração Central Directa;b. Fundos e Serviços Autónomos (FSA)c. Segurança Social

B. Administração Regional (Açores e Madeira)C. Administração Local (autarquias locais);D. Sector Público Empresarial, constituído, designadamente, pelas:

a. Empresas Públicas e Entidades Públicas Empresariaisb. Sociedades comerciais de capitais públicos e de economia mista, controladas pela

maioria do capital ou pela gestão. (No SPE podemos ainda ter em conta o SPE Regional e o SPE Local).E. Administração Independente ou Reguladora (BdP, CMVM, Aut. da Concorrência)

A gestão financeira burocrática e a de mérito – dois modelos em confronto no SPA

A gestão financeira pública consubstancia-se, no essencial, na actividade conducente, quer à obtenção, quer à disponibilidade, quer à afectação ou distribuição dos dinheiros e outros valores públicos e serve de meio vital à realização das inúmeras outras actividades do Estado. Hoje pode-se falar de dois modelos de gestão financeira pública: o jurídico e formal e o técnico ou de mérito. O primeiro aponta para uma gestão financeira que se substancia numa típica gestão burocrática e hierarquizada, que conduz à total desresponsabilização dos gestores financeiros públicos, cuja acção é permanentemente condicionada por leis, normas, circulares, instruções e ordens superiores. O segundo, dirige-se para uma gestão financeira pública tecnocratizada, que importa progressivamente ingredientes próprios da gestão privada, deixando de ser uma gestão autoritária, para passar a ser uma gestão guiada por critérios técnicos e preocupada com uma determinada filosofia e uma certa lógica de objectivos.

Funções da moderna gestão financeira: planeamento, execução e controlo interno

O planeamento, globalmente considerado, e no sentido que aqui lhe atribuímos, é a fase em que, a análise global da situação e identificadas as situações críticas, se tomam as decisões estratégicas, fixando-se as prioridades quanto à atividade financeira a desenvolver; fundamentalmente nas suas componentes de obtenção e afectação ou distribuição de recursos; processa-se, tanto a médio prazo, isto é, para um ciclo plurianual, como para o ciclo anual; é a fase em que não pode deixar de se proceder à previsão e à programação da globalidade da atividade financeira. No que toca à função de execução ou do desenvolvimento da gestão financeira pública vamos considerar toda aquela atividade de natureza eminentemente técnica e jurídica desenvolvida, em regra, anualmente, pela vasta rede dos gestores financeiros públicos, que se consubstancia na permanente e contínua realização anual da receita e da despesa, ou seja, na gestão anual dos fluxos financeiros públicos; dentro, porém, das balizas fixadas pela função de planeamento. O que avulta nesta função é a subordinação a critérios técnicos de boa gestão financeira, mas também, porque temos que ter em mente o SPA a critérios de legalidade e de regularidade financeira públicas. O controlo interno organiza-se e funciona no interior da gestão financeira do Sector Público em regra integrado nas respectivas estruturas organizatórias e independente dos correspondentes dirigentes. No plano da atividade financeira pública o controlo interno constitui um dos elementos, uma das funções, uma das componentes internas e técnicas da moderna gestão financeira, servindo de instrumento de apoio à sua pilotagem e correção. O controlo interno organizado no interior da gestão e à medida das necessidades desta, em termos de promover a sua mais ampla eficiência e eficácia, bem como salvaguarda de princípios como os da legalidade e regularidade financeira, constitui, pois, modernamente, uma função indispensável ao rigor da gestão.

Orçamento de EstadoDentro da atividade do planeamento do Estado temos o Orçamento de Estado, que é feito por um ano fiscal. Sousa Franco refere que é possível definir orçamento como “uma previsão, em regra anual, das despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir, incorporando a autorização concedida à Administração Financeira para cobrar receitas e realizar despesas e limitando os poderes financeiros da Administração em cada período anual”.

Para Teixeira Ribeiro, qualquer orçamento tem dois elementos: a previsão e a limitação no tempo; o OE tem um elemento próprio que é a autorização; na verdade, prossegue, “o orçamento é sempre um mapa de previsão; as receitas e despesas que dele constam não são passadas, nem atuais, mas futuras”, resumindo, “é o documento onde se preveem as receitas e despesas públicas autorizadas para o período financeiro”.

Já Carlos Moreno refere que o OE é o quadro geral e básico da atividade de gestão financeira anual a desenvolver pela Administração Central, sob a batuta do seu órgão de cúpula, o Governo. Por outras palavras o OE é o resultado concreto da função de planeamento e, bem assim, a bíblia anual da função execução da atividade de gestão financeira pública, a cargo da Administração Central.

O processo orçamental Por processo orçamental entendemos tudo quanto, em termos de substância e de forma tenha a ver com o OE; não só directa e proximamente como indirectamente, seja a montante seja a jusante daquele. O processo orçamental, no seu conjunto, é denominado por três fases ou funções: a de planeamento, a de execução e a de acompanhamento ou controlo. Dito de outro modo, seja qual for a vertente ou o lado de que olhemos o processo orçamental, deparamos sempre, ou vamos ter a todas ou a cada uma daquelas três funções ou fases.

O processo orçamental existe tão só para servir a correcta gestão de dinheiros públicos.

Necessidade de Princípios Orçamentais• Experiência do anos 70• Intervencionismo e tentativa de sustentar o Estado Social e o Capitalismo

tardio nos países em desenvolvimento • A necessidade de regulamentar o endividamento publico• O choque petrolífero e a estagflação provocaram subida nas taxas de

juros e o desequilíbrio e default de vários países como os casos da Moratória do México e do Brasil

• Necessidade de regras orçamentais, nomeadamente a regra do Equilíbrio Orçamental, considerada a regra de ouro das Finanças Públicas

• Pacto Orçamenta de 2012 que veio estabelecer a regra do equilíbrio orçamental independentemente do ciclo económico, dentro do conceito da Escola Económica de Viena de que a intervenção publica é que causa os ciclos económicos e sobretudo agrava as desigualdades.

História das Finanças Públicas Portuguesas

• Finanças Mediavais• Finanças Estamentais• Finanças Liberais • Finanças Intervencionistas• Finanças Pós-Modernas (de acordo com o

Pacto Orçamental de 2012)

Soluções IntervencionistasCrédito à habitação ajuda a estabilizar a classe média e os regimes políticos:

– Modelo Europeu: arrendamento de imóveis construídos pelo Estado (caso do salazarismo com a utilização dos excedentes da Segurança Social para a construção de habitação para arrendamento a funcionários e à classe média)

– Modelo Americano do New Deal: crédito hipotecário para as classes médias (Fannie Mae e Freddie Mac)

– Modelo Americano e Europeu da Terceira Via (Socialismo Liberal ou a utilização dos mecanismos de crédito para a realização de politicas sociais) e ciclo pós 9/11: crédito sem documentos contra hipoteca de imóveis. É este mecanismo que vai levar em 2007 à crise do subprime por causa dos mercado dos derivados.

(Pós-crise 9/11 e ciclo da grande depressão: credit crunsh e alteração de objetivos do crédito como aconteceu na crise de 1929.)

New Deal

• A intervenção pública prolongou a crise de 1929, e agravou a situação de tal maneira que mergulhou o mundo numa segunda recessão em 1937.

• De um modo geral todas as políticas falharam porque os bancos na concediam crédito

• O governo acabou por ter apenas dois sucessos: o apaoio às PME e a politica de reanimação do mercado imobiuliário através da criação de duas instituições vocacionadas para o o crédito hipotecário às classes médias: Fannie Mae e Freddie Mac .

Fannie Mae• Fannie Mae foi criada como uma agência governamental, em 1938, como

parte do New Deal de Franklin Delano Roosevelt, a fim de dar liquidez ao mercado de hipotecas. Nos trinta anos seguintes, Fannie Mae deteve o virtual monopólio do mercado secundário de hipotecas nos Estados Unidos.

• Em 1968, foi convertida em empresa privada,[6] deixando de ser avalista das hipotecas geradas pelo governo. Essa responsabilidade passou à nova Government National Mortgage Association (Ginnie Mae).

• Em 1995, Fannie Mae começou a aceitar créditos habitacionais subprimes. Segundo The New York Times, a empresa estava sendo pressionada pela administração Clinton para facilitar a concessão de empréstimos hipotecários à população de baixa e média renda.

• Fannie Mae foi colocada sob intervenção do governo dos Estados Unidos em 7 de Setembro de 2008.

Reformas Fiscais Portuguesas do Século XX

1922: fiscal e financeira de âmbito mitigado, tipo idealista, com uma base tributária celular, visa a justiça distributiva, tem baixa eficiência e as receitas destinam-se à Administração central. Fraca correção das desigualdades.1929: Fiscal e financeira, de âmbito alargado, pragmática, visando uma justiça redistributiva moderada, celular com imposto de sobreposição (complementar), de eficiência elevada e com verbas destinadas ao Estado Central. Fraca correção das desigualdades.1965: Fiscal, de âmbito mitigado, de tipo pragmático, visando uma justiça redistributiva moderada, celular com imposto de sobreposição (complementar), de eficiência elevada e com verbas destinadas ao Estado Central. Fraca correção das desigualdades.1989: Fiscal, de âmbito alargado, de tipo idealista, visando uma justiça redistributiva moderada, celular com imposto de sobreposição (complementar), de eficiência elevada e com verbas destinadas ao Estado Central, Governos regionais e Locais. Fraca correção das desigualdades.

Constituição da Republica Portuguesa de 1976

• A Constituição vai consagrar os principais princípios da elaboração, execussão, controlo e fiscalizaçao do Orçamento de Estado em Portugal.

• Optou-se por um unico orçamento a partir de 1982, subsituindo o modelo dual da constituição de 1933 (Lei de Meios aprovado pela Assembleia Nacional e Orçamento Geral do Estado elaborado por DL do governo.

Novo modelo “quase-dual” com o calendário europeu

• Com o novo calendário europeu acordado pelo Conselho Europeu em 2011 há um regresso ao modelo dual em que uma espécie de lei de meios (as linhas de orientação do novo Orçamento de Estado, são elaborados pelo Governo e apresentadas em Bruxelas até maio de cada ano, aprovadas em Conselho Europeu conforme parecer da Comissão Europeia até setembro do ano fiscal e consubstanciadas na proposta de Lei de Orçamento de Estado apresentada pelo Governo à Assembleia da República até ao dia 15 de Outubro. A Assembleia da República aprova habitualmente a Lei do Orçamento de Estado até ao dia 15 de dezembro.

Artigo 103.º da CRPSistema fiscal

1. O sistema fiscal visa a satisfação das necessidades financeiras do Estado e outras entidades públicas e uma repartição justa dos rendimentos e da riqueza.2. Os impostos são criados por lei, que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes.3. Ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que não hajam sido criados nos termos da Constituição, que tenham natureza retroativa ou cuja liquidação e cobrança se não façam nos termos da lei.

Artigo 104.ºda CRPImpostos

1. O imposto sobre o rendimento pessoal visa a diminuição das desigualdades e será único e progressivo, tendo em conta as necessidades e os rendimentos do agregado familiar.2. A tributação das empresas incide fundamentalmente sobre o seu rendimento real.3. A tributação do património deve contribuir para a igualdade entre os cidadãos.4. A tributação do consumo visa adaptar a estrutura do consumo à evolução das necessidades do desenvolvimento económico e da justiça social, devendo onerar os consumos de luxo.

Artigo 105.º da CRPOrçamento

1. O Orçamento do Estado contém:a) A discriminação das receitas e despesas do Estado, incluindo as dos fundos e serviços autónomos; b) O orçamento da segurança social.2. O Orçamento é elaborado de harmonia com as grandes opções em matéria de planeamento e tendo em conta as obrigações decorrentes de lei ou de contrato.3. O Orçamento é unitário e especifica as despesas segundo a respectiva classificação orgânica e funcional, de modo a impedir a existência de dotações e fundos secretos, podendo ainda ser estruturado por programas.4. O Orçamento prevê as receitas necessárias para cobrir as despesas, definindo a lei as regras da sua execução, as condições a que deverá obedecer o recurso ao crédito público e os critérios que deverão presidir às alterações que, durante a execução, poderão ser introduzidas pelo Governo nas rubricas de classificação orgânica no âmbito de cada programa orçamental aprovado pela Assembleia da República, tendo em vista a sua plena realização.

Artigo 106.º da CRPElaboração do Orçamento

1. A lei do Orçamento é elaborada, organizada, votada e executada, anualmente, de acordo com a respectiva lei de enquadramento, que incluirá o regime atinente à elaboração e execução dos orçamentos dos fundos e serviços autónomos.2. A proposta de Orçamento é apresentada e votada nos prazos fixados na lei, a qual prevê os procedimentos a adoptar quando aqueles não puderem ser cumpridos.3. A proposta de Orçamento é acompanhada de relatórios sobre:a) A previsão da evolução dos principais agregados macroeconómicos com influência no Orçamento, bem como da evolução da massa monetária e suas contrapartidas; b) A justificação das variações de previsões das receitas e despesas relativamente ao Orçamento anterior; c) A dívida pública, as operações de tesouraria e as contas do Tesouro; d) A situação dos fundos e serviços autónomos; e) As transferências de verbas para as regiões autónomas e as autarquias locais; f) As transferências financeiras entre Portugal e o exterior com incidência na proposta do Orçamento; g) Os benefícios fiscais e a estimativa da receita cessante.

Artigo 107.º da CRPFiscalização

A execução do Orçamento será fiscalizada (jurisdicionalmente) pelo Tribunal de Contas e pela Assembleia da República, que, precedendo parecer daquele tribunal (o TC é tambem constitucionalmente um orgão consultivo da AR), apreciará e aprovará a Conta Geral do Estado, incluindo a da segurança social.

(A criação do Conselho das Finanças Publicas veio criar um novo órgão de matriz anglo-saxónica para a fiscalização da execução orçamental junto do parlamento que acumula com o Tribunal de Contas de tradição francesa)

Lei de Enquadramento Orçamental

(LEO)

Republicação da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado (Lei nº 91/2001, de

20 de Agosto) – sexta alteração republicada na Lei 52/2011 de 13 de Outubro

Natureza Para-Constitucional da LEO

• O legislador constituinte mandata o legislador constitucional para que elabore uma Lei de Enquadramento Orçamental (artºs. 105º e 106º da CRP), pelo que a LEO deve ser em nosso entender considerada uma lei para-constitucional (ainda que aprovada por maioria simples) e a sua violação deverá ser considerada uma inconstitucionalidade indireta.

• A questão dos défice de 0,5% acordado no EU Fiscal Compact definido no Conselho Europeu de 9 de Dezembro de 2011 e aprovado no Conselho Europeu de 15 de Fevereiro: estas regras já estão na ultima versão da LEO pelo que a sua violação deve ser considerada uma inconstitucionalidade material indireta.

6ª alteração da LEO de 3 de Agosto de 2011

A Assembleia da República (AR) aprovou em 3 de Agosto de 2011 a sexta alteração à Lei de Enquadramento Orçamental (Lei 52/2011 de 13 de outubro) que, na prática, permitiu ao governo tapar buracos nas despesas de funcionamento dos serviços ministeriais com receitas de entidades como a Segurança Social. Com esta alteração proposta pelo Executivo, o Ministério das Finanças ganha um instrumento para subir indiretamente tectos de despesa de funcionamento do Estado sem ter de fazer um Orçamento Rectificativo (passando pela Assembleia da República) ou de gastar a dotação de emergência para despesas imprevistas (a dotação provisional). A mudança integra um conjunto de alterações de mais pormenor à Lei de Enquadramento Orçamental - que define as regras para a realização do Orçamento do Estado - avançadas pelo governo. Em teoria, o governo passa a poder aumentar as despesas de investimento dos ministérios (o chamado PIDDAC) transferindo receitas dos orçamentos da Segurança Social ou dos chamados Serviços e Fundos Autónomos (entidades com mais autonomia face às Finanças, como a Saúde ou as Universidades). Até aqui, tal transferência só podia ser feita com autorização da Assembleia. A medida motivou críticas de toda a oposição, sobretudo do deputado do PCP Honório Novo. "Esta mudança dá a possibilidade ao governo de decidir sobre aumentos de despesa provenientes de receita da Segurança Social a transferir para o PIDDAC (programa de despesas de investimento) no Orçamento usurpando uma competência da Assembleia", acusou. Vítor Gaspar, ministro das Finanças, confirmou a intenção em tom irónico: "Tenho o maior gosto em reconhecer que a questão, tal como a levantou, é mais precisa do que a minha versão.”

Quais as consequências da mudança?

No papel, o governo ganha a possibilidade de desviar receitas para subir despesas de investimento. Contudo, na prática, o resultado é outro. Primeiro porque dentro das despesas do PIDDAC estão vários gastos que acabam por ser de funcionamento do Estado, como despesas de consultoria para um determinado projeto, por exemplo, ou pagamento de salários de pessoas afectas a esse projeto. Assim, a receita cobrada para fins sociais pode acabar por pagar um técnico que está a fazer uma estrada, passando ao lado da Assembleia da República.

Mas há um impacto maior. Na prática, o governo poderá usar esta nova opção para aumentar os tectos de despesa de funcionamento dos ministérios, algo que hoje só pode ser feito por duas vias: ou com uso da dotação provisional (um fundo de emergência para despesa imprevista, aprovado previamente pelo Parlamento com a lei do Orçamento) ou através de um Orçamento Rectificativo, no qual pede autorização à AR para gastar mais. Agora, as Finanças ganham legalmente uma terceira via, à margem do Parlamento: podem transferir receita de outros lados para o PIDDAC e libertar, ao mesmo tempo, cativações de despesa de funcionamento sem ter de compensar no PIDDAC .

O Governo passou a poder usar as receitas adicionais da Segurança Social e dos Fundos e Serviços Autónomos como uma segunda dotação provisional. Consegue gerir o orçamento com mais flexibilidade e pedir menos autorizações à Assembleia da República. Mas retira transparência ao Orçamento e controlo orçamental à Assembleia. A margem do governo vai depender só da existência e da dimensão do excedente da Segurança Social e de outras esferas. Em 2009 não houve receita adicional, mas em 2007 a Segurança Social e os Fundos e Serviços Autónomos tiveram receita adicional de 390 milhões de euros.

Em 2011 houve a integração dos fundos do sector bancário que gerou um excedente de mais de 2 mil milhões de euros, que o governo pôde usar em 2012 para pagar dividas a fornecedores do SNS (depois da terceira avaliação da Troika, em Fevereiro de 2012 e na sequencia do novo OE Retificativo de 2012, que incluirá a regra de que não haverá a possibilidade de constituir dividas sem cabimento orçamental, independentemente do ciclo, conforme acordo com a Troika e o novo Tratado Europeu.

Objecto, âmbito e valor da LEOObjecto

A LEO estabelece no artigo 1º que

a) As disposições gerais e comuns de enquadramento dos orçamentos e contas de todo o sector público administrativo;b)As regras e os procedimentos relativos à organização, ela- boração, apresentação, discussão, votação, alteração e execu- ção do Orçamento do Estado, incluindo o da segurança social, e a correspondente fiscalização e responsabilidade orçamental;c) As regras relativas à organização, elaboração, apre- sentação, discussão e votação das contas do Estado, incluindo a da segurança social.

Objecto, âmbito e valor da lei

Artigo 2ºÂmbito

1 — A presente lei aplica-se ao Orçamento do Estado, que abrange, dentro do sector público administrativo, os orçamentos do subsector da administração central, incluindo os serviços e organismos que não dispõem de autonomia administrativa e financeira, os serviços e fundos autónomos e a segurança social, bem como às correspondentes contas.2 — Os serviços do Estado que não disponham de autonomia administrativa e financeira são designados, para efeitos da presente lei, por serviços integrados.3 — São serviços e fundos autónomos os que satisfaçam, cumulativamente, os seguintes requisitos:a) Não tenham natureza e forma de empresa, fundação ou associação públicas, mesmo se submetidos ao regime de qualquer destas por outro diploma;b) Tenham autonomia administrativa e financeira;c) Disponham de receitas próprias para cobertura das suas despesas, nos termos da lei.4 — Dentro do sector público administrativo, entende-se por subsector da segurança social o sistema de solidariedade e segurança social, constituído pelo conjunto dos subsistemas definidos na respectiva lei de bases, as respectivas fontes de financiamento e os organismos responsáveis pela sua gestão.5 — Para efeitos da presente lei, consideram-se integrados no sector público administrativo, como serviços e fundos autónomos, nos respectivos subsectores da administração central, regional e local e da segurança social, as entidades que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas em cada subsector no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas últimas contas sectoriais publicadas pela autoridade estatística nacional, referentes ao ano anterior ao da apresentação do Orçamento.6 — Sem prejuízo do princípio da independência orçamental estabelecido no n.o 2 do artigo 5.o, são aplicáveis aos orçamentos dos subsectores regional e local os princípios e as regras contidos no título II, bem como, com as devidas adaptações, o disposto no artigo 17.o, devendo as respectivas leis de enquadramento conter as normas adequadas para o efeito.

Objecto, âmbito e valor da LEO

Valor reforçado LEO

O disposto na presente lei prevalece, nos termos do nº 3 do artigo 112º da Constituição, sobre todas as normas que estabeleçam regimes orçamentais particulares que a contrariem. (Artigo 3º)

Programa• Das Regras Orçamentais em Especial• As regras orçamentais clássicas• Regras orçamentais clássicas e finanças neutras• A atualidade das regras orçamentais• Da regra da plenitude em especial

– Plenitude versus desorçamentação– As consequências financeiras da desorçamentação– O regresso à plenitude orçamental– Orçamento do Estado e orçamentos autónomos– Breve referência aos vários subsectores públicos

• Da regra do equilíbrio orçamental em especial– Equilíbrio orçamental, equilíbrio financeiro e equilíbrio económico– A evolução dos critérios de equilíbrio orçamental– O equilíbrio orçamental numa perspectiva histórica– Os efeitos do défice orçamental– Défice orçamental e – externos

• As novas regras de estabilidade orçamental

Princípios Clássicos

• Anualidade• Plenitude: Unidade e universalidade• Não compensação• Não Consignação• Especificação

As regras orçamentais Estas regras estão tanto formuladas na CRP como na LEO.Assim as regras orçamentais, constitucionalmente retidas, e ou acolhidas na lei de valor reforçado, que é a LEO, são as seguintes:• Anualidade• Plenitude, ou seja o somatório das regras da unidade e da universalidade• Descriminação que engloba as regras da especificação, da não

compensação ou o orçamento bruto e da não consignação• Publicidade• Equilíbrio orçamental• Utilização do POCP• Moralidade que está expresso nos princípios da Transparência

Orçamental, Probidade, Solidariedade intergeracional e da Estabilidade Orçamental

Princípios com consagração Constitucional

Artigo 105.ºOrçamento1. O Orçamento do Estado contém:a) A discriminação das receitas e despesas do Estado, incluindo as dos fundos e serviços autónomos; b) O orçamento da segurança social.2. O Orçamento é elaborado de harmonia com as grandes opções em matéria de planeamento e tendo em conta as obrigações decorrentes de lei ou de contrato.3. O Orçamento é unitário e especifica as despesas segundo a respectiva classificação orgânica e funcional, de modo a impedir a existência de dotações e fundos secretos, podendo ainda ser estruturado por programas.4. O Orçamento prevê as receitas necessárias para cobrir as despesas, definindo a lei as regras da sua execução, as condições a que deverá obedecer o recurso ao crédito público e os critérios que deverão presidir às alterações que, durante a execução, poderão ser introduzidas pelo Governo nas rubricas de classificação orgânica no âmbito de cada programa orçamental aprovado pela Assembleia da República, tendo em vista a sua plena realização.

Princípios e regras orçamentais na LEOArtigo 4º

Anualidade1 — Os orçamentos dos organismos do sector público administrativo são anuais.2 — A elaboração dos orçamentos é enquadrada num quadro plurianual de programação orçamental, que tem em conta os princípios estabelecidos na presente lei e as obrigações referidas no artigo 17º3 — Os orçamentos integram os programas, medidas e projectos ou actividades que implicam encargos plurianuais, os quais evidenciam a despesa total prevista para cada um, as parcelas desses encargos relativas ao ano em causa e, com carácter indicativo, a, pelo menos, cada um dos três anos seguintes.4 — O ano económico coincide com o ano civil.5 — O disposto no número anterior não prejudica a possibilidade de existir um período complementar de execução orçamental, nos termos previstos na lei.

Princípios e regras orçamentais na LEO

Artigo 5ºUnidade e universalidade

1 — O Orçamento do Estado é unitário e compreende todas as receitas e despesas dos serviços integrados, dos serviços e fundos autónomos e do sistema de segurança social.2 — Os orçamentos das regiões autónomas e das autarquias locais são independentes do Orçamento do Estado e compreendem todas as receitas e despesas das administrações, regional e local, incluindo as de todos os seus serviços e fundos autónomos.3 — O Orçamento do Estado e os orçamentos das regiões autónomas e das autarquias locais devem apresentar, nos termos do artigo 32º, o total das responsabilidades financeiras resultantes de compromissos plurianuais, cuja natureza impeça a contabilização direta do respectivo montante total no ano em que os compromissos são assumidos ou os bens em causa postos à disposição do Estado.

Regra de Plenitude

• Esta regra e os seus dois desdobramentos têm subjacentes objectivos compreensíveis, quais sejam os de dar transparência à gestão dos dinheiros públicos, isto é, às respectivas obtenção e afectação; isto pelo que toca à unidade; e, pelo que concerne à universalidade, a grande preocupação, como refere textualmente a CRP, é a de impedir a “existência de dotações e fundos secretos”.

Regra da discriminaçãoOutra das regras orçamentais é a da descriminação orçamental, entendida como o agrupamento das regras da especificação, da não compensação e da não consignação. Estas regras estão consagradas, pelo que toca à descriminação, na alínea a) do art.º 105.º /1 CRP, no tocante à especificação no art.º 105.º /3 CRP e art.º 8.º LEO, consagra-a para efeitos de receitas e despesas; quanto à não compensação ou regra do orçamento bruto está a mesma estipulada no art.º 6.º da LEO, por seu turno, a da não consignação está contida no art.º 7.º da LEO. A descriminação mais não visa do que indicar, com rigor, as diversas fontes de que vão brotar os recursos financeiros do Estado, especificar significa individualizar com suficiência, sem cair no exagero; não compensar quer dizer inscrever receitas e despesas pelo respectivo montante bruto, ou seja, sem dedução, quer dos encargos de cobrança das receitas, quer dos originados pela realização das despesas; não consignar traduz-se no facto de todas as receitas deverem servir para cobrir todas as despesas, e, portanto, de não se permitir que certas e determinadas receitas vão cobrir certas e determinadas despesas.

Princípios e regras orçamentaisArtigo 6º

Não compensação1 — Todas as receitas são previstas pela importância integral em que foram avaliadas, sem dedução alguma para encargos de cobrança ou de qualquer outra natureza.2 — A importância integral das receitas tributárias corresponde à previsão dos montantes que, depois de abatidas as estimativas das receitas cessantes em virtude de benefí- cios tributários e os montantes estimados para reembolsos e restituições, serão efectivamente cobrados.3 — Todas as despesas são inscritas pela sua importância integral, sem dedução de qualquer espécie.4 — (Revogado.)5 — O disposto nos n.os 1 e 3 não se aplica aos activos financeiros.

6 — As operações de gestão da dívida pública directa do Estado são inscritas nos correspondentes orçamentos que integram o Orçamento do Estado nos seguintes termos:a) As despesas decorrentes de operações de derivados financeiros são deduzidas das receitas obtidas com as mesmas operações, sendo o respectivo saldo sempre inscrito em rubrica da despesa;b) As receitas de juros resultantes de operações associadas à emissão e gestão da dívida pública directa do Estado e ou à gestão da Tesouraria do Estado são abatidas às despesas da mesma natureza;c) As receitas de juros resultantes das operações associadas à aplicação dos excedentes de Tesouraria do Estado, assim como as associadas aos adiantamentos de tesouraria, são abatidas às despesas com juros da dívida pública directa do Estado.

7 — O disposto nas alíneas do número anterior não dispensa o registo contabilístico individualizado de todos os fluxos financeiros, ainda que meramente escriturais, associados às operações nelas referidas, nem a apresentação de todos eles na Conta Geral do Estado.8 — A inscrição orçamental dos fluxos financeiros decorrentes de operações associadas à gestão da carteira de activos dos fundos sob administração do Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social, I. P., é efectuada de acordo com as seguintes regras:a) As receitas obtidas em operações de derivados financeiros são deduzidas das despesas decorrentes das mesmasoperações, sendo o respectivo saldo sempre inscrito em rubrica de receita;b) Os juros corridos recebidos nas vendas de valores representativos de dívida são deduzidos dos juros corridos pagos na aquisição do mesmo género de valores, sendo o respectivo saldo sempre inscrito em rubrica de receita

Princípios e regras orçamentaisArtigo 7.o

Não consignação (não está na CRP sendo exclusiva da LEO)1 — Não pode afectar-se o produto de quaisquer receitas à cobertura de determinadas despesas.2 — Exceptuam-se do disposto no número anterior:a) As receitas das reprivatizações;b) As receitas relativas aos recursos próprios comunitários tradicionais;c) As receitas do orçamento da segurança social afectas ao financiamento dos diferentes subsistemas;d) As receitas que correspondam a transferências provenientes da União Europeia, de organizações internacionais ou de orçamentos de outras instituições do sector público administrativo que se destinem a financiar, total ou parcialmente, determinadas despesas;e) As receitas que correspondam a subsídios, donativos ou legados de particulares, que, por vontade destes, devam ser afectados à cobertura de determinadas despesas;f) As receitas que resultem da disponibilização efectiva ou presumível de um bem ou serviço público quando essa disponibilização é realizada em regime de concorrência com o sector privado podem, por expressa estatuição legal, ser afectas à cobertura da correspondente despesa;g) As receitas afectas ao financiamento da segurança social, nos termos legais.

• A regra da não-consignação — regra que postula que «todas as receitas devem servir para cobrir todas as despesas» — não tem consagração constitucional, tendo conhecido «múltiplas exceções, que derivam da existência de situações de autonomia financeira, em que as receitas de determinados organismos são afetadas à cobertura das suas despesas no âmbito da sua administração própria, e, também, de expressas determinações da lei, no sentido de que certas despesas só podem ser efetuadas se forem cobradas receitas que as cubram (consignação de receitas, em sentido estrito: exige-se então duplo cabimento da despesa, na verba da despesa e na verba da receita que a financia)» – (A. Sousa Franco, ob. cit., p. 325; no sentido de que a regra orçamental da não-consignação não tem

consagração constitucional, vejam-se, além deste autor, a pp. 327 e segs., J. J. Teixeira Ribeiro, «Os Poderes Orçamentais da Assembleia da República», in Boletim de Ciências Económicas, Coimbra, vol. xxx, 1987, p. 181, e Lições de Finanças Públicas, 3.ª ed., Coimbra, 1990, p. 83, e, na jurisprudência do Tribunal Constitucional, embora incidentalmente, o Acórdão n.º 452/87, que versa uma questão da afetação ou consignação em sentido amplo de receitas municipais a despesas municipais determinada pelo Estado, a qual apenas foi tida por inconstitucional por constar de diploma do Governo, sem dispor de autorização legislativa).

• Porém no que toca ao Orçamento do Estado, a regra da não-consignação está prevista na lei de Enquadramento do Orçamento.

Decorre do princípio da não consignação que “as diversas receitas orçamentais devem fundir-se numa massa única de recursos que, sem qualquer distinção, serve para financiar o conjunto das despesas inscritas no orçamento”.Este princípio assume relevo constitucional, na medida em que “ a cedência à consignação de receitas, com ligação de vários impostos a despesas específicas, acabaria por levar a que, tendencialmente, grupos particulares de contribuintes financiassem determinadas categorias de despesas”, o que se afiguraria problemático à luz dos valores e princípios constitucionais que informam o Estado de direito democrático, como sejam a solidariedade, a democracia económica, social e cultural, a universalidade, a igualdade, a capacidade contributiva, a coerência e a racionalidade. Em face destes princípios, a não consignação de receitas é uma expressão do princípio da igualdade perante os encargos públicos, aplicado à receita (todos pagam) e à despesa (todos pagam tudo).

Excepção da SSÉ verdade que um dos casos em que a LEO admite a consignação é o das receitas afetas ao financiamento da segurança social e dos seus diferentes subsistemas, nos termos legais. Mas trata-se de uma norma excecional, que deve ser objeto de interpretação restritiva.O espírito da lei, expresso nesta norma excecional, é o de admitir que os cidadãos no ativo, através de contribuições financeiras criadas para o efeito, financiem uma parte do sistema de segurança social e dos diversos subsistemas, atendendo a que aqueles virão, previsivelmente, a beneficiar da proteção desses sistemas e subsistemas quando estiverem em situação de reforma ou aposentação. No caso do financiamento da segurança social, existe uma ligação direta e imediata entre a salvaguarda dos direitos dos indivíduos, enquanto beneficiários do sistema, e o princípio da consignação das receitas. Com efeito, estamos aí diante da consignação de uma contribuição financeira em particular, criada com o fim específico de permitir a contribuição, por parte dos indivíduos, para o financiamento do sistema de segurança social de que eles próprios irão beneficiar. É este tipo específico consignação de receitas, baseado num nexo contribuinte/beneficiário, que a LEO admite, e não a consignação da receita de quaisquer impostos ao financiamento da segurança social, obedecendo a uma ratio totalmente diferente.

Princípios e regras orçamentais na LEO

Artigo 8ºEspecificação

1 — As receitas previstas devem ser suficientemente especificadas de acordo com uma classificação económica. 2 — As despesas são fixadas de acordo com uma classificação orgânica, económica e funcional, podendo os níveis mais desagregados de especificação constar apenasdos desenvolvimentos, nos termos da presente lei. 3 — As despesas são ainda estruturadas por programas. 4 — A especificação das receitas cessantes em virtudede benefícios fiscais é efectuada de acordo com os códigos de classificação económica das receitas.

Princípios e regras orçamentais na LEO(…) Artigo 8ºEspecificação

5 — No orçamento do Ministério das Finanças será inscrita uma dotação provisional destinada a fazer face a despesas não previsíveis e inadiáveis.6 — São nulos os créditos orçamentais que possibilitem a existência de dotações para utilização confidencial ou para fundos secretos, sem prejuízo dos regimes especiais legalmente previstos de utilização de verbas que excepcionalmente se justifiquem por razões de segurança nacional, autorizados pela Assembleia da República, sob proposta do Governo.7 — A estrutura dos códigos da classificação económica das receitas (capital ou correntes) e das classificações económica e funcional das despesas (conforme o POCP) é definida por decreto-lei, podendo a especificação desagregada do terceiro nível de detalhe ser definida por portaria do membro do Governo responsável pela área das finanças.

O Equilíbrio orçamental

• O princípio do equilíbrio foi introduzido no séc. XIX do ponto de vista formal, contabilístico (financeiro) – só depois da 1ª Guerra Mundial é que as doutrinas intervencionistas depuraram o seu sentido para transformá-lo em princípio económico (substancial)

Princípio do Equilibrio Orçamental

• Ter níveis de dívida pública baixos a moderados é importante, porque os níveis de dívida que atingem os 80-90% do PIB tornam-se num grave empecilho para o crescimento económico. Imobilizam a política fiscal, conduzem a graves distorções no sistema financeiro, originam lutas políticas em assuntos de tributação e incitam conflitos de distribuição dispendiosos. Os governos que estão preocupados com a redução da dívida, não são susceptíveis de realizarem os investimentos necessários para a mudança estrutural a longo prazo. Com poucas excepções (como a Austrália e a Nova Zelândia), a grande maioria das economias avançadas do mundo está ou estará em breve nesta categoria.

Equilíbrio Formal• Equilíbrio formal – estrita igualdade entre as receitas e as despesas, o que traduz a

interdição dos défices de receitas e excedentes de receitas:• Interdição dos défices – sempre que a totalidade das despesas exceda a totalidade das

receitas (tributárias, patrimoniais). Os défices serão financiados:– i. Pelo recurso ao empréstimo – que vem agravar as dificuldades financeiras do

Estado – pois vem criar um imposto suplementar (as amortizações + os juros) – o empréstimo é um imposto diferido e agravado, que no extremo pode conduzir o Estado à bancarrota;

– ii. Pelas manipulações monetárias – as despesas públicas vêm agravar um mal – que é a inflação, que conduz à desvalorização da moeda nacional;

• Interdição dos excedentes – mais difícil de compreender, porque o aumento das receitas contribuiria para o aumento da poupança estadual, mas:– i. Intervenção mínima do Estado;– ii. Os impostos devem ser criados de acordo com a sua indispensabilidade;– iii. “O excedente de receita de hoje é o défice de amanhã” – porque o excedente

de receitas permite a perduração das receitas.• Este equilíbrio formal foi sendo abandonado quando a unidade orçamental sofreu

algumas inflexões e em virtude do consequente aumento da intervenção do Estado, fundamentalmente após a 2ª Grande Guerra.

Equilíbrio Substancial• Equilíbrio substancial – baseia-se em duas teorias:

• Teoria do défice sistemático – elaborada por William Beveridge em 1944 – baseia-se no facto de o desemprego ser um mal social que não desaparece espontaneamente. Para a teoria dos défices sistemáticos funcionar é preciso o Estado saber com rigor qual a situação conjuntural da economia - porque o Estado está a mexer com as expectativas dos sujeitos que o compõem, pelo que as expectativas podem inverter o clássico jogo da oferta e da procura;

• Teoria do orçamentos cíclicos – elaborada por Perroux e Schumpeter – receitas aumentam em períodos expansionistas (em período de vacas gordas), e receitas diminuem em períodos de recessão (em período de vacas magras);

Pacto de Estabilidade e Crescimento

• O equilibrio orçamental é uma obrigação dos Estados membros

• O desvio admitido é até 3% do PIB• Os Estados membros apresentam dentro do calendário

europeu o Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) até 15 de Abril de cada ano com a previsão de défice e caso este seja excessivo o Estado membro deve indicar a rota de correção nos próximos três anos

• A Comissão Europeia deve nos termos do Pacto de Estabilidade e Crescimento abrir um procedimento por défice excessivo contra o Estado membro.

Novo Tratado Europeu

• O novo Euro Tratado (Fiscal Compact) decidido no Conselho Europeu de 8-9 de Dezembro de 2011 e negociado no Conselho Europeu de 30 de Janeiro de 2012, para entrar em vigor em 2013 prevê expressamente duas novas regras travão:

• Equilíbrio orçamental (o défice não pode exceder os 0,5%, independentemente dos fatores exógenos)

• Dívida Pública inferior a 60% do PIB

Tratado do Euro

O novo Tratado consagra a meta muito mais restritiva para o Saldo orçamental de 0,5% em termos estruturais (retirando o efeito da variação da conjuntura e das medidas temporárias) e prescreve sanções quase automáticas para quem se desviar de forma "significativa" dos objectivos.As penalizações financeiras podem ascender a 0,1% do PIB do país infractor, revertendo as coimas a favor do novo Mecanismo Europeu de Estabilidade, que sucederá ao actual Fundo Europeu de Estabilidade Financeira, possivelmente já em meados do próximo ano.

Ley Fundamental la estabilidad presupuestaria de España

• Conselho Europeu de 21 de Julho – Crise da dívida soberana dos países periféricos do Euro

• Acerto de medidas de apoio à Grécia e redção dos Juros dos empréstimos do FEEF

Agosto de 2011• Crise na Bolsa• Cimeira Franco-Alemã propõe incluir nas

constituições dos estados membros limites ao défice orçamental

PROPOSICIÓN DE REFORMA DEL ARTÍCULO 135 DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLAEXPOSICIÓN DE MOTIVOS

• Más de treinta años después de la entrada en vigor de la Constitución, formando parte España de la Unión Económica y Monetaria Europea, que consolida y proyecta sus competencias en el marco de una creciente gobernanza común, y siendo cada vez más evidentes las repercusiones de la globalización económica y financiera, la estabilidad presupuestaria adquiere un valor verdaderamente estructural y condicionante de la capacidad de actuación del Estado, del mantenimiento y desarrollo del Estado Social que proclama el artículo 1.1 de la propia Ley Fundamental y, en definitiva, de la prosperidad presente y futura de los ciudadanos. Un valor, pues, que justifica su consagración constitucional, con el efecto de limitar y orientar, con el mayor rango normativo, la actuación de los poderes públicos.

• Para llegar hasta aquí, la salvaguarda de la estabilidad presupuestaria ya supuso un instrumento imprescindible para lograr la consolidación fiscal que nos permitió acceder a la Unión Económica y Monetaria y fue posteriormente recogida en normas de rango legislativo.

• En el mismo sentido, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento tiene como finalidad prevenir la aparición de un déficit presupuestario excesivo en la zona euro, dando así confianza en la estabilidad económica de dicha zona y garantizando una convergencia sostenida y duradera de las economías de los Estados Miembros.

• La actual situación económica y financiera, marcada por una profunda y prolongada crisis, no ha hecho sino reforzar la conveniencia de llevar el principio de referencia a nuestra Constitución, al objeto de fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española a medio y largo plazo.

• La presente reforma del artículo 135 de la Constitución Española persigue, por tanto, garantizar el principio de estabilidad presupuestaria, vinculando a todas las Administraciones Públicas en su consecución, reforzar el compromiso de España con la Unión Europea y, al mismo tiempo, garantizar la sostenibilidad económica y social de nuestro país.

El artículo 135 de la Constitución Española queda redactado como sigue (aprovado em 2 de set de 2011):

“1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros.Una Ley Orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.3. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por Ley para emitir deuda pública o contraer crédito.Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la Ley de emisión.El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación al producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.5. Una Ley Orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera. En todo caso, regulará:

a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse.

b) La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural.c) La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de

incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.6. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los límites a que se refiere este artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias.

CRITÉRIOS DE EQUILÍBRIO ORÇAMENTAL

1. Formulação pelos clássicos: o Orçamento estaria equilibrado quando as receitas normais (receitas fiscais e em menor expressão as receitas patrimoniais) fossem suficientes para fazer face às despesas totais. O Orçamento estaria desequilibrado quando o Estado recorria ao crédito para pagar despesas). Critério do activo de Tesouraria: o Orçamento está equilibrado quando as receitas efectivas pagam as despesas efectivas. E estará desequilibrado quando se recorre a receita não efectiva para pagar despesa efectiva. Não há défice se se contrair um empréstimo (receita não efectiva) para pagar outro empréstimo anterior (despesa não efectiva).

2. Critério do activo de Tesouraria: o Orçamento está equilibrado quando as receitas efectivas pagam as despesas efectivas. E estará desequilibrado quando se recorre a receita não efectiva para pagar despesa efectiva. Não há défice se se contrair um empréstimo (receita não efectiva) para pagar outro empréstimo anterior (despesa não efectiva).

Receita Efectiva: é a receita que efectivamente aumenta o património monetário do Estado. Despesa Efectiva: é a despesa que efectivamente representa uma diminuição do património monetário do Estado. Receita não efectiva: receita que efectivamente não representa um aumento do património monetário do Estado, ou seja, é uma receita em que entra dinheiro no Estado mas no mesmo montante também aumenta o passivo. Ex: crédito, empréstimo. Despesa não efectiva: a despesa que efectivamente não diminui o património do Estado. Ex: amortização de um empréstimo; títulos do tesouro.


3. Critério do Orçamento Ordinário: a ideia associada é que que a despesa que o Estado faz num determinado ano (geração presente) deve ser financiada pela receita (fiscal) dessa geração presente; ex: construir um hospital, mas tal beneficia também a geração futura. Foi muito utilizado na ditadura de Salazar.

• Receitas e Despesas Ordinárias: receitas e despesas que se repetem em qualidade em todos os períodos orçamentais, independentemente das variações que possam ocorrer a nível do seu montante. Portanto aquelas que em qualidade ou em espécie se repetem. Ex: despesa ordinária: pagamento de salários; receita ordinária: proveniente das tributações.

• Receitas e Despesas Extraordinárias: aquelas que qualitativamente não se

repetem em todos os ciclos orçamentais. Ex: receita extraordinária: alienação de património ou recurso ao crédito; despesa extraordinária: construir um hospital.


4. Critério do Orçamento de Capital ou Orçamento Corrente: segundo este critério os juros da dívida pública são uma despesa corrente. O Orçamento está equilibrado quando as receitas correntes pagam as despesas correntes e as despesas de capital e quando a receita de capital paga as despesas de capital. Estará desequilibrado quando a receita de capital financia despesa corrente. Este critério aposta no investimento pois pode-se recorrer ao crédito sempre, para aumentar o património duradouro do Estado. Receitas e Despesas Correntes: aquelas que se verificam em todos os períodos orçamentais. Receitas de Capital: aquelas que diminuem o património duradouro do Estado. Relacionado com o investimento. Ex: alienação de património ou recorrer ao crédito. Despesas de Capital: a despesa que aumenta o património duradouro do Estado. Ex: construir uma auto-estrada. Passivos financeiros: são empréstimos, contraídos pelo Estado ou cedidos pelo estado, logo geram despesa ou receita); contracção de empréstimos ou amortização de empréstimos sem juros.

O Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) 2010‐2011 deve, segundo o Governo,

• Definir uma estratégia clara e credível de redução do défice e correcção do crescimento da dívida até 2013;• Privilegiar a redução e contenção da despesa; • Manter um quadro geral de estabilidade fiscal que não comprometa a competitividade e oemprego; • Assegurar a sustentabilidade das finanças públicas enquanto suporte do crescimento sustentadoda economia; • Reforçar o quadro orçamental, orientando o para uma orçamentação de base ‐plurianual; • Articular se com uma política de reformas estruturais para a modernização e ‐competitividade da economia portuguesa e para o combate ao endividamento externo.

É muito importante que o PEC seja visto pelos agentes económicos, pelos analistas e nas instituições internacionais como uma estratégia adequada e viável para atingir os seus objectivos, devendo, portanto, indicar as medidas necessárias para tal. Ou seja, importa que o PEC seja credível.

A credibilidade do PEC depende da:

• Fiabilidade e, em face da incerteza ainda existente, prudência dos pressupostos macroeconómicos em que assenta• Natureza, magnitude e eficácia das medidas preconizadas •Percepção existente quanto à capacidade do Governo implementar tais medidas, o que depende da sua reputação e das condições políticas de governabilidade existentesA comunicação do PEC é decisiva não só para a gestão política das condições de governabilidade, mas também para efeitos da sua credibilidade. Requer realismo. Não se pode ignorar a dificuldade da tarefa a efectuar, nem a exigência e os esforços implicados pelas medidas. Uma justa e adequada distribuição destes esforços pelos vários grupos sociais é fundamental.

Equilíbrio do orçamento dos serviços integrados (art. 23ª)

• Saldo primário (activo de tesouraria) – estimula o gasto desordenado da dívida pública, porquanto exclui os encargos (juros);

• É um quebra-cabeças – problema das indemnizações compensatórias.

• Cláusulas de salvaguarda – conjuntura do período justificadamente o não permitir – justificação pelo art. 20º/2 em relatórios – não há jurisprudência – situações de recessão – é uma concessão para o orçamento cíclico, aplicável a situações de abrandamento económico;

Orçamentos dos Serviços Integrados

Artigo 23ºEquilíbrio – Saldo primário dos serviços integrados

• 1 — Os serviços integrados têm de apresentar saldo primário positivo, salvo se a conjuntura do período a que se refere o orçamento justificadamente o não permitir.

• 2 — Os relatórios da proposta de lei do Orçamento do Estado e da Conta Geral do Estado apresentam a justifica- ção a que se refere a parte final do número anterior.

Equilíbrio do orçamento dos serviços e fundos autónomos (art. 25º)

• Saldo corrigido (activo de tesouraria) – exclusão activos e passivos financeiros + saldo da gerência anterior – visa evitar défices sistemáticos;

• Não pode ser entendido como o regresso ao critério clássico – porquanto exclui, adicionalmente, o saldo da gerência anterior;

• Com cláusulas de salvaguarda – se a execução orçamental o permitir – o MF poderá dispensar a aplicação da regra de equilíbrio estabelecida pelo 22º/1, havendo aqui lugar a uma alteração orçamental – nunca dispensa – dada natureza dos serviços e fundos autónomos (Fundo de Fomento Cultural – tem de ser alimentado pelo OE).

•

Orçamentos de Fundos e Serviços Autónomos

Artigo 25ºEquilíbrio dos SFA

1 — O orçamento de cada serviço ou fundo autónomo é elaborado, aprovado e executado por forma a apresentar saldo global nulo ou positivo.2 — Para efeitos do cômputo do saldo referido no nú- mero anterior, não são consideradas receitas provenientes de activos e passivos financeiros, bem como do saldo da gerência anterior, nem as despesas relativas a activos e passivos financeiros.3 — Nos casos em que, durante o ano a que respeitam os orçamentos a que se refere o n.o 1, a execução orçamental do conjunto das instituições do sector público administrativo o permitir, poderá o Governo, através do Ministro das Finanças, dispensar, em situações excepcionais, a aplicação da regra de equilíbrio estabelecida no mesmo número.4 — Nos casos em que seja dispensada a aplicação da regra de equilíbrio, nos termos do número anterior, o Governo:a) Aprovará as correspondentes alterações orçamentais que sejam da sua competência;b) Proporá à Assembleia da República as correspondentes alterações orçamentais que sejam da competência deste órgão.

Artigo 26º

Recurso ao crédito dos SFA

1 — É vedado o recurso ao crédito pelos serviços e fundos autónomos.2 — Exceptua-se do disposto no número anterior a con- tracção de empréstimos que dêem origem:a) A dívida flutuante, nos termos do disposto na alínea a) do artigo 3.o da Lei n.o 7/98, de 3 de Fevereiro;b) A dívida fundada, nos termos do disposto na alínea b) do artigo 3.o da Lei n.o 7/98, de 3 de Fevereiro, desde que se verifique a situação prevista no n.o 3 e na alínea b) do n.o 4 do artigo anterior e que o correspondente endividamento líquido seja autorizado pela Assembleia da República.3 — Apenas podem contrair os empréstimos a que se refere a alínea b) do número anterior os serviços e fundos autónomos cujas leis orgânicas permitam que os mesmos disponham dessas receitas.4 — Nos casos previstos nos n.os 2 e 3, os serviços e fundos autónomos recorrerão prioritariamente a financiamento junto do Tesouro.

• Orçamento da Segurança Social:

Artigo 28ºEquilíbrio para a SS

1 — As receitas efectivas do orçamento da segurança social têm de ser, pelo menos, iguais às despesas efectivas do mesmo orçamento.2 — Os saldos anuais do subsistema previdencial revertem a favor do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social, nos termos da Lei de Bases da Segu- rança Social.3 — Para efeitos do disposto no n.o 1, não são consideradas as receitas provenientes de activos e passivos financeiros, bem como, do saldo da gerência anterior, nem das despesas relativas a activos e passivos financeiros.

Artigo 29.oRecurso ao crédito da SS

O recurso ao crédito no âmbito do sistema de segurança social só é permitido ao Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, e desde que não dê origem a dívida fundada.


Equidade intergeracional1 — O Orçamento do Estado subordina-se ao princípio da equidade na distribuição de benefícios e custos entre gerações.2 — A apreciação da equidade intergeracional incluirá necessariamente a incidência orçamental:a) Das medidas e acções incluídas no mapa XVII; b) Do investimento público; c) Do investimento em capacitação humana, co-finan-ciado pelo Estado; d) Dos encargos com a dívida pública; e) Das necessidades de financiamento do sector empre-sarial do Estado; f) Das pensões de reforma ou de outro tipo.

Princípio da igualdade no campo tributário

• A observância do princípio da igualdade no campo tributário não se reconduz apenas a um teste do princípio da proibição do arbítrio. O legislador não está impedido de introduzir diferenciações e tipicizações mesmo quando estas se traduzem em “cláusulas de rigor”. O que ele não pode é tratar, sem qualquer justificação material, de forma desigual, o que é essencialmente igual, ou, de forma igual, o que é basicamente desigual.

Distinção entre igualdade vertical e a igualdade horizontal.

Ambas estão estritamente associadas à ideia de justiça / equidade e igualdade no campo da imposição de encargos tributários. O facto de em algumas abordagens do problema se entender que nos grupos com altos rendimentos não se coloca o problema da capacidade contributiva, isso não implica que a justiça ou equidade fiscal entendida como justiça distributiva, não possa ser trazida à colação quando se verifica uma tributação cumulativa (cfr. precisamente, Lei do Orçamento do estado para 2013, art. 78.o/2), que, em cascata, se revela (i) tributação desigual; (ii) tributação desproporcionada; (iii) tributação expropriativa.

A regra da unicidade da tributação do rendimento daspessoas singulares

• O art. 104.o da Constituição da República determina que o imposto sobre o rendimento das pessoas singulares seja único. Tal significa, desde logo, a inadmissibilidade de impostos especiais sobre o rendimento, bem como de “impostos classistas”, circunscritos a classes socioprofissionais onde se insere cada sujeito passivo. Do mesmo modo, fica excluída a possibilidade de duplicação de impostos sobre o rendimento.

• Se o legislador entende que é legítimo, em nome de um “estado de necessidade fiscal”, criar “impostos de classe”, então importaria identificar devidamente as classes a onerar especialmente, atendendo quer a critérios. Não desenvolveremos aqui a discussão de saber se se trata de um “direito de propriedade”, de um direito de propriedade específico, dada a sua dimensão essencial” ou de um “direito de seguro ancorado em contributos obrigatórios de capacidade económica quer a critérios de justiça material, adotando-se aquilo que poderia ser designado por smarttaxation.

A pessoalidade da tributação do rendimento das pessoas singulares

No quadro do princípio do Estado social, positivamente estruturante e conformador da ordem constitucional e da democracia económica, social e cultural que lhe é inerente, a capacidade contributiva deve ter como linha de base a capacidade real de o contribuinte dispor dos meios necessários a uma vida digna que compreenda a satisfação dos direitos, liberdades e garantias e dos direitos económicos, sociais e culturais constitucionalmente consagrados, juntamente com os direitos dos demais membros do respetivo agregado familiar. Ao contribuinte também deve ser dada a possibilidade de separar os necessários recursos para a poupança e o investimento.Daí que as regras para o apuramento do imposto tenham de atender não apenas aos gastos com a produção dos rendimentos – através de deduções específicas –, mas também às despesas respeitantes à satisfação de necessidades reais e à realização dos direitos sociais (v.g. saúde, educação, crianças ou idosos a cargo) – através de deduções à coleta. Se o legislador ignorar essas despesas constitucionalmente necessárias, ele estará a violar o princípio da capacidade contributiva em sentido material.

É a partir do rendimento disponível depois de deduzidas essas despesas que se mede a capacidade contributiva. Esta deve ter como ponto de referência a disponibilidade real, por parte dos contribuintes, de recursos adicionais suscetíveis de serem tributados pelos poderes públicos e alocados à satisfação dos iguais direitos fundamentais dos demais membros da comunidade política.Isto, naturalmente, dentro de limites de razoabilidade, necessidade, proporcionalidade e igualdade de sacrifícios. Essa disponibilidade real do rendimento deve ser aferida em concreto e pessoalmente, atendendo à realidade de cada contribuinte e agregado familiar, nisso se consubstanciando o princípio da pessoalidade do IRS, consagrado no art. 104.o, n.o 1, da CRP.

No âmbito do Estado Social há a opção pelo trabalho

• Veja-se a formulação incisiva de P. Kirchhof, ob. cit., p 1096: “o princípio da igualdade proíbe o desfavorecimento do trabalho”.

• EMERGENCIA SOCIALÉ certo que a situação de “emergência financeira” em que o Estado português se encontra obriga a um princípio de ponderação proporcional de bens. Em causa não está a necessidade de restringir e comprimir determinados direitos e interesses, nomeadamente de natureza remuneratória. É geralmente admitido que assim pode ser, não apenas para situações excepcionais (v.g. guerras, crises económicas e financeiras graves) como também em condições normais, sempre que isso for justificável,como atrás se disse,em nome de interesses públicos ponderosos, de relevo jurídico-constitucional. Deve notar-se que se afigura dificilmente compreensível e justificável, do ponto de vista constitucional, assistir à sistemática neutralização, teórica e prática, de um importante acervo de princípios, regras e doutrinas, há muito radicados no direito constitucional, como sejam a proibição da retroatividade fiscal (cláusula expost facto), o respeito pelo contrato, os direitos adquiridos, a proibição de expropriação sem justa indemnização ou as garantias de processo equitativo, sempre que se trata de restringir direitos, interesses e expectativas de funcionários públicos, pensionistas, aposentados ou trabalhadores. Do mesmo modo, ao mesmo tempo que se defende a legitimidade da adoção de medidas gerais e abstratas restritivas de direitos da generalidade dos pensionistas e dos trabalhadores,silenciam-se os deveres de protocolo do estado quanto à implementação de medidas de justiça redistributiva.

O princípio da segurança jurídica e proteção da confiança dos cidadãos

• os impostos prospetivos poderem violar o princípio da segurança jurídica em maior medida do que certos impostos retroativos (mesmo autenticamente retroativos). Basta um simples juízo de prognose quanto aos resultados para se concluir que essa medida perturbará gravemente a assunção de compromissos contratualmente assumidos pelos cidadãos com base em direitos legalmente adquiridos e em expectativas legitimamente fundadas.

Direito adquiridos

• Quando nao se trata de direitos ilegitimamente adquiridos, nomeadamente através da espoliação, da corrupção, da violação sistemática dos direitos humanos ou da cumplicidade com regimes ditatoriais ou autoritários o Estado cria expectativas ao cidadãos que tem de respeitar mesmo em caso de emergencia nacional. Só naqueles casos, sim, é que se tem discutido amplamente, no direito constitucional e no direito internacional, a legitimidade da expropriação e do confisco.

Princípios e regras orçamentais

Artigo 10º-AEstabilidade orçamental

1 — Os subsectores que constituem o sector público administrativo, bem como os organismos e entidades que os integram, estão sujeitos, na aprovação e execução dos seus orçamentos, ao princípio da estabilidade orçamental.2 — A estabilidade orçamental consiste numa situação de equilíbrio ou excedente orçamental, calculada de acordo com a definição constante do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas condições estabelecidas para cada um dos subsectores.


Artigo 10º-BSolidariedade recíproca

1 — A aprovação e a execução dos orçamentos dos subsectores a que se refere o nº 1 do artigo anterior estão sujeitas ao princípio da solidariedade recíproca.2 — O princípio da solidariedade recíproca obriga todos os subsectores, através dos seus organismos, a contribuírem proporcionalmente para a realização do princípio da estabilidade orçamental, de modo a evitar situações de desigualdade.3 — As medidas que venham a ser implementadas no âmbito do presente artigo devem constar da síntese de execução orçamental do mês a que respeitam.


Artigo 10º-CTransparência orçamental

1 — A aprovação e a execução dos orçamentos dos subsectores a que se refere o nº 1 do artigo 10º-A estão sujeitas ao princípio da transparência orçamental.2 — O princípio da transparência implica a existência de um dever de informação entre todas as entidades públicas. 3 — O princípio da transparência implica, designadamente, o dever de fornecimento de informação à entidade encarregada de monitorar a execução orçamental, nos termos e prazos a definir no decreto-lei de execução orçamental


Instrumentos de gestão

1 — Os organismos do sector público administrativo ficam sujeitos ao Plano Oficial de Contabilidade Pública, podendo ainda dispor de outros instrumentos necessários à boa gestão e ao controlo dos dinheiros e outros activos públicos, nos termos previstos na lei.2 — Todos os serviços e fundos autónomos que ainda não apliquem o Plano Oficial de Contabilidade Pública ou outro plano de substituição ficam sujeitos à disciplina financeira dos serviços integrados, sendo a estes equiparados para todos os efeitos, sem prejuízo do regime especial de autonomia administrativa e financeira que decorra de imperativo constitucional, da sua integração nas áreas do Serviço Nacional de Saúde, da regulação e supervisão, bem como do facto de se tratar de organismos especialmente competentes para a gestão dos fundos comunitários que tenham a autonomia indispensável à sua gestão.3 — O disposto nos números anteriores não abrange as entidades que aplicam o sistema de normalização contabilística ou que elaborem as suas contas em conformidade com as normas internacionais de contabilidade.


Publicidade1 — O Governo assegura a publicação de todos os documentos que se revelem necessários para assegurar a adequada divulgação e transparência do Orçamento do Estado e da sua execução, recorrendo, sempre que possível, aos mais avançados meios de comunicação existentes em cada momento. 2 — A obrigação prevista no número anterior é assegurada nas Regiões Autónomas e nas autarquias locais pelos respectivos governos regionais e câmaras municipais.

O Processo orçamental

• 1. Quem elabora o OE?• É o Ministro das Finanças que define a política financeira do Estado

no domínio orçamental e fiscal (art. 2º, n.º 1, a) e b) do DL 158/96, de 3/9 – Lei Orgânica do Ministério das Finanças);

• É a DGO (Direcção Geral do Orçamento) que coordena a preparação do OE, para além de participar na elaboração da proposta de lei (DL 344/98, de 4/11 – Lei Orgânica da DGO, artºs. 2º, n.º 1, a)), em concreto cabendo aos seguintes serviços as tarefas de elaboração:– i. Direcção de Serviços do Orçamento;

• ii. Gabinete de Estudos de Finanças Públicas – para a elaboração dos estudos necessários à preparação das políticas orçamentais e das contas públicas.

Processo orçamentalArtigo 12º-B

Programa de Estabilidade e Crescimento1 — O processo orçamental inicia-se com a revisão anual do Programa de Estabilidade e Crescimento, elaborada pelo Governo e efectuada de acordo com a regula- mentação comunitária.2 — O Programa de Estabilidade e Crescimento especifica as medidas de política económica e orçamental, apresentando de forma suficiente os seus efeitos financeiros, devidamente justificados, e o respectivo calendário de execução.3 — A revisão anual do Programa de Estabilidade e Crescimento inclui um projecto de actualização do quadro plurianual de programação orçamental, a que se refere o artigo 12.o-D, para os quatro anos seguintes.4 — AAssembleia da República procede à apreciação do Programa de Estabilidade e Crescimento no prazo de 10 dias úteis a contar da data da sua apresentação, pelo Governo.5 — O Governo envia à Assembleia da República a revisão final do Programa de Estabilidade e Crescimento, antes de o entregar definitivamente ao Conselho Europeu e à Comissão Europeia.6 — O disposto nos n.os 3 e 4 não prejudica a necessária aprovação do quadro plurianual de programação orçamen- tal nos termos do artigo 12.o-D.

Processo orçamentalArtigo 12º-C

Saldo orçamental1 — O saldo orçamental das administrações públicas, definido de acordo com o Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, corrigido dos efeitos cíclicos e das medidas temporárias, não pode ser inferior ao objectivo de médio prazo.2 — Quando não for possível o cumprimento da regra estabelecida no número anterior, o desvio é corrigido nos anos seguintes.3 — O cumprimento do disposto nos números anteriores é objecto de parecer do conselho das finanças públicas previsto no artigo 12º-I.4 — O objectivo de médio prazo é o definido no âmbito e de acordo com o Pacto de Estabilidade e Crescimento.

Processo orçamentalArtigo 12º-D

Quadro plurianual de programação orçamental1 — O Governo apresenta à Assembleia da República, de harmonia com as Grandes Opções do Plano, uma proposta de lei com o quadro plurianual de programação orçamental.2 — A proposta referida no número anterior deve ser apresentada e debatida simultaneamente com a primeira proposta de lei do Orçamento do Estado apresentada após tomada de posse do Governo.3 — O quadro plurianual de programação orçamental é actualizado anualmente, para os quatro anos seguintes, na lei do Orçamento do Estado, em consonância com os objectivos estabelecidos no Programa de Estabilidade e Crescimento a que se refere o artigo 12º-B.4 — O quadro plurianual de programação orçamental define os limites da despesa da administração central financiada por receitas gerais, em consonância com os objectivos estabelecidos no Programa de Estabilidade e Crescimento.

Processo orçamental5 — O quadro plurianual de programação orçamental define ainda os limites de despesa para cada programa orçamental, para cada agrupamento de programas e para o conjunto de todos os programas, os quais são vinculativos, respectivamente, para o primeiro, para o segundo e para os terceiro e quarto anos económicos seguintes.6 — As leis de programação financeira e as transferências efectuadas no âmbito da lei de financiamento da segurança social ficam sujeitas aos limites resultantes da aplicação dos nºs 4 e 5.7 — As despesas relativas a transferências resultantes da aplicação das leis de financiamento das regiões autónomas e das autarquias locais, as transferências para a União Europeia e os encargos com a dívida pública estão apenas sujeitos aos limites que resultam da aplicação do nº 4.8 — Os saldos apurados em cada ano nos programas orçamentais e o respectivo financiamento, nomeadamente as autorizações de endividamento, podem transitar para os anos seguintes, de acordo com regras a definir pelo Governo.9 — A dotação provisional prevista no nº 5 do artigo 8º concorre para os limites a que se refere o nº 4 e pode destinar-se a despesas de qualquer programa.

Processo orçamentalArtigo 12º-E

Prazos de apresentação da proposta de lei do Orçamento do Estado1 — O Governo apresenta à Assembleia da República, até 15 de Outubro de cada ano, a proposta de lei do Orçamento do Estado para o ano económico seguinte, acompanhada por todos os elementos a que se referem os artigos 35º a 37º.2 — O prazo a que se refere o número anterior não se aplica nos casos em que:a) O Governo em funções se encontre demitido em 30 de Setembro;b) A tomada de posse do novo Governo ocorra entre 15 de Julho e 30 de Setembro;c) O termo da legislatura ocorra entre 30 de Setembro e 31 de Dezembro.3 — Nos casos previstos no número anterior, a proposta de lei do Orçamento do Estado para o ano económico seguinte, acompanhada pelos elementos a que se referem os artigos 35º a 37º, é apresentada, pelo Governo, à Assem- bleia da República, no prazo de três meses a contar da data da sua posse.

Processo orçamental

Artigo 12º-FDiscussão e votação

1 — A proposta de lei do Orçamento do Estado é discutida e votada nos termos do disposto na Constituição, na presente lei e no Regimento da Assembleia da República.2 — A votação da proposta de lei do Orçamento do Estado realiza-se no prazo de 45 dias após a data da sua admissão pela Assembleia da República.3 — O Plenário da Assembleia da República discute e vota, na generalidade, a proposta de lei do Orçamento do Estado, nos termos e nos prazos estabelecidos no Regimento da Assembleia da República.


4 — O Plenário da Assembleia da República discute na especialidade a proposta de lei do Orçamento do Estado, nos termos e prazos estabelecidos no Regimento da Assembleia da República.5 — Com excepção das matérias votadas na especialidade pelo Plenário nos termos do nº 4 do artigo 168º da Constituição, a votação na especialidade da proposta de lei do Orçamento do Estado decorre na comissão parlamentar competente em matéria de apreciação da proposta de lei do Orçamento e tem por objecto o articulado e os mapas orçamentais constantes daquela proposta de lei.6 — Quaisquer matérias compreendidas na fase de votação na especialidade da proposta de lei do Orçamento do Estado podem ser objecto de avocação pelo Plenário da Assembleia da República, nos termos previstos no respectivo Regimento.7 — No âmbito do exame e da discussão da proposta de lei do Orçamento do Estado, a Assembleia da República pode realizar quaisquer audições nos termos gerais.8 — Para efeitos do disposto no número anterior, pode, designadamente, a Assembleia da República convocar directamente, a solicitação da comissão especializada permanente competente em matéria orçamental, as entidades que não estejam submetidas ao poder de direcção do Governo e cujo depoimento considere relevante para o cabal esclarecimento da matéria em apreço.


Artigo 12º-GPublicação do conteúdo integral do OrçamentoO Governo assegura a publicação anual do conteúdo integral do Orçamento do Estado até ao final do segundo mês após a entrada em vigor da lei do Orçamento do Estado.

Processo Orçamental no BrasilArtigo 165, CF/88 : as leis de iniciativa do poder executivo estabelecerão:• Plano Plurianual• Lei de Diretrizes Orçamentarias (LDO) – lei ordinária

– Comprende as metas e prioridades da Administração Pública Federal, as despesas capital para o ano subsequentamento, orientações para a LOA, alterações na lei tributária e definição da política das agências financeiras oficiais de fomento – como o BdB, as Caixas Economicas ou habitacionais, etc)

– Lei da responsabilidade Fiscal fortalece a LDO pois estabelece dois macro objetivos: 1. evitar défices públicos e 2. reduzir endividamentos publicos o que implica o planemento. No art 4º da LRF inclui os anexos da LDO:• Anexos: metas fiscais (receitas e despesas), resultados nominal e primário, por três anos (inclui os

dois subsequentes)• Anexos de riscos fiscais – passivos contingentes e outros riscos e inclui as providencias a tomar caso os

riscos se realizem• Anexo: objectivos das politicas monetarias, Despesas de capitai (mais de um ano)cambiais crediticios,

metas de inflação• Anexo: cretérios dos investimentos incluindo os investmentos em curso

• Orçamento anual (LOA) – complementar– Previsão das Receitas e Despesas anuais

Processo de orçamentação de base zero

Artigo 21º-A1 — Sem prejuízo dos princípios e das regras orçamentais constantes da presente lei de enquadramento orçamental, a organização e a elaboração do Orçamento do Estado comporta os seguintes procedimentos:a) A sistematização de objectivos referida no nº 1 do artigo 15º obriga a que cada um dos organismos a que se refere o nº 1 do artigo 2º justifique detalha- damente todas as dotações de despesa que pretende inscrever no orçamento, com base na análise de custo de estrutura e de cada uma das actividades que pretende desenvolver;b) Obrigatoriedade de indicação de alternativas para a concretização de cada uma das actividades a desenvolver; c) Análise das propostas de despesa e das alternativas apresentadas, em função do seu enquadramento nas actividades programadas; d) Avaliação e decisão sobre as propostas e as alternativas apresentadas.

OE base zero

2 — As regras previstas no número anterior devem preferencialmente ser aplicadas na organização e naelaboração do segundo ou do terceiro Orçamento do Estado após o início de uma nova legislatura.3 — Compete ao Governo, mediante proposta do Ministro das Finanças, definir quais os organismos e programas incluídos no processo de orçamentação de base zero, com prioridade para os programas orçamen- tais em situação de défice orçamental.

Análise e avaliação da orçamentação de base zero

Artigo 21º-B1 — A análise das propostas e das alternativas apresentadas pelos organismos e serviços integrados em ministérios será feita no âmbito do respectivo Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais ou pela Direcção-Geral do Orçamento.2 — A análise das propostas e das alternativas apresentadas pelos restantes organismos e serviços será feita pelo Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais do Ministério das Finanças e da Administração Pública ou pela Direcção-Geral do Orçamento.3 — A avaliação das propostas e das alternativas engloba poderes de correcção de deficiências ou excessos de orçamentação, com fundamento no critério da adequação dos meios aos fins definidos.4 — Compete ao Ministro das Finanças, que pode delegar, efectuar a análise final das propostas e das alternativas apresentadas pelos organismos referidos nos números anteriores.

Aplicação da orçamentação de base zero às empresas públicas

Artigo 21º-C1 — No âmbito dos poderes relativos ao exercício da função accionista nas empresas públicas, previstos no artigo 11.o do Decreto-Lei n.o 558/99, de 17 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei n.o 300/2007, de 23 de Agosto, e pelas Leis n.os 64-A/2008, de 31 de De- zembro, e 55-A/2010, de 31 de Dezembro, o Governo incluirá nas orientações estratégicas a necessidade de observância pelas empresas públicas do processo de orçamentação de base zero na elaboração dos respectivos orçamentos, orientadas no sentido de contribuir para o equilíbrio económico e financeiro do conjunto do sector público e para a obtenção de níveis adequados de satisfação das necessidades da colectividade.2 — Compete ao Ministro das Finanças e ao ministro responsável pela tutela das empresas públicas em causa, que podem delegar, a verificação do cumprimento das orientações previstas no número anterior, podendo emitir directivas para a sua aplicação.

Adopção da orçamentação de base zero pelos institutos públicos e pelas entidades

públicas empresariais• Artigo 21.o-D1 — No âmbito dos poderes de tutela e superintendência sobre os institutos públicos, elencados nos artigos 41º e 42º da Lei n.o 3/2004, de 15 de Janeiro, na redacção dada pela Lei nº 64-A/2008, de 31 de Dezembro, e dos poderes de tutela económica e financeira das entidades públicas empresariais, elencados no artigo 29º do Decreto-Lei n.o 558/99, de 17 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei nº 300/2007, de 23 de Agosto, e pelas Leis n.os 64-A/2008, de 31 de Dezembro, e 55-A/2010, de 31 de Dezembro, o Governo aprovará:a) As orientações estratégicas e as directrizes necessárias para a observância pelos institutos públicos e entidades públicas empresariais de orçamentação de base zero na elaboração dos respectivos orçamentos;b) Os critérios a observar no processo tutelar de aprovação dos orçamentos dos institutos públicos para avaliação da sua conformidade às orientações referidas na alínea anterior.

Enquadramento orçamental da orçamentação de base zero

• Artigo 21º-EPara além dos elementos informativos referidos no artigo 37º, nos anos em que o orçamento de base zero seja aplicado, o Governo deve incluir na proposta de lei do Orçamento do Estado as informações relevantes relacionadas com a apresentação de cada programa sujeito a esta regra orçamental.

Regulamentação da orçamentação de base zero

• Artigo 98ºPara efeitosdo previsto no artigo 21º-A e seguintes, compete ao Governo definir:a) A adaptação ao processo de orçamentação de base zero das regras relativas ao modo e à forma de definição concreta dos programas e medidas a inscrever no Orçamento do Estado e das respectivas estruturas;b) O modo de aplicação do processo de orçamentação de base zero na organização e elaboração dos orçamentos dos serviços e fundos autónomos, no orçamento da segurança social, bem como no âmbito dos programas plurianuais dos serviços públicos nas áreas da saúde, educação, segurança social, justiça e segurança pública.»

Programa

• Conteúdo do Orçamento• A estrutura formal do Orçamento– O articulado– Os mapas

• Problemas do articulado – Em especial os “cavaleiros orçamentais” e as

autorizações • ao Governo– As medidas de política fiscal

Programa• Preparação e Aprovação do Orçamento• A competência para a preparação do Orçamento• Critérios de preparação orçamental• A integração entre Orçamento e planificação• O papel do Ministério das Finanças• A informação ao Parlamento• A votação do Orçamento• Poderes da Assembleia da República e procedimentos de votação• O atraso na aprovação do Orçamento• As vinculações externas do Orçamento• A Lei de Estabilidade Orçamental

Direito Constitucional FinanceiroArtigo 106.º da CRP

Elaboração do Orçamento1. A lei do Orçamento é elaborada, organizada, votada e executada, anualmente, de acordo com a respectiva lei de enquadramento, que incluirá o regime atinente à elaboração e execução dos orçamentos dos fundos e serviços autónomos.2. A proposta de Orçamento é apresentada e votada nos prazos fixados na lei, a qual prevê os procedimentos a adoptar quando aqueles não puderem ser cumpridos.3. A proposta de Orçamento é acompanhada de relatórios sobre:a) A previsão da evolução dos principais agregados macroeconómicos com influência no Orçamento, bem como da evolução da massa monetária e suas contrapartidas; b) A justificação das variações de previsões das receitas e despesas relativamente ao Orçamento anterior; c) A dívida pública, as operações de tesouraria e as contas do Tesouro; d) A situação dos fundos e serviços autónomos; e) As transferências de verbas para as regiões autónomas e as autarquias locais; f) As transferências financeiras entre Portugal e o exterior com incidência na proposta do Orçamento; g) Os benefícios fiscais e a estimativa da receita cessante.

A Constituição como parâmetro de acção e parâmetro de controlo da legislação orçamental

• Será a “lei de salvação pública uma lei suprema” (salus publica suprema lexest), não podendo o pacto de estabilização orçamental assinado pelo Governo Português e a chamada “Troika” (FMI, BCE, EU) ser confrontado com exigências jurídico-constitucionais impeditivas da implementação das “medidas de austeridade” previstas no Pacto? Por outro lado, as próprias leis orçamentais pressupoem uma quase infinita liberdade de conformação do legislador que tornaria irrelevante qualquer argumentação jurídico-constitucional tendente a provar a rota de colisão de alguns “precipitados normativos” incluídos na lei do orçamento com regras e princípios de constituição?

• Nesta concepção, tudo seria política e economia, sem direito, desde logo do direito constitucional. Numa palavra: as normas constitucionais financeiras careceriam de vinculação normativa, ou, pelo menos, padeceriam de justiciabilidade reduzida, tornando impossível ou inútil a suscitação de controlo de inconstitucionalidade dos “pacotes normativos orçamentais”.

As normas jurídico-constitucionais financeiras partilham da força normativa da constituição (regras e princípios) e estão sujeitas ao

controlo do Tribunal Constitucional

• A doutrina mais actualizada e a jurisprudência mais informada (a começar pela jurisprudência do Tribunal Constitucional português) não deixa quaisquer dúvidas quanto ao problema básico aqui aflorado: “as normas jurídico-constitucionais financeiras partilham da força normativa da constituição (regras e princípios) e estão sujeitas ao controlo do Tribunal Constitucional no âmbito das competências deste. As dúvidas que se colocam dizem respeito à intensidade da vinculação normativa e respectiva densidade de controlo, mas não quanto à justiciabilidade da constituição financeira. Isto, sobretudo, numa ordem constitucional como a portuguesa, em que a constituição financeira e tributária não é uma mera “ordem quadro”, antes contém “medidas de acção e de controlo” que obrigam o legislador financeiro a observá-las e aplicá-las nos diferentes diplomas legislativos ordinários. É possível mesmo afirmar que se verifica, hoje, uma nova fase de controlo, pautada por maior qualidade e intensidade.

A Lei orçamental como lei jusfundamentamente restritiva

• Na retórica argumentativa incidente sobre a lei do orçamento é esquecida outra dimensão jusfundamental basilar: o poder financeiro estatal é, hoje, a forma de expressão mais relevante da administração ingerente e ameaçadora dos direitos fundamentais dos cidadãos. A invocada subtileza técnico-económica das normas orçamentais legislativamente fabricadas não equivale a um perfeccionismo normativo alheio à constituição e aos direitos. Precisamente por isso, a questão que se coloca é a de saber como é que a profunda reentrância da lei orçamental na posição jusfundamental dos pensionistas – sobretudo quanto ao proclamado “imposto de solidariedade” – pode fugir às exigências das “restrições constitucionais”, às leis restritivas de direitos fundamentais. Por outras palavras: como é que se pode dar como adquirido que a lei mais intrusiva na esfera jurídico- patrimonial dos cidadãos é rebelde ao filtro do teste das intervenções restritivas: constituído pela convocação de princípios estruturantes, como o princípio da proporcionalidade, o princípio da não retroactividade, o princípio da generalidade e abstracção e o princípio da salvaguarda do núcleo essencial?

Limites à função financeira do Estado

• Mas mais: como defender, jurídico-constitucionalmente, que a “função financeira” e a “política financeira de combate à dívida pública” – muitas vezes assentes em meras teorias económicas – justificariam a inexistência de limites à liberdade de conformação do legislador? Ainda em termos mais concretos: o “princípio da capacidade contributiva”, o “princípio da tributação progressiva dos rendimentos”, o “princípio da igualdade perante a lei”, o “princípio da justiça familiar” impõem ou não uma vinculação jurídico-constitucional ao poder financeiro do Estado, no quadro de um Estado de direito democrático?

Para Gomes Canotilho. “as interrogações anteriores procuram chamar a atenção para este ponto de partida: mesmo em “situações de crise” e de “perigo de insolvência”, as medidas económicas excepcionaisnada têm a ver com a suspensão de garantias e direitos em estado de excepção constitucional (estado de sítio e estado de emergência). E é esta resistência da juridicidade estatal que está também em causa quando se “inventam” medidas económicas pretensamente sucedâneas dos princípios e regras jurídico-constitucionais. Em termos jurídico-constitucionais, de pouco adianta falar de privilégios de pensionistas dos funcionários públicos em relação aos aposentados do sector privado quando o punctumsaliens da questão é interpretar o princípio da proporcionalidade como princípio de controlo e de medida de leis restritivas. É constitucionalmente claudicante invocar a exigência de sustentabilidade legitimadora do corte de pensões pelo lado da despesa quando os contributos para a “solidariedade nacional” pressupõem a demonstração do cumprimento rigoroso das normas constitucionais tributárias quanto aos requisitos de criação de novos impostos. Afigura-se- nos, na sequência do raciocínio anterior, que a convocação/imposição de uma “taxa de solidariedade” em nome da “reforma estrutural das funções do estado”, peca por um claro desvio de fins dos contributos do sistema de pensões. As contribuições para a segurança social não são o meio apropriado para o financiamento das funções gerais do estado, são uma contraprestação para a segurança existencial pós-reforma. Ora, se o esquema impositivo tributário já é mais que constitucionalmente problemático no respeitante às taxas incidentes sobre as pensões, não se vê como salvar um novo imposto que encontra como fundamento a equívoca menção comunitarista de solidariedade nacional.

Vinculação do legislador a protecção da“propriedade” dos pensionistas

O sistema de pensões caracteriza-se pela sua estrutura organizatória solidária garantidora de uma prestação individual ao cidadão contributivo. Não é clara, ainda hoje, a verdadeira natureza jurídica desta prestação. Já foi avançada a sua caracterização como “propriedade solidarística” que obrigaria o legislador a não regular arbitrariamente a “posição pensionista” proprietariamente protegida. Mesmo que a qualificação jurídica de propriedade não seja isenta de dificuldades e que o legislador disponha de discricionariedade conformadora para adaptar o sistema aos vários condicionalismos políticos, sociais e económicos, a ideia de posição prestacional de tipo proprietarístico não deixou de servir como mais um bordão jurídico-constitucional destinado a refrear os impulsos excessivamente intrusivos do legislador. São conhecidas as formulações linguísticas do Tribunal Constitucional Alemão a este respeito: “as regulações que conduzam a ingerências em tais posições só são admissíveis quando, em nome do interesse público e a tomada em consideração do princípio da proporcionalidade, elas se revelam justificadas. Neste contexto, as ingerências devem ser necessárias e adequadas à prossecução do fim invocado. De uma forma especial, não podem os particulares ser onerados de forma excessiva, e, para eles imprevisível”.

• Além disso, deve ser tida em conta a confiança dos pensionistas numa posição pensionista prestacional alicerçada ao longo dos anos. Isto significa que a protecção da posição jusfundamental pensionista obriga ao legislador a pautar-se pelas exigências de estrita racionalidade: (i) as intervenções restritivas no sistema de pensões devem ser justificadas e justificáveis; (ii) necessárias, adequadas e proporcionais6.

Artigo 104ª da C Rep de Angola(Orçamento Geral do Estado)

1. O Orçamento Geral do Estado constitui o plano financeiro anual ou plurianual consolidado do Estado e deve reflectir os objectivos, as metas e as acções contidos nos instrumentos de planeamento nacional.2. O Orçamento Geral do Estado é unitário, estima o nível de receitas a obter e fixa os limites de despesas autorizadas, em cada ano fiscal, para todos os serviços, institutos públicos, fundos autónomos e segurança social, bem como para as autarquias locais e deve ser elaborado de modo a que todas as despesas nele previstas estejam financiadas.3. A lei define as regras da elaboração, apresentação, adopção, execução, fiscalização e controlo do Orçamento Geral do Estado.4. A execução do Orçamento Geral do Estado obedece ao princípio da transparência e da boa governação e é fiscalizada pela Assembleia Nacional e pelo Tribunal de Contas, em condições definidas por lei.

Artigo 161.o da CR Angola(Competência política e legislativa)

Compete à Assembleia Nacional, no domínio político e legislativo: (…)c) Conferir ao Presidente da República autorizações legislativas e apreciar, para efeitos de cessação de vigência ou modificação, os decretos legislativos presidenciais autorizados, nos termos da lei; d) Apreciar, para efeitos de conversão em lei ou rejeição, os decretos legislativos presidenciais provisórios; e) Aprovar o Orçamento Geral do Estado; (…)

O que distingue a apresentação formal das receitas (contabilística) da apresentação substancial (com base em critérios)?

a. Activo patrimonial do Estado – o orçamento corrente e o orçamento de capitalb. Critério clássico – receitas normais (patrimoniais e tributárias) e não normais (creditícias)c. – receitas efectivas e não efectivas – alteração do património de tesouraria/ Activo de tesouraria - ex: pagamento de impostos – é receita efectiva / contracção de empréstimos – receita não efectiva – porque implica uma inscrição nas despesas como amortização de empréstimos (+ juros – encargos correntes da dívida pública)d. Orçamento ordinário – receitas ordinárias e extraordinárias (repetição qualitativa das receitas nos vários orçamentos)

Orçamento de EstadoArtigo 13º

Conteúdo formal e estrutura

1 — O Orçamento do Estado contém, relativamente ao período a que respeita, as dotações das despesas e as previsões das receitas relativas aos organismos referidos no nº 1 do artigo 2º, devidamente quantificadas, bem como as estimativas das receitas cessantes em virtude de benefícios tributários.

2 — As dotações, previsões e estimativas referidas no número anterior formam, respectivamente, o orçamento do subsector dos serviços integrados, adiante designado por orçamento dos serviços integrados, o orçamento do subsector dos serviços e fundos autónomos, incluindo os dos vários serviços e fundos, adiante designado por orçamento dos serviços e fundos autónomos, e o orça- mento do sistema de solidariedade e segurança social, adiante designado por orçamento da segurança social.

Sistema de gerência e sistema de exercício

• - O que é abrangido no OE?• i. Orçamento de gerência – neste incluem-se no

OE todas as receitas a cobrar efectivamente durante o ano e a despesas a realizar efectivamente, independentemente do momento em que juridicamente tenham nascido;

• ii. Orçamento de exercício – neste inscrevem-se todos os créditos e débitos originados naquele período orçamental, independentemente do momento em que se virão a concretizar.

• iii. Sistema português – sistema de gerência, com uma concessão ao sistema de exercício, admite-se o fecho de despesas num período complementar até 15 de Fevereiro (normalmente), mas nos últimos anos, tem sido até 21 de Janeiro, isto é a efectivação dos créditos originados ou autorizados até 31 de Dezembro podem ser realizados até 21 de Janeiro do ano seguinte, relevando para efeitos de execução orçamental do ano anterior. Isto está estabelecido no Decreto de execução orçamental, pois a determinação do sistema faz parte do poder de execução orçamental.

• Vantagens do sistema de gerência:– 1. é fácil e clara a execução, mas dificulta a responsabilização de cada Governo pela

elaboração e execução dos orçamentos que lhe são imputáveis;– 2. No entanto os orçamentos de exercício têm uma desvantagem – num determinado

ano não sabemos ao certo qual a situação de tesouraria, não sabemos ao certo quais são as despesas que têm de ser pagas durante esse ano.

• Para obviar os inconvenientes do orçamento de gerência (dificuldades na responsabilização de cada Governo, pela elaboração e execução dos orçamentos que lhe são imputáveis) o legislador previu:

iv. que a elaboração do orçamento fizesse um enquadramento da perspectiva plurianual (Mapa XVII – Responsabilidades contratuais plurianuais – ver art. 29º da LEO);v. que os orçamentos dos organismos do sector público administrativo integrem programas, medidas, projectos ou acções que impliquem encargos plurianuais, prevendo:1. a depesa total de cada programa;2. as parcelas desses encargos relativos ao ano em causa;3. com carácter indicativo, as despesas de cada 1 ou 2 anos seguintes.(ATENÇÃO: mesmo quando a lei prevê a existência de mapas plurianuais, as verbas neles incluídas devem ser inscritas no OE de cada ano, sob pena de não poderem ser realizadas por falta de cabimento orçamental – 106º/1 da CRP)

Harmonização com os planos

• O Orçamento do Estado é desenvolvido de harmonia com as Grandes Opções e demais planos elaborados nos termos e para os efeitos previstos no título II da parte II da Constituição da República Portuguesa, designadamente mediante a gestão por objectivos.

Gestão por objectivos1 — Os orçamentos e contas dos organismos a que se refere o nº 1 do artigo 2º devem ser objecto de uma sistematização por objectivos, compatibilizada com os objectivos previstos nas Grandes Opções do Plano, considerando a definição das actividades a desenvolver por cada organismo e respectivos centros de custos e tendo em conta a totalidade dos recursos envolvidos, incluindo os de capital, visando fundamentar as decisões sobre a reorientação e o controlo da despesa pública:a) No conhecimento da missão, objectivos e estratégia do organismo;b) Na correcta articulação de cada área de actividade em relação aos objectivos;c) Na responsabilização dos agentes empenhados na gestão das actividades pela concretização dos objectivos e bom uso dos recursos que lhes estão afectos;d) Na identificação de actividades redundantes na ca- deia de valor do organismo a justificada reafectação dos recursos nelas consumidos.2 — Os desenvolvimentos orçamentais referidos no n.o 1 obedecem à estruturação por programas prevista na presente lei.

Orçamentos por Programas

Artigo 18ºRegime

1 — Sem prejuízo da sua especificação de acordo com as classificações orgânica, funcional e económica, as despesas inscritas nos orçamentos que integram o Orçamento do Estado estruturam-se por programas, nos termos previstos na presente lei.

Programas orçamentais

1 — O programa orçamental inclui as despesas correspondentes a um conjunto de medidas que concorrem, de forma articulada e complementar, para a concretização de um ou vários objectivos específicos, relativos a uma ou mais políticas públicas, dele fazendo necessariamente parte integrante um conjunto de indicadores que permitam avaliar a economia, a eficiência e a eficácia da sua realização.2 — A avaliação da economia, da eficiência e da eficácia de programas com recurso a parcerias dos sectores público e privado tomará como base um programa alternativo visando a obtenção dos mesmos objectivos com exclusão de financiamentos ou de exploração a cargo de entidades privadas, devendo incluir, sempre que possível, a estimativa da sua incidência orçamental líquida.3 — O Governo define agrupamentos de programas de acordo com as respectivas áreas de actuação.4 — O programa orçamental pode ser executado por uma ou várias entidades pertencentes:a) Ao mesmo título;b) Ao mesmo ou a diferentes subsectores da administração central.5 — Cada programa orçamental divide-se em medidas, podendo existir programas com uma única medida.6 — Os programas orçamentais com financiamento comunitário devem identificar os programas comunitários que lhes estão associados.

Medidas

Artigo 20º1 — A medida compreende despesas de um programa orçamental correspondente a projectos ou actividades, bem especificados e caracterizados, que se articulam e complementam entre si e concorrem para a concretização dos objectivos do programa em que se inserem.2 — A medida pode ser executada por uma ou várias entidades pertencentes ao mesmo ou a diferentes subsectores da administração central.3 — Cada medida divide-se em projectos ou actividades, podendo existir medidas com um único projecto ou actividade.4 — O projecto ou actividade correspondem a unidades básicas de realização da medida, com orçamento e calen- darização rigorosamente definidos.5 — As medidas, projectos ou actividades podem ser criados no decurso da execução do Orçamento do Estado. 6 — As alterações decorrentes da criação de medidas, nos termos do número anterior, devem constar expressamente do relatório informativo sobre a execução orçamental a publicar mensalmente.

EndividamentoArtigo 16º-A

Financiamento do Estado1 — Para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da sua execução, incluindo os serviços e fundos autónomos, o Orçamento do Estado estabelece a variação máxima do endividamento líquido global directo do Estado.2 — Em acréscimo à variação máxima do endividamento líquido global directo referida no número anterior, o Estado pode financiar-se antecipadamente até ao limite de 50% das amortizações previstas de dívida pública fundada a realizar no ano orçamental subsequente.3 — Caso seja efectuado financiamento antecipado num determinado ano orçamental, o limite de endividamento do ano subsequente é reduzido pelo financiamento antecipado efectuado, mas pode ser aumentado até 50 % das amortizações de dívida pública fundada a realizar no ano orçamental subsequente.

A prorrogação da vigência do OE anterior

Orçamento provisório(12º-H da LEO)• a. Em que casos surge?

– i. No caso de rejeição da proposta de LOE;– ii. No caso de tomada de posse do Governo entre o dia 15 de Julho e o dia 14 de

Outubro;– iii. No caso de caducidade da proposta de LOE em virtude da demissão do

Governo proponente ou de Governo anterior não ter apresentado qualquer proposta;

– iv. No caso de não votação parlamentar de proposta de LOE.• b. Regras de execução do orçamento provisório:

– i. Quanto às receitas – autorização para arrecadação;– ii. Quanto às despesas – autorização para realização, de acordo com a regra dos

duodécimos das despesas apresentadas de acordo com a classificação orgânica;– iii. Regime transitório – imputação das receitas e despesas às contas do novo ano

económico iniciado em 1 de Janeiro.•

Prorrogação da vigência da lei do Orçamento

Artigo 12º-HProrrogação da vigência da lei do Orçamento

1 — A vigência da lei do Orçamento do Estado é pror- rogada quando se verifique:a) A rejeição da proposta de lei do Orçamento do Estado;b) A tomada de posse do novo Governo, se esta tiver ocorrido entre 1 de Julho e 30 de Setembro;c) A caducidade da proposta de lei do Orçamento do Estado em virtude da demissão do Governo proponente ou de o Governo anterior não ter apresentado qualquer proposta;d) A não votação parlamentar da proposta de lei do Orçamento do Estado.2 — A prorrogação da vigência da lei do Orçamento do Estado abrange o respectivo articulado e os correspondentes mapas orçamentais, bem como os seus desenvolvimentos e os decretos-leis de execução orçamental.

3 — A prorrogação da vigência da lei do Orçamento do Estado não abrange:a) As autorizações legislativas contidas no seu articulado que, de acordo com a Constituição ou os termos em que foram concedidas, devam caducar no final do ano económico a que respeitava a lei;b) A autorização para a cobrança das receitas cujos regimes se destinavam a vigorar apenas até ao final do ano económico a que respeitava a lei;c) A autorização para a realização das despesas relativas a serviços, programas e medidas plurianuais que devam extinguir-se até ao final do ano económico a que respeitava aquela lei.4 — Durante o período transitório em que se mantiver a prorrogação da vigência da lei do Orçamento do Estado respeitante ao ano anterior, a execução do orçamento das despesas obedece ao princípio da utilização por duodé- cimos das verbas fixadas nos mapas orçamentais que as especificam, de acordo com a classificação orgânica, sem prejuízo das excepções previstas na alínea a) do n.o 5 do artigo 43.o

5 — Durante o período transitório em que se mantiver a prorrogação da vigência da lei do Orçamento do Estado respeitante ao ano anterior, o Governo e os serviços e fundos autónomos podem:a) Emitir dívida pública fundada, nos termos previstos na respectiva legislação;b) Conceder empréstimos e realizar outras operações activas de crédito, até ao limite de um duodécimo do montante máximo autorizado pela lei do Orçamento em cada mês em que ela vigore transitoriamente;c) Conceder garantias pessoais, nos termos previstos na respectiva legislação.

6 — As operações de receita e de despesa executadas ao abrigo do regime transitório são imputadas às contas respeitantes ao novo ano económico iniciado em 1 de Janeiro.7 — Para efeitos do disposto no número anterior, os decretos-leis de execução das leis do Orçamento do Estado que entrem em vigor com atraso estabelecem os procedimentos a adoptar nos casos em que nestas deixem de constar dotações ou sejam modificadas designações de rubricas existentes no Orçamento anterior e por conta das quais tenham sido efectuadas despesas durante o período transitório.8 — Durante o período transitório em que se mantiver a prorrogação da vigência da lei do Orçamento respeitante ao ano anterior, o Governo pode aprovar, por decreto-lei, as normas de execução orçamental necessárias para disciplinar a aplicação do regime estabelecido no presente capítulo.

Jurisprudência do TCAvaliação da inconstitucionalidade

• A jurisprudência do Tribunal Constitucional está há muito assente na matéria, considerando que a revogação (ou a caducidade) de uma norma não impede, por si só, a possibilidade de apreciação útil da sua eventual inconstitucionalidade, para efeitos de declaração desta última com força obrigatória geral. Como se escreveu no Acórdão n.º 73/90 deste Tribunal, «enquanto a revogação tem, em princípio, uma eficácia prospectiva (ex nunc), a declaração de inconstitucionalidade de uma norma tem, por via de regra, uma eficácia retroactiva (ex tunc) (cfr. o artigo 282.º, n.º 1, da Constituição). Daí que, neste último caso, possa haver interesse na eliminação dos efeitos produzidos medio tempore (cfr. o Acórdão n.º 238/88, publicado no Diário da República, II Série, de 21 de Dezembro de 1988)» (in Diário da República, II Série, n.º 165, de 19 de Julho de 1990. Segundo esta jurisprudência, existe interesse relevante para a apreciação e declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, sempre que tal declaração for indispensável para eliminar os efeitos produzidos pela norma questionada durante o período de vigência (vejam-se, entre outros, os Acórdãos n.os 17/83, 103/87, 415/89 e 135/90, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 1.º Vol., pp. 93 e segs., Diário da República, I Série, n.º 103, de 6 de Março de 1987, e II Série, n.º 213, de 15 de Setembro de 1989, e n.º 207, de 7 de Setembro de 1990, respectivamente, além dos acima referidos Acórdãos n.os 238/88 e 73/90).

• (...) tem de começar por averiguar-se se existe qualquer interesse jurídico relevante ou utilidade no conhecimento da questão da inconstitucionalidade da norma cuja vigência cessou pelo decurso do tempo. A resposta a tal questão há-de encontrar-se através de um juízo de prognose sobre se seria adequado que o Tribunal Constitucional utilizasse a faculdade de fixação aos efeitos da inconstitucionalidade, no caso da sua eventual declaração, com alcance mais restrito do que o previsto no n.º 1 do artigo 282.º da Constituição, limitando os efeitos temporais dessa declaração, de tal modo que a mesma teria puro alcance doutrinal ou teórico.

Qual o conteúdo da proposta de lei de OE?

• a. Articulado (LEO);• b. Mapas orçamentais (LEO) – ao todo 21 mapas:

– 1. Mapas orçamentais de base (vinculativos):• A. Mapas I a III, V a VIII, X, XI e XV.

– 2. Mapas orçamentais derivados (não vinculativos) – os restantes.• c. Para além disso, a proposta de lei é acompanhada por:

– 1. desenvolvimentos orçamentais (LEO) – que contém a estruturação das receitas e das despesas até ao nível máximo de desagregação;

– 2. relatório (LEO) – que contém a justificação da política orçamental implementada;

• 3. elementos informativos (LEO) – todos os elementos necessários à tomada de opções no âmbito da política orçamental.

Lei do Orçamento de Estado

Conteúdo formal e estrutura

A lei do Orçamento do Estado contém o articulado e os mapas orçamentais. (Artigo 30º da LEO)

Articulado

• 1 — O articulado da lei do Orçamento do Estado comtém, designadamente:

• a) A aprovação dos mapas orçamentais;• b) As normas necessárias para orientar a execução orçamental;• c) A indicação do destino a dar aos fundos resultantes dos eventuais

excedentes dos orçamentos dos serviços integrados e dos serviços e fundos autónomos;

• d) A eventual indicação das verbas inscritas no orçamento que, para assegurar a consecução de objectivos de política orçamental, ficam cativas, até o Governo autorizar a sua utilização, total ou parcial, nos casos em que a evo- lução da execução orçamental o permita;

• e) A determinação do montante máximo do acréscimo de endividamento líquido e as demais condições gerais a que se deve subordinar a emissão de dívida pública fundada pelo Estado, através do Governo, e pelos serviços e fundos autónomos, durante o ano económico;

ARTICULADO

f) A determinação dos montantes suplementares ao acréscimo de endividamento líquido autorizado, nos casos em que se preveja o recurso ao crédito para financiar as despesas com as operações a que se refere a antecedente alí- nea d) ou os programas de acção conjuntural;g) A determinação das condições gerais a que se devem subordinar as operações de gestão da dívida pública legalmente previstas;h) A determinação do limite máximo das garantias pessoais a conceder pelo Estado, através do Governo, e pelos serviços e fundos autónomos, durante o ano económico;i) A determinação do limite máximo dos empréstimos a conceder e de outras operações de crédito activas, cujo prazo de reembolso exceda o final do ano económico, a realizar pelo Estado, através do Governo, e pelos serviços e fundos autónomos;j) A determinação do limite máximo das antecipações a efectuar, nos termos da legislação aplicável;l) A determinação do limite máximo de eventuais compromissos a assumir com contratos de prestação de serviços em regime de financiamento privado ou outra forma de parceria dos sectores público e privado;

Articulado

m) A determinação dos limites máximos do endividamento das Regiões Autónomas, nos termos previstos na respectiva lei de finanças;n) A eventual actualização dos valores abaixo dos quais os actos, contratos e outros instrumentos geradores de despesa ou representativos de responsabilidades financeiras directas ou indirectas ficam isentos de fiscalização prévia pelo Tribunal de Contas;o) O montante global máximo de autorização financeira ao Governo para satisfação de encargos com as prestações a liquidar, referentes a contratos de investimento público no âmbito da Lei de Programação Militar, sob a forma de locação;p) As demais medidas que se revelem indispensáveis à correcta gestão financeira dos serviços integrados, dos serviços e fundos autónomos e do sistema de segurança social no ano económico a que respeita a lei do Orçamento.

2 — As disposições constantes do articulado da lei do Orçamento do Estado devem limitar-se ao estritamente necessário para a execução da política orçamental e financeira.

Mapas orçamentais

• Os mapas a que se refere a alínea a) do n.o 1 do artigo anterior são os seguintes:

• Mapa I, «Receitas dos serviços integrados, por classi- ficação económica»;• Mapa II, «Despesas dos serviços integrados, por classi- ficação orgânica,

especificadas por capítulos»;• Mapa III, «Despesas dos serviços integrados, por clas- sificação funcional»;• Mapa IV, «Despesas dos serviços integrados, por clas- sificação

económica»;• Mapa V, «Receitas dos serviços e fundos autónomos, por classificação

orgânica, com especificação das receitas globais de cada serviço e fundo»;• Mapa VI, «Receitas dos serviços e fundos autónomos, por classificação

económica»;• Mapa VII, «Despesas dos serviços e fundos autónomos, por classificação

orgânica, com especificação das despesas globais de cada serviço e fundo»;;

Mapas orçamentais

• Mapa VIII, «Despesas dos serviços e fundos autónomos, por classificação funcional»;

• Mapa IX, «Despesas dos serviços e fundos autónomos, por classificação económica»;

• Mapa X, «Receitas da segurança social, por classifica- ção económica»;• Mapa XI, «Despesas da segurança social, por classifi- cação funcional»;• Mapa XII, «Despesas da segurança social, por classi- ficação económica»;• Mapa XIII, «Receitas de cada subsistema, por classifi- cação económica»;• Mapa XIV, «Despesas de cada subsistema, por classi- ficação económica»;• Mapa XV, «Despesas correspondentes a programas»;• Mapa XVI, «Repartição regionalizada dos programas e medidas, de

apresentação obrigatória, mas não sujeito a votação»;• Mapa XVII, «Responsabilidades contratuais plurianuais dos serviços

integrados e dos serviços e fundos autónomos, agrupadas por ministérios»;• Mapa XVIII, «Transferências para as regiões autónomas»; Mapa XIX,

«Transferências para os municípios»; Mapa XX, «Transferências para as freguesias»; Mapa XXI, «Receitas tributárias cessantes dos serviços

• integrados, dos serviços e fundos autónomos e da segu- rança social».

Proposta de lei• Artigo 34º• 1 — A proposta de lei do Orçamento do Estado tem uma

estrutura e um conteúdo formal idênticos aos da lei do Orçamento.

• 2 — A proposta de lei do Orçamento é acompanhada pelos desenvolvimentos orçamentais, pelo respectivo rela- tório e pelos elementos informativos previstos na presente secção, bem como por todos os demais elementos necessários à justificação das decisões e das políticas orçamental e financeira apresentadas.

• 3 — Os elementos informativos a que se refere o número anterior podem ser apresentados sob a forma de anexos autónomos ou de elementos integrados no relatório que acompanham a proposta de lei.

Desenvolvimentos orçamentais• Artigo 35º1 — Os desenvolvimentos orçamentais que acompanham a proposta de lei do Orçamento do Estado compreendem:a) O desenvolvimento das receitas e das despesas dos serviços integrados;b) Os orçamentos dos serviços e fundos autónomos; c) O orçamento da segurança social.2 — O desenvolvimento das receitas dos serviços integrados integra um quadro de observações que indicam, designadamente, as principais características de cada rubrica de receitas e as respectivas bases legais.3 — Os desenvolvimentos das despesas dos serviços integrados organizam-se por ministérios e apresentam asdespesas de cada um dos respectivos serviços, especificadas, até aos níveis máximos de desagregação, de acordo com as classificações económica e funcional.4 — O orçamento de cada serviço e fundo autónomo apresenta as respectivas receitas e despesas especificadas, até aos níveis máximos de desagregação, de acordo com as classificações económica e funcional.5 — Os desenvolvimentos orçamentais dos serviços integrados, o orçamento de cada serviço e fundo autónomo e o orçamento da segurança social evidenciam as despesas relativas aos programas e medidas a cargo da respectiva entidade gestora.

Conteúdo do relatório

• Artigo 36º1 — O relatório da proposta de lei do Orçamento do Estado contém a apresentação e a justificação da política orçamental proposta.2 — O relatório referido no número anterior inclui a análise dos principais elementos relativos aos seguintes aspectos:a)Evolução e projeções dos principais agregados macroeconómicos com influência no Orçamento do Estado; b) Evolução da situação financeira do sector público administrativo e, em particular, do Estado, incluindo serviços integrados, serviços e fundos autónomos e sistema de solidariedade e segurança social; c) Linhas gerais da política orçamental; d) Adequação da política orçamental proposta às obrigações decorrentes do Tratado da União Europeia e da União Económica e Monetária;e) Impacte orçamental das decisões relativas às políticas públicas;f) Medidas de racionalização da gestão dos dinheiros e outros valores públicos;g) Outras matérias relevantes para a apresentação e justificação das principais decisões e políticas orçamentais propostas.

Elementos informativosArtigo 37º1 — A proposta de lei do Orçamento do Estado é acompanhada, pelo menos, pelos seguintes elementos informativos:a) Indicadores financeiros de médio e longo prazos; b) Programação financeira plurianual; c) Memória descritiva das razões que justificam o recurso a parcerias dos sectores público e privado, face a um programa alternativo elaborado nos termos do n.o 2 do artigo 19º;d) Informação individualizada sobre despesas anuais e plurianuais com parcerias público-privadas;e) Estimativa do orçamento consolidado do sector público administrativo, na óptica da contabilidade pública e na óptica da contabilidade nacional;f) Memória descritiva das razões que justificam as diferenças entre os valores apurados, na óptica da contabilidade pública e na óptica da contabilidade nacional;g) Orçamento consolidado dos serviços integrados e dos serviços e fundos autónomos e orçamento consolidado do Estado, incluindo o da segurança social;h) Situação do endividamento global do conjunto das administrações públicas e das empresas públicas, das empresas de capitais públicos, das parcerias público-privadas, das empresas regionais e das empresas municipais;

Elementos informativos

Artigo 37º (cont)(…) A proposta de lei do Orçamento do Estado é acompanhada, pelo menos, pelos seguintes elementos informativos:i) Situação da dívida pública, das operações de tesouraria e das contas do Tesouro;j) Situação financeira e patrimonial do subsector dos serviços integrados;l) Situação financeira e patrimonial do subsector dos serviços e fundos autónomos;m) Situação financeira e patrimonial do sistema de solidariedade e de segurança social;n) Transferências financeiras entre Portugal e o exterior com incidência na proposta de orçamento;o) Transferências orçamentais para as regiões autónomas;p) Transferências orçamentais para os municípios e freguesias;q) Transferências orçamentais para as empresas públi- cas e outras instituições não integradas no sector público administrativo;r) Elementos informativos sobre os programas orça- mentais;s) Justificação das previsões das receitas fiscais, com discriminação da situação dos principais impostos;t) Benefícios tributários, estimativas das receitas cessantes e sua justificação económica e social;u) Despesas cruzadas pelas diversas classificações or- çamentais;v) Identificação de medidas destinadas à cobertura da receita cessante que resulte da criação ou alargamento de quaisquer benefícios fiscais.2 — A apresentação dos elementos informativos sobre a situação patrimonial dos serviços e fundos autónomos depende da aplicação a cada um do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP).

O Orçamento das despesas

a) Como são apresentadas as despesas dos serviços integrados? Classificação orgânica (Mapa II), funcional (Mapa III) e económica (Mapa IV).b) O que são créditos orçamentais? São todas as verbas, em contabilidade, que se destinam à satisfação de uma despesa.c) Que tipo de créditos orçamentais existem?a. Estimativos – apresentação indicativa;b. Limitativos – verbas com montantes máximos;c. Provisionais – créditos suplementares;d. optativos – ou créditos bloqueados (ou cativos);e. ampliáveis (66º da Ley General Presupuestaria) – que podem ser reforçados pelo Governo em função dos montantes arrecadados de receitas (consignadas ou de compromissos).

Classificação de despesasa. Despesas obrigatórias e não obrigatórias:

i. Obrigatórias – resultam da lei ou de contrato (zona vinculada do orçamento) – haverá necessidade de votação anual pelo Parlamento (ver orçamento das Comunidades Europeias e orçamento francês, que distingue “actividades em curso” de “actividades novas”). Temos de distinguir as despesas consoante a margem de discricionariedade – é de conferir a alguns dos créditos um regime especial (despesas obrigatórias de montante certo).Alguns casos:

1. Dotação para pagamento de indemnização a que a Administração Central seja condenada;2. Votação anual das despesas não obrigatórias (com uma ampla margem de discricionariedade).

ii. Não obrigatórias – são aquelas que resultam de decisão discricionária do Estado

b. Despesas certas (vencimentos de pessoal, juros de dívida consolidada, encargos das operações amortizáveis, títulos de renda vitalícia) e variáveis (aquisição de material, pagamento de férias, gratificações extraordinárias e não especificadas na lei, ajudas de custo) (Regulamento da Contabilidade Pública de 1881) – complementam a primeira distinção

Financiamento do Estado

• Artigo 16º-A• 1 — Para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da sua

execução, incluindo os serviços e fundos autónomos, o Orçamento do Estado estabelece a variação máxima do endividamento líquido global directo do Estado.

• 2 — Em acréscimo à variação máxima do endividamento líquido global directo referida no número anterior, o Estado pode financiar-se antecipadamente até ao limite de 50 % das amortizações previstas de dívida pública fundada a realizar no ano orçamental subsequente.

• 3 — Caso seja efectuado financiamento antecipado num determinado ano orçamental, o limite de endividamento do ano subsequente é reduzido pelo financiamento antecipado efectuado, mas pode ser aumentado até 50 % das amortizações de dívida pública fundada a realizar no ano orçamental subsequente.

Unidade de tesourariaResolução do Conselho de Ministros nº 14/2011A presente resolução do Conselho de Ministros autoriza o Instituto de Gestão da Tesouraria e do Crédito Público, I. P. (IGCP), a emitir valores escriturais representativos de empréstimos internos de médio e longo prazo designados por certificados especiais de dívida de médio e longo prazo (CEDIM).O empenho no alargamento e efectiva concretização do princípio da unidade da tesouraria do Estado originou, em 2009, a actualização do regime jurídico aplicável aos certificados especiais de dívida de curto prazo (CEDIC), mediante a entrada em vigor da Resolução do Conselho de Ministros n.o 111/2009, de 25 de Novembro.Tal instrumento está hoje ao alcance de todas as entidades abrangidas pelo princípio da unidade de tesouraria, desde o sector público administrativo às entidades que integram o sector empresarial do Estado, as quais passaram a poder aplicar os respectivos excedentes de tesouraria em CEDIC.Porém, estes certificados conformam um instrumento de aplicação de disponibilidades a curto prazo, prevendo-se como prazo máximo admissível 18 meses.No contexto actual, considera-se adequado que as entidades integrantes do universo abrangido pela regra da unidade de tesouraria possam aceder a aplicações por prazos mais dilatados através de instrumentos não negociáveis em mercado, tendo em vista o reforço e consolidação do princípio da unidade de tesouraria do Estado.É o que agora se concretiza ao admitir a possibilidade de o IGCP emitir valores escriturais representativos de empréstimos internos da República Portuguesa por prazos superiores a 18 meses, designados por certificados especiais de dívida de médio e longo prazo (CEDIM).Prossegue-se, assim, a promoção da integração, optimização e flexibilidade na gestão da dívida pública nacional e dos excedentes de tesouraria das entidades abrangidas pela regra da unidade de tesouraria do Estado, com a consequente optimização da administração financeira do Estado e a minimização dos custos da dívida pública.Foi ouvida a Comissão de Mercado dos Valores Mobiliários.Assim:Nos termos do n.o 5 do artigo 11.o da Lei n.o 7/98, de 3 de Fevereiro, alterada pela Lei n.o 87-B/98, de 31 de Dezembro, e da alínea g) do artigo 199.o da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:1 — Autorizar, mediante proposta do Ministro de Estado e das Finanças, o Instituto de Gestão da Tesouraria e do Crédito Público, I. P. (IGCP), a emitir, em nome e representação da República Portuguesa, valores escriturais representativos de empréstimos internos de médio e longo prazo, denominados em moeda nacional e designados por certificados especiais de dívida de médio e longo prazo (CEDIM).2 — Estabelecer que todas as entidades abrangidas pelo princípio da unidade de tesouraria podem aplicar as respectivas disponibilidades de tesouraria em CEDIM.

Alterações orçamentais da competência da Assembleia da República

• Artigo 50º-ACompetem à Assembleia da República as alterações orçamentais que:a) Consistam na inscrição de novos programas;b) Consistam num aumento do montante total das despesas de cada programa aprovadas no mapa XV da lei do Orçamento;c) Consistam em transferências de verbas entre programas;d) Consistam numa alteração do orçamento das receitas dos serviços integrados, do orçamento dos serviços ou fundos autónomos ou da segurança social determinadas por alterações dos respectivos orçamentos das despesas, da competência da Assembleia da República;e) Envolvam um acréscimo dos respectivos limites do endividamento líquido fixados na lei do Orçamento do Estado;f) Consistam num aumento do montante total das despesas do orçamento da segurança social, com excepção das referidas a prestações que constituam direitos dos beneficiários do sistema de segurança social;g) Envolvam transferências de verbas do orçamento da segurança social entre diferentes grandes funções ou funções no respeito pela adequação selectiva das fontes de financiamento consagradas na Lei de Bases do Sistema de Segurança Social.

O Dispositivo-Travão e a exclusividade do direito de emenda parlamentar

• a. Origens– a. Lei de 20 de Março de 1907 – art. 13º previa que não era lícito

nenhum dos membros da Câmara apresentar projectos de aumento de despesas e de diminuição de receitas

– b. A lei de 9 de Setembro de 1908 vem limitar o poder das Câmaras quantas às iniciativas do aumento das despesas e diminuição das receitas;

– c. A lei de 15 de Março de 1913 veio permitir que durante a discussão do orçamento pudesse haver iniciativa parlamentar, não sendo a mesma permitida durante a vigência do orçamento;

– d. O art. 97º da Constituição de 1933, veio consagrar o mesmo princípio previsto na Lei de 1913;

– e. O art. 167º, n.º 2 da actual CRP manteve-o;– f. Foi inclido na revisão de LE= de Outubo de 2011;– g. Incluido no Pacto Orçamental de 2012.

Alterações orçamentais e lei travãoRegime atual

As alterações orçamentais carecem de ser autorizadas por lei do parlamento, mediante iniciativa exclusiva do Governo, em processo absolutamente paralelo com o que é próprio do orçamento normal ou ordinário. A chamada lei travão, não é nada mais nem menos do que a disposição do art.º 167.º /2 da CRP. Esta norma impede os deputados e os grupos parlamentares de avançarem com projectos de lei ou de alterações que impliquem aumento das despesas e diminuição das receitas previstas no OE, mas tão só durante o exercício orçamental, nada impede que tal aprovação tenha lugar para produzir efeitos no exercício seguinte; aliás a lei travão é a consequência lógica do princípio de que a iniciativa orçamental compete exclusivamente ao Governo.

Lei Travão• O regime actual – o que está em causa é a estabilidade do consentimento

parlamentar, a estabilidade da execução orçamental e o direito exclusivo de iniciativa pertencente ao Governo:

• a. Durante a discussão do orçamento – o Parlamento detém a exclusividade do direito de emenda parlamentar;

• b. Durante a vigência do orçamento – é proibida a iniciativa parlamentar que incida sobre aumento de despesas e diminuição de receitas. Assim:– i. Há iniciativa parlamentar que provoca aumento de despesas e

diminuição de receitas (art. 167º, n.º 2 da CRP) – a proposta é inválida e, consequentemente, ineficaz, salvo se traduzir um aumento de despesas e diminuição das receitas apenas para os anos subsequentes;

– ii. Há iniciativa parlamentar que provoca diminuição de despesas e aumento de receitas – a proposta é válida porque não contraria o 167º, n.º 2 da CRP, mas ineficaz, porque carece da iniciativa governamental para inscrição no OE, que é exclusiva.

•

Constiucionalização do Equilíbrio Orçamental

• Proposta de Merckel e Sarkosy• A questão da constitucionaliação de limites

orçamentais e a necessidade de avaliar as variáveis cíclicas

• Hierarquia das Leis e o Direito Europeu• O modelo do artigo 135º da Constituição

espanhola aprovado no dia 2 de Setembro de 2011

• Adotado no Pacto Orçamental de 2012

Novas Regras comunitárias de Durão Barroso contra a deriva do diretório Germanico-Francês

• Novembro de 2011: para sobreviver politicamente e não perder o ratting AAA o eixo Berlim-Paris estuda uma “Europa a duas velocidades”.

• A Comissão Europeia faz novas propostas sobre o controlo orçamental e a opinião da Comissão e do Conselho que pode mesmo ter duas leituras sobre os orçamentos a aprovar nos Parlamentos dos Estados-Membros e anuncia o Livro Verde sobre os Eurobonds.

Tratado Orçamental Europeu

• Visa introduzir uma união fiscal a par da união bancária na UE

• Julho de 2012: Ratting do FEEF e da Alemanha ameaçado pela perspetiva negativa do rating

As alterações orçamentais • – esquema do regime legal (arts. 49º e ss da LEO)• • • As alterações orçamentais – existem dois tipos de alterações orçamentais:• As alterações do orçamento das receitas;• As alterações do orçamento das despesas.• Não confundir as alterações orçamentais com o direito de iniciativa,

conferido exclusivamente ao Governo, e com o direito de emenda, conferido exclusivamente à AR. Assim, mesmo que estejamos perante alterações orçamentais da competência da AR, é sempre da competência do Governo a iniciativa em apresentar propostas de alteração. A intervenção da AR apenas vem garantir a transparência e a clareza financeira e nunca poderá por em causa a estabilidade da lei orçamental.

Alterações ao OE

• Regra básica - art. 50-A º da LEO:• Competem à AR todas as alterações dos mapas orçamentais de

base, salvas as excepções previstas por lei (arts. 49º a 52º da LEO)

• Competem ao Governo, desde que as regras gerais fiquem definidas por Decreto-Lei:– i. Alterações dos desenvolvimentos orçamentais que não

impliquem alterações dos mapas orçamentais de base;– ii. As alterações do mapas derivados;– iii. Alterações referentes a transições de saldos;– iv. As demais alterações permitidas por lei (arts.49º a 52º)

Alteração do Orçamento das receitas:Situações possíveis:

Modificação dos mapas das receitas:1. mapas orçamentais de base – da competência da AR;2. mapas derivados – da competência do Governo;3. desenvolvimentos orçamentais – da competência do Governo, desde que não impliquem alteração dos mapas orçamentais de base.

Mudança dos serviços de um Ministério para o outro – transferências:1. são da competência da AR, se implicarem uma alteração dos mapas orçamentais de base;2. são da competência do Governo, nos restantes casos.

Criação de novas receitas a serem arrecadadas pelo Estado:1. Receitas de direito privado – o Governo é competente para alterar;2. Receitas coactivas, sempre da competência da AR, desde que sejam determinadas por alterações dos respectivos orçamentos das despesas da competência da AR (art. 50º-A da LEO)

a. Criação de impostos e taxas;b. Criação de receitas consignadas.

3. Aumento do défice orçamental, é da competência da AR, desde que no orçamento das receitas esteja em causa um acréscimo dos respectivos limites do endividamento líquido fixados na LOE respectiva (art. 51º, n.º 1, alínea b) da LEO).4. Restantes verbas – o Governo é competente – art. 51º da LEO.

O Orçamento das despesas:É um sistema de alterações mais rígido – em causa está a unidade orçamental fundamental, delimitada pelo orçamento por programas e pelo orçamento por actividades:

i. No orçamento por programas, o programa é o limite de intervenção do Governo, o que quer significar que a AR tem a competência:

1. para criar novos programas;2. para aumentar o montante total das despesas de cada programa;3. para transferir verbas entre programas, com as limitações previstas no art. 51º, n.º 5 da LEO.

ii. No orçamento por actividades:1. o capítulo (desagregação própria da classificação orgânica) é o limite da intervenção do Governo;2. a função (desagregação própria da classificação funcional) é o limite da intervenção do Governo.

Assim, o aumento ou a diminuição dos poderes conferidos ao Governo, passaria, respectivamente, por criar muitos capítulos dentro de um programa ou por criar muitos programas dentro de um capítulo.

Aleração da despesa• A AR apenas tem a competência para alterar/transferir verbas que se reportem a montantes globais

inseridos em programas, capítulos e funções, salvo:

• i. No orçamento dos serviços integrados (art. 50-Aº da LEO):– 1. Criação de verbas:

• a. que impliquem uma diminuição total do montante de cada capítulo;• b. que impliquem um aumento total de cada capítulo ou alterações funcionais, desde

que as verbas tenham contrapartida:– i. em aumento de receitas consignadas;– ii. em saldos de dotações de anos anteriores cuja utilização seja permitida por

lei;– iii. em reforço ou inscrição de receitas de transferências provenientes dos

serviços e fundos autónomos ou do orçamento da segurança social;– iv. na dotação provisional.

– 2. Transferência de verbas:• a. Transferências entre capítulos, desde que decorrentes das modificações das leis

orgânicas do Governo ou dos Ministérios ou da transferência ou sucessão de competências entre diferentes serviços;

• b. Transferências entre capítulos ou de natureza funcional desde que tenham contrapartida na dotação provional.

• c. Transferências entre rubricas do mapa da classificação económica das despesas (mapa derivado).

Alterações orçamentais

Artigo 49ºRegime geral

1 — As alterações ao Orçamento do Estado obedecem ao disposto no presente capítulo.2 — Sem prejuízo do disposto no número anterior, o articulado da lei do Orçamento do Estado pode estabelecer as regras complementares a que se subordinarão as alterações do orçamento em causa.

Leis de alteração orçamental

Artigo 50ºLeis de alteração orçamental

1 — A estrutura e o conteúdo das leis de alteração or- çamental obedecem ao disposto no capítulo II do título III, cujas normas são aplicáveis com as necessárias adaptações.2 — O Governo poderá definir por decreto-lei as regras que entender necessárias à aplicação do disposto no número anterior.3 — As leis de alteração orçamental entram em vigor na data da sua publicação, salvo disposição em contrário delas constante.

Alterações orçamentais da competência do AR

Artigo 50º-AAlterações orçamentais da competência da Assembleia da República

Competem à Assembleia da República as alterações orçamentais que:a) Consistam na inscrição de novos programas;b) Consistam num aumento do montante total das despesas de cada programa aprovadas no mapa XV da lei do Orçamento;c) Consistam em transferências de verbas entre programas;d) Consistam numa alteração do orçamento das receitas dos serviços integrados, do orçamento dos serviços ou fundos autónomos ou da segurança social determinadas por alterações dos respectivos orçamentos das despesas, da competência da Assembleia da República;e) Envolvam um acréscimo dos respectivos limites do endividamento líquido fixados na lei do Orçamento do Estado;f) Consistam num aumento do montante total das despesas do orçamento da segurança social, com excepção das referidas a prestações que constituam direitos dos beneficiários do sistema de segurança social;g) Envolvam transferências de verbas do orçamento da segurança social entre diferentes grandes funções ou funções no respeito pela adequação selectiva das fontes de financiamento consagradas na Lei de Bases do Sistema de Segurança Social.

Alterações orçamentais da competência do Governo

Artigo 51º1 — No âmbito da execução dos programas orçamentais, competem ao Governo as alterações orçamentais não referidas no artigo anterior.2 — Competem ao Governo as alterações orçamentais que consistam num aumento do montante total das despesas de cada programa aprovadas no mapa XV da lei do Orçamento do Estado, quando as mesmas resultem:

a) De saldos de gerência ou dotações de anos anteriores cuja utilização seja permitida por lei;

b) Da dotação provisional.3 — As alterações efectuadas nos termos do número anterior devem constar do relatório de execução dos programas a que se refere o artigo 72º-A.

Publicação das alterações orçamentais

Nos casos em que a respectiva publicidade não seja assegurada através da obrigatoriedade da publicação no Diário da República dos actos que as aprovam, as alte- rações orçamentais são divulgadas através da publicação no mesmo Diário dos mapa da lei do Orçamento do Estado modificados em virtude das alterações neles introduzidas durante o trimestre em causa:

a) Até ao final do mês seguinte a cada trimestre, no caso dos três primeiros trimestres do ano económico;

b) Até final do mês de Fevereiro, no caso do 4º trimestre.

Vinculações externas do OE

O OE é elaborado de acordo com as GOP (Grandes Opções do Plano), as obrigações decorrentes de lei e de contrato;Art. 105º/2 da CRPArt. 16º (despesas obrigatórias) e 17º (vinculações externas) da LEO

Modelo de vinculação em cascata:a) Convergência e Estabilidade da UE – Pacto de Estabilidade e

Crescimento e demais compromissos no ambito do Semestre Europeu;b) Programa de Estabilidade e Crescimentoc) Plano;d) Programação financeira;e) Orçamento.

Vinculações externas do OE• Plano:• Natureza do Plano – é um acto sui generis, que contém preceitos

de optimização, não define os actos, mas como agir;• Instrumento jurídico com reduzido alcance prático;• Vinculação do Orçamento e não apenas da proposta de lei, como

resultava do regime anterior (art. 9º da LEO91);• É obrigatória a votação da LOE depois da votação das GOP’s (como

resulta do art. 222º do Regimento da AR).• Acordo com a Troika• Outros relativos ao semestre Europeu e ao governo da zona euro

(Consleho especial para governo economico da europa, um orgão intergovernamental proposto pelo eixo fraco alemão da UE)

Vinculações externas do OE• Lei e contrato:• Vinculação do Orçamento e não apenas da proposta de lei, como resultava do regime

anterior (art. 9º da LEO91);• Outras fontes de obrigações: lei, contrato, actos administrativos, sentenças judiciais, e

outros factos geradores de obrigações de despesa;• Reconhecimento da existência de despesas obrigatórias;• Reconhecimento das obrigações decorrentes do Tratado da União Europeia:

– i. É irrelevante saber quem deve aprovar os planos de convergência e de estabilidade;

– ii. O modelo constitucional português não prevê a intervenção do parlamento nos assuntos comunitários;

– iii. Os Planos de Convergência e de Estabilidade são um mero documento administrativo ou político – a LOE não está assim subordinada a um parâmetro que não tem estatuto jurídico definido:• 1. os indicadores de convergência não se reportam apenas a agregados orçamentais;• 2. os agregados são definidos em termos de contabilidade nacional e não contabilidade pública;

• 3. respeitam a todo o sector público administrativo e não apenas à Administração Central do Estado.

Vinculações externas do OEiv. Melhor solução – uma lei de programação financeira plurianual :1. Tipo de avaliação – dos critérios empíricos (avaliação directa, penúltimo exercício, corrigido ou não, e média dos últimos exercícios) aos critérios económicos (modelos de previsão – projecção no tempo dos dados – e de decisão – consequência – )2. decorrência lógica dos compromissos do Estado português perante a UE;3. é um quadro geral de orientação que permite disciplinar o orçamento anual;4. é um instrumento de racionalização da decisão financeira – o que se quer saber é se o orçamento equilibrado ou deficitário corporiza uma decisão racional, o que torna a gestão financeira flexível;5. É diferente do Plano – trata-se agora de racionalizar a tomada de decisão financeira e de disciplinar as FP (estabelecer pressupostos e cenários, avaliando as repercussões sobre as receitas e despesas);

Vinculações do OE6. É um mero documento administrativo, se bem que seria vantajoso conferir o estatuto de lei, na maior parte dos orçamentos, mas que autovincula as Administrações – dois modelos:

a. Perspectivas rígidas – programação financeira para eliminação gradual do défice até uma determinada data (modelo francês);b. Perspectivas deslizantes (entre 3 a 5 anos) – por exemplo estabelece-se todos os anos para os próximos 4 anos (em cada ano há um ano novo que entra e outro que sai da análise) – modelo norte-americano, italiana, sueco, dinamarquês.

7. Âmbito – central, regional e local (do vinculativo ao estimativo, indicativo)a. Vinculação – depende de serem aprovadas como lei as perspectivas, mas seria de aplicar apenas relativamente ao ano 1 e deveria respeitar apenas a alguns agregados de despesas/endividamento – com possibilidade de revisão – no Ordenamento português a programação não vincula, mas faria sentido aproximá-lo

i. do modelo italiano – do orçamento trienal dezlizante;ii. do modelo anglo-saxónico – minuciosa programação plurianual das despesas públicas de todos os sectores da Adminitração Central.

b. Estimativa – nos restantes anos.

Fragilidades do Processo Orçamental Português

• O processo orçamental português apresenta importantes fragilidades. Em termos genéricos, o processo é caracterizado por mecanismos de planeamento assentes numa lógica de fluxos de caixa, anualidade e ausência de enfoque nos resultados a alcançar. Por seu turno, os mecanismos de controlo e prestação de contas são muito detalhados, baseados na legalidade e regularidade da despesa, com elevada carga burocrática.

• As mais importantes fragilidades do sistema são a elevada fragmentação do processo orçamental, a ausência do quadro orçamental plurianual para ancorar a despesa e a existência de um sistema contabilístico incompleto (e, de forma mais genérica, a ausência de um sistema de suporte à avaliação do desempenho).

Fragmentação do processo orçamental• A fragmentação do processo orçamental manifesta-se em dois planos distintos:

• Num primeiro plano, há a considerar as diferenças de metodologia entre a óptica da contabilidade nacional e óptica da contabilidade pública. A coexistência destas duas ópticas traduz-se em diferenças, que nos últimos anos têm assumido particular expressão, quer ao nível do universo das entidades que fazem parte do sector público quer ao nível do apuramento da receita e despesa do ano. Estas diferentes abordagens afetam a transparência das contas públicas e dificultam o controlo orçamental em “tempo real”.

• Num segundo plano, há a considerar a fragmentação orgânica dentro da própria contabilidade pública. A Administração Central é constituída por mais de 500 entidades, repartidas em serviços integrados (sem autonomia financeira e financiados essencialmente pelo Orçamento do Estado) e Fundos e Serviços Autónomos (que são financiados por transferências do Orçamento do Estado e por receitas próprias e detêm autonomia financeira). A elaboração e execução do orçamento e a prestação de contas não são centralizados a nível dos Ministérios, o que obriga o Ministério das Finanças a manter várias centenas de interlocutores, tornando difícil manter “em tempo real” uma visão global e analítica do orçamento e impedindo um controlo orçamental eficaz. Esta situação é agravada pelo facto das regras relativas à elaboração e execução do orçamento assentarem em detalhe e complexidade excessivos.

Ausência de um quadro orçamental plurianual

• O Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) tem sido o único instrumento de programação orçamental de médio-prazo. O PEC apresenta as intenções de política orçamental do Governo e define objetivos orçamentais para um horizonte de 4 anos a um nível bastante agregado. Tipicamente as medidas apresentadas para atingir os objetivos orçamentais definidos são insuficientemente detalhadas, calendarizadas e quantificadas. A experiência passada revela que os objetivos definidos são largamente incumpridos, não havendo qualquer mecanismo endógeno que permita a correção de desvios (ver quadro 16 no fim do ppt)

Sistema contabilístico incompleto

• Os sistemas contabilísticos e de informação disponíveis deverão ser melhorados de forma a fornecer informação para uma boa gestão e uma prestação efetiva de contas.

• O facto de a informação sobre a execução orçamental ser ainda em larga medida baseada numa ótica de caixa, impede um conhecimento atempado da totalidade dos compromissos assumidos.

• Por seu turno, a complexidade e fragmentação do orçamento dificultam a obtenção de informação consolidada sobre a posição financeira do sector público.

ProgramaExecução OrçamentalAspectos geraisO regime da contabilidade públicaPrincípios de execução do orçamento de despesasPrincípios de execução do orçamento de receitasAs alterações orçamentaisA fiscalização da execução orçamental. RemissãoControlo e Responsabilização Financeira

SECÇÃO I: Controlo Interno e Controlo ExternoRazões da autorização do capítuloO controlo financeiro como desenvolvimento da tradicional fiscalização financeiraAs tentativas de integrar o controlo financeiro numa função autónoma do Estado, ou de autonomizar a função de controlo financeiroSentido e extensão do controlo A importância das experiências estrangeirasO sistema nacional do controlo financeiro

Controlo interno. Critério e órgãosO Conselho Coordenador do Sistema de Controlo InternoO controlo externo

Do controlo externo em especialSistemas de controlo externo

ProgramaSECÇÃO II: Do Tribunal de Contas em Especial• LEI Nº 5/96 Orgânica do Tribunal de Contas• DECRETO Nº 23/01 Aprova o Regulamento do Tribunal de Contas• DECRETO Nº 24/01 Aprova o Regime e a Tabela de Emolumentos Do Tribunal de Contas

O Tribunal de Contas. Aspectos geraisBreve resenha histórica: o modelo britânico do auditorO Tribunal de Contas, a Constituição de 1976 e a legislação subsequenteA fiscalização préviaA fiscalização concomitanteA fiscalização sucessivaO parecer sobre a Conta Geral do Estado em especialResponsabilidade financeira

A importância e problemasModalidades de responsabilidade financeira

Outras formas de responsabilizaçãoA criminalização das irregularidades financeiras e a problemática da corrupçãoConselho de Prevenção da Corrupção

Lei nº 54/2008 de 4 de Setembro Regulamento de Organização e Funcionamento do Conselho de Prevenção da Corrupção (CPC)

de 3 de Dezembro de 2008

SECÇÃO III: Do Conselho das Finanças PúblicasRecuperação do modelo do auditor, coexistindo com o modelo francês do TC

Execução Orçamental• Princípios • 1. Duodécimos:

– 1. regra de disciplina e de gestão orçamental;– 2. tem excepções – que a LEO remete para a execução orçamental (não só no OE, como na

prorrogação da vigência do OE anterior);– 3. regime da libertação dos créditos (legislação da contabilidade pública) – necessidade de

justificação da libertação + vinculo da realização das despesas dos créditos libertados.• 2. Gestão flexível – dois instrumentos:

– 1. congelamento e cativação de verbas – não tem cobertura na LEO – gestão restritiva;– 2. Fundo de estabilização conjuntural – crédito condicional que poderá ser inscrito no OE,

tratar-se-á de uma dotação que apenas poderá ser utilizada se a conjuntura assim o permitir/obrigar – gestão expansionista.

• 3. Período complementar –seria vantajoso que a LEO mencionasse de forma expressa o período complementar, mas é o DEO que o fixa, em detrimento da disciplina orçamental.

Execução Orçamental• 4. Segregação de funções (existia no antigo art. 39º/1 da LEO) – distinção entre o ordenador e o

pagador de diferentes serviços – é um mecanismo fundamental de controlo– 1. orçamento das receitas – quem tem interesse na liquidação (repartição), não deve ter

interesse em cobrar;– 2. orçamento das despesas – ordenador é diferente do pagador – abandono do controlo

prévio judicial e administrativo em Portugal, seria preferível um sistema de heterocontrolo interno, simples e leve por recurso ao sistema informático.

• 5. Contabilidade de compromissos (e não apenas contabilidade de caixa – montante global dos créditos libertados) – resulta do RAFE (DL 155/92, de 28/7) – art. 10º:– 1. primeiros movimentos assumidos pelo estado e discriminados por atividade, com

indicação da rubrica de classificação económica instituída;– 2. encargos assumidos durante a gestão;– 3. encargos assumidos nos anos anteriores.

• 6. Mora nos pagamento do Estado – e se Estado não procede ao pagamento das dívidas atempadamente? Faria sentido impôr ao Estado o pagamento dos juros legais a contar de um determinado período de não pagamento (45º da Lei General Pressupuestaria espanhola).

• A Troika veio exigir ao estado portugues que regularizasse os pagamentos ate um maximo de 30 dias conforme decorria aliás do entendimento anterior do PEC IV (OE para 2011).

Decreto-Lei de Execução (art. 42º da LEO)

• E enquanto não for aprovado o DEO? Aplicação do DEO do ano anterior, à semelhança do caso previsto no Orçamento provisório.

• Decreto –lei de Execução orçamental– xi. Sujeito a apreciação parlamentar? 169º, n.º 1 da CRP e 199º, n.º 1, alínea b)

(competência administrativa e não legislativa);– xii. Faria sentido sustentar o conteúdo regulamentar da execução orçamental;

• Unidade – um único decreto contendo SI, SFA e SS (salvo quando se justifique o contrário, exemplos: alterações orçamentais);

• Conteúdo do DLE– i. Indicação das dotações não submetidas ao regime dos duodécimos;– ii. Indicação das dotações cativas ou condicionadas;– iii. Indicação das despesas que dependem da intervenção dos serviços

centrais;– iv. Prazos para autorização de despesas;– v. Demais normas necessárias – exemplo: período complementar.

• Publicação até ao final do mês seguinte ao da entrada em vigor do OE (final de Fevereiro).

Execução Orçamentos• Receitas:

– i. Tipicidade qualitativa – necessidade de inscrição e classificação (39º/3), autorização para aquele ano

– ii. Operações:• 1. Liquidação – determinação do montante concreto que o Estado tem

a receber de outrem – serviços liquidadores de receitas – DGCI e DGAIEC;• 2. Arrecadação e cobrança – entrada efectiva dos montantes nos cofres

do Estado – cabe ao Tesouro (DGT).

Execução Orçamentos

• Despesas (art. 42º LEO)• i. Tipicidade quantitativa – vinculação relativamente à inscrição e ao limite dos montantes inscritos;• ii. Requisitos :

– 1. legalidade – nos termos da lei;– 2. inscrição prévia e cujo montante não exceda cumulativamente o que está previsto

(cabimentação);– 3. princípio da execução estrita – respeito rigoroso das regras de execução, as verbas não podem

ter aplicação diversa;– 4. duodécimos;– 5. OE condiciona encargos assumidos pela Administração;– 6. Economicidade e prévia justiificação (eficácia, eficiência e economia) – análise custo-benefício.

• iii. Fases da realização da despesa:– 1. autorização pela autoridade competente;– 2. processamente – titulação numa folha de crédito;– 3. verificação – legalidade e cabimento;– 4. liquidação – determinação do montante exacto;– 5. autorização de pagamento – declaração dirigida ao cofre público para que pague;

• 6. pagamento da despesa – é o acto de despesa.

Execução orçamental

Artigo 42ºPrincípios

1 — As operações de execução do orçamento das receitas e das despesas obedecem ao princípio da segregação das funções de liquidação e de cobrança, quanto às primeiras, e de autorização da despesa, de autorização de pagamento e de pagamento, quanto às segundas.2—A segregação de funções a que se refere o número anterior pode estabelecer-se entre diferentes serviços ou entre diferentes agentes do mesmo serviço.3 — Nenhuma receita pode ser liquidada ou cobrada, mesmo que seja legal, sem que, cumulativamente:a) Tenha sido objecto de correta inscrição orçamental;b) Esteja adequadamente classificada.4 — A liquidação e a cobrança podem, todavia, ser efectuadas para além dos valores previstos na respectiva inscrição orçamental.5 — As dotações constantes do orçamento das despesas constituem o limite máximo a utilizar na realização destas.

6 — Nenhuma despesa pode ser autorizada ou paga sem que, cumulativamente:a) O facto gerador da obrigação de despesa respeite as normas legais aplicáveis;b) A despesa em causa disponha de inscrição orçamental, tenha cabimento na correspondente dotação, esteja adequadamente classificada e obedeça ao princípio da execução do orçamento por duodécimos, salvas, nesta última matéria, as exceções previstas na lei;c) A despesa em causa satisfaça o princípio da economia, eficiência e eficácia.7 — Salvo disposição legal em contrário, o cabimento a que se refere a alínea b) do número anterior afere-se pelas rubricas do nível mais desagregado da classificação económica e respeitando, se aplicável, o cabimento no programa, projeto ou atividade.8 — O respeito pelos princípios da economia, eficiência e eficácia, a que se refere a alínea c) do nº 6, deverá ser verificado, em particular, em relação às despesas que, pelo seu elevado montante, pela sua continuidade no tempo, uma vez iniciadas, ou por qualquer outro motivo envolvam um dispêndio significativo de dinheiros públicos.9 — Para além dos requisitos exigíveis, a realização de qualquer despesa à qual esteja consignada determinada receita fica também condicionada à cobrança desta receita em igual montante.

Competência/Decreto Lei de Execução Orçamental

1 — O Governo define, por decreto-lei, as operações de execução orçamental da competência dos membros do Governo e dos dirigentes dos serviços sob sua direção ou tutela.2 — Em cada ano, o Governo estabelece, por decreto-lei, as disposições necessárias à execução da lei do Orçamento do Estado, incluindo o da segurança social respeitante ao ano em causa, sem prejuízo da aplicação imediata das normas desta lei que sejam exequíveis por si mesmas.3 — Para efeitos do disposto no número anterior, o Governo deve aprovar num único decreto-lei as normas de execução do Orçamento do Estado, incluindo as relativas ao orçamento dos serviços integrados, aos orça- mentos dos serviços e fundos autónomos e ao orçamento da segurança social.4 — O disposto no número anterior não impede que, durante o ano económico, sejam aprovados outros decretos-leis de execução orçamental, sempre que tal se justifique.5 — O decreto-lei relativo à execução do orçamento dos serviços integrados, dos serviços e fundos autónomos e do orçamento da segurança social contém:a) A indicação das dotações orçamentais em relação às quais não será aplicável o regime dos duodécimos;b) A indicação das dotações orçamentais que ficam cativas e das condições a que fica condicionada a sua utilização, total ou parcial;c) A indicação das despesas ou pagamentos cuja autorização depende da intervenção dos servi- ços centrais incumbidos de coordenar e controlar globalmente a execução do orçamento dos serviços integrados e dos orçamentos dos ser- viços e fundos autónomos e a do orçamento da segurança social;d) Os prazos para autorização de despesas; e) As demais normas necessárias para execução do Orçamento do Estado e de cada um dos orçamentos por ele abrangidos.6—O decreto-lei a que se referem os nºs 2 e 5 é publicado até ao final do mês seguinte ao da entrada em vigor da lei do Orçamento do Estado.

Decreto-Lei de Execução (art. 43º da LEO)

E enquanto não for aprovado o DEO? • Aplicação do DEO do ano anterior, à semelhança do caso previsto no Orçamento provisório.

• Decreto –lei de Execução orçamental– i. Sujeito a apreciação parlamentar? 169º, n.º 1 da CRP e 199º, n.º 1, alínea b) (competência

administrativa e não legislativa);– ii. Faria sentido sustentar o conteúdo regulamentar da execução orçamental;

• Unidade – um único decreto contendo SI, SFA e SS (salvo quando se justifique o contrário, exemplos: alterações orçamentais);

• Conteúdo do DLE– i. Indicação das dotações não submetidas ao regime dos duodécimos;– ii. Indicação das dotações cativas ou condicionadas;– iii. Indicação das despesas que dependem da intervenção dos serviços centrais;– iv. Prazos para autorização de despesas;– v. Demais normas necessárias – exemplo: período complementar.

• Publicação até ao final do mês seguinte ao da entrada em vigor do OE (final de Fevereiro)).

Regimes de execução1 — A execução do orçamento das despesas subordina-se ao regime:a) De autonomia administrativa, na parte respeitante ao orçamento dos serviços integrados;b) De autonomia administrativa e financeira, na parte respeitante aos orçamentos dos serviços e fundos autónomos; c) Especial de execução do orçamento da segurançaSocial.2 — O disposto no presente capítulo é aplicável a todos os regimes de execução orçamental a que se refere o número anterior.3 — A Lei de Bases da Contabilidade Pública estabelece as bases dos regimes de execução orçamental, de acordo com o disposto na presente lei.

Assunção de compromissosArtigo 45º1 — Apenas podem ser assumidos compromissos de despesa após os competentes serviços de contabilidade exararem informação prévia de cabimento no documento de autorização da despesa em causa.2 — Os compromissos que dêem origem a encargos plurianuais apenas podem ser assumidos mediante prévia autorização, a conceder por portaria conjunta dos Ministros das Finanças e da tutela, salvo se, alternativamente:a) Respeitarem a programas, medidas, projetos ou atividades constantes do mapa XV da lei do Orçamento do Estado, que sejam consistentes com o quadro plurianual de programação orçamental a que se refere o artigo 12º-D;b) Os respectivos montantes não excederem, em cada um dos anos económicos seguintes, os limites e prazos estabelecidos, para este efeito, na lei.3 — O primeiro ano da execução das despesas respeitantes aos compromissos plurianuais deve corresponder àquele em que é assumido o compromisso em causa, com as exceções legalmente previstas.

Execução OrçamentosReceitas:

i. Tipicidade qualitativa – necessidade de inscrição e classificação (39º/3), autorização para aquele ano ii. Operações:

1. Liquidação – determinação do montante concreto que o Estado tem a receber de outrem – serviços liquidadores de receitas – DGCI e DGAIEC;2. Arrecadação e cobrança – entrada efetiva dos montantes nos cofres do Estado – cabe ao Tesouro (DGT).

Despesas i. Tipicidade quantitativa – vinculação relativamente à inscrição e ao limite dos montantes inscritos;ii. Requisitos (42º/6):

1. legalidade – nos termos da lei;2. inscrição prévia e cujo montante não exceda cumulativamente o que está previsto (cabimentação);3. princípio da execução estrita – respeito rigoroso das regras de execução, as verbas não podem ter aplicação diversa;4. duodécimos;5. OE condiciona encargos assumidos pela Administração;6. Economicidade e prévia justiificação (eficácia, eficiência e economia) – análise custo-benefício.

iii. Fases da realização da despesa:1. autorização pela autoridade competente;2. processamente – titulação numa folha de crédito;3. verificação – legalidade e cabimento;4. liquidação – determinação do montante exacto;5. autorização de pagamento – declaração dirigida ao cofre público para que pague;

6. pagamento da despesa – é o acto de despesa.

Execução dos Orçamentos • (Lei de Bases da Contabilidade Pública e RAFE – DL 155/92)• DGT – DL 186/98, de 7 de Julho – art. 1º, n.º 2 – tem como missão:

i. assegurar a administração da tesouraria central do Estado;ii. prestação de serviços conexos a entidades do SPA;iii. operações de intervenção financeira do Estado;iv. estudo, preparação e acompanhamento das matérias respeitantes ao exercício da tutela financeira sobre o SPA;v. accionista;

vi. Equilíbrio da tesouraria do Estado – DGT articula as suas funções com o Instituto de Gestão do Crédito Público – accionamento

de sistemas de financiamento de curto prazo (art. 3º do RTE).

DL 191/99, de 5 de Junho – Regime da Tesouraria do Estado:

i. Unidade de tesouraria – art. 2º - DGT – executar o orçamento dos SI e assegurar aos SFA a prestação de serviços equiparados aos de actividade bancária (através de contas abertas na DGT).ii. Extensão da unidade de tesouraria – RA e Autarquias locais – possibilidade de contas abertas;iii. As contas abertas são remuneradas.iv. Entrada e saída de fundos

1. Entrada:a. Cobrança efectuada por serviços públicos com funções de caixa (art. 7º - DGT, Tesourarias da Fazenda Pública e outros serviços públicos autorizados);b. Cobrança efectuada por outras entidades colaboradoras (art. 8º) – prestação de serviços de cobrança;c. DUC -art. 11º - obrigação pecuniária entre o Estado e devedord. Pagamento – 15º (meios) – moeda corrente a outros meios de pagamento com as características dos utilizados pelos bancos.e. Pagamento efectuado nos termos previstos na lei constitui efeito liberatório (art. 20º).

2. Saída:a. Realização com os meios de pagamento do tesouro (art. 24º) – e estes obedecem à lei geral – ver art. 15º - remissão;b. Autorização – Director Geral (art. 25º);c. Restituições e reembolsos (art. 26º) – cálculo do imposto ou receita indevidamente cobrada.

NOVO REGIME DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO ESTADO.

INSTRUÇÕES:As que, a seguir, se transmitem, aprovadas por despacho o Secretário de Estado do Orçamento.IINTRODUÇÃO1. A última revisão da Constituição da República Portuguesa introduzida pela Lei nº 1/89 de 1 de Janeiro permitiu, no seu artigo 108º, a formalização e apresentação do Orçamento do Estado por Programas. A publicação da Lei de Bases da Contabilidade Pública (Lei nº.8/90, de 20 de Fevereiro) estabeleceu as bases contabilísticas e os regimes aplicáveis, tendo o Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de Julho definido as regras orientadoras do Novo Regime de Administração Financeira do Estado.2. A Reforma da Administração Financeira do Estado, pelas suas con-sequências, é uma das mais importantes reformas estruturais que o País pretende concretizar, num enorme esforço de modernização técnica e tecnológica, a fim de obter a informação aos mais diversos níveis para melhor gerir os recursos existentes na Administração Pública.

3. A Direcção-Geral da Contabilidade Pública (DGCP), dando resposta aos conceitos expendidos pelo legislador (artº 17º da referida Lei nº 8/90), conceptualizou um Sistema de Informação para a Gestão Orçamental (SIGO), cujo escopo e preocupação fundamental se baseiam nas seguintes vertentes:

• da gestão económica - consubstanciada na relevação das actividades e dos programas, quer em termos de custos e de despesas efectuadas, quer em termos de objectivos a atingir. A contabilidade analítica de gestão é também um instrumento que potencia, quer um adequado conhecimento da incidência da despesa e/ou da receita, quer dos resultados a atingir;

• da gestão financeira - assente num adequado controlo orçamental de receitas (liquidações, anulações, cobranças e reembolsos) e despesas (cabimentos prévios, compromissos e pagamentos). A reforma orçamental consubstancia um novo tipo de pagamento das despesas públicas - a Transferência Electrónica Interbancária (TEI), que tem a sua origem no sistema de informação contabilística. Todo este sistema é o garante do cumprimento das "regras de ouro" da contabilidade pública. Assim, o controlo do activo realizável e do passivo exigível, juntamente com as previsões de tesouraria elaboradas pelos diferentes Serviços e Organismos, permite quer uma gestão orçamental mais adequada e consentânea com uma economia em mudança estrutural, quer uma gestão financeira mais conforme com uma gestão optimizada da dívida pública;

• da gestão de recursos humanos - a construção de uma base de dados com as características inerentes e necessárias à gestão desta problemática, permite aos Serviços um conhecimento atempado de todas as situações necessárias à gestão dos respectivos meios humanos e à aplicação do algoritmo para cálculo dos abonos e descontos;

• da gestão patrimonial - a "performance" do sistema conduzirá a um elevado grau de desburocratização e normalização de procedimentos, a par do conhecimento dos bens inventariáveis, da gestão dos aprovisionamentos do parque automóvel e da posição de terceiros.

Execução dos Serviços IntegradosOs Serviços Integradosi. Art 46º da LEOii. Autonomia administrativa – regime regra – prática de actos próprios no âmbito da gestão corrente – art. 3º do RAFE.iii. Duplo cabimento – art. 20º do RAFE

1. receitas consignadas;2. pagamento a efectuar por conta destas;3. ficam condicionados ao montante da receita arrecadada e dos créditos inscritos no OE.

iv. Especificação e dotação provisional (8º/5 da LEO) 1. utilizada para cobrir os pagamentos dos vencimentos da função pública, na parte correspondente aos aumentos anuais acordados com os sindicatos depois de iniciado o ano económico;2. utilizada para fazer face ao pagamento de indemnizações a que o Estado é condenado (calamidade pública e visitas de representantes estrangeiros do Estado);3. função de “guardião do tesouro” do MF – só liberta as verbas se os reforços de verbas não puderem ser assegurados através de alterações com contrapartidas noutras verbas dos orçamentos dos mesmos serviços.

4. o art. 8º/5 não é feliz – o que são despesas imprevisíveis e inadiáveis? Talvez fizesse sentido distinguir as previstas no OE (com aplicação na dotação provisional) das não prevista no OE (nestas últimas talvez fizesse sentido criar créditos provisionais ou globais – ex: no ME é inscrito uma “dotação a desagregar” pelas várias Universidades, esta desagregação está dependente de autorização administrativa.

v. O problema do princípio da segregação de funções – o RAFE suprimiu o princípio da segregação de funções entre ordenador e pagador de diferentes serviços – só a circular da DGO é que determinam tal princípio – impondo que, dentro de cada serviço, as funções de ordenador e pagador sejam desempenhadas por diferentes agentes (Circulares da DGCP, Série B, n.º 968, de 21 de Maio de 1993 e Série A, n.º 1225, de 4 de Março de 1994) - a LEO voltou a recebê-lo no art. 39º/1.vi. Serviços integrados – as operações do Tesouro:1. Operações orçamentais:

a. Previstas no orçamento;b. Sujeitam-se aos processos próprios de execução dos orçamentos de receitas e despesas;c. Estão sujeitas ao controlo administrativo;d. Dão origem à inscrição definitiva na CGE;e. Provocam saída irreversível de fundos dos cofres públicos.

2. Operações de tesouraria (Operações específicas do Tesouro – OET) – para suprir dificuldades na execução do orçamento:a. Realizadas à margem do OE;b. Movimentam fundos que revertem na afectação normal da execução do orçamento;c. Não estão sujeitas à regra da anualidade;d. São imprescritíveis;e. Essas saídas de fundos darão origem a uma nova entrada nos cofres até à concordância do crédito.

3. Tipos:a. antecipação de receitas do Estado;b. gestão de liquidez ou valorização dos recursos de curto prazo – colocar junto de instituições bancárias de eventuais disponibilidades de tesouraria;c. gestão de caixa de curto prazo - gestão de fundos a cargo do Tesouro.

4. Regime:a. documentação obrigatória;b. precedência de ordens de pagamento relativamente às operações de tesouraria activa;c. fiscalização do TC;d. inclusão na CGE e nas contas mensais próprias do Tesouro.

5. Funções principais:a. antecipação de receitas e despesas – satisfação oportuna de encargos orçamentais (art. 30º, n.º 1 b) do RTE) – deve ser efectuada por via orçamental – por conta do ano económica em que tiverem lugar;b. antecipação fundos do Orçamento da UE (art. 30º, n.º 1 c) do RTE) – até ao fim do período complementar;c. antecipação fundos das autarquias locais e RA (art. 30º, n.º 1 d) do RTE) – até ao fim do período complementar;d. colocação junto de instituições de disponibilidades em excesso;e. gestão de fundos;

6. utilização de instrumentos de política monetária – regulando a oferta e procura de moeda – possível nos casos dos Bilhetes do Tesouro – ver noção de operações de mercado aberto.

Execução do orçamento dos serviços integrados

Artigo 46º1 — A execução do orçamento dos serviços integrados é assegurada:a) Na parte respeitante às receitas, pelos serviços que as liquidam e que zelam pela sua cobrança, bem como pela rede de cobranças do Tesouro;b) Na parte respeitante às despesas, pelos membros do Governo e pelos dirigentes dos serviços, bem como pelo sistema de pagamentos do Tesouro.2 — A lei define, em função das suas características ou montantes, as operações de execução orçamental, designadamente as autorizações de despesa que incumbem aos membros do Governo.3 — No âmbito da gestão corrente dos serviços integrados, incumbem aos respectivos dirigentes e responsáveis pelos serviços de contabilidade as operações de execução orçamen- tal, cabendo especialmente aos dirigentes a prática dos actos de autorização de despesa e de autorização de pagamento.

Execução do orçamento dos serviços e fundos autónomos

Os Serviços e Fundos Autónomosi. 47º da LEOii. Autonomia administrativa e financeira art. 6º da Lei 8/90, de 20/2, receitas próprias num mínimo de 2/3 das despesas totais + justificação para a adequada gestão – necessidade de DL ou Lei, salvo imperativo constitucional (exemplo Universidades) /44º do RAFE – personalidade jurídica e de autonomia adm., financeira e patrimonial – Institutos Públicos – contabilidade digráfica (patrimonial), são disposições muito escassas:

1. é necessário o estabelecimento de um regime jurídico-financeiro claro;2. há que encontrar formas de controlo e de acompanhamento da execução orçamental destes serviços;

3. há que encontrar formas que assegurem a gestão de tesouraria mais racional – e encontrar uma forma de compensar a regra da unidade de tesouraria – reforçar as transferências do Estado para estes serviços.

• iii. Categorias:• 1. De carácter administrativo• 2. De carácter comercial, industrial e financeiro• iv. Abandono das regras da contabilidade pública e adopção da contabilidade digráfica

(primeiros IACEP, IAPMEI e INE):• v. Planos de contabilidade sectoriais – a consolidação tornou-se difícil e muito pouco fiável;• vi. Problema resolvido pela aprovação do POCP – e definição das passagens entre os diversos

planos;• vii. Todos os SFA estão obrigados a uma elaboração de uma contabilidade pública – em nome da

consolidação orçamental:• 1. acatamento das regras de execução orçamental? Cabimento e duodécimos?• 2. acatamento das regras de elaboração do orçamento na lógica da contabilidade pública?• viii. As contas de ordem• 1. Obrigatoriedade de inscrição das verbas em contas de ordem – porquanto não há unidade de

tesouraria;• 2. Constitui uma forma de as verbas dos SFA’s transitarem pela tesouraria do Estado;• 3. Contas de ordem ou unidade de tesouraria? Nem sempre constituem as contas de ordem

uma forma de colmatar a falta de unidade de tesouraria, dadas as múltiplas derrogações casuísticas;

• 4. Contas de ordem ou plenitude orçamental? Não há conflito principalmente porque há previsão das verbas dos SFA’s nos mapas orçamentais;

• 5. Há alguma relutância em os SFA’s manterem os depósitos no Tesouro:• 6. aos depósitos seguem-se sempre os levantamentos;• 7. os depósitos não são remunerados – faria sentido criar remunerações? É um problema de

incentivo...

ix. Apresentação dos projectos de orçamentos1. Obrigatoriedade de apresentação do orçamento:2. sanção pecuniária para os dirigentes dos serviços;3. sanção aos SFA’s – impedir o levantamento de transferências do OE enquanto não for

apresentado o orçamento para o ano seguinte.x. Execução dos orçamentos

1. Regime pouco claro – baseia-se na contabilidade digráfica;2. Compensação da unidade de tesouraria – reforço das transferências para estes serviços;3. Reforço dos mecanismos de autocontrolo – obrigatoriedade de participação nos órgãos

da direcção destes serviços – de um representante do MF;4. Mandato dos representantes da Fazenda Pública deve estar limitado temporalmente.

xi. Reposição de saldos1. Saldos?

a. Receita própria dos SFA?b. Financiamento de despesas de carácter reprodutivo (despesas de investimento)?

2. Há normas que permitem a transição de saldos de um ano para o outro – sectores da saúde e educação;3. Noutros casos (IFADAP e IAPMEI) – há uma obrigação de reposição dos saldos de gerência aos cofres do Estado embora voltem a receber – isto chama-se de controlo de verbas à saída;4. Noutros casos ainda – há a regra de reposição dos saldos de gerência.5. Solução adoptada – deverá obrigar-se os SFA’s a repor (transferir os excedentes para o Estado? Repare-se o que sucede com o ISP – DL 156/83, de 14/4 – obrigatoriedade de repor a diferença entre receitas e despesas após aprovação das contas. Isso passa por uma redefinição das funções do Tesouro – de gerar excedentes de tesouraria.

Execução do orçamento dos serviços e fundos autónomos

Artigo 47.o1 — A execução dos orçamentos dos serviços e fundos autónomos incumbe aos respectivos dirigentes, sem prejuízo das autorizações de despesas que, nos termos da lei, devam ser concedidas pelos membros do Governo.2 — A realização das despesas com a aquisição de bens e serviços ou a realização de empreitadas pelos serviços e fundos autónomos fica sujeita ao regime da contratação pública, salvas as excepções previstas nas normas comu- nitárias e na lei.3 — Os serviços e fundos autónomos utilizam prioritariamente as suas receitas próprias não consignadas por lei a fins específicos para a cobertura das respectivas despesas.4 — Só nos casos em que as receitas próprias a que se refere o número anterior se revelem insuficientes, os fundos e serviços autónomos procederão à cobertura das respectivas despesas através das transferências que recebam do orçamento dos serviços integrados ou dos orçamentos de outros serviços ou fundos autónomos.

Execução do orçamento da segurança social

A execução da Segurança Social

i. 48º da LEOii. Regime especial de execução

1. aplicação supletiva do regime geral da execução do OE;2. regras especiais que respeitem à execução do orçamento da SS3. Orçamento das receitas

a. Contribuições depositadas à ordem do IGFSS (são receita do Instituto);b. O IGFSS alimenta e financia outras instituições de SS, com base em orçamentos de tesouraria, conforme se prevê no DEO;c. 45º/5 da LEO - IGFSS (plano de tesouraria) + outras instituições (que têm os seus planos de tesouraria) – na óptica do TC a prática do IGFSS viola a Lei de Bases da SS, porque tais verbas deveriam estar em poder dos Centros Regionais da SS – assim os centros ficam impedidos de gerirem autonomamente as dotações orçamentais;


d. Unidade de tesouraria - pertencente ao IGFSS, em nome da racionalidade na realização das despesas absolutamente essenciais, além disso as receitas dos Centros Regionais são insignificantes face ao montante global das receitas (comparticipações dos utentes dos serviços de saúde, venda de impressos e multas).e. Origem da unidade de tesouraria (1977 e 1978) - 18 Centros Regionais (cada um deles é um distrito) – quatro excedentários (Lisboa, Porto, Aveiro e Braga), os restantes deficitários – daí a razão de ser da unidade de tesouraria do IGFSS;f. Hoje em dia:

i. IGFSS;ii. 5 Centros Regionais (Norte, Centro, Lisboa e Vale do Tejo, Alentejo e Algarve);

iii. Serviços sub-regionais da SS – subdivisões dos Centros Regionais.


4. Orçamento das despesasa. Não faz sentido a aplicação do regime duodecimal – prestações sociais – aspecto contemplado no DOE (40º/5 a) da LEO).b. Não há período complementar – o sistema de contabilidade digráfica da SS não é compatível com a existência de período complementar – numa óptica de tesouraria, ou de caixa todos os movimentos realizados a partir de 1 de Janeiro pertencem ao novo ano:

i. Pagamentos depois de 31/12 são do ano seguinte;ii. Pagamentos que transitam de um ano para o outro – surgem no balanço do ano anterior como responsabilidades (relativas a prestações não pagas até 31/12) – a orientação do TC é diferente – há que voltar a orçamentar essas verbas no ano posterior e proceder ao processamento dessas despesas.iii. Saldos – serão utilizados mediante prévia autorização a conceder pelo Governo, através de despacho conjunto do MF e do Trabalho e Solidariedade.


Artigo 48.o1 — Incumbe ao Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social a gestão global da execução do orçamento da segurança social, no respeito pelo disposto na presente lei e nas normas especificamente aplicáveis no âmbito do sistema.2 — O Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social só pode realizar operações de financiamento mediante autorização do Governo, a conceder através de despacho conjunto dos Ministros das Finanças e do Trabalho e da Solidariedade.3 — Os saldos de gerência do orçamento da segurança social serão utilizados mediante prévia autorização a conceder pelo Governo, através de despacho conjunto dos Ministros das Finanças e do Trabalho e da Solidariedade.4 — As cobranças das receitas e os pagamentos das despesas do sistema de segurança social são efectuados pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, que assume as competências de tesouraria única do sistema de segurança social em articulação com a Tesouraria do Estado.5 — A execução do orçamento do sistema de segurança social tem por base os respectivos planos de tesouraria, elaborados pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social.6 — As entradas e saídas de fundos do sistema de segurança social são efectuadas através do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, directamente ou por intermédio de entidades colaboradoras, onde se mantêm depo- sitados os seus excedentes e disponibilidades de tesouraria.

A Responsabilidade financeira

O que gera a prática de actos financeiros ilegais e irregulares?A prática de actos financeiros ilegais e irregulares podem acarretar dois tipos de consequências:

A. No plano do valor jurídico do acto financeiro (inexistência, invalidade, ineficácia ou irregularidade):

1. no plano administrativoa. operações

orçamentais i.arrecadação de receitas ii. realização de despesas

b. operações específicas do tesouroc. actos de gestão patrimonial, activos e passivos.

2. no plano jurisdicionala. visto do Tribunal de Contas – determina a ineficácia do acto (poderia determinar inexistência e invalidade);

i. O visto do Tribunal de Contas1. Âmbito (44º, n.º 1) – actos, contratos ou outros instrumentos geradores de despesa ou representativos de responsabilidades financeiras directas ou indirectas;2. Incidência (art. 46º)

a. Actos no qual resulte um aumento da dívida pública fundada dos serviços e fundos autónomos e demais entidades RA, AL, Institutos Públicos e instituições de SS – excepto (art. 47º) i. actos e contratos praticados pelas entidade do art. 2º, n.º 2 e 3; ii. actos do Governo e do governo regional que não determinem encargos orçamentais ou de tesouraria e se relacionem exclusivamente com a tutela e gestão dessas entidades; iii. títulos definitivos de contratos precedidos de minutas visadas; iv. contratos de arrendamento, fornecimento de água, gás e electricidade ou afins (limpeza, segurança, assistência técnica); v. contratos de recuperação de créditos do Estado; vi. outros actos previstos na lei.b. Contratos escritos de obras públicas, aquisição de bens e serviços, bem como aquisições patrimoniais que impliquem despesa;c. Minutas dos contratos fixados em valor igual ou superior aos fixados nas leis do orçamento nos termos do art. 48º - celebrados por escritura pública e com encargos a serem satisfeitos no acto da sua celebração.

Recusa e efeitos: do VISTOa.

Fundamentos: i.

Nulidade; ii. encargos sem cabimento em verba própria ou violação directa de normas

financeiras; iii. ilegalidade que altere ou possa alterar o resultado financeiro.

b. Efeitos:

i. ineficácia a partir da data da notificação da decisão aos serviços e organismos interessados; ii. os trabalhos realizados ou bens adquiridos poderão ser pagos até à data da recusa.

b. fiscalização concomitante ou sucessiva.

B. No que se refere ao agente que o praticou, ou a outros relacionados e à licitude do acto – sujeição a diversas sanções ou investido em obrigações diversas, resultantes da violação da lei – a isto chamamos responsabilidade pela prática de actos financeiros.

Valor Juridico dos atos praticados pelo TC

Direito Constitucional Financeiro

Artigo 107.º da CRPFiscalização

A execução do Orçamento será fiscalizada pelo Tribunal de Contas e pela Assembleia da República, que, precedendo parecer daquele tribunal, apreciará e aprovará a Conta Geral do Estado, incluindo a da segurança social.

Controlo orçamental e responsabilidade financeira

Artigo 58ºControlo orçamental

1 — A execução do Orçamento do Estado fica sujeita a controlo, nos termos da LEO e da demais legislação aplicável, o qual tem por objecto a verificação da legalidade e da regularidade financeira das receitas e das despesas públicas, bem como a apreciação da boa gestão dos dinheiros e outros activos públicos e da dívida pública.

2 — A execução do Orçamento do Estado é objecto de controlo administrativo, jurisdicional e político.3 — O controlo orçamental efectua-se prévia, concomitante e sucessivamente à realização das operações de execução orçamental.

Controlo administrativo• 4 — O controlo administrativo compete ao próprio serviço ou

instituição responsável pela respectiva execução, aos respectivos serviços de orçamento e de contabilidade pública, às entidades hierarquicamente superiores, de superintendência ou de tutela e aos serviços gerais de inspecção e de controlo da Administração Pública.

• 5 — Os serviços ou instituições responsáveis pela exe- cução orçamental e os respectivos serviços de orçamento e de contabilidade pública elaboram, organizam e mantêm em funcionamento sistemas e procedimentos de controlo interno das operações de execução do Orçamento, os quais poderão envolver, nos casos em que tal se justifique, o recurso a serviços de empresas de auditoria.

Controlo administrativo

• Artigo 67.o-A• Informação a prestar por outras entidades

pertencentes ao sector público administrativo

• As entidades referidas no n.o 5 do artigo 2.o remetem ao Ministério das Finanças os elementos informativos definidos no decreto-lei de execução orçamental.

O controlo interno

O DL n.º 166/98, de 25 de Junho contem os primeiros princípios orientadores, referentes, quer à organização, articulação e funcionamento de todo o sistema de controlo interno, quer os domínios de controlo, quer às modalidades, quer aos seus métodos e técnicas, quer à sua planificação, quer aos resultados; e isto ao nível da globalidade da actividade de gestão orçamental, financeira e patrimonial pública.

Organização do controlo interno relativo à execução do OE

A organização do controlo financeiro interno para efeitos de controlo da execução do OE limita-se apenas à Administração Central, incluindo os FSA e às Instituições da Segurança Social, pois como sabemos a Administração Regional e Local e o SPE gozam de independência orçamental relativamente ao OE e só na medida em que este preveja transferências da Administração Central para aquelas Administrações ou para Empresas do Estado poderá controlar-se a execução de tais transferências. O primeiro controlo é o “auto-controlo pelos órgãos competentes dos próprios serviços e organismos”, ou seja, o controlo de 1.º nível; segundo, pelo controlo interno sucessivo e sistemático da gestão, designadamente através de auditorias a realizar, isto é, o controlo interno de 2.º e alto nível. Enquanto o controlo de 1.º nível é feito pelos próprios serviços com autonomia administrativa, através dos seus serviços de contabilidade e pelos FSA através dos meios de fiscalização interna, o controlo de 2.º nível é feito pelas várias delegações do DGO, seja através dos pedidos mensais de libertação de créditos orçamentais, que até podem ser recusados; seja através do exame de mapas mensais e trimestrais referentes às respectivas contas de execução orçamental e que os FSA são obrigados a remeter à DGO.

O sistema de controlo externo.

São quatro as entidades que detêm poderes e competências de controlo financeiro externo: a Assembleia da República, o Conselho das Finanaçs Públicas, o Tribunal de Contas e o Tribunal de Contas Europeu.

Controlo jurisdicional

• controlo jurisdicional da execução do Orçamento do Estado compete ao Tribunal de Contas e é efectuado nos termos da respectiva legislação.

• O controlo jurisdicional de actos de execução do Orçamento e a efectivação das responsabilidades não financeiras deles emergentes incumbem também aos demais tribunais, designadamente aos tribunais administrativos e fiscais e aos tribunais judiciais, no âmbito das respectivas competências.

O controlo externo do Tribunal de Contas Português

O TC é um órgão de soberania e o órgão supremo de controlo financeiro externo no plano técnico e no jurisdicional. Rege-se pela Lei n.º 98/97, bem como pela Lei 14/96, mantida em vigor pela primeira. Esta lei foi republicada em 2006 pela Lei 48/2006 de 29 de Agosto e alterada depois pela Lei 35/2007 de 13 de Agosto (apenas o artigo 65º). Estão confiadas ao TC, para além do visto prévio, duas missões fundamentais: de auditor financeiro público, tanto do SPE e de outras entidades de direito privado e a de julgamento e efectivação das responsabilidades financeiras dos gestores públicos, mas apenas do SPA. O tribunal controla a legalidade e a regularidade das receitas e das despesas públicas e aprecia a economia, a eficiência e a eficácia da gestão financeira pública, podendo ainda realizar auditorias de qualquer tipo, bem como avaliar o controlo interno

Junto TC foi criado o Conselho de Prevenção da Corrupção em 2008• Lei n.º 54/2008, de 4 de Setembro - Cria o Conselho de Prevenção da Corrupção,

entidade administrativa independente a funcionar junto do Tribunal de Contas

http://www.dgpj.mj.pt/sections/leis-da-justica/pdf-ult2/lei-54-2008-de-4-de/downloadFile/file/lei%2054.2008.pdf?nocache=1220515919.81

http://www.dgpj.mj.pt/sections/leis-da-justica/pdf-ult2/lei-54-2008-de-4-de/downloadFile/file/lei%2054.2008.pdf?nocache=1220515919.81

O Tribunal exerce controlo à priori, isto é preventivo e à posteriori, ou seja, sucessivo e a qualquer momento, durante o exercício, isto é concomitante. Organiza-se em três secções especializadas: a 1.º secção encarregada do visto prévio; a 2.ª secção encarregada da fiscalização concomitante e sucessiva de verificação, controlo e auditoria; e a 3.º secção encarregada do julgamento de verificação dos processos de efectivação de responsabilidades e multa; para as questões mais importantes funciona em Plenário (um presidente e 18 juízes). O controlo prévio tem por fim essencial verificar se os instrumentos geradores de despesa ou representativos de responsabilidades financeiras, directas ou indirectas, estão conformes coma lei e têm cabimento orçamental. O controlo à posteriori tem por finalidades pronunciar-se sobre a execução orçamental do OE e dos Orçamentos das Regiões Autónomas, mediante a elaboração de pareceres sobre as respectivas contas (obrigatório o parecer para a Conta Geral do Estado, mas não é vinculativo), destinados, respectivamente, ao Parlamento e às Assembleias Legislativas; avaliar os sistemas de controlo interno; proceder a auditorias de contas e ainda a auditorias de qualquer tipo ou natureza, designadamente auditorias de gestão. O Tribunal pode ainda desenvolver o controlo da actividade financeira pública, antes do encerramento da respectiva gerência; é a chamada, pela Lei de Bases do TC, fiscalização concomitante.

As modalidades de controlo do TC

As modalidades típicas de controlo financeiro a que pode proceder o Tribunal, de acordo com a sua lei orgânica, são: o controlo à priori, ou prévio, o controlo à posteriori ou sucessivo e o que a lei designa por fiscalização concomitante e que mais não será do que o controlo que pode ter lugar antes do encerramento do exercício. O controlo à priori corresponde ao conhecido “visto” do TC, que se consubstancia na verificação da conformidade legal e do cabimento orçamental de despesas ou responsabilidades financeiras geradas por determinados actos, contratos ou outros instrumentos competentes para aqueles efeitos.

Tipos de Controlo do Tribunal de Contas

- Controlo à posteriori, que é o que tem lugar após terminado o exercício ou gerência e elaboradas as contas anuais. Trata-se de uma apreciação que dá origem a um relatório e parecer, do qual podem constar juízos de valor sobre a legalidade e a correcção financeira das operações examinadas, ou seja, sobre a economia, eficiência e eficácia da gestão e sobre a fiabilidade dos sistemas de controlo interno; note-se que estamos aqui no domínio exclusivo do controlo da execução orçamental do OE.- Controlo à posteriori do TC pode consubstanciar-se na auditoria de contas ou auditoria financeira, não de todas as entidades do SPA que as elaboram, mas daquelas que o tribunal decide examinar em cada ano; esta auditoria tem fundamentalmente por fim apreciar a fidedignidade e a integralidade das contas e das demonstrações financeiras, bem como a situação financeira e patrimonial da entidade a que elas respeitam. No fundo aprecia a boa gestão financeira, se isto acontecer poderemos então falar em auditoria integrada – legalidade e boa gestão.- Controlo sucessivo pode consubstanciar-se na auditoria do desempenho ou na auditoria de resultados ou na auditoria da gestão, nos termos mais amplos e completos.- Controlo ex-post do Tribunal pode consubstanciar-se no que a lei chama “verificação interna da contas”, a qual consiste na “análise e conferência da conta, nas instalações do Tribunal e apenas para demonstração numérica das operações que integram o débito e o crédito de gerência com evidência dos saldos de abertura e encerramento, “deve ser homologada pela 2.º Secção”.

Conselho das Finanças Públicas

Artigo 12º-I1 — É criado um órgão independente, o conselho das finanças públicas, cuja missão consiste em pronunciar-se sobre os objectivos propostos relativamente aos cenários macroeconómico e orçamental, à sustentabilidade de longo prazo das finanças públicas e ao cumprimento da regra sobre o saldo orçamental, prevista no artigo 12.o-C, da regra da despesa da administração central, prevista no artigo 12.o-D, e das regras de endividamento das regiões autónomas e das autarquias locais previstas nas respectivas leis de financiamento.2 — O conselho deve integrar personalidades de reco- nhecido mérito, com experiência nas áreas económica e de finanças públicas.3 — A composição, as competências, a organização e o funcionamento do conselho, bem como o estatuto dos respectivos membros, são definidos por lei.

Controlo Jurisdicional Europeu

• O Tribunal de Contas Europeu (TCE) exerce igualmente uma função de controlo externo porquanto as suas competências e poderes de controlo estão definidos nos Tratados, podem ser autónoma e directamente, exercidos no território português, no tocante a toda a receita e despesa, respectivamente, destinada ou oriunda do Orçamento da União. O TCE deve não só elaborar anualmente uma declaração de fiabilidade sobre as contas da União Europeia, como examinar a legalidade, a regularidade e a boa gestão financeira das receitas e despesas comunitárias e das operações subjacentes.

Controlo político

1 — A Assembleia da República exerce o controlo político sobre a execução do Orçamento do Estado e efectiva as correspondentes responsabilidades políticas, nos termos do disposto na Constituição, no Regimento da Assembleia da República, na presente lei e na demais legislação aplicável.2 — No exercício das suas funções de controlo da execução do Orçamento do Estado, compete à Assembleia da República, designadamente, tomar a Conta do Estado e acompanhar a execução orçamental, nos termos do disposto na presente lei.3 — O Governo envia tempestivamente à Assembleia da República todos os elementos informativos necessários para a habilitar a acompanhar e controlar, de modo efectivo, a execução do Orçamento do Estado, designadamente relatórios sobre:a) A execução do Orçamento do Estado, incluindo o da segurança social;b) A execução do orçamento consolidado das instituições do sector público administrativo;c) As alterações orçamentais aprovadas pelo Governo;d) As operações de gestão da dívida pública, o recurso ao crédito público e as condições específicas dos empréstimos públicos celebrados nos termos previstos na lei do Orçamento do Estadoe na legislação relativa à emissão e gestão da dívida pública; e) Os empréstimos concedidos e outras operaçõesactivas de crédito realizadas nos termos previstos na lei do Orçamento do Estado; f) As garantias pessoais concedidas pelo Estado nos termos previstos na lei do Orçamento do Estado e na legislação aplicável, incluindo a relação nominal dos beneficiários dos avales e fianças concedidas pelo Estado, com explicita- ção individual dos respectivos valores, bem como do montante global em vigor; g) Os fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia.

Controlo Político4 — Os elementos informativos a que se refere a alínea a) do número anterior são enviados, pelo Governo, à Assembleia da República mensalmente e os restantes trimestralmente, devendo, em qualquer caso, o respectivo envio efectuar-se nos 60 dias seguintes ao período a que respeitam.5 — O Tribunal de Contas envia à Assembleia da República os relatórios finais referentes ao exercício das suas competências de controlo orçamental.6 — A Assembleia da República pode solicitar ao Governo, nos termos previstos na Constituição e no Regimento da Assembleia da República, a prestação de quaisquer informações suplementares sobre a exe- cução do Orçamento do Estado, para além das previstas no n.o 1, devendo essas informações ser prestadas em prazo não superior a 60 dias.

Controlo Político7 — A Assembleia da República pode solicitar ao Tribunal de Contas:a) Informações relacionadas com as respectivas funções de controlo financeiro, a prestar, nomeadamente, mediante a presença do presidente do Tribunal de Contas ou de relatores em sessões de comissão, nomeadamente de inquérito, ou pela colaboração técnica de pessoal dos serviços de apoio do Tribunal;b) Relatórios intercalares sobre os resultados do controlo da execução do Orçamento do Estado ao longo do ano;c) Quaisquer esclarecimentos necessários à apre- ciação do Orçamento do Estado e do parecer sobre a Conta Geral do Estado.8 — Sempre que se justifique, o Tribunal de Contas pode comunicar à Assembleia da República as infor- mações por ele obtidas no exercício das suas compe- tências de controlo da execução orçamental.

Controlo Politico aposteriori

• Artigo 72.o-A• Relatório com indicadores de resultados• O Governo envia à Assembleia da República,

até 31 de Março, um relatório da execução dos programas orçamentais no ano anterior, explicitando os resultados obtidos e os recursos utilizados.

O Poder do Ministro das Finanças e a sua capacidade de resposta

• O ministério das Finanças tentou domesticar o "monstro" da despesa pública dando cada vez mais poder ao ministro das Finanças. O problema é que o poder é tanto, que já não é gerível.

• Em situações de crise o debate orçamental tende a defender a concentração de poder no Ministério das Finanças como forma de controlar o "monstro" da despesa pública. Em Portugal, com a crise, foi isso que aconteceu, mas a uma escala tão grande que o Ministro das Finanças, Vítor Gaspar, que tem de aprovar todo o tipo de despesa, já não tem capacidade de resposta para controlar com eficiência os gastos públicos. O resultado são cortes cegos na despesa, em vez de uma gestão efetiva dos cortes.

• O diagnóstico é preocupante: a tentativa de controlar a despesa conduziu no Governo de Passos Coelho (XIX Gov Const.) a uma centralização excessiva de poder no Ministro das Finanças que, na prática, já só controla o monstro através de cortes cegos de despesa.

• “O ministro das Finanças tem tanto poder que já não consegue executá-lo. Tem de autorizar tudo, até o contrato de limpeza. Ao centralizar um número cada vez maior de decisões de despesa, o ministério das Finanças está a ficar inoperacional e a impedir a gestão por parte dos serviços públicos das suas despesas. O resultado são cortes transversais de despesa que se revelam ineficientes. O Estado não consegue fazer cortes mais específicos pois isso obrigaria a efetiva gestão por parte dos serviços”.

Lei de CompromissosLei n.o 8/2012 de 21 de fevereiro

Aprova as regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades públicas (Proposta de revisão do PS no OE/2013)A Assembleia da República decreta, nos termos da alínea c) do artigo 161.o da Constituição, o seguinte:

Artigo 1.oObjeto

A presente lei estabelece as regras aplicáveis à assun- ção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades públicas.

Artigo 2.oÂmbito

1 — A presente lei aplica-se a todas as entidades previstas no artigo 2.o da lei de enquadramento orçamental, aprovada pela Lei n.o 91/2001, de 20 de agosto, alterada e republicada pela Lei n.o 52/2011, de 13 de outubro, e a todas as entidades públicas do Serviço Nacional de Saúde, doravante designadas por «entidades», sem prejuízo das competências atribuídas pela Constituição e pela lei a órgãos de soberania de caráter eletivo.2 — Sem prejuízo do princípio da independência orça- mental, estabelecido no n.o 2 do artigo 5.o da lei de enquadramento orçamental, aprovada pela Lei n.o 91/2001, de 20 de agosto, alterada e republicada pela Lei n.o 52/2011, de 13 de outubro, os princípios contidos na presente lei são aplicáveis aos subsetores regional e local, incluindo as entidades públicas reclassificadas nestes subsetores.

Artigo 3º DefiniçõesPara efeitos da presente lei, consideram-se:a) «Compromissos» as obrigações de efetuar pagamentos a terceiros em contrapartida do fornecimento de bens e serviços ou da satisfação de outras condições. Os compromissos consideram-se assumidos quando é executada uma ação formal pela entidade, como sejam a emissão de ordem de compra, nota de encomenda ou documento equivalente, ou a assinatura de um contrato, acordo ou protocolo, podendo também ter um caráter permanente e estar associados a pagamentos durante um período inde- terminado de tempo, nomeadamente salários, rendas, eletricidade ou pagamentos de prestações diversas;b) «Compromissos plurianuais» os compromissos que constituem obrigação de efetuar pagamentos em mais do que um ano económico;c) «Passivos» as obrigações presentes da entidade provenientes de acontecimentos passados, cuja liquidação se espera que resulte num exfluxo de recursos da entidade que incorporam benefícios económicos. Um acontecimento que cria obrigações é um acontecimento que cria uma obriga-ção legal ou construtiva que faça com que uma entidade não tenha nenhuma alternativa realista senão liquidar essa obrigação. Uma característica essencial de um passivo é a de que a entidade tenha uma obrigação presente. Uma obrigação é um dever ou responsabilidade para agir ou executar de certa maneira e pode ser legalmente imposta como consequência de:i) Um contrato vinculativo (por meio de termos explícitos ou implícitos);ii) Legislação; iii) Requisito estatutário; ou iv) Outra operação da lei;

Definiçõesd) «Contas a pagar» o subconjunto dos passivos certos, líquidos e exigíveis;e) «Pagamentos em atraso» as contas a pagar que per- maneçam nessa situação mais de 90 dias posteriormente à data de vencimento acordada ou especificada na fatura, contrato, ou documentos equivalentes;f) «Fundos disponíveis» as verbas disponíveis a muito curto prazo, que incluem, quando aplicável e desde que não tenham sido comprometidos ou gastos:i) A dotação corrigida líquida de cativos, relativa aos três meses seguintes;ii) As transferências ou subsídios com origem no Orça- mento do Estado, relativos aos três meses seguintes;iii) A receita efetiva própria que tenha sido cobrada ou recebida como adiantamento;iv) A previsão da receita efetiva própria a cobrar nos três meses seguintes;v) O produto de empréstimos contraídos nos termos da lei;vi) As transferências ainda não efetuadas decorrentes de programas e projetos do Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN) cujas faturas se encontrem liquidadas, e devidamente certificadas ou validadas;vii) Outros montantes autorizados nos termos do artigo 4.o

Artigo 4.oAumento temporário dos fundos disponíveis

1 — A título excecional, podem ser acrescidos aos fundos disponíveis outros montantes, desde que expressamente autorizados:a) Pelo membro do Governo responsável pela área das finanças, quando envolvam entidades pertencentes ao subsetor da administração central, direta ou indireta, e segurança social e entidades públicas do Serviço Nacional de Saúde;b) Pelo membro do Governo Regional responsável pela área das finanças, quando envolvam entidades da administração regional;c) Pela câmara municipal, sem possibilidade de delegação, quando envolvam entidades da administração local.2 — Quando os montantes autorizados ao abrigo do número anterior divirjam dos valores efetivamente cobrados e ou recebidos deverá a entidade proceder à correção dos respetivos fundos disponíveis.

Artigo 5.oAssunção de compromissos

1 — Os dirigentes, gestores e responsáveis pela contabilidade não podem assumir compromissos que excedam os fundos disponíveis, referidos na alínea f) do artigo 3.o 2 — As entidades têm obrigatoriamente sistemas infor- máticos que registam os fundos disponíveis, os compromissos, os passivos, as contas a pagar e os pagamentos em atraso, especificados pela respetiva data de vencimento.3 — Os sistemas de contabilidade de suporte à execução do orçamento emitem um número de compromisso válido e sequencial que é refletido na ordem de compra, nota de encomenda, ou documento equivalente, e sem o qual o contrato ou a obrigação subjacente em causa são, para todos os efeitos, nulos.4 — O efeito anulatório previsto no número anterior pode ser afastado por decisão judicial ou arbitral, quando, ponderados os interesses públicos e privados em presença e a gravidade da ofensa geradora do vício do ato procedi- mental em causa, a anulação do contrato ou da obrigação se revele desproporcionada ou contrária à boa fé.5 — A autorização para a assunção de um compromisso é sempre precedida pela verificação da conformidade legal da despesa, nos presentes termos e nos demais exigidos por lei.

Artigo 6.oCompromissos plurianuais

1 — A assunção de compromissos plurianuais, independentemente da sua forma jurídica, incluindo novos projetos de investimento ou a sua reprogramação, contratos de locação, acordos de cooperação técnica e financeira com os municípios e parcerias público-privadas, está sujeita a autorização prévia:a) Por decisão conjunta dos membros do Governo responsáveis pela área das finanças e da tutela, quando envolvam entidades pertencentes ao subsetor da administração central, direta ou indireta, e segurança social e entidades públicas do Serviço Nacional de Saúde, salvo quando resultarem da execução de planos plurianuais legalmente aprovados;b) Do membro do Governo Regional responsável pela área das finanças, quando envolvam entidades da administração regional;c) Da assembleia municipal, quando envolvam entidades da administração local.2 — É obrigatória a inscrição integral dos compromissos plurianuais no suporte informático central das entidades responsáveis pelo controlo orçamental em cada um dos subsetores da Administração Pública.

Artigo 7.oAtrasos nos pagamentos

A execução orçamental não pode conduzir, em qualquer momento, a um aumento dos pagamentos em atraso.

Artigo 8.oEntidades com pagamentos em atraso

1 — No caso das entidades com pagamentos em atraso em 31 de dezembro de 2011, a previsão da receita efetiva própria a cobrar nos três meses seguintes prevista na subalínea iv) da alínea f) do artigo 3.o tem como limite superior 75 % da média da receita efetiva cobrada nos dois últimos anos nos períodos homólogos, deduzida dos montantes de receita com caráter pontual ou extraordinário.2 — A aplicação do disposto no número anterior às entidades nele referidas cessa quando estas deixem de ter pagamentos em atraso.

Artigo 9.oPagamentos

1 — Os pagamentos só podem ser realizados quando os compromissos tiverem sido assumidos em conformidade com as regras e procedimentos previstos na presente lei, em cumprimento dos demais requisitos legais de execução de despesas e após o fornecimento de bens e serviços ou da satisfação de outras condições.2 — Os agentes económicos que procedam ao fornecimento de bens ou serviços sem que o documento de compromisso, ordem de compra, nota de encomenda ou documento equivalente possua a clara identificação do emitente e o correspondente número de compromisso válido e sequencial, obtido nos termos do n.o 3 do artigo 5.o da presente lei, não poderão reclamar do Estado ou das entidades públicas envolvidas o respetivo pagamento ou quaisquer direitos ao ressarcimento, sob qualquer forma.3 — Sem prejuízo do disposto no artigo 11.o, os responsáveis pela assunção de compromissos em desconformidade com as regras e procedimentos previstos na presente lei respondem pessoal e solidariamente perante os agentes económicos quanto aos danos por estes incorridos.

Prestação de informação

• Artigo 10.o• Para efeitos de aplicação da presente lei, as

entidades devem fornecer toda a informação sobre os compromissos e pagamentos em atraso.

Violação das regras relativas a assunção de compromissos

Artigo 11.o1 — Os titulares de cargos políticos, dirigentes, gestores ou responsáveis pela contabilidade que assumam compromissos em violação do previsto na presente lei incorrem em responsabilidade civil, criminal, disciplinar e financeira, sancionatória e ou reintegratória, nos termos da lei em vigor.2 — O disposto no número anterior não prejudica a demonstração da exclusão de culpa, nos termos gerais de direito.

Prevalência

Artigo 13.oO disposto nos artigos 3.o a 9.o e 11.o da presente lei tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas legais ou convencionais, especiais ou excecionais, que disponham em sentido contrário.

A responsabilidade pela prática de actos financeiros

Tipos:i. Responsabildade política – através da CGE e algumas disposições constitucionais. i. Responsabilidade criminal – associados à prática de diversos crimes relacionados com a actividade financeira:

1. crimes de responsabilidadea. corrupção activa e passiva – arts. 16º a 19º da Lei 34/87, de 16/7.b. violação de normas de execução orçamental – art. 14º da Lei 34/87, de 16/7.

2. crimes financeiros:a. peculato (simples, de uso ou por erro de outrem);b. recebimento de contribuição não devida;c. recebimento de emolumentos não devidos;d. aceitação de interesses particulares em serviço público;e. abuso de confiança.

iii. Responsabilidade disciplinar – quando cometida por funcionário ou agente administrativo ou outra entidade sujeita a poder disciplinar – o poder disciplinar é um poder discricionário e as sanções são atípicas – por vezes é a lei financeira que disciplina e qualifica directamente certos comportamentos.iv. Responsabilidade civil – os prejuízos causados pela prática de acto financeiro ilegal são indemnizáveis, como quaisquer outros prejuízos – consagração de responsabilidade civil para o Estado? Art. 36º do Decreto n.º 22257, de 25 de Fevereiro de 1933.

v. Responsabilidade financeira – que interessa destrinçar à frente.


Caracteres das várias responsabilidades:i. Carácter cumulativo – porquanto não excluem umas das outras.

Responsabilidade financeira:i. As entidades são responsáveis pela reintegração dos fundos, valores ou dinheiros públicos;ii. As sanções são de dois tipos: multas ou reposições (daí a distinção entre responsabilidade financeira reintegratória e sancionatória);

1. Fundamento da responsabilidade: reintegração da Fazenda Nacional por valores;2. Objecto: valores objecto de lesão e não o prejuízo causado.3. Dois tipos de sanções: multa ou reposição.

iii. A responsabilidade financeira é pessoal – solidária ou subsidiária - e nunca dos órgãos, organismos ou serviços (que estão adstritos ao dever de prestar contas)iv. Distingue-se da responsabilidade civil – é independente do prejuízo efectivo da Administração – pode ser cumulada com a indemnização – é uma pura responsabilidade objectiva, com excepção nos casos em que há imputação por culpa;v. É efectivada pelo Tribunal financeiro competente e nunca pelo Tribunal judicial;vi. Decorre da própria lei, independentemente da averiguação de quaisquer prejuízos;vii. Feição preventiva e punitiva em face da responsabilidade civil – pode de certa forma substituir a responsabilidade civil.


Responsabilidade reintegratóriai. Obrigação ex lege (art. 59º, n.º 1 da LOPTC):

1. alcance – as contas dos responsáveis dos serviços públicos são organizadas na forma de conta corrente:

a. se no saldo final o crédito for igual ao débito – o responsável é declarado quite – e ilibado de responsabilidade financeira;b. se no saldo final o crédito for superior ao débito – é credor da Fazenda;c. se no saldo final o crédito for inferior ao débito – está o infractor em alcance – esta situação gera responsabilidade financeira desde que:

i. houver atraso na entrega de fundos;ii. subtracção de valores;iii. omissão de receitas;iv. qualquer falta no cofre, erro de cálculo ou outras causas que não possam atribuir-se a infidelidade do agente, arrebatamento, perda, destruição de valores e dinheiros públicos e outros casos de força maior;v. quando o tesoureiro da Fazenda Pública não tenha em cofre quantia que devia estar nele em função da escrita.

2. desvio de dinheiros e outros valores – perda, absoluta ou relativa por acto intencional do infractor;3. pagamentos indevidos – pagamento efectuado contra lei ou regulamento.


Responsabilidade reintegratória

ii. O âmbito da obrigação abrange apenas “as importâncias abrangidas pela infracção”;

iii. A efectivação da responsabilidade é por sentença (art. 94º da LOPTC1. o juiz não está vinculado ao montante indicado no requerimento do MP – pode

condenar em quantia inferior ou superior;2. o juiz poderá avaliar a culpa – ver art. 64º da LOPTC – em caso de negligência pode

reduzir ou relevar a responsabilidade em que tiver incorrido o infractor – devendo justificar a respectiva decisão.

iv. Quem são os responsáveis? É necessária a mera culpa (art. 61º, n.º 5 da LOPTC):1. Agente ou agentes de facto (art. 61º, n.º1 da LOPTC) – é responsabilidade directa.2. Subsidiária (permissão, indicação ou nomeação, ou pelas funções de fiscalização – art.

62º, n.º 3 da LOPTC), e solidária (art. 63º da LOPTC), se existirem vários responsáveis:a. Gerentes ou membros de conselhos administrativos (art. 61º, n.º 3 da LOPTC);

b. Funcionários que nas suas relações com os agentes administrativos, não esclareçam os assuntos da sua competência de harmonia com a lei.


Responsabilidade sancionatória (art. 65º nº 3 da LOPTC)i. Fundamentosii. Tipos

1. Infracções financeirasa. Não liquidação, cobrança ou entrega nos cofres do Estado de receitas devidas;b. Violação das normas de elaboração e execução do orçamento, assunção, autorização ou pagamento de despesas públicas;c. Falta de efectivação ou retenção indevida dos descontos legalmente obrigatórios a efectuar ao pessoal;d. Falta de apresentação de contas nos prazos legais;e. Adiantamento por conta de pagamentos não previstos na lei;f. Utilização de empréstimos públicos em finalidade diversa da legalmente prevista;g. Utilização indevida de fundos movimentados por operações de tesouraria para financiar despesas públicas.

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2. Infracções processuais financeiras (art. 66º da LOPTC):a. Falta de prestação de informações pedidas;b. Introdução nos processos ou contas de

elementos susceptíveis de introduzirem o Tribunal em erro;

c. Falta de apresentação tempestiva de documentos que a lei obrigue a remeter.

3. Infracções alheias ao domínio da responsabilidade financeira – sobre quem impenda o dever de colaboração.


iii. Medida legal das penalidades:1. graduação em função (art. 67º, n.º 2 da LOPTC)

a. gravidade do acto;b. consequências;c. grau de culpa;d. nível hierárquico;e. situação económica;f. antecedentes;g. montante material dos valores públicos.

2. Limites das infracções financeiras:a. Limite mínimo – metade do vencimento líquido mensal;b. Limite máximo – vencimento líquido anual dos responsáveis ou, caso não aufira vencimento, o correspondente ao Director-Geral.c. Casos especiais:

i. Dolo – limite mínimo é igual a 1/3 do limite máximo;ii. Negligência – limite máximo é reduzido a metade.

•

3 — Para cumprimento do disposto nos números anteriores, o Governo apresenta à Assembleia da República, até 30 de Abril, além das Grandes Opções do Plano, um relatório contendo, designadamente:a) As orientações gerais de política económica e, em especial, as orientações de finanças públicas específicas para Portugal no âmbito da União Europeia;b) A avaliação da consolidação orçamental no contexto da União Europeia;c) A evolução macroeconómica recente e as pre- visões no âmbito da economia nacional e da economia internacional;d) A evolução recente das finanças públicas, com destaque para a análise das contas que serviram de base à última notificação relativa aos défices excessivos;e) A execução orçamental no 1º trimestre do respectivo ano;f) A evolução das finanças públicas e a orientação da despesa pública a médio prazo, incluindo as projecções dos principais agregados orçamen- tais para os próximos três anos.4 — O debate de orientação da política orçamental é sujeito a perguntas dos grupos parlamentares e inclui um debate generalizado, encerrado pelo Governo.

CRIMES DA RESPONSABILIDADE DE TITULARES DE CARGOS POLÍTICOS

Lei n.º 34/87, de 16 de Julho Lei n.º 108/2001, de 28/11- 5ª versão - a mais recente (Lei n.º 4/2011, de 16/02) - 4ª versão (Lei n.º 41/2010, de 03/09) - 3ª versão (Lei n.º 30/2008, de 10/07) - 2ª versão (Lei n.º 108/2001, de 28/11) - 1ª versão (Lei n.º 34/87, de 16/07)

http://www.pgdlisboa.pt/pgdl/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=118&tabela=leis&ficha=1&pagina=1

http://www.pgdlisboa.pt/pgdl/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=281&tabela=leis

http://www.pgdlisboa.pt/pgdl/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=281&tabela=leis

http://www.pgdlisboa.pt/pgdl/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=281&tabela=lei_velhas&nversao=4




Artigo 2.ºDefinição genérica

• Consideram-se praticados por titulares de cargos políticos no exercício das suas funções, além dos como tais previstos na presente lei, os previstos na lei penal geral com referência expressa a esse exercício ou os que mostrem terem sido praticados com flagrante desvio ou abuso da função ou com grave violação dos inerentes deveres.

Cargos políticos1 - São cargos políticos, para os efeitos da presente lei: a) O de Presidente da República; b) O de Presidente da Assembleia da República; c) O de deputado à Assembleia da República; d) O de membro do Governo; e) O de deputado ao Parlamento Europeu; f) (Revogada pela Lei n.º 30/2008, de 10/7.) g) O de membro de órgão de governo próprio de região autónoma; h) O de governador de Macau, de secretário-adjunto do Governo de Macau ou de deputado à Assembleia Legislativa de Macau; i) O de membro de órgão representativo de autarquia local; j) O de governador civil. 2 - Para efeitos do disposto nos artigos 16.º a 19.º, equiparam-se aos titulares de cargos políticos nacionais os titulares de cargos políticos da União Europeia, independentemente da nacionalidade e residência e, quando a infracção tiver sido cometida, no todo ou em parte, em território português, os titulares de cargos políticos de outros Estados-Membros da União Europeia.

Altos cargos públicos

Para efeitos da presente lei, são considerados titulares de altos cargos públicos: a) Gestores públicos; b) Titulares de órgão de gestão de empresa participada pelo Estado, quando designados por este; c) Membros de órgãos executivos das empresas que integram o sector empresarial local; d) Membros dos órgãos directivos dos institutos públicos; e) Membros das entidades públicas independentes previstas na Constituição ou na lei; f) Titulares de cargos de direcção superior do 1.º grau e equiparados.

Artigo 4.ºPunibilidade da tentativa

Nos crimes previstos na presente lei a tentativa é punível independentemente da medida legal da pena, sem prejuízo do disposto no artigo 24.º do Código Penal.

Artigo 5.ºAgravação especial

A pena aplicável aos crimes previstos na lei penal geral que tenham sido cometidos por titular de cargo político no exercício das suas funções e qualificados como crimes de responsabilidade nos termos da presente lei será agravada de um quarto dos seus limites mínimo e máximo.

Artigo 6.ºAtenuação especial

A pena aplicável aos crimes de responsabilidade cometidos por titular de cargo político no exercício das suas funções poderá ser especialmente atenuada, para além dos casos previstos na lei geral, quando se mostre que o bem ou valor sacrificados o foram para salvaguarda de outros constitucionalmente relevantes ou quando for diminuto o grau de responsabilidade funcional do agente e não haja lugar à exclusão da ilicitude ou da culpa, nos termos gerais.

CAPÍTULO II Dos crimes de responsabilidade de

titular de cargo político em especial Artigo 14.º

Violação de normas de execução orçamental

O titular de cargo político a quem, por dever do seu cargo, incumba dar cumprimento a normas de execução orçamental e conscientemente as viole: a) Contraindo encargos não permitidos por lei; b) Autorizando pagamentos sem o visto do Tribunal de Contas legalmente exigido; c) Autorizando ou promovendo operações de tesouraria ou alterações orçamentais proibidas por lei; d) Utilizando dotações ou fundos secretos, com violação das regras da universalidade e especificação legalmente previstas; será punido com prisão até um ano.

Recebimento indevido de vantagem

Artigo 16.º1 - O titular de cargo político ou de alto cargo público que, no exercício das suas funções ou por causa delas, por si, ou por interposta pessoa, com o seu consentimento ou ratificação, solicitar ou aceitar, para si ou para terceiro, vantagem patrimonial ou não patrimonial, que não lhe seja devida, é punido com pena de prisão de 1 a 5 anos. 2 - Quem, por si ou por interposta pessoa, com o seu consentimento ou ratificação, der ou prometer a titular de cargo político ou alto cargo público, ou a terceiro por indicação ou conhecimento deste, vantagem patrimonial ou não patrimonial que não lhe seja devida, no exercício das suas funções ou por causa delas, é punido com pena de prisão até 5 anos ou com pena de multa até 600 dias. 3 - Excluem-se dos números anteriores as condutas socialmente adequadas e conformes aos usos e costumes.

CorrupçãoArtigo 17.º

Corrupção passiva1 - O titular de cargo político ou de alto cargo público que no exercício das suas funções ou por causa delas, por si ou por interposta pessoa, com o seu consentimento ou ratificação, solicitar ou aceitar, para si ou para terceiro, vantagem patrimonial ou não patrimonial, ou a sua promessa, para a prática de um qualquer acto ou omissão contrários aos deveres do cargo, ainda que anteriores àquela solicitação ou aceitação, é punido com pena de prisão de 2 a 8 anos. 2 - Se o acto ou omissão não forem contrários aos deveres do cargo e vantagem não lhe for devida, o titular de cargo político é punido com pena de prisão de 2 a 5 anos.

Artigo 18.ºCorrupção activa

1 - Quem, por si ou por interposta pessoa, com o seu consentimento ou ratificação, der ou prometer a titular de cargo político ou alto cargo público, ou a terceiro por indicação ou com o conhecimento destes, vantagem patrimonial ou não patrimonial com o fim indicado no n.º 1 do artigo 17.º, é punido com pena de prisão de 2 a 5 anos. 2 - Se o fim for o indicado no n.º 2 do artigo 17.º, o agente é punido com pena de prisão até 5 anos. 3 - O titular de cargo político ou de alto cargo público que no exercício das suas funções ou por causa delas, por si ou por interposta pessoa, com o seu consentimento ou ratificação, der ou prometer a funcionário ou a outro titular de cargo político ou de alto cargo público, ou a terceiro com o conhecimento deste, vantagem patrimonial ou não patrimonial que não lhe seja devida, com os fins indicados no artigo 17.º, é punido com as penas previstas no mesmo artigo.

Violação de regras urbanísticas• Artigo 18.º-A 1 - O titular de cargo político que informe ou decida favoravelmente processo de licenciamento ou de autorização ou preste neste informação falsa sobre as leis ou regulamentos aplicáveis, consciente da desconformidade da sua conduta com as normas urbanísticas, é punido com pena de prisão até 3 anos ou multa. 2 - Se o objecto da licença ou autorização incidir sobre via pública, terreno da Reserva Ecológica Nacional, Reserva Agrícola Nacional, bem do domínio público ou terreno especialmente protegido por disposição legal, o agente é punido com pena de prisão de 1 a 5 anos ou multa.

• Aditado pelo seguinte diploma: Lei n.º 41/2010, de 03 de Setembro

http://www.pgdlisboa.pt/pgdl/leis/lei_mostra_articulado.php?tabela=leis&nid=1278&pagina=1&ficha=1

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Artigo 19.ºAgravação

1 - Se a vantagem referida nos artigos 16.º a 18.º for de valor elevado, o agente é punido com a pena aplicável ao crime respectivo agravada em um quarto nos seus limites mínimo e máximo. 2 - Se a vantagem referida nos artigos 16.º a 18.º for de valor consideravelmente elevado, o agente é punido com a pena aplicável ao crime respectivo agravada em um terço nos seus limites mínimo e máximo. 3 - Para efeitos do disposto nos números anteriores, é correspondentemente aplicável o disposto nas alíneas a) e b) do artigo 202.º do Código Penal. 4 - Sem prejuízo do disposto no artigo 11.º do Código Penal, quando o agente actue nos termos do artigo 12.º deste Código é punido com a pena aplicável ao crime respectivo agravada em um terço nos seus limites mínimo e máximo.

Artigo 19.º-A Dispensa ou atenuação de pena

1 - O agente é dispensado de pena sempre que: a) Tiver denunciado o crime no prazo máximo de 30 dias após a prática do acto e sempre antes da instauração de procedimento criminal; b) Antes da prática do facto, voluntariamente repudiar o oferecimento ou a promessa que aceitara, ou restituir a vantagem, ou, tratando-se de coisa fungível, o seu valor; ou c) Antes da prática do facto, retirar a promessa ou recusar o oferecimento da vantagem ou solicitar a sua restituição. 2 - A pena é especialmente atenuada se o agente: a) Até ao encerramento da audiência de julgamento em primeira instância auxiliar concretamente na obtenção ou produção das provas decisivas para a identificação ou a captura de outros responsáveis; ou b) Tiver praticado o acto a solicitação do titular de cargo político ou de alto cargo público, directamente ou por interposta pessoa, com excepção do caso previsto no n.º 3 do artigo 18.º

Artigo 20.ºPeculato

1 - O titular de cargo político que no exercício das suas funções ilicitamente se apropriar, em proveito próprio ou de outra pessoa, de dinheiro ou qualquer outra coisa móvel que lhe tiver sido entregue, estiver na sua posse ou lhe for acessível em razão das suas funções será punido com prisão de três a oito anos e multa até 150 dias, se pena mais grave lhe não couber por força de outra disposição legal. 2 - Se o infractor der de empréstimo, empenhar ou, de qualquer forma, onerar quaisquer objectos referidos no número anterior, com a consciência de prejudicar ou poder prejudicar o Estado ou o seu proprietário, será punido com prisão de um a quatro anos e multa até 80 dias.

Artigo 21.ºPeculato de uso

1 - O titular de cargo político que fizer uso ou permitir a outrem que faça uso, para fins alheios àqueles a que se destinam, de veículos ou outras coisas móveis de valor apreciável que lhe tenham sido entregues, estiverem na sua posse ou lhe forem acessíveis em razão das suas funções será punido com prisão até dezoito meses ou multa de 20 a 50 dias. 2 - O titular de cargo político que der a dinheiro público um destino para uso público diferente daquele a que estiver legalmente afectado será punido com prisão até dezoito meses ou multa de 20 a 50 dias.

Artigo 22.ºPeculato por erro de outrem

O titular de cargo político que no exercício das suas funções, mas aproveitando-se do erro de outrem, receber, para si ou para terceiro, taxas, emolumentos ou outras importâncias não devidas, ou superiores às devidas, será punido com prisão até três anos ou multa até 150 dias.

Artigo 23.ºParticipação económica em negócio

1 - O titular de cargo político que, com intenção de obter para si ou para terceiro participação económica ilícita, lesar em negócio jurídico os interesses patrimoniais que, no todo ou em parte, lhe cumpra, em razão das suas funções, administrar, fiscalizar, defender ou realizar será punido com prisão até cinco anos e multa de 50 a 100 dias. 2 - O titular de cargo político que, por qualquer forma, receber vantagem patrimonial por efeito de um acto jurídico-civil relativo a interesses de que tenha, por força das suas funções, no momento do acto, total ou parcialmente, a disposição, a administração ou a fiscalização, ainda que sem os lesar, será punido com multa de 50 a 150 dias. 3 - A pena prevista no número anterior é também aplicável ao titular de cargo político que receber, por qualquer forma, vantagem económica por efeito de cobrança, arrecadação, liquidação ou pagamento de que, em razão das suas funções, total ou parcialmente, esteja encarregado de ordenar ou fazer, posto que se não verifique prejuízo económico para a Fazenda Pública ou para os interesses que assim efectiva.

Artigo 24.ºEmprego de força pública contra a execução de lei de ordem legal

O titular de cargo político que, sendo competente, em razão das suas funções, para requisitar ou ordenar o emprego de força pública, requisitar ou ordenar esse emprego para impedir a execução de alguma lei, de mandato regular da justiça ou de ordem legal de alguma autoridade pública será punido com prisão até três anos e multa de 20 a 50 dias.

Artigo 25.ºRecusa de cooperação

O titular de cargo político que, tendo recebido requisição legal da autoridade competente para prestar cooperação, possível em razão do seu cargo, para a administração da justiça ou qualquer serviço público, se recusar a prestá-la, ou sem motivo legítimo a não prestar, será punido com prisão de três meses a um ano ou multa de 50 a 100 dias.

Artigo 26.ºAbuso de poderes

1 - O titular de cargo político que abusar dos poderes ou violar os deveres inerentes às suas funções, com a intenção de obter, para si ou para terceiro, um benefício ilegítimo ou de causar um prejuízo a outrem, será punido com prisão de seis meses a três anos ou multa de 50 a 100 dias, se pena mais grave lhe não couber por força de outra disposição legal. 2 - Incorre nas penas previstas no número anterior o titular de cargo político que efectuar fraudulentamente concessões ou celebrar contratos em benefício de terceiro ou em prejuízo do Estado.

Violação de segredo

• Artigo 27.º• 1 - O titular de cargo político que, sem estar devidamente

autorizado, revelar segredo de que tenha tido conhecimento ou lhe tenha sido confiado no exercício das suas funções, com a intenção de obter, para si ou para outrem, um benefício ilegítimo ou de causar um prejuízo do interesse público ou de terceiros, será punido com prisão até três anos ou multa de 100 a 200 dias.

• 2 - A violação de segredo prevista no n.º 1 será punida mesmo quando praticada depois de o titular de cargo político ter deixado de exercer as suas funções.

• 3 - O procedimento criminal depende de queixa da entidade que superintenda, ainda que a título de tutela, no órgão de que o infractor seja titular, ou do ofendido, salvo se esse for o Estado.

CAPÍTULO IV Regras especiais de processo

Artigo 32.ºPrincípio geralÀ instrução e julgamento dos crimes de responsabilidade de que trata a presente lei aplicam-se as regras gerais de competência e de processo, com as especialidades constantes dos artigos seguintes. Artigo 33.ºRegras especiais aplicáveis ao Presidente da República1 - Pelos crimes de responsabilidade praticados no exercício das suas funções o Presidente da República responde perante o Plenário do Supremo Tribunal de Justiça. 2 - A iniciativa do processo cabe à Assembleia da República, mediante proposta de um quinto e deliberação aprovada por maioria de dois terços dos deputados em efectividade de funções. (...) Artigo 35.ºRegras especiais aplicáveis a membro do Governo1 - Movido procedimento criminal contra um membro do Governo, e indiciado este definitivamente por despacho de pronúncia ou equivalente, salvo no caso de crime punível com pena maior, a Assembleia da República decide se o membro do Governo deve ou não ser suspenso para efeitos de seguimento do processo. 2 - O disposto no número anterior aplica-se ao Governador de Macau, aos ministros da República junto de região autónoma e aos secretários-adjuntos do Governo de Macau. 3 - O Primeiro-Ministro responde perante o Plenário do Tribunal da Relação de Lisboa, com recurso para o Supremo Tribunal de Justiça.

Artigo 39.ºRegras especiais aplicáveis a membro de governo regional

Movido procedimento judicial contra membro de governo regional pela prática de qualquer crime, e indiciado este por despacho de pronúncia ou equivalente, o processo só seguirá os seus termos no caso de ao facto corresponder pena maior, se o membro do governo for suspenso do exercício das suas funções.

Artigo 40.ºDa não intervenção do júri

O julgamento dos crimes a que se refere a presente lei far-se-á sem intervenção do júri.

Artigo 41.ºDo direito de acção

Nos crimes a que se refere a presente lei têm legitimidade para promover o processo penal o Ministério Público, sem prejuízo do especialmente disposto nas disposições do presente capítulo, e, em subordinação a ele: a) O cidadão ou a entidade directamente ofendidos pelo acto considerado delituoso; b) Qualquer membro de assembleia deliberativa, relativamente aos crimes imputados a titulares de cargos políticos que, individualmente ou através do respectivo órgão, respondam perante aquela; c) As entidades a quem incumba a tutela sobre órgãos políticos, relativamente aos crimes imputados a titulares do órgão tutelado; d) A entidade a quem compete a exoneração de titular de cargo político, relativamente aos crimes imputados a este.

CAPÍTULO V Da responsabilidade civil emergente de crime de responsabilidade de titular de

cargo político

Artigo 45.ºPrincípios gerais

1 - A indemnização de perdas e danos emergentes de crime de responsabilidade cometido por titular de cargo político no exercício das suas funções rege-se pela lei civil. 2 - O Estado responde solidariamente com o titular de cargo político pelas perdas e danos emergentes de crime de responsabilidade cometido no exercício das suas funções. 3 - O Estado tem direito de regresso contra o titular de cargo político por crime de responsabilidade cometido no exercício das suas funções de que resulte o dever de indemnizar. 4 - O Estado ficará sub-rogado no direito do lesado à indemnização, nos termos gerais, até ao montante que tiver satisfeito.

Artigo 46.ºDever de indemnizar em caso de absolvição

1 - A absolvição pelo tribunal criminal não extingue o dever de indemnizar não conexo com a responsabilidade criminal, nos termos gerais de direito, podendo a correspondente indemnização ser pedida através do tribunal civil. 2 - Quando o tribunal absolva o réu na acção penal com fundamento no disposto no artigo 6.º, poderá, não obstante, arbitrar ao ofendido uma quantia como reparação por perdas e danos que em seu prudente arbítrio considere suficientemente justificada, sem prejuízo do disposto no número anterior.

Artigo 47.ºOpção do foro

O pedido de indemnização por perdas e danos resultantes de crime de responsabilidade cometido por titular de cargo político no exercício das suas funções pode ser deduzido no processo em que correr a acção penal ou, separadamente, em acção intentada no tribunal civil.

Artigo 48.ºRegime de prescrição

O direito à indemnização prescreve nos mesmos prazos do procedimento criminal.

Apreciação da revisão do Programa de Estabilidade e Crescimento

1 — O Governo submete à apreciação da Assembleia da República a revisão anual do Programa de Estabilidade e Crescimento, efectuada de acordo com a regulamentação comunitária.2 — A Assembleia da República procede à apreciação a que se refere o número anterior no prazo de 10 dias úteis a contar da data da apresentação na Assembleia.3 — O Governo envia à Assembleia da República a revisão final do Programa de Estabilidade e Cresci- mento, antes de o entregar definitivamente ao Conselho e à Comissão.

Controlo da despesa pública

• Artigo 62º

1 — As despesas dos organismos referidos no n.o 1 do artigo 2.o deverão ser sujeitas a auditoria externa, pelo menos de oito em oito anos, abrangendo a avaliação da missão e objectivos do organismo, bem como a economia, eficiência e eficácia da despesa correspondente.2 — O sistema e os procedimentos de controlo interno das operações de execução do Orçamento a que se refere o n.o 5 do artigo 58.o devem ser sujeitos a auditoria no quadro do funcionamento do Sistema de Controlo Interno (SCI), à luz dos respectivos princípios de coor- denação e tendo presentes os princípios de auditoria internacionalmente consagrados.3 — O Governo informará a Assembleia da República dos programas de auditorias que promoverá por sua iniciativa no ano em curso, para efeitos de cumprimento do disposto nos n.os 1 e 2, acompanhados dos respectivos termos de referência.4 — Em acréscimo ao disposto no número anterior, a Assembleia da República determinará em cada ano ao Governo duas auditorias suplementares para os efeitos previstos no n.o 1 e solicitará ao Tribunal de Contas a auditoria de dois organismos do Sistema de Controlo Interno (SCI), para os efeitos previstos no n.o 2.5 — Os resultados das auditorias a que se referem os n.os 3 e 4 devem ser enviados à Assembleia da Repú- blica no prazo de um ano, prorrogável até 18 meses, por razões devidamente justificadas.6 — O Governo responde em 60 dias às recomendações da Assembleia da República que incidirem sobre as auditorias referidas nos n.os 4 e 5.

• Chegou a estar acordado entre o PS e o PSD no ambito do PEC IV a criação de uma comissão técnica de auditoria no Parlamento para evitar novos recursos ao Banco de Portugal. É este o modelo de fiscalização permanente da despesa pública

Sistemas e procedimentos do controlo interno

• Artigo 63º• O Governo envia à Assembleia da República,

acompanhando o relatório da Conta Geral do Estado, uma informação sobre os resultados do funcionamento do sistema e dos procedimentos do controlo interno das operações de execução do orçamento a que se refere o n.o 5 do artigo 58.o, especificando o respectivo impacte financeiro.

Artigo 65ºCooperação entre as instâncias de controlo

Sem prejuízo das respectivas competências fixadas na Constituição e na lei, os órgãos e serviços encarregados do controlo interno e externo da execução do Orçamento do Estado cooperam entre si, tendo em vista o melhor desempenho das suas funções.

Informação a prestar pelos municípios e Regiões Autónomas

Com o objectivo de permitir uma informação consolidada do conjunto do sector público administrativo, os municípios e as Regiões Autónomas devem remeter ao Ministério das Finanças, nos termos e com a perio- dicidade a definir no decreto-lei de execução orçamen- tal, os seguintes elementos:a) Orçamentos, contas trimestrais e contas anuais; b) Informação sobre a dívida contraída e sobre os

activos expressos em títulos da dívida pública.

Sistemas de Informação• A Unidade de Missão Inovação e Conhecimento (UMIC, 2006), refere que “um

dos objectivos do desenvolvimento da Sociedade da Informação é o de contribuir para a modernização, racionalização, responsabilização e revitalização da Administração Pública (AP). Um sistema integrado que permita a implementação do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP), no Sector Publico Administrativo (SPA), afigura-se como uma medida de grande relevo para se atingir aquele desiderato”. Neste contexto, tal como no sector privado, estes sistemas assumem-se como a ferramenta indutora da aplicação das técnicas e processos em uso neste sector, ao SP.

• Em Portugal, a prossecução dos objectivos da Reforma da Administração Financeira do Estado (RAFE) e a implementação do POCP, induziram e aceleraram a adesão aos sistemas ERP, como se infere da existência de dois grandes projectos em curso: a Rede Integrada de Gestão Orçamental e dos Recursos do Estado (RIGORE) da responsabilidade do Ministério das Finanças e da Administração Pública (MFAP) e o Sistema Integrado de Gestão do Ministério da Defesa Nacional (SIG/MDN).

Responsabilidade pela execução orçamental

Artigo 70º1 — Os titulares de cargos políticos respondem polí- tica, financeira, civil e criminalmente pelos actos e omis- sões que pratiquem no âmbito do exercício das suas funções de execução orçamental, nos termos da Cons- tituição e demais legislação aplicável, a qual tipifica as infracções criminais e financeiras, bem como as respectivas sanções, conforme sejam ou não cometidas com dolo.2 — Os funcionários e agentes são responsáveis disciplinar, financeira, civil e criminalmente pelos seus actos e omissões de que resulte violação das normas de execução orçamental, nos termos do artigo 271.o da Constituição e da legislação aplicável.

Responsabilidade financeira

Artigo 71ºSem prejuízo das formas próprias de efectivação das restantes modalidades de responsabilidade a que se refere o artigo anterior, a responsabilidade financeira é efectivada pelo Tribunal de Contas, nos termos da respectiva legislação.

Artigo 72ºRemessa do parecer do Tribunal de ContasPara efeitos da efectivação de eventuais responsabilidades financeiras ou criminais decorrentes da execução do Orçamento do Estado, o Plenário da Assembleia da República pode deliberar remeter às entidades competentes o parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado, quer esta seja ou não aprovada.

ContasArtigo 73.o

Conta Geral do Estado1 — O Governo deve apresentar à Assembleia da República a Conta Geral do Estado, incluindo a da segurança social, até 30 de Junho do ano seguinte àquele a que respeite.2 — A Assembleia da República aprecia e aprova a Conta Geral do Estado, incluindo a da segurança social, precedendo parecer do Tribunal de Contas, até 31 de Dezembro seguinte e, no caso de não aprovação, determina, se a isso houver lugar, a efetivação da correspondente responsabilidade.3 — O parecer do Tribunal de Contas será acompanhado das respostas dos serviços e organismos às ques- tões que esse órgão lhes formular.4 — A Conta Geral do Estado inclui o relatório, os mapas contabilísticos gerais, os agrupamentos de contas e os elementos informativos.

Programa• DAS DESPESAS E RECEITAS PÚBLICAS EM ESPECIAL• • Despesas Públicas• Noção de despesas públicas• Classificação e tipologia das despesas públicas• Aspectos políticos da despesa pública• Aspectos económicos da despesa pública. Remissão• Aspectos jurídicos da despesa pública. Remissão• Tendências históricas da despesa pública

– A lei de Wagner– A contestação da lei de Wagner– Aumento real e aumento aparente da despesa

• A Despesa Pública em Portugal– A estrutura da despesa– Comparações internacionais

• • Receitas Tributárias• SECÇÃO I: Impostos e Demais Figuras Tributárias• O Estado Fiscal• As receitas tributárias e a sua importância no financiamento público• Modalidades de receitas tributárias

– Os impostos– As taxas – As contribuições especiais– Dificuldades da construção de um regime jurídico unificado

dos tributos• A problemática comunitária na caracterização da taxa• A influência comunitária na caracterização da taxa• Classificação de impostos

ProgramaSECÇÃO II: Sistemas FiscaisA noção de Sistema Fiscal e as suas diversas acepçõesTipologia dos sistemas fiscaisA ideia de Sistema Fiscal Ideal

Princípios inspiradores do sistema fiscalBreve excurso histórico

JustiçaEficiênciaTransparência

Do princípio da justiça em especialDiferentes concepções de justiçaO princípio do benefício e o da capacidade contributivaA tributação do rendimentoA tributação do consumoA tributação do patrimónioA generalidade e igualdadeAs dificuldades de concretização

Do princípio da eficiênciaEficiência na óptica da receitaEficiência na óptica económicaA curva de Laffer

Eficiência na óptica socialSistema Fiscal Português. Breve análise e remissão

ProgramaSECÇÃO III: A Constituição FiscalA Constituição FiscalConstituição Fiscal na teoria e na práticaA Constituição formal

O princípio da igualdadeConcepção inicialEvolução posteriores

Princípio da legalidade e erosão da soberania fiscal. Primeiras noçõesOs contratos fiscaisA irretroactividade fiscalA anualidadeConstituição material. Aspectos essenciaisDo princípio da igualdade em especial

Igualdade horizontal e igualdade verticalOs benefícios fiscaisO princípio da justiçaO princípio da eficiência

A tributação do rendimentoA tributação do consumoA tributação do patrimónioA fiscalidade infra-estadualA fiscalidade localA fiscalidade regionalA Constituição Fiscal e a Constituição Fiscal Comunitária

Harmonização comunitáriaConcorrência fiscal prejudicial

Outras condicionantes da Constituição FiscalAspectos internacionais da fiscalidade

ProgramaDívida PúblicaFixação terminológica e opção pelo conceito de dívida públicaOs grandes problemas da dívida públicaEfeitos económicos, políticos e sociais da dívida públicaA questão do ónus intergeracional em especialDívida Pública e redistribuição de riquezaDívida Pública e ilusão financeiraBreve referência históricaA dívida pública na Constituição de 1976

Os poderes da Assembleia da República, do Governo e do Instituto de Gestão do Crédito PúblicoA dívida pública na prática

O novo regime jurídico da dívida públicaNatureza jurídica do contrato de empréstimo públicoA gestão da dívida pública

ÓrgãosPrincípiosDo Instituto de Gestão do Crédito Público em especial

Modalidades de empréstimos públicosEmpréstimos públicos e valores mobiliáriosA evolução da dívida pública e a União Económica e MonetáriaO regime de concessão de garantias pessoais pelo Estado

Mercados financeiros• Os mercados financeiros são aqueles em que se negoceiam títulos que

implicam compromissos futuros de pagamento. O mais conhecido pela sua radiante actualidade é o mercado de dívida pública.

• O mercado de dívida pública é o mercado onde se encontram, por um lado, os países que precisam de financiamento e, por outro, os investidores que estão dispostos a proporcionar-lhes esse financiamento. Já sabemos que quando um Estado tem défice (menores rendimentos do que gastos) precisa de pedir prestado e uma das formas para o fazer é emitir títulos de dívida pública. Esses títulos que emite são comprados por investidores que o que fazem na realidade é emprestar ao Estado esse dinheiro em troca de, num prazo de tempo determinado, o Estado lhes devolver esse dinheiro juntamente com uma percentagem de juros. À percentagem de juros chama-se rentabilidade.

• O sistema de venda de títulos é por leilões

O Crédito Público e a Dívida Pública

• Crédito público – corresponde à existência de uma situação em que se verifica uma dilação temporal entre duas prestações que deveriam ser simultâneas, derivando daí um benefício para um dos sujeitos da operação:

• Elemento subjectivo – o ente público é titular da posição jurídica passiva na relação de crédito (não confundir com a noção de crédito interpúblico – operações entre duas entidades públicas (ex. Estado e Regiões Autónomas) – ou com a noção de crédito das entidades públicas - em que o Estado empresta e provoca,consequentemente, despesa);

Dívida Externa Bruta/PIB

Crédito público – corresponde à existência de uma situação em que se verifica uma dilação temporal entre duas prestações que deveriam ser simultâneas, derivando daí um benefício para um dos sujeitos da operação:

Elemento subjectivo – o ente público é titular da posição jurídica passiva na relação de crédito (não confundir com a noção de crédito interpúblico – operações entre duas entidades públicas (ex. Estado e Regiões Autónomas) – ou com a noção de crédito das entidades públicas - em que o Estado empresta e provoca,consequentemente, despesa);

Elemento objectivo:i. Créditos e dívida principais – o Estado é devedor de uma determinada quantia;ii. Créditos e dívida acessórios – em que o Estado responde subsidiariamente;iii. Créditos e dívida efectivos – o Estado é devedor a outra entidade estranha ao sector público;iv. Créditos e dívida fictícios – o titular do crédito é também o próprio Estado, através, por exemplo, dos serviços e fundos autónomos;v. Dívida corrente ou administrativa - o Estado é devedor devido a uma espera de preços, forçada ou voluntária, de algum dos seus credores;vi. Crédito e dívida vitalícia - atribuição pelo Estado a entidades do direito a prestações sem base financeira, em virtude da prática de serviços considerados excepcionais, relevantes ou distintos (ex. pensões de sangue);vii. Crédito e dívida empresarial – resultam da actividade empresarial das pessoas colectivas públicas e nela se integram;viii. Divida pública aquisitiva – recurso ao financiamento privado – resultado da aquisição de

bens pelo recurso ao leasing ou por project finance;

Dívida pública – contrapartida do crédito público, que engloba o conjunto das dívidas do Estado que representam uma rubrica do passivo

i. Representa todas as situações passivas de que o Estado é titular;ii. Abrange todo o conjunto de situações derivadas do recurso ao empréstimo público como de todas as outras operações de crédito:

1. Dívida principal ou directa – operações de crédito praticadas no interesse do Estado;2. Dívida acessória – operações de crédito em que o Estado é sujeito acessório, como garante de outros sujeitos públicos ou privados.

iii. Dívida Pública financeira (é diferente da dívida nacional, porquanto esta representa todas as dívidas da comunidade nacional a todos os outros países ou instituições internacionais de crédito) – o Estado é devedor em virtude de uma operação financeira, pela qual lhe foram prestados ativos financeiros, devendo reembolsá-los e pagar juros ou rendas:

1. Dívida Pública flutuante – aquela em que o período de vencimento é inferior a um ano – resultante do crédito de curto prazo;2. Dívida Pública fundada – de duração superior a um ano, resultante do crédito a longo prazo:

a. Perpétua ou consolidada (ou apenas consolidados) – sem prazo de reembolso (remível, se há lugar a reembolso, ou irremível, se não há lugar a reembolso) – em Portugal todos os consolidados são remíveis a 10 anos;b. Temporária – com prazo de reembolso:

i. Vencimento em momento incerto;ii. Vencimento em momento certo (amortizável).

Órgãos de gestão da dívida pública:

• Junta dos Juros (1797);• Junta da Administração das Rendas (1846);• Junta do Crédito Público (Lei 1933, art. 1.º)• Instituto de Gestão do Crédito Público (a partir de 1997 – regulado

pelo DL 160/96, de 4 de Setembro) – corresponde ao modelo mais actualizado de gestão da dívida pública – Portugal foi o 4º país no mundo a criar este Instituto (à semelhança da Nova Zelândia e Irlanda) e tem como principais funções a gestão da dívida pública funcionando como uma instituição bancária, com as vantagens das decisões poderem ser mais especializadas e menos dispersas em termos políticos.

• A DGT gere a dívida flutuante – ver o conceito de operações específicas do Tesouro (OET’s).

Empréstimo Público • Empréstimo Público – é o acto pelo qual o Estado beneficia de uma

transferência de meios de liquidez, constituindo-se na ulterior obrigação de reembolsar e pagar juros (é mais amplo que o crédito privado, pois pelo menos este não abrange consolidados):

• Empréstimos forçados e voluntários– i. Forçado – caracteriza-se por, no momento da contracção do

empréstimo, o devedor público praticar um acto unilateral de autoridade, impondo um sacrifício que consiste na privação de determinados bens. É diferente do imposto, porquanto no empréstimo forçado há direito a reembolso – no empréstimo público não falamos em empréstimo forçado;

– ii. Voluntário – acto jurídico bilateral – o Estado recolhe fundos comprometendo-se a realizar em contrapartida diversos tipos de prestações correlativas (reembolso e pagamento de juros ou de rendas):• 1. patrióticos – emitidos em situações de grave crise nacional.

• 2. voluntários s.s. – emitidos em quaisquer circunstâncias.

Empréstimo Público

Empréstimos perpétuos e temporários• i. Perpétuo – em relação ao qual se não

contrata a restituição do capital, mas apenas o pagamento pelo Estado de juros ou rendas;

• ii. Temporário – são aqueles em que existe um prazo certo para o reembolso final, que põe termo ao empréstimo.

Empréstimo Público

i. Curto prazo – vencimento no período orçamental1. Saque ao abrigo da conta-corrente do Estado junto do Banco Central;2. Suprimentos junto de instituições bancárias e de crédito;3. Bilhetes do Tesouro – são títulos a curto prazo que o Estado lança nos mercados monetários (políticas de mercado aberto) – são lançados bilhetes do Tesouro até 90 dias – em nome da regularização do mercado monetário;4. Contratos de dívida flutuante com o Banco de Portugal – quando é insuficiente o limite da conta corrente gratuita.

Empréstimo Público ii. Longo prazo – vencimento para além do período orçamental:1. Consolidados – conferem ao credor o direito de receber juros sem limite temporal, embora nunca haja reembolso de capital – último caso em Portugal – “os consolidados dos centenários” em 1940 – para absorver a liquidez excessiva da economia e relançar a dívida pública;2. Rendas perpétuas – são espécies idênticas aos consolidados – constituem formas de aplicação obrigatória de dinheiros de certas pessoas colectivas perpétuas de utilidade pública recebendo, em troca rendas anuais3. Rendas vitalícias (curto prazo) – até à morte do prestamista:

a. Individuaisb. Colectivas (tontinas – introduzidas pelo banqueiro italiano Lorenzo Tonti) – vão acumulando até à morte do último prestamista;

4. Obrigações – empréstimo amortizável típicoa. Anuidades termináveis ou obrigatórias – pagamento de prestações, com juros e amortização do capital (prevê encargos da dívida pública):

i. Anuidade constanteii. Anuidade variável

b. Sistemas de caixas de amortização – criação de um Instituto, com direito a verba fixa, destinado à aquisição de títulos, para destruir ou conservar.c. Sistema de saldos orçamentais – amortização é feita pelos excedentes orçamentais que se consigam acumular – é um sistema irregular;d. Amortização por sorteio – todos os anos o Estado reembolsa um determinado número de títulos, determinados por sorteio, por forma a que o empréstimo seja totalmente amortizado num determinado prazo;e. Reembolso simultâneo – o Estado amortiza todo o empréstimo numa determinada data;

5. Certificados de aforro – títulos vencíveis a médio prazo, destinados à captação de pequenas poupanças e fortemente personalizados;6. Promissórias de Fomento Nacional (antigas) – forma de regular as reservas de caixa dos bancos e instituições de crédito;7. Abertura de linhas de crédito – possibilidade de Estado sacar sobre determinadas instituições de crédito;8. Empréstimos consignados – empréstimos feitos por Instituições de crédito ao Estado para realização de determinados fins (ex. empréstimos do Banco Mundial).

A quem compete autorizar as operações da dívida pública?

A quem compete estabelecer o regime da dívida pública?

Dois níveis diversos – o da criação da dívida pública e o dos efeitos da criação da dívida públicaA criação da dívida pública

i. Dívida pública flutuante (por corporizarem apenas receitas de tesouraria), renda vitalícia e perpétua (por dependerem da vontade do prestamista ou rentista) não dependem de autorização da AR;

ii. 161º, alínea h) da CRP – dívida pública fundada – já vem da Constituição de 1822 (art. 102, n.º X)


iii. A autorização não pode ser um cheque em branco:1. implica a definição das condições gerais – art. 19º da Lei 1933:

a. Montante a reembolsar;b. Prazo;c. Remuneração.

2. Onde estão previstas as condições gerais?a. Na LOE – o Governo está autorizado;

b. Para além dos limites da LOE – necessitará de lei habilitante que defina as condições gerais.

iv. Publicação – o MF publica a Obrigação Geral do Empréstimo que se trata do reconhecimento constitutivo da dívida de imposto;

v. Subscrição – o interessado adquire títulos do empréstimo, constituindo-se credor do Estado (a dívida pode ser titulada ou não – entre nós a dívida é titulada – só a dívida flutuante é não titulada, por uma questão de rapidez e liquidez)


Os efeitos da criação da dívida pública – art. 105º, n.º 4 e Lei 7/98, de 3 de Fevereiro, que vem estabelecer a gestão da dívida pública, com alguns casos dignos de nota:

i. Conversão de empréstimos existentes (art. 13º) – nos termos e condições da emissão e do contrato – admitidas a voluntária e a facultativas (com respeito pela lei e desde que tenha a mesma dignidade formal), proibida a forçada.

ii. Prescrição dos empréstimos (art. 14º) – rendas perpétuas e vitalícias – no caso de o credor as não exigir – 5 anos a partir do vencimento e 10 anos nas rendas vitalícias há abandono a favor do Fundo de Regularização da Dívida Pública.


O Aval do Estado em especial (Dívida Pública acessória)

Aplicação da teoria dos dois níveis

Noção de aval – acto unilateral, pelo qual o Estado garante o cumprimento de dívidas de outras entidades, assumindo, em caso de incumprimento as respectivas responsabilidades perante os credores – a noção de aval abrange:

i. Aval cambiário – assinatura pelo DGT dos títulos representativos das operações de crédito avalizadas – regulado na Lei 112/97, de 16/9;ii. Fiança - regulada na Lei 112/97, de 16/9;iii. Outorga de contratos relativos às operações de crédito avalizadas e emissão de declaração de aval autenticado com o selo branco da DGT, desde que dentro dos limites definidos na LOE (actual art. 57.º), ou previstos em lei especial habilitante.

Entidade avalistai. Detém a responsabilidade extra-cambiária;ii. A responsabilidade é acessória;

iii. A responsabilidade é não subsidiária.


Regime ou efeitos do aval ou qualquer garantia pessoal – regulados na Lei 112/97, de 16/9:

i. Autorização do MF;

ii. Contém algumas garantias do Estado (arts. 19º a 22º)1. Entrega de comprovativos da amortização;2. prestação de contas pelos beneficiários;3. DGT – fiscalização;4. De acordo com o art. 22º o Estado detém um privilégio creditório mobiliário

geral sobre os bens das entidade beneficiárias das garantias;5. Prestação de contragarantias (art. 11º).

Endividamento das regiões autónomas e das autarquias locais

• Artigo 12º-A1 — As regiões autónomas não podem endividar-se para além dos valores inscritos no Orçamento do Estado, nos termos das respectivas leis de financiamento, sem prejuízo do disposto no artigo 87º2 — As autarquias locais só podem endividar-se nos termos das suas leis de financiamento, sem prejuízo do disposto no artigo 87º3 — O aumento do endividamento em violação dos números anteriores origina uma redução das transferências do Orçamento do Estado devidas nos anos subsequentes, de acordo com os critérios estabelecidos nas respectivas leis de financiamento.

ProgramaReceitas Patrimoniais e OutrasBreves noções sobre o património do EstadoO património do Estado numa perspectiva administrativa e numa financeira O património do Estado e a satisfação de necessidades públicasAs receitas patrimoniais. Breve descriçãoDas receitas das privatizações em especial

Regime jurídicoEfeitosModalidadesBalanço do processo de privatizações

Outras receitasDas transferências em especial

Transferências internas

Transferências da União Europeia

Teoria da tributação• Pelo conceito da equidade, cada indivíduo deve contribuir com uma quantia "justa"; pelo

conceito da progressividade, as alíquotas devem aumentar à medida que são maiores os níveis de renda dos contribuintes; pelo conceito da neutralidade, a tributação não deve desestimular o consumo, produção e investimento; e, por fim, pelo conceito da simplicidade, o cálculo, a cobrança e a fiscalização relativa aos tributos devem ser simplicados a fim de reduzir custos administrativos.

• Impostos são tributos cobrados cujo valor arrecadado não tem um fim específico. As contribuições são tributos cujos recursos devem ser legalmente destinados a finalidades pré-estabelecidas. Taxas são tributos para manutenção do funcionamento de um serviço dirigido a uma comunidade de indivíduos.

• O IRS e o ISC são os impostos directos sobre particulares e empresas. Sobre o patrimonio recai o o IMI e MTI.

• Impostos indirectos são o IVA ou sobre produtos específicos (tabaco, alcool, gasolina etc.)• Uma crítica constante aos impostos "em cascata" ou "cumulativos" são a conseqüente

inibição à integração vertical da produção e a perda de competitividade em termos internacionais. Face a isso, grande importância tem sido dada ao imposto sobre o valor Acrescentado/adicionado (IVA) em diversas economias do planeta. Suas principais vantagens são a neutralidade, a dificuldade de sonegação por concentrar a tributação no comercio/atacado, dentre outras. Todavida, tal imposto permaneceria infringindo o conceito da progressividade, como faz o atual ICMS (Imposto sobre circulação de Mercadorias e serviços do Brasil).

Despesas públicas Tipologia económica

• Despesas de investimento e de funcionamento: as primeiras são as que contribuem para a formação de capital – técnico – do Estado; as segundas consubstanciam os gastos necessários ao normal funcionamento da máquina administrativa.


• Despesas em bens e serviços e de transferência: As primeiras são as que asseguram a criação de utilidades, através da compra de bens ou serviços pelo Estado, enquanto as segundas se limitam a redistribuir recursos a novas entidades, quer do sector público, quer do sector privado.

• As despesas de transferência podem agrupar-se em transferência de rendimentos (uma bolsa de estudo, por exemplo) e transferências de capital (uma subvenção para investimentos de uma empresa pública), sendo que as primeiras não alteram e as segundas alteram o património duradouro do Estado.

• Podem também agrupar-se em transferências directas (como é o caso de pagamento de uma pensão) e indirectas (como sucede com um subsídio aos preços), consoante aumentem directamente os rendimentos disponíveis ou promovam apenas um benefício indirecto, consubstanciado no aumento das possibilidades de consumo.


• Despesas produtivas e reprodutivas: As primeiras criam directamente utilidades (como acontece com a sustentação da polícia); as segundas contribuem para o aumento da capacidade produtiva, gerando pois utilidades acrescidas, mas no futuro (como sucede com a construção de estradas, o financiamento da investigação científica, etc.).

Despesas públicas: uma classificação doutrinal

• Despesas ordinárias e extraordinárias: As primeiras são as que, com grande verosimilhança, se repetirão em todos os períodos financeiros; são, por assim dizer, os encargos permanentes do Estado (por exemplo vencimento dos funcionários). As segundas são as que não se repetem todos os anos, são difíceis de prever, não se sabendo, pois, quando voltarão a repetir-se (é o caso dos subsídios para minorar efeitos de catástrofes).


• Despesas correntes e de capital: As primeiras são as que o Estado faz, durante o período financeiro, em bens consumíveis, ou que se vão traduzir na compra de bens consumíveis (exemplo: vencimentos de funcionários, compra de papel, os subsídios a pobres); as segundas são a realizadas em bens duradouros (por exemplo a construção de estradas) e no reembolso de empréstimos. As despesas afectas aos bens duradouros são, por definição, despesas de investimento.


• Despesas efectivas e não efectivas: As primeiras são as que se traduzem, sempre, numa diminuição do património monetário do Estado; implicam sempre uma saída efectiva e definitiva de dinheiros da tesouraria. As segundas são as que, embora representem uma diminuição do património da tesouraria, têm, como contrapartida, o aparecimento de uma verba de idêntico valor do passivo patrimonial (por exemplo o reembolso de empréstimos: sai dinheiro da caixa, mas elimina-se também uma dívida).


• Despesas plurianuais e anuais: As primeiras são aquelas cuja efectividade se prolonga por mais de um ano (é o caso da generalidade das despesas com obras públicas) e, as segundas, são as que se não prolongam por mais de um ano. Note-se que no OE só se inscreve a “fatia” das despesas plurianuais prevista para o ano a que respeita.

Classificação orçamental das despesas

• Orgânica: nesta classificação as despesas repartem-se por departamentos da Administração (capítulos) e por serviços (divisões) e, eventualmente, subdivisões; e, dentro de cada divisão ou subdivisão, por artigos, números e, se necessário, alíneas;


• Económica: Esta classificação distingue as despesas em correntes e de capital, umas e outras descriminadas por agrupamentos, subagrupamentos e rubricas;


• Funcional: as despesas aqui agrupadas de acordo com a natureza das funções exercidas pelo Estado. Esta classificação apresenta vantagens para o contribuinte que assim fica a conhecer a primazia que o governo dá a cada função, ou por outras palavras as prioridades de acção dp Governo, por exemplo, com a Segurança interna, com a Defesa, com o Ensino, Saúde, etc., podendo fazer comparações com anos precedentes.


• Despesas por programa: um programa de despesas é um conjunto de verbas destinadas à realização de determinado objectivo, abrangendo um ou vários projectos.

Receitas públicas – sua tipologia económica

a) Receitas patrimoniais: estas receitas são as obtidas pela exploração do património estadual (a venda de frutos, as rendas de prédios, os dividendos de acções, o produto da alienação do património imobiliário, etc.); trata-se de receitas, hoje mais do que no passado, de reduzida importância; sendo, porém, de destacar os dividendos do SPE;b) Receitas tributárias: são fundamentais para o Estado moderno e provêm dos impostos;c) Receitas creditícias: são as que resultam do recurso ao crédito, maximé da contracção de empréstimos pelo Estado, no interior ou no exterior do País.

Receitas públicas – uma arrumação doutrinal

• Receitas ordinárias e extraordinárias: as primeiras são as que o estado cobra num ano e voltará a cobrar, com toda a probabilidade, nos anos seguintes. As segundas são as que, tendo sido cobradas num ano, não voltarão a ser cobradas, com toda a verosimilhança, nos anos seguintes;


• Receitas correntes e de capital: as primeiras são as que provêm do rendimento do próprio período (impostos); as segundas resultam do aforro (empréstimos);


• Receitas obrigatórias e voluntárias: As primeiras são percebidas pelo Estado, em virtude de obrigações impostas aos cidadãos pela lei; são aquelas cujo montante é fixado por via da autoridade; as segundas são as que o Estado percebe em virtude de obrigações resultantes de negócios jurídicos; são aquelas cujo montante é negocialmente estabelecido.

Autonomia das Finanças Locais

o n.º 1 do artigo 6.º da Constituição estabelece o princípio de que o Estado português é unitário «e respeita na sua organização os princípios da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública». Como se afirma em recente estudo, a Constituição de 1976 reagiu contra a tradicional centralização política e administrativa do Estado na monarquia liberal, na I Répública e no Estado Novo, reconhecendo «às comunidades locais uma verdadeira autonomia face ao Estado-administração, erigindo-se as autarquias locais em administração autónoma. Isto é, as autarquias locais existem não para realizarem interesses gerais da organização central do Estado, mas para prosseguirem os interesses específicos das respectivas populações através de órgãos próprios — cujos titulares são eleitos pelas pessoas residentes ou ligadas à respectiva circunscrição territorial autárquica» [J. Casalta Nabais, «A Autonomia Local (Alguns Aspectos Gerais)», Coimbra, 1990, separata do número especial do Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra — Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigues Queiró — 1986, p. 51; veja-se, ainda, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.º vol., 2.ª ed., 1985, pp. 381 e segs., e a Carta Europeia de Autonomia Local constante de convenção assinada em Estraburgo em 15 de Outubro de 1985, aprovada para ratificação pela Resolução da Assembleia da República, n.º 28/90, in Diário da República, I Série, n.º 285, de 23 de Outubro de 1990].O Título VII da Parte III da Constituição regula o Poder Local, dizendo-se no n.º 1 do artigo 237.º, norma que abre o capítulo I desse Título, que a «organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais», pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas. O artigo 239.º da Constituição estabelece que a lei regula as atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos, «de harmonia com o princípio da descentralização administrativa». A matéria da autonomia financeira das autarquias locais é objecto do artigo 240.º da Constituição, subordinado à epígrafe «património e finanças locais». Transcreve-se este artigo, que provém integralmente da versão originária da Constituição: 1 — As autarquias locais têm património e finanças próprios.2 — O regime das finanças locais será estabelecido por lei e visará a justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias e a necessária correcção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau.3 — As receitas próprias das autarquias locais incluem obrigatóriamente as provenientes da gestão do seu património e as cobradas pela utilização dos seus serviços.

Garantia da autonomia financeira das autarquias e património próprio

A exigência constitucional de que as autarquias tenham património e finanças próprios traduz precisamente a garantia da autonomia financeira desses entes territoriais, pressuposto dos próprios poder e autonomia locais (sobre este ponto, veja-se o Acórdão n.º 82/86 deste Tribunal, in Diário da República, I Série, n.º 76, de 2 de Abril de 1986, p. 785). Os municípios, mais importantes autarquias locais presentemente existentes, devem dispor de meios financeiros suficientes para o exercício das competências que cabem nas suas atribuições constitucionais e legais, devendo tais meios ter origem na lei, não podendo, por isso, os municípios receber quaisquer formas de subsídios ou comparticipações atribuídos de forma individualizada pela Administração Central (cfr. o artigo 13.º, n.º 2, da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, em que se prevê à concessão excepcional de auxílio financeiro pelo Estado, em casos bem delimitados. Tal concessão de auxílio financeiro acha-se regulamentada pelo Decreto-Lei n.º 363/88, de 14 de Outubro. Sobre este ponto, veja-se J. Casalta Nabais, Estudo cit., p. 89). Como se exprime o artigo 9.º, n.º 2, da Carta Europeia de Autonomia Local, «os recursos financeiros das autarquias locais devem ser proporcionais às atribuições previstas pela Constituição ou por lei», devendo ainda pelo menos uma parte dos recursos financeiros autárquicos provir «de rendimentos e de impostos locais» (n.º 3 do mesmo artigo 9.º). A gestão desses meios patrimoniais há-de ser determinada autonomamente pelos órgãos livremente eleitos do poder local, não podendo ficar totalmente dependente de actos administrativos ou de instruções do Estado, sem prejuízo de uma actividade tutelar deste. No que toca especialmente aos municípios, além de estar constitucionalmente assegurado que nas suas receitas próprias estão incluídas obrigatoriamente as provenientes da gestão do seu património e as cobradas pela utilização dos seus serviços (artigo 240.º, n.º 3, da Constituição, preceito aplicável a todas as autarquias locais), o artigo 254.º da Lei Fundamental prevê que os mesmos municípios «participam, por direito próprio e nos termos definidos pela lei, nas receitas provenientes dos impostos directos» (sobre o sentido desta norma, vejam-se J. Casalta Nabais, Estudo cit., p. 91, nota 191; Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição, cit., 2.º vol., p. 407; A. Sousa Franco, Finanças Públicas, cit., p. 240; sobre os aspectos gerais da autonomia local, nos planos financeiros e administrativo, e sobre o carácter imperfeito do nosso sistema presente, veja-se D. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I, Coimbra, 1986, pp. 422, 490 e segs., maxime 492).

Principio do equilíbrio financeiro entre o Estado e as Autarquias

O n.º 2 do artigo 240.º da Constituição constitui um preceito chave na estruturação da autonomia financeira das autarquias locais. Apontam-se, além da reserva de lei (o regime de autonomia financeira local há-de constar da lei das finanças locais), as finalidades que hão-de ser visadas pela própria lei das finanças locais: a justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias (princípio da solidariedade) e a necessária correcção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau (princípio da igualdade activa — cfr. A. Sousa Franco, Sobre a Constituição Financeira de 1976-1982, Lisboa, DGCI, 1983, pp. 10-11; do mesmo autor, Finanças Públicas, cit., p. 189). Comentando aquele preceito da Constituição, escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira: No n.º 2 consagra-se como princípio constitucional o equilíbrio financeiro, primeiro, entre o Estado e as autarquias locais e, depois, das autarquias locais entre si. No primeiro caso, trata-se do equilíbrio financeiro vertical, porque através dele se pretende assegurar uma distribuição, equilibrada («justa repartição») das receitas entre o Estado e as pessoas colectivas territoriais autónomas. No segundo caso, trata-se do equilíbrio financeiro horizontal, pois visa-se corrigir as desigualdades entre autarquias do mesmo grau. De acordo com a lei, este equilíbrio financeiro — vertical e horizontal — é realizado principalmente através de um fundo de equilíbrio financeiro (cfr. Decreto-Lei n.º 98/84, artigos 5.º e seguintes), anualmente financiado pelo orçamento do Estado e repartido pelos municípios de acordo com determinados critérios. O montante do financiamento do fundo pelo Estado há-de ser suficiente para alcançar a justa repartição das receitas públicas tendo em conta, por um lado, o volume das receitas próprias dos municípios e, por outro lado, a extensão das suas tarefas e a dimensão das suas necessidades quando confrontadas com as do Estado (Constituição, cit., 2.º vol., p. 388; a referência feita ao Decreto-Lei n.º 98/84, há-de hoje ter-se por feita para os artigos 8.º a 10.º da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro).

• Em especial no que tocava às receitas próprias das autarquias locais, nota Sousa Franco que, nas duas leis das finanças locais de 1979 e de 1984, se estabelecia uma dependência global das finanças autárquicas do Orçamento do Estado, na medida em que a repartição das participações em impostos e a própria participação na receita global do Estado resultava de critérios estabelecidos anualmente no Orçamento do Estado (artigos 5.º e 8.º da Lei n.º 1/79, de 2 de Janeiro; artigos 6.º e 7.º do Decreto-Lei n.º 98/84, de 29 de Março). Sendo a repartição dos recursos feita anualmente pela Lei do Orçamento do Estado «em termos largamente discutidos e, no passado, contestados» (ob. cit., 3.ª ed., p. 193), era manifesta essa dependência global. A anterior Lei das Finanças Locais, de 1987, diminuiu, em alguma medida, essa dependência, pois que procurou quantificar os critérios de repartição e consagrá-los em normas gerais e abstractas [cfr. artigos 4.º, n.º 1, alíneas a), b) e f), 8.º a 10.º; em matéria de FEF, a lei do Orçamento do Estado limita-se a fixar, em cada ano, as percentagens deste fundo para transferências correntes e de capital, não podendo, porém, a percentagem relativa às transferências de capital ser inferior a 40% — cfr. artigo 10.º, n.º 2, da Lei n.º 1/87 — sobre a história deste preceito, veja-se o Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República de 3 de Dezembro de 1987, publicado no Diário da República, II Série, n.º 116, de 19 de Maio de 1988, pp. 4558-4559].

Valor reforçado da Lei das Finanças Locais e o FEF

• A questão de saber se a lei das finanças locais poderia ser qualificada como lei de valor reforçado em relação à lei do orçamento foi incidentalmente abordada por este Tribunal no Acórdão n.º 82/86, in Diário da República, I Série, n.º 76, de 2 de Abril de 1986, p. 787, antes da segunda revisão, constitucional. Nessa altura, sustentou-se, citando Gomes Canotilho, «A Lei do Orçamento na Teoria da lei», in Estudos em Homenagem ao Professor Teixeira Ribeiro, II, Coimbra, 1979, pp. 543 e segs., que, ainda que se pudesse sustentar o valor reforçado da lei das finanças locais, daí não poderia concluir-se que tivesse valor hierárquico superior ao da lei do Orçamento do Estado. Simplesmente estas conclusões teriam hoje de ser examinadas à face dos dados decorrentes da segunda revisão constitucional, em especial do disposto nos artigos 115.º n.º 2, e 28.º, n.º 1, alínea b), da actual redacção da Constituição].

• O artigo 240.º, n.º 2, da Lei Fundamental estabelece que «[o] regime das finanças locais será estabelecido por lei e visará a justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias e a necessária correcção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau». O FEF é uma imposição constitucional ao legislador ordinário, visto que a justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias é alcançada pela atribuição de transferências de fundos do Orçamento do Estado para as autarquias. Embora a Constituição não diga como é calculado o FEF, há-de entender-se que ele não pode ser reduzido a um montante tal que impeça «a justa repartição dos recursos públicos», no plano vertical, isto é, que comprometa o núcleo essencial da autonomia financeira local. Mas não pode falar-se de um montante certo de FEF garantido constitucionalmente, em cada ano económico.

Princípio da igualdade de tratamento das Autarquias Locais

• Entende-se que o Estado está vinculado a tratar os diferentes municípios de forma não discriminatória, tendo pertinência a discussão, no caso concreto, sobre se houve violação do princípio da igualdade decorrente do modo como foram feitas as retenções relativamente a cada um dos municípios.

• O princípio da igualdade funciona como limite objectivo da discricionariedade legislativa, impedindo que o legislador trace distinções legislativas que acarretem uma discriminação, uma desigualdade de tratamento materialmente infundada, sem qualquer fundamento razoável. Como se escreveu no Acórdão n.º 39/88 deste Tribunal, «|o| princípio da igualdade não proíbe, pois, que a lei estabeleça distinções. Proíbe, isso sim o arbítrio; ou seja, proíbe as diferenciações de tratamento sem fundamento material bastante, que o mesmo é dizer sem qualquer justificação razoável, segundo critérios de valor objectivo, constitucionalmente relevantes. Proíbe ainda a discriminação; ou seja, as diferenciações, de tratamento fundadas em categorias meramente subjectivas, como são as indicadas exemplificativamente no n.º 2 do artigo 13.º (in Diário da República, I Série, n.º 52, de 3 de Março de 1988; na doutrina, consulte-se J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, Coimbra, 1991.

CRISE DAS DÍVIDAS SOBERANAS• Em 2011 a crise das dividas soberanos começaram com a introdução de

uma novo risco: a estratégia alemã depois da possibilidade de default da Grécia e da resposta não estar a ter resultados e da contaminação da divida grega aos outros países periféricos levou a um novo tipo de risco: até 2011, o risco das obrigações dos estados europeus deixou de ser inflação / crescimento e passou a ser default / pagamento.

• O BCE perdeu totalmente o controlo da sua política monetária.• O Estado e as instituições europeias falharam totalmente: a discussão

deixa de ser se se usa a “Bazzuka” para enfrentar a falta de liquidez do mercado, para ser o que deve fazer o BCE e a UE para conseguirem restaurar a confiança nos mercados

• A imposição de um pacote fiscal no Conselho Europeu de 9 de Dezembro de 2011, que incluiu novos limites para-constitucionais nos défices e a penalização dos incumpridores pelo Tribunal Europeu foi o primeiro passo para a nova união fiscal na arquitetura UE, mas como o problema continua a ser de liquidez e o risco de crédito pode não ter resolvido a crise.

Onde está o risco soberano?As grandes questões de 2012

• É possivel haver estruturas democráticas, quando os mercados controlam o financiamento dos Estados?

• O financiamento dos Estados pelo mecado, quando são os Estados que emitem moeda, faz sentido?

• Quais os limites de tolerância das populações à austeridade e dos Estados europeus à solidariedade com os seus parceiros na UE?

• O BCE retomará o controlo da sua politica monetária (para o qual foi mandatado pelos tratados – o BCE não existe para fazer ou prolongar crises por causa da sua incompetencia) para depois restaurar a confiança dos mercados na dívida publica europeia?

CRISE AMERICANA

• Eleições em Novembro de 2012 – as primeiras eleições do ciclo da austeridade

• Os extremos: Tea Party e Occupy Wall Street• Será possivel o aparecimento de uma terceiro

candidato credível em face do descrédito da classe política atual?

• As questões fiscal (défice) e do cresciemento do emprego vão ser criticas.

• Questão do downgrade da dívida soberana dos EUA.

American Job Act

• Main items in President Obama's nearly $450 billion plan include extension and increase in payroll tax break for workers ($175 billion); payroll tax cut for employers ($65 billion); aid to states to help prevent teacher/police layoffs ($35 billion); spending to modernize schools ($30 billion); infrastructure spending ($50 billion); investments in vacant/foreclosed properties ($15 billion); summer jobs/worker training ($5 billion); infrastructure bank ($10 billion); unemployment extension ($49 billion); tax credits for long-term unemployed ($8 billion).

Acordo com a TroikaEnquadramento

No sentido de fazer face aos principais desafios...

- Consolidação das finanças públicas;

- Promoção do crescimento económico e correcção dos desequilíbrios macroeconómicos ; financiamento da economia portuguesa.... o Programa assenta em 3 pilares ..1. Trajetória de ajustamento orçamental ambiciosa; 2. Prossecução da agenda de reformas estruturais;

- Reforço e dinamização do setor financeiro;... refletindo um trade-off apropriado entre o ajustamento necessário para recuperar a confiança dos mercados e as ações que promovam o crescimento, o emprego, salvaguardando a proteção dos grupos mais vulneráveis.

Acordo com a TroikaCenário

1 - Ajustamento Orçamental • Cenário Macro:- Contração do PIB em cerca de 2% em 2011 e 2012; recuperação da atividade económica a partir de 2013 assente nas exportações;- Correção dos desequilíbrios externos.

• Metas orçamentais :- Défice público (%PIB): 5,9% em 2011, 4,5% em 2012 e 3% em 2013; - Dívida pública: estabilização em 2013.

• Estratégia de consolidação orçamental - 2011: implementação rigorosa do OE2011 e das medidas anunciadas na atualização anual do PEC (março 2011);- 2012 e 2013: medidas anunciadas na atualização anual do PEC (março 2011), reforçadas por medidas adicionais com claro enfoque no lado da despesa.

Acordo com a TroikaPrograma de Ajustamento Económico e Financeiro

• Programa de Ajustamento Económico e Financeiro• 1 - Ajustamento Orçamental• • Enfoque na redução de despesa• Medidas de consolidação orçamental em 2012 e 2013 % PIB• Redução de Despesa 3,4 Aumento de Receita 1,7 Impacto Total 5,1• Medidas de redução de despesa:• • Congelamento de salários na função pública e de pensões até 2013 (exceto para

pensões mais reduzidas) e limitações nas promoções; • Redução em 1%/ano do no de trabalhadores na AC e em 2%/ano na AL e nas Regiões; • Contribuição especial sobre pensões acima dos 1500 €;

• • Controlo apertado dos custos na Saúde, na Educação e na Defesa; • Redução de custos com os sistemas de benefícios de saúde na Administração Pública; • Racionalização na Administração Pública; • Redução da despesa com benefícios sociais de natureza não contributiva; • Redução de custos no SEE e Serviços e Fundos Autónomos; • Redução de transferências para autarquias e regiões autónomas; • Redução de despesas de capital.

Inconstitucionalidade do corte dos Salários?Acordão do Tribunal Constitucional nº 136/2011 (10/03/2011) diz que os cortes nos salarios não violam a Constituição, mas não podem ser para sempre: os cortes nos salários terão de ser anulados, nem que seja daqui a uns anos. Estas são as conclusões-chave do acórdão do Tribunal Constitucional (TC) sobre os cortes nos vencimentos decretados ainda pelo anterior governo.

Quando estes cortes foram anunciados, Teixeira dos Santos, então ministro das Finanças, assegurou que o corte seria eterno. Agora os juízes do TC dizem o contrário: "Não se visiona, no momento actual, qualquer base normativa que objectivamente permita dar por assente que as reduções remuneratórias perdurarão indefinidamente", diz a interpretação do TC. Isto apesar de o "grupo de deputados" que pediu a inconstitucionalidade dos cortes considerar que "a medida é definitiva, pois as normas previstas não têm temporalidade".

Para o TC, como os cortes vieram inseridos no Orçamento do Estado (OE) para 2011, tal "é suficiente para se poder afirmar que estamos perante medidas de carácter orçamental, com o regime correspondente. Consequentemente, por força de regra constitucional, não podem gozar de vigência que não seja a anual". Assim, os cortes decididos no OE2011 vigoram em 2011. Mas as coisas não ficam por aqui.

Os juízes do TC avisam também que "não pode ignorar-se que as reduções remuneratórias [...] têm como objectivo final a diminuição do défice para um valor precisamente quantificado [...] Para o efeito foi estabelecida uma calendarização por etapas anuais, sendo que a satisfação plena de tal objectivo só se atingirá, de acordo com o programado, em 2013". Contudo, "apesar de existir um programa de ajustamento", este "não traça metas de consecução desejável mas de cumprimento incerto", estabelecendo ainda "compromissos firmes do Estado perante instâncias internacionais, constantes, num primeiro momento, do Pacto de Estabilidade e Crescimento". Mas nem isto torna os cortes definitivos. http://dre.pt/pdf2sdip/2011/04/073000000/1710517106.pdf

http://dre.pt/pdf2sdip/2011/04/073000000/1710517106.pdf

http://dre.pt/pdf2sdip/2011/04/073000000/1710517106.pdf

Acordo Finanaceiro com a Troika - MOU

• Em 8 de Abril de 2011, os Ministros do Eurogrupo e do ECOFIN emitiram uma declaração esclarecendo que o apoio financeiro da UE (mecanismo europeu de estabilização financeira – european financial stabilisation mechanism — EFSM) e da zona euro (facilidade europeia de estabilidade financeira - european financial stability facility — EFSF) seria providenciado na base de um programa político apoiado num condicionalismo rigoroso e negociado com as autoridades portuguesas, envolvendo devidamente os principais partidos políticos, pela Comissão Europeia em conjunto com o BCE e com o FMI. Para além do apoio da União Europeia via EFSM, os empréstimos do EFSF irão também contribuir para a assistência financeira. O Contrato de Empréstimo da contribuição do EFSF irá especificar que os seus desembolsos estão sujeitos ao cumprimento das condições deste Memorando.

MEMORANDO DE ENTENDIMENTO SOBRE AS CONDICIONALIDADES DE POLÍTICA ECONÓMICA17 de Maio de 2011

Com referência ao Regulamento do Conselho (UE) n. ° 407/2010 de 11 de Maio de 2010, que estabelece o Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira (European Financial Stabilisation Mechanism — EFSM) e, em particular, o Artigo 3(5) do mesmo, o presente Memorando de Entendimento descreve as condições gerais da politica económica tal como contidas na Decisão do Conselho [...] de [...] sobre a concessão de assistência financeira da União Europeia a Portugal. 1A Decisão do Conselho especifica que o primeiro desembolso do EFSM fica sujeito à entrada em vigor do Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidade de Política Económica (Memorandum of Understanding – MoU) e do Contrato de Financiamento. Antes da assinatura deste MoU, Portugal cumpriu as acções prévias (prior actions) fixadas no Memorando de Políticas Económicas e Financeiras (Memorandum of Economic and Financial Policies – MEFP), que estão também incluídas neste MoU.A Decisão faz também depender os desembolsos adicionais de uma conclusão positiva das avaliações de condicionalidade, que terão lugar ao longo dos três anos de duração do programa. Estas avaliações irão aferir do progresso alcançado em relação aos critérios de política da Decisão do Conselho e especificados no MEFP e neste MoU, bem como nas Recomendações do Conselho, no contexto do Procedimento dos Défices Excessivos. A primeira avaliação trimestral será levada a cabo no terceiro trimestre de 2011, e avaliará o cumprimento das medidas a implementar até ao final de Julho. As avaliações trimestrais seguintes irão avaliar o cumprimento das medidas a ser implementadas até ao final do trimestre anterior.Se os objectivos não forem cumpridos ou for expectável o seu não cumprimento, serão adoptadas medidas adicionais. As autoridades portuguesas comprometem se a consultar a Comissão Europeia, o Banco Central ‐Europeu (BCE) e o Fundo Monetário Internacional (FMI) quanto à adopção de políticas que não sejam consistentes com este Memorando. Prestarão também à Comissão Europeia, ao BCE e ao FMI toda a informação solicitada para a monitorização da implementação do programa e o acompanhamento da situação económica e financeira. Antes dos desembolsos, as autoridades portuguesas deverão apresentar um relatório sobre o cumprimento das condicionalidades.(...)

Programa de Ajustamento Económico e Financeiro

MOU - http://aventadores.files.wordpress.com/2011/05/2011-05-18-mou_pt.pdf

1 - Ajustamento OrçamentalMedidas de aumento da receita: 1,7% do PIB em 2012 e 2013• Congelamento de todos os benefícios fiscais;• Revisão e limitação dos benefícios e deduções fiscais em sede de IRS e IRC;• Limitação da redução de impostos nas regiões autónomas;• Englobamento de rendimentos (incluindo prestações sociais em espécie) para efeitos de aplicação das taxas de IRS; conclusão do processo de convergência no regime de IRS de pensões e rendimentos do trabalho;• Revisão da estrutura de taxas do IVA: redução de isenções e alterações nas listas de bens e serviços;•Revisão dos impostos específicos sobre o consumo (tabaco, automóveis,eletricidade) e indexação à inflação;• Combate à informalidade e evasão fiscal;• Reavaliação do valor patrimonial de imóveis; redução das isenções temporárias do IMI; reequilíbrio gradual da tributação sobre imóveis (reforço do IMI em detrimento do IMT).Âmbito de aplicação alargado – Administração Central, Regional e Local

http://aventadores.files.wordpress.com/2011/05/2011-05-18-mou_pt.pdf

http://aventadores.files.wordpress.com/2011/05/2011-05-18-mou_pt.pdf


1 - Ajustamento Orçamental Programa ambicioso e alargado de privatizações• Transportes, Energia, Comunicações, Seguros, entre outros; avaliação do potencial de privatização.

Administração Fiscal (AF): melhoria na eficiência da máquina fiscal• Fusão dos serviços da AF e estudo da fusão com a Segurança Social; • Racionalização da rede de repartições de finanças;• Reforço de recursos dedicados à inspeção na AF e dos poderes de inspeção da AF central em todo o território;• Interação com o sistema judicial: sistema de informação integrado entre a AF e tribunais; criação de task force de juízes para acelerar resolução de processos superiores a 1 M€.


Reformas Estruturais Enquadramento Orçamental e Qualidade das Finanças PúblicasNa sequência da revisão da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) recentemente aprovada pela Assembleia da República:• Alargamento do âmbito de controlo orçamental, em especial ao SEE e àsPPP, e intensificação dos mecanismos de monitorização/avaliação;• Reforço da transparência (informação adicional numa base regular e alargada): encargos assumidos e não pagos, execução orçamental, número de trabalhadores na Administração Pública;• Reforço dos poderes de controlo do Ministro das Finanças;• Criação do Conselho das Finanças Públicas. A LEO conjugada com as medidas de reforço do quadro orçamental e asmmedidas de consolidação orçamental exigem a revisão da Lei das Finanças Locais e da Lei das Finanças Regionais.


Reformas EstruturaisRacionalização da Administração Pública: Melhoria do ambiente de negócios ao nível central, local e regional•Redução de cargos dirigentes e serviços; serviços partilhados; mobilidade;• Análise custo/benefício de entidades públicas/semipúblicas (fundações e associações, entre outras); identificação de potencial duplicação de serviços;• Reorganização de câmaras municipais e freguesias.Fiscal devaluation: Redução dos custos de trabalho e promoção da competitividade• Recalibração, neutral do ponto de vista orçamental, do sistema fiscal;• Redução da taxa social única (TSU) compensada por medidas fiscais (em impostos que não prejudiquem a competitividade) e por cortespermanentes na despesa pública;• Especial atenção (i) no impacto social do aumento de impostos; (ii) na garantia da sustentabilidade do sistema de pensões; (iii) nos mecanismosdde transmissão de forma a garantir redução efetiva de preços.

Acordo com a TroikaSector Financeiro

Reforço do Setor FinanceiroObjetivo: assegurar que sistema bancário está em condições de financiar a economia.Medidas de precaução com vista a restaurar a confiança dos mercados/ proximidade de divulgação dos stress tests – backstop facility/garantir um processo de desalavancagem gradual da economia.• Manutenção da Liquidez do Sistema: reforço do limite máximo paraconcessão de garantias pessoais do Estado ao setor financeiro, de 20 mil milhões € para 35 mil milhões €.bancos e elaboração de planos de financiamento que garantam um recurso estável ao financiamento de mercado, salvaguardando o impacto na economia.• Requisitos de capital: reforço dos rácios de capital core Tier 1 para 9% até final de 2011 e 10% até final de 2012. Aumento do limite máximo previstopara recapitalização pública das instituições de crédito para 12 mil milhões€.

Processo de controlo administrativo e político do Acordo com a Troika

• Resolução da Assembleia da República n.º 112/2011

Constituição de uma comissão eventual para acompanhamento das medidas do programa de assistência financeira a Portugal• Resolução

do Conselho de Ministros n.º 28/2011 Cria a estrutura de missão para o acompanhamento da execução do memorando conjunto com a União Europeia, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Central Europeu

http://www.29.dtikm.com/goto.php?l=21de0afb90678be6b2ef3d517b778e9e&u=1d63655a5a&c_id=101&l_id=8&cl_id=12024&m_id=293858&url=aHR0cDovL3d3dy5sZWdpc2xhY2FvLm9yZy9wcmltZWlyYS1zZXJpZS9yZXNvbHVjYW8tZGEtYXNzZW1ibGVpYS1kYS1yZXB1YmxpY2Etbi1vLTExMi0yMDExLWFzc2lzdGVuY2lhLXBvcnR1Z2FsLXByb2dyYW1hLWZpbmFuY2VpcmEtMTg4MzA2







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Documento de Estratégia 2011-2015• Publicado pelo Governo Português no dia 1 de Setembro de 2011• O Documento de Estratégia Orçamental (DEO) apresenta as grandes linhas da

consolidação orçamental a médio prazo da economia portuguesa, incluindo um cenário de finanças públicas para os próximos quatro anos, compatível com os objetivos definidos no Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF) acordado com a Comissão Europeia (CE), Fundo Monetário Internacional (FMI) e Banco Central Europeu (BCE). A elaboração deste documento bem como a data da sua publicação - final de Agosto de 2011 - faz parte da condicionalidade estrutural do memorando de políticas económicas e financeiras do PAEF. A partir do próximo ano, este documento será parte integrante do Programa de Estabilidade e Crescimento a ser apresentado até ao final de Abril, no âmbito do Semestre Europeu.

• O Governo propõe-se apresentar, em simultâneo com o Orçamento do Estado de 2012, uma estratégia de implementação dos novos procedimentos da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO). Essa estratégia deverá definir que o quadro orçamental plurianual para a Administração Central previsto na LEO seja apresentado em simultâneo com o PEC, permitindo uma integração dos dois documentos a partir do próximo ano.

Diagnóstico

• O DOE faz o diagnóstico da situação portuguesa

• Esta semana (5 a 10 set 2011) estão a sair os números da CE, OCDE e FMI sobre os crescimento económico

• (O FMI aponta para a possibilidade de uma recessão global e a CE admite que a Europa possa não acompanhar os EUA na dupla recessão ou recessão em W)

O endividamento externo da economia portuguesa atingiu níveis muito elevados

• Portugal acumulou nos últimos 10 anos um nível de endividamento excecionalmente elevado, quer quando comparado com a sua história recente, quer quando confrontado com os seus parceiros europeus. A dívida externa bruta, um indicador do total das dívidas do setor público e do setor privado ao estrangeiro, aumentou de cerca de 100% do PIB em 1999 para 230% do PIB em 2010 (Gráfico I.8). Atualmente, Portugal encontra-se entre os países mais endividados da área do euro (Gráfico I.9).

Endividamento externo líquido

• Também em termos líquidos, isto é, descontando a acumulação de ativos financeiros externos por parte dos agentes económicos residentes, é visível o ritmo de crescimento do endividamento externo da economia portuguesa ao longo da última década. A posição de investimento internacional agravou-se significativamente tendo passado de 32% do PIB em 1999 para cerca de 108% em 2010 (Gráfico I.10). Em termos de posição de investimento internacional, Portugal ocupa a posição mais desfavorável de entre os países da área do euro (Gráfico I.11).

Vulnerabilidade portuguesa• A acumulação de dívida da economia portuguesa resultou de um

aumento das necessidades de financiamento do setor público e do setor privado não financeiro.

• Dada a participação limitada do setor privado não financeiro no mercado de capitais, as suas necessidades de financiamento foram maioritariamente satisfeitas pelo sistema bancário português, que por sua vez recorreu à emissão de dívida junto de não residentes.

• A concentração de um elevado nível de endividamento externo no setor público e no sistema bancário, colocou a economia portuguesa numa situação vulnerável a alterações das condições de liquidez e de perceção de risco nos mercados internacionais de instrumentos de dívida.

Risco bancário e Risco soberano• A interligação entre o risco de crédito soberano e o risco de

crédito do sistema bancário é muito forte como demonstrado na atual crise de dívida soberana.

• A deterioração do mercado da dívida soberana gera perdas potenciais nas carteiras de dívida pública dos bancos e diminui o valor do colateral e das garantias do Estado detidas por estes. Neste contexto, deteriorações das notações de rating da dívida soberana são frequentemente seguidas de revisões em baixa do rating dos bancos, determinando um agravamento das condições de financiamento de ambos os sectores.

• O aumento do risco de crédito bancário afeta igualmente o risco soberano, designadamente pelos efeitos sobre as finanças públicas dos mecanismos de apoio à estabilidade do sistema financeiro.

A entrada de Portugal na área do euro determinou um relaxamento das restrições de liquidez

A economia portuguesa que passou a beneficiar de taxas de juro reais mais baixas e menos voláteis e do acesso a um mercado alargado de financiamento no exterior sem incorrer em risco cambial. Estas condições foram potenciadas por uma avaliação relativamente benigna do risco nos mercados internacionais, e em particular pela reduzida discriminação de risco de crédito entre os emitentes dos países da área do euro (Gráfico I.12). Os portugueses passaram a ter mais liquidez e houve uma melhoria do nivel de vida

Endividamento de particulares e empresas (2000-2007)

• Na última década, os rácios de endividamento dos particulares e das sociedades não financeiras registaram aumentos acentuados, situando-se entre os mais elevados da área do euro (Gráfico I.13).

• No caso dos particulares, o aumento do endividamento foi acompanhado de uma diminuição significativa da taxa de poupança em percentagem do rendimento disponível que passou de 10,6% em 2000 para um mínimo de 7,0% em 2007. O endividamento dos particulares foi usado sobretudo para aquisição de habitação própria, mas também em despesas de consumo.

• No caso das empresas, a composição dos empréstimos bancários sugere uma predominância do financiamento de atividades relacionadas com o sector imobiliário e serviços.

• A expansão do crédito ao setor privado não financeiro foi sustentada pelo sistema bancário que acedia a financiamento nos mercados de dívida por grosso em condições muito favoráveis. Esta expansão teve implicações sobre a estrutura de financiamento do sistema bancário, com um aumento significativo do peso das fontes de financiamento mais voláteis no total de recursos. O rácio de transformação dos depósitos em crédito aumentou, para a média do sistema bancário português, para valores muito elevados (cerca de 160%), ainda que com diferenças significativas entre bancos.

• A partir de 2008, e no quadro da crise económica e financeira global, o sector privado iniciou um rápido e significativo processo de ajustamento. As necessidades de financiamento do sector privado não financeiro caíram logo em 2009 para níveis semelhantes aos mínimos observados ao longo da última década, tendo permanecido relativamente inalteradas em 2010 (Gráfico I.14).

• Por seu turno, o sector financeiro aumentou a poupança financeira para níveis máximos dos últimos 15 anos.

• Em contraste, o setor público aumentou substancialmente as necessidades de financiamento em 2009, tendo praticamente anulado o impacto do ajustamento do sector privado nas necessidades de financiamento do total da economia. Desta forma as necessidades de financiamento total diminuíram apenas muito ligeiramente.

As vulnerabilidades associadas ao elevado endividamento externo revelaram-se no quadro da crise da dívida soberana

Os riscos de endividamento excessivo da economia portuguesa materializaram-se recentemente no quadro da crise da dívida soberana iniciada no Outono de 2009. A avaliação do risco soberano português foi-se tornando progressivamente mais desfavorável, o que colocou fortes pressões sobre os custos de acesso a financiamento externo em condições normais de mercado. O Estado passou a financiar-se nos bancos e os bancos passaram a financiar-se exclusivamente no eurosistema e tornaram mais restritivas as regras de acesso ao créditoO elevado nível de dívida externa acumulada coloca um grande desafio em termos de financiamento da economia portuguesa num quadro em que os credores privados não residentes revelam um apetite limitado por instrumentos de dívida emitidos por entidades nacionais. Deste modo, e em termos prospetivos, é fundamental promover a diversificação das fontes de financiamento da economia portuguesa. Especificamente é crucial substituir instrumentos de dívida por investimento de não residentes no capital de empresas localizadas em Portugal.

Objectivo: desalavancagem do sector financeiro e do sector público

• O processo de desalavancagem da economia portuguesa é inevitável e desejável, tendo-se já iniciado de forma mais evidente no sector privado. Porém, se por um lado este processo é desejável, por outro lado importa assegurar que se desenvolve de uma forma ordeira não pondo em causa o financiamento da economia - em grande parte canalizado pelo sector bancário -, e a agenda de transformação estrutural assente na promoção da iniciativa privada e da atividade das empresas portuguesas num ambiente concorrencial.

Transformação estrutural do Estado

• Esta agenda de transformação inclui a própria transformação estrutural do Estado, que é condição essencial para a sustentabilidade do ajustamento das administrações públicas. Nesse sentido, serão adotadas medidas que introduzam melhorias no funcionamento da administração pública, designadamente por via da eliminação de atividades redundantes e da simplificação e reorganização dos serviços. Neste contexto, serão reforçados os mecanismos de controlo sobre a criação e o funcionamento de todas as entidades públicas, incluindo empresas públicas, fundações e associações. A forma e o fundamento da intervenção pública serão sistematicamente reavaliados. Proceder-se-á à extinção de entidades públicas.

• A responsabilidade financeira e de gestão das regiões autónomas e municípios será também fortalecida. Ao nível do processo orçamental, serão introduzidos procedimentos que simplifiquem o processo de elaboração e execução do orçamento e que fortaleçam os mecanismos de controlo de risco sobre a evolução das finanças públicas.

Agenda de privatizações• A agenda de transformação envolve também a adoção de um

ambicioso programa de reformas estruturais, orientadas para a modernização e o reforço da competitividade da economia portuguesa.

• O programa de privatizações é, neste contexto, um pilar fundamental, enquadrando-se nos objetivos de redução do peso do Estado na economia e de aprofundamento da integração europeia, designadamente por via da abertura do capital das empresas ao investimento estrangeiro. O investimento direto estrangeiro e a tomada de participações por não residentes em empresas portuguesas são veículos que permitem aceder a financiamento externo sem incorrer em endividamento adicional e que, no médio e longo prazo, conduzirão a um aumento da concorrência e da eficiência.

Nova lei da concorrência

• O aumento da concorrência será ainda reforçado com a adoção de um novo projeto da Lei da Concorrência que separe de forma clara os procedimento de aplicação das regras da concorrência dos procedimentos penais, em harmonização com o quadro legal de concorrência da União Europeia. No final de Junho passado foi criado um tribunal especializado em matéria de concorrência, regulação e supervisão que deverá entrar em funcionamento em Março de 2012. Serão analisadas alterações ao quadro regulamentar no sentido de reforçar a independência dos reguladores.

Desvalorização Fiscal• A desvalorização fiscal constitui um outro elemento chave na

estratégia de aumentar a competitividade da economia portuguesa. O Orçamento para 2012 incluirá uma medida da desvalorização fiscal. A ideia da desvalorização fiscal é a de diminuir o preço relativo das exportações e aumentar o preço relativo das importações através de uma combinação de uma diminuição nas contribuições patronais para asegurança social (taxa social única – TSU), acompanhada por um aumento do IVA, de forma a garantir a neutralidade orçamental. Em termos gerais o aumento do IVA compensa o efeito da redução na TSU nos preços domésticos aumentando o preço das importações. Desta forma, a desvalorização fiscal permite reproduzir alguns efeitos de uma desvalorização cambial.

Alterações nas profissões reguladas

• Outro aspeto fundamental da estratégia do Governo são as alterações previstas no âmbito dos serviços e profissões reguladas, com o objetivo de aumentar a concorrência dentro destas profissões. Será, nomeadamente, efetuada uma revisão do número de profissões reguladas e liberalizado o acesso ao exercício destas profissões por profissionais qualificados e estabelecidos na União Europeia.

Reforma da Justiça

• A reforma do sistema judicial é reconhecidamente urgente para o bom funcionamento da economia, dado que sem ela muitas das reformas previstas nos outros sectores não verão o seu efeito totalmente realizado. Até final de 2011 será concluída uma avaliação que visa acelerar os procedimentos dos tribunais e melhorar a sua eficiência e será também reforçado o quadro de resolução alternativa de litígios para facilitar o acordo extrajudicial. Pretende-se igualmente pôr em prática um orçamento mais sustentável e transparente para o sistema judicial.

Flexibilização laboral

• Finalmente serão adotadas medidas que promovam o bom funcionamento do mercado de trabalho, conferindo-lhe uma maior flexibilidade, com o objetivo de reduzir o risco de desemprego de longa duração e favorecer a criação de emprego.

Outras medidas previstas no DEO

• Nova proposta de lei das Fundações Nacionais e estrangeiras nao confecionais (revolução do Estado Paralelo com a inclusão na administração directa deste tipo de organizações).

• As novas Leis Orgânicas dos Ministérios preverão a redução de pessoal.

• Levantamento das entidade publicas, ou quase públicas e mistas ate ao próximo ano:

Reforma administrativa e redução do peso do Estado

Fundações vão ter de responder a questionário para provarem a sua viabilidade

As entidades públicas e quase-públicas terão, até ao final do ano, de responder ao documento que vai definir se são extintas, reorganizadas, privatizadas ou reintegradas no Estado. Esse futuro ser-lhes-á indicado até ao final de 2012.As fundações e as instituições que beneficiem de transferências do Estado vão ter de responder obrigatoriamente a um inquérito para provarem que são realmente vitais ou se, pelo contrário, poderão até vir a ser extintas. De acordo com o Documento de Estratégia Orçamental divulgado pelo Governo, as respostas a este inquérito serão a base da avaliação de cada uma das entidades públicas e quase-públicas. As empresas têm de responder ao documento até ao final de Dezembro de 2011. A avaliação do custo/benefício e da viabilidade financeira das instituições ficará a cargo dos serviços do Ministério das Finanças (liderado por Vítor Gaspar, na foto) e dos ministérios responsáveis pelo sector de actividade das fundações. Documento de Estratégia Orçamental define que a avaliação a estes “censos” estará concluída até ao final do segundo semestre de 2012. Consoante cada análise, a decisão pode passar pela “respectiva manutenção ou extinção, bem como sobre a continuação ou cessação dos apoios financeiros ou mesmo sobre a possível integração no âmbito dos serviços sujeitos à administração directa do Estado”, revela o documento. Antes mesmo do final de 2012, até ao final do mês de Julho, “serão adoptados novos regimes jurídicos para os diferentes tipos de entidades, definindo as regras aplicáveis à sua criação, funcionamento, monitorização, reporte, avaliação do desempenho e extinção, aumentando o controlo sobre essas entidades”.

Outras medidas concretas

Quanto ao Ensino Pré-Escolar, Básico e Secundário, em matérias relacionadas com questões curriculares e de qualificação será apresentado um conjunto de medidas com impacto significativo na redução da despesa pública – em particular, ao nível da necessidade de contratação de recursos humanos –, de entre as quais merecem referência especial as seguintes: supressão de ofertas não essenciais no Ensino Básico; revisão criteriosa de planos e projectos associados à promoção do sucesso escolar; reavaliação e reestruturação da iniciativa Novas Oportunidades; outras medidas de racionalização de recursos, nomeadamente quanto ao número de alunos por turma, no ensino regular e nos cursos EFA (“Educação e Formação de Adultos”).

Outras medidas concretas• Em conformidade com o estabelecido no Programa do Governo e

no PAEF, um dos objetivos primordiais do Governo para a presente legislatura é garantir, a médio prazo, a sustentabilidade financeira do Serviço Nacional de Saúde (SNS), assegurando a qualidade e o acesso efetivo dos cidadãos aos cuidados de saúde.

• Para o efeito, foi delineado um conjunto de medidas de ajustamento orçamental norteadas por dois pressupostos fundamentais: (i) repartição equitativa do esforço pelos diversos stakeholders do sector, designadamente organismos e instituições do Ministério da Saúde, profissionais de saúde, sector convencionado, fornecedores, utentes, entre outros; e (ii) medidas com impacto orçamental sustentável no médio e longo prazo.

Outras medidas concretasNo domínio da Segurança Social coloca-se o desafio de, por um lado, garantir um nível adequado de proteção social, em particular relativamente às franjas da população mais afetadas pela atual crise económica e financeira e, por outro, assegurar que a despesa no domínio das prestações sociais está em linha com o exigente processo de consolidação orçamental que permitirá o cumprimento dos objetivos em matéria de défice e dívida do sector público definidos pelo Governo.Neste contexto, destacam-se as seguintes medidas a implementar num quadro de médio prazo:Congelamento das pensões à exceção das pensões mais baixasEm linha com o proposto no PAEF, a implementação desta medida implicará que apenas as pensões mínimas sociais e rurais serão atualizadas à taxa de inflação em 2012 e 2013. As restantes pensões não serão atualizadas.Aplicação de uma contribuição especial com incidência sobre as pensões acima de 1500€Em linha com o proposto no PAEF, a introdução de uma contribuição extraordinária sobre as pensões pagas pelo sector público a partir de 2012, prevista no PAEF, replica a redução salarial efetuada através do artigo 19.o da Lei do Orçamento do Estado para 20111. Esta medida terá impactos sobre as pensões, nomeadamente as que são pagas pela Segurança Social e pela Caixa Geral de Aposentações e deverá implicar a eliminação da contribuição extraordinária de solidariedade criada pelo artigo 162.o da mesma lei.Melhoria dos procedimentos inerentes à aplicação da condição de recursos no acesso a prestações sociais.Pretende-se com esta medida, em linha com o proposto no PAEF, a melhoria dos procedimentos inerentes à aplicação da condição de recurso no acesso a prestações sociais não contributivas no sentido de proteger as famílias de menores rendimentos, permitindo ao mesmo tempo uma poupança na despesa inerente às referidas prestações. O princípio seguido será o de estender a aplicação das condições de recurso a outras prestações do regime não contributivo e a criação de regras nalgumas prestações do regime contributivo, de forma a garantir um acesso socialmente justo aos recursos disponíveis.

Reforma dos Sistemas de Prestações de DesempregoEm linha com o proposto no PAEF e com vista a combater o desemprego de longa duração e fortalecer as redes de apoio social, será apresentado pelo Governo um conjunto de ações, previamente discutidas com os parceiros sociais e envolvendo: A redução do prazo contributivo para acesso ao Subsídio de Desemprego de 15 para 12 meses;1 Lei no 55-A/2010, de 31 de Dezembro. A redução do período máximo de concessão do Subsídio de Desemprego a 18 meses; A definição de um limite máximo do valor da prestação de Subsídio de Desemprego a 2,5 vezes do Índice de Apoio Social (IAS); A redução do valor da prestação de Subsídio de Desemprego ao fim de 6 meses de atribuição (no mínimo em 10%); A majoração do subsídio de desemprego a casais desempregados com filhos a cargo;

Reestruturação Voluntária das DívidasAs autoridades tomarão as medidas necessárias para autorizar a Administração Fiscal e a Segurança Social a utilizar uma maior variedade de instrumentos de reestruturação, baseados em critérios claramente definidos e rever a legislação com vista à remoção de impedimentos à reestruturação voluntária de dívidas.

Política Fiscal no Processo de Consolidação Orçamental

• Como referido anteriormente, e apesar da estratégia de consolidação orçamental assentar em grande parte na redução da despesa, a situação das finanças públicas em Portugal e o cumprimento do PAEF tornam necessário proceder a um ajustamento também pela via fiscal. A linha estratégicade consolidação orçamental por esta via, no período compreendido entre 2012 e 2014, compreende os seguintes quatro vetores: (i) ajustamento fiscal fundamentalmente por via do alargamento da base tributável; (ii) reforço do combate à fraude e à evasão fiscais; (iii) reforma estrutural da administração tributária; e (iv) reforma do sistema fiscal por via da simplificação dos impostos sobre o rendimento.

Estratégia Orçamental

Conclusão

• A comparação entre estes dois cenários ilustra bem a necessidade de prosseguir com a estratégia orçamental definida, sob pena de se alcançar rapidamente uma situação de finanças públicas insustentáveis. Um cenário de ausência de correção dos desequilíbrios da economia portuguesa comprometeria irremediavelmente o crescimento da economia e as condições de vida das gerações futuras, enquanto a implementação rigorosa, por parte de todos os agentes económicos, das medidas e reformas estruturais definidas permitirá, pelo contrário, retomar a trajetória de finanças públicas sustentáveis e potenciadoras do crescimento económico.

Revisão dos Acordos com a Troika

• O segunda revisão incluiu a retirada à RAM da gestão da Dívida Regional que passou para o MF, o aumento dos preços dos serviços publicos e a privatização das empresas publicas regionais.

• Prevê-se ainda a renegociação de PPP regionais e a revisão da Lei das Finanças Locais

2ª revisão (Dez 2011)A segunda revisão ao memorando de entendimento tem um novo calendário apertado que o Governo terá de cumprir nos próximos meses. Mais reportes, contas, análises e leis que chegam depois do Executivo ter falhado a meta de estancar a acumulação de dívidas em atraso. Os novos prazos orçamentais são:

1) Controlo: Até final do ano o Governo terá de apresentar uma estratégia de redução das dívidas a fornecedores (a data imite anterior foi final de Setembro), assim como uma Lei que promoverá maior controlo da despesa, permitindo que compromissos sejam assumidos apenas quando houver receita efectiva e capacidade de tesouraria. Isto é, previsões de receita não qualificam para que se possam assumir compromissos;

2) Sábios: O Conselho de Finanças Publicas tem de estar deverá estar operacional no final do ano;

3) PPP: Até final do ano serão publicados todos os contratos de PPP (“à excepção dos conteúdos sujeitos a regras de confidencialidade”) e até final de Março deverá ser lançado o concurso para contratação da consultora que analisará as PPP existentes.

4) Empresas Públicas: Até final de Janeiro o Governo terá de apresentar uma lei que proíba que empresas publicas dentro do perímetro do estado se endividem junto da banca. E todas as empresas com actividade comercial terão de ter resultados operacionais equilibrados até final de 2012.

5) Reportes: A inclusão no boletim mensal da DGO da informação relativa a todas as entidades do perímetro das AP foi adiado do final de Setembro deste ano para Fevereiro de 2012;

6) Regiões e autarquias: As revisões das leis de Finanças Locais e Regionais e de Finanças Locais foi adiada para os 1º e 2º trimestres de 2012. A data inicial prevista para estas revisões era o final do ano.

7) Benefícios fiscais: Até final de Março o Governo terá apresentar um relatório sobre despesa fiscal. Este documento tinha como data prevista de conclusão o final de Outubro;

8) Riscos: Final de Março é também a nova data limite para o Governo apresentar um relatório aprofundado sobre riscos orçamentais. O governo inclui um capitulo no OE 2012 sobre este tema, mas fê-lo de forma muito incipiente;

9) Privatizações: O novo calendário para as alienações que estavam previstas até final deste ano passa a ser: EDP, final de Janeiro e REN até final do ano. Em 2012 serão lançadas as privatizações da CP Cargo, ANA e TAP e Caixa Seguros. Data de privatizações de RTP, Aguas de Portugal e Transportes dependerão dos respectivos processos de reestruturação.

3º Revisão/Avaliação

Programa Orçamental (Maio de 2012)

• Calendário Europeu

IV Revisão (Junho de 2012)• http://www.portugal.gov.pt/media/660539/4r_mou_20120627. pdf

27 JUNE 2012MEMORANDUM OF UNDERSTANDING ON SPECIFIC ECONOMIC POLICY CONDITIONALITY

Fourth UpdateWith regard to Council Regulation (EU) n° 407/2010 of 11 May 2010 establishing a European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM), and in particular Article 3(5) thereof, the fourth update of the Memorandum of Understanding on specific economic policy conditionality (MoU) details the general economic policy conditions as embedded in Council Implementing Decision 2011/344/EU of 17 May 2011 on granting Union financial assistance to Portugal1The first disbursement of financial assistance from the EFSM took place following the entry into force of the MoU and of the Loan Agreement.The Council Implementing Decision specifies that the release of further instalments is conditional on a positive conclusion of the reviews of conditionality that will take place throughout the three-year duration of the programme. These reviews will assess progress made with respect to the policy criteria in the Council Implementing Decision and specified in the Memorandum of Economic and Financial Policies (MEFP) and in this updated MoU, as well as Council Recommendations in the context of the Excessive Deficit Procedure.The fourth quarterly review was carried out in May 2012. It assessed compliance with the conditions to be met by end-March and the need and scope for additional policy steps. This fourth update of the MoU reflects the findings of the fourth review. The following reviews taking place in any given quarter will assess compliance with the conditions to be met by the end of the previous quarter or, where applicable, up to date of the mission. (…)

http://www.portugal.gov.pt/media/660539/4r_mou_20120627.pdf

http://www.portugal.gov.pt/media/660539/4r_mou_20120627.pdf

V Revisão (Setembro de 2012)• http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/

2012/pdf/ocp117_en.pdf

• A Comissão Europeia explica que os aumentos de impostos planeados pelo Executivo correm o risco de continuar a prejudicar os objectivos de receita fiscal em 2013. Nesse sentido, é necessário um “plano B” que consiga acomodar esses desvios.“Para criar uma almofada para eventuais quebras de receita, o Governo preparará um conjunto de medidas de contingência no âmbito do Orçamento do Estado para 2013, predominantemente do lado da despesa, que poderão ser utilizadas em caso de necessidade”, escreve a Comissão Europeia. Ou seja, este plano será accionado caso, à semelhança deste ano, a queda de receita com impostos coloque em causa os objectivos de défice para o próximo ano

http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2012/pdf/ocp117_en.pdf




Programa• OS NOVOS DESAFIOS DAS FINANÇAS PÚBLICAS• • Neo-liberalismo e Finanças Públicas• Finanças Públicas num ambiente neo-liberal• Regulação versus produção de bens públicos• As formas de aproximação público-privadas• A empresarialização dos serviços públicos• Das parcerias público-privadas em especial• O debate sobre o financiamento dos serviços públicos

– Em especial os serviços de saúde e de ensino• A Segurança Social• • A Fiscalidade em Busca de Novos Caminhos• As novas questões fiscais• O mal-estar fiscal e a hipótese de regras fixas• O Euro Pacto Plus acordado no Conselho Europeu de 9 de Dez 2011• O novo contexto das reformas fiscais

– A globalização e a liberdade de circulação dos factores de produção

– Fiscalidade e inovação tecnológica• A fiscalidade ecológica• O regresso do protecionismo e do paradigma da desglobalização• Desvalorização fiscal e competitividade externa

Programa• III. A Era da Austeridade• A crise de Crédito e o mercado de dívida• O aperto financeiro europeu e os seus efeitos na economia africana• Do Estado Providencia ao Estado Garante: politicas orçamentais orientadas para o reforço da

confiança no sistema financeiro mundial• Qual o maior problema: Inflação ou deflação• O perfil da intervenção do FMI para a estabilização das Finanças Públicas. Os casos da

Islândia, Irlanda, Grécia e Portugal• Programas de apoio• Falhanço da Grécia e eventual saída do Euro: a União Orçamental sem reforma política ou o

diretório e a austeridade como ideologia da UE alemã?• Que nova ordem financeira mundial?• As nova era das nacionalizações e a consolidação do sistema bancário : Utilização do FEEF

para financiar os bancos para além das dividas soberanas.• O Impacto da crise soberana europeia e americana na economia mundial• Nacionalismo e desglobalização• O regresso dos paradigmas marxistas e a crise social e política?

Acordo de 21 de Julho no CE• O acordo de 21 de Julho no Conselho Europeu tornou a vida mais segura para

Espanha e Itália? • A ideia de fornecer o EFSF com mais flexibilidade é boa. As mudanças de

regras são de longe os aspectos mais interessantes do acordo. • Actualmente, a EFSF só pode conceder créditos. Sob as novas regras, será

capaz de agir preventivamente. Como o Fundo Monetário Internacional, que terá uma linha de crédito flexível. Será capaz de comprar títulos em mercados secundários, e será capaz de recapitalizar os bancos. Ele pode fazer todas estas para qualquer país da zona do euro, mesmo aqueles que não fazem parte de um programa de EFSF comum.

• Mas há um porém. O Conselho Europeu não elevou o teto de empréstimo ao EFSF de € 440 mil milhões. E portanto não dinheiro para socorrer bancos ou a Espanha e a Italia.

• Ha ainda as dificuldades das regras internas do EFSF como as da unanimidade e a da participação do sector privado no resgate dos países e dos bancos.

• Foi bom para adiar tudo para depois das ferias… a caminho de um grande ajustamento já para Outubro.

Compact FiscalConselho Europeu de 9 de Dez 2011

• O Compact Fiscal inclui a antecipação do MEEF para Junho de 2012, a manutenção do FEEF (com os tres países resgatados e que podem sair do euro) e o Euro Pacto Plus

• O texto desta nova “constituição” para a zona euro, foi acordado entre 26 países, à excepção do Reino Unido. Herman Van Rompuy enviou este documento aos governos dos vários países, que agora vão ter de o aprovar formalmente.

• É o seguinte:

Pacto Orçamental

• ARTIGO 1• 1. Segundo este acordo, as partes contratantes, que

são os Estados-membros da União Europeia, concordam em fortalecer a sua disciplina financeira e reforçar a sua política económica e governamental.

• 2. As provisões deste acordo devem aplicar-se às partes contratantes cuja moeda é o euro. Devem também aplicar-se às outras partes contratantes, sob as condições expostas no artigo 14.

ARTIGO 2

• 1. Este acordo deve ser aplicado às partes contratantes em conformidade com os Tratados que levaram à fundação da União Europeia, em particular o artigo 4 (3) do Tratado da União Europeia, segundo as leis da União Europeia.

• 2. As provisões deste acordo devem ser aplicadas na medida em que são compatíveis com os Tratados que levaram à fundação da União Europeia e das suas leis. Elas não devem colidir com as competências da União Europeia no que respeita à sua capacidade de actuar na área da união económica. De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, as leis da União Europeia têm precedência sobre as provisões deste acordo.

ARTIGO 3

• Disciplina Monetária• 1. As partes contratantes devem aplicar as seguintes

regras, sem prejudicar as directivas das leis da União:• a) As receitas e as despesas do orçamento governamental

devem ser equilibradas ou excedentárias. As partes contratantes devem recorrer aos défices para fazer face aos impactos monetários do ciclo económico ou então em circunstâncias económicas específicas, ou mesmo em períodos de grave crise económica, desde que tal não ponha em risco a sustentabilidade orçamental, a médio prazo.

• b) A regra no ponto a), acima descrito, consideram-se respeitados se o défice estrutural anual do governo não exceder os valores-referência de cada país, que asseguram uma margem segura, com respeito aos 3% referência mencionados no artigo 1 do Protocolo (n.o 12) sobre o procedimento relativo aos défices excessivos, anexos ao Tratado da União Europeia e ao Protocolo n.o 12 bem como ao rápido progresso no sentido da sustentabilidade, tendo também em conta o impacto orçamental. As partes contratantes devem assegurar a convergência em relação aos seus respectivos valores- referência. Como manda a regra, os valores-referência de cada país não devem exceder os 0,5% do PIB nominal.

• c) Quando o nível da dívida está significativamente abaixo dos 60% dos valores-referência mencionados no artigo 1 do Protocolo n.o 12, os valores-referência de cada país para o défice estrutural anual devem ficar acima dos valores especificados no ponto b).

• 2. As regras mencionadas no parágrafo 1 devem ser introduzidos na legislação nacional vinculadas de natureza constitucional ou equivalente. As partes contratantes devem pôr em prática um mecanismo de correcção a ser desencadeado automaticamente em caso de desvios significantes do valor de referência. Este mecanismo deve ser definido a nível nacional, com base nos princípios comuns definidos. Deve incluir a obrigação de as partes contratantes apresentarem um programa para corrigir os desvios por um período de tempo definido. E deve respeitar as responsabilidades dos Parlamentos nacionais.

• 3. Para cumprir os objectivos deste artigo, as definições apresentadas no artigo 2 do Protocolo n.o 12 devem ser aplicadas. Além disso, devem ser aplicadas as seguintes definições:

• – “ o défice estrutural anual do governo” significa a rede do défice anual que deve ser corrigida de acordo com as variações cíclicas extraordinárias e temporárias;

• – “circunstâncias económicas específicas” significa um acontecimento imprevisto que fuja ao controlo das partes contratantes, que tem um maior impacto na área financeira do governo.

• ARTIGO 4• Quando o rácio da dívida pública do governo e o seu PIB excedem o

valor de referência mencionado no artigo 1 do Protocolo n.o 12, as partes contratantes comprometem-se a reduzi-la a uma taxa média de um ano por vigésima como referência.

• ARTIGO 5• As partes contratantes que são sujeitas a um procedimento por ter

um défice excessivo nos termos da União Europeia devem pôr em prática uma parceria económica e monetária com valor vinculativo, incluindo uma descrição detalhada das reformas estruturais necessárias para garantir uma correcção efectivamente duradoura dos seus défices excessivos. Essas parcerias devem ser submetidas ao Conselho Europeu e à Comissão Europeia.

• ARTIGO 6• As partes contratantes devem preparar um relatório sobre a sua

emissão de dívida. Para o efeito devem apresentar relatórios sobre os seus planos nacionais de dívida para a Comissão Europeia e para o Conselho Europeu.

• ARTIGO 7• Respeitando plenamente os requisitos processuais dos Tratados da

União, as partes contratantes cuja moeda seja o euro comprometem-se a apoiar propostas ou recomendações formuladas pela Comissão Europeia relativamente a um Estado-membro que seja identificado pela Comissão Europeia no quadro de um procedimento por défice excessivo por violação do limite de 3%, a menos que uma maioria qualificada tenha outro ponto de vista. Uma maioria qualificada é definida por analogia com o artigo 238 (3) TFUE e com o artigo 3.o do protocolo n.o 36 dos Tratados da UE relativo às disposições transitórias e sem ter em conta a posição da parte em causa.

ARTIGO 8

• Qualquer parte contratante que considere que a outra parte tenha falhado no cumprimento do artigo 3(2) deve remeter o caso para o Tribunal de Justiça da União Europeia. O julgamento no Tribunal de Justiça da União Europeia deve ser obrigatório para as partes envolvidas no processo, que tomará as medidas necessárias para dar cumprimento ao acórdão no prazo a definir pelo tribunal. A implementação das regras postas em prática pelas partes contratantes a cumprir de acordo com o artigo 3 será objecto de revisão nacional por parte dos tribunais das partes contratantes.

• IV Convergência Económica• ARTIGO 9• Sem prejuízo da coordenação da política económica,

conforme definida no tratado sobre funcionamento da União Europeia, as partes contratantes deverão trabalhar conjuntamente numa política que promova o crescimento, através da convergência e da competitividade e melhorando o funcionamento da União Económica e Monetária. Tendo em vista esse objectivo, as partes contratantes deverão tomar as medidas necessárias, podendo recorrer ao Pacto Euro Plus.

• ARTIGO 10• Respeitando totalmente os requisitos processuais dos

Tratados Europeus, as partes contratantes comprometem-se a recorrer, sempre que seja apropriado e necessário, à referida cooperação em matérias que são essenciais para o bom funcionamento da zona euro, sem minar o mercado interno.

• ARTIGO 11• Observando a s melhores práticas do benchmarking, as partes

contratantes asseguram que todas as grandes reformas no âmbito das políticas económicas que pretendem levar a cabo serão discutidas e coordenadas entre si. Esta coordenação deverá envolver as instituições da União Europeia, conforme é requerido pelas leis que regem a União Europeia.

ARTIGO 12

• Os representantes dos ministérios da Economia e das Finanças dentro dos parlamentos de cada uma das partes contratantes serão convidados a encontrarem-se regularmente para discutir, em pormenor, a condução das políticas económicas e orçamentais, em estreita colaboração com os representantes das comissões homólogas do Parlamento Europeu.

• V Cimeiras do Euro• ARTIGO 13• 1. Os chefes de Estado ou de governo das partes contratantes cuja

moeda seja o euro e o presidente da Comissão Europeia devem reunir-se informalmente em Cimeiras do Euro. O presidente do Banco Central Europeu deve ser convidado a participar nesses encontros. O Presidente dessas cimeiras deve ser eleito pelos chefes de Estado ou de governo por maioria simples ao mesmo tempo que o Conselho Europeu elege o seu presidente.

• 2. Os encontros das Cimeiras do Euro devem acontecer quando necessário, e pelo menos duas vezes por ano, para discutir questões relacionadas com responsabilidades específicas que esses estados-membros partilhem, relacionadas com a moeda única, outras questões respeitantes à governance da zona euro e às regras que se lhe aplicam, e, particularmente, com orientações estratégicas para a condução de políticas económicas e de aumento da competitividade e da crescente convergência na zona euro.

• 3. As reuniões das Cimeiras do Euro devem ser preparadas pelo Presidente da Cimeira, em cooperação estreita com o Presidente da Comissão Europeia, e pelo Eurogrupo. O desenvolvimento desses encontros deve ser assegurado da mesma forma

• 4. O presidente da Cimeira do Euro deve manter os restantes estados-membros da União Europeia informados sobre a preparação e os resultados das reuniões das Cimeiras do Euro.

• VI Normas gerais e finais• ARTIGO 14• 1. Este acordo deverá ser ratificado pelas partes contratantes em conformidade

com os respectivos pré-requisitos constitucionais. Os instrumentos de ratificação deverão ser consignados ao Secretário-geral do Conselho da União Europeia.

• 2. Este acordo deve entrar em vigor no primeiro dia do mês seguinte à consignação do nono instrumento de ratificação, pela parte contratante cuja moeda seja o euro.

• 3. Este acordo deverá ser aplicado desde a sua entrada em vigor, pelas partes contratantes cuja moeda seja o euro e que o ratificaram. Deverá ser aplicado às outras partes contratantes cuja moeda seja o euro, a partir do primeiro dia do mês seguinte à consignação da sua respectiva homologação.

• 4. Por derrogação do parágrafo 3, o capítulo V deste acordo deve ser aplicado a todas as partes contratantes cuja moeda seja o euro desde a data em que tenha sido alcançado um acordo

• 5. Este acordo deverá aplicar-se às partes contratantes com uma derrogação, conforme definido no Artigo 139 (1) do tratado sobre o funcionamento da União Europeia, ou com a excepção definida no Protocolo n.o 16 relativa a determinadas normas relacionadas com a Dinamarca, anexas aos tratados da União, que ratificaram, a partir do dia em que for a decisão da anulação dessa derrogação ou excepção produza efeitos, a não ser que a parte contratante envolvida declare que é sua intenção estar ligada desde o início, total ou parcialmente, às normas constantes nos Capítulos III e IV deste acordo.

"Pacto de Redenção" Portugal poderá ter de entregar as reservas de ouro como penhor em futuros empréstimos europeus. O "Pacto de Redenção" é uma ideia que está a ganhar adeptos na Alemanha.O nome em si já é suficientemente humilhante (Pacto de Redenção). Para agravar a situação, existe a perda da segurança psicológica criada na mente de gerações de portugueses com a pilha de ouro aforrada durante a guerra e a ditadura de Salazar.Para vencer as atuais dificuldades, os países endividados do Sul da Europa, Portugal, Espanha, França e Itália, poderão ser convidados/obrigados a pôr as reservas de ouro e os tesouros nacionais como garantia de um plano de assistência e estabilização financeira de 3 mil milhões de euros que está a ganhar forma na Alemanha, em alternativa à criação de eurobonds.A ideia de criar um "Pacto de Redenção" para a zona euro nasceu na Universidade Johannes Gutenberg, em Mainz, e foi apresentada, pela primeira vez, em Dezembro de 2011. A ideia fez o seu caminho e a chanceler Angela Merkel já prefere este pacto à criação de eurobonds.

ConclusãoA Origem da atual crise

• As políticas postas em prática para resolver esses dois eventos - o primeiro, a acumulação dramática de reservas cambiais dos países asiáticos para fortalecer-se contra futuras crises, e, em seguida, a flexibilização monetária aplicada pelo Federal Reserve para lidar com as consequências do boom da Internet - levaram diretamente ao colapso bancário e hoje continua, rolando a série de crises da dívida soberana.

• No entanto, esses eventos foram apenas o começo. O que realmente definiu o futuro foi a resposta política a 11/09, a série chocante de ataques terroristas. Nem nos seus sonhos mais delirantes poderiam Osama bin Laden teria imaginado o dano a longo prazo as suas atrocidades desencadeariam nas economias ocidentais.

Conclusão• O 11/9 custou à América mais do que Bin Laden previu. A

estimativa de Joseph Stiglitz aponta para 3000-5000 biliões de dolares o custo total. Mas teve outras consequências, para além de duas guerras baseadas em informações falsas: o desprestígio moral dos militares americanos com a negação do habeas corpus e com a tortura aos presos, para além da morte de mais de um milhão de iraquianos e 130 mil afegãos, bem como 1,8 milhões refugiados e 1,7 milhões de deslocados. Além disso, provocou mais de 600 mil Veteranos de Guerra deficientes que terão de ser tratados nos hospitais americanos e receber pensões para o resto das suas vidas, para além do fato dramático de 18 veteranos do Iraque e do Afeganistão se suicidarem por dia nos EUA como efeito colateral das guerras.

Conclusão• Do ponto de vista económico a guerra tem efeitos duradouros e prova

ainda os limites da iniciativa pública mal dirigida: esta foi também a primeira guerra americana integralmente financiada com recrso ao crédito, o que a juntar à descida dos impostos feitas por G. W. Bush conduziu aos actuais problemas orçamentais dos EUA.

• Em vez de consumirem os seus produtos e manterem a sua economia, os americanos viram o seu dinheiro e o crédito do governo serem desviados para armas o que deprimiu a Economia. Em resposta e para mascarar a situação as autoridades monetárias imprimiram moeda provocando o irresponsável endividamento das famílias e o bolha imobiliária que levará muitos anos para ser absorvida. As familias viram a sua dívida aumentar para 17000 dolares per capita e provavelmente mais metade disso ainda se as contigências futuras acontecerem...

Conclusão

• A herança do 11/9 não foi toda negativa contudo: permitiu que a América e o mundo tomassem consciência que a dívida não é o caminho do desenvolvimento, nem provoca crescimento económico e mais uma vez, que as soluções keynesianas estão erradas. Infelizmente, quer na Europa, quer nos EUA (com o pacote dos American Job Act por exemplo anunciado em 8/SET/11 por Obama) a ilusão keynesiana continua a estar presente na governação dos EUA, mesmo sabendo que não resulta.

• Mas isso não tem que ver com as Finanças Públicas mas com a Economia Política e com o sequestro da decisão pública por grupos minoritários...

Em todas as grandes catástrofes, os danos a longo prazo tendem a ser infligidos não pelo evento em si, mas pela resposta ao mesmo.

Lições de Finanças Públicas 2012/13 Prof. Doutor Rui Teixeira Santos

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