Libertad sindical y negociación colectiva Introducción...

Libertad sindical y negociación colectiva

● Introducción general● Derechos sindicales y libertades civiles y políticas● Derecho de los trabajadores y de los empleadores de constituir organizaciones y de afiliarse a

ellas● Derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de redactar sus estatutos y

reglamentos administrativos, elegir libremente sus representantes y organizar su administración y sus actividades

● El derecho de huelga● Disolución y suspensión de las organizaciones por vía administrativa● Derecho de las organizaciones de constituir federaciones y confederaciones y de afiliarse a

organizaciones internacionales● Protección contra actos de discriminación antisindical● Protección contra los actos de injerencia● Fomento de la negociación colectiva● Principales acontecimientos de la última década● Dificultades y perspectivas de ratificación● Observaciones finales● Texto de las disposiciones sustantivas de los Convenios núms. 87 y 98● Resolución de 1952 sobre la independencia del movimiento sindical● Resolución de 1970 sobre los derechos sindicales y su relación con las libertades civiles

(Extractos)

Introducción general

Descripción:(Estudio general) Convenio:C87 Convenio:C98 DOCUMENTO:(Informe III Parte 4B) Sesion de la Conferencia:81

Capítulo I. Introducción general

Antecedentes del Estudio

1. De conformidad con el artículo 19 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo decidió, en su 251.a reunión (noviembre de 1991), invitar a los Estados Miembros que no han ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), a presentar memorias sobre su legislación y su práctica respecto de dichos convenios. Las memorias facilitadas en aplicación de esa decisión, así como las que fueron presentadas en virtud de los artículos 22 y 35 de la Constitución por los Estados que han ratificado por lo menos uno de esos convenios, permitieron a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (en adelante "la Comisión") proceder, conforme a su práctica habitual, a un examen global de la situación en estas materias.

2. El presente Estudio general es el sexto de este tipo sobre los Convenios núms. 87 y 98. Los estudios generales precedentes sobre la libertad sindical y la negociación colectiva fueron elaborados en 1956, 1957, 1959, 1973 y 1983.

3. En este Estudio, la Comisión ha tratado, particularmente, de responder a diversas cuestiones y preocupaciones en cuanto al alcance de los convenios examinados que habían sido planteadas por la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia.

4. Al decidir solicitar memorias sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, los miembros trabajadores y empleadores, así como los representantes de varios gobiernos ante el Consejo de Administración, han puesto de manifiesto la importancia que tienen para la OIT los convenios consagrados a esos temas. El carácter fundamental de esos instrumentos cobra especial relieve en este año 1994 en que la conmemoración del 75.o aniversario de la creación de la OIT coincide con el 50.o aniversario de la Declaración de Filadelfia, como subraya la Comisión en su Informe general a la Conferencia Internacional del Trabajo (Nota 1).

Fuentes internacionales de derecho en materia de derechos sindicales

Fuente principal: instrumentos de la OIT

5. Las organizaciones de trabajadores reclamaron el reconocimiento de la libertad sindical mucho antes de que se creara la OIT. La libertad sindical, parte integrante de los derechos humanos fundamentales y piedra angular de las disposiciones que tienen como objetivo asegurar la defensa de los intereses de los trabajadores, reviste una importancia muy especial para la OIT a causa de la estructura tripartita de esta Organización. La libertad sindical también tiene un interés innegable para las organizaciones de empleadores que, ahora, hacen uso de los recursos establecidos con mayor frecuencia para asegurar el respeto de la misma. Por consiguiente, en 1919, la OIT no pudo dejar de incorporar este principio en su Constitución como uno de los objetivos de su programa de acción. El preámbulo de la Parte XIII del Tratado de Versalles incluye "la afirmación del principio de la libertad de asociación sindical" entre los objetivos de la OIT, y el artículo 427 de ese instrumento, relativo a los principios generales, proclama el "derecho de asociación para todos los fines que no sean contrarios a las leyes, así para los obreros como para los patronos".

6. La proclamación de la libertad sindical desde los comienzos de la Organización como uno de sus principios fundamentales puso rápidamente de manifiesto la necesidad de adoptar disposiciones que delimitaran con mayor precisión el contenido de ese concepto general y de enunciar sus elementos esenciales en un instrumento formal de la OIT, con objeto de promover y de supervisar eficazmente su aplicación general. En 1927, fracasó el primer intento que se hizo con ese fin (Nota 2).

7. En 1944, se anexó a la Constitución de la OIT la Declaración de Filadelfia en la que se reafirmaba, como uno de los principios fundamentales sobre los cuales está basada la Organización, que "la libertad de expresión y de asociación es esencial para el progreso constante" (Nota 3) Esa Declaración reconocía, además, la obligación solemne de la OIT de fomentar la ejecución de programas que permitan, entre otras cosas, "lograr el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva, la cooperación de empleadores y de trabajadores para mejorar continuamente la eficiencia en la producción, y la colaboración de trabajadores y empleadores en la preparación y aplicación de medidas sociales y económicas" (Nota 4). Todos estos principios enunciados en la Constitución deben ser respetados por cada Estado Miembro de la Organización.

8. Cronológicamente, el Convenio de la OIT sobre el derecho de asociación (agricultura), 1921 (núm. 11) (Nota 5), fue el primero que se ocupó del derecho de sindicación, seguido del Convenio sobre el derecho de asociación (territorios no metropolitanos), 1947 (núm. 84). No obstante, el proyecto de reglamentación de la

libertad sindical a nivel internacional sólo se materializó realmente con la adopción, en 1948, del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación (núm. 87) y, al año siguiente, del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva (núm. 98), que son los instrumentos fundamentales en materia de libertad sindical (Nota 6). La Conferencia Internacional del Trabajo ha adoptado desde entonces varios otros instrumentos sobre los derechos sindicales y la negociación colectiva.

9. En lo que se refiere a la negociación colectiva y a la solución de conflictos, cabe destacar, en particular, los instrumentos siguientes:

- la Recomendación sobre los contratos colectivos, 1951 (núm. 91), que trata del procedimiento de las negociaciones colectivas, de la definición de los contratos colectivos, de los efectos de esos contratos, de su extensión, de su interpretación y del control de su aplicación;

- la Recomendación sobre la conciliación y el arbitraje voluntarios, 1951 (núm. 92), que está destinada a fomentar el establecimiento de organismos paritarios de conciliación y de arbitraje; esta Recomendación subraya el carácter voluntario de esos procedimientos y especifica que ninguna de sus disposiciones podrá interpretarse en modo alguno en menoscabo del derecho de huelga, y

- el Convenio (núm. 154) y la Recomendación (núm. 163) sobre la negociación colectiva, adoptados en 1981, que tienen como objetivo el fomento de la negociación colectiva libre y voluntaria.

10. La Conferencia también ha adoptado varios instrumentos con el fin de:

- tener en cuenta las dificultades particulares con que tropiezan los trabajadores de algunos sectores en el ejercicio de sus derechos sindicales, tales como el Convenio (núm. 141) y la Recomendación (núm. 149) sobre las organizaciones de trabajadores rurales, 1975;

- adaptar los instrumentos existentes a la situación particular de ciertos trabajadores, tales como el Convenio (núm. 151) y la Recomendación (núm. 159) sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978;

- mejorar la protección de los representantes de los trabajadores y asegurarles las facilidades que les permitan desempeñar sus funciones de forma rápida y eficaz, tales como el Convenio (núm. 135) y la Recomendación (núm. 143) sobre los representantes de los trabajadores, 1971.

11. Con el fin de fomentar la comprensión mutua y las buenas relaciones entre las autoridades y las organizaciones profesionales, así como entre estas últimas, los instrumentos siguientes institucionalizan la consulta en la esfera de las relaciones laborales:

- en el lugar de trabajo, la Recomendación sobre la colaboración en el ámbito de la empresa 1952 (núm. 94), y

- a niveles más elevados, la Recomendación (núm. 113) sobre la consulta (ramas de actividad económica y ámbito nacional), 1960.

12. Además de los convenios y las recomendaciones citados, la Conferencia Internacional del Trabajo ha adoptado diversas resoluciones en materia de libertad sindical, dos de las cuales, a juicio de la Comisión, presentan un interés particular. La primera de ellas es la Resolución de 1952 sobre la independencia del movimiento sindical que enuncia varios principios sobre las relaciones entre las organizaciones de trabajadores, los gobiernos y los partidos políticos, y declara que es indispensable preservar en cada país la independencia del movimiento sindical a fin de que este último pueda llevar a cabo su misión económica y social, independientemente de los cambios políticos que puedan sobrevenir. Esa Resolución reviste especial importancia en el actual proceso de democratización y sigue siendo totalmente válida (Nota 7). Lo mismo cabría decir respecto de la Resolución de 1970 sobre los derechos sindicales y su relación con las libertades civiles, en la que se estipula que los derechos conferidos a las organizaciones de trabajadores y de empleadores deben basarse en el respeto de las libertades civiles y políticas enumeradas, en particular, en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; en esa Resolución se añade que el concepto de derechos sindicales carece totalmente de sentido cuando no existen tales libertades, y se hace especial hincapié en las libertades civiles que son esenciales para el normal ejercicio de los derechos sindicales (Nota 8). Por último, cabe señalar que el fomento y la defensa de la libertad sindical ocupan un lugar destacado en la mayoría de las resoluciones adoptadas desde 1983 por la Conferencia Internacional del Trabajo o las conferencias regionales.

Principios y prácticas

13. Las normas de la OIT en materia sindical han sido complementadas y desarrolladas por los principios que han venido sentando los órganos de control, en particular el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración y la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical, que fueron instituidos para examinar las quejas relativas a violaciones de los derechos sindicales. Estas decisiones, que no se limitan a las normas fundamentales consagradas en los convenios sobre la libertad sindical, a pesar de la importancia que estos últimos han

adquirido en derecho positivo, sobre todo debido al gran número de países que los han ratificado, se han convertido progresivamente en un conjunto de principios que, junto con las observaciones formuladas por la Comisión respecto de esos mismos instrumentos, constituyen un auténtico derecho internacional de la libertad sindical.

Otras fuentes internacionales

14. Las Naciones Unidas no se ocupan de cuestiones laborales en cuanto tales y, en un acuerdo que concluyeron en 1946 con la OIT, reconocieron a ésta como organismo especializado al que incumbía emprender las acciones que considerara apropiadas para el cumplimiento de los objetivos previstos en su Constitución. No obstante, las Naciones Unidas han adoptado normas y principios que también se refieren a cuestiones laborales, en particular a los derechos sindicales, esencialmente en el marco de los instrumentos relativos a los derechos humanos. Así, la Declaración Universal de Derechos Humanos, de 1948, y posteriormente el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de 1966, y el Pacto y Protocolo Internacional de Derechos Civiles y Políticos, de 1966, han consagrado derechos y libertades que son indispensables para el libre ejercicio de los derechos sindicales. La Declaración Universal de Derechos Humanos, cuya influencia moral está fuera de duda, establece, entre otras cosas, que toda persona tiene derecho a la libertad de reunión y de asociación pacíficas (artículo 20.1), así como derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para la defensa de sus intereses (artículo 23.4). Los Pactos mencionados, que entraron en vigor en 1976, contienen disposiciones sobre el derecho de asociación, en particular el de fundar sindicatos, y sobre el derecho de huelga. Conforme a lo dispuesto en el artículo 18 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la OIT informa al Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) acerca de los progresos realizados en lo que concierne al cumplimiento de las disposiciones del Pacto que corresponden a su campo de actividades. El Consejo de Administración ha confiado esta tarea a la Comisión, la cual ha examinado la situación existente en ciertos Estados Partes, sobre todo en lo que se refiere a la aplicación de los artículos pertinentes del Pacto (Nota 9).

Nuevos acontecimientos que se han producido desde 1983 (Nota 10)

15. Durante el último decenio, la situación política mundial a experimentado una transformación espectacular que ha provocado, entre otras cosas, una profunda evolución de la legislación y la práctica de muchos Estados. Si bien el símbolo más sobresaliente de estos cambios fue la caída del Muro de Berlín a finales de 1989, así como la generalizada tendencia hacia la instauración del sistema de economía de mercado en los países de Europa central y oriental, esta evolución no se ha limitado solamente a Europa, sino que ha alcanzado también a muchos países de Africa, de América Latina y Asia, que han instituido o regresado al pluralismo político y sindical

(Nota 11). Para la OIT y las normas internacionales del trabajo esta situación ha tenido por lo menos tres repercusiones directas. En primer lugar, el número de Estados Miembros de esta Organización ha aumentado rápidamente, pasando de 150 en 1983 a 170 en enero de 1994. En segundo lugar, el número de ratificaciones de los convenios de que se ocupa este Estudio también se ha elevado, pasando de 96 a 109 en el caso del Convenio núm. 87 y de 112 a 123 en el caso del Convenio núm. 98 (Nota 12). En tercer lugar - y quizás sea lo más importante en la práctica -, ciertas cuestiones relacionadas con el respeto de los instrumentos relativos a los derechos humanos fundamentales, entre los que figuran los Convenios núms. 87 y 98, que han sido objeto de comentarios por parte de los órganos de control de la OIT desde hace muchos años, se han solucionado o están en vías de solución. La Comisión, que espera que continúe y prospere esta evolución, no deja de ser consciente de las muchas dificultades que todavía quedan por solventar (Nota 13).

Procedimientos de promoción y de control

16. La OIT ha ralentizado ligeramente el ritmo de su actividad normativa en materia de libertad sindical durante este período, pero, en compensación, ha proseguido e intensificado sus esfuerzos por promocionar los Convenios y controlar su aplicación. La Comisión se remite al lector a la descripción que hizo en el Estudio general de 1983 sobre los procedimientos generales de control que se aplican a todos los convenios internacionales del trabajo (Nota 14), así como a sus informes anuales a la Conferencia respecto de las actividades de promoción en materia de libertad sindical y de negociación colectiva.

Procedimientos especiales

17. Si durante las deliberaciones sobre los Convenios núms. 87 y 98 por la Conferencia Internacional del Trabajo se consideró que hubiera procedimientos especiales para la protección de la libertad sindical, ello se debió a que si un Estado no ratificaba esos Convenios, era imposible supervisar su aplicación con arreglo a los procedimientos generales de control, a pesar de la importancia fundamental atribuida al respeto de las normas y los principios relativos a los derechos sindicales. Por esa razón, se crearon en 1950 la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical y, en 1951, el Comité de Libertad Sindical.

La Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical

18. Esta Comisión, establecida de común acuerdo entre la OIT y el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) (Nota 15), examina las quejas relativas a presuntas violaciones de los derechos sindicales que le somete el Consejo de Administración sobre países Miembros de la OIT, hayan ratificado o no los convenios

sobre libertad sindical; ahora bien, en caso de que el país afectado no los haya ratificado, es necesario obtener el consentimiento del mismo para la transmisión de la queja (Nota 16). Esta Comisión que, por lo general, funciona en grupos de tres miembros y que está compuesta por personalidades independientes nombradas por el Consejo de Administración, es esencialmente un órgano de investigación, pero está facultada para examinar, con el gobierno interesado, las posibilidades de solucionar por vía de acuerdo las dificultades. La Comisión de Investigación y de Conciliación ha sido convocada pocas veces, sobre todo dado que antes de 1964 no pudo obtenerse el consentimiento de ninguno de los gobiernos contra los que se presentaron quejas. Las quejas sometidas contra Estados miembros de las Naciones Unidas que no son miembros de la OIT se transmiten a la Comisión de Investigación y Conciliación, de conformidad con un procedimiento especial y con el consentimiento del gobierno interesado. Entre otros casos, en 1988, la Comisión se ocupó de una queja presentada por el Congreso de Sindicatos de Sudáfrica contra el Gobierno de ese país, y, tras el consentimiento del mismo en 1991, realizó un informe muy detallado en el que figuraban sus conclusiones sobre los aspectos de hecho y legislativos de la situación de las relaciones laborales en ese país, formulando también muchas recomendaciones, sobre todo en materia de libertad sindical y de negociación colectiva (Nota 17).

El Comité de Libertad Sindical

19. Este Comité, instituido en 1951 como órgano de carácter tripartito compuesto por nueve miembros del Consejo de Administración y por un Presidente independiente desde 1978, examina las quejas que contienen alegatos de violaciones de los convenios sobre libertad sindical, independientemente de que los países objeto de las quejas los hayan o no ratificado. Para proceder al examen de esas quejas, no es necesario el consentimiento de los gobiernos interesados. El fundamento jurídico de esta práctica reside en la Constitución de la OIT y en la Declaración de Filadelfia, en virtud de las cuales los Estados Miembros, por el simple hecho de adherirse a la Organización, tienen el deber de respetar los principios fundamentales que figuran en la Constitución, en particular los relativos a la libertad sindical, incluso si no han ratificado los convenios sobre la materia. El Comité efectúa sistemáticamente un examen en cuanto al fondo de los asuntos y presenta sus conclusiones, adoptadas por unanimidad, al Consejo de Administración, con la recomendación de que, si procede, señale a la atención de los gobiernos interesados los principios que habían sido puestos en tela de juicio y, en particular, las recomendaciones formuladas para la solución de los conflictos planteados en la queja. El Comité se reúne tres veces por año y, desde su creación, ha examinado cerca de 1.800 casos; muchos de ellos de gran gravedad, lo que le ha permitido elaborar un conjunto de principios (Nota 18) que constituye un verdadero derecho internacional sobre la libertad sindical (Nota 19). La tendencia al aumento de los casos presentados al Comité de Libertad Sindical, ya observada en el anterior Estudio general, se ha visto confirmada.

Vínculos entre el Comité y la Comisión

20. Cuando se plantea un problema legislativo respecto de un país que ha ratificado los convenios a los que se refiere la queja, el Comité de Libertad Sindical puede y, de hecho, suele señalar a la atención de la Comisión de Expertos los aspectos legislativos del caso, lo cual permite a esta última supervisar los cambios que se producen en la situación cuando procede al examen regular de las memorias presentadas por los gobiernos sobre el convenio de que se trate. Así, al analizar la práctica y la legislación de un país como parte del examen regular sobre la aplicación de los convenios con arreglo al artículo 22 de la Constituciónd de la OIT, la Comisión puede verse inducida a tener en cuenta las recomendaciones adoptadas unánimemente por el Comité de Libertad Sindical que han sido aprobadas por el Consejo de Administración, además de las informaciones facilitadas por el gobierno y por las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Si bien el Comité de Libertad Sindical y la Comisión de Expertos difieren en lo que concierne a su composición y a la naturaleza de sus funciones, así como a su procedimiento, ambos se fundan en los mismos principios, que tienen un alcance universal y no pueden, por tanto, aplicarse de manera selectiva. Evidentemente, la Comisión tiene presentes las particulares que se presentan cada vez que ha de pronunciarse en cuanto a la aplicación de tales principios, que, de algún modo, como que podrían servir como pautas orientadoras a los gobiernos y los copartícipes sociales para la promoción de relaciones laborales armoniosas.

Informaciones disponibles

21. El presente Estudio se basa, por una parte, en las memorias comunicadas en virtud del artículo 19 de la Constitución de la OIT por los países que no han ratificado los convenios considerados y, por otra parte, en las memorias presentadas conforme a los artículos 22 y 35 por los gobiernos que han ratificado esos instrumentos. La cantidad total de memorias presentadas de conformidad con el artículo 19 respecto de los Convenios núms. 87 y 98 es de 31 y 23, respectivamente. En el anexo IV del presente Estudio figura una lista de los países que han presentado memorias en virtud del artículo 19 y sobre aquéllos respecto de los cuales se dispone de informaciones contenidas en las memorias presentadas con arreglo al artículo 22. Además, en relación con los convenios no ratificados, la Comisión recibió informaciones y comentarios procedentes de las organizaciones de trabajadores (Nota 20) y de empleadores (Nota 21). La Comisión, además de examinar las informaciones contenidas en las memorias, trató también de tener en cuenta la legislación y la práctica en la materia. La Comisión desea subrayar la importancia capital que atribuye a la práctica, ya que de poco vale a los trabajadores y a los empleadores que haya una compatibilidad puramente formal con los instrumentos de la OIT relativos a la libertad sindical. La Comisión dese señalar que a veces le ha resultado difícil reunir informaciones sobre la aplicación práctica de los convenios y, que en ciertos casos ni

siquiera ha podido disponer en forma completa de la legislación nacional sobre los temas examinados en el presente Estudio (Nota 22).

Plan del Estudio

22. El presente Estudio general se divide en tres partes que tratan, respectivamente, del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87); del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y de los principales acontecimientos que se han producido en la última década, así como las dificultades y perspectivas en materia de ratificación. Ahora bien, antes de estudiar cada uno de los aspectos de la libertad sindical, objeto de los Convenios núms. 87 y 98, la Comisión ha considerado conveniente recordar suscintamente en un capítulo preliminar las relaciones que existen entre los derechos sindicales y las libertades civiles y políticas, ya que el respeto estos derechos humanos fundamentales es el requisito previo indispensable para un desarrollo auténtico y permanente de los derechos de las organizaciones de trabajadores y de empleadores.

Notas

Nota 1

CIT, Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, 81.a reunión, 1994, Informe III, Parte 4A. En lo sucesivo, se utilizará la abreviatura ICE, seguida del año del informe y de la página en que figura la cita, para referirse a los informes de la Comisión.

Nota 2

La inscripción de ese asunto en el orden del día de la reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo celebrada en 1928 fue rechazada, en particular por el grupo de trabajadores, principalmente debido a cuestiones relacionadas con el derecho de no sindicarse y con las formalidades que deben observar las organizaciones.

Nota 3

Declaración relativa a los fines y objetivos de la Organización Internacional del Trabajo, art. I, b).

Nota 4

Declaración relativa a los fines y objetivos de la Organización Internacional del Trabajo, art. III, e).

Nota 5

Ese Convenio, si bien no define el derecho de sindicación, dispone que todas las personas ocupadas en la agricultura poseerán los mismos derechos de asociación y de coalición que los trabajadores de la industria.

Nota 6

El texto de las disposiciones sustantivas del los Convenios núms. 87 y 98 figuran en el anexo I.

Nota 7

Véase el texto de la Resolución en el anexo II.

Nota 8

Véase el texto de la Resolución en el anexo III.

Nota 9

Véase, por ejemplo, ICE, 1993, párrs. 33 y siguientes.

Nota 10

Fecha en que se realizó el último Estudio general sobre los Convenios núms. 87 y 98.

Nota 11

CIT, 79.a reunión, 1992, La democratización y la OIT, Memoria del Director General (Parte I), págs. 8-13.

Nota 12

La ratificación sobre los otros convenios sobre la libertad sindical ha también aumentado desde 1983: C.11, 13 ratificaciones; C.135, 14 ratificaciones; C.141, 9 ratificaciones; C.151, 12 ratificaciones; C.154, 15 ratificaciones.

Nota 13

Véase el cap. XI.

Nota 14

CIT, 1983, Libertad sindical y negociación colectiva, Estudio general de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, párrs. 21 a 37 (en adelante, Estudio general 1983).

Nota 15

Resoluciones núm. 239(IX), de 2 de agosto de 1949, y núm. 277(X), de 17 de febrero de 1950, del Consejo Económico y Social; 110.a reunión del Consejo de Administración, Procès-verbaux, págs. 62 a 91 del texto en francés (no existe en español).

Nota 16

En lo que respecta a la aplicación de los convenios ratificados, el Consejo de Administración puede designar a la Comisión de Investigación y de Conciliación como comisión de encuesta, en virtud del artículo 26 de la Constitución.

Nota 17

OIT, Informe de la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical sobre la República de Sudáfrica, B.O., suplemento especial, vol. LXXV, 1992, párrs. 746 a 748 (léase a continuación "Informe Comisión de Investigación y Conciliación Sudáfrica").

Nota 18

El texto integral de las decisiones del Comité de Libertad Sindical se publica en el Boletín Oficial, y las decisiones más significativas se reúnen periódicamente en una recopilación, en la que se analizan por temas las diferentes decisiones y principios. Las decisiones adoptadas hasta 1985 por el Comité de Libertad Sindical fueron publicadas en: La libertad sindical, Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Ginebra, 1985, tercera edición revisada (en adelante, Recopilación). Puede haberse producido evoluciones en las situaciones legales o fácticas señaladas en las decisiones del Comité de Libertad Sindical mencionadas en este Estudio.

Nota 19

En 1953 el presidente del Comité señaló que se trataba de "una especie de regla de derecho consuetudinario internacional o por encima del alcance de los convenios e incluso de la adhesión a tal o cual organización internacional". OIT, Actas de la 121.a reunión del Consejo de Administración, 3-6 de marzo de 1953, pág. 40.

Nota 20

El Consejo de Sindicatos de Nueva Zelandia (Convenios núms. 87 y 98).

Nota 21

La Confederación Nacional de la Industria de Brasil (Convenio núm. 87); Confederación de las Cámaras de Industria de los Estados Unidos de México (Convenio núm. 98); y la Federación de Empleadores de Nueva Zelandia (Convenios núms. 87 y 98).

Nota 22

Salvo indicación en contrario, la Comisión basó sus análisis en las informaciones disponibles al 31 de diciembre de 1993.

Derechos sindicales y libertades civiles y políticas


Parte I. Libertad sindical y protección del derecho de sindicación

Capítulo II. Derechos sindicales y libertades civiles y políticas

Introducción

23. El examen de las numerosas quejas por presuntas violaciones de los derechos sindicales presentadas al Comité de Libertad Sindical desde su creación en noviembre de 1951 ha puesto de manifiesto que las restricciones a las libertades civiles y políticas constituyen una de las principales causas de violación de la libertad sindical (Nota 1). Consciente de este problema, y con el propósito de cumplir su cometido fundamental de promover la justicia social, la Organización Internacional del Trabajo se ha empeñado en garantizar los derechos y libertades de que toda persona debería gozar durante su vida profesional. A este respecto, el Director General de la OIT señaló recientemente que "la OIT tiene un profundo interés por las libertades civiles y políticas, pues sin ellas no puede haber ni ejercicio normal de los derechos sindicales ni protección de los trabajadores" (Nota 2). En efecto, aunque sin estas libertades los derechos sindicales quedan limitados o incluso son inexistentes, "... el respeto de las libertades civiles tiene alcances más generales pues afectan la existencia, el quehacer y la evolución de toda una comunidad" (Nota 3).

24. La Declaración de Filadelfia, adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo en 1944 e incorporada en la Constitución de la OIT en 1946, reconoció oficialmente la relación existente entre las libertades públicas y los derechos sindicales. En ella se proclama, en el artículo I b), que las libertades de expresión y de asociación son esenciales para un progreso constante, refiriéndose en el artículo II a) a los derechos fundamentales inherentes a la dignidad humana. Desde entonces, dicha relación ha sido en repetidas ocasiones afirmada y explicitada, tanto por los órganos de control de la OIT, como en los convenios, recomendaciones y resoluciones adoptados por la Conferencia Internacional del Trabajo.

25. En los trabajos preparatorios de la adopción del Convenio núm. 87, cuyo Preámbulo recoge los principios enunciados en la Declaración de Filadelfia, se hizo hincapié en que "la libertad de asociación profesional no es más que un aspecto de la libertad de

asociación en general que debe integrarse en un vasto conjunto de libertades fundamentales del hombre, interdependientes y complementarias unas de otras" (Nota 4). En 1970, la Conferencia Internacional del Trabajo volvió a afirmar solemnemente este necesario vínculo al adoptar la resolución sobre los derechos sindicales y su relación con las libertades civiles. Considerando, entre otras cosas, "que existen principios firmemente establecidos y universalmente aceptados que definen las garantías básicas de las libertades civiles, que deberían constituir un ideal común por el que todos los pueblos y naciones deben esforzarse", reconoce que "los derechos conferidos a las organizaciones de trabajadores y de empleadores se basan en el respeto de las libertades civiles enumeradas, en particular, en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y que el concepto de derechos sindicales carece totalmente de sentido cuando no existen tales libertades civiles". La Conferencia enumeró de manera explícita los derechos fundamentales que son indispensables para el ejercicio de la libertad sindical, en particular: a) el derecho a la libertad y a la seguridad de la persona y a la protección contra la detención y la prisión arbitrarias; b) la libertad de opinión y de expresión y, en particular, de sostener opiniones sin ser molestado y de investigar y recibir información y opiniones, y difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión; c) el derecho de reunión; d) el derecho a proceso regular por tribunales independientes e imparciales, y e) el derecho a la protección de la propiedad de las organizaciones sindicales.

26. La propia Comisión de Expertos (Nota 5), la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia (Nota 6) y el Comité de Libertad Sindical (Nota 7) han señalado repetidas veces la dependencia recíproca que existe entre las libertades públicas y los derechos sindicales, recalcando así su convicción de que un movimiento sindical verdaderamente libre e independiente sólo puede desarrollarse dentro de un clima en el que se respeten los derechos humanos fundamentales. El ejercicio de las libertades públicas en materia sindical "debe evaluarse en base a las reglas que figuran en el artículo 3 del Convenio núm. 87. Es en conexión con esta norma que el respeto de ciertos derechos humanos fundamentales cobra toda su importancia para la vida sindical" (Nota 8).

27. Las informaciones disponibles, en particular sobre la índole de las quejas sometidas al Comité de Libertad Sindical, muestran que en materia de libertades públicas las principales dificultades con que tropiezan las organizaciones sindicales y sus dirigentes guardan relación con los derechos fundamentales y particularmente el derecho a la seguridad de la persona, la libertad de reunión, la libertad de opinión y de expresión, así como el derecho a la protección de los locales y la propiedad de las organizaciones sindicales. No obstante, la Comisión pone de relieve que las violaciones de los derechos sindicales pueden producirse también a través de legislaciones que favorecen los derechos individuales en detrimento de los derechos colectivos, debilitando de esta manera al movimiento sindical a través de una sucesión de medidas legislativas que,

consideradas aisladamente, podrían ser compatibles con los principios de libertad sindical (Nota 9). Asimismo, se plantean con frecuencia problemas graves en relación con el ejercicio de los derechos sindicales cuando las autoridades públicas decretan el estado de excepción.

Derecho a la libertad y a la seguridad de la persona

28. La resolución sobre los derechos sindicales y su relación con las libertades civiles cita acertadamente en primer término "el derecho a la libertad y a la seguridad de la persona", puesto que el ejercicio efectivo de toda otra libertad, y muy especialmente de la libertad sindical, emana de este derecho fundamental. Las violaciones de estas libertades comprobadas por el Comité de Libertad Sindical son tan graves como variadas: ataques graves a la integridad física que llegan hasta el asesinato, arrestos y detenciones arbitrarios, limitaciones a la libertad de movimiento, exilio y desapariciones.

Ataques a la integridad física, desapariciones

29. Al examinar quejas relativas a esta clase de violaciones, el Comité de Libertad Sindical ha señalado que un clima de violencia en que impunemente se asesina o se hace desaparecer a dirigentes sindicales constituye un grave obstáculo para el ejercicio de los derechos sindicales, y que tales actos exigen medidas severas por parte de las autoridades (Nota 10). Asimismo, el Comité ha recalcado que cuando se han producido disturbios que provocaron la pérdida de vidas humanas y heridos graves, la realización de una investigación judicial independiente es un método especialmente apropiado para esclarecer plenamente los hechos, deslindar las responsabilidades, sancionar a los culpables y prevenir la repetición de tales actos (Nota 11). Estas investigaciones judiciales deberían concluir en el plazo más breve posible, ya que de lo contrario se daría lugar a una situación de impunidad de hecho, agravándose el clima de violencia y de inseguridad, lo cual es extremadamente perjudicial para el ejercicio de las actividades sindicales (Nota 12).

30. En lo que concierne más específicamente a las torturas y malos tratos, los sindicalistas, al igual que cualquier persona, deben gozar de las garantías previstas en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Nota 13). Los gobiernos deben dar las instrucciones necesarias para que ningún detenido sea objeto de malos tratos, e imponer sanciones eficaces y ejemplares en aquellos casos en que se demuestre que se han cometido (Nota 14). Las quejas relativas a malos tratos infligidos a personas detenidas deberían ser objeto de una investigación a fin de que tome las medidas que correspondan, incluida la reparación por los perjuicios sufridos (Nota 15).

Arresto y detención arbitraria

31. Arrestar o detener a dirigentes sindicales y a sindicalistas, aun cuando sea durante períodos breves, por ejercer actividades sindicales legítimas y sin que se les haya imputado algún delito o se haya pronunciado una orden judicial contra ellos, constituye una violación grave de los principios de la libertad sindical (Nota 16). Si bien el ejercicio de actividades sindicales no confiere inmunidad ante las leyes penales ordinarias, las autoridades públicas no deberían basarse en las actividades sindicales legítimas como pretexto para adoptar medidas arbitrarias de arresto o detención de sindicalistas; a este respecto, la Comisión recuerda que imponer sanciones penales muy severas en caso de violación de la legislación sobre las relaciones de trabajo es una medida inapropiada que no contribuye a establecer relaciones laborales armoniosas (Nota 17). Habida cuenta de la importancia que atribuye a la protección del derecho de las personas arrestadas o detenidas a beneficiarse de un juicio equitativo, el Comité de Libertad Sindical ha invitado a los gobiernos a que sometan a juicio a los detenidos en todos los casos, cualesquiera que sean las razones alegadas por los gobiernos para prolongar la detención (Nota 18). También las medidas de detención preventiva pueden implicar una seria injerencia en las actividades sindicales, por lo que han de rodearse de todas las garantías judiciales adecuadas, aplicadas dentro de plazos razonables (Nota 19). El Comité considera asimismo que los denominados "regímenes de educación por el trabajo" equivalen a medidas de detención administrativa y trabajo forzoso que, cuando se aplican a personas que han realizado actividades de carácter sindical, constituyen una violación manifiesta de los principios de la libertad sindical (Nota 20).

32. Por consiguiente, las autoridades deben velar por que se respete el derecho de toda persona detenida o inculpada, y en particular de los sindicalistas, a beneficiar de las garantías de un procedimiento judicial regular incoado lo más rápidamente posible (Nota 21), a saber, especialmente: que se les informe de las acusaciones que se les imputan, que dispongan del tiempo necesario para preparar su defensa, que puedan comunicar libremente con el abogado que elijan y que en todos los casos, incluso en aquellos en que se acusa a sindicalistas de cometer delitos de carácter político o de derecho común, que el gobierno considera ajenos a sus actividades sindicales (Nota 22), los interesados sean juzgados en el más breve plazo por una autoridad judicial imparcial e independiente (Nota 23). El Comité de Libertad Sindical, aunque absteniéndose de pronunciarse sobre el aspecto político del estado de excepción, ha señalado siempre que estas mismas garantías deben satisfacerse en caso de detención de sindicalistas durante el estado de sitio (Nota 24). En efecto, las garantías judiciales no parecieran satisfacerse si, de acuerdo con el derecho interno, el estado de sitio hace que los tribunales no puedan proceder y no procedan de hecho a un examen del fondo de los casos (Nota 25).

Exilio forzado

33. Las medidas de exilio forzado de sindicalistas revisten una gravedad particular ya que debilitan a las organizaciones sindicales al privarlas de sus dirigentes y sindicalistas más activos (Nota 26). Tampoco es compatible con el libre ejercicio de los derechos sindicales conceder a un sindicalista su libertad a condición de que abandone el país (Nota 27). Otras sanciones de índole semejante, tales como el confinamiento o la relegación por motivos sindicales, menoscaban también la libertad sindical. Asimismo, el Comité ha hecho hincapié en que sanciones de este tipo no deberían tomarse por vía administrativa (Nota 28).

Libertad de movimiento y de circulación

34. Cuando sus actividades en favor de las personas que representan así lo requieran, los dirigentes de las organizaciones de trabajadores y de empleadores deben gozar de plena libertad para entrar en el país, circular en él y salir del mismo; incumbe a las autoridades garantizarles tales derechos (Nota 29). La participación de sindicalistas en reuniones sindicales internacionales es también un derecho sindical fundamental; por consiguiente, los gobiernos deben abstenerse de adoptar toda medida, como la incautación de documentos de viaje, que impida a un representante de una organización profesional ejercer su mandato con plena libertad e independencia (Nota 30).

Libertad de reunión y de manifestación

35. La libertad de reunión constituye uno de los elementos esenciales de los derechos sindicales (Nota 31). Las autoridades deberían abstenerse de toda intervención que pueda limitar este derecho u obstaculizar su ejercicio legal, salvo que tal ejercicio ponga en peligro grave e inminente el mantenimiento del mismo (Nota 32). Asimismo, en caso de arresto o imputación de alteración del orden público, los manifestantes deberían poder recurrir con rapidez a las autoridades judiciales y disfrutar de todas las garantías procesales, de manera que la autoridad judicial pueda evaluar si las medidas en cuestión estaban justificadas y, en su caso, ordenar las correspondientes medidas de reparación. En consecuencia, los sindicatos deben poder celebrar libremente reuniones en sus locales para examinar cuestiones sindicales, sin autorización previa y sin injerencia de las autoridades (Nota 33), redactar con plena libertad los órdenes del día de dichas reuniones (Nota 34), y celebrarlas sin tener que admitir la presencia de miembros de la policía (Nota 35) o de un representante de las autoridades (Nota 36). Asimismo, las organizaciones de empleadores deben poder celebrar libremente tales reuniones sin injerencia ni control de las autoridades.

36. La libertad de reunión se aplica también a las reuniones internacionales. Toda medida por la que se impida que un dirigente de una organización de trabajadores o de

empleadores concurra a tales reuniones o participe en ellas constituye una grave limitación de las garantías que establece el artículo 3 del Convenio núm. 87 (Nota 37).

37. El derecho de organizar reuniones públicas, inclusive desfiles para el 1.o de mayo o manifestaciones de apoyo a reivindicaciones de orden social y económico, constituye un aspecto importante de los derechos sindicales (Nota 38). No obstante, las organizaciones quedan obligadas a respetar las disposiciones generales sobre reuniones públicas, aplicables a todos (Nota 39). Cuando se pueda temer que se produzcan desórdenes, la prohibición de manifestaciones o desfiles por la vía pública en los barrios más concurridos de una ciudad no constituye una violación de los derechos sindicales (Nota 40); no obstante, las autoridades deberían hacer lo posible para entenderse con los organizadores de las manifestaciones con objeto de permitir su celebración en otro lugar donde no se teman desórdenes (Nota 41). Si bien cabe admitir que se decreten limitaciones razonables, éstas no deberían menoscabar las libertades civiles fundamentales.

Libertad de opinión y de expresión

38. Otro de los elementos esenciales de los derechos sindicales es el derecho de expresar opiniones por medio de la prensa o en otra forma (Nota 42). El ejercicio pleno de los derechos sindicales requiere la existencia de una corriente libre de informaciones, opiniones e ideas; los trabajadores, los empleadores y sus organizaciones respectivas deben disfrutar de libertad de opinión y de expresión en sus reuniones, publicaciones y demás actividades (Nota 43). En los casos en que se necesite previamente una autorización para publicar el periódico de una organización, la concesión de ésta no debe depender del poder discrecional de las autoridades ni ser utilizado como medio de ejercicio de un control previo sobre los temas tratados en el periódico; además, las solicitudes de autorización se deberán tramitar y resolver en el más breve plazo (Nota 44). Si a los sindicatos se les somete a la obligación de depositar una fianza elevada para publicar un periódico, esta exigencia constituye, especialmente para los pequeños sindicatos, una condición difícilmente compatible con el derecho de los sindicatos a expresar sus opiniones a través de la prensa (Nota 45). La aplicación de las distintas medidas de control administrativo como, por ejemplo, el retiro de una licencia de un periódico sindical, el control de las imprentas, o el manejo de la cuota de papel para imprimir los periódicos, debería estar sujeto a control judicial independiente que interviniese lo más rápidamente posible (Nota 46).

39. Un aspecto importante de la libertad de expresión atañe a la libertad de palabra de los delegados de organizaciones de empleadores y de trabajadores que asisten a congresos, conferencias y reuniones, y en particular a la Conferencia Internacional del Trabajo. El funcionamiento de la Conferencia correría el riesgo de verse

considerablemente entorpecido, e impedida la libertad de palabra de los delegados si éstos estuvieran bajo la amenaza de acciones penales que, directa o indirectamente, se funden en el contenido de sus intervenciones en la Conferencia. El artículo 40 de la Constitución de la OIT establece que los delegados a la Conferencia gozarán de las "inmunidades que sean necesarias para ejercer con toda independencia las funciones relacionadas con la Organización". El derecho que tienen los delegados a la Conferencia de expresar libremente sus opiniones sobre los asuntos que interesan a la Organización implica asimismo el derecho de poner el texto de sus intervenciones en conocimiento de quienes les otorgaron mandato en sus países respectivos. La aplicación de medidas tales como el arresto y condena de un delegado como consecuencia del discurso que ha pronunciado en la Conferencia, o en razón de informaciones que facilite en relación con las labores de la Conferencia, menoscaban la libertad de palabra de los delegados, así como las inmunidades de que deberían gozar a este respecto (Nota 47).

Protección de los locales y la propiedad sindicales

40. Si bien los sindicatos no pueden prevalerse de ninguna forma de inmunidad, por ejemplo, contra los registros de sus sedes, esos registros no deberían efectuarse sino por mandato de las autoridades judiciales ordinarias, cuando éstas tengan fundadas razones para suponer que se encuentran en esos locales las pruebas de que se ha cometido un delito de derecho común, y a condición de que el registro se limite a lo que haya motivado el mandato judicial (Nota 48). Es asimismo necesario someter a control judicial los demás actos de las autoridades en el marco de una orden de registro (por ejemplo, registro del domicilio particular de los sindicalistas; ocupación, cierre o precintado de los locales sindicales; embargo de materiales y equipo necesarios para el funcionamiento del sindicato), debido al gran riesgo de parálisis de las actividades sindicales que entrañan esas medidas.

Estado de excepción

41. Los convenios relativos a la libertad sindical no contienen disposiciones que permitan invocar la vigencia del estado de excepción para eximir de las obligaciones que se derivan de los convenios o suspender su aplicación. Ahora bien, el hecho de que muy a menudo se invoque este motivo constituye una seria amenaza para el ejercicio de los derechos sindicales. Semejante excusa no podría justificar restricciones a las libertades públicas indispensables para el ejercicio efectivo de los derechos sindicales, en circunstancias de suma gravedad (casos de fuerza mayor, disturbios civiles graves, etc.) y a condición de que todas las medidas que influyan en las garantías contempladas por los convenios se limiten en su alcance y duración a lo estrictamente necesario para hacer frente a una situación particular (Nota 49). Si bien cabe concebir que en tales situaciones pueda limitarse, suspenderse, o incluso

prohibirse, el ejercicio de determinadas libertades públicas, como el derecho de reunión pública o el derecho de manifestación en la vía pública, no son admisibles, en cambio, la limitación, la suspensión o la abolición de las garantías relativas a la seguridad de la persona en el terreno de las actividades sindicales (Nota 50).

42. Los órganos de control de la OIT evalúan las medidas adoptadas contra las organizaciones de trabajadores o de empleadores durante un período de crisis política o civil, teniendo presente el carácter extraordinario de las circunstancias a fin de poder pronunciarse con toda independencia y determinar si tales circunstancias invocadas por un Estado justifican la derogación provisional de los principios de la libertad sindical; los Estados interesados no deberían ser el único juez en la materia (Nota 51).

43. La Comisión considera que las garantías proclamadas en los convenios internacionales del trabajo, y en especial las relativas a la libertad sindical, sólo podrán realizarse en la medida en que también se reconozcan y protejan efectivamente las libertades civiles y políticas consagradas por la Declaración Universal de los Derechos Humanos y los restantes instrumentos internacionales sobre la materia, en particular el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Estos principios intangibles de vocación universal, cuya importancia la Comisión desea poner particularmente de relieve en ocasión del 75.o aniversario de la creación de la OIT y el 50.o aniversario de la Declaración de Filadelfia, habrían de constituir el ideal común al que deberían aspirar todos los pueblos y naciones.

Notas

Nota 1

Casi la mitad de las quejas presentadas al Comité se refieren, total o parcialmente, a violaciones de los derechos humanos.

Nota 2

CIT, 79.a reunión, 1992, La democratización y la OIT, Memoria del Director General, pág. 24.

Nota 3

OIT: Informe de la Comisión de Encuesta establecida para examinar la queja respecto de la observancia por Nicaragua de los Convenios núms. 87, 98 y 144, B.O.,

suplemento 2, serie B, vol. LXXIV, 1991, párr. 539 (que será citado en adelante como "Informe de la Comisión de Encuesta sobre Nicaragua").

Nota 4

CIT, 30.a reunión, 1947, Informe VII, Libertad sindical y relaciones del trabajo, pág. 11.

Nota 5

Véanse, por ejemplo, los siguientes informes de la Comisión: ICE, 1988, párr. 12; ICE, 1990, párr. 37; ICE, 1991, párrs. 43 y 45. Véase también el Estudio general 1983, párr. 52.

Nota 6

Véanse, por ejemplo, CIT, Actas provisionales de 1988 (Informe general, párrs. 5 a 10), 1990 (Informe general, párrs 5 a 10); 1990 (Informe general, párr. 48); 1991 (Informe general, párr. 97).

Nota 7

Recopilación, cap. II.

Nota 8

Informe de la Comisión de Encuesta sobre Nicaragua, párr. 435.

Nota 9

Véase a este respecto párrs. 236, 335 y 336.

Nota 10

Recopilación, párr. 76; CLS, 281.er informe, caso núm. 1273 (El Salvador), párr. 279; 283.er informe, caso núm. 1538 (Honduras), párr. 254.

Nota 11

Recopilación, párrs. 78, 79 y 85. Véanse también CLS, 279.o informe, caso núm. 1444 (Filipinas), párr. 560; 283.er informe, caso núm. 1590 (Lesotho), párr. 347.

Nota 12

Véanse CLS, 278.o informe, caso núm. 1426 (Filipinas), párr. 139; 284.o informe, caso núm. 1538 (Honduras), párr. 743.

Nota 13

Recopilación, párrs. 82 y 86. Véase también CLS, 279.o informe, caso núm. 1577 (Turquía), párr. 438.

Nota 14

Recopilación, párr. 84; CLS, 277.o informe, caso núm. 1524 (El Salvador), párr. 377; 278.o informe, caso núm. 1508 (Sudán), párr. 357.

Nota 15

Véase también Recopilación, párr. 85; CLS, 279.o informe, caso núm. 1520 (Haití), párr. 214.

Nota 16

Recopilación, párrs. 87 a 89; CLS, 279.o informe, caso núm. 1556 (Iraq), párr. 61; 281.er informe, caso núm. 1593 (República Centroafricana), párr. 262.

Nota 17

Véase el cap. V, párrs. 176-178.

Nota 18

Recopilación, párr. 95; CLS, 265.o informe, caso núm. 1168 (El Salvador), párr. 257; 270.o informe, caso núm. 1508 (Sudán), párr. 404.

Nota 19

Recopilación, párr. 100.

Nota 20

CLS, 281.er informe, caso núm. 1500 (China), párr. 81.

Nota 21


Nota 22

Recopilación, párr. 110; CLS, 279.o informe, caso núm. 1556 (Iraq), párr. 61.

Nota 23

Recopilación, párr. 113; CLS, 259.o informe, caso núm. 1426 (Filipinas), párr. 585; 270.m informe, caso núm. 1508 (Sudán), párr. 404.

Nota 24

Recopilación, párr. 128. Véase también el párr. 41 más adelante.

Nota 25


Nota 26

Recopilación, párr. 134; CLS 256.o informe, caso núm. 1309 (Chile), párr. 276.

Nota 27


Nota 28

Recopilación, párr. 138. Véase también CLS, 272.o informe, caso núm. 1516 (Bolivia), párr. 153.

Nota 29

Informe de la Comisión de Encuesta sobre Nicaragua, op. cit., cap. II, nota 3, párr. 113. Véase también CLS, 254.o informe, caso núm. 1406 (Zambia), párr. 470.

Nota 30

CLS, 283.er informe, caso núm. 1590 (Lesotho), párr. 346.

Nota 31


Nota 32

CLS, 278.o informe, caso núm. 1479 (India), párr. 278, y 281.er informe, caso núm. 1564 (Sierra Leona), párr. 186.

Nota 33

Recopilación, párr. 142; CLS, 283.er informe, caso núm. 1479 (India), párr. 98.

Nota 34


Nota 35

Recopilación, párr. 148; CLS, 278.o informe, caso núm. 1337 (Nepal), párr. 125.

Nota 36


Nota 37

287.o informe, párr. 3: un miembro del Comité de Libertad Sindical fue impedido por su gobierno de participar en una reunión del Comité. Véase también Recopilación, párr. 171.

Nota 38

Recopilación, párrs. 154 a 156; CLS, 283.er informe, caso núm. 1590 (Lesotho), párr. 349.

Nota 39

Recopilación, párr. 158; CLS, 279.o informe, caso núm. 1572 (Filipinas), párr. 583.

Nota 40


Nota 41

Recopilación, párr. 164; CLS, 280.o informe, casos núms. 997, 999 y 1029 (Turquía), párr. 34.

Nota 42

Recopilación, párr. 172; CLS, 286.o informe, caso núm. 1640 (Marruecos), párr. 638.

Nota 43

Recopilación, párr. 175. Véase también el Informe de la Comisión de Encuesta sobre Nicaragua, op. cit., cap. II, nota 3, párr. 541.

Nota 44


Nota 45


Nota 46

Recopilación, párrs. 180 y 181.

Nota 47


Nota 48

Recopilación, párr. 205. Véase igualmente CLS, 284.o informe, caso núm. 1597 (Mauritania), párr. 283.

Nota 49

Comisión creada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT para examinar la queja relativa a la observancia por Polonia de los Convenios núms. 87 y 98, OIT: B.O., suplemento especial, serie B, vol. LXVII, 1984, párr. 479 (que será citado en adelante como Informe de la Comisión de Encuesta sobre Polonia).

Nota 50

Estudio general 1983, párrs. 71 y 72. Recopilación, párrs. 192 y 194 a 196.

Nota 51

Estudio general 1983, párr. 73. Recopilación, párr. 193. Informe de la Comisión instituida para examinar las quejas relativas a la observancia por Grecia de los Convenios núms. 87 y 98, OIT, B.O., suplemento especial, serie B, vol. LIV, 1971, párr. 111.

Derecho de los trabajadores y de los empleadores de constituir organizaciones y de afiliarse a ellas



Capítulo III. Derecho de los trabajadores y de los empleadores de constituir organizaciones y de afiliarse a ellas

Introducción

44. Hay sistemas de relaciones profesionales que establecen condiciones o restricciones tales que en la práctica amplias categorías de trabajadores y de empleadores experimentan graves dificultades práctica para constituir organizaciones con el fin de promover y defender sus intereses económicos y sociales. A junico de la Comisión, la posibilidad de constituir organizaciones, de hecho y de derecho, es el primero de los derechos sindicales y la condición previa sin la cual todas las demás garantías previstas en los Convenios núms. 87 y 98 carecerían de sentido. El libre ejercicio de este derecho, objeto del presente capítulo, implica que se satisfagan tres condiciones: no debe establecerse ninguna distinción en la legislación o en la práctica entre los titulares del derecho de asociación; no debe precisarse de una autorización previa para la creación de organizaciones, y ha de ser libre la elección de la organización de que se trate. En los capítulos siguientes se pasa revista a los derechos reconocidos a las organizaciones.

I. Derecho de los trabajadores y de los empleadores, sin ninguna distinción, de constituir organizaciones y de afiliarse a ellas

45. El artículo 2 del Convenio núm. 87 formula el principio siguiente: "Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción... tienen el derecho de constituir la organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, ...". Al adoptar la expresión "sin ninguna distinción", por estimarla más adecuada que una enumeración de las excepciones prohibidas para expresar el alcance universal del principio de la libertad sindical, la Conferencia Internacional del Trabajo subrayó que el derecho sindical debiera estar garantizado sin distinción o sin discriminación de ninguna clase en cuanto a ocupación, sexo, color, raza, credo, nacionalidad y opinión política (Nota 1). El derecho sindical ha de considerarse, pues,

como un principio general cuya única excepción se prevé en el artículo 9, a tenor del cual los Estados Miembros pueden determinar hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y a la policía las garantías previstas por el Convenio.

46. Al utilizar los términos "empleadores" y "trabajadores", el Convenio núm. 87 pone de manifiesto que garantiza el derecho de asociación profesional - tema que compete directa e incontestablemente en la esfera a la Organización Internacional del Trabajo - y no el derecho de asociación en general, que es de la competencia de otros organismos internacionales (Nota 2). Por consiguiente, salvo si se indica lo contrario, todos los términos utilizados en el presente Estudio, que a menudo se inspiran en los que se utilizan en las legislaciones nacionales, se refieren al derecho de sindicación o de asociación profesional ejercido para promover y defender los intereses de los trabajadores o de los empleadores.

47. La mayoría de los países reconoce el derecho de organización sindical de los trabajadores y de los empleadores contemplado en el artículo 2. Sin embargo, varias legislaciones nacionales establecen a ese respecto distinciones entre diversas categorías de ocupaciones o de personas. Las excepciones más frecuentes se refieren a determinados grupos de trabajadores (empleados públicos, directivos y personal de dirección, trabajadores agrícolas), pero también pueden aplicarse a categorías especiales (trabajadores ocupados en zonas francas de exportación, gente de mar, empleados domésticos), basarse en otros criterios (por ejemplo, nacionalidad), o referirse al reconocimiento del derecho de asociación de los empleadores.

Administración pública

48. En los trabajos preparatorios del Convenio núm. 87 se insistió en que la libertad sindical debería garantizarse no solamente a los empleadores y los trabajadores de las industrias privadas, sino también a los funcionarios (Nota 3). Por esta razón, en el informe que la OIT preparó sobre la legislación y la práctica en la materia se previó que el campo de aplicación del nuevo instrumento abarcara a los funcionarios y empleados públicos: "la garantía del derecho de organización debe aplicarse a todos los empleadores y trabajadores públicos o privados, y también a los funcionarios, a los trabajadores de los servicios públicos y a los trabajadores de las industrias nacionalizadas. Parece, en efecto, que no sería equitativo establecer, desde el punto de vista de la libertad sindical, una distinción entre los asalariados de la industria privada y los trabajadores de los servicios públicos, puesto que unos y otros deberían tener la posibilidad de asegurar, mediante la organización, la defensa de sus intereses... Sin embargo, el reconocimiento del derecho sindical de los funcionarios públicos no tiene relación alguna con la cuestión del derecho de esos funcionarios a la huelga..." (Nota 4). La Comisión siempre ha considerado que la negativa del reconocimiento del derecho de sindicación a los funcionarios es contraria a las disposiciones del Convenio.

49. Habida cuenta de la forma muy amplia en que se ha redactado el artículo 2 del Convenio núm. 87, todos los empleados de la administración pública deben gozar del derecho de constituir organizaciones sindicales, tanto si están ocupados en la administración del Estado a nivel central, regional o local, como si son empleados de organismos encargados de prestar servicios públicos importantes o trabajen en empresas de carácter económico pertenecientes al Estado. Sin embargo, del examen de las diferentes legislaciones nacionales se desprende que los términos utilizados para designar a los empleados públicos varían considerablemente; en efecto, expresiones idénticas en legislaciones diferentes no abarcan necesariamente a las mismas personas (Nota 5), y algunas legislaciones nacionales establecen ellas mismas distinciones respecto de la condición y los derechos de las diferentes categorías de empleados públicos (Nota 6). La Comisión estima que las disposiciones del Convenio se aplican a la totalidad de los trabajadores pertenecientes a esta categoría, cualquiera que sea el término con que se les designe.

50. En algunos países es imposible, con base en el derecho positivo en vigor, evaluar con precisión en qué medida los empleados de la función pública gozan realmente del derecho de sindicación. Aun cuando la legislación no reconozca el derecho de constituir organizaciones sindicales, se crean a veces asociaciones en virtud de una ley general sobre el derecho de asociación (Nota 7), y también hay casos en que estas asociaciones se reconocen de facto por el gobierno, en su calidad de empleador, para negociar reivindicaciones salariales u otras condiciones de empleo.

51. El derecho de sindicación que se confiere a los funcionarios y empleados públicos para defender y promover sus intereses profesionales se rige en muchos países por la legislación aplicable a los sindicatos en general (Nota 8). En otros países, el derecho sindical de los funcionarios está sujeto a un conjunto de disposiciones contenidas en el estatuto o el reglamento general de la función pública o en una legislación especial (Nota 9). La mayor parte de estos países reconocen desde hace mucho tiempo el derecho de sindicación de los funcionarios y empleados públicos. Sin embargo, este reconocimiento es a veces más reciente (Nota 10) y puede guardar estrecha relación con cambios profundos debidos al restablecimiento de la democracia en el país de que se trate después de un período de gobierno autoritario (Nota 11). En otros países, tan sólo ciertas categorías de funcionarios están autorizados para ejercer el derecho de sindicación, lo que constituye una excepción a la regla general (Nota 12).

52. El hecho de que la legislación reconozca el derecho de asociación de los funcionarios y empleados del Estado no significa necesariamente que éstos gozan de este derecho para defender sus intereses económicos y sociales. En tales casos, la Comisión ha subrayado la importancia que atribuye a la necesidad de que la legislación reconozca claramente a los funcionarios el derecho de asociarse no solamente con

fines culturales y sociales, sino también para promover y defender sus intereses profesionales y económicos.

53. La legislación de varios países niega expresa o indirectamente el derecho de constituir sindicatos a los funcionarios y empleados públicos (Nota 13). De este modo ese derecho puede negarse a todas las categorías de personal al servicio del Estado o algunas de ellas (Nota 14), a los funcionarios que trabajan en la administración del Estado, y a veces incluso a los trabajadores de las empresas e instituciones públicas.

54. Aun cuando la legislación de algunos países reconoce en principio el derecho de sindicación a los funcionarios y empleados públicos, a veces lo niega a determinadas categorías de funcionarios o lo sujeta a limitaciones especiales en razón de su nivel de responsabilidad (altos funcionarios) o de la naturaleza de sus tareas, que se consideran incompatibles con el derecho sindical (bomberos, personal de establecimientos penitenciarios).

Policía, fuerzas armadas

55. Las únicas excepciones autorizadas por el Convenio núm. 87 son los miembros de la policía y de las fuerzas armadas (artículo 9) y se justifican en razón de las responsabilidades de las personas de que se trata para mantener la seguridad exterior e interior del Estado. La mayor parte de los países excluyen a las fuerzas armadas del campo de aplicación del derecho sindical, aunque se les reconozca a veces el derecho de organizarse, en algunos casos con sujeción a ciertas restricciones, para defender sus intereses profesionales (Nota 15). En lo que atañe a los miembros de las fuerzas de policía y de seguridad, es frecuente que los países que deniegan este derecho a los miembros de las fuerzas armadas incluyan a las fuerzas de policía en esta exclusión, aplicándoseles en la mayor parte de los casos las mismas disposiciones legislativas. A veces, los miembros de la policía sólo pueden crear sus propias organizaciones y afiliarse a las mismas (Nota 16), pero algunos países les conceden el mismo derecho de organización que a las demás categorías de funcionarios y empleados públicos en virtud de una legislación especial (Nota 17). Aunque el artículo 9 del Convenio núm. 87 sea perfectamente explícito, no siempre resulta fácil determinar en la práctica si los trabajadores son militares o policías, o solamente civiles ocupados en instalaciones militares o en empleos al servicio del ejército que deberían, por tanto, tener el derecho de constituir sindicatos (Nota 18). La Comisión estima que, habida cuenta de que el artículo 9 del Convenio prevé únicamente excepciones al principio general, en caso de duda los trabajadores deberían tener consideración de civiles (Nota 19).

Bomberos y personal de establecimientos penitenciarios

56. Si bien el hecho de negar el derecho de asociación a las fuerzas armadas y a la

policía, conforme se ha indicado anteriormente, no es incompatible con las disposiciones del Convenio núm. 87, la situación es distinta en lo que atañe al personal de extinción de incendios (Nota 20) y al personal de establecimientos penitenciarios, a los que varios países no reconocen el derecho de sindicación (Nota 21). La Comisión estima que el cometido de ambas categorías de empleados públicos no justifica su exclusión del derecho de sindicación con base en el artículo 9 del Convenio núm. 87. Las restricciones relativas a los medios de presión permitidos a estos trabajadores, concretamente el derecho de huelga, constituyen sin embargo una cuestión totalmente diferente, que se trata en el capítulo V del presente Estudio.

Funcionarios de categoría superior

57. Algunos países invocan una distinción entre el personal y la dirección de la administración pública para limitar el derecho de sindicación de los altos funcionarios que ocupan puestos de confianza y asumen responsabilidades de dirección o de control. Por ello se limita a menudo, y a veces incluso se suprime, el derecho de sindicación de los funcionarios de categoría superior y de algunos de sus colaboradores (Nota 22). En algunos países, la legislación define las categorías de personas o de puestos excluidos. Estas restricciones no constituyen necesariamente una negación absoluta del derecho de organización de estas personas; de hecho, en varios países, éstas parecen gozar del derecho de constituir asociaciones para proteger sus intereses profesionales, siempre y cuando no se afilien a asociaciones que representen a empleados de categoría inferior o a sindicatos de otras categorías de funcionarios (Nota 23). La Comisión estima que el hecho de prohibir que estos empleados públicos se afilien a sindicatos que representan a los demás trabajadores no es necesariamente incompatible con la libertad sindical, a reserva de que se cumplan dos condiciones: han de tener el derecho de crear sus propias organizaciones para defender sus intereses y la legislación debe limitar esta categoría a las personas que ejercen altas responsabilidades de dirección o de definición de políticas.

Trabajadores rurales (Nota 24)

58. De los trabajos preparatorios del Convenio núm. 87 se desprende claramente que el artículo 2, en el que se afirma que el derecho de todos los trabajadores a crear organizaciones libres e independientes, incluye entre ellos a los trabajadores ocupados en actividades agrícolas. Ahora bien, en la práctica, a menudo se han puesto cortapisas a los esfuerzos hechos por estos trabajadores para sindicarse. En un número elevado de países, los trabajadores agrícolas experimentan frecuentemente dificultades de hecho o de derecho para sindicarse (Nota 25). Al reconocer la importancia de un sector rural organizado, la Conferencia Internacional del Trabajo adoptó en 1975 el Convenio (núm. 141) y la Recomendación (núm. 149) sobre las organizaciones de los trabajadores rurales y su función en el desarrollo económico y social con miras a

fomentar la creación de tales organizaciones. La Comisión recuerda que los trabajadores rurales siguen teniendo las garantías previstas por los convenios sobre la libertad sindical, y en particular por los Convenios núms. 87 y 98.

Otras categorías de trabajadores

59. Otras categorías de trabajadores se ven a veces privadas del derecho de constituir sindicatos, ya sea porque son excluidos del campo de aplicación de la legislación general del trabajo, o porque la legislación expresamente les niega el derecho de sindicación. La Comisión ha comprobado en particular que tal es el caso, muy a menudo, de los empleados domésticos (Nota 26), las personas que trabajan a domicilio o en talleres familiares (Nota 27), los trabajadores del sector informal, los trabajadores de instituciones de beneficencia, la gente de mar (Nota 28) y los trabajadores ocupados en las zonas francas de exportación. Sin embargo, el Convenio núm. 87 no excluye a ninguna de estas categorías de trabajadores; por consiguiente, todas ellas han de beneficiarse de las garantías del Convenio y tener el derecho de constituir organizaciones profesionales y de afiliarse a las mismas. La Comisión ha pedido a los países cuya legislación excluye del derecho de sindicación a una o varias de las categorías antes mencionadas que adopten las medidas necesarias para reconocerles este derecho.

Trabajadores de las zonas francas

60. En lo que se refiere más especialmente al derecho de sindicación de los trabajadores de las zonas francas de exportación, la Comisión ha señalado en diversas ocasiones en los últimos años los problemas que plantean ciertas legislaciones nacionales en relación con el artículo 2 del Convenio núm. 87 (Nota 29) y ha subrayado la importancia que atribuye a la necesidad de que los trabajadores, sin ninguna distinción, gocen plenamente de los derechos sindicales previstos en el Convenio. También ha recordado que, con arreglo al párrafo 45 de la Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social, adoptada por el Consejo de Administración en noviembre de 1977, "cuando los gobiernos de los países de acogida ofrezcan incentivos especiales para atraer la inversión extranjera, estos incentivos no deberían incluir ninguna limitación a la libertad sindical de los trabajadores ni al derecho de sindicación y de negociación colectiva".

Otros motivos de discriminación o de distinción

61. También pueden plantear problemas en cuanto al reconocimiento de los derechos sindicales ciertas restricciones relacionadas en especial con la raza, nacionalidad, sexo, opinión o afiliación política, que limitan el derecho de constituir organizaciones profesionales o de afiliarse a las mismas de una manera incompatible con el Convenio

núm. 87. Estas restricciones vulneran además los principios contenidos en la resolución de 1952 sobre la independencia del movimiento sindical, que dispone en especial que: "una de las condiciones de esta libertad y de esta independencia es que los sindicatos estén constituidos por el conjunto de miembros sin consideración a la raza, al origen nacional o a la afiliación política..." (Nota 30).

i) Raza

62. Según las informaciones de que dispone la Comisión, parecería que ya no hubiera Estados Miembros de la OIT cuya legislación nacional prohíba o limite específicamente la afiliación sindical por motivos de raza (Nota 31). Por el contrario, las leyes de ciertos países prohíben expresamente las distinciones basadas en este motivo y disponen, por ejemplo, que no puede denegarse a un asalariado la afiliación sindical por razones de raza o que se prohíban las asociaciones profesionales que tengan como fin limitar los derechos por motivos de raza (Nota 32). En otros países no es lícito que un sindicato actúe en forma discriminatoria con respecto a un miembro al negarle, u omitir deliberadamente las garantías de los demás afiliados (Nota 33), o que tome medidas de restricción, de segregación o de distribución por categorías respecto de sus miembros por razones de raza, color u origen nacional (Nota 34). Algunas leyes relativas a los derechos humanos y a prácticas equitativas de empleo prohíben toda discriminación racial en materia de afiliación sindical (Nota 35).

ii) Nacionalidad

63. Varias legislaciones nacionales establecen restricciones más o menos importantes al derecho de organización en relación con la nacionalidad: en algunos Estados la ciudadanía es una condición para la constitución de sindicatos (Nota 36); en otros se establece la proporción de afiliados que han de ser nacionales (Nota 37); y aun en otros, la afiliación sindical de los extranjeros está sujeta a condiciones de residencia (Nota 38) o de reciprocidad (Nota 39), o a ambos criterios. La Comisión estima que las restricciones de esta naturaleza pueden impedir, en particular, que los trabajadores migrantes desempeñen un papel activo en la defensa de sus intereses, en especial en sectores donde representan la fuerza de trabajo más importante. El derecho de los trabajadores de constituir organizaciones y afiliarse a las mismas sin ninguna distinción entraña que quienes residen legalmente en el territorio de un Estado deben disfrutar de los derechos sindicales previstos por el Convenio, sin ninguna distinción fundada en la nacionalidad. La OIT ha adoptado además varias normas jurídicas en relación con la situación particular de los trabajadores migrantes, relativas en particular a su derecho de afiliación sindical (Nota 40).

iii) Sexo, estado civil, edad

64. La mayor parte de las legislaciones nacionales que regulan las organizaciones profesionales no establecen distinciones basadas en el sexo; algunos contienen incluso disposiciones que prohíben explícita o tácitamente toda discriminación en la materia (Nota 41). En varios países en que las disposiciones del código civil podrían dar lugar a restricciones al derecho de organización, la legislación relativa a las organizaciones sindicales establece expresamente el derecho de las mujeres casadas a afiliarse a un sindicato sin autorización de su cónyuge (Nota 42). Varias legislaciones contienen disposiciones en materia de afiliación sindical de los menores (Nota 43). En opinión de la Comisión, el Convenio no autoriza ninguna distinción basada en estos motivos.

iv) Adhesión y actividades políticas

65. Muy pocas veces las legislaciones nacionales tienen en consideración la opinión o la afiliación política como criterio para el reconocimiento del derecho de organización. En algunos casos, la ley tiende a impedir toda discriminación que los sindicatos pudieran ejercer contra sus miembros en razón de sus convicciones políticas (Nota 44). Sin embargo, en otros, la legislación puede limitar el derecho de asociación en razón de las opiniones o actividades supuestamente subversivas de los interesados o de su afiliación a determinadas organizaciones (Nota 45), o niega el derecho de constituir una asociación a ciertas personas en virtud de su comportamiento político en el pasado (Nota 46). La Comisión estima que toda medida legislativa o reglamentaria que priva a una persona de su derecho de estar o permanecer afiliada a un sindicato porque defiende ciertas opiniones políticas o ejerce una actividad política (con excepción de aquellas que preconicen la violencia) constituiría un atentado contra los derechos sindicales que se reconocen en el artículo 2 del Convenio. Las autoridades tampoco deberían recurrir a ningún trato de favor respecto de las personas u organizaciones sindicales que comparten su orientación política. La Comisión recuerda a ese respecto la importancia que atribuye a la resolución de 1952 sobre la independencia del movimiento sindical, de manera que éste pueda cumplir su cometido económico y social independientemente de los cambios políticos que puedan ocurrir (Nota 47). Por otra parte, ninguna condena por delito político debería constituir un motivo válido para la pérdida del derecho de afiliación. Por tanto, los trabajadores y los empleadores, sin discriminación de ningún tipo por motivo de opinión política, deben tener el derecho de afiliarse a la organización que estimen conveniente.

Derecho de sindicación de los directivos y mandos del sector privado

66. El artículo 2 del Convenio núm. 87 no establece ninguna distinción basada en la naturaleza de las tareas o el rango jerárquico de los trabajadores, todos los cuales, incluidos los mandos y los directivos, deben beneficiarse del derecho de sindicación. En muchos países, los directivos y mandos del sector privado tienen el derecho de

constituir sindicatos. La Comisión estima que no son necesariamente incompatibles con los requisitos del Convenio las disposiciones por las que se niegue al personal superior y de dirección el derecho de pertenecer al mismo sindicato que los demás trabajadores, a reserva de que este personal tenga el derecho de constituir sus propias organizaciones y de que el derecho de afiliarse a las mismas se limite a las personas que realmente desempeñen funciones de dirección y de toma de decisiones. En cambio, una legislación que permite ofrecer ascensos ficticios a trabajadores sindicados sin atribuirles de hecho responsabilidades de gestión, con la finalidad de asimilarlos a la categoría de "empleadores" y excluirlos así del derecho de sindicación, es contraria a las disposiciones del Convenio, puesto que ello equivale a negar el derecho de asociación y a reducir artificialmente la base de la unidad de negociación (Nota 48).

Derecho de sindicación de los empleadores

67. Las disposiciones de las legislaciones nacionales que reglamentan el derecho de sindicación son a veces las mismas para los empleadores y los trabajadores (Nota 49). Sin embargo, en algunos países, los empleadores se hallan excluidos del campo de aplicación de la legislación sindical general o sujetos a una reglamentación especial (Nota 50). Cabe señalar que actualmente se registra una importante evolución en materia de derecho de sindicación de los empleadores en los países de Europa central y oriental. Como consecuencia del cambio experimentado en estos países, que dio lugar a una liberación de la dependencia del Estado de la mayor parte de las empresas, se han promulgado muchas legislaciones en materia de derecho de sindicación que se aplican tanto a los trabajadores como a los empleadores (Nota 51) o que contienen disposiciones concretas relativas a estos últimos (Nota 52). La Comisión recuerda a este respecto que el campo de aplicación del Convenio núm. 87 abarca tanto a los empleadores como a los trabajadores.

II. Derecho de constituir organizaciones sin autorización previa

Introducción

68. El artículo 2 del Convenio núm. 87 garantiza el derecho de los trabajadores y de los empleadores a constituir organizaciones "sin autorización previa" de las autoridades públicas. Durante los trabajos preparatorios del Convenio, se precisó que los Estados quedan libres para fijar en su legislación las formalidades que les parezcan apropiadas para asegurar el funcionamiento normal de las organizaciones profesionales. Por consiguiente, las reglamentaciones nacionales acerca de la constitución de organizaciones no son en sí mismas incompatibles con las disposiciones del Convenio, a condición, no obstante, de que no se hallen en contradicción con las garantías previstas por el mismo (Nota 53).

69. La legislación de muchos países prevé expresamente el derecho de los trabajadores y los empleadores a constituir organizaciones sin autorización previa o sin necesidad de cumplir ninguna formalidad especial. Sin embargo, la legislación de la mayoría de los países exige el cumplimiento de cierto número de formalidades para poder constituir organizaciones profesionales, tales como el depósito de los estatutos o la inscripción de la organización en el registro. Las reglamentaciones nacionales sobre este asunto no deben, equivaler a una "autorización previa", lo cual sería contrario al artículo 2 del Convenio, ni constituir un obstáculo tal que, de hecho, representen una prohibición pura y simple.

Depósito de los estatutos

70. Las legislaciones nacionales que prevén el depósito de los estatutos de las organizaciones son compatibles con el artículo 2 del Convenio en la medida en que ese requisito sea una simple formalidad que tenga como objetivo garantizar la publicidad de esos estatutos (Nota 54). En cambio, pueden plantearse problemas cuando la ley obliga a las autoridades competentes a invitar a los fundadores de las organizaciones a incorporar en sus estatutos exigencias jurídicas que, en sí mismas, se hallan en contradicción con los principios de la libertad sindical (Nota 55).

Inscripción en el registro

71. En muchos países, las organizaciones han de proceder a su inscripción en el registro ante un órgano judicial o ante la autoridad administrativa competente. La inscripción en el registro también puede ser facultativa; según los casos, se trata de una simple formalidad similar al depósito de los estatutos, o de una auténtica inscripción que está sujeta a formalidades más o menos estrictas y que tiene diferentes consecuencias sobre el funcionamiento de las organizaciones.

72. En los países en que la inscripción en el registro es facultativa (Nota 56), el hecho de no estar inscrito no pone en entredicho la existencia o el funcionamiento de las organizaciones. En la mayoría de los casos, la inscripción en el registro lleva consigo, no obstante, importantes ventajas, tales como la concesión de inmunidades especiales o de desgravaciones fiscales, el derecho de recurrir al procedimiento de solución de conflictos o al procedimiento previsto para los casos de prácticas desleales de trabajo, o también el derecho a ser reconocido, en las negociaciones, como único representante de una categoría determinada de trabajadores. Este tipo de legislaciones no es, en principio, incompatible con el Convenio (Nota 57). Ahora bien, la inscripción en el registro en virtud de tales legislaciones suele conferir ciertas ventajas entre las que figuran determinados derechos fundamentales necesarios para fomentar y defender los intereses de los miembros de una organización; si la autoridad competente dispone de poderes discrecionales para negar la inscripción en el registro, podría crearse, en la

práctica, una situación equivalente a la del régimen de autorización previa, lo que es contrario a los principios del Convenio núm. 87.

73. En muchos países, la inscripción en el registro es obligatoria y constituye una condición previa para el funcionamiento normal de una organización (Nota 58). Las formalidades requeridas para la "inscripción en el registro" varían según las legislaciones nacionales. Algunas de éstas prevén simplemente el depósito de los estatutos, y, si procediera, ciertas informaciones relativas a los dirigentes y a la asamblea constituyente de la organización, lo que permite a la autoridad encargada del registro verificar si la organización cumple las disposiciones de la legislación sindical; en tales casos, la autoridad no suele disponer de poderes discrecionales (Nota 59). En cambio, otras legislaturas no definen claramente el tipo de los requisitos exigidos o las razones que pueden justificar la denegación de la inscripción por la autoridad encargada del registro, lo que puede equivaler a la imposición de una autorización previa (Nota 60).

74. Ciertas legislaciones confieren a la autoridad competente un auténtico poder discrecional para aceptar o negar la solicitud de inscripción en el registro o para dar a la organización de que se trate el consentimiento necesario para su constitución y su funcionamiento. La Comisión estima que, esas disposiciones equivalen a la imposición de una autorización previa, lo cual es incompatible con el artículo 2 del Convenio (Nota 61). No obstante, "los Estados quedan libres para fijar en su legislación las formalidades que les parezcan propias para asegurar el funcionamiento normal de las organizaciones profesionales. Por consiguiente, las formalidades prescritas en las reglamentaciones nacionales acerca de la constitución y el funcionamiento de las organizaciones de trabajadores y de empleadores son compatibles con las disposiciones del Convenio, a condición, bien entendido, de que esas disposiciones reglamentarias no se hallen en contradicción con las garantías previstas por el Convenio núm. 87" (Nota 62).

75. Igualmente, pueden surgir problemas de incompatibilidad con el Convenio cuando el procedimiento de inscripción en el registro es largo y complicado (Nota 63), o cuando las normas de inscripción se apartan de su finalidad y permiten a las autoridades administrativas competentes hacer un uso excesivo de su margen de evaluación, en base a textos poco precisos que se prestan a interpretaciones subjetivas. Esos factores pueden entorpecer gravemente la creación de organizaciones y equivaler, en la práctica, a la negación del derecho de los trabajadores y de los empleadores a constituir organizaciones sin autorización previa.

Reconocimiento de la personalidad jurídica

76. El artículo 7 del Convenio núm. 87 dispone que "la adquisición de la personalidad jurídica por las organizaciones... no puede estar sujeta a condiciones cuya naturaleza

limite la aplicación de las disposiciones de los artículos 2, 3 y 4 de este Convenio". Así, son compatibles con el Convenio las legislaciones que, desde el momento en que se constituye una organización, confieren automáticamente a ésta la personalidad jurídica, ya sea sin ningún tipo de formalidades (Nota 64), tras el depósito de los estatutos (Nota 65), después de un procedimiento de inscripción en el registro o previo cumplimiento de otras formalidades (Nota 66) que respeten las disposiciones del Convenio. En cambio, cuando la legislación exige la adquisición de la personalidad jurídica como condición previa para la existencia y el funcionamiento de las organizaciones, las condiciones necesarias para la obtención de la personalidad jurídica no deben ser de tal índole que equivalgan, de hecho, a la exigencia de una autorización previa para la constitución de una organización, lo cual dejaría sin efecto el artículo 2 del Convenio. No debería negarse la personalidad jurídica a las organizaciones cuando satisfagan las condiciones establecidas por la ley.

Recursos judiciales

77. Los sindicatos deberían tener derecho a recurrir ante tribunales independientes contra toda decisión administrativa relativa a su inscripción en el registro. Un recurso de esta naturaleza constituye una garantía necesaria contra las decisiones ilegales o infundadas de la autoridad encargada del registro. La legislación de muchos países prevé la posibilidad de presentar recursos ante un tribunal (Nota 67). En otros países, sólo puede recurrirse ante el ministro competente o ante las autoridades del trabajo (Nota 68): tales recursos pueden, no obstante, carecer de las garantías de objetividad necesarias. Además, la mera existencia de un recurso judicial no constituye en sí una garantía suficiente; los jueces que conozcan del recurso no sólo deberían poder cerciorarse de que se ha aplicado correctamente la legislación, sino que también deberían estar habilitados para examinar, sobre la base del experdiente, los motivos del rechazo administrativo, los que no deben ser contrarios a los principios sobre libertad sindical. Asimismo, deberían poder pronunciarse rápidamente sobre los motivos en que se ha basado la decisión administrativa y poder ordenar que se apliquen las medidas correctivas que procedan (Nota 69).

78. El principio de la libre constitución de organizaciones también puede verse comprometido cuando la legislación en materia de reuniones públicas y privadas sujeta la celebración de todo tipo de reuniones, a una autorización previa del Gobierno o de las autoridades administrativas. Como señaló la Comisión en los anteriores estudios generales (Nota 70), ello equivale a un control previo de la constitución de las organizaciones sindicales por parte del Estado.

III. Derecho de los trabajadores y de los empleadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a ellas

Introducción

79. En virtud del artículo 2 del Convenio núm. 87, los trabajadores y los empleadores tienen el derecho de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas, con la sola condición de observar sus estatutos. Este derecho fundamental al ejercicio efectivo de la libertad sindical tiene importantes repercusiones en lo que se refiere a la libre determinación de la estructura y de la composición de las organizaciones. Las diversas restricciones que limitan ese derecho en muchos países plantean varios problemas, sobre todo en lo que se refiere a la estructura y la composición de las organizaciones, a la unidad o al pluralismo sindical y a las cláusulas de seguridad sindical.

Estructura y composición de las organizaciones

80. En algunos casos, la legislación o la reglamentación limitan el derecho de los trabajadores y de los empleadores a decidir la estructura y la composición de las organizaciones que desean constituir o a las que pretenden afiliarse. Esas disposiciones pueden estar relacionadas con el número mínimo de miembros o sujetar la afiliación de los trabajadores a la satisfacción de ciertos criterios en lo que atañe a la profesión, la rama de actividad, la empresa, el rango jerárquico y el carácter público o privado del sector de actividad de que se trate.

i) Número mínimo

81. En muchos países, es preciso contar con un número mínimo de afiliados para poder crear una organización. Esta exigencia no es, en sí, incompatible con el Convenio, pero el número mínimo debería mantenerse dentro de límites razonables para no obstaculizar la constitución de organizaciones, y toda vez que puede variar en función de condiciones particulares en que se imponen las restricciones. La Comisión ha solicitado la disminución hasta un nivel razonable del número mínimo de afiliados fijado por la legislación nacional (Nota 71) en aquellos casos en que ha considerado que se trataba de un número excesivamente elevado (Nota 72).

82. Se plantean problemas similares cuando la legislación prevé que sólo puede constituirse una organización si hay un cierto número de trabajadores en el mismo oficio o la misma empresa, o cuando exige que haya una proporción mínima elevada del total de los trabajadores, a veces incluso superior al 50 por ciento, ya que ello impide en la práctica la constitución de más de una organización en cada profesión o empresa (Nota 73).

83. Ciertas legislaciones no imponen un número mínimo de trabajadores para poder crear un sindicato, pero prevén exigencias de este tipo para el registro del mismo, con lo cual puede limitarse considerablemente el alcance de su acción (Nota 74). La

Comisión estima que tales exigencias son contrarias al Convenio.

ii) Afiliación limitada a los trabajadores de la misma profesión o rama de actividad

84. Ciertas legislaciones prevén que los miembros de una organización deben pertenecer a profesiones, ocupaciones o ramas de actividad idénticas o similares (Nota 75). Algunas de esas legislaciones imponen, además, la estructura general del movimiento sindical, en función de los mismos criterios (Nota 76). A juicio de la Comisión, es posible aplicar restricciones de ese tipo a las organizaciones de base, pero a condición de que esas organizaciones puedan constituir organizaciones interprofesionales y afiliarse a federaciones y a confederaciones según las modalidades consideradas más apropiadas por los trabajadores o los empleadores interesados (Nota 77).

iii)Categorías especiales de trabajadores

85. Las legislaciones de algunos países limitan la libre elección sindical a determinadas categorías de trabajadores, en particular los funcionarios públicos, el personal de dirección y de supervisión, el personal de confianza, los trabajadores rurales y los empleados domésticos.

Funcionarios públicos

86. Las garantías del Convenio núm. 87 se aplican tanto a los trabajadores del sector público como a los del sector privado. Como se ha señalado, ciertas legislaciones no reconocen el derecho de sindicación de los funcionarios públicos o, en caso de reconocer ese derecho, imponen restricciones en materia de afiliación. Así el derecho de libre elección de los funcionarios públicos puede verse limitado cuando la legislación prohíbe a los mismos crear sindicatos mixtos, es decir, organizaciones que acepten a trabajadores de otros sectores, o afiliarse a esos sindicatos (Nota 78). Con frecuencia, las disposiciones de este tipo tienen por finalidad impedir todo compromiso político de los miembros sindicales del sector público o disuadirles de recurrir a la huelga. A juicio de la Comisión, puede admitirse que las organizaciones de base de los funcionarios estén reservadas a esa categoría de trabajadores, pero con sujeción a dos condiciones: en primer lugar, que no se estipule también que esas organizaciones de base deban limitarse a los funcionarios o empleados de un ministerio, de un departamento o de un servicio particular, y, en segundo lugar, que, al igual que las organizaciones del sector privado, puedan afiliarse libremente a las federaciones o confederaciones que estimen convenientes. En cambio, las disposiciones que prevén la obligación de crear organizaciones distintas para cada categoría de funcionarios son incompatibles con el derecho de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes

y de afiliarse a ellas (Nota 79).

Personal de dirección y de supervisión

87. Ciertas legislaciones invocan la necesidad de impedir la injerencia de los empleadores en las actividades sindicales y de evitar todo conflicto de intereses en el que estuviera implicado el personal directivo para limitar su derecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes y a afiliarse a las mismas. Así, puede prohibirse a dichas personas la adhesión o pertenencia a sindicatos abiertos a empleados de categoría inferior o la afiliación a sindicatos de trabajadores (Nota 80). También suele suceder que la legislación niegue a los sindicatos de trabajadores el derecho de representar al personal de dirección (Nota 81), o que autorice a los empleadores a exigir que las personas contratadas para ocupar un cargo directivo o ascendidas a tal cargo dejen o se abstengan de formar parte de un sindicato de trabajadores (Nota 82); este tipo de disposiciones puede encontrarse tanto en el sector privado como en el sector público (Nota 83). Tales restricciones son compatibles con la libertad sindical siempre que se cumplan las dos condiciones siguientes: en primer lugar, que las personas interesadas tengan derecho a crear sus propias organizaciones para la defensa de sus intereses y, en segundo lugar, que la categoría del personal directivo y de gestión no se defina en forma tan amplia que las organizaciones de trabajadores de la empresa o de la rama de actividad puedan resultar debilitadas al verse privadas, de esa forma, de una proporción considerable de sus miembros efectivos o posibles (Nota 84).

Personal de confianza

88. Algunas legislaciones niegan el derecho de sindicación al personal denominado "de confianza". Está compuesto en general de personas que tienen un rango jerárquico muy elevado y desempeñan un papel determinante en la elaboración y aplicación de estrategias y de decisiones comerciales (para el sector privado) o de las grandes líneas de orientación o de política a seguir (para el sector público). A veces, estas restricciones se hacen extensivas a sus colaboradores directos que, como tales, tienen acceso a informaciones de carácter confidencial. Puede tratarse asimismo de personal de supervisión o de trabajadores que representan al empleador en la negociación colectiva. A juicio de la Comisión, los criterios formulados en el párrafo anterior también se aplican en el presente caso.

Trabajadores rurales

89. La situación de estos trabajadores constituye un caso particular, en especial por la naturaleza de su trabajo y las condiciones en que éste se realiza. A juicio de la Comisión, aunque puedan aplicarse ciertas restricciones a las organizaciones de base,

estas últimas deberán sin embargo tener la posibilidad de afiliarse a las federaciones y confederaciones que estimen convenientes con arreglo a los procedimientos que estimen apropiados (Nota 85).

Empleados domésticos

90. Un rasgo distintivo adicional de la situación de estos trabajadores es el carácter marcadamente personalizado de sus funciones y las condiciones de aislamiento en las que ejercen su actividad. Sin embargo, dado que el Convenio no establece ninguna excepción en su caso, deberían disfrutar por razones de principio del derecho de asociación, con arreglo a los criterios mencionados en el párrafo anterior (Nota 86).

Monopolio sindical/pluralismo sindical

91. El derecho de los trabajadores y de los empleadores a constituir las organizaciones que estimen convenientes y a afiliarse a las mismas plantea el problema del monopolio sindical. A este respecto, pueden surgir dificultades cuando la ley dispone directa o indirectamente que no puede constituirse más de una organización para una categoría determinada de trabajadores. Si bien el Convenio, manifiestamente no apunta a imponer el pluralismo sindical, éste debería ser posible en todos los casos. En efecto, hay una diferencia fundamental entre un monopolio sindical instituido o mantenido por la ley, por una parte, y por la otra, las agrupaciones voluntarias de trabajadores o de sindicatos que se constituyen (sin presiones por parte de las autoridades públicas o como consecuencia de la ley) porque los interesados desean, por ejemplo, fortalecer sus posiciones en la negociación, hacer frente de forma coordinada a dificultades concretas que se plantean a sus organizaciones, etc. Por lo general, tanto a los trabajadores como a los empleadores les interesa evitar una multiplicación del número de organizaciones que puedan competir entre sí; sin embargo, la unidad sindical impuesta por la ley, ya sea directa o indirectamente, está en contradicción con las normas expresas del Convenio.

i) Monopolio sindical impuesto directamente por la ley

92. Algunas legislaciones establecen explícitamente un sistema de unidad sindical a nivel de las organizaciones de base, permitiendo solamente la constitución de una organización para todos los trabajadores de una empresa (Nota 87), de un organismo público (Nota 88), de una ocupación o de una determinada rama de actividad (Nota 89), mientras que otras legislaciones imponen un sistema de unidad a todos los niveles de la organización sindical. En estos últimos casos, únicamente suele admitirse la constitución de una organización de base y de un sindicato nacional para una categoría de trabajadores determinada, o de una federación para cada categoría o región. Esas organizaciones pueden o deben afiliarse, a su vez, a una confederación o a una central

nacional única, la cual, en algunas ocasiones, se indica expresamente en la legislación (Nota 90).

93. Estos últimos años, la Comisión ha podido tomar nota de una evolución positiva en un número relativamente importante de países en donde, a raíz de la instauración de un sistema de gobierno pluralista y democrático, la unidad sindical ha sido abolida y sustituida por un régimen que permite el pluralismo sindical. Hasta entonces, esa unidad sindical había sido impuesta por la legislación y, con frecuencia, su control correspondía a una organización estrechamente relacionada con el partido único en el poder. A raíz de la meencionada evolución, se han constituido libremente muchos sindicatos de base y centrales sindicales (Nota 91), lo que no significa, empero, que se hayan resuelto todos los problemas relacionados con la libertad sindical.

ii) Monopolio sindical indirecto

94. Ciertas disposiciones legislativas tienen como resultado indirecto imposibilitar el establecimiento de una segunda organización que represente los intereses de los trabajadores; esto sucede, por ejemplo, con las disposiciones que atribuyen funciones sindicales a un comité sindical especialmente designado o que fijan un porcentaje mínimo de miembros que hace imposible la constitución de varias organizaciones, como ocurre cuando se exige la participación de, por lo menos, el 50 por ciento de los trabajadores interesados (Nota 92). También entran dentro de esa categoría las disposiciones que prevén expresamente que los sindicatos deben reagruparse en una misma federación o confederación, que someten la creación de todo nuevo sindicato a la aprobación del sindicato ya existente en la ocupación de que se trate, que exigen que las organizaciones de base respeten los estatutos de la única organización central existente o que se afilien obligatoriamente a la central única, bajo pena de ser declaradas ilegales, o que establecen, incluso, la obligación de pagar cotizaciones a un sindicato nacional único cuya constitución haya sido autorizada.

95. En la práctica, algunas disposiciones que rigen la inscripción de los sindicatos en el registro pueden producir el mismo resultado que las que instituyen una organización sindical única (Nota 93). Esto sucede cuando las autoridades competentes disponen de poder discrecional para negar la inscripción de un sindicato en el registro si consideran que ya existe otro sindicato que representa de forma satisfactoria los intereses de los trabajadores o si pueden juzgar que la inscripción de un nuevo sindicato en el registro no redunda en interés de los trabajadores de que se trate (Nota 94). Las disposiciones de ese tipo, si bien no prohíben explícitamente la constitución de varios sindicatos para una categoría de trabajadores o de empleadores determinada, pueden servir para imponer la unidad sindical o para mantener un monopolio, suprimiendo así toda libertad de elección.

iii) Monopolio de hecho

96. La agrupación de sindicatos puede producirse también sin ningún tipo de intervención legislativa ni de presión de las autoridades públicas cuando los trabajadores o sus organizaciones se agrupan espontáneamente, por ejemplo para reforzar su posición en la negociación colectiva o para poder defenderse en mejores condiciones frente a reformas estructurales o a cambios que repercutan en sus actividades. En tales casos, la Comisión ha considerado que debe seguir prevaleciendo el mismo principio básico, a saber, que el Convenio núm. 87 implica que el pluralismo siga siendo posible en todos los casos. De ahí que la ley no deba institucionalizar un monopolio de hecho; incluso en caso de que la unificación del movimiento sindical haya contado, en un momento dado, con la aquiescencia de todos los trabajadores, éstos deben seguir gozando de la libertad de crear, si así lo desean, sindicatos al margen de la estructura establecida (Nota 95). Asimismo, deben protegerse también los derechos de los trabajadores o de los empleadores que no desean formar parte de las organizaciones o de la central existentes.

Reconocimiento de los sindicatos más representativos

97. Si bien la unidad sindical impuesta directa o indirectamente por vía legislativa se halla en contradicción con el Convenio, la multiplicación excesiva de las organizaciones sindicales puede, empero, debilitar el movimiento sindical y, en última instancia, menoscabar los intereses de los trabajadores. Ciertas legislaciones, preocupadas por encontrar un justo equilibrio entre la imposición de la unidad sindical y la fragmentación de las organizaciones, consagran la noción de sindicatos más representativos y suelen conceder a éstos derechos y ventajas de alcance diverso. La Comisión considera que este tipo de disposiciones no es, en sí, contrario al principio de la libertad sindical (Nota 96), a reserva de que se respeten ciertas condiciones. En primer lugar, la determinación de la organización más representativa debería basarse en criterios objetivos, establecidos de antemano y precisos, con el fin de evitar toda decisión parcial o abusiva (Nota 97). Además, las ventajas deberían limitarse de manera general al reconocimiento de ciertos derechos preferenciales en lo que se refiere a cuestiones tales como la negociación colectiva, la consulta por las autoridades o la designación de delegados ante organismos internacionales.

98. No obstante, la libertad de elección de los trabajadores puede quedar en entredicho, si la distinción entre sindicatos más representativos y los minoritarios equivale, en la legislación o en la práctica, a la prohibición de que existan otros sindicatos a los que los trabajadores desearían afiliarse, o tiene como resultado el otorgamiento de privilegios que son susceptibles de influir indebidamente a los trabajadores en la elección de las organizaciones. Por consiguiente, esta distinción no debería tener por efecto que los sindicatos que no estén reconocidos como los más representativos sean privados de

los medios esenciales para la defensa de los intereses profesionales de sus miembros (por ejemplo, el derecho de representar a sus miembros, inclusive cuando se trate de una reclamación individual) (Nota 98), para la organización de su gestión y de sus actividades, y para la formulación de sus programas, en conformidad con lo que dispone el Convenio núm. 87.

99. La situación es diferente en ciertos sistemas de relaciones laborales, en donde puede acreditarse a un solo agente negociador para representar a los trabajadores de una unidad de negociación dada, lo que le confiere el derecho exclusivo de negociar convenios colectivos y controlar su aplicación, normalmente a través del procedimiento de reclamación previsto en el convenio colectivo, o a través de un procedimiento subsidiario establecido en la legislación. La Comisión considera que este tipo de sistema no plantea problemas de conformidad con el Convenio, siempre que la legislación o la práctica imponga al agente negociador exclusivo la obligación de representar de manera equitativa e imparcial a todos los trabajadores de la unidad negociadora, sean o no miembros del sindicato.

Seguridad sindical

100. Basándose en los trabajos preparatorios del Convenio núm. 87 y teniendo particularmente en cuenta el rechazo por la Conferencia Internacional del Trabajo de una enmienda cuyo objetivo era reconocer el derecho de los trabajadores a no afiliarse a una organización (Nota 99), la Comisión ha reconocido que el artículo 2 del Convenio "deja a la práctica y a la reglamentación de cada Estado la tarea de decidir si conviene garantizar a los trabajadores... el derecho de no adherirse a una organización profesional o, al contrario, de autorizar y, en su caso, regular el uso de cláusulas y prácticas de seguridad sindical" (Nota 100). Por consiguiente, son compatibles con el Convenio tanto los sistemas que prohíben las prácticas de seguridad sindical con el fin de garantizar el derecho de no afiliación, como los regímenes que autorizan tales prácticas.

101. En varios países, la ley garantiza directa o indirectamente el derecho de no afiliarse a un sindicato y prohíbe el ejercicio de todo tipo de presiones para obligar a los trabajadores a afiliarse a un sindicato o a brindarle apoyo (Nota 101).

102. Las legislaciones de otros países admiten, en los convenios colectivos o en los laudos arbitrales, las cláusulas denominadas de "seguridad sindical" cuyo objetivo es imponer la afiliación sindical o el pago de contribuciones sindicales, subordinándolas a veces a ciertas condiciones o prohibiendo determinados tipos de arreglo. Esas cláusulas pueden especificar que el empleador podrá contratar únicamente a trabajadores miembros de un sindicato y que esos trabajadores deberán permanecer en ese sindicato para poder conservar su empleo, sistema que equivale a un monopolio de

contratación ("closed shop") (Nota 102). A veces, dichas cláusulas permiten que el empleador contrate con plena libertad a los trabajadores, pero obligan a éstos a afiliarse a un sindicato en un plazo determinado, lo cual equivale a un régimen de afiliación sindical obligatoria ("union shop"). Tales cláusulas también pueden obligar a todos los trabajadores, estén sindicados o no, a abonar cotizaciones o contribuciones sindicales sin convertir la afiliación sindical en una condición de empleo ("agency shop") (Nota 103), o incluso obligar al empleador, de conformidad con el principio de trato preferente, a favorecer a los trabajadores sindicados a efectos de darles prioridad en la contratación y respeto de otros fines (Nota 104). Estas cláusulas son compatibles con el Convenio, a condición de que sean el resultado de negociaciones libres entre las organizaciones de trabajadores y de empleadores.

103. En cambio, cuando es la propia ley la que impone un régimen de seguridad sindical, entonces se menoscaba la libertad de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas. Las disposiciones legislativas que hacen obligatoria la afiliación o que designan un sindicato determinado como beneficiario de las cotizaciones sindicales (Nota 105) o, incluso, que reglamentan el sistema de cotizaciones sindicales obligatorias en condiciones tales que se llega al mismo resultado, se asemejan, en sus efectos, a las disposiciones que establecen un monopolio sindical, por lo que son incompatibles con el Convenio (Nota 106). Ahora bien, a juicio de la Comisión, cuando la ley impone a todos los trabajadores, ya sean miembros o no de un sindicato, una deducción en nómina de las cotizaciones sindicales a favor del sindicato mayoritario, pero sin mencionar un sindicato preciso, tal deducción es compatible con el Convenio (Nota 107).

Coerción o favoritismo del gobierno

104. Cuando los gobiernos favorecen o desfavorecen a una organización profesional con respecto a las demás, puede darse el caso de que se influya a los trabajadores en cuanto a la elección de la organización a la que desean afiliarse. El favoritismo o, por el contrario, la discriminación en perjuicio de una o de varias organizaciones pueden revestir diferentes formas y estar relacionados con los diferentes aspectos de las relaciones laborales: presiones ejercidas sobre las organizaciones por medio de las declaraciones públicas de las autoridades; ayudas distribuidas de forma poco equitativa; locales para reuniones u otras actividades facilitados a una organización en vez de a otra; negativa a reconocer a los dirigentes de ciertas organizaciones en el ejercicio de sus actividades legítimas, etc. Todo trato desigual de este tipo compromete el derecho de los trabajadores o de los empleadores a constituir las organizaciones que estimen convenientes o a afiliarse a las mismas y plantea dificultades con respecto a la aplicación del Convenio (Nota 108).

105. Las garantías del Convenio núm. 87 deberían aplicarse, sin ninguna distinción, a

todos los trabajadores y empleadores, ya que las únicas excepciones previstas por el Convenio son las fuerzas armadas y la policía. Las disposiciones que prohíben el derecho de sindicación a determinadas categorías de trabajadores, tales como los funcionarios o empleados públicos, el personal directivo, los empleados domésticos o los trabajadores agrícolas, son incompatibles con las disposiciones del Convenio.

106. Si bien el derecho de los trabajadores y de los empleadores a constituir organizaciones sin autorización previa no implica una libertad absoluta, las formalidades necesarias para asegurar, por ejemplo, la publicidad jurídica no deben ser tan complejos o tan extensos que, en la práctica, confieran a las autoridades el poder discrecional de denegar la constitución de organizaciones. Debería poder interponerse, ante un órgano independiente e imparcial, un recurso judicial en cuanto al fondo del asunto, contra toda decisión administrativa de ese tipo.

107. El derecho de los trabajadores y de los empleadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes es uno de los aspectos fundamentales de la libertad sindical. Ese derecho implica, entre otras cosas, la posibilidad de adoptar libremente las decisiones siguientes: elegir la estructura y la composición de las organizaciones; crear una o varias organizaciones por empresa, profesión o rama de actividad, y constituir federaciones y confederaciones. También son incompatibles con el artículo 2 del Convenio las disposiciones excesivamente restrictivas en cuanto al número mínimo de afiliados y las disposiciones legislativas que imponen la unidad o el monopolio sindicales; por el contrario, la agrupación de organizaciones por iniciativa de los propios trabajadores es compatible con el Convenio. Por último, si bien el Convenio no tiene por objeto imponer el pluralismo sindical, este pluralismo debe seguir siendo posible en todos los casos, aun cuando, en un momento dado, el movimiento sindical haya optado por un régimen de unicidad.

Notas

Nota 1

CIT, 30.a reunión, 1947, Actas de las sesiones, pág. 554.

Nota 2

Véase también CIT, 30.a reunión, 1947: Informe VII, Libertad sindical y relaciones del trabajo, pág. 107.

Nota 3


Nota 4

CIT, 30.a reunión, 1947: Informe VII, Libertad sindical y relaciones del trabajo, pág. 107. En lo que se refiere al derecho de huelga de los funcionarios, véase también el cap. V.

Nota 5

Por ejemplo, el término "funcionario" no abarca la misma realidad en todos los países de habla francesa.

Nota 6

Por ejemplo: en Alemania, la legislación y la práctica establecen una distinción, basada en el nivel más que en la naturaleza de las funciones, entre los funcionarios con el nivel de Beamte, y las otras personas empleadas a distintos niveles en los servicios públicos, empleados de oficina ("Angestellte") y los trabajadores manuales ("Arbeiter").

Nota 7

Por ejemplo, Bangladesh: salvo algunas excepciones, los funcionarios públicos se hallan excluidos del campo de aplicación de la ordenanza de 1969, sobre las relaciones de trabajo, aun si pueden constituir asociaciones para defender sus reivindicaciones y promover sus intereses, así como afiliarse a las mismas; no obstante, estas asociaciones están sujetas a varias limitaciones que no se aplican a los sindicatos de que trata la ordenanza de 1969 (ICE, observación 1994 sobre el Convenio núm. 87). Ecuador: se prohíbe a los servidores públicos que formen sindicatos, aun cuando puedan asociarse y designar a sus directivos (ICE, 1993, págs. 206-208).

Nota 8

Por ejemplo, Argentina, Australia, Belarús, Egipto, Filipinas, Finlandia, India, Italia, Polonia, Venezuela.

Nota 9

Por ejemplo, Bélgica, Benin, Dinamarca, Djibouti, Francia, Japón, México.

Nota 10

Por ejemplo, Malí (1987). Yemen (1991).

Nota 11

Por ejemplo, Guatemala en 1986.

Nota 12

Por ejemplo, Malasia: los funcionarios no pueden afiliarse a un sindicato, salvo cuando así lo autoriza el Jefe del Estado (art. 27 (1) y (2) de la ley sobre los sindicatos). Panamá: exclusión de los funcionarios públicos del campo de aplicación del Código de Trabajo, salvo excepciones que autorizan sindicatos de empresa (por ejemplo artículo 137 de la ley núm. 8, de 25 de febrero de 1975). Singapur: se prohíbe a los empleados de la administración pública (empleados del Gobierno) afiliarse a un sindicato; el Presidente puede permitirle a una categoría de funcionarios, sin ninguna reserva o con sujeción a ciertas condiciones (art. 28 (3), de la ley sobre los sindicatos); según el Gobierno, esta excepción se concede a todos los departamentos ministeriales y organismos públicos, con exclusión de las fuerzas armadas y de la policía.

Nota 13

Por ejemplo, Bolivia: art. 104 de la Ley General del Trabajo 1939. Chad: la Comisión solicitó al Gobierno que comunique los textos que derogan las disposiciones que negaban el derecho de asociación a los funcionarios públicos (ICE, 1993, págs. 203). Ecuador: art. 60, g), de la ley de 29 de noviembre 1972, actualizada en su tener en 1992. Etiopía: art. 3, e) de la proclama núm. 42, de 1993. Liberia: art. 4700 de la ley sobre prácticas en materia de trabajo (el Gobierno señala que en la práctica hay organizaciones de funcionarios públicos).

Nota 14

Por ejemplo, Chile: el decreto ley núm. 2756, de 29 de junio de 1979, priva a los empleados del Estado del derecho de sindicación, aun cuando los trabajadores de las empresas del Estado puedan constituir organizaciones sindicales en virtud del art. 1.o de la ley núm. 19069, de 22 de julio de 1991, por la que se establecen normas sobre organizaciones sindicales y negociación colectiva. Nicaragua (art. 9 del Código de Trabajo). Nigeria: el artículo 11 del decreto sobre sindicatos núm. 31, de 1973, excluye del derecho sindical a los empleados de aduanas, de las casas de moneda, del Banco Central y de la Compañía de Telecomunicaciones Exteriores, aunque, según el Gobierno, puedan constituir comités consultivos paritarios.

Nota 15

Por ejemplo, Alemania, Austria, Dinamarca, Finlandia, Luxemburgo, Noruega, Suecia.

Nota 16

Por ejemplo, Chipre.

Nota 17

Por ejemplo, Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Côte d'Ivoire, Dinamarca, España, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Irlanda, Islandia, Luxemburgo, Malawi, Níger, Noruega, Nueva Zelandia, Países Bajos, Portugal, Reino Unido, Senegal, Suecia, Túnez.

Nota 18

Por ejemplo, este problema se planteó en el Reino Unido respecto de los trabajadores del Centro Gubernamental de Comunicaciones de Cheltenham (GCHQ), que durante varios años ha sido objeto de observaciones por parte de la Comisión.

Nota 19

Véase también CLS, 238.o informe, caso núm. 1279 (Portugal), párr. 137; 286.o informe, caso núm. 1664 (Ecuador), párr. 287.

Nota 20

Por ejemplo, Japón: el art. 52, 4) de la ley sobre la administración pública local excluye expresamente de este derecho al personal de extinción de incencios. Según el Estudio de 1983, Gabón (ley núm. 8/91) y Sudán (ley de 1992 sobre los sindicatos de trabajadores) han derogado las disposiciones que no reconocían al personal de extinción de incendios el derecho de sindicación.

Nota 21

Los siguientes países, entre otros, niegan el derecho de sindicación al personal de establecimientos penitenciarios: Camerún, Malasia, México, Nigeria, Pakistán, Sri Lanka, Swazilandia.

Nota 22

Por ejemplo, Pakistán: los altos funcionarios no están amparados por la ordenanza sobre las relaciones de trabajo (art. 2, VIII). El Gobierno señala que existen asociaciones de funcionarios que pueden actuar de diversas maneras para defender los intereses de sus afiliados. Sin embargo, están sujetas a importantes restricciones incompatibles con el art. 2 del Convenio. La Comisión pidió al Gobierno que modificara la legislación de que se trata (ICE, 1993, pág. 233). Polonia: la Comisión tomó nota con interés de que el número de funcionarios excluidos del derecho de sindicación se había reducido en comparación con la situación anterior (ICE, 1992).

Nota 23

Por ejemplo, Bangladesh: art. 2 de la ordenanza núm. XXIII, de 1969, sobre las relaciones de trabajo. México: art. 363 de la Ley Federal del Trabajo.

Nota 24

Véase el capítulo XIII que trata de las organizaciones de trabajadores rurales en el Estudio general 1983.

Nota 25

Por ejemplo, Honduras: el art. 2 del Código del Trabajo excluye a los trabajadores de las explotaciones agrícolas o ganaderas que no ocupen permanentemente más de diez trabajadores. En cambio, la Comisión tomó nota con satisfacción de que el art. 168, 2) del nuevo Código del Trabajo de Lesotho, que se elaboró con asistencia de la OIT y entró en vigor en 1992, garantiza a todas las personas ocupadas en la agricultura los mismos derechos de asociación y de coalición que a los trabajadores de los demás sectores (ICE 1993, pág. 70).

Nota 26

Por ejemplo, Yemen: art. 3 del Código de Trabajo.

Nota 27

Por ejemplo, Nicaragua, art. 9 (1) del Código de Trabajo. En cambio, la Comisión tomó nota, respecto de Bolivia, de que los trabajadores a domicilio y los empleados domésticos están protegidos por la Ley General del Trabajo, de 1939, por consiguiente, gozan del derecho de sindicación (ICE, 1987, pág. 165).

Nota 28

Por ejemplo, Grecia (ICE, 1994, pág. 214), Madagascar (ICE, 1993, pág. 223). En lo que se refiere a la libertad de asociación de la gente de mar, véase también la resolución sobre libertad sindical, negociación colectiva y consulta tripartita adoptada por la Comisión Paritaria Marítima, Informe de la 26.a reunión de la Comisión Paritaria Marítima (octubre de 1991), Consejo de Administración de la OIT, 252.a reunión, marzo de 1992, doc. 252/3/2.

Nota 29

Por ejemplo, Bangladesh: la Comisión estimó que el art. 11 A de la ley de 1980 sobre la Autoridad de las zonas francas de exportación, que permite excluir una zona del campo de aplicación del conjunto o parte de la ley sobre las relaciones de trabajo, no es compatible con el art. 2 del Convenio núm. 87 (ICE, 1991, pág. 160). Pakistán: el art. 25 de la ordenanza de 1980 sobre la Autoridad de las zonas francas de exportación excluye totalmente estas zonas del campo de aplicación de la ordenanza de 1969 sobre las relaciones de trabajo, privándose así a los trabajadores de estas zonas del derecho de constituir sindicatos y afiliarse a los mismos; la Comisión pidió al Gobierno que modificara su legislación (ICE, 1993, pág. 233). Togo: al indicar el Gobierno que se estaban instalando zonas francas, la Comisión le pidió que precisara si las disposiciones del Código del Trabajo se aplican a las relaciones de trabajo en estas zonas. En cambio, la Comisión tomó nota de ciertos progresos recientes a este respecto, en lo que respecta a la República Dominicana (ICE 1993, págs. 205-206) y Panamá (ICE, observación de 1994, Convenio núm. 98).

Nota 30

Véase el texto integral de la resolución en el anexo II.

Nota 31

En lo que se refiere a la situación sindical en Sudáfrica (miembro de las Naciones Unidas pero no de la OIT en el momento en que se redactó el presente Estudio), véase Informe de la Comisión de Investigación y de Conciliación sobre Sudáfrica, op. cit., cap. I, nota 18.

Nota 32

Por ejemplo, Argentina: art. 7 de la ley núm. 23551, de 14 de abril de 1988, de asociaciones sindicales; China: art. 3 de la ley de 1992 sobre los sindicatos. El Salvador: art. 204 del Código de Trabajo. Japón: párr. 2 del art. 5 de la ley núm. 174, de

1949, sobre los sindicatos.

Nota 33

Reino Unido: art. 11 de la ley de 1976 sobre las relaciones raciales.

Nota 34

Estados Unidos: ley de derechos civiles. Nueva Zelandia: art. 37 de la ley de 1993 sobre los derechos humanos.

Nota 35

Canadá, (Quebec): arts. 10 y 17 de la Carta de Quebec sobre Derechos y Libertades.

Nota 36

Por ejemplo, Argelia: el art. 6 de la ley núm. 90-14, de 2 de junio de 1990, por la que se establecen las modalidades de ejercicio del derecho sindical dispone que solamente los trabajadores argelinos o aquellos que hubieren adquirido la nacionalidad argelina desde hace diez años pueden constituir una organización sindical. Tailandia: art. 88 de la ley de 1975 sobre las relaciones de trabajo.

Nota 37

Por ejemplo, Colombia: dos tercios de los afiliados (art. 384 del Código Sustantivo del Trabajo). Panamá: 75 por ciento de los afiliados (art. 347 del Código de Trabajo).

Nota 38

Por ejemplo, Kuwait: obligación de residencia durante cinco años en Kuwait para los trabajadores no kuwaitíes que quieran afiliarse a un sindicato (art. 72 del Código del Trabajo y ordenanza núm. 38, de 1964). Lituania: residencia permanente en Lituania (art. 1.o de la ley núm. I-2018, de 1991, sobre los sindicatos).

Nota 39

Por ejemplo, en lo que atañe a Filipinas, los trabajadores extranjeros que son titulares de permisos válidos emitidos por el Ministerio de Trabajo y Empleo pueden constituir las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a las mismas, a reserva de que se concedan derechos idénticos a los trabajadores filipinos en el país de origen del

trabajador extranjero (art. 269 del Código del Trabajo, modificado por la ley núm. 6715). En lo que se refiere a la República Centroafricana, la Comisión tomó nota con interés de que la ley núm. 88/009, de 19 de mayo de 1988, sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación derogó las restricciones impuestas al derecho de los extranjeros de afiliarse a un sindicato (obligación de residencia en el país durante dos años como mínimo, con condición de reciprocidad (ICE, 1989, pág. 152)). En lo que atañe a la afiliación sindical, varias legislaciones establecen distinciones que no se basan en la raza o la nacionalidad; por ejemplo, Jamahiriya Arabe Libia: el art. 5, in fine, de la ley núm. 107, de 1975, sobre los sindicatos de trabajadores establece una distinción entre trabajadores árabes y no árabes en materia de afiliación sindical. República Arabe Siria: la Comisión toma nota con interés de que un proyecto de decreto ley dirigido a derogar las disposiciones que diferenciaban a los trabajadores estranjeros no árabes en relación con el derecho de afiliación fue elaborado y sometido al Consejo de Ministros (ICE, 1993, págs. 248-249).

Nota 40

Inciso ii) del apartado a) del párr. 1 del art. 6 del Convenio núm. 97; art. 10 del Convenio núm. 143; apartado g) del párr. 2 de la Recomendación núm. 151. Véase también el párr. 118 respecto de la elegibilidad de no nacionales en cargos sindicales.

Nota 41

Por ejemplo, República Unida del Camerún: art. 1.o del Código del Trabajo, de 1992. República Centroafricana: art. 1.o del Código del Trabajo. China: art. 3 de la ley de 1992 sobre los sindicatos. Estados Unidos: art. 703 de la ley de derechos civiles. En efecto, los estatutos de algunos sindicatos contienen disposiciones que van más allá de las prescripciones legislativas de este tipo, previendo a veces que deberá reservarse a mujeres y a los representantes de las minorías apreciables cierto número de puestos en el consejo de dirección (por ejemplo, estatutos del Consejo del Trabajo del Canadá, art. 15.11)

Nota 42

Francia (Código del Trabajo, libro IV, artículo L.411-5).

Nota 43

Por ejemplo, Argentina: las personas mayores de 14 años pueden afiliarse sin necesidad de autorización (art. 13 de la ley núm. 23551, de 1988, de asociaciones sindicales). Congo: los menores a partir de 16 años pueden afiliarse (art. 189 del Código del Trabajo). Lituania: afiliación autorizada a partir de los 14 años de edad (art.

1.o de la ley núm. I-2018, de 1991, sobre los sindicatos).

Nota 44

Por ejemplo, Argentina, art. 7 de la ley núm. 23551, de 1988, de asociaciones sindicales. República Dominicana: principio VII de la ley núm. 16-92, de 1992, por la que se promulga el Código de Trabajo.

Nota 45

Por ejemplo, Filipinas: art. 241, e), del Código del Trabajo, en su tenor modificado.

Nota 46

Por ejemplo, Argelia: las personas que hubieren adoptado un comportamiento contrario a la guerra de liberación no tienen el derecho de fundar un sindicato (art. 6 de la ley núm. 90-14, de 1990, por la que se establecen las modalidades de ejercicio del derecho sindical).

Nota 47

Véase el texto integral de la resolución en el anexo II.

Nota 48

CLS, 281.er informe, caso núm. 1534 (Pakistán), párrs. 170 a 172.

Nota 49

Por ejemplo, República Dominicana, Guinea Ecuatorial, Namibia, Venezuela.

Nota 50

Por ejemplo, Argentina, Egipto, Mozambique, Uganda, Zambia.

Nota 51

Por ejemplo, Hungría: ley núm. II, de 1989, sobre el derecho de organización.

Nota 52

Por ejemplo, Polonia: ley de 23 de mayo de 1991 sobre las organizaciones de empleadores.

Nota 53

CIT, 31.a reunión, 1948, Actas de las sesiones, primer informe de la Comisión de Libertad Sindical y de Relaciones de Trabajo, pág. 460.

Nota 54

Por ejemplo, Comoras, Côte d'Ivoire, Guinea, Israel, Rwanda.

Nota 55

Véase también el párrafo 74. Respecto del derecho de las orgnizaciones a elaborar libremente sus estatutos, véase el capítulo IV, párrs. 109 a 111.

Nota 56

Por ejemplo, India, Japón, Lituania, Namibia, Nueva Zelandia, Pakistán, Rumania.

Nota 57

Véase, en lo que se refiere al requisito de un número mínimo de miembros para tener derecho a inscribir a una organización en el registro párrafo 83.

Nota 58

Por ejemplo, Bahamas, Brasil, Chile, República Dominicana, Grecia, Hungría, Indonesia, Jamaica, México, Polonia, San Marino, República Unida de Tanzanía, Zaire.

Nota 59

Por ejemplo, Federación de Rusia: las autoridades encargadas de la inscripción en el registro no ejercen ningún control sobre la constitución de los sindicatos (art. 2 de la ley de 1990 sobre los sindicatos).

Nota 60

Por ejemplo, Ghana: se concede la inscripción en el registro si el encargado de la

misma considera que ninguna de las objeciones de que ha tomado conocimiento justifican su denegación (art. 13 (1) de la ordenanza de 1941 sobre los sindicatos).

Nota 61

Por ejemplo, Camerún: en virtud del art. 2 de la ley núm. 68/LF/19, de 1968, la existencia jurídica de un sindicato o de una asociación profesional de funcionarios está sujeta al consentimiento previo del Ministro de la Administración Territorial. Haití: con arreglo al art. 236 bis del Código Penal, las asociaciones de más de 20 personas cuyo objetivo sea, en particular, reunirse con fines políticos, literarios, religiosos o de otra índole sólo pueden constituirse con el consentimiento del Gobierno; la Comisión ha estimado que este artículo puede constituir un obstáculo al derecho de los trabajadores a constituir organizaciones sin autorización previa (ICE, 1993, pág. 218). Kuwait: es necesario, para poder fundar un sindicato, obtener un certificado del Ministro del Interior en el que se declare que no se ponen objeciones contra ninguno de sus fundadores (art. 74 del Código del Trabajo) (ICE, 1993, pág. 220). Malasia: el funcionario encargado del registro debe denegar la inscripción de un sindicato si considera que podría librarse a fines ilegales o contrarios a los establecidos en sus estatutos o incompatibles con éstos (art. 12 (3) de la ley sobre los sindicatos). Yemen: únicamente puede constituirse un sindicato si se dispone de una autorización previa (art. 154 del Código del Trabajo y art. 57 del reglamento sobre los estatutos tipo del Sindicato General de Obreros y de Empleados) (ICE, 1993, pág. 254). Zimbabwe: el funcionario encargado del registro dispone de amplios poderes para denegar la inscripción (art. 45 de la ley de 1985 sobre las relaciones de trabajo).

Nota 62

Actas provisionales, 31.a reunión, San Francisco, 1948, núm. 19, Primer informe de la Comisión de Libertad Sindical y de Relaciones de Trabajo, pág. 460.

Nota 63

El Comité de Libertad Sindical ha lamentado, por ejemplo, el tiempo que se tardó en autorizar la inscripción de sindicatos en el registro, toda vez que no constaba que hubiera habido obstáculos particulares que justificaran ese retraso: 238.o informe, caso núm. 1289 (Perú), párr. 148. Véase también 281.er informe, caso núm. 1580 (Panamá), párr. 157.

Nota 64

Por ejemplo, Suiza: las organizaciones de trabajadores y de empleadores no están sujetas a ningún tipo de inscripción; con frecuencia, esas organizaciones escogen la

forma jurídica de la asociación y adquieren la personalidad jurídica por el simple hecho de expresar en sus estatutos el deseo de organizarse cooperativamente (art. 60 del Código Civil).

Nota 65

Por ejemplo, Benin, Guinea.

Nota 66

Por ejemplo, Argentina, Chile, República Dominicana, Filipinas, Lituania, Namibia, Polonia.

Nota 67

Por ejemplo: Argentina, Polonia, Swazilandia, Zambia.

Nota 68

Por ejemplo, Bahamas: recurso ante el ministro (art. 13 de la ley sobre las relaciones de trabajo). Filipinas: recurso ante las autoridades del trabajo (art. 236 del Código del Trabajo, de 1989).

Nota 69

CLS, 284.o informe, caso núm. 1633 (Reino Unido (Isla de Man)), párr. 382, en que el Comité ha considerado que el sistema del registro obligatorio de los sindicatos estipulado en la ley de 1991 sobre los sindicatos no es contrario a las disposiciones del Convenio núm. 87, porque las facultades del encargado del Registro están supeditadas al recurso ante el Tribunal Supremo, el cual puede examinar el fondo del caso, incluidos los motivos argumentados para denegar o anular la inscripción.

Nota 70

Véase, por ejemplo, Estudio general 1983, párr. 118.

Nota 71

Por ejemplo, Kuwait: 100 trabajadores para crear un sindicato y 10 empleadores para constituir una asociación (arts. 71 y 86 del Código del Trabajo). Nigeria: 50 trabajadores (art. 3 del decreto núm. 31, de 1973, sobre los sindicatos). Panamá: 50 trabajadores o

10 empleadores (art. 344 del Código de Trabajo). Portugal: art. 8 (2) del decreto-ley núm. 215/b/75: 10 por ciento o 2.000 trabajadores; art. 7 (2) del mismo decreto: un cuarto de los empleadores concernidos; art. 8 (3): un tercio de los sindicatos de la región para la constitución de una unión o de una confederación; art. 7 (3): un mínimo de un 30 por ciento de las asociaciones de empleadores para la constitución de una unión o de una federación (ICE, 1993, págs. 240 y 241).

Nota 72

En lo que se refiere a Venezuela, la Comisión ha observado con satisfacción que el art. 418 de la Ley Orgánica del Trabajo, de 1990, ha reducido el número de trabajadores necesario para constituir sindicatos de empresa (20) y sindicatos profesionales (40); no obstante, la Comisión ha señalado que el número mínimo de 100 trabajadores independientes para poder crear un sindicato profesional, sectorial o por ramas de actividad era demasiado elevado (ICE, 1991, págs. 237 y 238).

Nota 73

Por ejemplo, Chile: en las empresas con más de 50 trabajadores, se exige un mínimo de 25 trabajadores que representen por lo menos al 10 por ciento del total de los mismos; en las empresas con 50 trabajadores o menos, se requiere un mínimo de 8 trabajadores que representen más del 50 por ciento del total de los mismos; en las empresas que tienen más de un establecimiento, debe haber como mínimo 25 trabajadores que representen, por lo menos, al 40 por ciento de los trabajadores de dicho establecimiento; cualquiera que sea el porcentaje que representen, 250 trabajadores o más pertenecientes a una misma empresa tienen derecho a constituir un sindicato (art. 16 de la ley núm. 19069, de 1991, por la que se establecen normas sobre organizaciones sindicales y negociación colectiva). Nicaragua: es preciso contar con la mayoría absoluta de los trabajadores de una empresa para poder constituir un sindicato (art. 189 del Código de Trabajo).

Nota 74

Por ejemplo, Bangladesh: sólo puede procederse a la inscripción de un sindicato en el registro, condición previa para la existencia del mismo, si reúne por lo menos al 30 por ciento de los trabajadores del establecimiento o del grupo de establecimientos en el que se constituye (ICE, 1994, observación Convenio núm. 87). Filipinas: un sindicato debe contar, como mínimo, con el 20 por ciento de los trabajadores de una unidad de negociación para poder proceder a su inscripción en el registro (ICE, 1993, pág. 210). Indonesia: tan solo los sindicatos "registrados" pueden celebrar convenios colectivos, y para poder inscribirse en el registro, un sindicato debe agrupar 100 unidades de base, 25 organizaciones de distrito y cinco organizaciones a nivel provincial, o bien agrupar

10.000 miembros a nivel nacional. Por el contrario, en lo que respecta a Australia, la ley de reformas de relaciones laborales de 1993, entre otras, reduce a 100 (a diferencia de 10.000 anteriormente) el registro de un número mínimo necesario de afiliados que un sindicato debe tener para poder acceder al sistema federal de conciliación y arbitraje.

Nota 75

Por ejemplo, Argelia, Benin, Congo, Francia, Jordania, Senegal, Tailandia.

Nota 76

Por ejemplo, Iraq: art. 5 de la ley de 1987 sobre las organizaciones sindicales de trabajadores. Jordania: art. 84 del Código del Trabajo. Jamahiriya Arabe Libia: art. 2 de la ley núm. 107, de 1975, sobre los sindicatos de trabajadores. Sudán: art. 9 (1) y (2) de la ley de 1992 sobre los sindicatos de trabajadores. Véase también a este respecto, el 284.o informe del Comité de Libertad Sindical, caso núm. 1508 (Sudán), párr. 431.

Nota 77

Véase también el cap. VII.

Nota 78

Por ejemplo, Malasia: art. 27 de la ley sobre los sindicatos. Mauritania: los funcionarios públicos no tienen derecho de afiliarse a sindicatos a los que pertenezcan trabajadores del sector privado (art. 231 del Código del Trabajo). Suiza: hasta el 1.o de julio de 1987, los funcionarios tenían prohibido formar parte de asociaciones que preconizasen la huelga o recurriesen a la misma, lo cual limitaba implícitamente su derecho a afiliarse a organizaciones de empleados del sector privado (artículo 13 (2) del estatuto de los funcionarios); actualmente, esa disposición sólo se aplica a las actividades ilícitas o que puedan poner en peligro la seguridad del Estado.

Nota 79

Por ejemplo, México: se prohíbe la coexistencia de varios sindicatos en una misma dependencia del Estado (art. 68 de la ley federal de los trabajadores al servicio del Estado). Pakistán: la afiliación sindical está reservada a los funcionarios de una sola y misma unidad (art. 28 del reglamento que rige la conducta de los funcionarios del Estado de Sind). Sri Lanka: art. 21 de la ley sobre los sindicatos. Tailandia: prohibición de la coexistencia de varios sindicatos en una misma empresa estatal (art. 21 de la ley sobre las relaciones de trabajo en las empresas estatales).

Nota 80

Por ejemplo, Guatemala: art. 212 del Código de Trabajo. Japón: art. 2 de la ley sobre los sindicatos. Filipinas: art. 245 del Código del Trabajo.

Nota 81

Por ejemplo, Malasia: art. 9 de la ley sobre las relaciones de trabajo. Singapur: art. 29 de la ley sobre los sindicatos.

Nota 82

Por ejemplo, Malasia: art. 5 de la ley sobre las relaciones de trabajo. Pakistán: art. 15 (2) de la ordenanza sobre las relaciones de trabajo. Singapur: art. 77 de la ley sobre las relaciones de trabajo.

Nota 83

Véanse los párrs. 57 y 66.

Nota 84

Véase también CLS, 281.er informe, caso núm. 1534 (Pakistán), párr. 170; 284.o informe, caso núm. 1591 (India), párr. 959.

Nota 85

Véase también el párr. 58, ut supra.

Nota 86

En la inmensa mayoría de los casos, habida cuenta del carácter especial de las condiciones de trabajo de los empleados domésticos, de la misma manera que los trabajadores rurales, una agrupación interprofesional a nivel de las organizaciones de base ofrece escaso interés en la práctica.

Nota 87

Por ejemplo, Honduras: art. 472 del Código del Trabajo. Nicaragua: art. 189 del Código de Trabajo.

Nota 88

Por ejemplo, México: arts. 68, 71, 72 y 73 de la ley federal de los trabajadores al servicio del Estado.

Nota 89

Por ejemplo, Kuwait: art. 71 del Código de Trabajo. Swazilandia: art. 20 de la ley de 1980.

Nota 90

Por ejemplo, República Centroafricana: art. 4 de la ley núm. 88009, de 1988, sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación; el Gobierno ha indicado, no obstante, que la unicidad sindical ya no existe en la práctica y que se han constituido libremente sindicatos de base y centrales sindicales (ICE, 1993, pág. 194). Egipto: arts. 7, 13, 14, 16 y 17 de la ley de 1976 sobre los sindicatos. Kuwait: arts. 71, 79 y 80 del Código del Trabajo. Myanmar: art. 9 de la ley núm. 6 de 1976; según el Gobierno, esos dos textos legislativos han caído en desuso. Nigeria: arts. 19, 29 y 33 del decreto núm. 31, en su tenor modificado en 1978 y en 1986. República Arabe Siria: art. 7 del decreto-ley núm. 84, de 1968, sobre los sindicatos. Yemen: arts. 158 y 159 del Código del Trabajo. En cambio, en lo que se refiere a Zambia, la nueva ley de 1993 sobre las relaciones de trabajo ya no exige que los sindicatos estén afiliados al Congreso de Sindicatos de Zambia.

Nota 91

La Comisión ha tomado nota con interés de que la nueva legislación de los países que se citan a continuación, por ejemplo, suprime el sistema de monopolio sindical y hace posible el pluralismo sindical: Argelia, Belarús, Bulgaria, Congo, Etiopía, Hungría, Mongolia, Polonia, Rumania, Federación de Rusia, Rwanda y Ucrania.

Nota 92

Por ejemplo, Bolivia: art. 103 de la Ley General del Trabajo, de 1939.

Nota 93

Por ejemplo, Indonesia: art. 2 del reglamento núm. 3, de 1993.

Nota 94

Por ejemplo, Malasia: art. 12 (3) de la ley sobre los sindicatos. Malawi: art. 15 de la ley sobre los sindicatos. Uganda: art. 10 del decreto sobre los sindicatos, de 1976. Singapur: art. 14 de la ley sobre los sindicatos.

Nota 95

Por ejemplo, la Comisión de Expertos ha recordado recientemente este principio en lo que se refiere a Cuba (ICE, 1993, pág. 202).

Nota 96

El concepto de organización "más representativa" se menciona en el art. 3, párr. 5, de la Constitución de la OIT.

Nota 97

Por ejemplo, Trinidad y Tabago: la Comisión ha pedido al Gobierno, desde hace varios años, que modifique las disposiciones que conceden privilegios a las asociaciones ya inscritas en el registro sin determinar de antemano los objetivos o criterios para establecer cuáles son las asociaciones más representativas (ICE, 1993, pág. 252). Bélgica: la Comisión insiste, desde hace varios años, en la necesidad de adoptar por vía legislativa criterios objetivos y precisos y establecidos de antemano para regular el acceso de las organizaciones profesionales de trabajadores y de empleadores al Consejo Nacional del Trabajo y a las diferentes comisiones de los sectores privado y público en las que se elaboran convenios colectivos con fuerza obligatoria. En 1993, la Comisión tomó nota de que el Ministro de Empleo y Trabajo está preparando actualmente un proyecto de ley con criterios objetivos que se presentará a los copartícipes sociales para recabar su opinión y al acuerdo del Gobierno (ICE, 1993, pág. 188).

Nota 98

Pakistán: los sindicatos minoritarios no están autorizados a representar a sus afiliados en las reclamaciones individuales (ICE, 1993, pág. 233).

Nota 99


Nota 100

CIT, 43.a reunión, 1959. (ICE, Informe III (IV), párr. 36). La Comisión de Relaciones de Trabajo de la CIT, durante la adopción del Convenio núm. 98 y teniendo en cuenta el debate que se había celebrado en la misma sobre la cuestión de las cláusulas de seguridad sindical "acordó finalmente reconocer que el convenio no debería interpretarse en el sentido de que autoriza o prohíbe las cláusulas de seguridad sindical y que estas cuestiones deben resolverse de acuerdo con la reglamentación y la práctica nacionales" (CIT, 32.a reunión, 1949, Actas de las sesiones, págs. 450 y 451).

Nota 101

Por ejemplo, Chile: art. 19 de la Constitución. Portugal: art. 56 (2), b), de la Constitución, art. 37 de la ley sobre los sindicatos y art. 1.o (3) de la ley núm. 57, de 1977.

Nota 102

Por ejemplo, Japón: art. 7 (1) de la ley de 1949 sobre los sindicatos. Filipinas: art. 248, e), del Código del Trabajo. México: art. 395 de la Ley Federal del Trabajo. En cambio, en Mauricio, no se admiten las cláusulas de monopolio de contratación (closed shop): art. 51 de la ley de 1973 sobre las relaciones de trabajo.

Nota 103

Por ejemplo, Suiza: los convenios colectivos pueden exigir el pago de contribuciones de solidaridad por los empleados no sindicados.

Nota 104

Por ejemplo: Australia (Queensland): art. 11 (9) de la ley de 1990 sobre relaciones laborales.

Nota 105

Congo: la Comisión tomó nota con satisfacción de la derogación reciente del decreto de 1973 que trataba de la institución del descuento de cotizaciones sindicales en nómina del proyecto de la Confederación Sindical Congolesa (ICE, 1993, pág. 197).

Nota 106

Véase también Recopilación, párr. 248.

Nota 107

Por ejemplo, Canadá (Quebec): art. 47 (2) del Código del Trabajo.

Nota 108

Por ejemplo, Madagascar: la Comisión ha tomado nota con interés de la revocación de las disposiciones en virtud de la cual se confería a los trabajadores miembros de los sindicatos vinculados a una organización revolucionaria el derecho de ser elegidos para formar parte de los comités de trabajadores (ICE, 1993, pág. 223). Véase también Adhesión y actividades políticas, párr. 65.

Derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, elegir libremente sus representantes y organizar su administración y sus actividades



Capítulo IV. Derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, elegir libremente sus representantes y organizar su administración y sus actividades

Introducción

108. El artículo 3 del Convenio núm. 87 garantiza el libre funcionamiento de las organizaciones de trabajadores y de empleadores, al reconocerles cuatro derechos fundamentales: el de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción sin injerencia de las autoridades públicas. El artículo 8 del Convenio dispone que, en el ejercicio de estos derechos, las organizaciones están obligadas a respetar la legalidad, pero por otra parte precisa que la legislación nacional no debe menoscabar ni ser aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas por el Convenio. En los trabajos preparatorios con miras a la adopción del Convenio, varios miembros gubernamentales observaron que, aun admitiendo la plena autonomía sindical, el Estado no podía abstenerse de toda intervención, puesto que tiene que velar por que la acción sindical se mantenga dentro de los límites de la legalidad. Preocupada por garantizar la realización de este doble objetivo, la Conferencia Internacional del Trabajo decidió finalmente formular el párrafo 2 del artículo 3 en los términos siguientes: "Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal" (Nota 1).

Redacción de los estatutos y reglamentos administrativos

109. La Comisión considera que para que este derecho se garantice plenamente deben cumplirse dos condiciones fundamentales: en primer lugar, las exigencias que pueden ser impuestas a los estatutos de los sindicatos de conformidad con la legislación nacional deberían ser sólo de forma, y en segundo lugar, los estatutos y reglamentos administrativos no deben ser objeto de una aprobación previa de carácter discrecional

por parte de las autoridades.

110. Por consiguiente, todos los ordenamientos jurídicos que no incluyan disposiciones particulares relativas al contenido o la aprobación de los estatutos y reglamentos administrativos de las organizaciones son compatibles con el Convenio núm. 87 (Nota 2). Son también compatibles las legislaciones que, con el objeto de proteger los derechos de los afiliados, asegurar las condiciones de una buena gestión y prevenir complicaciones jurídicas ulteriores derivadas de una falta de claridad y de precisión en los estatutos y reglamentos, enumeran determinados puntos de carácter formal que han de incorporarse en ellos (Nota 3). Asimismo, se pueden incluir en esta categoría los modelos de cláusulas o estatutos puestos a disposición de las organizaciones para servirles como guías, sin que medie ninguna obligación legal de adoptarlos ni se ejerza presión alguna con este fin.

111. En cambio, la Comisión considera que toda disposición legislativa sobre la elaboración, contenido (Nota 4), modificación (Nota 5), aprobación u homologación de estatutos y reglamentos administrativos de las organizaciones que vaya más allá de las mencionadas exigencias de forma que pueden obstaculizar la creación y el desarrollo de las organizaciones, y constituye una intervención contraria a lo dispuesto por el párrafo 2 del artículo 3 del Convenio. En esta materia, las injerencias en la actividad de las organizaciones pueden revestir formas diversas: obligación impuesta por ley a los sindicatos de que acaten los estatutos de una federación única (Nota 6); aprobación de la constitución de un nuevo sindicato por la dirección de otra organización ya existente; atribución a la organización central única o a otras organizaciones de grado superior expresamente designadas por ley del derecho exclusivo a elaborar los estatutos de los sindicatos (Nota 7); redacción de los estatutos por las autoridades públicas (Nota 8), obligación de que los sindicatos redacten sus estatutos reproduciendo o adaptando un modelo, cuyas cláusulas rebasan el carácter de disposiciones puramente formales (Nota 9). Existe también injerencia cuando la aprobación de los estatutos de los sindicatos depende de las facultades discrecionales de las autoridades públicas (Nota 10) y cuando éstas están facultadas para exigir la modificación de los estatutos.

Elección de los representantes

112. Sólo puede garantizarse efectivamente la autonomía de las organizaciones si sus miembros tienen el derecho de elegir con toda libertad a sus representantes. Por consiguiente, las autoridades públicas deberían abstenerse de toda intervención que tienda a entorpecer el ejercicio de este derecho, ya sea en lo relativo al desarrollo de las elecciones sindicales, a las condiciones de elegibilidad, a la reelección o a la destitución de los representantes.

Procedimientos de elección

113. La mayoría de las legislaciones nacionales reconocen de manera implícita o explícita el principio de la elección de los dirigentes de las organizaciones por sus mandantes. En cuanto a los procedimientos de elección, las legislaciones pueden repartirse en dos categorías.

114. En la primera de esas categorías se encuentran aquellas legislaciones que no contienen ninguna disposición específica en la materia o que prevén únicamente que los estatutos de las organizaciones sindicales deben indicar la modalidad de designación de sus órganos directivos, así como disposiciones que apuntan a promover los principios democráticos en el seno de los sindicatos o a garantizar el desarrollo normal del procedimiento electoral, respetando los derechos de los miembros, a fin de evitar todo conflicto en lo que atañe al resultado de las elecciones. La Comisión considera que este tipo de disposiciones no pone en tela de juicio la aplicación de los principios de la libertad sindical, siempre y cuando no se presten a que las autoridades ejerzan un control indebido en razón de su carácter demasiado detallado.

115. En la segunda categoría hay disposiciones que rebasan los objetivos descritos previamente y que presentan un riesgo potencial de injerencia de las autoridades en el derecho de las organizaciones de elegir libremente a sus representantes. La Comisión estima que, por ejemplo, son contrarias a los principios de la libertad sindical las disposiciones siguientes: las que fijan reglas muy precisas relativas a las elecciones sindicales, que dan lugar a una suerte de fiscalización a priori de las elecciones, o permiten la intervención de las autoridades públicas en el desarrollo de la votación (Nota 11); las reglas que permiten el control del desarrollo de las elecciones por las autoridades administrativas o la central sindical única mediante, por ejemplo, la presencia obligatoria de un inspector del trabajo o de un representante de la administración, e incluso la aprobación o la homologación administrativas de las elecciones o sus resultados (Nota 12). A juicio de la Comisión el criterio que debe tenerse en cuenta es la posibilidad de injerencia arbitraria de las autoridades en los procesos electorales de las organizaciones de trabajadores y de empleadores. Si, no obstante, se considera necesario un control, éste debería ser efectuado por una autoridad judicial.

Condiciones de elegibilidad

116. Las condiciones de elegibilidad que figuran con más frecuencia en las legislaciones nacionales se refieren a la pertenencia a la profesión, la nacionalidad, la opinión o las actividades políticas y los antecedentes judiciales; en algunas legislaciones se incluyen asimismo cláusulas restrictivas o prohibitorias en lo relativo a la reelección de dirigentes sindicales.

i) Pertenencia a la profesión, o a la empresa

117. La Comisión estima contrarias a las garantías estipuladas en el Convenio núm. 87 aquellas disposiciones que exigen de todos los candidatos a ocupar un cargo sindical que pertenezcan a la profesión, empresa o unidad de producción (Nota 13) representada por la organización, o estén efectivamente ocupados en ellas en el momento de su candidatura (Nota 14), o incluso que lo hayan estado durante cierto período antes de las elecciones (Nota 15). También las restricciones pueden provenir de una acumulación de disposiciones que prevean la necesidad de pertenecer a la profesión para ser miembro de un sindicato y de ser miembro del sindicato para ser elegido dirigente del mismo (Nota 16). Disposiciones de esta índole pueden obstaculizar el derecho de las organizaciones a elegir libremente a sus representantes, al impedir que personas calificadas, tales como personas que trabajan a tiempo completo para el sindicato o jubilados, ocupen cargos sindicales, o al privarlas de la experiencia de determinados dirigentes en circunstancias en que no disponen en sus propias filas de un número suficiente de personas debidamente capacitadas. Cuando la legislación impone este tipo de requisitos para todos los cargos de dirigentes, existe también un auténtico riesgo de que el empleador cometa actos de injerencia, recurriendo con ese fin al despido de los dirigentes sindicales, toda vez que ello acarreará la pérdida de su calidad de dirigentes sindicales. Con objeto de poner estas legislaciones en conformidad con lo dispuesto por el Convenio núm. 87, sería deseable hacerlas más flexibles, por ejemplo aceptando la candidatura de personas que hayan trabajado en épocas anteriores en la profesión o suprimiendo la condición de pertenencia a la profesión para una proporción razonable de dirigentes (Nota 17).

ii) Nacionalidad

118. En muchas legislaciones se establece como condición para poder ser elegido para el desempeño de funciones sindicales, tener la nacionalidad del país respectivo (Nota 18). A veces, este requisito rige sólo para una determinada proporción de los responsables sindicales, o su aplicación se hace más flexible al existir reciprocidad entre países (Nota 19) o las autoridades competentes están habilitadas para hacer excepciones. Disposiciones demasiado rigurosas relativas a la nacionalidad podrían entrañar el riesgo de que algunos trabajadores se vean privados del derecho de elegir libremente a sus representantes; por ejemplo, podrían resultar perjudicados los trabajadores migrantes que trabajan en sectores donde representan una parte considerable de los afiliados. A juicio de la Comisión, la legislación nacional debería permitir a los trabajadores extranjeros el acceso a las funciones como dirigente sindical, por lo menos tras haber transcurrido un período razonable de residencia en el país de acogida. Existen además otros instrumentos adoptados por la OIT que brindan orientaciones al respecto: así, por ejemplo, en el artículo 10 del Convenio sobre los

trabajadores migrantes (disposiciones complementarias), 1975 (núm. 143), se establece que los trabajadores migrantes deben disfrutar de igualdad de oportunidades y de trato, en particular en el campo de los derechos sindicales; por otra parte, en el párrafo 2, g), de la Recomendación sobre los trabajadores migrantes (revisada), 1975 (núm. 151), se menciona que la igualdad de oportunidades y de trato debe referirse, entre otros aspectos, a las posibilidades de ocupar cargos en los sindicatos.

iii) Opiniones o actividades políticas

119. Las disposiciones que prohíben el ejercicio de las funciones sindicales a ciertas personas en razón de sus opiniones o de su afiliación política no son compatibles con el derecho de las organizaciones de elegir libremente a sus representantes. Se trata, sobre todo, de cláusulas de inhabilitación para ocupar cargos sindicales por motivos políticos que se refieren ya sea a las actividades de índole supuestamente subversiva, a las actividades de un partido (Nota 20) o movimiento (Nota 21) político determinado, o a la defensa de los principios ideológicos de un partido proscrito o de una asociación cuyas actividades se consideren contrarias al interés nacional y cuya inscripción en los registros haya sido cancelada o suspendida (Nota 22). A juicio de la Comisión, la práctica consistente en interpretar la legislación de una manera tan amplia que permite imponer restricciones a las personas con antecedentes penales, de manera que se prive a ciertas personas del derecho de ser elegidas para ocupar puestos sindicales únicamente debido a sus convicciones o afiliación políticas, no es compatible con el Convenio.

iv) Antecedentes judiciales

120. Algunas legislaciones prohíben el ejercicio de funciones sindicales a toda persona que haya sido objeto de condena penal, ya sea por haber cometido delitos de cualquiera gravedad o naturaleza (Nota 23), o por haber incurrido en ciertos delitos determinados (Nota 24). Asimismo, se dan casos en que ciertas condenas judiciales entrañan la pérdida de derechos civiles o políticos que es preciso poseer a fin de ser elegible para desempeñar las funciones sindicales (Nota 25). La Comisión considera que una condena por un acto que, por su índole, no pone en tela de juicio la integridad del interesado ni representa un riesgo verdadero para el ejercicio correcto de funciones sindicales no debe constituir un motivo de descalificación. Por consiguiente, toda legislación que establezca criterios de inhabilitación excesivamente amplios, por ejemplo, al definir comportamientos de manera general o enumerar exhaustivamente actos sin verdadera relación con las cualidades de integridad requeridas para desempeñar un mandato sindical, es incompatible con el Convenio.

v) Condiciones de reelección

121. Las prohibiciones o restricciones impuestas a la reelección de dirigentes sindicales constituyen también un importante obstáculo al derecho de las organizaciones de elegir libremente a sus representantes (Nota 26), cualesquiera sean su alcance o modalidad: prohibición absoluta, prohibición de reelección en caso de ejercicio anterior de cargos sindicales o prohibición en caso de haber cumplido un cierto número de mandatos sucesivos (Nota 27). La Comisión considera incompatible con el Convenio toda disposición, independientemente de la forma que revista, por la que se restrinja o prohíba la reelección para cumplir un mandato sindical. Las disposiciones de esta índole pueden dar origen a situaciones especialmente problemáticas para las organizaciones que no cuentan con un número suficiente de personas capacitadas para ejercer funciones sindicales. Lo mismo puede ocurrir en el caso de las disposiciones que fijan límites a la duración de los mandatos de los dirigentes sindicales.

Destitución de los dirigentes o de los órganos ejecutivos sindicales

122. Toda destitución o suspensión de dirigentes sindicales que no sea consecuencia de una decisión interna del sindicato, de una votación de los afiliados o de un procedimiento judicial regular constituye una grave injerencia en el ejercicio de sus funciones como dirigentes sindicales, para las cuales han sido libremente elegidos por los miembros de sus sindicatos. Las disposiciones que autorizan la destitución o la suspensión de los dirigentes y la designación de administradores provisionales por las autoridades administrativas (Nota 28), por el órgano directivo de una central única (Nota 29), o incluso en virtud de una disposición legislativa o de un decreto promulgados expresamente con ese motivo, son incompatibles con el Convenio.

123. Este tipo de medidas deberían poder preverse únicamente con el objeto de proteger a los miembros de las organizaciones y deberían exclusivamente adoptarse por vía judicial. A este fin, la ley debería establecer criterios suficientemente precisos de modo que las autoridades judiciales puedan determinar si un dirigente sindical ha cometido o no actos que justifiquen su suspensión o su destitución, pues si las disposiciones son demasiado vagas o no respetan los principios del Convenio, no constituyen una garantía suficiente a este respecto. Asimismo, se debería ofrecer a las personas interesadas todas las garantías de un procedimiento judicial regular.

Administración de las organizaciones

124. El derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de organizar su administración al margen de toda intervención de las autoridades públicas comprende, en particular, la autonomía e independencia financieras y la protección de sus fondos y propiedades. Las legislaciones nacionales que, con el propósito de proteger los derechos de los afiliados y de garantizar las condiciones de una gestión sana y eficaz, exigen que los estatutos de los sindicatos contengan disposiciones

relativas a las fuentes de sus recursos, su utilización, la gestión financiera interna o la transmisión de los bienes sindicales en caso de disolución, liquidación o fusión, e incluso las legislaciones que disponen un control exterior de los informes financieros de los sindicatos son, por regla general, compatibles con el Convenio.

125. La Comisión estima que no se atenta contra el derecho de las organizaciones de organizar su administración cuando, por ejemplo, los controles se limitan a la obligación de presentar periódicamente informes financieros o si dichos controles se llevan a cabo cuando existen razones graves para suponer que las actividades de una organización son contrarias a sus estatutos o a la ley (la que, por su parte, no debería contravenir los principios de la libertad sindical); análogamente, no se atenta contra lo preceptuado en el Convenio cuando las verificaciones se limitan a casos excepcionales, por ejemplo para llevar a cabo una investigación a raíz de una reclamación o si se han presentado alegatos de malversación (Nota 30). En todos los casos, la autoridad judicial competente debería poder proceder a un nuevo examen de los asuntos de que se trate, garantizando la imparcialidad y objetividad necesarias tanto en lo que se refiere a cuestiones de fondo como de procedimiento.

126. Algunos problemas de compatibilidad con el Convenio se plantean cuando la ley confiere a las autoridades competencias de control que van más allá de los principios enunciados en el párrafo precedente (Nota 31). El control tiene carácter permanente cuando la ley fija las cotizaciones mínimas de los afiliados (Nota 32), establece qué proporción de los fondos sindicales se abonará a las respectivas federaciones (Nota 33), o exige que ciertas operaciones financieras, por ejemplo la recepción de fondos provenientes del extranjero, queden sujetas a aprobación por los poderes públicos (Nota 34). También surgen problemas de incompatibilidad cuando se confiere la exclusividad de la fiscalización a las autoridades administrativas, se las faculta para inspeccionar en todo momento los libros de actas, de contabilidad y demás documentos de las organizaciones, realizar indagaciones y exigir informaciones (Nota 35), o incluso cuando las funciones de control son ejercidas por la central sindical única designada expresamente por la ley (Nota 36).

Inviolabilidad de los locales, de la correspondencia y de las comunicaciones

127. La libertad de administración de que gozan las organizaciones no se limita a las operaciones de carácter puramente financiero, sino que abarca también el derecho a disponer plenamente de la totalidad de sus bienes muebles e inmuebles, así como el derecho de la inviolabilidad de sus locales, su correspondencia y sus comunicaciones. La Comisión considera que cuando las legislaciones prevén excepciones a este respecto, por ejemplo, en virtud de situaciones de urgencia o por consideraciones de orden público, si los sindicatos no pueden reclamar inmunidades contra el registro de los locales, estos registros sólo deben efectuarse, por mandato dictado por las

autoridades judiciales competentes, cuando estén persuadidas, con suficiente fundamento, de que en dichos lugares se encuentran las pruebas necesarias para la instrucción de un proceso por delito común, y siempre que ese registro se haga dentro de los límites del mandato judicial (Nota 37).

Actividades y programas de acción

128. La libertad sindical confiere a las organizaciones de trabajadores y de empleadores el derecho de organizar con plena libertad sus actividades y de formular sus programas de acción, con miras a defender todos los intereses profesionales de sus miembros, dentro del respeto de la legalidad. Ello abarca, en particular, el derecho de celebrar reuniones sindicales (Nota 38), el derecho de los dirigentes de tener acceso a los lugares de trabajo, mantener contactos con los miembros de la dirección, ciertas actividades políticas de las organizaciones, así como el derecho de huelga y, en términos más generales, toda actividad relativa a la defensa de los derechos de sus miembros.

129. Ahora bien, en la práctica, las dificultades más importantes y frecuentes que las disposiciones legales nacionales plantean a las organizaciones corresponden a las restricciones, o prohibiciones que menoscaban el desarrollo de actividades políticas y el ejercicio del derecho de huelga que en razón de la importancia que tiene se examina por separado en el capítulo siguiente, así como a las restricciones de que es objeto la negociación colectiva (Nota 39).

Actividades políticas

130. Hasta una época reciente, el ordenamiento jurídico vigente en diversos países establecía una estrecha asociación entre las organizaciones sindicales y el partido político único en el poder. Si bien esta relación de sujeción persiste aún en algunos países (Nota 40), la Comisión ha podido observar con satisfacción que en el curso de los últimos años, y especialmente desde la caída del muro de Berlín en 1989, se manifiesta una clara tendencia hacia su abolición. Observa asimismo que desde entonces se vienen incluyendo en los textos legales de varios países los principios de autonomía e independencia de los sindicatos (Nota 41). Otras legislaciones restringen las actividades políticas de los sindicatos al prohibirles, por ejemplo, brindar contribuciones financieras a partidos políticos o candidatos. Por último, algunas leyes prohíben pura y simplemente a las organizaciones sindicales el ejercicio de toda actividad política (Nota 42).

131. En los trabajos preparatorios del Convenio núm. 87 (Nota 43), se había indicado que no cabe limitar estrictamente la acción de las organizaciones sindicales a la sola

esfera profesional, dado que en la práctica la elección de una política general decidida por el Gobierno casi siempre tiene repercusiones en las condiciones de los asalariados (remuneración, vacaciones, condiciones de trabajo, marcha de la empresa, seguridad social, etc.). Esta relación resulta patente en el caso de la aplicación de una política económica nacional (por ejemplo, la incidencia de los programas de austeridad presupuestaria o de control de precios y salarios, o los efectos de una política de ajuste estructural, etc.), pero puede asimismo afectar concretamente a los trabajadores en el marco de opciones políticas o económicas más generales (como, por ejemplo, los acuerdos bilaterales o multilaterales de libre intercambio o la aplicación de las directivas que emanan de las instituciones financieras internacionales, etc.), e inclusive de decisiones que rebasan el ámbito de la soberanía nacional (por ejemplo, el traslado de empresas de un lugar a otro, cuyos efectos se repercuten sobre el empleo y los salarios). Si bien el mejoramiento de las condiciones de trabajo mediante la negociación colectiva sigue siendo un eje fundamental de la acción de los sindicatos, la Comisión considera que la evolución del movimiento sindical y la aceptación cada vez más amplia de su calidad de interlocutor social de pleno derecho exigen que las organizaciones de trabajadores puedan pronunciarse sobre los problemas de carácter político en el sentido amplio del término, y en particular expresar públicamente su opinión sobre la política económica y social del gobierno.

132. En cuanto a las actividades políticas del movimiento sindical, la Comisión subraya la plena vigencia que conserva la resolución adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo en 1952 sobre la independencia del movimiento sindical (Nota 44), a tenor de la cual, cuando los sindicatos deciden, de conformidad con las leyes y con las costumbres en vigor en sus países respectivos y con la voluntad de sus miembros, establecer relaciones con partidos políticos o llevar a cabo una acción política conforme a la Constitución para favorecer la realización de sus objetivos económicos y sociales, estas relaciones o esta acción política no deben ser de tal naturaleza que comprometan la continuidad del movimiento sindical o de sus funciones sociales y económicas, cualesquiera que sean los cambios políticos que puedan sobrevenir en el país. Por otra parte, con el propósito de garantizar la independencia del movimiento sindical, los gobiernos no deberían tratar de transformar el movimiento sindical en un instrumento para alcanzar sus propios fines políticos, ni tampoco intentar inmiscuirse en las actividades normales de un sindicato, tomando como pretexto las relaciones que éste hubiera establecido libremente con un partido político en un momento determinado.

133. Por consiguiente, la Comisión considera que tanto las legislaciones que asocian estrechamente los sindicatos a los partidos políticos, como aquellas cuyas disposiciones prohíben toda actividad política a los sindicatos, plantean serias dificultades con relación a la aplicación de los principios del Convenio (Nota 45). Es pues deseable que en la legislación figuren disposiciones más flexibles, con el objeto de alcanzar un equilibrio razonable entre, por una parte, el interés legítimo de las organizaciones de expresar su punto de vista acerca de cuestiones de política

económica y social que interesan a sus afiliados y a los trabajadores en general y, por otra, el grado de separación a mantener entre la acción política propiamente dicha y las actividades sindicales.

134. Las organizaciones de trabajadores disponen, en el marco de la negociación colectiva, de diversos medios para promover y defender los intereses económicos y sociales de sus afiliados. Estos medios, que pueden revestir la forma de reuniones, manifestaciones de protesta o incluso la presentación de peticiones, tienen por único objetivo dar a conocer el descontento de los sindicatos con relación a determinadas cuestiones. Los medios de acción destinados a ejercer presiones más enérgicas sobre el empleador, a saber, fundamentalmente el recurso a la huelga, se analizan separadamente en el capítulo siguiente, en razón de su importancia y de las consecuencias que pueden tener en las relaciones profesionales.

135. Las disposiciones legislativas que regulan detalladamente el funcionamiento interno de las organizaciones de trabajadores y de empleadores entrañan graves riesgos de injerencia por las autoridades públicas. En caso de que su adopción fuera considerada indispensable por las autoridades, estas disposiciones deberían limitarse a establecer un marco general, dejando a las organizaciones la mayor autonomía posible para regir su funcionamiento y administración. Las restricciones a este principio deberían tener como únicos objetivos garantizar el funcionamiento democrático de las organizaciones y salvaguardar los intereses de sus afiliados. Por otra parte, debería preverse un recurso ante un órgano judicial imparcial e independiente, a fin de evitar todo riesgo de injerencia excesiva o arbitraria en el libre funcionamiento de las organizaciones.

Notas

Nota 1


Nota 2

Por ejemplo, Alemania, Bélgica, Côte d'Ivoire, Dinamarca, Finlandia, Francia, Italia, Luxemburgo, Noruega, Federación de Rusia, Senegal.

Nota 3

Por ejemplo, Argelia, Chile, Lituania, Mozambique, Namibia, Polonia, Rumania.

Nota 4

Por ejemplo, Yemen: art. 150 del Código del Trabajo, de 1970: la administración pública está habilitada para pedir la modificación de los estatutos.

Nota 5

Por ejemplo, Colombia: la Comisión tomó nota con satisfacción de la derogación de las disposiciones que requerían la aprobación ministerial de las modificaciones en los estatutos de los sindicatos de base y de las federaciones y confederaciones (ICE 1991, pág. 170).

Nota 6

Por ejemplo, China: art. 4 de la ley sobre los sindicatos, de 1992.

Nota 7

Por ejemplo, Etiopía: la Comisión tomó nota con satisfacción de que la proclama del trabajo núm. 42/1993 derogó, entre otras, las disposiciones anteriores que conferían esta facultad a las organizaciones sindicales de nivel superior. (ICE 1993, pág. 210).

Nota 8

Por ejemplo, Kenya, República Unida de Tanzanía.

Nota 9

Por ejemplo, Egipto: art. 61 de la ley núm. 35 sobre los sindicatos, de 1976. Véase también CLS, 284.o informe, caso núm. 1508 (Sudán), párr. 441.

Nota 10

Por ejemplo, República Islámica del Irán: art. 131 del Código del Trabajo, de 1990. Véanse también CLS, 278.o informe, caso núm. 1512 (Guatemala), párr. 397, y Recopilación, párr. 266.

Nota 11

Véase, por ejemplo, CLS, 279.o informe, caso núm. 1592 (Chad), párr. 179: el requisito

de que los dirigentes sindicales, en virtud de las leyes vigentes, deban ser objeto de una investigación sobre la moralidad, efectuada por el ministerio competente, constituye una aprobación previa por parte de las autoridades de los candidatos a la dirección de un sindicato, y contraviene a lo dispuesto en el art. 3 del Convenio núm. 87.

Nota 12

Por ejemplo, Colombia: la Comisión tomó nota con satisfacción de que se derogaron las disposiciones que sometían las elecciones de dirigentes sindicales a la aprobación de las autoridades administrativas (ICE 1992, págs. 219-220). Véase también CLS, 284.o informe, caso núm. 1622 (Fiji), párr. 692: otorgar a un funcionario administrativo la facultad de rechazar a una persona elegida libremente por los miembros de una organización de trabajadores es incompatible con lo dispuesto por el art. 3 del Convenio núm. 87.

Nota 13

Por ejemplo, Colombia: arts. 388 (1), c), y 432 (2) del Código Sustantivo del Trabajo y, en lo relativo a las federaciones, art. 422, (1), c), del mismo Código. Perú: arts. 12 y 24 de la ley del 26 de junio de 1992 sobre las relaciones colectivas de trabajo. Rumania: art. 9 de la ley núm. 54, de 1991, sobre los sindicatos y art. 13 (3) de la ley núm. 15, de 1991, sobre la solución de los conflictos colectivos del trabajo. Por el contrario, en lo que respecta a Chipre: la Comisión tomó nota con satisfacción de que se derogaron las disposiciones de la ley sobre los sindicatos, que estipulaban que únicamente las personas efectivamente empleadas en la profesión o el oficio considerados podían ser nombradas o elegidas en calidad de responsables sindicales o confederales (ICE 1992, pág. 224).

Nota 14

Por ejemplo, Panamá: art. 359 del Código de Trabajo (terminación automática de la condición de los directivos de un sindicato de empresa en caso de cesantía). Véase también, en lo que respecta al despido de los dirigentes sindicales, Recopilación, op. cit., párr. 305.

Nota 15

Por ejemplo, Honduras: art. 510 del Código del Trabajo (en el momento de la elección, los dirigentes sindicales deben estar ejerciendo normalmente la actividad, profesión u oficio característicos del sindicato, y haberlo ejercido normalmente por más de seis meses en el año anterior).

Nota 16

Por ejemplo, República Centroafricana: arts. 1.o y 2 de la ley núm. 88-009, de 1988, relativa a la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación.

Nota 17

Por ejemplo, Bangladesh: desde hace varios años, la Comisión solicita al Gobierno que autorice que una "proporción razonable" de dirigentes sindicales quede exenta del requisito de pertenecer o de haber pertenecido a la profesión, o de estar ocupado o de haberlo estado en la rama de actividad pertinente (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 87).

Nota 18

Colombia: art. 384 del Código Sustantivo del Trabajo. Djibouti: art. 4 del decreto núm. 83-099/PR/FP, de 1983, que establece las condiciones que regulan el ejercicio del derecho de sindicación y del derecho de huelga, y art. 6 del Código del Trabajo. Ecuador: art. 455 del Código del Trabajo. Guatemala: art. 223, b), del Código de Trabajo. Kuwait: art. 72 del Código del Trabajo, de 1964. Mauritania: art. 7 del libro III del Código de Trabajo modificado en su tenor por la ley núm. 93-038 del 20 de julio de 1993. Rumania: art. 9 de la ley núm. 54, de 1991, sobre los sindicatos. Rwanda: art. 8 del Código del Trabajo.

Nota 19

Por ejemplo, República Centroafricana: párrs. 2 y 3 del art. 2 de la ley núm. 88009, de 1988, sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación.

Nota 20

Por ejemplo, Malasia: los dirigentes o funcionarios de un partido político no pueden presentar su candidatura para desempeñar funciones sindicales (art. 28 de la ley sobre los sindicatos); no obstante, el Ministro puede suspender la prohibición.

Nota 21

Por ejemplo, Estados Unidos: art. 504 de la ley de 1959 sobre declaración e información de las actividades de las organizaciones de trabajadores y de empleadores, y párrafo 7120 a), 2), C.71, Título V, Código del Trabajo.

Nota 22

Por ejemplo, Brasil: art. 530 de la Codificación de las Leyes del Trabajo.

Nota 23

Por ejemplo, Madagascar: art. 7 del Código del Trabajo, Zaire: apartados a) y d) del art. 234 del Código del Trabajo.

Nota 24

Por ejemplo, Uganda: arts. 10, 22 y 23 de la ley de 1976 sobre los sindicatos.

Nota 25

Por ejemplo, Burkina Faso: art. 159 (2) del Código del Trabajo. Camerún: art. 10 del Código del Trabajo.

Nota 26

Por ejemplo, México: art. 75 de la ley federal de los trabajadores al servicio del Estado, de 1963, que prohíbe la reelección de los dirigentes sindicales. Por el contrario, en lo que respecta a Perú: la Comisión tomó nota con satisfacción de la derogación de las disposiciones que prohibían la reelección de los dirigentes de un sindicato de servidores públicos inmediatamente tras haber terminado su mandato (ICE 1992, pág. 249).

Nota 27

Venezuela: la Comisión tomó nota con satisfacción de la supresión de las disposiciones que imponían a los dirigentes sindicales que hubieran ejercido dos mandatos consecutivos dejar transcurrir por lo menos un período antes de presentarse nuevamente a una elección (ICE 1991, pág. 237).

Nota 28

Por ejemplo, Colombia: se dispone que puede privarse del derecho de asociación sindical, hasta por el término de tres años, a los dirigentes sindicales que hayan originado como sanción la disolución de su sindicato (ICE, 1993, pág. 195).

Nota 29

Por ejemplo, República Arabe Siria (ICE, 1993, pág. 248).

Nota 30

Por ejemplo, Filipinas: la Comisión tomó nota con satisfacción de la modificación de las disposiciones que otorgaban facultades excesivas de investigación a las autoridades en la gestión financiera de los sindicatos, actualmente sólo pueden efectuar dichas investigaciones cuando se presentan quejas muy circunstanciadas y firmadas, como mínimo, por el 20 por ciento de los miembros de una unidad de negociación (ICE, 1990, pág. 200).

Nota 31

Por ejemplo, Bangladesh: el art. 10 del reglamento de 1977 sobre las relaciones de trabajo otorga al funcionario encargado del Registro de sindicatos facultades muy amplias para inspeccionar los libros de contabilidad y otros documentos de los sindicatos. Panamá: el art. 376 (4) del Código de Trabajo confiere a las autoridades competencias muy amplias para examinar, por lo menos cada seis meses, los libros de actas, socios y contabilidad de los sindicatos. Por el contrario, en Grecia: la ley núm. 1915, de 1990, sobre la protección de los derechos sindicales abolió las facultades de injerencia de las autoridades en la gestión financiera de los sindicatos.

Nota 32

Por ejemplo, India: art. 6 de la ley sobre los sindicatos.

Nota 33

Por ejemplo, República Arabe Siria: los arts. 36 del decreto-ley núm. 84 y 12 del decreto-ley núm. 250 obligan a los sindicatos a asignar determinados porcentajes de sus ingresos a los órganos sindicales superiores (ICE, 1993, pág. 248).

Nota 34

Por ejemplo, Yemen: algunas operaciones financieras requieren la autorización previa del Ministro, y los recursos financieros de los sindicatos se asignan obligatoriamente a determinados gastos (arts. 132 y 133 del Código del Trabajo) (ICE, 1993, pág. 254).

Nota 35

Por ejemplo, Chile: art. 54 de la ley núm. 19069, de 1991, sobre organizaciones sindicales y negociación colectiva. Kuwait: art. 76 del Código del Trabajo, en virtud del cual las autoridades disponen de amplias facultades para inspeccionar en todo

momento los registros y los libros de los sindicatos (ICE, 1993, pág. 220). Nigeria: arts. 42 y 43 del decreto núm. 31 sobre los sindicatos, en su tenor modificado en 1978 y 1986 (ICE, 1993, pág. 231).

Nota 36

Por ejemplo, Egipto: la Federación de Sindicatos de Egipto ejerce el control de la gestión financiera de las organizaciones sindicales (ICE, 1993, pág. 208).

Nota 37

Véase también el cap. II, párr. 40.

Nota 38

Por ejemplo, Colombia: la Comisión tomó nota con satisfacción de la derogación de las disposiciones que reglamentaban de manera demasiado restrictiva las reuniones sindicales; en cambio, siguen vigentes los arts. 444 del Código Sustantivo del Trabajo que en su último inciso permite la presencia de las autoridades en las asambleas generales reunidas para votar sobre una declaración de huelga, y el art. 1.o del decreto núm. 672, de 1956, que establece el control de las reuniones sindicales por funcionarios (ICE 1992, pág. 220).

Nota 39

Véase el cap. X.

Nota 40

Por ejemplo, China: "Los sindicatos organizan y educan a los obreros ... con el fin de permitirles ... que defiendan el poder del Estado socialista de la dictadura democrático-popular dirigida por la clase obrera..." (art. 5 de la ley de 3 de abril de 1992 sobre los sindicatos). Cuba: la Central de Trabajadores de Cuba reconoce la autoridad superior del Partido Comunista, sigue su política y desempeña sus actividades conforme a los principios del centralismo democrático (Preámbulo de los estatutos de la CTC).

Nota 41

La Comisión ha tomado nota con satisfacción de que los principios de autonomía e independencia de las organizaciones de trabajadores figuran ya, por ejemplo, en las legislaciones de los siguientes países: Belarús, Bulgaria, Congo, Etiopía, Guinea, Hungría, Madagascar, Mongolia, Polonia, Rumania, Federación de Rusia, Rwanda,

Ucrania.

Nota 42

Por ejemplo, Kuwait: se prohíbe a los sindicatos participar en cualesquiera actividades políticas (art. 73 del Código del Trabajo). Swazilandia: se prohíbe a las federaciones ejercer actividades políticas y se restringen sus actividades a las funciones de consulta y prestación de servicios (art. 33 de la ley de 1980 sobre las relaciones de trabajo). En cambio, la Comisión ha tomado nota con satisfacción que, en el caso de Colombia, se ha derogado el inciso a) del art. 379 del Código Sustantivo del Trabajo que prohibía la intervención en política de los sindicatos (ICE 1992, pág. 220).

Nota 43

CIT, 31.a reunión, 1948, Actas de las sesiones, págs. 458-459.

Nota 44

Véase el texto íntegro de la resolución en el anexo II.

Nota 45

Véase el cap. II en lo relativo a libertad de opinión y de expresión de las organizaciones. Véase también Informe de la Comisión de Encuesta sobre Nicaragua, op. cit., cap. II, nota 3, párr. 544 (3) (a).

El derecho de huelga



Capítilo V. El derecho de huelga

Introducción

136. La más patente manifestación de las acciones colectivas en caso de conflicto laboral es la huelga que, muy a menudo, se considera como el último recurso de que disponen las organizaciones de trabajadores para hacer valer sus reivindicaciones. La huelga es también el medio de acción que suscita más controversias, como ilustran los debates de los órganos de control y el gran número de quejas presentadas ante el Comité de Libertad Sindical sobre este asunto. El derecho de huelga presenta también dificultades especiales en los sectores público y semipúblico, en los que la noción de empleador no está exenta de ambigüedades y en donde se plantea con más frecuencia que en otros sectores el problema de los servicios esenciales, dado que el ejercicio de ese derecho repercute, inevitablemente, en terceras personas, las cuales pueden sentirse, a veces, como las víctimas de conflictos que no son de su incumbencia. La Comisión considera conveniente precisar más detalladamente sus puntos de vista sobre este aspecto esencial de las relaciones laborales y recordar las disposiciones sustanciales existentes y los motivos que le han llevado a establecer algunos de los principios relacionados con este asunto. No obstante, la Comisión desea hacer previamente ciertas observaciones de carácter general.

137. En primer lugar, el fenómeno de la huelga no puede considerarse fuera del contexto del conjunto de las relaciones laborales. Sin duda alguna, la huelga constituye un derecho fundamental, pero no un fin en sí mismo. Las acciones de huelga, además de resultar costosas y ser perturbadoras para los trabajadores, los empleadores y la sociedad, reflejan el fracaso de la negociación colectiva sobre las condiciones de trabajo, la cual debe constituir el objetivo último.

138. En segundo lugar, cabe señalar que la huelga, más que cualquier otro aspecto de las relaciones laborales, muy a menudo viene a ser el síntoma de problemas más amplios y difusos que están en juego, al punto que el hecho de que la legislación o una decisión judicial de un determinado país prohíba que se recurra a ellas no impedirá que

éstas estallen si las presiones económicas y sociales son suficientemente fuertes. Por otro lado, si bien las autoridades judiciales generalmente deben de limitarse a aplicar a las huelgas las normas jurídicas existentes, no deja de ser frecuente que los trabajadores y sus sindicatos declaren una huelga justamente con el fin de tratar que se modifiquen tales normas, lo que inevitablemente da lugar a diferencias de apreciación, e incluso provoca nuevos conflictos.

139. Por otra parte, la Comisión subraya igualmente, que la conservación del vínculo laboral es una consecuencia jurídica normal del reconocimiento del derecho de huelga. Ahora bien, en algunos países, en los que rige el sistema de "common law", se considera que uno de los efectos de las huelgas es la ruptura del contrato de trabajo, lo que permite a los empleadores reemplazar a los huelguistas por nuevos empleados (Nota 1). En otros países, ante una huelga, se permite al empleador despedir a los huelguistas o reemplazarlos temporariamente o por un período indeterminado. Además, las sanciones o las medidas de reparación son frecuentemente insuficientes, cuando los huelguistas son particularmente afectados por las medidas adoptadas por el empleador (medidas disciplinarias, traslados, retrogradación, despido); esto provoca un problema particularmente grave en el caso del despido, en donde los trabajadores sólo pueden obtener una indemnización por daños e intereses y no el reintegro. A juicio de la Comisión, la legislación debería brindar a este respecto una protección realmente eficaz, ya que, de no ser así, el derecho de huelga podría perder toda su razón de ser.

140. Por último, no cabe perder de vista la dimensión sociológica de las huelgas, sobre las que influyen, como ocurre en el caso de todos los fenómenos sociales, los cambios económicos, sociales, tecnológicos y de otra índole a los que necesariamente deben adaptarse. Baste citar a título de ejemplo el hecho de que la problemática de la huelga insoslayablemente se ve afectada por factores como la evolución tecnológica, el movimiento de mundialización de la economía y el desarrollo de las empresas multinacionales, factores, todos ellos, que modifican sustancialmente las condiciones de producción de los bienes y servicios y sus relaciones con el trabajo. Además, también están cambiando los motivos de las huelgas; en efecto, así como antes se declaraban éstas para apoyar reivindicaciones encaminadas a mejorar las remuneraciones u otras condiciones de trabajo, en ciertos países recientemente se han declarado huelgas, algunas veces con el apoyo de los empleadores, en pro de la protección del empleo o contra los traslados de la producción o de servicios.

141. Los instrumentos de la OIT constituyen las fuentes primarias de derecho en la materia; no obstante, el derecho de huelga es igualmente reconocido en varios otros instrumentos internacionales y regionales, así como en las legislaciones y prácticas nacionales.

Los instrumentos de la OIT

142. Si bien el derecho de huelga no figura expresamente en la Constitución de la OIT ni en la Declaración de Filadelfia, y tampoco está específicamente reconocido en los Convenios núms. 87 y 98, parece darse por sentado en el informe elaborado para la primera discusión del Convenio núm. 87 (Nota 2). El derecho de huelga es mencionado en numerosas ocasiones en la parte del informe que contiene una descripción de la historia del problema de la libertad sindical e indica el contexto del examen de la legislación y de la práctica (Nota 3). También se menciona en las conclusiones y recomendaciones del informe, en relación con el caso particular de los funcionarios (Nota 4) y de la conciliación voluntaria. No obstante, durante las discusiones celebradas por la Conferencia en 1947 y 1948, no se adoptó, ni se presentó siquiera, ninguna enmienda que consagrara o denegara expresamente el derecho de huelga. Actualmente, la huelga únicamente figura, y ello de manera indirecta, en el artículo 1 del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105) (Nota 5), y en los párrafos 4, 6 y 7 de la Recomendación sobre la conciliación y el arbitraje voluntarios, 1951 (núm. 92) (Nota 6). En cambio, varias resoluciones de la Conferencia Internacional del Trabajo, de conferencias regionales o de comisiones sectoriales (Nota 7) ponen de manifiesto el derecho de huelga o las medidas adoptadas para garantizar su ejercicio.

Otros instrumentos internacionales y regionales

143. El artículo 8.1.d) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales dispone que los Estados Partes en el Pacto se comprometen a garantizar, entre otros, "el derecho de huelga, ejercido de conformidad con las leyes de cada país" (Nota 8). A nivel regional, el artículo 6.4 de la Carta Social Europea, de 1961, reconoce expresamente el derecho de huelga en caso de conflictos de intereses, a reserva de las obligaciones que puedan dimanar de los convenios colectivos vigentes (Nota 9). La Carta internacional americana de garantías sociales, de 1948, prevé en su artículo 27 que: "Los trabajadores tienen derecho a la huelga. La ley regula este derecho en cuanto a sus condiciones y ejercicio" (Nota 10). También se reconoce el derecho de huelga en el artículo 8 (1) (b) del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Nota 11).

Legislaciones y prácticas nacionales

144. El examen de las legislaciones y prácticas nacionales muestra que la extensión y las modalidades del derecho de huelga varía entre los distintos países. Este derecho, consagrado por la Constitución de varios países (Nota 12), se reconoce en la mayoría de los casos en la legislación general sobre los sindicatos o la negociación colectiva y va acompañado, según los países, de restricciones más o menos importantes que, en ocasiones, pueden equivaler en la práctica a una auténtica prohibición. En otros países,

el derecho de huelga no se reconoce expresamente en la legislación, si bien se prevén inmunidades en materia de responsabilidad civil, con sujeción a ciertas condiciones (Nota 13).

Los órganos de control de la OIT

145. Al no haber en los textos fundamentales una disposición que se refiera expresamente al derecho de huelga, los órganos de control de la OIT han debido pronunciarse sobre el alcance y el significado exactos de los convenios en relación con este asunto. Esos órganos son, esencialmente, el Comité de Libertad Sindical, dentro del marco del procedimiento especial instituido para examinar las quejas presentadas por violación de la libertad sindical y la Comisión de Expertos, de conformidad con los artículos 19 y 22 de la Constitución.

El Comité de Libertad Sindical

146. El Comité de Libertad Sindical afirmó el principio del derecho de huelga ya en su segunda reunión, celebrada en 1952, en la que declaró que es uno de los "elementos esenciales del derecho sindical" (Nota 14); poco después, ese Comité subrayó que "en la mayor parte de los países se reconocía que el derecho de huelga constituye un derecho legítimo al que pueden recurrir los sindicatos para defender los intereses de sus miembros" (Nota 15). El Comité ha precisado posteriormente el contenido de ese derecho en muchos casos en función de las situaciones particulares que se han señalado a su atención, pero nunca ha puesto en tela de juicio este principio (Nota 16). Al examinar las quejas, el Comité ha considerado que "debería inspirarse, entre otras cosas, en las disposiciones que la Conferencia ha aprobado e incorporado a los convenios sobre libertad sindical, disposiciones que permiten establecer una base de comparación cuando se trata de examinar un alegato determinado" (Nota 17). En lo que respecta más específicamente al derecho de huelga, el Comité se basa inter alia, en las disposiciones de los convenios sobre libertad sindical (Nota 18).

La Comisión de Expertos

147. La Comisión de Expertos, ya en su Estudio general elaborado en 1959, expresó la opinión de que la prohibición de la huelga a los trabajadores distintos de los funcionarios que actúan como órganos del poder público "... puede constituir una limitación importante de las posibilidades de acción de las organizaciones sindicales" (Nota 19), e indicó que parece haber una antinomia entre esta prohibición y el párrafo 2 del artículo 8 del Convenio núm. 87. Posteriormente, esta postura fue confirmada y reforzada en los términos siguientes: "Una prohibición general de la huelga constituye una restricción considerable de las oportunidades que se ofrecen a los sindicatos para fomentar y defender los intereses de sus miembros (artículo 10 del

Convenio núm. 87) y del derecho de los sindicatos a organizar sus actividades" (Nota 20), y "el derecho de huelga constituye uno de los medios esenciales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para promover y defender sus intereses económicos y sociales. Estos derechos no sólo comprenden la obtención de mejores condiciones de trabajo o las reivindicaciones colectivas de orden profesional, sino que abarcan también la búsqueda de soluciones a cuestiones de política económica y social y a problemas relativos a la empresa que interesan directamente a los trabajadores" (Nota 21). Así, el razonamiento de la Comisión se articula en base al derecho que se reconoce a las organizaciones de trabajadores y de empleadores a organizar sus actividades y a formular su programa de acción con el objeto de fomentar y defender los intereses de sus miembros (artículos 3, 8 y 10 del Convenio núm. 87) (Nota 22).

148. La expresión "actividades y programa de acción" sólo tiene sentido, en este contexto, en relación con lo dispuesto en el artículo 10, según el cual el término organización significa, en el Convenio núm. 87, toda organización "que tenga por objeto fomentar y defender los intereses de los trabajadores o de los empleadores". Los trabajadores, para poder fomentar y defender sus intereses, necesitan disponer de medios de acción que les permitan ejercer presiones para el logro de sus reivindicaciones. En una relación económica tradicional, uno de los medios de presión de que disponen los trabajadores consiste en interrumpir la prestación de sus servicios retirando temporalmente su fuerza de trabajo, con arreglo a diversas modalidades, con lo cual se trata de ocasionar un costo al empleador para inducirlo a hacer concesiones. Esta lógica económica no puede aplicarse al pie de la letra en el sector público, aun cuando la interrupción del trabajo también constituye en este caso el último recurso de que disponen los trabajadores. En consecuencia, la Comisión opina que el significado corriente de la expresión "programa de acción" incluye la huelga, lo que le llevó desde muy pronto a considerar que el derecho de huelga es uno de los medios esenciales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para fomentar sus intereses económicos y sociales.

149. Con arreglo al párrafo 1 del artículo 3 del Convenio núm. 87, se reconoce a las organizaciones de trabajadores y de empleadores el derecho de organizar sus actividades y de formular su programa de acción. Según la Comisión, la huelga forma parte de las actividades dimanantes del artículo 3, y constituye un derecho colectivo que, en el caso de los trabajadores, se ejerce por medio de la concertación de personas que deciden no trabajar para conseguir sus reivindicaciones. El derecho de huelga es pues considerado como una actividad de las organizaciones de trabajadores en el sentido del artículo 3 (Nota 23).

150. Respecto de la práctica seguida en los diferentes Estados Miembros, el examen de las legislaciones nacionales actualmente en vigor muestra claramente que, aun

cuando las modalidades y las restricciones del derecho de huelga son múltiples, el principio de la huelga como medio de acción de las organizaciones se halla ahora ampliamente reconocido. La Comisión pone de relieve que si bien al 31 de diciembre de 1992 habían ratificado el Convenio 102 países, en sus informes de 1992 y 1993 sólo formuló observaciones sobre este tema respecto de unos 40 países, las cuales, a veces, se referían simplemente a las modalidades de ejercicio del derecho de huelga; ello muestra que, respecto del Convenio núm. 87, la legislación de más del 60 por ciento de los países ha sido considerada satisfactoria.

151. Habida cuenta de todo lo antedicho, la Comisión confirma su posición de principio, según la cual el derecho de huelga es un corolario indisociable del derecho de sindicación protegido por el Convenio núm. 87. Tras esa aclaración, la Comisión desea poner de relieve que el derecho de huelga no puede considerarse como un derecho absoluto; la huelga no sólo puede, en circunstancias excepcionales, ser objeto de una prohibición general, sino que también puede ser reglamentada por medio de disposiciones que impongan las modalidades de ejercicio de ese derecho fundamental o restricciones a ese ejercicio.

Prohibición general de la huelga

152. La prohibición general de recurrir a la huelga que existe en ciertos países puede estar basada en disposiciones específicas de la legislación (Nota 24). Esa prohibición también puede dimanar de disposiciones adoptadas en virtud de poderes excepcionales o en casos de urgencia, en que el Gobierno invoca una situación de crisis para justificar su intervención. Dado que las prohibiciones generales de este tipo obstaculizan de forma considerable uno de los medios esenciales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para fomentar y defender sus intereses, tales prohibiciones sólo pueden justificarse en una situación de crisis nacional aguda e, incluso en ese caso, por un período de tiempo limitado, y sólo en la medida de lo necesario para hacer frente a la situación. Esto significa que debe existir una auténtica situación de crisis, como la que se produce en casos de conflicto graves, de insurrección o incluso de catástrofe natural, en los que dejan de concurrir las condiciones normales de funcionamiento de la sociedad civil.

153. En la práctica, pueden observarse prohibiciones del derecho de huelga menos generales, pero también muy graves, como consecuencia del efecto acumulativo de las disposiciones relacionadas con la solución de conflictos colectivos del trabajo, según las cuales es obligatorio, en caso de que una de las partes así lo solicite o por iniciativa de las autoridades públicas (Nota 25), someter los conflictos a un procedimiento de arbitraje que conduzca a una sentencia definitiva que tenga fuerza vinculante para las partes interesadas (Nota 26). Tales sistemas permiten prohibir en la práctica todas las huelgas o suspenderlas con toda rapidez; ahora bien, semejante prohibición limita

considerablemente los medios de que disponen los sindicatos para fomentar y defender los intereses de sus miembros, así como su derecho de organizar sus actividades y de formular su programa de acción, por lo que no es compatible con el artículo 3 del Convenio núm. 87.

Restricciones específicas

154. Ciertas legislaciones, si bien reconocen el principio del derecho de huelga, sujetan el ejercicio de ese derecho a diversas restricciones, de alcance variable; la mayoría de las veces, las restricciones se aplican a determinadas categorías de trabajadores debido a su estatuto (función pública), a las funciones que desempeñan (servicios esenciales o papel que tienen en el sistema de relaciones de trabajo), a su rango jerárquico (personal directivo) o a cualquier combinación de esos factores (Nota 27). Otras restricciones están también relacionadas con los objetivos o las modalidades de la huelga o con la obligación de respetar un plazo de preaviso (cláusulas temporales).

155. Con frecuencia, las restricciones que figuran en las legislaciones de muchos países respecto de la función pública suelen ser muy parecidas o incluso idénticas a las que se aplican a los servicios esenciales, dado que estos últimos son prestados, a menudo, por funcionarios o empleados públicos con un estatuto similar. A este respecto, la Comisión estima que el criterio importante no es tanto que se califique de pública o privada las funciones de que se trate, sino la naturaleza de las tareas desempeñadas. No obstante, puede resultar útil hacer la distinción entre ambas situaciones, ya que, si bien resulta fácil imaginar circunstancias en que los trabajadores de los sectores privado o mixto ejercen funciones que entran, indiscutiblemente, dentro de la categoría de servicios esenciales (debido, por ejemplo, a razones de seguridad), también es posible la situación inversa en que un gran número de categorías de trabajadores, a pesar de pertenecer al sector público, no pueden ser asimiladas a aquellos grupos a los que estaría justificado prohibir o restringir el derecho de huelga.

Restricciones respecto de la función pública

156. El Convenio núm. 87 garantiza el derecho de sindicación de los trabajadores de la administración pública. Sin embargo, su derecho colateral de huelga puede ser restringido o prohibido si se rige por disposiciones restrictivas como las mencionadas en el párrafo 151. A este respecto, las legislaciones nacionales varían: en un extremo, hay sistemas que reconocen el derecho de huelga de forma específica (Nota 28) y, en el otro, sistemas que lo prohíben expresamente (Nota 29). Algunos países no han adoptado disposiciones legislativas o reglamentarias a este respecto, lo cual puede dar lugar a interpretaciones radicalmente dispares por parte de las autoridades públicas que pueden conducir a la prohibición o al reconocimiento tácitos del derecho de huelga. Además, los empleados públicos se rigen, a veces, por una legislación totalmente

diferente que, entre otras cosas, define las modalidades de su derecho de huelga (Nota 30), mientras que en algunos países no se hace ninguna distinción entre los sectores privado y público, y los trabajadores de este último sector deben ajustarse a los procedimientos previstos en la legislación general para declararse en huelga (Nota 31).

157. Incluso cuando se reconoce el derecho de huelga en la función pública, ello no significa, por lo general, que todos los funcionarios y empleados públicos tengan un derecho de huelga ilimitado. La legislación y la práctica de la mayoría de los países establecen, a este respecto, diversas restricciones y condiciones que, normalmente, se basan en criterios tales como el rango jerárquico o el nivel de responsabilidad de los empleados de que se trate, la naturaleza de los servicios que prestan, las condiciones que deben respetarse para emprender y llevar a cabo acciones de huelga, e incluso la elección por los interesados del procedimiento de solución de conflictos (Nota 32).

158. A juicio de la Comisión, una definición demasiado detallada del concepto de funcionario público podría tener como resultado una restricción muy amplia, e incluso una prohibición, del derecho de huelga de esos trabajadores. Una de las principales dificultades se debe al hecho de que el concepto de funcionario varía considerablemente según los diferentes sistemas jurídicos. Así, las expresiones "funcionario", "civil servant" y "fonctionnaire" distan mucho de designar la misma realidad; además, un término idéntico utilizado en un mismo idioma pero en países diferentes no siempre significa lo mismo; por último, ciertos sistemas establecen una graduación entre diversas categorías de empleados públicos que tienen una condición, unas obligaciones y unos derechos diferentes (Nota 33), mientras que esas distinciones no están previstas en otros sistemas o no acarrean las mismas consecuencias. La Comisión no puede hacer abstracción de las particularidades y las tradiciones jurídicas y sociales de cada país, pero debe tratar de establecer criterios relativamente uniformes que permitan examinar la compatibilidad de las diferentes legislaciones con las disposiciones del Convenio núm. 87. Sería un esfuerzo vano elaborar a priori una lista exhaustiva, y aplicable a todos, de las categorías de funcionarios que deberían disfrutar del derecho de huelga o ser privados de ese derecho. La Comisión, como ya lo ha señalado (Nota 34), considera que la prohibición del derecho de huelga en la función pública debería limitarse a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado. La Comisión es consciente del hecho de que, a excepción de los grupos que caen claramente en una u otra de las categorías, se tratará con frecuencia de una cuestión de grado. En los casos dudosos, la solución podría ser, no prohibir totalmente la huelga, sino más bien prever el mantenimiento de un servicio mínimo negociado por una categoría determinada y limitada del personal, siempre que un paro total y prolongado pueda tener consecuencias graves para la población concernida.

Restricciones en lo que se refiere a los servicios esenciales

159. Muchos países tienen disposiciones que limitan o prohíben las acciones de huelga en los servicios esenciales, noción que varía según las diferentes legislaciones nacionales. Esas disposiciones contienen desde una simple enumeración limitativa bastante breve de esos servicios (Nota 35) hasta una larga lista incorporada en la propia legislación (Nota 36). A veces, se trata de definiciones, desde la más restrictiva a la más amplia, que engloban todas las actividades que el gobierno considera apropiado incluir en la noción de servicios esenciales o todas las huelgas que, en su opinión, podrían ser perjudiciales para el orden público, el interés general o el desarrollo económico (Nota 37). En los casos extremos, la legislación dispone que una simple declaración de las autoridades en este sentido basta para justificar el carácter esencial del servicio (Nota 38). El principio según el cual el derecho de huelga puede verse limitado, o incluso prohibido, en los servicios esenciales perdería todo sentido si la legislación nacional definiese esos servicios de forma demasiado extensa. Al tratarse de una excepción del principio general del derecho de huelga, los servicios esenciales respecto de los cuales es posible obtener una derogación total o parcial de ese principio deberían definirse de forma restrictiva; la Comisión estima, por lo tanto, que sólo pueden considerarse servicios esenciales aquéllos cuya interrupción podría poner en peligro, la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población (Nota 39). Además, a juicio de la Comisión, sería poco conveniente, e incluso imposible, pretender elaborar una lista completa y definitiva de los servicios que pueden considerarse como esenciales.

160. La Comisión recuerda la importancia fundamental que concede al carácter universal de las normas, pero estima que es necesario tener en cuenta las circunstancias especiales que puedan darse en los diferentes Estados Miembros, ya que si bien la interrupción de ciertos servicios podría, en el peor de los casos, ocasionar problemas económicos en algunos países, en otros podría tener efectos desastrosos y crear en poco tiempo situaciones en que se verían comprometidas la salud, la seguridad o la vida de la población; así, una huelga en los servicios portuarios o de transporte marítimo podría ocasionar más rápidamente graves perturbaciones en una isla, que depende en gran parte de esos servicios para el suministro de productos básicos a su población, que en un país continental. Además, un servicio no esencial en el sentido estricto del término puede convertirse en esencial si la huelga que repercute en el mismo dura más de un cierto período o adquiere tal dimensión que pueden correr peligro la salud, la seguridad o la vida de la población (por ejemplo, en los servicios de recolección de basura). Con el fin de evitar daños irreversibles o que no guarden proporción alguna con los intereses profesionales de las partes en el conflicto, así como de no causar daños a terceros, es decir, los usuarios o los consumidores que sufren las consecuencias económicas de los conflictos colectivos, las autoridades podrían establecer un régimen de servicio mínimo en otros servicios que son de utilidad pública, en vez de prohibir radicalmente las acciones de huelga, prohibición que debería limitarse a los servicios esenciales en el sentido estricto del término.

Servicio mínimo negociado

161. En opinión de la Comisión, este servicio debería satisfacer, por lo menos, dos condiciones. En primer lugar, y este aspecto es de la mayor importancia, debería tratarse real y exclusivamente de un servicio mínimo, es decir, un servicio limitado a las actividades estrictamente necesarias para cubrir las necesidades básicas de la población o satisfacer las exigencias mínimas del servicio, sin menoscabar la eficacia de los medios de presión. En segundo lugar, dado que este sistema limita uno de los medios de presión esenciales de que disponen los trabajadores para defender sus intereses económicos y sociales, sus organizaciones deberían poder participar, si lo desean, en la definición de este servicio, de igual modo que los empleadores y las autoridades públicas. Sería sumamente conveniente que las negociaciones sobre la definición y la organización del servicio mínimo no se celebraran durante los conflictos de trabajo, a fin de que todas las partes interesadas pudieran negociar con la perspectiva y la serenidad necesarias. Las partes también podrían prever la constitución de un organismo paritario o independiente que tuviera como misión pronunciarse rápidamente y sin formalismos sobre las dificultades que plantea la definición y la aplicación de tal servicio mínimo y que estuviera facultado para emitir decisiones ejecutorias.

Servicios esenciales y servicio mínimo

162. Debido a la diversidad de términos utilizados en las legislaciones nacionales y en los textos sobre este asunto, se ha observado, en algunos casos, una cierta confusión entre los conceptos de servicio mínimo y de servicios esenciales; por consiguiente, es importante definir con precisión esos conceptos. Cuando la Comisión utiliza la expresión "servicios esenciales" en el presente Estudio o en sus informes, se refiere únicamente a los servicios esenciales en el sentido estricto del término, es decir, a aquellos definidos en el párrafo 159, en los cuales podría estar justificado imponer restricciones e incluso prohibiciones, las cuales deberían ir acompañadas, no obstante, de garantías compensatorias. El servicio mínimo que se propone en el párrafo 161 como solución sustitutiva de la prohibición total, sería adecuado en las situaciones en que no parece justificada una limitación importante o la prohibición total de la huelga y en que, sin poner en tela de juicio el derecho de huelga de la gran mayoría de los trabajadores, podría tratarse de asegurar la satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios o el funcionamiento continuo y en condiciones de seguridad de las instalaciones (Nota 40). Por otra parte, nada impide a las autoridades, si ellas consideran que tal solución resulta más apropiada a las condiciones nacionales, el establecer un servicio mínimo en los servicios considerados como "esenciales" por los órganos de control, según los criterios arriba mencionados, donde podrían justificarse mayores restricciones o incluso la prohibición de las huelgas.

Movilización forzosa de trabajadores

163. La movilización forzosa de trabajadores en huelga se halla autorizada por ciertas legislaciones. Esas movilizaciones comportan riesgos de abuso cuando se recurre a ellas como medio para resolver conflictos de trabajo. De ahí que la utilización de esa medida sea indeseable salvo cuando se trate de mantener en funcionamiento los servicios esenciales, en circunstancias de suma gravedad. Así pues, la movilización forzosa de trabajadores puede estar justificada por la necesidad de asegurar el funcionamiento de los servicios que son esenciales en el sentido estricto del término.

Garantías compensatorias

164. Si el derecho de huelga es objeto de restricciones o de prohibiciones, los trabajadores que se vean así privados de un medio esencial de defensa de sus intereses socioeconómicos y profesionales deberían disfrutar de garantías compensatorias, por ejemplo de procedimientos de conciliación y de mediación, que, en caso de que se llegase a un punto muerto en las negociaciones, abrieran paso a un procedimiento de arbitraje que gozase de la confianza de los interesados. Es imprescindible que estos últimos puedan participar en la definición y en la puesta en práctica del procedimiento, que debería, además, prever garantías suficientes de imparcialidad y de rapidez; los laudos arbitrales deberían tener carácter obligatorio para ambas partes y, una vez emitidos, aplicarse rápida y totalmente.

Restricciones relacionadas con los objetivos de la huelga

Huelgas políticas/huelgas de protesta

165. La Comisión siempre ha considerado que las huelgas de naturaleza puramente política no están cubiertas por los principios de libertad sindical (Nota 41). Ahora bien, las dificultades se plantean debido a que a muy a menudo es imposible distinguir en la práctica entre los aspectos políticos y profesionales de una huelga, dado que las políticas adoptadas por un gobierno repercuten frecuentemente de forma inmediata en los trabajadores o los empleadores, como sucedería por ejemplo en caso de congelación general de los precios y los salarios. La legislación de varios países considera, expresa o tácitamente, las huelgas políticas como ilícitas. En otros países, las restricciones al derecho de huelga pueden interpretarse de forma tan amplia que cualquier huelga podría calificarse de política. La Comisión estima que las organizaciones encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores deberían, en principio, poder recurrir a la huelga para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de empleo,

de protección social y de nivel de vida (Nota 42).

Huelgas, negociación colectiva y "paz social"

166. Numerosas legislaciones no prevén restricciones en lo que se refiere al momento en que puede iniciarse una huelga, siempre y cuando se respeten los plazos de preaviso fijados por vía legislativa. Otros sistemas de relaciones laborales se basan en una filosofía radicalmente diferente, con arreglo a la cual los convenios colectivos se conciben como un tratado de paz social de duración determinada; durante ese período, la ley prohíbe las huelgas y los cierres patronales, y los trabajadores y los empleadores pueden recurrir, en compensación, a un procedimiento de arbitraje. Por lo general, esos sistemas sólo permiten recurrir a la huelga como medio de presión para conseguir la adopción de un primer convenio o su renovación. La Comisión, considera que las dos opciones son compatibles con el Convenio y que cada Estado debería tener la posibilidad, por vía legislativa o a través de la práctica, de elegir entre ambas. No obstante, en ambos sistemas no debería impedirse a las organizaciones de trabajadores realizar huelgas en contra de la política económica y social del gobierno, especialmente cuando la protesta no es sólo contra la política sino también contra los efectos de ciertas disposiciones de los convenios colectivos (por ejemplo, el impacto de una política de control del salario impuesta por el gobierno en cláusulas económicas del Convenio).

167. Si se prohíben las huelgas durante la vigencia de los convenios colectivos, esta importante restricción de un derecho fundamental de las organizaciones de trabajadores debe ser compensada con el derecho de recurrir a un procedimiento de arbitraje imparcial y rápido, con arreglo al cual puedan examinarse las quejas individuales o colectivas sobre la interpretación o la aplicación de los convenios colectivos. Ese tipo de procedimiento no sólo permite resolver durante la vigencia de los convenios las inevitables dificultades de aplicación y de interpretación que puedan surgir, sino que también tiene la ventaja de preparar el terreno para las rondas de negociaciones futuras, dado que permite determinar los problemas que se han planteado durante el período de validez del convenio colectivo de que se trate.

Huelgas de solidaridad

168. Ciertos países reconocen la legitimidad de las huelgas de solidaridad, que se plantean cada vez con más frecuencia debido a la tendencia a la concentración de empresas, así como la mundialización de la economía y a la reubicación de los centros de trabajo. La Comisión subraya que a este respecto es preciso hacer muchas distinciones (por ejemplo, en cuanto a la definición exacta del concepto de huelga de solidaridad, a la relación que justifica el recurso a este tipo de huelgas, etc.), pero considera que la prohibición general de las huelgas de solidaridad podría ser abusiva y

que los trabajadores deberían poder emprender esas acciones cuando la huelga inicial con la que se solidarizan sea, en sí misma, legal.

Zonas francas

169. La legislación de un número creciente de países establece un régimen particular de relaciones de trabajo en las zonas francas, las cuales también reciben, a veces, el nombre de zonas de exportación o de zonas industriales (Nota 43). En su Informe general de 1993 (Nota 44), la Comisión se ha referido a este problema que guarda relación con el fenómeno creciente de reubicación de las empresas. Entre otras disposiciones derogatorias del régimen general de relaciones laborales, algunas de esas legislaciones prohíben específica o indirectamente la huelga; esas prohibiciones son incompatibles con las disposiciones del Convenio que establecen que todos los trabajadores, sin ninguna distinción, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, y que estas últimas tienen el derecho de organizar sus actividades y de formular su programa de acción (Nota 45).

Otras condiciones previas

Exigencia de un voto de huelga

170. La legislación de muchos países subordina el ejercicio del derecho de huelga a la aprobación previa de esa acción por un cierto porcentaje de trabajadores. Esta exigencia no plantea, en principio, ningún problema con respecto al Convenio, pero las modalidades de escrutinio, el quórum y la mayoría exigida no deberían ser tales que el ejercicio del derecho de huelga resultase, en la práctica, muy difícil, e incluso imposible. Las condiciones establecidas en las diversas legislaciones varían enormemente, y su compatibilidad con el Convenio puede depender también de elementos concretos, tales como la diseminación o el alejamiento geográfico de los centros de trabajo, o incluso la estructura de la negociación colectiva (por empresas o por industrias); todos esos factores hacen necesario proceder a un examen caso por caso. Si un Estado Miembro considera adecuado prever en su legislación disposiciones que exijan que las acciones de la huelga deban ser votadas por los trabajadores, dicho Estado deberá asegurar que sólo se tomen en consideración los votos emitidos, y que el quórum o la mayoría necesaria se fije a un nivel razonable.

Agotamiento de los procedimientos de conciliación/de mediación

171. La legislación de un gran número de países dispone que, antes de emprender una huelga, deben agotarse los procedimientos de conciliación y de mediación (Nota 46). El espíritu de esas disposiciones es compatible con el artículo 4 del Convenio núm. 98 que persigue el fomento del pleno desarrollo y uso de los procedimientos de negociación

voluntaria de los contratos colectivos (Nota 47). Esos procedimientos deben, no obstante, tener como único objetivo facilitar la negociación; por consiguiente, no deberían ser tan complejos ni ocasionar retrasos tan largos que, en la práctica, resultase imposible la realización de una huelga lícita o que ésta pierda toda su eficacia (Nota 48).

Cláusulas que establecen un plazo de espera, preaviso

172. Muchas legislaciones obligan, además, a los trabajadores y a sus organizaciones a respetar un plazo de preaviso antes de iniciar una huelga (Nota 49), o confieren a las autoridades la facultad de imponer un plazo suplementario de reflexión (Nota 50). Esas disposiciones, en la medida en que se conciben como una etapa más del proceso de negociación, cuyo objetivo es alentar a las partes a sentarse por última vez a negociar antes de recurrir a la huelga, de preferencia con la asistencia de un conciliador o de un mediador especial, deben incluirse entre las medidas adoptadas para estimular y fomentar el desarrollo de la negociación colectiva voluntaria que prevé el artículo 4 del Convenio núm. 98. Ahora bien, el plazo de preaviso tampoco debe constituir en este caso un obstáculo suplementario para las negociaciones y servir únicamente, en la práctica, para que los trabajadores se limiten a esperar la expiración de ese plazo para poder ejercer su derecho de huelga. Dicho plazo debería ser muy corto cuando se añade a un procedimiento de mediación o de conciliación de por sí suficientemente largo, que habrá permitido delimitar claramente los puntos conflictivos pendientes.

Tipos de huelga

173. Cuando la legislación nacional garantiza el derecho de huelga, muy a menudo se plantea el problema de determinar si la acción emprendida por los trabajadores efectivamente constituye una huelga de conformidad con la definición contenida en la ley. En general, cabe considerar como huelga toda suspensión del trabajo, por breve que sea ésta. Ahora bien, establecer esta calificación resulta menos fácil cuando, en lugar de producirse una cesación absoluta de la actividad, se trabaja con mayor lentitud (huelga de trabajo a ritmo lento) o se aplica el reglamento al pie de la letra (huelga de celo). Trátase en ambos casos de huelgas que tienen unos efectos tan paralizantes como la suspensión radical del trabajo. Observando que las legislaciones y las prácticas nacionales son extremadamente variadas sobre este punto, la Comisión estima que las restricciones en relación a los tipos de huelgas sólo se justificarían si la huelga perdiese su carácter pacífico.

El desarrollo de la huelga

Piquetes/ocupación de los lugares de trabajo

174. La institución del piquete de huelga, tiene por objetivo asegurar el éxito de la huelga persuadiendo al mayor número posible de personas a no acudir al trabajo. En general, los tribunales ordinarios o especializados se ocupan de resolver las cuestiones que surgen en relación con este tema. La práctica nacional a este respecto es tal vez más importante que en lo que se refiere a otros asuntos; el piquete de huelga, simple medio de información en ciertos países que excluye toda posibilidad de impedir el acceso al lugar de trabajo de los no huelguistas, puede ser considerado en otros países como una modalidad del derecho de huelga, y la ocupación de los lugares de trabajo como la consecuencia natural del ejercicio de ese derecho; en la práctica, es muy poco frecuente que esos aspectos se pongan en tela de juicio, salvo en casos extremos en que se producen actos de violencia contra personas o se causan daños materiales. Según la Comisión, sería preferible que la imposición de restricciones a los piquetes de huelga y a la ocupación de los lugares de trabajo se limitaran a los casos en que estas acciones dejen de ser pacíficas.

Sustitución de los huelguistas

175. Se plantea un problema particular cuando la legislación o la práctica permiten que las empresas contraten a otros trabajadores para sustituir a sus propios empleados mientras hacen una huelga legal. Este problema es particularmente grave si, en virtud de disposiciones legislativas o de la jurisprudencia, los huelguistas no tienen garantizada, de derecho, su reincorporación a su empleo una vez finalizado el conflicto (Nota 51). La Comisión considera que este tipo de disposiciones o de prácticas menoscaban gravemente el derecho de huelga y repercuten en el libre ejercicio de los derechos sindicales (Nota 52).

Sanciones contra las huelgas

176. La mayoría de las legislaciones que limitan o prohíben el derecho de huelga contienen también disposiciones que prevén la adopción de sanciones contra los trabajadores y los sindicatos que infringen esa prohibición. En algunos países, la realización de una huelga ilegal constituye un delito penal, y sus autores pueden ser condenados al pago de una multa o a una pena de cárcel (Nota 53). En otros países, esa acción puede considerarse como una práctica desleal de trabajo que puede dar lugar a responsabilidad civil y a sanciones disciplinarias.

177. La Comisión considera que únicamente debería ser posible imponer sanciones por acciones de huelga en los casos en que las prohibiciones de que se trate estén de acuerdo con los principios de la libertad sindical. Ahora bien, incluso en tales casos, tanto la "jurisdiccionalización" excesiva de las cuestiones relacionadas con las relaciones laborales como la aplicación de graves sanciones por acciones de huelga pueden provocar más problemas que los que resuelven. La imposición de sanciones

penales desproporcionadas no favorecen en modo alguno el desarrollo de relaciones laborales armoniosas y estables, y, si se imponen penas de prisión, las mismas deberían justificarse en virtud de la gravedad de las infracciones cometidas, y estar sometidas a un control judicial regular. Asimismo, debería existir el derecho de apelar dichas medidas.

178. Por otra parte, ciertas prohibiciones o restricciones al derecho de huelga, que están en conformidad con los principios sobre libertad sindical, prevén en algunas ocasiones sanciones civiles o penales contra los huelguistas y sindicatos que violan estas disposiciones. Según la Comisión, tales sanciones no deberían ser desproporcionadas con la gravedad de las violaciones.

179. La Comisión estima que el derecho de huelga es un corolario indisociable del derecho de sindicación garantizado por el Convenio núm. 87. Ahora bien, ese derecho no es absoluto y, en circunstancias excepcionales, pueden preverse restricciones e incluso prohibiciones del mismo respecto de algunas categorías de trabajadores, en particular de ciertos funcionarios o del personal que desempeña servicios esenciales en el sentido estricto del término, siempre y cuando también se prevean garantías compensatorias. Podría preverse el establecimiento de un servicio mínimo negociado en otros servicios que son de utilidad pública, donde la prohibición de la huelga no puede justificarse. Las disposiciones que obligan, por ejemplo, a las partes a agotar los procedimientos de mediación o de conciliación, o a las organizaciones de trabajadores a respetar ciertas reglas de procedimiento antes de iniciar una huelga, son admisibles, siempre que no imposibiliten o hagan muy difícil en la práctica el ejercicio del derecho de huelga, dado que ello equivaldría, de hecho, a una restricción muy amplia de ese derecho. Al ser la conservación del vínculo laboral una consecuencia normal del reconocimiento del derecho de huelga, del ejercicio de este derecho no debería derivarse el despido o discriminaciones en contra de los huelguistas.

Notas

Nota 1

Si bien no es frecuente que esta situación se produzca en la práctica, los trabajadores se hallan en posición de vulnerabilidad ante este tipo de medidas. Véase, por ejemplo, CLS, 277.o informe, caso núm. 1540 (Reino Unido), párrs. 47-98.

Nota 2

CIT, 30.a reunión, 1947, Informe VII, Libertad sindical y relaciones de trabajo.

Nota 3

CIT, 30.a reunión, 1947, Informe VII, Libertad sindical y relaciones de trabajo, págs. 30, 31, 34, 46, 52, 73-74.

Nota 4

"... el reconocimiento del derecho sindical de los funcionarios públicos no tiene relación alguna con la cuestión del derecho de esos funcionarios a la huelga, problema que aquí está enteramente fuera de lugar". Ibíd., pág. 107, "... si las partes recurren de común acuerdo a un organismo de conciliación, deberán también abstenerse de huelgas o de paros patronales mientras la conciliación esté en curso". Ibíd., pág. 119.

Nota 5

El apartado d) de ese artículo prohíbe el trabajo forzoso u obligatorio "como castigo por haber participado en huelgas;".

Nota 6

"4. Si un conflicto ha sido sometido a un procedimiento de conciliación con el consentimiento de todas las partes interesadas, debería estimularse a las mismas para que se abstengan de recurrir a huelgas y a lockouts mientras dure el procedimiento de conciliación..."

"6. Si un conflicto ha sido sometido al arbitraje, con el consentimiento de todas las partes interesadas, para su solución final, debería estimularse a las partes para que se abstengan de recurrir a huelgas y a lockouts mientras dure el procedimiento de arbitraje y para que acepten el laudo arbitral..."

"7. Ninguna de las disposiciones de esta Recomendación podrá interpretarse en modo alguno en menoscabo del derecho de huelga."

Nota 7

Por ejemplo, el párrafo 15 de la Resolución sobre los derechos sindicales y su relación con las libertades civiles, 1970; la parte I, 3), de la Resolución sobre la protección del derecho sindical y de las negociaciones colectivas, tercera Conferencia del Trabajo de los Estados de América Miembros de la Organización Internacional del Trabajo, México, 1946, y los párrs. 13 (2) y 17 de la "Resolución sobre las relaciones industriales en los transportes internos, 1947".

Nota 8

De los 83 Estados Miembros de la OIT que han ratificado tanto el Convenio núm. 87 como el Pacto, cuatro, (Japón, Noruega, Países Bajos y Trinidad y Tabago) han formulado una reserva que se refiere, específicamente, al art. 8.1.d). Otros cuatro países (Argelia, India, México y Nueva Zelandia) adjuntaron a su ratificación una declaración o reserva general respecto del art. 8. El Japón formuló una declaración de interpretación sobre el personal de extinción de incendios. Francia declaró que aplicaría las disposiciones del Pacto relacionadas con el derecho de huelga, de conformidad con el art. 6.4 de la Carta Social Europea.

Nota 9

Sobre la génesis de la Carta Social Europea y la influencia que han ejercido en la misma las normas de la OIT, véase Revista Internacional del Trabajo, vol. LXXXIV, núm. 5, nov. de 1961, págs. 417 a 419, y núm. 6, dic. de 1961, págs. 547 a 549.

Nota 10

Carta internacional americana de garantías sociales, adoptada por la novena Conferencia Internacional Americana, Bogotá, 1948. El párrafo sexto del Preámbulo, texto que data de la misma época que los convenios de la OIT sobre la libertad sindical, declara que es "de interés público, desde el punto de vista internacional, la expedición de una legislación social lo más completa posible que dé a los trabajadores garantías y derechos en escala no inferior a la indicada en los convenios y recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo".

Nota 11

Protocolo adicional de 1988, denominado "Protocolo de San Salvador".

Nota 12

Por ejemplo, Argentina, Burkina Faso, Francia, Portugal, Rumania, Rwanda.

Nota 13

Por ejemplo, Irlanda, Reino Unido.

Nota 14

Segundo informe, 1952, caso núm. 28 (Jamaica), párr. 68.

Nota 15

Cuarto informe, 1953, caso núm. 5 (India), párr. 27.

Nota 16

Recopilación, párrs. 362 y 363.

Nota 17

Recopilación, pág. 2.

Nota 18

Recopilación, párrs. 366, 379, 416, 438, 443.

Nota 19

Estudio general, 1959, párr. 68.

Nota 20

Estudio general, 1973, párr. 107.

Nota 21

Estudio general, 1983, párrs. 200 y 205.

Nota 22

Artículo 3, párr. 1: "Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho ... de organizar ... sus actividades y el de formular su programa de acción";

Artículo 3, párr. 2: "Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal";

Artículo 8, párr. 2. La legislación del país, que las organizaciones y sus miembros deben respetar, no "menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las

garantías previstas por el presente Convenio".

Nota 23

Ahora bien, cabe señalar que la protección prevista en el art. 1, d), del Convenio núm. 105 (abolición del trabajo forzoso) se aplica a todo individuo, y que el derecho de huelga que reconocen los demás instrumentos internacionales mencionados en el párr. 143 del presente Estudio se aplica también a los trabajadores individuales.

Nota 24

Por ejemplo, la Comisión solicitó al Gobierno de Chad que derogara específicamente la ordenanza núm. 30, de 26 de noviembre de 1975 "que suspende todo movimiento de huelga en el país" (ICE, 1993, pág. 203).

Nota 25

Por ejemplo, Antigua y Barbuda: arts. 19, 20 y 21 de la ley de 1976 sobre el Tribunal del Trabajo. Honduras: art. 555 (2) del Código del Trabajo. Kuwait: art. 88 del Código del Trabajo. Malta: arts. 27 y 34 de la ley de 1976 sobre las relaciones de trabajo. Trinidad y Tabago: art. 65 de la ley sobre las relaciones de trabajo, enmendada en 1978.

Nota 26

Por ejemplo, Bolivia: art. 113, c), de la Ley General del Trabajo, de 1939. Colombia: arts. 448 (3) y (4), y 450 (1), g), del Código Sustantivo del Trabajo. Côte d'Ivoire: art. 183 del Código del Trabajo. Dominica: art. 59 (1) de la ley núm. 18 sobre las relaciones de trabajo, de 1986, en su tenor modificado. Filipinas: art. 263, g) e i), del Código del Trabajo. Guyana: art. 3 de la ley sobre el arbitraje en los servicios públicos y de salud pública. Nigeria: decreto núm. 7, de 1976, sobre los conflictos de trabajo. Senegal: arts. 238 a 245 del Código del Trabajo. Swazilandia: art. 63 (1) de la ley de 1980 sobre las relaciones de trabajo.

Nota 27

Ya en el Informe de 1959, la Comisión había formulado comentarios sobre este asunto, en particular en lo que respecta a las restricciones aplicables a la administración pública y a los servicios esenciales (párr. 68).

Nota 28

Por ejemplo, Côte d'Ivoire, España, Fiji, Francia, Gabón, Polonia.

Nota 29

Por ejemplo, Bolivia, República de Corea.

Nota 30

Por ejemplo, República Centroafricana, Guatemala, Italia, Lesotho, Luxemburgo, Portugal.

Nota 31

Por ejemplo, Argelia, Australia, Egipto, Hungría, India, Islandia, Mauritania, Suecia.

Nota 32

Por ejemplo, Canadá: ley sobre las relaciones de trabajo en la administración pública (elección entre dos procedimientos, uno de los cuales excluye la huelga, que los trabajadores pueden modificar periódicamente).

Nota 33

Por ejemplo, Alemania: Beamte, Arbeitnehmer (Angestellte, Arbeiter). Turquía: trabajadores manuales y empleados de oficina.

Nota 34

Estudios generales: 1959, párr. 68; 1973, párr. 109; 1983, párr. 214.

Nota 35

Por ejemplo, Argelia, República Dominicana, Haití, Hungría, Lesotho.

Nota 36

Por ejemplo, Bolivia: decreto supremo núm. 1598, de 1950. Colombia: arts. 430 y 450 (1), a), del Código Sustantivo del Trabajo y decretos núms. 414 y 437, de 1952; 1543, de 1955; 1593, de 1959; 1167, de 1963; 57 y 534 de 1967. Ecuador: art. 503 de la ley núm. 133 por la que se reforma el Código del Trabajo. Etiopía: art. 136 (2) de la proclama núm. 42/1993 del trabajo. Grecia: art. 4 de la ley núm. 1915, de 1990. Malí:

decreto núm. 90-562/P-RM, de 22 de diciembre de 1990. Swazilandia: art. 65 (6) de la ley de 1980 sobre las relaciones de trabajo.

Nota 37

Por ejemplo, Côte d'Ivoire: art. 183 del Código del Trabajo. Dominica: art. 59 (1), b), de la ley núm. 18, de 1986, sobre las relaciones de trabajo, en su tenor modificada. Trinidad y Tabago: art. 65 de la ley sobre las relaciones de trabajo. Túnez: art. 384 del Código del Trabajo.

Nota 38

Por ejemplo, Filipinas: art. 263, g) e i), del Código del Trabajo. Guatemala: art. 243, d), del Código de Trabajo. Pakistán: art. 33 (1) de la ordenanza de 1969 sobre las relaciones de trabajo. Rumania: arts. 38 a 43 de la ley núm. 15, de 1991, sobre la solución de los conflictos colectivos del trabajo.

Nota 39

Estudio general, 1983, párrs. 213 y 214. Véase también la observación de la Comisión sobre este punto en lo que se refiere al Ecuador (ICE, 1993, pág. 207). En lo que respecta a Lesotho, la Comisión ha tomado nota con satisfacción de que el Código de Trabajo de 1992 define en su art. 232 (1) los servicios esenciales en el sentido indicado a continuación (ICE, 1993, págs. 221-222).

Nota 40

Por ejemplo, en la industria siderúrgica, el funcionamiento continuo de los altos hornos. Véase también: CLS, 273.er informe, caso núm. 1521 (Turquía) párr. 39; 268.o informe, caso núm. 1486 (Portugal) párr. 187.

Nota 41

Estudios generales: 1959, párr. 69; 1973, párr. 113; 1983, párr. 216.

Nota 42

Véase también el capítulo IV, párr. 130-133.

Nota 43

Por ejemplo, Bangladesh: ley de 1980 sobre la competencia de las zonas francas de exportación; Pakistán: ordenanza de 1980 y reglamento de 1982 sobre las zonas francas de exportación; Togo: no hay disposiciones sobre las relaciones laborales en las zonas francas de exportación.

Nota 44

(ICE 1993, párrs. 58 a 61.) Véase también cap. III, párr. 60.

Nota 45

Véase, también: CLS, 241.er informe, caso núm. 1323 (Filipinas), párr. 371; 253.er informe, caso núm. 1383 (Pakistán), párr. 98.

Nota 46

Por ejemplo, Bahamas, Bulgaria, Camerún, Madagascar, Marruecos, Polonia, Tailandia, Venezuela, Zambia.

Nota 47

Cuando la conciliación y el arbitraje son voluntarios, conviene tener en cuenta el párr. 7 de la Recomendación sobre la conciliación y el arbitraje voluntarios, 1951 (núm. 92), que reza lo siguiente: "Ninguna de las disposiciones de esta Recomendación podrá interpretarse en modo alguno en menoscabo del derecho de huelga".

Nota 48

Véase, por ejemplo, en lo que se refiere a los obstáculos administrativos y a las dificultades prácticas con que se tropieza para emprender legalmente acciones de huelga, CLS 279.o informe, caso núm. 1566 (Perú), párr. 89.

Nota 49

Por ejemplo, Argelia, República Centroafricana, Djibouti, Guinea, Namibia, Polonia. En algunos países, por ejemplo en Francia, la legislación impone esa obligación únicamente al sector público, mientras que en el sector privado permite a las partes negociar este asunto.

Nota 50

En general, se exige un plazo de preaviso idéntico para el cierre patronal.

Nota 51

CLS, 278.o informe, caso núm. 1543 (Estados Unidos), párr. 93; según la jurisprudencia, se realiza una distinción entre "práctica de trabajo desleal" y huelgas "económicas". Véase también el párr. 139, en lo que respecta a la conservación del vínculo laboral.

Nota 52

Algunos países han adoptado una legislación que prohíbe a los empleadores la contratación de trabajadores ajenos a la empresa para asegurar la continuación de la producción o los servicios. Por ejemplo, Bulgaria, Canadá (Quebec, Ontario y Colombia Británica); se prevén ciertas excepciones en lo que se refiere al personal directivo; Grecia, Turquía.

Nota 53

Por ejemplo, Ecuador (ICE, 1992, pág. 354); Filipinas (ICE, 1993, pág. 314); Sudán (ICE, 1993, págs. 326-328); República Arabe Siria (ICE, 1993, pág. 326); Tailandia (ICE, 1992, págs. 379-382). Por el contrario, la Comisión ha recientemente tomado nota con satisfacción de la derogación de tales disposiciones en Costa Rica (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 87).

Disolución y suspensión de las organizaciones por vía administrativa



Capítulo VI. Disolución y suspensión de las organizaciones por vía administrativa

Introducción

180. El artículo 4 del Convenio dispone que las organizaciones de trabajadores y de empleadores no están sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa, y de conformidad con el artículo 6, esta garantía rige también para las federaciones y confederaciones. Las medidas administrativas de esta índole constituyen una de las formas más extremas de injerencia de las autoridades públicas en las actividades de las organizaciones dado que ponen fin al ejercicio de las actividades sindicales. Por ello, la Comisión examina con sumo cuidado todos los elementos que permitan establecer si una disolución o una suspensión - o cualquier otra medida que tenga los mismos efectos prácticos - menoscaba de alguna manera las garantías previstas en el Convenio.

181. El artículo 4 del Convenio completa la protección relativa a la constitución y al funcionamiento de las organizaciones brindando a éstas una garantía contra toda disolución o suspensión arbitraria por vía administrativa, pero esto no constituye en modo alguno una inmunidad con relación al derecho común puesto que, de conformidad con el párrafo 1 del artículo 8 del Convenio, las organizaciones y los miembros de las mismas están obligados a respetar la legalidad. Así, por ejemplo, una organización que pretendiera atentar contra la seguridad interna y externa del Estado no podría invocar el principio de la libertad sindical para eludir la aplicación de las normas de derecho común, que rigen para todas las asociaciones ilícitas (Nota 1). Sin embargo, el corolario de esta obligación impuesta a las organizaciones y a sus miembros es lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 8, según el cual la legislación no debe menoscabar ni ser aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas en el Convenio.

Disolución y suspensión de las organizaciones

182. En muchas legislaciones nacionales se dispone que sólo las autoridades judiciales

pueden pronunciar la disolución o la suspensión de una organización que haya violado la ley (Nota 2); en algunos casos, incluso, se exige que la solicitud sea presentada por el encargado del registro correspondiente (Nota 3). No obstante, ciertas legislaciones prevén la disolución o la suspensión por vía administrativa (Nota 4). En esos casos, la situación varía en función de diversos factores: la posibilidad de interponer un recurso judicial contra la decisión administrativa, el alcance del examen del tribunal y el efecto del recurso (suspensivo o no).

183. Además de las situaciones en que las organizaciones pueden ser disueltas o suspendidas de conformidad con la legislación sobre las relaciones de trabajo, esas medidas pueden ser también el resultado de una decisión del Poder Ejecutivo adoptada en virtud de una ley de plenos poderes (Nota 5), de un decreto especial (Nota 6) o incluso de un estado de emergencia (Nota 7). Como puso de relieve la Comisión de Encuesta sobre Polonia "... si bien es exacto que el artículo 4 del Convenio únicamente se refiere a las medidas tomadas por vía administrativa, no es menos cierto que una disolución por vía legislativa acarrea efectos tan irremediables como una decisión administrativa definitiva, ya que ambas no pueden ser objeto de recurso ante órganos independientes" (Nota 8). Lo esencial es pues determinar si una disolución por vía legislativa impide a los trabajadores mantener su afiliación y desarrollar libremente sus actividades en los sindicatos que estimen convenientes; si tal es el caso, dicha legislación no está en conformidad con el Convenio.

184. Ciertas medidas, que no pueden calificarse en sentido estricto de disolución o de suspensión por vía administrativa, plantean no obstante dificultades porque acarrean efectos similares para las organizaciones en cuestión. Puede tratarse por ejemplo de la pérdida de ventajas esenciales en el ejercicio de sus actividades o de una condición fundamental para su existencia: la cancelación arbitraria por una autoridad administrativa (Nota 9) de la inscripción en el registro correspondiente o la anulación o suspensión de la personalidad jurídica (Nota 10). Pueden también incluirse en esta categoría las disposiciones que dan lugar a una disolución o una paralización de hecho de las actividades de una organización, por ejemplo, cuando se priva a una organización de sus recursos financieros (suspensión definitiva o por tiempo prolongado de la deducción de las cotizaciones) en aplicación de una ley en sí contraria a los principios de la libertad sindical.

185. Todas las medidas mencionadas suponen graves riesgos de injerencia de las autoridades en la existencia misma de las organizaciones y, por consiguiente, deberían preverse las garantías necesarias, particularmente por vía judicial, para evitar todo riesgo de arbitrariedad. Es preferible que la legislación no permita la disolución o la suspensión de las organizaciones de trabajadores y de empleadores por vía administrativa, pero de admitirse esa posibilidad, la organización a la cual se aplican esas medidas debería poder interponer un recurso ante un órgano judicial

independiente e imparcial que tenga competencia para examinar el caso en cuanto al fondo, estudiar los motivos en que se basan las medidas administrativas y, en su caso, anular dicha medida (Nota 11). Por otra parte, la decisión administrativa no debería surtir efecto antes de que se haya pronunciado una decisión final. Las medidas de disolución o suspensión que se adopten en una situación de emergencia deberían acompañarse, asimismo, de garantías judiciales normales, incluido el derecho de interponer un recurso ante los tribunales contra la decisión de suspender o disolver una organización sindical.

Patrimonio de los sindicatos

186. La disolución de una organización plantea el problema de la repartición o la transferencia de sus activos. Algunas legislaciones contienen disposiciones al respecto que varían en función del carácter voluntario o no de la medida de que se trate (Nota 12). En cuanto a la repartición del patrimonio sindical, la Comisión comparte la opinión del Comité de Libertad Sindical de que los bienes deben destinarse a las finalidades para las que habían sido adquiridos (Nota 13).

187. Se ha planteado un problema particular que subsiste, sobre todo en varios países de Europa central y oriental en los que, a raíz del proceso de transformación política, económica y social en curso, se han adoptado recientemente leyes especiales relativas a la repartición de los bienes de las antiguas organizaciones sindicales unicas (Nota 14). Estas medidas legislativas deben tener en cuenta, que esos sindicatos ejercían con frecuencia funciones que competen habitualmente al Estado en un sistema de pluralismo sindical y que disponían de los recursos y los activos correspondientes. La Comisión estima que la utilización de la vía legislativa para resolver la cuestión de la devolución del patrimonio sindical no es en sí incompatible con el Convenio. Sin embargo, corresponde al gobierno y a todas las organizaciones sindicales interesadas cooperar en la búsqueda de una fórmula definitiva que permita, por un lado, que el gobierno recupere los bienes que necesita para el cumplimiento de sus nuevas funciones y, por otro, que todos los sindicatos tengan la posibilidad de desempeñar efectivamente su actividad con total independencia y en un pie de igualdad. Con tal finalidad, las autoridades deberían consultar a las organizaciones sindicales representativas del país antes de adoptar medidas legislativas (Nota 15).

188. La disolución y la suspensión de las organizaciones sindicales constituyen formas extremas de intervención de las autoridades en las actividades de las organizaciones. Es importante, pues, que esas medidas vayan acompañadas de todas las garantías necesarias, garantías que sólo puede asegurar un procedimiento judicial normal, el cual debería, además, tener un efecto suspensivo. En lo que respecta a la repartición del patrimonio sindical en caso de disolución, los bienes deberían destinarse a las finalidades para las cuales habían sido adquiridos. Las autoridades y el conjunto de las

organizaciones interesadas deberían procurar conjuntamente que todos los sindicatos tengan la posibilidad de desarrollar sus actividades con total independencia y en un pie de igualdad.

Notas

Nota 1

CIT, 30.a reunión, 1947, Libertad sindical y relaciones del trabajo, op. cit., capítulo II, nota 4, pág. 114.

Nota 2

Por ejemplo, Argentina, Belarús, Grecia. Con relación a Finlandia, la Comisión ha tomado nota con satisfacción de la adopción de la ley núm. 503 sobre las asociaciones, en virtud de la cual, desde el 1.o de enero de 1990, las asociaciones sólo pueden ser pasibles de suspensión por decisión judicial (ICE 1991, pág. 188).

Nota 3

Por ejemplo, Pakistán: art. 10 de la ordenanza de 1969 sobre las relaciones de trabajo.

Nota 4

Por ejemplo, Bolivia: art. 129 del decreto reglamentario de 23 de agosto de 1943; según el Gobierno esta disposición no se aplica en la práctica. Yemen: facultad del Consejo de Ministros de disolver un sindicato (art. 157 del Código del Trabajo, de 1964). Por el contrario, la Comisión ha tomado nota con interés de la derogación de las disposiciones que permitían a las autoridades administrativas disolver los sindicatos en Guatemala (ICE, 1993, pág. 215) y Madagascar (ICE, 1993, pág. 223).

Nota 5

En Polonia, por ejemplo, la ley marcial de 13 de diciembre de 1981 había suspendido totalmente las actividades de los sindicatos, y conforme a la ley de 8 de octubre de 1982 sobre los sindicatos se habían disuelto todas las organizaciones sindicales; la Comisión ha tomado nota con satisfacción de que, en una primera etapa, esa ley fue modificada en 1989 (ICE 1990, pág. 217) y posteriormente derogada en 1991 (ICE 1992, pág. 250). En Turquía, tras la toma del poder por las autoridades militares en

1980, se suspendieron algunos sindicatos y se incautaron sus bienes; asimismo, se detuvo a un gran número de dirigentes sindicales; esas medidas fueron suprimidas en 1991.

Nota 6

En la República Centroafricana, por ejemplo, en 1981 se había disuelto la Unión General de Trabajadores de Centroafrica (UGTC) y se habían suspendido todas las actividades sindicales por decreto presidencial. La Comisión ha tomado nota con interés de la supresión de esas medidas en 1988 (ICE 1990, pág. 185).

Nota 7

Por ejemplo, el estado de emergencia que estaba en vigor en Nicaragua desde hacía varios años fue levantado en 1988. Véase Informe de la Comisión de Encuesta sobre Nicaragua, op. cit., cap. II, nota 3, párrs. 173 a 175.

Nota 8

Informe de la Comisión de Encuesta sobre Polonia, op. cit., cap. II, nota 49, párr. 497.

Nota 9

Por ejemplo, Reino Unido (Isla de Man): facultad discrecional del encargado principal del Registro de anular inscripciones en ciertos casos (art. 4 de la ley de 1991 sobre los sindicatos); a este respecto, el Comité de Libertad Sindical consideró que la posibilidad de presentar un recurso - sin efecto suspensivo - es insuficiente para hacer que sea aceptable la disposición relativa a la anulación (284.o informe, caso núm. 1633, párrs. 383 y 384). Véase también al respecto 284.o informe, caso núm. 1508 (Sudán), párr. 435.

Nota 10

Por ejemplo, Ghana: art. 14 de la ordenanza de 1941 sobre los sindicatos. India: arts. 10 y 11 de la ley sobre los sindicatos. Kenya: arts. 17 y 18 de la ley sobre los sindicatos. Malawi: art. 16 de la ley sobre los sindicatos. Sri Lanka: arts. 15 a 18 de la ordenanza sobre los sindicatos.

Nota 11

Ese recurso existe en varios países, por ejemplo: Reino Unido (Hong Kong); Zambia.

En otras legislaciones, en cambio, no se prevé ese tipo de recurso; por ejemplo, El Salvador (art. 230 del Código de Trabajo, de 1972); Malasia (art. 71 A de la ley sobre los sindicatos); Singapur (arts. 17 y 18 de la ley sobre los sindicatos); Somalia (art. 27 del Código del Trabajo, de 1972). Véase también Recopilación, párrs. 497 y 498.

Nota 12

Por ejemplo, Argelia (arts. 32 y 33 de la ley núm. 90-14 sobre las modalidades del ejercicio del derecho sindical). Guinea (art. 264 del Código del Trabajo, de 1988). Véase también: Recopilación, párr. 504.

Nota 13

CLS, 194.o informe, caso núm. 900 (España), párr. 261; 286.o informe, caso núm. 1623 (Bulgaria), párr. 506.

Nota 14

Por ejemplo, Bulgaria: ley de 19 de diciembre de 1991 sobre el patrimonio de los sindicatos búlgaros. Hungría: ley núm. 28, de 11 de julio de 1991, sobre a la protección de los bienes sindicales y por la que se garantizan a los trabajadores posibilidades equitativas para organizarse y a sus organizaciones posibilidades equitativas de funcionamiento, y ley núm. 29, de 11 de julio de 1991, sobre la naturaleza voluntaria de las cuotas sindicales. Polonia: art. 45 de la ley de 23 de mayo de 1991 sobre los sindicatos.

Nota 15

CLS, 286.o informe, caso núm. 1623 (Bulgaria), párr. 511; 287.o informe, caso núm. 1637 (Togo), párr. 82.

Derecho de las organizaciones de constituir federaciones y confederaciones y de afiliarse a organizaciones internacionales



Capítulo VII. Derecho de las organizaciones de constituir federaciones y confederaciones y de afiliarse a organizaciones internacionales

Introducción

189. El artículo 5 del Convenio núm. 87 dispone que "las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de constituir federaciones y confederaciones, así como el de afiliarse a las mismas, y toda organización, federación o confederación tiene el derecho de afiliarse a organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores". Completa este derecho el artículo 6, que estipula lo siguiente: "Las disposiciones de los artículos 2, 3 y 4 (de este Convenio) se aplican a las federaciones y confederaciones de organizaciones de trabajadores y de empleadores". Así pues, el Convenio núm. 87 no se limita a reconocer a las organizaciones el derecho de crear organizaciones de grado superior, sino que también hace extensivos a éstas los derechos que se reconocen a las organizaciones de base.

Derecho de federación y de confederación

190. A efectos de coordinar sus actividades y de desarrollar su acción con mayor eficacia, las organizaciones de trabajadores se agrupan por lo general en federaciones, ya sea de estructura vertical, o sea, constituidas por organizaciones que representan a categorías profesionales idénticas o análogas, ya de estructura horizontal, es decir, compuestas de organizaciones que representan a los trabajadores de una misma región pero pertenecientes a categorías profesionales distintas. A su vez, las federaciones suelen constituir confederaciones de carácter nacional o interprofesional. Si bien los problemas y las modalidades de acción de las organizaciones de empleadores son diferentes, cuando experimentan idénticas preocupaciones de coordinación y de eficacia proceden a unirse en agrupaciones profesionales o interprofesionales, a los niveles local, regional o nacional. En numerosos países, las organizaciones de trabajadores y de empleadores pueden ejercer estos derechos con plena libertad (Nota 1), pero en ciertos casos la legislación les impone restricciones muy

rigurosas que a veces hasta pueden dar lugar a una prohibición de hecho.

Restricciones impuestas al derecho de federación y de confederación

191. Son de muy diversa índole las restricciones que se imponen a este respecto, y hay incluso legislaciones nacionales que prevén varias limitaciones a la vez, entre las que cabe señalar la exigencia de un número mínimo demasiado elevado de organizaciones afiliadas (Nota 2); la prohibición de constituir más de una federación o confederación por profesión (Nota 3), rama de actividad (Nota 4) o región (Nota 5); la enumeración por la ley de las federaciones y confederaciones que legalmente es posible crear (Nota 6); el requisito de obtener una autorización previa para crear organizaciones de grado superior (Nota 7), y la subordinación de su constitución a la satisfacción de distintas condiciones excesivas (Nota 8). Las disposiciones de esta índole son contrarias a los términos precisos del Convenio.

192. Al igual que ocurre en el caso de la formación de organizaciones de base, los problemas más serios se presentan en aquellos países cuya legislación establece, sea directa, sea indirectamente, un sistema de unicidad sindical (o no autoriza sino una sola confederación nacional de empleadores), situación que ya se ha examinado y comentado en el capítulo III en relación con los diversos aspectos del monopolio sindical (Nota 9).

193. Hay también legislaciones por las que se establecen prohibiciones que atañen concretamente a categorías especiales de trabajadores, en particular los trabajadores agrícolas (Nota 10) o los empleados del sector público (Nota 11). En lo que respecta a estos últimos, la prohibición puede derivarse de manera implícita de las disposiciones por las que se les prohíbe afiliarse a organizaciones que tienen derecho a recurrir a la huelga. Como ya se ha indicado (Nota 12), si bien cabe admitir que las organizaciones de base del personal de la función pública se limiten a esta categoría de trabajadores, ello no obstante deberían gozar de libertad para afiliarse a las federaciones y confederaciones que estimen convenientes, incluidas aquellas que engloban también a organizaciones del sector privado. En cuanto a las organizaciones de trabajadores agrícolas, a juicio de la Comisión, ningún motivo justifica que se les prohíba afiliarse a órganos superiores integrados también por sindicatos de otros sectores.

194. Los motivos que incitan a los trabajadores y a los empleadores a agruparse en función de sus intereses y problemas comunes también entran en juego cuando se trata de elegir una organización de grado superior. Además, dado el carácter por lo general más global que tienen los problemas que se discuten y negocian a nivel superior, puede darse el caso de que prefieran afiliarse a agrupaciones de ámbito más amplio desde el punto de vista profesional, interprofesional, geográfico, o los tres. Así pues, las garantías que se reconocen a las organizaciones de trabajadores y de empleadores

implican que éstas gozan de plena libertad para agruparse en federaciones y confederaciones sin que intervengan las autoridades públicas. Su libertad de elección debe respetarse incluso en los casos en que, en un determinado momento, las organizaciones de trabajadores y de empleadores hayan optado por una organización central única, situación que la legislación no debería institucionalizar.

Restricciones impuestas a las actividades de las federaciones y confederaciones

195. A tenor del artículo 6 del Convenio, las garantías que se reconocen a las organizaciones de base son también extensivas a las organizaciones de nivel superior. Así pues, la mayoría de los comentarios formulados por la Comisión sobre los derechos de las organizaciones de base son aplicables, con las correspondientes adaptaciones, a las federaciones y confederaciones, especialmente en lo que atañe a su funcionamiento interno y a sus actividades. Si bien diversas legislaciones nacionales les reconocen de manera expresa o implícita esos derechos, a veces están sujetos a ciertas restricciones, concretamente en lo que se refiere a sus actividades (Nota 13), a la huelga (Nota 14), o a la negociación colectiva (Nota 15). Las disposiciones de esta índole pueden menoscabar gravemente el desarrollo de las relaciones de trabajo, sobre todo en el caso de los pequeños sindicatos que no siempre pueden defender eficazmente los intereses de sus afiliados al no serles posible reclutar de entre el escaso número de sus afiliados a suficientes dirigentes con buena formación. En lo que respecta a la negociación colectiva, los interlocutores sociales deberían, en particular, poder elegir por sí mismos, sin cortapisas por parte de las autoridades, el nivel en que ha de celebrarse (nivel central, por rama de actividad o por empresa) (Nota 16).

Afiliación a organizaciones internacionales

196. El artículo 5 del Convenio estipula que las organizaciones de base, así como las federaciones y confederaciones, tienen el derecho de afiliarse a organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores. Como se indicó cuando se realizaron los trabajos preparatorios del Convenio (Nota 17), el artículo 5 reconoce de esta suerte la solidaridad de intereses que une a los trabajadores o a los empleadores, solidaridad que no se limita a una empresa o a una industria determinada, ni siquiera a una economía nacional, sino que se extiende a toda la economía internacional. Por otra parte, la Organización de las Naciones Unidas y la Organización Internacional del Trabajo han reconocido formalmente a ciertas organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores concediéndoles estatuto consultivo.

197. Hay ciertas legislaciones nacionales que limitan el derecho de afiliación internacional confiriéndolo exclusivamente a ciertas organizaciones (Nota 18), subordinándolo a una autorización previa de los poderes públicos (Nota 19) o autorizándolo únicamente a condición de que se cumplan ciertas condiciones

establecidas por la ley. En lo que respecta a las medidas de asistencia que se derivan de la afiliación a una organización internacional, hay leyes nacionales por las que se prohíbe a los sindicatos recibir ayudas o subvenciones financieras de organizaciones extranjeras (Nota 20). Se han presentado al Comité de Libertad Sindical diversas quejas relacionadas con casos en que las autoridades establecían limitaciones a los contactos entre organizaciones afiliadas a una misma organización internacional (Nota 21) o en que se había impedido a organizaciones o a sus representantes participar en congresos y actividades de organizaciones internacionales (Nota 22). A este respecto, las medidas legislativas de esa índole o los actos de las autoridades que dan lugar al mismo resultado plantean serias dificultades en relación con el Convenio.

198. Para poder defender mejor los intereses de sus mandantes, las organizaciones de trabajadores y de empleadores han de tener derecho a constituir las federaciones y las confederaciones que estimen convenientes, las cuales, por su parte, deberían disfrutar de los distintos derechos que se reconocen a las organizaciones de base, especialmente en lo que respecta a la libertad de funcionamiento, de actividades y de programa de acción. La solidaridad internacional de los trabajadores y de los empleadores exige también que sus federaciones y confederaciones nacionales puedan unirse y actuar libremente en el ámbito internacional.

Notas

Nota 1

Por ejemplo, Belarús, Côte d'Ivoire, Francia, Marruecos, Panamá, Polonia, Rumania, Federación de Rusia.

Nota 2

Por ejemplo, Brasil: cinco organizaciones de base, como mínimo, a condición de que representen a la mayoría de los trabajadores en una rama de actividad o de profesiones idénticas, similares o conexas (arts. 534 y 535 de la Codificación de las Leyes del Trabajo). El Salvador: por lo menos diez organizaciones de trabajadores y tres organizaciones de empleadores para poder constituir una federación, y por lo menos tres federaciones de trabajadores y de empleadores para constituir una confederación (art. 257 del Código de Trabajo). Filipinas: diez organizaciones de base para constituir una federación (art. 237, a), del Código del Trabajo).

Nota 3

Por ejemplo, Nigeria: art. 28 del decreto de 1973 sobre los sindicatos.

Nota 4

Por ejemplo, Kuwait: los sindicatos vienen obligados a constituir federaciones por actividades idénticas o por industrias que produzcan bienes o proporcionen servicios similares (art. 79 del Código del Trabajo, de 1964).

Nota 5

Por ejemplo, Filipinas: prohibición de constituir federaciones o confederaciones que abarquen a más de una industria en una misma región (art. 238 del Código del Trabajo).

Nota 6

Por ejemplo, Brasil: art. 535 de la Codificación de las Leyes del Trabajo.

Nota 7

Por ejemplo, Yemen, artículos 154 y 158 del Código de Trabajo (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 87).

Nota 8

Por ejemplo, República Dominicana: se exige el voto de dos tercios de los miembros de las federaciones para constituir una confederación (art. 383 (2) del Código de Trabajo, de 1992). Véase también CLS, 279.o informe, caso núm. 1581 (Tailandia), párr. 474.

Nota 9

En algunos países se designan o instituyen mediante legislación, por su nombre, una central (por ejemplo, Cuba) o un sindicato nacional (por ejemplo, Kenya, Uganda). Véase también Ghana (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 87).

Nota 10

Por ejemplo, Liberia: los trabajadores agrícolas tienen prohibido afiliarse a organizaciones de trabajadores de la industria (art. 4601-A de la ley del trabajo).

Nota 11

Por ejemplo, Malasia: los trabajadores de los organismos públicos no pueden afiliarse sino a sindicatos integrados exclusivamente por trabajadores de organismos públicos (art. 27 de la ley sobre los sindicatos).

Nota 12

Véase el cap. III, párr. 86.

Nota 13

Por ejemplo, Swazilandia: las federaciones no gozan del derecho de ejercer actividades políticas y deben ceñirse a desempeñar funciones de consulta y de servicio (art. 33 de la ley de 1980 sobre las relaciones de trabajo); la Comisión ha recordado que las federaciones, al igual que las organizaciones de base, deben poder manifestar públicamente sus opiniones sobre la política económica y social del Gobierno (ICE 1990, pág. 222).

Nota 14

Por ejemplo, en Colombia (ICE, 1993, pág. 195) y en Honduras (ICE, 1993, pág. 218) las federaciones y confederaciones no pueden declarar la huelga.

Nota 15

Por ejemplo, El Salvador: las federaciones y confederaciones gozan de los mismos derechos que las organizaciones de base, con excepción del derecho de negociación colectiva (arts. 228 y 260 del Código de Trabajo). En lo que respecta a Uruguay, la Comisión tomó nota con satisfacción de que se había declarado la nulidad de las disposiciones por las que se negaba el derecho de negociación de convenios colectivos a las organizaciones que no fueran de primer grado (ICE 1987, pág. 318).

Nota 16

Véase también el cap. X, párrafo 249.

Nota 17

CIT, 31.a reunión, 1947, Informe VII, Libertad sindical y relaciones del trabajo.

Nota 18

Por ejemplo, Iraq: art. 27 (8) de la ley sobre los sindicatos. Por el contrario, en lo que atañe a Etiopía, la Comisión ha tomado nota con satisfacción de la derogación de las disposiciones legislativas por las que se confería a la central única el derecho exclusivo de firmar acuerdos con organizaciones internacionales (ICE, 1993, párr. 210). Asimismo, en lo que respecta a Nigeria, la Comisión ha tomado nota con satisfacción de la derogación de las disposiciones por las que se prohíbe a los sindicatos la afiliación internacional (ICE, 1992, pág. 239).

Nota 19

Por ejemplo, Camerún: las asociaciones o sindicatos profesionales de funcionarios no pueden afiliarse a una organización profesional extranjera a no ser que previamente hayan obtenido la autorización del ministro encargado del control de las libertades públicas (art. 19 del decreto núm. 69/DF/7, de 1969).

Nota 20

Por ejemplo, Filipinas: autorización previa del ministro (art. 270 del Código del Trabajo). Véase también CLS, 285.o informe, caso núm. 1594 (Côte d'Ivoire), párr. 58: las diferentes asociaciones nacionales, incluidos los sindicatos, están obligados a obtener una autorización previa de las autoridades para obtener toda financiación de proyecto sometido por conducto de las misiones diplomáticas; según el Comité, convendría asegurarse de que estas disposiciones no impiden que los sindicatos reciban fondos procedentes del extranjero, en particular de organizaciones internacionales de trabajadores, con vistas a cumplir objetivos sindicales normales y lícitos.

Nota 21

Por ejemplo, 243.er informe, caso núm. 1269 (El Salvador), párr. 401, y 283.er informe, caso núm. 1599 (Gabón), párr. 188. Recopilación: párr. 531.

Nota 22

En lo que respecta a la incautación por parte de las autoridades de los pasaportes de dirigentes sindicales, lo que les impide participar en las reuniones de la OIT, el Comité ha subrayado que, si bien los trabajadores y sus organizaciones deben respetar la legislación de su país, es importante que ningún delegado que participe en un organismo o en una reunión de la OIT se vea impedido de desempeñar sus funciones o de ejercer su mandato. La participación en calidad de sindicalista en una reunión organizada por la OIT es un derecho sindical fundamental, y por tanto, el gobierno de todo Estado Miembro de la OIT deberá abstenerse de adoptar toda medida que pueda impedir a un representante de una organización de empleadores o de trabajadores

ejercer su mandato con toda libertad e independencia; en particular, un gobierno no debe retener los documentos necesarios para ese objeto: 254.o informe, caso núm. 1406, (Zambia) párr. 470 y 262.o informe, párr. 31. Véase también 278.o informe, caso núm. 1525 (Pakistán), párr. 56, y Recopilación, párr. 535.

Protección contra actos de discriminación antisindical


Parte II. Derecho de sindicación y de negociación colectiva

Introducción

199. El Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), aborda la libertad sindical desde dos ángulos distintos. En primer lugar, trata de proteger el ejercicio de los derechos sindicales por parte de los trabajadores frente a los empleadores y, asimismo, de proteger a las organizaciones de trabajadores con respecto a las organizaciones de empleadores, y viceversa (artículos 1 a 3). En segundo lugar, para fomentar la negociación colectiva, para lo cual se hace hincapié en la autonomía de las partes y en el carácter voluntario de las negociaciones (artículo 4). Al igual que en el Convenio núm. 87, se estipula en el Convenio núm. 98 que la aplicación de sus disposiciones a las fuerzas armadas y a la policía (artículo 5) dependerá de cada legislación nacional. Por el contrario, a diferencia del Convenio núm. 87, en el Convenio núm. 98 se excluye del campo de aplicación a ciertas categorías de "funcionarios públicos", disponiéndose en el artículo 6 que el Convenio... "no trata de la situación de los funcionarios públicos en la administración del Estado y no deberá interpretarse, en modo alguno, en menoscabo de sus derechos o de su estatuto".

200. Dado que la noción de funcionario público varía considerablemente según las legislaciones nacionales, la aplicación del artículo 6 puede plantear problemas en la práctica. La Comisión ha adoptado un criterio restrictivo en lo concerniente a esta excepción, basándose sobre todo en la versión inglesa del artículo 6 que hace referencia solamente a "public servants engaged in the administration of the State", es decir, los funcionarios públicos que están al servicio de la administración del Estado (Nota 1). En efecto, la Comisión no puede concebir que categorías importantes de trabajadores empleados por el Estado queden excluidas de los beneficios del Convenio por el mero hecho de estar formalmente asimiladas a ciertos funcionarios públicos que están al servicio de la administración del Estado. Conviene, pues, establecer una distinción: por un lado, los funcionarios que cumplen actividades propias de la administración del Estado (por ejemplo en algunos países, funcionarios de los ministerios y demás organismos gubernamentales comparables, así como sus auxiliares), quienes pueden quedar excluidos del campo de aplicación del Convenio, y,

por otro lado, todas las demás personas empleadas por el gobierno, las empresas públicas o las instituciones públicas autónomas, quienes deberían gozar de las garantías previstas en el Convenio (Nota 2). La Comisión subraya a este respecto que el simple hecho de que un funcionario forme parte de la categoría de "empleados no manuales" no constituye por sí solo un criterio suficiente para determinar su pertenencia a la categoría de los empleados que están "al servicio de la administración del Estado", ya que si tal fuera el caso se vería muy limitado el alcance del Convenio núm. 98 (Nota 3).

201. A efectos de aclarar una confusión que a veces surge, la Comisión también desea subrayar que el derecho de sindicación y el derecho de negociación colectiva son cuestiones diferenciadas. Mientras que en virtud del Convenio núm. 98 son admisibles ciertas restricciones a la negociación colectiva, tal como el impedimento a los sindicatos minoritarios de negociar colectivamente, esto no debería afectar el derecho de sindicación, que constituye un aspecto fundamental de los derechos de los trabajadores.

Capítulo VIII. Protección contra actos de discriminación antisindical

Introducción

202. La protección que se brinda a los trabajadores y a los dirigentes sindicales contra los actos de discriminación antisindical es un elemento esencial del derecho de sindicación porque tales actos pueden dar lugar en la práctica a la negación de las garantías previstas en el Convenio núm. 87. Ello implica, en particular, que los despidos antisindicales no pueden considerarse del mismo modo que otros tipos de despido, ya que el derecho de sindicación es un derecho fundamental. A juicio de la Comisión, ello implica distinciones en lo que atañe, por ejemplo, a las modalidades de prueba, a las sanciones y a las medidas de subsanación.

203. El artículo 1, párrafo 1, del Convenio núm. 98 establece, en términos generales, que "los trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de discriminación tendiente a menoscabar la libertad sindical en relación con su empleo". En el párrafo 2 del mismo artículo se delimita el alcance de esa protección (Nota 4). De estas disposiciones se desprende que los trabajadores deben gozar de protección adecuada contra toda medida de discriminación antisindical tanto en el momento de ser contratados como mientras ejerzan su empleo, ya que el reconocimiento de la libertad sindical por el cosignatario del contrato de trabajo constituye el corolario indispensable del reconocimiento de la libertad sindical por el Estado. En el artículo 4 del Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública (núm. 151) se estipulan garantías idénticas en lo concerniente a los empleados públicos.

204. La mayoría de las legislaciones contienen disposiciones generales o detalladas

que protegen a los trabajadores contra los actos de discriminación antisindical. No obstante, el grado de protección varía según el período que se abarca, las personas protegidas, las medidas consideradas, los procedimientos instituidos y las sanciones previstas para asegurar el respeto de las disposiciones protectoras.

Cláusulas de "seguridad sindical"

205. Se han planteado dificultades particulares a este respecto debido a la existencia, en algunos países, de regímenes de seguridad sindical que imponen la afiliación o el pago de cuotas sindicales o que prevén la contratación de los trabajadores por intermedio de organizaciones sindicales signatarias de un acuerdo colectivo y establecen cuotas para los trabajadores no afiliados a esos sindicatos. La Comisión ha tenido en cuenta la posición adoptada por la Comisión de relaciones de trabajo de la Conferencia Internacional del Trabajo durante los debates que culminaron con la adopción del Convenio núm. 98, según la cual este instrumento no debería interpretarse en el sentido de que autoriza o prohíbe las cláusulas de seguridad sindical y que estas cuestiones deben resolverse de acuerdo con la reglamentación y la práctica nacionales (Nota 5). Los problemas relativos a las cláusulas de seguridad sindical deberían pues resolverse en el plano nacional, de acuerdo con la práctica y el sistema de relaciones de trabajo de cada país (Nota 6).

Personas protegidas

206. En varios países, los trabajadores cubiertos por la legislación general del trabajo están protegidos contra los actos de discriminación antisindical (Nota 7). En otros textos, en cambio, no se prevé ninguna protección general a este respecto (Nota 8) o incluso se niega dicha protección, directa o indirectamente, a ciertas categorías de trabajadores (Nota 9).

207. Por el contrario, algunas legislaciones conceden una protección especial a ciertos miembros de un sindicato que haya pedido su inscripción en el registro o que esté a punto de constituirse (Nota 10), a los miembros fundadores de un sindicato (Nota 11) o a los dirigentes y responsables sindicales (Nota 12). Esta protección es particularmente necesaria, por lo que respecta a los dirigentes y delegados sindicales, habida cuenta de que, para poder desempeñar sus funciones sindicales con plena independencia, deben tener la garantía de que no sufrirán perjuicios como consecuencia de su mandato sindical. Una de las maneras de garantizar la protección de los delegados sindicales es prever que éstos no puedan ser despedidos o ser objeto de otras medidas que redunden en su menoscabo ni mientras ejerzan sus funciones ni durante cierto intervalo de tiempo subsiguiente al término de su mandato. Mientras que cabe prever ciertas excepciones en caso de falta grave, la importancia y naturaleza de las funciones de representante sindical y de las exigencias que conlleva este tipo de mandato deberían

tenerse en cuenta para determinar si efectivamente se ha cometido una infracción y apreciar su gravedad.

208. Esas garantías son necesarias además en el caso de los dirigentes sindicales para asegurar el respeto del principio según el cual las organizaciones de trabajadores tienen derecho a elegir libremente sus representantes. El Convenio núm. 135 y la Recomendación núm. 143 sobre los representantes de los trabajadores contienen numerosas disposiciones que completan eficazmente los principios del Convenio núm. 98 a ese respecto, en particular el párrafo 6, 2), d), de la Recomendación núm. 143, que menciona, entre las medidas de reparación eficaz en caso de terminación injustificada de la relación de trabajo, la reintegración en el puesto del interesado, el pago de su remuneración con efectos retroactivos y el mantenimiento de sus derechos adquiridos.

209. La Comisión pone asimismo de relieve las repercusiones que podría tener una tendencia reciente, en particular en ciertos países industrializados, que consiste en nombrar a los funcionarios por un plazo determinado. En efecto, si estos trabajadores desean ejercer actividades sindicales, podrían verse más expuestos que otros en razón de la precariedad de su situación.

Período de protección

210. En varios países la legislación garantiza la protección en todo momento contra los actos de discriminación antisindical: en el momento de la contratación, durante el curso del empleo (Nota 13), e incluso al momento de la cesación de la relación laboral. En otros países sólo se protege a los trabajadores al momento de la contratación y durante el curso del empleo (Nota 14), y en otros, sólo durante el curso del empleo (Nota 15). Además, los dirigentes sindicales gozan a veces de una protección particular durante cierto lapso de tiempo cuando reanudan sus actividades profesionales en la empresa tras haber cumplido el mandato sindical para el cual fueron elegidos. Las disposiciones de esta índole permiten evitar que los responsables sindicales se encuentren en una situación demasiado vulnerable una vez expirado su mandato. La Comisión considera que la protección prevista por el Convenio abarca tanto el momento de la contratación como el período del empleo, incluido el momento de la cesación de la relación laboral.

Actos contemplados

211. Un trabajador víctima de discriminación antisindical en el momento de la contratación puede verse enfrentado con dicultades insolubles ya que en muchos casos le resultará prácticamente imposible probar que su afiliación o sus actividades sindicales constituyen el verdadero motivo por el que se le deniega su contratación. Un problema particularmente serio es el relativo a la práctica de confeccionar y utilizar "listas negras" cuyo carácter secreto imposibilita a menudo la aplicación de los recursos

previstos por las leyes generales con respecto a la protección de la vida privada y las informaciones confidenciales (en el caso de existir disposiciones legislativas de esa índole). En algunas legislaciones está expresamente prohibida la utilización de listas negras, consideradas como prácticas laborales desleales (Nota 16). La Comisión estima que las prácticas consistentes en inscribir a dirigentes sindicales o a sindicalistas en "listas negras" pone gravemente en peligro el libre ejercicio de los derechos sindicales y que los gobiernos deberían tomar medidas muy estrictas a este respecto (Nota 17).

212. De todas las manifestaciones de la discriminación antisindical el despido es la que acarrea consecuencias más graves y es también la más evidente. No obstante, existen también otras medidas que pueden causar graves perjuicios al trabajador al que se le aplican: traslado geográfico, traslado de puesto, descenso de grado, privaciones o restricciones de diversa índole (por ejemplo, en materia de remuneración, de ventajas sociales, de formación profesional, etc.). Con miras a prevenir ese tipo de situaciones, en el apartado b) del párrafo 2 del artículo 1 del Convenio se mencionan, además del despido, los actos que puedan perjudicar al trabajador "en cualquier otra forma" a causa de su afiliación sindical o de su participación en actividades sindicales. Sin embargo, al igual que en el caso de la discriminación en el momento de la contratación, la principal dificultad será, a menudo, poder probar el carácter discriminatorio de la medida en cuestión (Nota 18).

Despidos por motivos económicos

213. Una medida que plantea problemas particulares es el despido por motivos económicos, que puede tener repercusiones negativas para los trabajadores sindicados, especialmente para los dirigentes sindicales, cuando se utiliza como un medio encubierto para cometer actos de discriminación antisindical contra dichos trabajadores so pretexto de que se trata de un despido de carácter económico (Nota 19). Entre las medidas propuestas en la Recomendación núm. 143 sobre los representantes de los trabajadores, se sugiere, en el apartado f) del subpárrafo 2 del párrafo 6, una disposición tendente a reforzar la protección en la materia al establecer que ha de darse prioridad a los representantes de los trabajadores respecto de su continuación en el empleo en caso de reducción del personal. Además, en el Convenio sobre la terminación de la relación de trabajo, 1982 (núm. 158), se impone al empleador que prevea terminaciones de la relación de trabajo por motivos económicos, tecnológicos, estructurales o análogos la obligación de consultar a los representantes de los trabajadores (artículo 13) y de notificar a la autoridad competente (artículo 14). Aunque estas dos disposiciones no conceden una protección específica a los trabajadores sindicados y a los dirigentes sindicales en caso de despido por motivos económicos, pueden no obstante contribuir a protegerlos contra los actos de discriminación antisindical (Nota 20).

Procedimientos y sanciones

214. La existencia de normas legislativas generales que prohíben los actos de discriminación antisindical es insuficiente si éstas no van acompañadas de procedimientos rápidos y eficaces que garanticen su aplicación en la práctica. De ahí la importancia del artículo 3 del Convenio núm. 98, que dispone lo siguiente: "Deberán crearse organismos adecuados a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para garantizar el respeto al derecho de sindicación definido en los artículos ... (1 y 2)." Esta protección contra los actos de discriminación antisindical puede, por consiguiente, garantizarse por diversos medios, adaptados a la legislación y la práctica nacionales, a condición de que prevengan o reparen eficazmente la discriminación antisindical (Nota 21) y de que permitan que se reinstale a los representantes sindicales en su situación anterior y que éstos sigan ejerciendo su mandato, de conformidad con la voluntad de los afiliados.

215. Algunas legislaciones estipulan mecanismos de carácter preventivo y exigen que ciertas medidas que puedan tomarse contra los representantes o los dirigentes sindicales estén sujetas a una autorización por parte de un organismo independiente o público (inspección del trabajo o tribunales laborales (Nota 22)), de un organismo sindical (Nota 23) o de un comité de empresa. En la mayoría de las legislaciones se ha optado, en cambio, por un sistema de reparación del perjuicio ocasionado (Nota 24). Los organismos competentes para estatuir al respecto son tribunales ordinarios (Nota 25) u organismos especializados en materia de relaciones de trabajo (Nota 26). A veces, se suspende la medida tomada por el empleador contra un trabajador hasta que la autoridad competente se pronuncie al respecto (Nota 27).

216. Ya sea que el mecanismo instituido se base en la prevención o en la reparación, la experiencia muestra que en la práctica se plantean problemas similares con relación sobre todo a la lentitud de los procedimientos, a las dificultades que entraña la carga de la prueba y a la posibilidad que tiene el empleador de pagar una indemnización a título de descargo, que no guarda proporción con la gravedad del perjuicio sufrido por el trabajador. Por ello, la Comisión insiste en la necesidad de instituir procedimientos rápidos, poco costosos e imparciales para prevenir los actos de discriminación antisindical o ponerles remedio lo más rápidamente posible.

Prueba

217. Una de las principales dificultades que se plantean a este respecto es la carga impuesta a los trabajadores de probar que el acto incriminado fue motivado por consideraciones antisindicales, lo cual puede constituir un obstáculo insalvable para la reparación del perjuicio sufrido. Así, algunas legislaciones han reforzado la protección de los trabajadores al exigir que sea el empleador quien pruebe que la medida

impugnada como antisindical tenía relación con otras cuestiones que no sean sindicales (Nota 28), y ciertos textos establecen expresamente una presunción en favor de los trabajadores (Nota 29). Dado que a menudo resulta difícil, cuando no imposible, para un trabajador probar que ha sido víctima de un acto de discriminación antisindical, la legislación y la práctica deberían contener disposiciones encaminadas a remediar esas dificultades, por ejemplo recurriendo a los métodos arriba mencionados.

218. La Comisión recalca el interés que a este respecto ofrecen las disposiciones de otros instrumentos de la OIT. Así, el párrafo 2 del artículo 9 del Convenio sobre la terminación de la relación de trabajo, 1982 (núm. 158), dispone, en particular, lo siguiente: "A fin de que el trabajador no esté obligado a asumir por su sola cuenta la carga de la prueba de que su terminación fue injustificada, los métodos de aplicación mencionados en el artículo 1 del presente Convenio deberán prever una u otra de las siguientes posibilidades, o ambas: a) incumbirá al empleador la carga de la prueba de la existencia de una causa justificada para la terminación, tal como ha sido definida en el artículo 4 del presente Convenio; ...". Por otro lado, los apartados a) y b) del artículo 5 de dicho Convenio disponen que la afiliación a un sindicato o la participación en actividades sindicales, y en particular el haber actuado en calidad de representante de los trabajadores, no constituyen causa justificada para la terminación de la relación de trabajo. Además, el apartado e) del subpárrafo 2 del párrafo 6 de la Recomendación núm. 143 dispone: "... imponer al empleador, cuando se alegue que el despido de un representante de los trabajadores o cualquier cambio desfavorable en sus condiciones de empleo tiene un carácter discriminatorio, la obligación de probar que dicho acto estaba justificado;".

Indemnización

219. En lo concerniente a la forma de reparación, la Comisión opina que su finalidad debería ser la reparación total, tanto en el plano económico como en el profesional, del perjuicio sufrido por un trabajador a causa de un acto de discriminación antisindical, ya que se trata de un caso de violación de un derecho fundamental. La mejor solución es generalmente el reintegro del trabajador en sus funciones con una indemnización retroactiva y el mantenimiento de sus derechos adquiridos. Para conseguirlo, las autoridades encargadas de examinar el caso, ya sean tribunales ordinarios u organismos especializados, deben disponer de todas las facultades necesarias para poder emitir rápidamente su fallo con total independencia y, sobre todo, para que puedan decidir cuál es la solución más apropiada en función de las circunstancias (Nota 30), incluido el reintegro en el empleo si el trabajador lo solicita.

220. La Comisión estima que una legislación que en la práctica permita al empleador poner término al empleo de un trabajador a condición de pagar la indemnización prevista por la ley para todos los casos de despido injustificado, cuando el motivo real

es su afiliación o sus actividades sindicales, es insuficiente, habida cuenta del artículo 1 del Convenio, y que el reintegro del trabajador es la medida más apropiada (Nota 31).

221. En caso de imposibilidad de reintegración, las indemnizaciones por despido antisindical deberían ser más elevadas que las previstas para los demás tipos de despido. Además, deberían de ser objeto de un examen periódico, sobre todo en los países que registran una tasa de inflación galopante en los que dicha indemnización se convierte rápidamente en un gesto simbólico. Sería conveniente pues, para evitar ese problema, que las indemnizaciones previstas por la ley para los casos de discriminación antisindical no estén expresadas en cifras absolutas, sino que las disposiciones pertinentes se formulen de una manera que permita mantener su carácter disuasivo (Nota 32).

Sanciones

222. Ciertas legislaciones prevén sanciones tales como multas o penas de cárcel, o ambas medidas, contra los empleadores culpables de discriminación antisindical (Nota 33). Las sanciones de esta índole, que tienen la doble finalidad de castigar a los responsables de violar un derecho fundamental, y de ejercer un efecto preventivo de disuasión, pueden reforzar la protección contra la discriminación antisindical.

223. El artículo 1 del Convenio núm. 98 garantiza a los trabajadores una protección adecuada contra los actos de discriminación antisindical, tanto en el momento de ser contratados como en el curso del empleo, e incluso al momento de la cesación de la relación laboral, y abarca todas las medidas de carácter discriminatorio (despidos, traslados, descenso de grado y cualquier otra medida perjudicial para el trabajador). La protección prevista en el Convenio es particularmente importante en el caso de los representantes y dirigentes sindicales, los cuales deben poder contar con la garantía de que no sufrirán perjuicio alguno en razón de su mandato sindical.

224. No obstante, la eficacia de las disposiciones legislativas depende, en gran medida de la forma en que tales disposiciones se aplican en la práctica, así como de los mecanismos de reparación y de las sanciones previstos. Las normas legislativas son insuficientes si no van acompañadas de procedimientos eficaces y rápidos y de sanciones suficientemente disuasivas para asegurar su aplicación. Los mecanismos de protección de carácter preventivo (por ejemplo, la autorización previa de la inspección del trabajo en caso de despido) son particularmente útiles a este respecto. La obligación impuesta al empleador de probar que la medida impugnada como antisindical tenía relación con otras cuestiones que no sean sindicales, o el establecimiento de una presunción en favor de los trabajadores, constituyen un medio complementario para asegurar una protección eficaz de los derechos sindicales garantizados por el Convenio. Una legislación que permita, en la práctica, que el

empleador ponga término al empleo de un trabajador a condición de pagar la indemnización prevista por la ley para todos los casos de despido injustificado, cuando el motivo real es su afiliación o sus actividades sindicales, es insuficiente, habida cuenta del artículo 1 del Convenio. La legislación debería prever asimismo un mecanismo eficaz en materia de medios de reparación. El reintegro del trabajador despedido con el pago de indemnizaciones retroactivas constituye el medio más apropiado de remediar los actos de discriminación antisindical.

Notas

Nota 1

Estudios generales: 1983, párr. 255; 1973, párr. 138. Recopilación, párrs. 597 a 606.

Nota 2

Muchas legislaciones confieren esos derechos a los funcionarios públicos que no están empleados en la administración del Estado, por ejemplo, en Camerún, y en Polonia. Otras legislaciones, sin embargo, les deniegan el derecho de negociación colectiva, por ejemplo: Colombia: art. 416 del Código Sustantivo del Trabajo; Malasia: art. 52 de la ley sobre las relaciones de trabajo; Pakistán: arts. 38A - 38I de la ordenanza de 1969 sobre las relaciones de trabajo; Panamá: art. 2 del Código de Trabajo.

Nota 3

Véase CLS, 291.er informe, caso núm. 1557 (Estados Unidos), párr. 278.

Nota 4

"Dicha protección deberá ejercerse especialmente contra todo acto que tenga por objeto: a) sujetar el empleo de un trabajador a la condición de que no se afilie a un sindicato o a la de dejar de ser miembro de un sindicato; b) despedir a un trabajador o perjudicarlo en cualquier otra forma a causa de su afiliación sindical o de su participación en actividades sindicales fuera de las horas de trabajo o, con el consentimiento del empleador, durante las horas de trabajo."

Nota 5

CIT, 32.a reunión, Actas de las sesiones, 1949, págs. 450 y 451. Véase también el cap.

III, párrs. 100-103 (Seguridad sindical).

Nota 6

Véase también el cap. III, párrs. 100-103 (Seguridad sindical).

Nota 7

Por ejemplo, Cabo Verde, Côte d'Ivoire, Francia, Haití, Irlanda, Italia, Luxemburgo. En la República Dominicana, el Código de Trabajo se aplica ahora a las categorías de trabajadores que no gozaban de esta protección (art. 281) y concretamente a todos los trabajadores de las empresas agrícolas, agrícolas-industriales, pecuarias o forestales.

Nota 8

Por ejemplo: Iraq, Sri Lanka (ICE, 1994, observaciones sobre el Convenio núm. 98).

Nota 9

Por ejemplo, Jamahiriya Arabe Libia: trabajadores agrícolas y los marinos (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 98). Jordania: trabajadores agrícolas y trabajadores domésticos (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 98). Nigeria: personas que ejercen funciones de dirección, técnicas o administrativas, agentes viajeros y otros agentes de comercio, trabajadores a domicilio, personas empleadas a bordo de buques y aviones.

Nota 10

Por ejemplo, Australia: art. 334 de la ley sobre las relaciones de trabajo. Ecuador: la Comisión ha tomado nota con interés de que la ley núm. 133, por la que se reforma el Código de Trabajo, prevé que el empleador no podrá desahuciar a ninguno de sus trabajadores desde el momento en que éstos notifiquen al respectivo inspector del trabajo que se han reunido en Asamblea General para constituir una asociación de trabajadores hasta que se integre la primera directiva (ICE, 1992, pág. 284).

Nota 11

Por ejemplo: Honduras: art. 517 del Código de Trabajo.

Nota 12

Por ejemplo: Argelia, Egipto, España, Finlandia, Hungría, India, Rumania, Trinidad y Tabago.

Nota 13

Por ejemplo: Alemania, Bélgica, Congo, Madagascar, Mauritania, Panamá.

Nota 14

Por ejemplo: Comoras, Finlandia, Guinea-Bissau, Hungría, Polonia, Togo.

Nota 15

Por ejemplo, Ecuador, Líbano, Jamahiriya Arabe Libia.

Nota 16

Por ejemplo, Panamá: art. 388 (1) del Código de Trabajo.

Nota 17

Recopilación, párr. 564. CLS, 283.er informe, caso núm. 1618, (Reino Unido), párr. 448; 287.o informe, párr. 267; véase igualmente 286.o informe, caso núm. 1658 (República Dominicana), párr. 735. Por el contrario, la Comisión recientemente tomó nota con satisfacción de que el artículo 63 del Código de Trabajo de 1993, actualmente prohíbe expresamente el uso de "listas negras" que impiden a los trabajadores la posibilidad de encontrar un trabajo (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 98).

Nota 18

Véanse más adelante los párrs. 217-218.

Nota 19

Por ejemplo, Brasil: la Comisión ha estimado que una directiva del Presidente del Banco del Brasil cuyo objetivo era constituir un registro de los nombres de los empleados susceptibles de ser despedidos en el marco de una reestructuración de efectivos en la que se insistía en los trabajadores que "trabajan menos y reivindican más" establece criterios de selección que pueden perjudicar, por su naturaleza, el derecho de sindicación de los trabajadores garantizado por la Constitución y la legislación nacionales (ICE, 1991, pág. 267).

Nota 20

El Convenio núm. 158, entró en vigor en 1985 y al 31 de diciembre de 1994 el número de ratificaciones ascendía a 20.

Nota 21

Por ejemplo, Gabón: a juicio de la Comisión, sería conveniente la adopción de disposiciones legislativas, acompañadas de sanciones suficientemente eficaces y disuasivas (ICE, 1991, pág. 281). Marruecos: desde hace varios años la Comisión destaca la necesidad de adoptar medidas específicas encaminadas a proteger de modo eficaz a los trabajadores contra los actos de discriminación antisindical (ICE, 1992, pág. 293). Venezuela: habiendo observado que la nueva Ley Orgánica del Trabajo se limita a imponer multas de un monto que oscila entre un cuarto y dos salarios mínimos, la Comisión solicitó al Gobierno que considerase la adopción de medidas para garantizar sanciones que tuviesen un carácter suficientemente eficaz y disuasivo (ICE, 1991, pág. 311). Por el contrario, en lo que respecta a Uruguay: la Comisión tomó nota con interés de la ley núm. 15903, de 1987, que faculta a la autoridad administrativa del trabajo para imponer sanciones (multa, amonestación o clausura del establecimiento) en caso de infracción a los convenios internacionales del trabajo, leyes, resoluciones, laudos y convenios colectivos que regulan las relaciones laborales (ICE, 1989, pág. 322).

Nota 22

Por ejemplo, Brasil, República Dominicana, Francia, India, Venezuela.

Nota 23

Por ejemplo, Afganistán, Finlandia, Lituania, Rumania, Federación de Rusia.

Nota 24

Por ejemplo, Finlandia: la Comisión tomó nota con interés de que la compensación acordada por un empleador por despidos ilegales de delegados del personal o de empleados que han participado en conflictos salariales se eleva a un mínimo de tres meses y a un máximo de 24 meses de salario (ICE, 1992, pág. 285).

Nota 25

Por ejemplo, Italia, Suiza.

Nota 26

Por ejemplo, Bélgica, Pakistán, Trinidad y Tabago.

Nota 27

Por ejemplo, Italia, Japón.

Nota 28

Por ejemplo, en Finlandia, cuando un trabajador alega que ha sido despedido por realizar actividades sindicales el artículo 37 (2) de la ley sobre los contratos de trabajo dispone que el empleador, por su parte, debe probar que tenía motivos suficientemente graves para proceder al despido. Hungría, art. 5 (2) del Código de Trabajo de 1992.

Nota 29

Por ejemplo, Canadá (Quebec): art. 17 del Código de Trabajo.

Nota 30

Véanse asimismo las numerosas decisiones del Comité de Libertad Sindical en ese sentido: 281.er informe, caso núm. 1510 (Paraguay), párrs. 94 y 95; 283.er informe, caso núm. 1589 (Marruecos), párr. 314; 284.o informe, caso núm. 1549 (República Dominicana), párr. 753; casos núms. 1588 y 1595 (Guatemala), párr. 734; 285.o informe, caso núm. 1594 (Côte d'Ivoire), párr. 50; 286.o informe, caso núm. 1629 (Corea), párr. 569 y caso núm. 1655 (Nicaragua), párr. 275.

Nota 31

Por ejemplo: Francia: en virtud de una jurisprudencia bien establecida de la Corte de Casación, el juez está obligado a ordenar la reintegración de un trabajador despedido por motivos antisindicales, si éste así lo desea.

Nota 32

Por ejemplo: Costa Rica: multas de hasta 23 salarios mínimos mensuales; República Dominicana: multas de hasta 7 a 12 salarios mínimos mensuales. Véase también: ICE, 1993, párr. 111.

Nota 33

Por ejemplo, Colombia: la Comisión tomó nota con satisfacción de que el art. 39 de la ley núm. 50, de 1990, ha aumentado el monto de las sanciones aplicables en caso de actos atentatorios contra el derecho de asociación (que se eleva ahora a una multa equivalente al monto de 5 a 100 veces el salario mínimo mensual más alto), sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar en virtud del art. 292 del Código Penal (arresto de uno a cinco años) (ICE, 1991, pág. 269). Rumania: art. 48 de la ley núm. 54, de 1991, sobre los sindicatos (pena de prisión de seis meses a dos años). Swazilandia: arts. 35, 10 y 76 de la ley sobre las relaciones de trabajo, de 1980 (multa 30 días de cárcel).

Protección contra los actos de injerencia



Capítulo IX. Protección contra los actos de injerencia

Protección contra los actos de injerencia

225. A tenor del párrafo 1 del artículo 2 del Convenio núm. 98, "las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de injerencia de unas respecto de las otras, ya se realice directamente o por medio de sus agentes o miembros, en su constitución, funcionamiento o administración". A continuación, en el párrafo 2 de dicho artículo se describen, a modo de ejemplo, determinados actos de injerencia como los que "tiendan a fomentar la constitución de organizaciones de trabajadores dominadas por un empleador o una organización de empleadores, o a sostener económicamente, o en otra forma, organizaciones de trabajadores, con objeto de colocar estas organizaciones bajo el control de un empleador o de una organización de empleadores". De esta suerte, el Convenio completa los derechos sindicales que se reconocen a los trabajadores a título individual, al garantizar el libre ejercicio del derecho sindical de las organizaciones de trabajadores (Nota 1); asimismo garantiza a las organizaciones de empleadores la misma protección que prevé para las organizaciones de trabajadores (Nota 2).

226. El artículo 3 del Convenio estipula lo siguiente: "Deberán crearse organismos adecuados a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para garantizar el respeto al derecho de sindicación definido en los artículos precedentes". Esta disposición tiene por objeto tanto proteger a los trabajadores contra todo acto de discriminación antisindical como proteger a las organizaciones contra los actos de injerencia. Por tanto, los principios que se enuncian en el capítulo VIII son también aplicables en lo que respecta a la protección que contempla el artículo 2 del Convenio.

227. Las disposiciones de las legislaciones nacionales que protegen, sea directa o indirectamente, a las organizaciones de trabajadores y de empleadores contra todo acto de injerencia de las unas respecto de las otras a menudo tienen un carácter muy general, previendo la independencia de los sindicatos frente a cualquier otra organización, cualquiera que ésta sea (Nota 3), o reproduciendo al pie de la letra el

tenor del artículo 2 del Convenio núm. 98 (Nota 4).

228. Otras disposiciones son más específicas y precisan las medidas que se prohíben a los empleadores y a sus organizaciones: injerencias en la constitución o la administración de los sindicatos (Nota 5); actividades con objeto de limitar el derecho de los trabajadores a constituir sindicatos o de ejercer el control de sus organizaciones (Nota 6); afiliarse a una organización de trabajadores (Nota 7); recurrir a todo medio de presión que redunde sea en beneficio o en detrimento de una organización sindical (Nota 8). Hay también legislaciones en las que se estipula que las autoridades competentes están facultadas para anular el registro de un sindicato cuando éste se constituya, se organice, reciba apoyo o sea dirigido con el fin de oponerse u ocasionar perjuicio a los intereses de los asalariados que le incumba defender y promover (Nota 9).

229. Con bastante frecuencia la legislación o la práctica autoriza a los empleadores a participar en la financiación de los sindicatos o para concederles ciertas ventajas (locales, facilidades, etc.), lo que podría presentar riesgos de injerencia o de favoritismo. La Comisión considera que no hay ninguna objeción de principio a que el empleador manifieste de esa forma su reconocimiento del sindicato como copartícipe social, pero sólo a condición de que ello no tenga como resultado, por una parte, permitirle ejercer un control sobre el sindicato, y, por la otra, favorecer a un sindicato en detrimento de otro.

230. Son menos frecuentes las disposiciones expresas de las legislaciones nacionales relativas a los actos de injerencia que las que están encaminadas a proteger a los trabajadores contra los actos de discriminación antisindical. Ello se debe a que, a juicio de algunos gobiernos, los sindicatos tienen suficiente fuerza y están lo bastante desarrollados, como para que se les tenga que proteger contra los actos de injerencia; además hay gobiernos que estiman que, gracias a la existencia de un régimen de pluralismo sindical, no se presentan problemas a ese respecto. Sin embargo, para garantizar el respeto de las garantías que se establecen en el artículo 2, los gobiernos que han ratificado el Convenio tienen obligación de adoptar medidas específicas, concretamente de índole legislativa. De ahí que, cuando no haya protección alguna (Nota 10) o la que se brinde sea insuficiente (Nota 11), o cuando se cometan actos de injerencia en la práctica (Nota 12), la Comisión pida a los gobiernos que adopten medidas específicas junto con sanciones eficaces suficientemente disuasivas.

231. Son de tan diversa índole las modalidades concretas que revisten los actos de injerencia que pueden menoscabar las garantías estipuladas en el Convenio, que resultaría inútil intentar confeccionar una lista exhaustiva de ellas. Sin embargo, el gran número de quejas presentadas por este motivo que ha tenido que examinar el Comité de Libertad Sindical constituyen un rico ejemplo de ese fenómeno en la práctica: existencia de dos comisiones directivas en el seno de un sindicato, una de las cuales

estaría siendo manipulada por el empleador (Nota 13); existencia de un sindicato paralelo que habría sido creado bajo la presión de la dirección (Nota 14); despido de dirigentes sindicales que redundaba para perjudicar al sindicato existente y favorecer la constitución de otra organización sindical (Nota 15); el hecho de que un miembro del gobierno fuera al mismo tiempo dirigente de un sindicato que representaba a varias categorías de trabajadores al servicio del Estado (Nota 16).

232. La Comisión estima que para garantizar la aplicación en la práctica del artículo 2 del Convenio, la legislación debería establecer de manera explícita recursos rápidos y sanciones eficaces y suficientemente disuasivas contra los actos de injerencia. Además, para dar a estas medidas la publicidad necesaria y garantizar su plena eficacia en la práctica, las disposiciones sustantivas, así como los recursos y las sanciones previstos para garantizar su aplicación, deberían figurar de forma explícita en la legislación sobre la materia.

233. La Comisión desea referirse al problema particular que pueden plantear las asociaciones solidaristas constituidas en ciertos países de América Central. Las asociaciones solidaristas son asociaciones de trabajadores cuya constitución supone un aporte del empleador del que dependen, financiadas con arreglo al principio mutualista por los trabajadores y por los empleadores, con fines económicos-sociales de bienestar material (ahorro, crédito, inversión, programas de vivienda, educativos, etc.), y de unión y cooperación entre trabajadores y empleadores, cuyos órganos deben integrarse por trabajadores aunque puede participar en ellos un representante patronal con voz pero sin voto (Nota 17). En el curso de los últimos años se han presentado al Comité de Libertad Sindical diversos alegatos referentes a la intervención de tales asociaciones solidaristas en las actividades relacionadas con las relaciones de trabajo que son de la competencia de los sindicatos, a la desigualdad de trato entre sindicatos y asociaciones solidaristas tanto en la legislación como en la práctica, y al control que los empleadores ejercerían sobre las asociaciones solidaristas, lo cual entrañaba a menudo una injerencia en las actividades sindicales por parte del empleador y un trato de favor con respecto a dichas asociaciones (Nota 18). El hecho de que la financiación de tales asociaciones corra en parte a cargo de los empleadores a pesar de que sus miembros son trabajadores, aunque también mandos superiores y personal de confianza del empleador, y que a menudo éste tiene la iniciativa para su creación, no les permite desempeñar el papel de organizaciones independientes, lo cual puede presentar problemas de aplicación del artículo 2 del Convenio. Los gobiernos de los países en que se da esta situación deberían adoptar medidas, ya sean legislativas o de otra índole, para velar por que las asociaciones solidaristas no realicen actividades sindicales, concretamente de negociación colectiva, recurriendo a la celebración de "acuerdos directos" entre empleadores y grupos de trabajadores no sindicados. Asimismo, dichos gobiernos deberían adoptar medidas para suprimir toda desigualdad de trato entre las asociaciones solidaristas y los sindicatos (Nota 19), y para que los

empleadores se abstengan de negociar con este tipo de asociaciones.

234. El artículo 2 del Convenio núm. 98 estipula que las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de injerencia de unas respecto de las otras. Es importante pues que, cada vez que esa protección parezca insuficiente o que se cometan tales actos en la práctica, los gobiernos adopten medidas específicas, concretamente de carácter legislativo, para que se respeten las garantías que se establecen en el Convenio, y que den a estas disposiciones la publicidad necesaria para garantizar su plena eficacia en la práctica.

Notas

Nota 1

Véase CIT, 30.a reunión, 1947, Informe VII, Libertad sindical y relaciones del trabajo, pág. 112. El art. 5 del Convenio núm. 151 contiene disposiciones análogas referentes a los empleados públicos.

Nota 2

CIT, 32.a reunión, 1949, Actas de las sesiones, pág. 452: a solicitud del Grupo de los Empleadores, la Conferencia adoptó el principio de igualdad de trato.

Nota 3

Por ejemplo, Polonia, Rumania.

Nota 4

Por ejemplo, Antigua y Barbuda, Argelia, Camerún.

Nota 5

Por ejemplo, Uganda: art. 56 del decreto de 1976 sobre los sindicatos.

Nota 6

Por ejemplo, Polonia: art. 4 de la ley de 23 de mayo de 1991 sobre las organizaciones de empleadores.

Nota 7

Por ejemplo, Grecia: art. 14 (2) de la ley núm. 1264, de 1982.

Nota 8

Por ejemplo, Malí: art. 257 del Código del Trabajo, de 1992.

Nota 9

Véase, sin embargo, el capítulo VI (Disolución y suspensión de las organizaciones por vía administrativa) en lo que respecta a los límites a que necesariamente deberá sujetarse la facultad de la autoridad competente a este respecto, y a los recursos que cabe interponer ante los tribunales contra toda medida de esta índole.

Nota 10

Por ejemplo, Jordania, Sri Lanka, Swazilandia, Yemen.

Nota 11

Por ejemplo, Bangladesh, Chad, Fiji, Gabón, Indonesia, Iraq, Liberia, Mauricio, Zaire. Ahora bien, la Comisión ha tomado nota con interés de que en Guinea-Bissau la ley de 1991 sobre el derecho de la libertad sindical protege a los sindicatos contra todo acto de injerencia en lo que respecta a su constitución, funcionamiento, gestión y actividades, y establecen la prohibición a los empleadores o asociaciones de empleadores, so pena de sanción pecuniaria, de favorecer a las asociaciones de trabajadores otorgándoles ventajas económicas o financieras, siempre que se tenga como fin interferir en su funcionamiento o imponerles objetivos ajenos a sus finalidades (ICE, 1992, pág. 286).

Nota 12

Por ejemplo, Marruecos (ICE, 1992, pág. 293).

Nota 13

CLS, 268.o informe, caso núm. 1435 (Paraguay), párr. 391.

Nota 14

CLS, 278.o informe, caso núm. 1571 (Rumania), párr. 548.

Nota 15

CLS, 262.o informe, caso núm. 1445 (Perú), párr. 90.

Nota 16

CLS, 246.o informe, caso núm. 1330 (Guyana), párr. 379.

Nota 17

CLS, 275.o informe, caso núm. 1483 (Costa Rica), párr. 316. Para una completa descripción del movimiento y asociaciones solidaristas y de su filosofía, véase caso núm. 1483, 278.o informe, párrs. 174-191, y en particular el Informe de la misión de contactos directos, adjunto a la decisión del Comité, que esencialmente se refiere a este tema.

Nota 18

CLS, 272.o informe, caso núm. 1483 (Costa Rica), párr. 444, y 278.o informe, párrs. 174-191; el 259.o informe, caso núm. 1459 (Guatemala), párr. 305; el 281.er informe, caso núm. 1568 (Honduras), párr. 380, y el 283.er informe, párr. 268.

Nota 19

La Comisión ha podido, entre otros, tomar nota muy recientemente en relación con Costa Rica de los progresos sustanciales que se han realizado entre otros, al respecto (véase ICE, observación de 1994 sobre los Convenios núms. 87 y 98).

Fomento de la negociación colectiva



Capítulo X. Fomento de la negociación colectiva

Introducción

235. El artículo 4 del Convenio núm. 98 dispone: "Deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo" (Nota 1). Esta disposición comprende dos elementos esenciales, que son la acción de las autoridades públicas con miras a fomentar la negociación colectiva, y el carácter voluntario del recurso a la negociación, que conlleva la autonomía de las partes en la misma.

236. Desde una perspectiva más general, la Comisión desea manifestar su preocupación ante la presencia de dos fenómenos que, particularmente en ciertos países industrializados, tienen un impacto negativo en los derechos colectivos y, por consiguiente, en el de la negociación colectiva. En primer lugar, cabe constatar que en varios países se registra entre los legisladores una tendencia reciente a privilegiar los derechos individuales en materia de empleo, en detrimento de los derechos colectivos. Por otro lado, se corre el riesgo de que los cambios estructurales, a pesar de que a menudo vienen impuestos por razones de carácter objetivo, se utilicen para debilitar a los sindicatos, si las autoridades no adoptan las medidas que procedan para evitarlo. Este problema podría plantearse especialmente en los sectores público o semipúblico, en los cuales es frecuente que la privatización dé lugar a una desagregación de las unidades de negociación y, en consecuencia, a una fragmentación de la negociación colectiva.

Fomento de la negociación colectiva

237. En la gran mayoría de los países, se reconoce, en la legislación o en la práctica, el derecho de los trabajadores a establecer sus condiciones de empleo mediante la

negociación colectiva. No obstante, el grado con que las legislaciones nacionales fomentan el recurso a este mecanismo varía según los países; en la práctica, las principales dificultades que surgen a este respecto atañen al reconocimiento de los sindicatos a los fines de la negociación colectiva, así como al establecimiento de procedimientos y organismos destinados a facilitar la negociación. Por otra parte, en el ámbito de las negociaciones en la administración pública se plantean algunos problemas de índole particular.

Reconocimiento de los sindicatos a los fines de la negociación colectiva

238. En las legislaciones de algunos países se estipula que sólo los sindicatos registrados pueden ser reconocidos como agentes negociadores. Ahora bien, si los requisitos que se exigen para la inscripción en el registro son excesivos, se corre el riesgo de obstaculizar gravemente el desarrollo de la negociación colectiva (Nota 2).

239. Al abordarse el reconocimiento de uno o de varios sindicatos como partes en la negociación colectiva se plantea de inmediato el problema de la representatividad. En el curso de los debates preparatorios a la adopción del Convenio núm. 98, la Conferencia Internacional del Trabajo examinó este asunto y admitió que, hasta cierto punto, cabe establecer distinciones entre los diversos sindicatos participantes en la negociación, según su grado de representatividad. Por otra parte, en el artículo 3, párrafo 5, de la Constitución de la OIT queda consagrado el concepto de "organizaciones más representativas". Por consiguiente, el mero hecho de que una legislación establezca distinciones entre las organizaciones sindicales más representativas y las demás no constituye, en sí, un motivo de crítica. Aun así, es preciso evitar que, como consecuencia de dicha distinción, se confieran a las organizaciones más representativas otros privilegios que vayan más allá de la prioridad en materia de representación en la negociación colectiva, la consulta por el gobierno o aun la designación de delegados ante los organismos internacionales.

240. El reconocimiento de un sindicato a los fines de la negociación colectiva es a veces facultativo (Nota 3); cuando éste fuere el caso, las autoridades públicas deberían alentar a los empleadores a que reconozcan los sindicatos que puedan demostrar su representatividad. El reconocimiento puede ser igualmente de carácter voluntario, al estar previsto en un acuerdo bipartito o tripartito (Nota 4), o incluso corresponder a una práctica bien establecida (Nota 5). En cambio, numerosas legislaciones prevén sistemas de reconocimiento "obligatorio" por los que el empleador debe reconocer, bajo ciertas condiciones, al sindicato o sindicatos establecidos. La Comisión considera importante en estos casos que la representatividad de un sindicato se determine según criterios objetivos y preestablecidos, a fin de evitar toda posibilidad de parcialidad o abuso. Por lo demás, en los casos en que la legislación nacional prevea la aplicación de un procedimiento obligatorio para el reconocimiento de los sindicatos como agentes

negociadores exclusivos, deberán observarse ciertas garantías, tales como las siguientes: a) la concesión del certificado de reconocimiento por un órgano independiente; b) la elección de la organización representativa a través del voto de la mayoría de los trabajadores de las unidades de negociación interesadas; c) el derecho de toda organización que, en una elección previa, no haya logrado obtener un número suficiente de votos a solicitar una nueva votación después de transcurrido determinado período; y d) el derecho de una nueva organización no certificada a solicitar una nueva votación después de que haya transcurrido un período razonable.

241. En los casos en que la ley dispone que para ser reconocido como agente negociador un sindicato ha de obtener el apoyo del 50 por ciento de los miembros de una unidad de negociación determinada, pueden plantearse algunos problemas, ya que un sindicato mayoritario que no reúna esa mayoría absoluta resultará excluido de la negociación colectiva. La Comisión considera que en tales sistemas, cuando ningún sindicato agrupe a más del 50 por ciento de los trabajadores, los derechos de negociación colectiva deberían atribuirse a todos los sindicatos de la unidad interesada, al menos en representación de sus propios afiliados (Nota 6).

242. En otras legislaciones se estipula que los trabajadores pueden ser representados por varios sindicatos, inclusive en las negociaciones celebradas en el ámbito de la empresa, o se confiere el derecho exclusivo de negociar en nombre de una categoría determinada de trabajadores al sindicato que represente a una cierta proporción o a una mayoría relativa de esos trabajadores. La representatividad puede determinarse según el número de afiliados o por votación secreta (Nota 7). Según la Comisión, con objeto de estimular el desarrollo armonioso de las negociaciones colectivas y evitar conflictos, sería conveniente elaborar y aplicar procedimientos objetivos que permitan designar a los sindicatos más representativos a los fines de la negociación colectiva en aquellos casos en que no conste claramente por qué sindicatos desean ser representados los trabajadores.

243. Las disposiciones relativas al reconocimiento de los sindicatos están asimismo estrechamente ligadas con la obligación de negociar, lo que en algunas legislaciones se expresa por la obligación impuesta a las partes de "negociar de buena fe"; la apreciación del cumplimiento de esta exigencia y de sus consecuencias suele confiarse a jurisdicciones especializadas. A este respecto, diversas legislaciones establecen sanciones contra los empleadores que se nieguen a reconocer a los sindicatos representativos (Nota 8), actitud considerada a veces como práctica desleal de trabajo. La Comisión recuerda a este respecto la importancia que atribuye al principio con arreglo al cual los empleadores y sindicatos deben negociar de buena fe y realizar esfuerzos para concluir un acuerdo, con mayor razón en el sector público o en el sector de los servicios esenciales cuando en ellos no se permite a los sindicatos recurrir a la huelga (Nota 9).

Organismos y procedimientos destinados a facilitar la negociación colectiva

244. Las legislaciones nacionales en la materia difieren mucho entre sí; por otra parte, varios países han optado por establecer regímenes distintos para los sectores privado y público, con objeto de tomar en consideración de manera más adecuada las características específicas de este último.

245. La legislación de diversos países prevé la creación de organismos paritarios (ya sea a nivel de la empresa o de la rama de actividad, o en algunos casos a nivel central o interprofesional), dentro de los cuales deben o suelen concluirse los convenios colectivos (Nota 10). La imposición por ley de requisitos para formar parte de estos órganos, que por su naturaleza impidan en la práctica que el sindicato más representativo de una rama de actividad determinada participe en las labores de dichos órganos, constituye una violación de los principios del Convenio. A este respecto, la Comisión considera que los criterios establecidos por la legislación deberían permitir que las organizaciones más representativas tomen parte en las negociaciones colectivas. Otras legislaciones prevén la creación de instituciones especializadas, ya sea permanentes (Nota 11) o ad hoc (Nota 12), cuyo cometido es contribuir al fomento de la negociación colectiva mediante el estudio de los problemas generales, la preparación de códigos de conducta y el asesoramiento de las partes en la solución de los problemas concretos con que puedan tropezar. La tarea específica, ya sea exclusiva o no, de estas instituciones consiste en fomentar la negociación colectiva.

246. Existen diferentes procedimientos y reglas destinados a facilitar el desarrollo de la negociación colectiva, entre los que se destacan, por ejemplo, los procedimientos, obligatorios o voluntarios, de mediación y conciliación, la prohibición de ciertas prácticas que, como las prácticas desleales de trabajo (Nota 13), pudieran entorpecer el avance de las negociaciones, y las disposiciones que facilitan a las partes, y en particular a las organizaciones de trabajadores, el acceso a ciertas informaciones (Nota 14), especialmente sobre la situación económica de la unidad de negociación, de la empresa en que se desempeñan los trabajadores interesados o de las demás empresas del mismo sector. A juicio de la Comisión, esta última clase de disposiciones resultan especialmente útiles pues permiten que los agentes negociadores, habiéndose garantizado de manera razonable la veracidad de las informaciones económicas, efectúen una evaluación objetiva de la situación y eviten que, por un simple error de apreciación o por dificultades en la comunicación, las negociaciones desemboquen en un atolladero.

247. Sea cual fuere el sistema que se adopte, éste debería tener como objetivo primordial el fomento, por todos los medios posibles, de la negociación colectiva libre y voluntaria entre las partes; los interlocutores en la negociación deberían gozar de la mayor autonomía posible dentro del marco legislativo y el mecanismo administrativo

que se establezcan en la materia, a los que puedan recurrir por voluntad propia y de común acuerdo, con el fin de facilitar la celebración de un convenio colectivo. La experiencia demuestra que la simple intervención de un tercero, neutro, independiente y que goce de la confianza de las partes, suele bastar para reanudar un proceso de negociación que las partes por sí solas no logran sacar del estancamiento. A este respecto, resultan especialmente útiles las disposiciones contenidas en el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154) ; asimismo, en la Recomendación (núm. 163) sobre el mismo tema, se enumera un conjunto de medidas concretas a las que se puede recurrir para fomentar la negociación colectiva. Por otra parte, en la Recomendación sobre la conciliación y el arbitraje voluntarios, 1951 (núm. 92), se especifican algunos de los rasgos más esenciales que deben singularizar a los organismos de conciliación y arbitraje: el carácter paritario de dichos organismos; el recurso voluntario a los procedimientos previstos, y la diligencia y gratuidad de estos últimos. No obstante, en el artículo 7 del mismo instrumento se señala con claridad que ninguna de sus disposiciones "podrá interpretarse en modo alguno en menoscabo del derecho de huelga".

Negociación colectiva voluntaria; autonomía de las partes

248. El principio de la negociación voluntaria y, por ende, de la autonomía de las partes, constituye el segundo elemento esencial del artículo 4 del Convenio núm. 98. Los organismos y procedimientos existentes deben destinarse a facilitar las negociaciones entre los interlocutores sociales, que han de quedar libres de negociar. No obstante, las dificultades que se alzan contra la observancia de este principio son múltiples dado que en un número creciente de países se imponen diversos grados de restricción de la libertad para negociar. A este respecto, los problemas que surgen con más frecuencia son: la fijación unilateral del nivel de las negociaciones; la exclusión de determinadas materias del ámbito de la negociación; la obligación de someter los acuerdos colectivos a la aprobación previa de las autoridades administrativas o presupuestarias; el respeto de criterios preestablecidos por ley, en particular en materia de salarios, y la imposición unilateral de las condiciones de empleo.

Nivel de la negociación colectiva

249. Como ya se ha indicado en el capítulo VII, el derecho de negociación colectiva debería acordarse también a las federaciones y confederaciones; toda restricción o prohibición a este respecto obstaculiza el desarrollo de las relaciones laborales y, en particular, impide que las organizaciones que carecen de medios suficientes reciban la ayuda de federaciones o confederaciones, en principio mejor dotadas en personal, recursos y experiencia para llevar a cabo negociaciones satisfactoriamente. A la inversa, una legislación que fije imperativamente el nivel de la negociación colectiva en un ámbito superior (sector, rama de actividad, etc.) plantea asimismo problemas de

incompatibilidad con el Convenio. Normalmente, la elección del nivel de negociación debería corresponder a los propios interlocutores en la negociación; éstos, en inmejorable posición para decidir cuál es el nivel más adecuado para llevarla a cabo, podrían incluso adoptar, si así lo desearan, un sistema mixto de acuerdos-marco, complementados por convenios en el ámbito local o acuerdos de empresa.

Restricciones en el contenido de las negociaciones

250. En ciertos países, la índole y gama de los temas negociables quedan determinados por la legislación, que ya sea prevé la discusión de ciertas cuestiones para asegurar que las partes resuelvan por sí mismas los principales problemas que les conciernen (Nota 15) o, por el contrario, prohíbe la negociación de otras materias por motivos de interés general o de orden público (Nota 16). En otros sistemas, el cometido de reglamentar ciertas materias se reserva al legislador, el que puede, por ejemplo, excluir de la negociación ciertas materias que normalmente pertenecen a la esfera de las condiciones de empleo (Nota 17). A juicio de la Comisión, las medidas que se aplican unilateralmente por las autoridades para restringir la gama de temas que pueden ser objeto de negociaciones son a menudo incompatibles con el Convenio; como método particularmente adecuado para remediar a este género de situaciones se dispone del procedimiento de consultas de carácter tripartito destinadas a establecer, de común acuerdo, las líneas directrices en materia de negociación colectiva.

Otras modalidades de intervención de las autoridades públicas

251. En algunos países, las legislaciones establecen que los convenios colectivos concertados entre las partes deben someterse a la aprobación de una autoridad administrativa, a las autoridades laborales o incluso a los tribunales del trabajo antes de que puedan entrar en vigor. Las disposiciones de esta índole son compatibles con el Convenio núm. 98 a condición de que el rechazo de la aprobación se restrinja a aquellos casos en que el convenio colectivo presenta vicios de forma o infringe las normas mínimas establecidas por la legislación general del trabajo. Por el contrario, si la legislación confiere a las autoridades la facultad discrecional de rechazar la homologación, o si establece que la aprobación debe reposar sobre criterios tales como la armonía del convenio con la política general o económica del gobierno, o las orientaciones oficiales en materia de salarios o de condiciones de empleo, está de hecho subordinando la puesta en vigor del convenio colectivo o de los acuerdos de empresa (Nota 18) a una aprobación previa, situación que configura una violación del principio de la autonomía de las partes en la negociación.

252. Aun cuando la aprobación discrecional de los convenios colectivos por las autoridades es una medida en esencia contraria al principio de la negociación voluntaria, ello no implica que las autoridades públicas queden inhabilitadas para

establecer mecanismos destinados a alentar a las partes a tomar voluntariamente en cuenta en sus negociaciones consideraciones que atañen a la política económica y social del Gobierno y a la preservación del interés general. No obstante, es muy probable que tales mecanismos no sean acogidos favorablemente por los interesados si los objetivos que las autoridades deseen hacer aceptar como de interés general no han sido previamente objeto de amplias consultas con las partes en el nivel apropiado de un órgano consultivo, inspirándose, por ejemplo, en las disposiciones contenidas en la Recomendación sobre la consulta (ramas de actividad económica y ámbito nacional), 1960 (núm. 113).

253. Las autoridades públicas podrían prever asimismo un procedimiento que sirviera en determinados casos para señalar a la atención de las partes las consideraciones de interés general que justifiquen un nuevo examen de los proyectos de convenio colectivo; no obstante, deberían alcanzar ese fin recurriendo siempre de preferencia a la persuasión en lugar de la coacción. Asimismo, en vez de subordinar la validez de los convenios colectivos a una aprobación administrativa o judicial, se podría prever que todo convenio colectivo debería normalmente entrar en vigor una vez transcurrido un plazo prudencial desde el momento en que se haya depositado ante el Ministerio del Trabajo; si la autoridad pública estimara que las cláusulas del convenio propuesto están claramente en contradicción con los objetivos de la política económica que se reconocen como convenientes para el interés general, podría someterse el caso a dictamen y recomendación de un organismo paritario apropiado, dándose por supuesto, sin embargo, que la decisión final debería incumbir a las partes.

Arbitraje obligatorio

254. Otro problema que se plantea con frecuencia es el de las legislaciones que estipulan el recurso al arbitraje obligatorio, en caso de que la negociación colectiva no haya conducido a un acuerdo. Subrayando que las diferencias existentes entre el sector privado y público y semipúblico, pueden tener distintos matices (Nota 19), la Comisión estima necesario detenerse sobre su punto de vista sobre este tema.

255. Generalmente se realiza una distinción entre dos tipos de conflictos: por una parte los conflictos de derecho (a veces también llamadas quejas) relativos a la aplicación o la interpretación de un convenio colectivo (Nota 20), y por otra parte, los conflictos de intereses relativos a la determinación de un convenio colectivo o a la modificación a través de la negociación colectiva de los salarios y otras condiciones de trabajo normativas y económicas previstas en un convenio colectivo existente. Se tratan aquí los mencionados en segundo término.

256. De vez en cuando, cierta confusión surge en cuanto al significado exacto de la expresión "arbitraje obligatorio". Cuando esta expresión se refiere a los efectos

obligatorios de un procedimiento de arbitraje solicitado voluntariamente por ambas partes, la Comisión considera que esto no plantea dificultades, dado que se supone las partes normalmente deberían acatar la decisión del árbitro o del tribunal arbitral que han elegido. En la práctica, el verdadero problema se plantea en el caso del arbitraje obligatorio que las autoridades pueden imponer ante un conflicto de intereses por propia iniciativa o a solicitud de una de las partes.

257. En lo que respecta al arbitraje impuesto a solicitud de una sola de las partes, la Comisión considera que de manera general es contrario al principio de negociación voluntaria de los convenios colectivos establecido en el Convenio núm. 98 y, por consiguiente, a la autonomía de las partes en la negociación. No obstante, puede admitirse una excepción en aquellos casos en que existan disposiciones, que por ejemplo, permitan a las organizaciones de trabajadores iniciar este procedimiento, para la firma del primer convenio colectivo. Como la experiencia demuestra que el acuerdo del primer convenio colectivo es frecuentemente uno de los pasos más difíciles en el establecimiento de sanas relaciones profesionales, este tipo de disposiciones puede considerarse como mecanismos y procedimientos que facilitan la negociación colectiva (Nota 21).

258. En cuanto a la imposición del arbitraje a iniciativa de las autoridades, la Comisión considera que tales intervenciones son difícilmente conciliables con el principio de negociación voluntaria establecido en el artículo 6 del Convenio núm. 98. No obstante, la Comisión debe admitir que existe un momento en la negociación en el cual tras negociaciones prolongadas e infructuosas, puede justificarse la intervención de las autoridades, cuando es obvio que el bloqueo de las negociaciones no será superado sin una iniciativa de las mismas. En virtud de la gran diversidad de sistemas jurídicos (además de la jurisprudencia y prácticas nacionales) vigentes en los diferentes Estados Miembros para solucionar este problema, que es uno de los más complejos en materia de relaciones laborales, la Comisión se limitará a brindar indicaciones de orden general y ciertos principios que podrán ser aplicados a través de "medidas apropiadas a las condiciones nacionales", como las previstas en el artículo 4 del Convenio.

259. Según la Comisión, sería harto deseable que las partes dispongan de toda oportunidad para negociar colectivamente, durante un período de tiempo suficiente, con la ayuda de una mediación independiente (mediador, conciliador, etc.), así como de mecanismos y procedimientos establecidos con una sola finalidad: facilitar las negociaciones colectivas. Basado en el principio de que un acuerdo negociado, por insuficiente que sea, es preferible a una solución impuesta, las partes deberían tener siempre la posibilidad de regresar voluntariamente a la mesa de negociaciones, lo que implica que todo mecanismo de solución de conflictos adoptado debería incluir la posibilidad de suspender un proceso de arbitraje obligatorio, si las partes desean continuar con las negociaciones.

Medidas de estabilización económica

260. Un número creciente de gobiernos, convencidos de que la situación económica de sus países exigía la aplicación de políticas de estabilización, han adoptado, especialmente en los últimos años, medidas destinadas a restringir o impedir la libre determinación de los salarios mediante la negociación colectiva, sobre todo en el sector de la administración pública. A este respecto, la Comisión debe recordar que si, en aras de una política de estabilización económica o de ajuste estructural, es decir, por imperiosos motivos de interés económico nacional, un gobierno dispone que las tasas salariales no pueden fijarse libremente por negociación colectiva, esa restricción debe aplicarse como medida de excepción, limitarse a lo indispensable, no sobrepasar un período razonable e ir acompañada de garantías destinadas a proteger de manera efectiva el nivel de vida de los trabajadores interesados, y especialmente de aquellos que pueden resultar más afectados (Nota 22).

Trabajadores de los sectores público y semipúblico (Nota 23)

261. La negociación en el sector de la administración pública presenta algunas características particulares que, en mayor o menor grado, se pueden observar en la mayoría de los países. Generalmente, se aduce en primer lugar que el Estado tiene en este sector una doble responsabilidad, al ser a la vez empleador y legislador; la distinción a veces imprecisa entre estas dos funciones y sus contradicciones potenciales pueden dar origen a dificultades. Por otra parte, el Estado, cuyo margen de maniobra depende estrechamente de los ingresos del fisco, es en definitiva, en su calidad de empleador, responsable ante el electorado de la asignación y la gestión de estos recursos. Por último, algunas tradiciones jurídicas, e incluso socioculturales, consideran que el estatuto de funcionario es incompatible con cualquier concepto de negociación colectiva, o en el peor de los casos, con el simple derecho de sindicación (Nota 24). En un gran número de países, la legislación garantiza el derecho de negociación colectiva de los funcionarios públicos (Nota 25), pero en muchos otros ese derecho les está expresamente vedado (Nota 26).

262. La situación en el ámbito de la administración pública está regulada específicamente por el Convenio (núm. 151) y la Recomendación (núm. 159) sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978, en términos análogos a las disposiciones contenidas en el Convenio núm. 98. Ahora bien, el artículo 7 del Convenio núm. 151 admite una cierta flexibilidad en la elección de las modalidades de determinación de las condiciones de empleo en la administración pública, dado que prevé el desarrollo de procedimientos que permitan la negociación de las condiciones de empleo entre las autoridades públicas y las organizaciones interesadas, o de "cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones". Como se ha señalado

anteriormente, si bien el artículo 6 del Convenio núm. 98 permite que se excluya de su campo de aplicación a los funcionarios públicos empleados en la administración del Estado, las demás categorías de trabajadores deben poder disfrutar de las garantías previstas por dicho Convenio y, por consiguiente, negociar colectivamente sus condiciones de empleo, y en particular sus condiciones salariales (Nota 27).

263. Aun cuando el principio de la autonomía de las partes en la negociación colectiva conserva su validez por lo que se refiere a los funcionarios y empleados públicos amparados por el Convenio núm. 151, éste ha de aplicarse con cierto grado de flexibilidad, dadas las características particulares de la administración pública señaladas anteriormente. Por esta razón, a juicio de la Comisión son compatibles con el Convenio las disposiciones legislativas que habilitan al Parlamento o al órgano competente en materias presupuestarias para fijar un "abanico" salarial que sirva de base a las negociaciones, o establecer una "asignación" presupuestaria global fija en cuyo marco las partes pueden negociar las cláusulas de índole pecuniaria o normativa (por ejemplo, la reducción del tiempo de trabajo u otros arreglos en materia de condiciones de empleo, la regulación de los aumentos de salario en función de los diferentes niveles de remuneración, o el establecimiento de dispositivos para escalonar los reajustes), o incluso las disposiciones que confieren a las autoridades públicas que tengan atribuidas responsabilidades financieras el derecho de participar en las negociaciones colectivas junto al empleador directo, en la medida en que dejen un espacio significativo a la negociación colectiva. Es fundamental, empero, que los trabajadores y sus organizaciones puedan participar plenamente y de manera significativa en la determinación de este marco global de negociación, lo que implica, en particular, que dispongan de todas las informaciones financieras, presupuestarias o de otra naturaleza que les sirvan para evaluar la situación con pleno conocimiento de causa (Nota 28).

264. Es distinto el caso de las disposiciones legislativas motivadas por la situación económica de un país, que, por ejemplo, imponen unilateralmente un porcentaje de aumento salarial determinado y excluyen toda posibilidad de negociación, especialmente cuando prohíben el recurso a los mecanismos de presión so pena de severas sanciones. La Comisión es consciente de que "la negociación colectiva en el sector público exige la verificación de los recursos disponibles en los distintos organismos o empresas públicas, de que tales recursos están condicionados por los presupuestos del Estado y de que el período de vigencia de los contratos colectivos en el sector público no siempre coincide con la vigencia de la ley de presupuestos del Estado, lo cual puede plantear dificultades" (Nota 29). En consecuencia, la Comisión toma enteramente en cuenta las graves dificultades financieras y presupuestarias que deben afrontar los gobiernos, sobre todo en períodos de estancamiento económico general y prolongado. Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, la Comisión considera que las autoridades deberían privilegiar en la mayor medida posible la negociación colectiva como mecanismo para determinar las condiciones de empleo de los funcionarios públicos; si en razón de las circunstancias ello no fuera posible, esta clase de medidas

deberían aplicarse durante períodos limitados y tener como fin la protección del nivel de vida de los trabajadores más afectados. En otras palabras, debería encontrarse un compromiso equitativo y razonable entre, por una parte, la necesidad de preservar hasta donde sea posible la autonomía de las partes en la negociación y, por otra, el deber que incumbe a los gobiernos de adoptar las medidas necesarias para superar sus dificultades presupuestarias.

265. Los elementos esenciales del artículo 4 del Convenio núm. 98 se refieren, por una parte, a la acción de las autoridades públicas para fomentar la negociación entre los interlocutores sociales y, por otra, al carácter voluntario de la negociación. La Comisión estima que es contrario a los principios del Convenio núm. 98 excluir de la negociación colectiva ciertas materias que atañen en particular a las condiciones de empleo, exigir la aprobación previa de un convenio colectivo para que pueda entrar en vigor, o permitir que sea declarado nulo porque sería contrario a la política económica del Gobierno. Las partes implicadas en un conflicto de intereses deberían disponer de total latitud para negociar colectivamente, durante un período de tiempo suficiente, con la ayuda de una mediación o conciliación independiente. El Gobierno debería esforzarse por convencer a las partes de que, voluntariamente, tengan en cuenta en sus negociaciones las razones mayores de política económica y social y de interés general que sustentan su política. Cuando, por imperiosos motivos de interés económico nacional, un gobierno estimara que no pueden fijarse libremente por negociación colectiva las tasas de salarios en el sector privado, esa restricción debería aplicarse como medida de excepción, limitándola a lo indispensable, no sobrepasar un período razonable e ir acompañada de garantías que protejan el nivel de vida de los trabajadores. En lo que respecta a las negociaciones en el sector público o semipúblico, las intervenciones de las autoridades son compatibles con el Convenio en la medida en que dejan espacio significativo a la negociación colectiva. Las medidas encaminadas a fijar de manera unilateral las condiciones de trabajo deberían tener carácter excepcional, limitarse a un período determinado y contener garantías a favor de los trabajadores más afectados.

Notas

Nota 1

Desde la adopción del Convenio núm. 98, la OIT ha adoptado otros instrumentos que atañen, directa o indirectamente, a la negociación colectiva; de éstos, merecen especial mención: el Convenio (núm. 151) y la Recomendación (núm. 159) sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978; el Convenio (núm. 154) y la Recomendación (núm. 163) sobre la negociación colectiva, 1981; la Recomendación sobre los contratos colectivos, 1951 (núm. 91), y la Recomendación sobre la

conciliación y el arbitraje voluntarios, 1951 (núm. 92).

Nota 2

Por ejemplo, Bangladesh: arts. 7 (2), 22 y 22A de la ordenanza sobre las relaciones de trabajo (por una parte, sólo los sindicatos registrados pueden actuar en calidad de agentes negociadores y, por otra, para ser registrado un sindicato debe tener un número de afiliados de por lo menos el 30 por ciento del total de empleados en el establecimiento; estas disposiciones pueden obstaculizar el desarrollo de las negociaciones colectivas de carácter voluntario en los establecimientos pequeños pues, al parecer, frenan la formación de sindicatos "sectoriales" o "por industrias") (ICE, 1991, págs. 265-266). Indonesia: art. 2 del reglamento ministerial núm. 05/MEN/1987, para ser registrada una organización sindical debe abarcar al menos 20 provincias, 100 distritos y 1.000 "unidades de trabajo dentro de las empresas"; puesto que, por otra parte, el reglamento dispone que sólo los sindicatos registrados tienen el derecho de concertar acuerdos, la Comisión considera que estas exigencias imponen un gran obstáculo al derecho de las organizaciones de trabajadores a la negociación colectiva (ICE, 1991, pág. 284; ICE, 1993, págs. 269-270). Véase asimismo en el cap. III, párrafos 71-75.

Nota 3

Por ejemplo, Bahamas: art. 40 de la ley sobre las relaciones de trabajo.

Nota 4

Por ejemplo, Madagascar: art. 54 del Código del Trabajo.

Nota 5

Por ejemplo, Islandia.

Nota 6

Por ejemplo, Ecuador: art. 230 del Código del Trabajo (para que en las instituciones, entidades y empresas del sector público o en las del sector privado con finalidad social o pública, en las que no exista comité de empresa, los trabajadores sujetos al Código del Trabajo puedan presentar un proyecto de contrato colectivo, deberán constituir un comité conformado por más del 50 por ciento de dichos trabajadores) (ICE, 1992, pág. 284). Jamaica: art. 5 (5) de la ley núm. 14, de 1975, y del reglamento de aplicación respectivo (ICE, 1992, pág. 287). Líbano: art. 3 del decreto 17386/64 (para negociar válidamente un convenio colectivo, los representantes de los trabajadores deberán

obtener la adhesión de un 60 por ciento de los trabajadores libaneses interesados, como mínimo). Trinidad y Tabago: art. 34 de la ley sobre las relaciones de trabajo (se reconocerá como agente negociador a un solo sindicato, el que deberá incluir como afiliados a más del 50 por ciento de los trabajadores) (ICE, 1992, pág. 305). Turquía: el art. 12 de la ley núm. 2822 dispone que tendrán competencia para celebrar convenios colectivos únicamente los sindicatos que representen por lo menos al 10 por ciento de los trabajadores ocupados en una rama de actividad determinada y a más de la mitad de los trabajadores empleados en un establecimiento (ICE, 1993, pág. 274).

Nota 7

Por ejemplo, Argelia, Botswana, Costa Rica, Filipinas, Grecia, Pakistán, Tailandia, Venezuela.

Nota 8

Varios países han adoptado disposiciones que prohíben algunas de estas prácticas que pueden perjudicar la negociación colectiva; por ejemplo: Antigua y Barbuda, Canadá, España, Guinea Ecuatorial, Japón, Malasia, Reino Unido, Suriname.

Nota 9

Véase el cap. V.

Nota 10

Por ejemplo: Bélgica, Camerún, Federación de Rusia, Zambia.

Nota 11

Por ejemplo, Bangladesh: Comisión Consultiva Tripartita; Colombia: Consejo Nacional Laboral; España: Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos; Irlanda: Comisión de Relaciones de Trabajo; Italia: Consejo Nacional de la Economía y del Trabajo.

Nota 12

Por ejemplo, Comoras: art. 80 del Código del Trabajo, de 1984. Sin embargo, la Comisión estima que si los órganos ad hoc sólo se reúnen en escasas oportunidades y por iniciativa exclusiva del Gobierno, un sistema de esas características no podrá fomentar la negociación colectiva en el sentido previsto por el art. 4 del Convenio núm.

98 (ICE, 1987, pág. 278).

Nota 13

Por ejemplo, Argentina: art. 53 de la ley núm. 23551, de 1988, de asociaciones sindicales.

Nota 14

Por ejemplo, Rumania: art. 29 (2) de la ley núm. 54, de 1991, sobre los sindicatos.

Nota 15

Por ejemplo, Angola: art. 78 de la ley general del trabajo, de 1981; Chile: art. 121 de la ley núm. 19069, de 1991, sobre organizaciones sindicales y negociación colectiva; México: art. 391 de la Ley Federal del Trabajo.

Nota 16

Por ejemplo, las disposiciones que prohíben las cláusulas de seguridad sindical o las cláusulas discriminatorias, consideradas como inadmisibles. Véase también, Guinea: art. 298 del Código del Trabajo; Níger: art. 67 del Código del Trabajo; Trinidad y Tabago: art. 43 (5) de la ley núm. 23, de 1972, sobre las relaciones de trabajo.

Nota 17

Por ejemplo, Malasia: art. 13 (3) de la ley de 1980 sobre las relaciones de trabajo, en su tenor modificada (exclusión de promociones, traslados, contrataciones, supresiones de puestos de trabajo sin aviso previo y asignaciones de tareas específicas); no obstante, el Gobierno indicó que en la práctica, estas cuestiones son objeto de negociación. Singapur: art. 17 de la ley de 1968 sobre las relaciones de trabajo (exclusión de las cuestiones relativas a promociones, traslados, contrataciones, supresión de empleos y asignación de tareas específicas a los trabajadores).

Nota 18

Por ejemplo, Chad: art. 122 del Código de Trabajo y Previsión Social (aprobación de los acuerdos colectivos de establecimiento por el Ministro de Trabajo, el que podrá suprimir aquellas cláusulas que no respondan a la situación económica y social en el establecimiento interesado); Jamahiriya Arabe Libia: posibilidad de rechazar la homologación de los convenios colectivos que no se ajusten a los intereses económicos del país (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 98); Papua Nueva Guinea: se

confiere a la autoridad poder discrecional para anular los acuerdos en materia salarial contrarios a la política gubernamental o a los intereses del país (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 98); Singapur: el Tribunal de arbitraje en cuestiones laborales tiene la facultad discrecional de negarse a homolar un convenio colectivo que considere contrario al interés público, así como los convenios colectivos de nuevas empresas que contengan cláusulas más favorables para los empleados que las previstas por la ley de 1968 sobre el empleo (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 98); República Arabe Siria: el ministro puede negarse a homologar un convenio colectivo y declarar nula y sin valor toda cláusula que por su naturaleza pudiera perjudicar los intereses económicos del país (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 98); Yemen: registro obligatorio de los convenios colectivos, así como posibilidad de declararlos nulos en caso de que comprometan la seguridad o los intereses económicos del país (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 98). Por el contrario, en lo que respecta a Argelia, la Comisión tomó nota con interés de que se derogó la disposición previa del ministro (ICE, 1991, pág. 264). En lo que respecta a Portugal, la Comisión tomó nota con satisfacción de que las disposiciones relativas a la autorización previa del Ministro de Tutela para la entrada en vigor de un convenio colectivo concluido en el seno de una empresa pública han sido derogadas (ICE, observación 1994 sobre el Convenio núm. 98).

Nota 19

Véase párrs. 261-263.

Nota 20

Véase capítulo V, párr. 167.

Nota 21

Véanse párrs. 244-247.

Nota 22

Por ejemplo, los trabajadores con los salarios más bajos y las categorías que son objeto de formas de discriminación estructural.

Nota 23

Aunque este concepto varía ampliamente de un país a otro, podría definirse el sector semipúblico como aquel que agrupa los trabajadores que, sin que se beneficien de todas las ventajas del estatuto de funcionario, están empleados por organismos que

realizan servicios públicos y disponen de una cierta autonomía de gestión, pero cuyo financiamiento, al menos en parte, se asegura a través del erario público. Por ejemplo: en el Reino Unido los organismos no gubernamentales cuasi autónomos (QUANGOS) pertenecerían a esta categoría.

Nota 24

Véase el cap. III (Reconocimiento del derecho sindical en la administración pública).

Nota 25

Por ejemplo, Argentina, Bélgica, España, Guatemala, Italia, Portugal.

Nota 26

Por ejemplo, Colombia: prohibición de que los sindicatos de "empleados públicos" celebren convenciones colectivas (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 98); Iraq: los trabajadores considerados por la legislación nacional como funcionarios públicos y las personas empleadas por el Estado o por empresas e instituciones públicas autónomas (por ejemplo, los maestros) no tienen el derecho de negociar colectivamente (ICE, 1991, pág. 286); Liberia: los empleados de las empresas del Estado y de otras autoridades que no están incluidas en el ámbito de aplicación del Código del Trabajo se encuentran en la imposibilidad de negociar colectivamente (ICE, 1993, pág. 271); Pakistán: los trabajadores de las instituciones bancarias y financieras del sector nacionalizado (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 98).

Nota 27

Véanse párrs. 200-201.

Nota 28

La Comisión recuerda al respecto las observaciones que formuló a propósito de la aplicación por España, del Convenio núm. 154: "... en la medida en que los ingresos de las empresas y entidades públicas dependan de los presupuestos del Estado, no sería objetable que - después de una amplia discusión y consulta entre los empleadores y las organizaciones sindicales interesadas en el seno de un sistema que cuente con la confianza de las partes - se establecieran topes salariales en las leyes de presupuesto del Estado, ni tampoco que el Ministerio de Economía y Hacienda realice un informe previo antes de que se inicie la negociación colectiva con miras a que se respeten dichos topes". (ICE 1989, pág. 500; ICE 1991, pág. 493.)

Nota 29

CLS: 287.o informe, caso núm. 1617 (Ecuador), párr. 63.

Principales acontecimientos de la última década


Parte III. Principales acontecimientos de la última década.

Dificultades y perspectivas de ratificación

Capítulo XI. Principales acontecimientos de la última década

I. Aplicación del Convenio núm. 87

Principales casos de progreso

266. Desde 1983, en aproximadamente unos cincuenta casos, la Comisión ha podido expresar su satisfacción por las modificaciones que diversos Estados Miembros han efectuado en su legislación o por los cambios que han llevado a cabo en la práctica a fin de dar efecto a sus comentarios y observaciones, que en algunos casos respaldan o retoman conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical, de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, o de ambos órganos. Tales modificaciones han sido constatadas en los siguientes países (Nota 1): Argelia, Argentina, Bangladesh, Belarús, Bulgaria, Burkina Faso, Camerún, Canadá, Colombia, Congo, Costa Rica, Chipre, República Dominicana, Egipto, Etiopía, Filipinas, Finlandia, Francia (Polinesia francesa), Grecia, Guatemala, Guinea, Hungría, Islandia, Lesotho, Madagascar, Malí, Mauritania, Mongolia, Nicaragua, Nigeria, Países Bajos, Paraguay, Perú, Polonia, Rumania, Federación de Rusia, Rwanda, Ucrania, Uruguay, Venezuela. Los progresos realizados, sustanciales tanto por su número como por su pertinencia, son un testimonio de la vitalidad y de la actualidad del sistema de control de la aplicación de las normas de la OIT, y reflejan también la contribución esencial que brinda el tripartismo en este proceso.

267. En el último decenio, el hecho más destacado a este respecto es, sin lugar a dudas, la transición que muchos países han llevado a cabo de una situación de unidad sindical, que en la mayoría de los casos estaba consagrada en la legislación, hacia un régimen que permita el pluralismo sindical (Nota 2). Este cambio de orientación se ha manifestado especialmente en los países de Europa central y oriental (Nota 3), pero también ha podido observarse una evolución importante en ese sentido en varios

países africanos (Nota 4) y latinoamericanos (Nota 5). La mayoría de las veces, el movimiento hacia el pluralismo sindical, que es un reflejo de la democratización que se está llevando a cabo en el plano político, llevó aparejada la abolición de los vínculos entre el partido político en el poder y las organizaciones de trabajadores, y ha redundado en una mayor autonomía de dichas organizaciones con respecto a las autoridades. La Comisión se propone seguir de cerca la marcha de las medidas que se adopten en esos países para garantizar una auténtica posibilidad de pluralismo de las organizaciones de trabajadores y de empleadores, ya que la inscripción de este principio en los textos legales no siempre basta para garantizar su aplicación en la práctica.

268. También se han realizado importantes progresos en otras esferas, a saber, la extensión del derecho de sindicación a ciertas categorías de trabajadores (Nota 6); la constitución de organizaciones sin autorización previa (Nota 7); el derecho de las organizaciones de elegir libremente sus representantes (Nota 8) y de organizar libremente su administración interna (Nota 9) y sus reuniones (Nota 10); la mayor autonomía de que gozan las organizaciones sindicales con respecto a las autoridades públicas (Nota 11); la posibilidad para las organizaciones de intervenir en ciertas cuestiones políticas (Nota 12). Se han observado asimismo diversos progresos en lo que atañe al reconocimiento general del derecho de huelga (Nota 13), a su extensión a ciertas categorías de trabajadores (Nota 14), a la legalidad de ciertas modalidades de la huelga o de las acciones de reivindicación (Nota 15), o aun a la mayor flexibilidad de los procedimientos previos a la declaración de la huelga (Nota 16). Por último, cabe señalar notables mejoras en lo que respecta al derecho de las organizaciones de constituir federaciones y confederaciones (Nota 17) y de afiliarse a organizaciones internacionales (Nota 18).

Dificultades mayores

269. Pese a estos numerosos y significativos casos de progreso, la Comisión no puede sino constatar, tanto sobre la base de las memorias suministradas por los gobiernos en virtud de los artículos 19 y 22 de la Constitución, como de otras informaciones de que dispone (informes del Comité de Libertad Sindical, informes de las misiones de contactos directos, debates de la Comisión de Normas de la Conferencia) que aún subsisten en ciertos países serías dificultades - a veces persistentes - en lo que atañe al respeto de los derechos fundamentales garantizados por el Convenio núm. 87.

270. Las mayores dificultades se refieren al mantenimiento de un sistema de monopolio sindical (Nota 19); sin embargo, también se presentan problemas en ciertos países en que la unicidad sindical se impone a nivel de central sindical (Nota 20), e igualmente cuando la legislación prohíbe que haya más de un sindicato por profesión o rama de

actividad, región, etc. (Nota 21).

271. En otros países se sigue privando del derecho de sindicación a ciertas categorías de trabajadores que de conformidad con el Convenio deberían poder disfrutar de ese derecho: funcionarios públicos (Nota 22), trabajadores rurales (Nota 23), marinos (Nota 24), personal de lucha contra incendios (Nota 25), personal penitenciario (Nota 26), trabajadores empleados en las zonas francas de exportación (Nota 27), personal de aduanas, de establecimientos de acuñación de moneda, del Banco Central y de las telecomunicaciones exteriores (Nota 28).

272. La legislación de ciertos países sigue imponiendo restricciones excesivas en materia de elegibilidad o reelección para desempeñar funciones sindicales, en particular en lo que atañe a la obligación de pertenecer a la profesión de que se trate (Nota 29) y a la nacionalidad (Nota 30).

273. En varios países los sindicatos encuentran diversos obstáculos cuando solicitan su inscripción en el registro, en particular cuando la legislación impone la obligación de obtener la autorización previa de las autoridades ejecutivas o administrativas (Nota 31).

274. La legislación de varios países permite que las autoridades intervengan, e incluso injieran, en el funcionamiento de las organizaciones, ya sea confiriéndoles la facultad discrecional de inspeccionar los documentos sindicales (Nota 32), asignándoles amplios poderes de control de las actividades sindicales, o previendo restricciones en la gestión de los bienes sindicales. También subsisten dificultades en lo relativo a la suspensión y a la disolución de las organizaciones por vía administrativa (Nota 33).

275. Por último, también se plantean problemas importantes y persistentes en lo que respecta al reconocimiento o al ejercicio del derecho de huelga, ya sea por haber una prohibición general de la huelga o por quedar ésta prohibida en ciertos sectores que no son esenciales, por decretarse el recurso al arbitraje obligatorio, por establecerse condiciones excesivas que tornan imposible la celebración de la huelga, por ausencia de garantías adecuadas en lo que respecta a medidas discriminatorias contra huelguistas o por imponerse sanciones a quienes recurran a ella (Nota 34).

276. La Comisión, que se remite a los comentarios que sobre estas diferentes cuestiones formula en la Parte I del presente Estudio, considera que ciertas dificultades de orden menor podrían allanarse, e incluso resolverse, mediante la adopción de disposiciones por las que se autorice cierto grado de flexibilidad. En lo que respecta a problemas más fundamentales, que se derivan de la filosofía misma de un régimen jurídico determinado, la Comisión recuerda a los gobiernos que han expresado su intención de poner su legislación en conformidad con el Convenio que pueden recurrir a

la asistencia técnica de la OIT, para determinar qué problemas, reales o supuestos, los disuaden de ratificar este Convenio, y a continuación para explorar las soluciones posibles.

II. Aplicación del Convenio núm. 98

Principales casos de progreso

277. Desde 1983, la Comisión ha expresado, en aproximadamente veinte casos, su satisfacción por las medidas adoptadas por diversos Estados Miembros, a raíz de observaciones por ella formuladas, para modificar su legislación o su práctica y para ponerlas en armonía con las disposiciones del Convenio núm. 98. Tales modificaciones han sido constatadas en los siguientes países (Nota 35): Bangladesh, Bélgica, Brasil, Cabo Verde, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Etiopía, Finlandia, Guatemala, Guinea-Bissau, Malta, Panamá, Paraguay, Polonia, Portugal, Uganda, Uruguay. Al igual que en el caso del Convenio núm. 87, el Comité de Libertad Sindical y la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia han contribuido en gran medida a la búsqueda de una solución adecuada a problemas graves y, a veces, persistentes. La Comisión considera esos logros como una prueba suplementaria de la eficacia del diálogo tripartito.

278. Los progresos observados se refieren esencialmente a la adopción de medidas que refuerzan la protección contra la discriminación antisindical (Nota 36) y que introducen diversas mejoras en la esfera de la negociación colectiva, tales como el restablecimiento de la autonomía de las partes (Nota 37) o el reconocimiento del derecho de negociación colectiva a los trabajadores del Estado (Nota 38).

Dificultades mayores

279. La Comisión debe sin embargo señalar que sigue habiendo problemas relativamente numerosos, y a veces persistentes, en lo que se refiere a la aplicación del Convenio núm. 98.

280. En lo que respecta a las medidas de protección contra la discriminación antisindical, hay varios países cuya legislación no proporciona en forma satisfactoria las garantías previstas en el Convenio, concretamente por no existir o por ser no suficientemente disuasivas (Nota 39) las disposiciones sobre la materia o porque éstas excluyen a ciertas categorías de trabajadores (Nota 40). Además, varias de esas legislaciones plantean dificultades en cuanto a la protección contra los actos de injerencia, ya sea por no existir disposiciones al respecto o por ser insuficientes.

281. También la intervención de las autoridades en el proceso de negociación colectiva sigue siendo un motivo de preocupación para la Comisión; en efecto, se dan casos en que se priva a ciertas categorías de trabajadores del derecho de negociación colectiva (personal de servicio doméstico, trabajadores agrícolas, funcionarios públicos), los convenios colectivos deben someterse a la aprobación de las autoridades, se establecen restricciones en cuanto a las materias que pueden ser objeto de negociación o se producen sucesivas intervenciones del gobierno en la negociación (Nota 41).

282. La Comisión se remite a los comentarios hechos en la Parte II sobre estos diferentes asuntos y subraya la utilidad de recurrir a fórmulas que permiten cierta flexibilidad para solventar las dificultades menores; en cuanto a los demás problemas, la Comisión recuerda, sobre todo a los gobiernos que han manifestado su intención de poner su legislación en armonía con las disposiciones del Convenio, que pueden solicitar la asistencia técnica de la OIT, para determinar qué dificultades, reales o supuestas, impiden la ratificación del mismo, y a continuación para explorar las soluciones posibles para solventar esas dificultades.

283. Si bien la Comisión ha podido tomar nota de que, desde el último Estudio general, se ha registrado una importante evolución de signo positivo en materia de derecho de sindicación y de negociación colectiva, no puede por menos de comprobar que en algunos países siguen planteándose serias dificultades, que a veces persisten desde hace mucho, por lo que respecta a los derechos fundamentales que garantizan los Convenios núms. 87 y 98. Ahora bien, concluir que estos problemas tienen alcance general o que la situación es cada vez más grave, pasaría por alto el hecho de que, en lo que respecta a un gran número de países, durante ese período la Comisión no ha formulado observaciones acerca de estos instrumentos en los informes que cada año elabora en virtud del artículo 22 de la Constitución. Todo sistema de control debe, por definición, llamar la atención sobre las dificultades que podrán ser planteadas mientras no se encuentre una solución satisfactoria. La Comisión recuerda que lejos de pretender imponer un modelo uniforme de legislación sobre las relaciones laborales, se esfuerza, en colaboración con los demás órganos de control, por entablar un diálogo con los Estados Miembros con el fin de armonizar las legislaciones nacionales con las disposiciones de los Convenios. La Comisión recuerda a los Estados Miembros que puede ser útil solicitar la asistencia técnica de la OIT si experimentan problemas en lo relativo a la aplicación de los convenios.

Notas

Nota 1

Varios casos de progreso han sido constatados en algunos de estos países.

Nota 2

Véase también el cap. III, párrafo 93.

Nota 3

Por ejemplo, Belarús (ICE, 1991, págs. 162), e (ICE, 1993, pág. 188); Bulgaria (ICE, 1991, pág. 164); Hungría (ICE, 1991, págs. 195); Polonia (ICE, 1990, pág. 217); Rumania (ICE, 1991, pág. 226); Federación de Rusia (ICE, 1991, págs. 236); Ucrania (ICE, 1991, pág. 235).

Nota 4

Por ejemplo, Argelia (ICE, 1991, pág. 155); Cabo Verde (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 87); Congo (ICE, 1993, pág. 197); Etiopía (ICE, 1993, pág. 210); Rwanda (ICE, 1993, pág. 246).

Nota 5

Por ejemplo, Paraguay.

Nota 6

Funcionarios y empleados de la administración pública: Guatemala (ICE, 1987, pág. 197); Malí (ICE, 1991, pág. 201); Paraguay (ICE, 1994, observación Convenio núm. 87); Perú (ICE, 1985, pág. 188). Docentes universitarios: Canadá (Columbia Británica) (ICE, 1993, pág. 192). Empleados del servicio doméstico: Etiopía (ICE, 1993, pág. 210). Trabajadores de las zonas francas de exportación: República Dominicana (ICE, 1993, pág. 205). Trabajadores rurales: Costa Rica (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 87).

Nota 7

Colombia (ICE, 1991, pág. 170); Perú (ICE, 1991, pág. 216); Venezuela (ICE, 1991, pág. 237).

Nota 8

Ejercicio de funciones sindicales por trabajadores extranjeros: Camerún (ICE, 1993,

pág. 191); Guinea (ICE, 1989, pág. 184). Ejercicio de funciones sindicales por personas que no pertenecen a la profesión: Chipre (ICE, 1992, pág. 225); Grecia (ICE, 1985, págs. 160); Nicaragua (ICE, 1984, pág. 159). Reelección de los dirigentes sindicales: Nicaragua (ICE, 1984, pág. 159); Venezuela (ICE, 1991, pág. 237).

Nota 9

Colombia (ICE, 1992, pág. 220); Filipinas (ICE, 1990, pág. 200); Nicaragua (ICE, 1984, pág. 159); Venezuela (ICE, 1991, pág. 237).

Nota 10

Colombia (ICE, 1992, pág. 220); República Dominicana (ICE, 1985, pág. 146); Nicaragua (ICE, 1984, pág. 159).

Nota 11

Argentina (ICE, 1989, pág. 137); Guinea (ICE, 1988, pág. 169); Madagascar (ICE, 1991, pág. 200); Mongolia (ICE, 1993, pág. 229).

Nota 12

Colombia (ICE, 1992, pág. 219).

Nota 13

Argelia (ICE, 1991, pág. 155); Argentina (ICE, 1984, pág. 140); Belarús (ICE, 1993, pág. 188); Bulgaria (ICE, 1991, pág. 164); Hungría (ICE, 1991, pág. 195); Nicaragua (ICE, 1985, pág. 179); Polonia (ICE, 1992, pág. 250); Federación de Rusia (ICE, 1991, pág. 236); Uruguay (ICE, 1987, pág. 256).

Nota 14

Trabajadores del Estado y de las organizaciones descentralizadas: Guatemala (ICE, 1987, pág. 196). Funcionarios públicos: Malí (ICE, 1991, pág. 201). Servidores públicos de la carrera administrativa: Paraguay (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 87); Perú (ICE, 1985, pág. 188).

Nota 15

República Dominicana (ICE, 1993, pág. 205).

Nota 16

Grecia (ICE, 1990, pág. 204).

Nota 17

Nicaragua (ICE, 1984, pág. 159); Perú (ICE, 1991, pág. 216).

Nota 18

Nigeria (ICE, 1992, pág. 239).

Nota 19

Por ejemplo, China; Indonesia; Myanmar.

Nota 20

Por ejemplo, Cuba (ICE, 1993, pág. 201), Egipto (ICE, 1993, pág. 208); Gabón (ICE, 1993, pág. 212); Kuwait (ICE, 1993, pág. 220); Nigeria (ICE, 1993, pág. 231).

Nota 21

Por ejemplo, Brasil; Gabón (ICE, 1993, pág. 212); Kuwait (ICE, 1993, pág. 220); México (ICE, 1993, pág. 226); Nigeria (ICE, 1993, pág. 231); Sri Lanka.

Nota 22

Por ejemplo, Bolivia (ICE, 1993, pág. 189); Chad (ICE, 1993, pág. 203); Ecuador (ICE, 1993, pág. 206); Liberia (ICE, 1993, pág. 222).

Nota 23

Por ejemplo, Honduras (ICE, 1993, pág. 218).

Nota 24

Por ejemplo, Grecia (ICE, 1993, pág. 198); Madagascar (ICE, 1993, pág. 223).

Nota 25

Por ejemplo, Japón (ICE, 1993, pág. 219).

Nota 26

Por ejemplo, Swazilandia (ICE, 1993, pág. 250).

Nota 27

Por ejemplo, Pakistán (ICE, 1993, pág. 233).

Nota 28

Por ejemplo, Nigeria (ICE, 1993, pág. 231).

Nota 29

Por ejemplo, República Centroafricana (ICE, 1993, pág. 194); Colombia (ICE, 1993, pág. 195).

Nota 30

Por ejemplo, Ecuador (ICE, 1993, pág. 206); Kuwait (ICE, 1993, pág. 220); Rwanda (ICE, 1993, pág. 246).

Nota 31

Por ejemplo, Bolivia (ICE, 1993, pág. 189); Camerún (ICE, 1993, pág. 190); Ghana (ICE, 1993, pág. 213); Haití (ICE, 1993, pág. 218); Swazilandia (ICE, 1993; pág. 250).

Nota 32

Por ejemplo, Bangladesh (ICE, 1991, pág. 157).

Nota 33

Por ejemplo, Ecuador (ICE, 1993, pág. 206; Senegal (ICE, 1993, pág. 246); Yemen (ICE, 1993, pág. 254).

Nota 34

Véase el cap. V, párrs. 176-178.

Nota 35

Varios casos de progresos han sido constatado en algunos de estos países.

Nota 36

Por ejemplo, Brasil (ICE, 1989, pág. 279); Cabo Verde (ICE, 1992, pág. 283); Colombia (ICE, 1991, pág. 269); Costa Rica (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 98); República Dominicana (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 98); Finlandia (ICE, 1989, pág. 292); Guinea-Bissau (ICE, 1988, pág. 206).

Nota 37

Por ejemplo, Bélgica (ICE, 1989, pág. 279); Guinea-Bissau (ICE, 1988, pág. 206); Panamá (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 98); Polonia (ICE, 1992, pág. 301); Uruguay (ICE, 1987, pág. 318).

Nota 38

Por ejemplo, Guatemala (ICE, 1989, pág. 294); Paraguay (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 98); Uganda (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 98).

Nota 39

Por ejemplo, Camerún (ICE, 1993, pág. 268); Gabón (ICE, 1991, pág. 281); Indonesia (ICE, 1993, pág. 269); Iraq (ICE, 1991, pág. 284); Marruecos (ICE, 1992, pág. 293); Perú (ICE, 1994, observación sobre el Convenio núm. 98); Sri Lanka (ICE, 1991, pág. 304); Venezuela (ICE, 1990, pág. 262); Yemen (ICE, 1993, pág. 275).

Nota 40

Por ejemplo, Jamahiriya Arabe Libia (ICE, 1992, pág. 290, marinos); Jordania (ICE, 1992, pág. 288, trabajadores domésticos, trabajadores agrícolas); Pakistán (ICE, 1992, pág. 295, trabajadores empleados en las zonas francas de exportación).

Nota 41

Véase el cap. X.

Dificultades y perspectivas de ratificación


Parte III. Principales acontecimientos de la última década.

Capítulo XII. Dificultades y perspectivas de ratificación

I. Convenio núm. 87

Nuevas ratificaciones

284. La Comisión observa con satisfacción que, desde 1983, el Convenio núm. 87 ha sido ratificado por los siguientes Estados Miembros: Burundi, República de Letonia, Rwanda, San Marino, Santo Tomé y Príncipe, Turquía. Por otro lado, los siguientes Estados Miembros han comunicado oficialmente a la OIT que permanecerían obligados por el Convenio que se aplicaba en su territorio: Azerbaiyán, Belice, Bosnia y Herzegovina, Croacia, República Checa, Eslovaquia, Eslovenia, República de Kirguistán, Federación de Rusia, Tayikistán. Así, al 31 de enero de 1994, el número total de ratificaciones del Convenio núm. 87 ascendía a 109 (Nota 1).

Ratificaciones en curso o previstas

285. La Comisión observa con interés que el Gobierno de Estonia declara que no se presentan obstáculos para la aplicación del Convenio, y ha anunciado que en mayo de 1993 se someterá al Parlamento con miras a su ratificación. La Comisión acoge con beneplácito esta iniciativa, y confía en que el proceso formal de ratificación del Convenio se completará con toda rapidez.

286. El Gobierno de Cabo Verde indica que ha iniciado el proceso conducente a la ratificación del Convenio, dado que su legislación ya reúne las condiciones necesarias para ello. El Gobierno del Iraq declara que proyecta adoptar las medidas que procedan para poner su legislación en conformidad con las disposiciones del Convenio, que será objeto de un examen con miras a su ratificación. La Comisión toma nota de la intención expresada por esos Gobiernos y los invita a que prosigan, e incluso a que aceleren, el proceso que conduce a la ratificación del Convenio, en su caso con la asistencia técnica de la OIT.

Otros casos

287. La Comisión comprueba, en cambio, que varios otros países declaran que no les es posible ratificar el Convenio debido a diversas dificultades (Nota 2), o no se expresan en cuanto a su eventual ratificación (Nota 3). Algunos de los países de este último grupo señalan que las disposiciones del Convenio se tomarán en cuenta en ocasión de un examen ulterior, en algunos casos con la asistencia de un organismo especialmente constituido con ese fin, y otros declaran en términos más generales que su legislación es, en su conjunto, compatible con las disposiciones del Convenio o que regula de forma adecuada los derechos de las organizaciones de trabajadores y de empleadores.

Dificultades que retrasan o impiden la ratificación

288. El Gobierno de Botswana pone de relieve que la libertad sindical está garantizada por la Constitución del país y añade que también está protegida por la legislación (ley de 1992 sobre las organizaciones de trabajadores y de empleadores) y por los principios rectores que figuran en ciertos documentos que enuncian los fundamentos de su política sobre este asunto (documento gubernamental núm. 1, de septiembre de 1990). Este documento dispone, por ejemplo, que los aspectos de la legislación sobre las relaciones laborales que pueden poner trabas a la negociación colectiva y al desarrollo de los sindicatos deben ser nuevamente examinados y, llegado el caso, derogados. En consecuencia, se han introducido mejoras en lo que se refiere a la elaboración de los estatutos de los sindicatos, a la elección de los dirigentes sindicales y a la afiliación a las federaciones y a las organizaciones internacionales, y se ha derogado una disposición que autorizaba al representante del Ministro del Trabajo a asistir a todas las reuniones de las federaciones sindicales. Sin embargo, el Gobierno indica que le resulta por ahora imposible ratificar el Convenio en razón de la incompatibilidad que hay entre ciertas disposiciones de la legislación nacional y las disposiciones del Convenio núm. 87, debido, en particular, a la facultad de disolver los sindicatos que se confiere al Ministro, y a la obligación impuesta a los sindicatos de obtener una autorización previa para poder afiliarse a una organización internacional y de cumplir toda una serie de requisitos para conseguir su inscripción en el registro.

289. El Gobierno del Brasil estima que dos disposiciones de la legislación nacional podrían plantear dificultades en relación con el Convenio, a saber, la que prescribe la unicidad sindical a nivel de la rama de actividad y la que impone la financiación de las organizaciones sindicales mediante una contribución obligatoria cuyo monto fija su asamblea general (artículo 8, II y IV, de la Constitución).

290. Según el Gobierno de Camboya, la mayor dificultad que impide o retrasa la ratificación del Convenio es la ausencia de una ley sobre sindicatos, aunque el Código de Trabajo y algunas resoluciones ministeriales ("Prakas") tienen en cuenta las

disposiciones del Convenio. Añade que está en estudio la elaboración de una ley sobre sindicatos. La Comisión recuerda que la OIT puede brindar asistencia técnica al Gobierno sobre este tema.

291. El Gobierno de El Salvador plantea la cuestión de las fuerzas armadas y la policía, que están regidas por textos especiales. Como ya lo había señalado en los Estudios generales de 1973 y 1983 (Nota 4), la Comisión recuerda que, según el artículo 9 del Convenio, el punto hasta el cual las garantías del Convenio han de aplicarse a las fuerzas armadas y a la policía se determinará por la legislación nacional. Por consiguiente, los Estados que ratifican el Convenio pueden decidir en qué medida estos trabajadores podrán disfrutar o no del derecho de sindicación. El Gobierno se refiere también al hecho de que varias disposiciones prohíben el derecho de huelga en el sector público y los servicios esenciales, donde los conflictos de carácter económico pueden decidirse por arbitraje obligatorio; la Comisión se remite a los comentarios que a este respecto formula en el presente Estudio (Nota 5). La Comisión observa por otro lado que sobre estas cuestiones, entre otras, El Salvador contó recientemente con la asistencia técnica de la OIT e incluso con la de una misión de contactos directos (Nota 6) y confía en que ésta haya permitido al Gobierno determinar las discrepancias que hay entre la legislación y las disposiciones del Convenio y examinar las soluciones posibles a este respecto.

292. El Gobierno de los Estados Unidos, que se refiere a la relativa estabilidad de su legislación en materia de libertad sindical, reitera en lo esencial las informaciones comunicadas para el anterior Estudio general. La Constitución garantiza a los trabajadores y a los empleadores el derecho de constituir organizaciones sin autorización previa ni injerencia por parte del Gobierno. El mecanismo principal para solventar los conflictos se concreta en la obligación que tienen ambas partes de negociar de buena fe, con la posibilidad, si lo desean, de recabar la asistencia del Servicio Federal de Mediación y de Conciliación. En general, los trabajadores gozan del derecho de huelga, y por su parte los empleadores pueden proseguir sus actividades durante la huelga, de ser necesario contratando a trabajadores que no pertenecen a la empresa; además, si se declara lo que se conoce como una "huelga económica", el empleador no está obligado a volver a emplear a los trabajadores cuando finaliza el conflicto, sino únicamente a inscribirlos en una lista preferencial para volver a contratarlos. Por lo general, los empleados federales no tienen derecho de declararse en huelga, ya que recurrir a ella se considera como contrario al interés público; y quienes infringen esta prohibición se exponen al despido y a sanciones penales. A solicitud del Presidente de los Estados Unidos, un tribunal federal de distrito puede dictar un mandamiento si a su juicio una huelga o un cierre patronal constituye una amenaza para la totalidad de una industria o una parte importante de ella y pone en peligro la salud y la seguridad nacionales. El Gobierno indica que, a pesar de que no se ha realizado últimamente ningún análisis detallado de carácter tripartito de las

disposiciones del Convenio, por lo general, la legislación federal parece estar en conformidad con el Convenio; de ahí que no se contemple de momento adoptar otras medidas, ni siquiera con vistas a la ratificación del Convenio. El proyecto de memoria del Gobierno fue examinado por el Consejo Consultivo Tripartito sobre las Normas Internacionales del Trabajo (TAPILS).

293. El Gobierno de Kenya declara que, el actual nivel de desarrollo económico y social del país impide que se ratifique el Convenio. A este respecto, la Comisión recuerda que los convenios sobre la libertad sindical forman parte de los derechos humanos fundamentales, y que no deberían ponerse en entredicho por motivos de orden puramente económico. El Gobierno considera también que se plantea un problema en lo que respecta a las fuerzas armadas y la policía; la Comisión se remite a los comentarios formulados a este respecto líneas arriba. Entre las demás dificultades que le impiden proceder por ahora a la ratificación del Convenio, el Gobierno de Kenya señala que las organizaciones sindicales están obligadas a inscribirse en un registro. Según el Gobierno, hay otras disposiciones de la legislación nacional que deberían modificarse para ponerlas en conformidad con los requisitos establecidos en el Convenio, a saber, las que confieren al registrador de sindicatos poderes discrecionales para rechazar o cancelar la inscripción de un sindicato en el registro y las que exigen que los trabajadores pertenezcan a una industria determinada para poder ser elegidos como dirigentes sindicales (con exclusión del secretario general). El Gobierno añade que seguirá alentando la creación de organizaciones de trabajadores y de empleadores fuertes, eficaces e independientes.

294. El Gobierno del Líbano señala, respecto de las dificultades que pueden impedir la ratificación del Convenio, que los sindicatos sólo pueden constituirse si obtienen previamente una autorización. El Gobierno añade, sin embargo, que esa autorización no la concede el Estado de manera discrecional, sino que responde a la necesidad de disponer de reglas y de órganos competentes para la organización de la actividad sindical, y aclara que tales disposiciones no han impedido la creación de un gran número de organizaciones de trabajadores y de empleadores. La Comisión subraya, a este respecto, que las reglamentaciones sobre la constitución de organizaciones no son, en sí mismas, incompatibles con el Convenio, salvo si ponen en entredicho las garantías previstas por el mismo (Nota 7). La Comisión toma nota de que, con objeto de actualizar el Código del Trabajo, las autoridades han constituido recientemente un comité de especialistas que debe estudiar, entre otras cosas, la posibilidad de tomar en consideración las disposiciones del Convenio, en especial para el examen de un nuevo proyecto sobre estructura sindical, y recuerda al Gobierno que puede recabar para ello la asistencia técnica de la OIT.

295. El Gobierno de Malasia menciona que la principal dificultad que impide la ratificación del Convenio estriba en el hecho de que éste permitiría la formación de organizaciones sindicales generales que podrían estar dirigidas por personas

totalmente ajenas a las actividades e intereses de los sindicatos de que se trate y que podrían perseguir fines políticos, e incluso subversivos. Según el Gobierno, el sistema actual hace posible un aumento ordenado de las organizaciones sindicales, lo que contribuye al establecimiento de relaciones profesionales armoniosas en todo el país.

296. Según indica el Gobierno de Marruecos, las disposiciones del dahír de 1957 sobre los sindicatos profesionales se inspiran, en gran medida, en el Convenio, y la mayoría de ellas están en conformidad con éste. Sin embargo, el Convenio no se ha ratificado en razón de las disposiciones de la legislación por las que se exige que quienes desempeñan funciones de dirección y de gestión en los sindicatos deben tener nacionalidad marroquí y hallarse en plena posesión de sus derechos civiles y políticos. La Comisión que toma nota de que el Gobierno ya había planteado este asunto en su memoria para 1983 (Nota 8); se remite, a este respecto, a los comentarios que figuran en el presente Estudio (Nota 9), y pone de relieve que esta dificultad menor podría solventarse si se aplica una fórmula que dé cabida a cierto grado de flexibilidad.

297. El Gobierno de Nueva Zelandia indica que, en virtud de la entrada en vigor de la ley de 1991 sobre los contratos de trabajo, la legislación sobre las relaciones laborales recientemente fue objeto de profundas modificaciones. En lo que respecta a las dificultades que podrían impedir o demorar la ratificación del Convenio, el Gobierno señala que la nueva ley confiere a los empleados y a los empleadores plena libertad para decidir si desean asociarse y con quién. La Comisión se remite, a este respecto, a los comentarios hechos en el presente Estudio respecto de la seguridad sindical (Nota 10). El Gobierno añade que, si bien se autorizan las huelgas y los cierres patronales cuya finalidad es apoyar las negociaciones de un convenio colectivo que haya expirado, podría plantearse un problema en lo que respecta a ciertas restricciones del derecho de huelga, en particular las huelgas que un sindicato se proponga llevar a cabo para conseguir que ciertos contratos colectivos ("employment contract") se haga extensivo a varias empresas; según el Gobierno, esta disposición tiene por objeto proteger el derecho de los empleadores y de los trabajadores de decidir el ámbito de aplicación de estos contratos colectivos. El Consejo de Sindicatos de Nueva Zelandia considera que estas prohibiciones constituyen una restricción fundamental del derecho de sindicación y de negociación colectiva.

298. Según indica el Gobierno de Sri Lanka, las principales dificultades que por ahora impiden que se ratifique el Convenio radican en las restricciones que se imponen a los funcionarios públicos y a sus organizaciones (prohibición de constituir más de un sindicato de funcionarios por departamento o servicio gubernamental; prohibición para los sindicatos de funcionarios de agruparse o federarse con otras organizaciones del sector privado o del sector público; prohibición de perseguir fines políticos o de disponer de fondos políticos; prohibición a todo funcionario público de afiliarse a un sindicato al que estén afiliados trabajadores del sector privado, y prohibición a toda persona que no

haya sido nombrada en calidad de funcionario de afiliarse a un sindicato del personal de la función pública), en la facultad que tiene el Ministro del Trabajo de someter los conflictos al arbitraje obligatorio, y en los amplios poderes que se confieren al registrador para anular la inscripción de una organización en el registro. El Gobierno añade que la ley exige que la mitad, como mínimo, de los representantes sindicales deben estar ampleados en la rama de actividad o la profesión de que se trate. A este último respecto, la Comisión recuerda que ese tipo de disposiciones no plantea problemas en relación con el Convenio cuando no afectan sino a una parte de los dirigentes sindicales, como al parecer ocurre en este caso. En cuanto a las demás dificultades señaladas por el Gobierno, la Comisión se remite a los comentarios que ha formulado en el presente Estudio relativos al derecho de sindicación de los funcionarios públicos y a la estructura y composición de las organizaciones de funcionarios (cap. III), a las actividades políticas de los sindicatos (cap. IV), a la prohibición de la huelga (cap. V), y a la disolución y suspensión de las organizaciones por vía administrativa (cap. VI).

Otras informaciones

299. El Gobierno de Angola indica que la nueva ley sobre los sindicatos se inspira en las disposiciones del Convenio y que la legislación ha sido modificada a fondo para ponerla en conformidad con el mismo.

300. El Gobierno de China considera que las disposiciones de la legislación nacional sobre esta materia, en particular las de la Constitución, están en conformidad con el espíritu y los principios fundamentales del Convenio. Los sindicatos son organizaciones de masa de la clase obrera que deben respetar la Constitución y las leyes y consagrarse a la unidad del país y de la nación, sin causar menoscabo a los intereses del Estado y la sociedad ni a los derechos y libertades legítimos de los demás ciudadanos.

301. El Gobierno de Malawi declara que la legislación nacional garantiza los principios enunciados en el Convenio. Sin embargo, tiene el propósito de revisar la legislación laboral a fin de adaptarla a las nuevas circunstancias y a los cambios que se están registrando en la administración del trabajo. Cuando proceda a esa revisión, se tendrán en cuenta las disposiciones del Convenio. La Comisión recuerda al Gobierno que para esos efectos puede contar con la asistencia técnica de la OIT.

302. Según indica el Gobierno de Uganda, el decreto núm. 20, de 1976, sobre los sindicatos recoge las disposiciones del Convenio. Declara que actualmente hay en el país 15 sindicatos legalmente registrados, pero que a nivel nacional dichos sindicatos sólo pueden afiliarse a la única central sindical reconocida por la ley, disposición que se halla justificada por las situaciones y problemas a que dio lugar en el pasado la existencia de un número demasiado elevado de sindicatos. Según el Gobierno, el citado

decreto impone además ciertas restricciones en las actividades sindicales, en la medida en que exige que haya un número mínimo de miembros para la inscripción de un sindicato en el registro, y además confiere al jefe del registro amplios poderes para denegar la inscripción o para disolver un sindicato.

303. El Gobierno de Singapur indica que el sistema de relaciones de trabajo hace hincapié en la concertación y en resolución de los conflictos de trabajo por amigable composición; gracias a ese sistema ha podido mejorarse el nivel de vida de los trabajadores, quienes disfrutan del derecho de sindicación, y en el curso de los últimos siete años ha aumentado la afiliación sindical. El Gobierno estima inútil modificar la legislación y la práctica nacionales; no obstante toma nota de las disposiciones del Convenio.

304. El Gobierno del Sudán declara que su legislación sobre las relaciones de trabajo, que garantiza el goce de derechos equivalentes a las organizaciones de trabajadores y de empleadores, respeta plenamente, e incluso sobrepasa, las exigencias del Convenio, en especial en lo que respecta a la libertad de constitución y de gestión de las organizaciones sindicales. Además, la legislación protege de manera adecuada su libertad de acción.

305. El Gobierno de la República Unida de Tanzanía declara que, en virtud de la reciente adopción de un sistema multipartidario, los vínculos entre la unión de trabajadores y el partido gobernante han sido disueltos y que se han constituido varias organizaciones de trabajadores. En lo que respecta a distintas disposiciones de la legislación laboral que parecen estar en conformidad con el Convenio, el Gobierno señala sin embargo, que en virtud de la legislación vigente la Organización de Sindicatos de Tanzanía (OTTU) permanece como la única organización representantiva de todos los trabajadores en el país; las mencionadas disposiciones han sido examinadas por el Gobierno, los empleadores y los trabajadores, y han señalado que las mismas deben ser enmendadas si se desea ratificar el Convenio. El Gobierno prevé la adopción de medidas en el futuro, que darán cumplimiento a las disposiciones del Convenio que aún no están cubiertas por la legislación y la práctica nacional. La Comisión toma nota de estos positivos adelantos y recuerda al Gobierno que puede valerse de la asistencia técnica de la Oficina a este respecto.

306. El Gobierno de Zambia indica que actualmente se están celebrando consultas en el Consejo Consultivo Tripartito del Trabajo con objeto de adoptar medidas que garanticen el pleno ejercicio del derecho de sindicación. La Comisión, que toma nota de que el Gobierno ya había mencionado en 1983 que se había iniciado un proceso de consulta y de que recientemente entró en vigor una nueva ley sobre las relaciones de trabajo (ley núm. 27, de 1993), espera que estas consultas tripartitas concluyan con éxito en un futuro próximo y permitan al Gobierno ratificar el Convenio, en su caso con la asistencia técnica de la OIT.

307. El Gobierno de Zimbabwe declara que se ha suprimido en la legislación nacional el principio de la unidad sindical a nivel de cada rama de actividad, pero que los funcionarios públicos no están amparados todavía por la ley sobre las relaciones de trabajo.

308. Varios gobiernos indican que han confiado a un organismo especial el cometido de examinar la legislación sobre las relaciones de trabajo, o que ésta se halla en pleno proceso de revisión. Así, el Gobierno de la República de Corea constituyó en 1992 un Comité sobre la Legislación del Trabajo (en el que participan representantes de los círculos universitario, sindical, patronal y de los medios de información) al que se ha confiado la realización de un examen sistemático de la legislación sobre las relaciones de trabajo con el fin de adaptarla a la situación industrial en constante evolución; se ha consultado a todos los copartícipes sociales, y el Gobierno proyectaba someter en 1993 al Parlamento las modificaciones propuestas. El Gobierno está resuelto a dar cumplimiento a los objetivos de la OIT, pero precisa que serán necesarios muchos esfuerzos y tiempo para poner la legislación y la práctica nacionales en conformidad con las disposiciones del Convenio. El Gobierno de Mauricio declara también que está estudiando actualmente el informe que le presentó un Comité especial encargado de la revisión de la legislación sobre las relaciones de trabajo, y que al realizar su examen se tomarán en cuenta las disposiciones del Convenio. El Gobierno de Tailandia indica que, como la legislación nacional no está en plena conformidad con las disposiciones del Convenio, actualmente está efectuando una revisión en que se tendrán en consideración sus disposiciones.

II. Convenio núm. 98

Nuevas ratificaciones

309. La Comisión observa con satisfacción que, desde 1983, el Convenio núm. 98 ha sido ratificado por los siguientes Estados Miembros: República de Letonia, Países Bajos, Rwanda, San Marino, Santo Tomé y Principe, Togo. Por otra parte, los siguientes Estados Miembros han comunicado oficialmente a la OIT que permanecerían obligados por el Convenio que se aplicaba en su territorio: Azerbaiyán, Belice, Bosnia y Herzegovina, Croacia, República Checa, Eslovaquia, Eslovenia, Kirguistán, Federación de Rusia, Tayikistán. Así, al 31 de enero de 1994, el número total de ratificaciones de ese instrumento ascendía a 123 (Nota 11).

Ratificaciones en curso o previstas

310. El Gobierno de Burundi indica que la ratificación se encuentra en instancia normal y puede producirse de un momento a otro; los proyectos de textos a este respecto han

sido comunicados a la autoridad competente a principios de año. El Gobierno de Estonia declara que no hay ningún obstáculo para la aplicación del Convenio, y en mayo de 1993 anunció que se sometería al Parlamento para su ratificación. El Gobierno de Suriname comunica que el proceso de ratificación del Convenio está en curso, pese a que la legislación sobre los convenios colectivos es incompleta, y que tiene la intención de adoptar normas más uniformes que se apliquen a todos los sectores de la industria. La Comisión se felicita ante esas medidas, y confía en que el proceso formal de ratificación concluya rápidamente en todos esos países.

311. El Gobierno de Zambia indica que no se ha modificado la legislación nacional para ponerla en armonía con las disposiciones del Convenio. Señalando que la legislación es objeto de un examen continuo, estima que, llegado el momento oportuno, debería ser posible considerar la ratificación del Convenio. La Comisión toma nota con interés de esta información y expresa la esperanza de que en un futuro próximo pueda iniciarse el procedimiento formal de la ratificación.

Otros casos

312. Sin embargo, la Comisión comprueba que varios otros países señalan que no les es posible ratificar el Convenio debido a diversas dificultades (Nota 12), o no se definen en modo alguno respecto de una posible ratificación (Nota 13). Algunos de estos últimos países mencionan que durante el examen de la legislación actualmente en curso se tomarán en consideración las disposiciones del Convenio; otros países declaran de forma más general que su legislación es, en su conjunto, compatible con las disposiciones del Convenio o que regula de forma adecuada los derechos de las organizaciones de trabajadores y de empleadores.

Dificultades que retrasan o impiden la ratificación

313. El Gobierno de Botswana, que menciona diversas disposiciones legislativas y de otra índole, que protegen a los trabajadores contra la discriminación por ejercer actividades sindicales y a las organizaciones contra los actos de injerencia, así como las medidas que favorecen la negociación colectiva, declara, no obstante, que se presentan dificultades que impiden la ratificación del Convenio. Concretamente se refiere a la prohibición que tienen los funcionarios de constituir sindicatos.

314. El Gobierno de Camboya declara que dada la inexistencia de una ley sobre sindicatos y el hecho de que no existan asociaciones de empleadores y de trabajadores, la cuestión de la protección contra la discriminación antisindical sigue siendo algo abstracto. Las autoridades han comenzado un estudio con el objeto de elaborar una ley sobre sindicatos y reglamentos relativos a conflictos laborales y convenios colectivos. La Comisión recuerda que la OIT podría brindar asistencia técnica

al Gobierno sobre este tema.

315. El Gobierno de Canadá señala que las legislaciones en vigor en las diversas jurisdicciones gubernamentales están esencialmente en conformidad con las disposiciones fundamentales del Convenio y recuerda que, según una práctica establecida desde hace mucho tiempo en lo que respecta a los instrumentos que versan sobre cuestiones que son al mismo tiempo de la competencia de la administración federal, provincial y territorial (como sucede respecto del Convenio núm. 98), los convenios de la OIT sólo se ratifican una vez que todas las autoridades interesadas se han pronunciado a favor de su ratificación y se han comprometido a ponerlos en práctica.

316. El Gobierno de El Salvador señala que el artículo 5 del Convenio no es aplicable en virtud de la legislación nacional, ya que las fuerzas armadas y la policía se rigen por textos especiales. La Comisión ya señaló a la atención del Gobierno en sus Estudios generales de 1973 y 1983 el hecho de que, en virtud del artículo 5, corresponde a la legislación nacional determinar el alcance de las garantías previstas en el Convenio en lo que se refiere a su aplicación a las fuerzas armadas y a la policía. Por consiguiente, los Estados que ratifican el Convenio pueden decidir en qué medida las personas en cuestión podrán disfrutar o no del derecho de sindicación.

317. El Gobierno de los Estados Unidos indica que la aplicación del Convenio está ampliamente garantizada por las disposiciones constitucionales y legislativas, en particular por la ley nacional sobre relaciones de trabajo (NLRA). Esta ley protege a los trabajadores contra los actos de discriminación antisindical y a las organizaciones contra los actos de injerencia, gracias a los recursos que pueden interponerse en caso de prácticas de trabajo desleales, y su aplicación se confía a un organismo independiente, a saber, el Consejo Nacional de Relaciones de Trabajo (NLRB); otras leyes especiales garantizan una protección similar a los trabajadores de los transportes ferroviarios y aéreos. El personal que no está sujeto a las leyes anteriormente mencionadas se beneficia de la protección prevista en las leyes de los estados o, subsidiariamente, de las garantías constitucionales. La promoción de la negociación colectiva se halla asegurada por los recursos en materia de prácticas de trabajo desleales y por las disposiciones que obligan expresamente a las partes a reunirse y a negociar de buena fe, incluso si ello no lleva consigo la obligación de hacer concesiones o de aceptar las reivindicaciones o las propuestas de los copartícipes en la negociación; la NLRA dispone que las partes disfrutan del derecho de huelga y de cierre patronal para apoyar sus respectivas posiciones. Los conflictos que las partes no consiguen resolver por medio de negociaciones suelen someterse a la mediación, la conciliación o el arbitraje, por lo general de forma voluntaria, con o sin la ayuda del Servicio Federal de Mediación y de Conciliación (FMCS), organismo independiente. Los funcionarios federales tienen derechos y disponen de recursos similares a los previstos por la NLRA, pero deben respetar ciertas restricciones en cuanto al objeto de la

negociación colectiva y no se les reconoce el derecho de huelga; los empleados de los gobiernos de las administraciones locales y de los estados se rigen por diversas leyes que deben respetar las garantías de la libertad sindical previstas por la Constitución. Según el Gobierno, la legislación, que no ha experimentado grandes cambios, está generalmente de acuerdo con el Convenio y no se tiene previsto adoptar ninguna medida nueva, ni siquiera con vistas a la ratificación del Convenio. El proyecto de memoria del Gobierno fue examinado por el Consejo Consultivo Tripartito sobre las Normas Internacionales del Trabajo (TAPILS) (Nota 14).

318. El Gobierno de Nueva Zelandia recuerda que la legislación del trabajo fue objeto de profundas modificaciones que recientemente han entrado en vigor, e indica que acaba de instituir un sistema con arreglo al cual las partes disfrutan de plena libertad para negociar colectiva o individualmente, lo cual podría suscitar discrepancias entre ellas. El Gobierno reitera, además, las dificultades mencionadas en lo que se refiere a ciertas restricciones al derecho de huelga (Nota 15).

319. El Gobierno de Suiza indica que se han adoptado nuevas disposiciones que mejoran la protección de los trabajadores contra el despido, especialmente en relación con el ejercicio legal de actividades sindicales, pero que sigue siendo imposible ratificar el Convenio ya que la legislación nacional carece de disposiciones que protejan a los trabajadores contra los actos de discriminación antisindical antes de que se haya producido la contratación. De momento, no se tiene previsto adoptar ninguna medida para dar cumplimiento a las disposiciones del Convenio que todavía no están recogidas en la legislación nacional.

Otras informaciones

320. Los Gobiernos de Corea y de Tailandia se remiten, en lo que se refiere al Convenio núm. 98, a las informaciones facilitadas respecto del proceso de examen de su legislación nacional en relación con el Convenio núm. 87, e indican que se tomarán en consideración las disposiciones del Convenio, pero que por ahora sigue habiendo varios obstáculos que se oponen a su ratificación (Nota 16). La Comisión confía, no obstante, en que la labor de los organismos encargados de revisar esas legislaciones dará sus frutos dentro de un plazo razonable, y recuerda que la OIT puede brindar su asistencia técnica a este respecto.

321. Los Gobiernos de Chile, República Islámica del Irán, Kuwait, Madagascar y México indican que las disposiciones de su legislación nacional están, a su juicio, en conformidad con el Convenio y que de momento no se tiene previsto modificar en modo alguno dicha legislación.

322. El Gobierno de Myanmar señala que, a raíz de los cambios que se produjeron en

1988, una convención nacional que representa a todos los grupos de la sociedad se ocupa actualmente de elaborar nuevas disposiciones constitucionales y legislativas que tratarán, entre otras cosas, de los derechos fundamentales de los trabajadores y de sus obligaciones. La Comisión, que toma nota de que la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia sugirió al Gobierno que solicitase la asistencia de la OIT en relación con el Convenio núm. 87 (Nota 17), considera que esta asistencia también podría resultar útil y oportuna en este momento en lo que se refiere al Convenio núm. 98.

323. El Gobierno de Zimbabwe declara que, si bien los procedimientos de la negociación colectiva se han descentralizado en virtud de la ley sobre las relaciones de trabajo, sus disposiciones siguen siendo inaplicables a los funcionarios públicos.

III. Memorias no comunicadas

324. En lo que respecta a las memorias solicitadas en virtud del artículo 19, la Comisión observa con preocupación que 52 de las 106 memorias solicitadas no han sido comunicadas en absoluto (Nota 18). Aunque es consciente de que algunos de estos países han atravesado o aún atraviesan un período de conflicto civil o de guerra (Nota 19), la Comisión insiste en el cumplimiento de esta obligación constitucional, como lo ha venido haciendo de manera regular en lo que respecta al artículo 22 de la Constitución, ya que las memorias proporcionadas en virtud del artículo 19 constituyen la primera etapa del diálogo entablado con los gobiernos acerca de la manera de proceder con vistas a la eventual ratificación de los convenios. En virtud de la importancia particular de estos convenios, la Comisión lamenta vivamente que estas memorias no hayan sido comunicadas.

325. La Comisión recuerda la enorme importancia que reviste la ratificación de los convenios de la OIT, en particular los que tratan de la libertad sindical, que, en la clasificación revisada que se adoptó en 1987, figuran en primer lugar entre los instrumentos que deberían promoverse con prioridad (Nota 20). Asimismo, observa que el Consejo Interparlamentario adoptó, en su 153.a reunión, una resolución en la que, entre otras cosas, se invita a cada uno de los Parlamentos representados en la Unión Interparlamentaria a "tomar las iniciativas necesarias para asegurar la pronta ratificación de los convenios de la OIT aún no ratificados" y a "tomar las iniciativas que se juzguen apropiadas para asegurar, en particular, mediante la adaptación de la legislación nacional del trabajo, la plena aplicación de las normas elaboradas por la OIT" (Nota 21). La Comisión aprovecha la ocasión de la conmemoración del 75.o aniversario de la creación de la OIT y del 50.o aniversario de la Declaración de Filadelfia para dirigir un llamamiento especial a los Estados Miembros que no hayan ratificado todavía los convenios sobre la libertad sindical, y en especial los que son objeto del presente Estudio, para que procedan a su ratificación (Nota 22).

Notas

Nota 1

Véase el anexo IV para la lista completa de ratificaciones.

Nota 2

Botswana, Brasil, Camboya, República de Corea, El Salvador, Estados Unidos, Kenya, Malasia, Marruecos, Sri Lanka (véase más adelante respecto a los motivos alegados).

Nota 3

Angola, Arabia Saudita, Chile, China, Granada, Indonesia, República Islámica del Irán, Líbano, Malawi, Mauricio, Nueva Zelandia, Singapur, Sudán, Tailandia, República Unida de Tazanía, Uganda, Zambia, Zimbabwe.

Nota 4

Estudio general de 1983, párr. 368.

Nota 5

Cap. V, en particular párrs. 156-162.

Nota 6

CLS, 291.er informe, casos núms. 1273, 1441, 1494 y 1524, párrs 228-246.

Nota 7

Véanse los párrs. 68 a 78.

Nota 8

Estudio general 1983, párr. 371.

Nota 9

Cap. IV, párrs. 118 y 120.

Nota 10

Cap. III, párrs. 100-103.

Nota 11

Véase anexo IV para una lista completa de ratificaciones.

Nota 12

Botswana, Camboya, Canadá, República de Corea, Estados Unidos, Suiza (véanse más adelante respecto a los motivos alegados).

Nota 13

Arabia Saudita, Chile, China, El Salvador, República Islámica del Irán, Kuwait, Madagascar, México, Myanmar, Nueva Zelandia, Tailandia, Zimbabwe.

Nota 14

Véase también el párr. 292.

Nota 15


Nota 16


Nota 17

CIT, 80.a reunión, 1993, Ginebra, informe de la Comisión de Aplicación de Normas, Actas Provisionales núm. 25, párrs. 124 a 126 del Informe general, adoptado por la Conferencia Internacional del Trabajo, 1993, Actas Provisionales núm. 28.

Nota 18

Los siguientes países no han comunicado la memoria solicitada sobre el Convenio núm. 87: Bahamas, Fiji, Guinea-Bissau, Jordania, Libia, Papua Nueva Guinea, Zaire. Los siguientes países no han comunicado las memorias solicitadas sobre el Convenio núm. 98: Congo, Mauritania, Seychelles. Los siguientes países no han comunicado ninguna de las dos memorias solicitadas: Afganistán, Armenia, Bahrein, Emiratos Arabes Unidos, Eritrea, Georgia, Guinea, Islas Salomón, India, Kazajstán, ex República Yugoslava de Macedonia, República Democrática Popular Lao, Lituania, República de Moldavia, Mozambique, Namibia, Nepal, Qatar, Somalia, Uzbekistán, Viet Nam.

Nota 19

Véase, por ejemplo (ICE 1993, párrs. 87-92). Véase también CIT, 80.a reunión, 1993, Comisión de Aplicación de Normas, Actas Provisionales núm. 25, párrs. 26-30.

Nota 20

Informe del Grupo de Trabajo sobre Normas Internacionales del Trabajo, OIT, B.O. vol. LXX, 1987, Serie A, anexo II, pág. 31 (conocido como "Informe Ventejol").

Nota 21

Resolución sobre el 75.o aniversario de la OIT adoptada por el Consejo Interparlamentario, 153.a reunión, Camberra, 13-18 de septiembre de 1993. El texto íntegro de la resolución se reproduce en el documento GB.258/13/3, 258.a reunión, noviembre de 1993.

Nota 22

Véase igualmente, CIT, 81.a reunión, 1994, Informe del Director General: Preservar los valores, promover el cambio, capítulo 3 "Las normas: una perspectiva más amplia", pág. 51.

Observaciones finales


Observaciones finales

326. En 1994 se celebra el 75.o aniversario de la fundación de la OIT y el 50.o aniversario de la Declaración de Filadelfia. Los principios fundamentales que figuran en la Constitución y en las normas de la OIT en materia de libertad sindical mantienen más que nunca su actualidad debido a las profundas mutaciones que se producen en el mundo en los terrenos político, económico y social.

327. Consciente de la extrema diversidad de los problemas que afrontan países con niveles de desarrollo muy diferentes y del alcance de las dificultades económicas particulares que experimentan ciertos países, la Comisión debe recordar una vez más sin embargo el carácter universal de las normas internacionales del trabajo, con mayor motivo cuando se trata, como en el presente Estudio, de convenios fundamentales de la OIT. La aplicación de estos convenios no debería estar subordinada al nivel de desarrollo económico de un país, ni a la fluctuaciones periódicas de los ciclos económicos, dado que se trata de instrumentos relativos a derechos humanos fundamentales.

328. La aplicación de las normas y de los principios sobre libertad sindical, especialmente en el caso de los Convenios núms. 87 y 98, se halla estrechamente condicionada por el respeto de las libertades civiles y políticas. Aunque esta interdependencia parece, a veces, darse por sentada, la Comisión desea recordarla y subrayarla, aunque sólo fuera por la persistencia y gravedad de las violaciones de los derechos humanos, asociadas a violaciones de los derechos sindicales fundamentales que el Comité de Libertad Sindical debe examinar en todas sus reuniones.

329. Desde el último Estudio general, la Comisión ha podido observar ciertas tendencias en materia de libertad sindical. Si bien ha tomado nota con satisfacción de un aumento en el número de ratificaciones de los convenios en materia de libertad sindical, en particular por Estados constituidos recientemente, así como una mejor aplicación en algunos países que ya los habían ratificado, no es menos cierto que 61 Estados Miembros no han ratificado el Convenio núm. 87, y 47 el Convenio núm. 98. Entre éstos, se encuentran un cierto número de Estados legales, que en muchos casos tienen una larga tradición en materia de relaciones laborales, y cuya legislación y

práctica se encuentran en gran parte en conformidad con los convenios sobre libertad sindical; en este caso, la ratificación podría realizarse tras modificaciones legales de carácter menor o incluso en el estado actual de la legislación. En cuanto a ciertas dificultades mencionadas por otros países como impedimento para la ratificación, en realidad no deberían plantear problemas, o podrían allanarse a través de la adopción de modificaciones legislativas relativamente menores. Recordando que la asistencia técnica de la OIT está a disposición de aquellos países que la soliciten, la Comisión dirige un llamamiento especial a los Estados Miembros que aún no lo hayan hecho, para que ratifiquen estos instrumentos, y en especial los Convenios núms. 87 y 98.

330. Nuevas ratificaciones contribuirían indiscutiblemente a reforzar la acción de la OIT para la protección de los derechos sindicales. Si, como espera la Comisión, dicho llamamiento fuese atendido por un número suficiente de países, ello podría constituir el inicio de la elaboración de un zócalo social mundial, que constituiría un primer paso hacia la instauración en todas las naciones de un "régimen de trabajo realmente humano", uno de los objetivos mencionados por los autores de la Constitución de la OIT hace ya 75 años.

331. En lo que respecta a la aplicación de los convenios, la Comisión ha podido tomar nota con satisfacción de progresos sustanciales, principalmente en relación con la posibilidad de pluralismo sindical en varios países, de la que estaban privadas, hasta una fecha reciente, las organizaciones de trabajadores y empleadores. Si algunos progresos son modestos y no se concretan tan rápidamente como sería deseable, la Comisión sigue sin embargo estando profundamente convencida del valor del diálogo con los mandantes de la OIT y de la complementariedad de su acción con la de los otros órganos de control para conseguir de manera progresiva una mejor aplicación de los convenios.

332. No obstante, la Comisión observa con viva preocupación que la situación no ha evolucionado en cierto número de países, o incluso se ha deteriorado, y que la legislación o la práctica, cuando no ambas, siguen estando en violación flagrante de los convenios sobre la libertad sindical, lo que queda ilustrado en particular por las observaciones reiteradas de la Comisión en su informe anual y el creciente número de quejas presentadas ante el Comité de Libertad Sindical, sobre cuestiones tanto de hecho como de derecho.

333. La Comisión subraya la importancia primordial de un diálogo abierto y franco para mejorar la aplicación de los convenios, y recuerda la disponibilidad de la OIT para prestar ayuda y asistencia técnica sobre estas cuestiones cuando los Estados Miembros lo soliciten.

334. A pesar de las dificultades económicas que afrontan actualmente numerosos

países, y en razón de ellas, la Comisión debe subrayar que las organizaciones libres e independientes de trabajadores y de empleadores siguen desempeñando, hoy más que nunca, un papel vital dentro de la sociedad, a saber, el de interlocutores indispensables en el desarrollo económico y el progreso de la justicia social.

335. Basándose en sus estudios y, en particular, en el último Estudio general sobre estos Convenios, elaborado a partir de memorias de gobiernos, comentarios de organizaciones sindicales, informes del Comité de Libertad Sindical y varios informes de comisiones de encuesta y de misiones de contactos directos, la Comisión es consciente de cierto número de acontecimientos que, salvo que se tomen cautelas, pueden menoscabar los derechos de sindicación y de negociación colectiva, así como atentar contra convenciones colectivas en vigor. Las políticas que buscan mejorar la competitividad, dividir grandes organizaciones y empresas en unidades menores o centros de mayor rendimiento, traspasar funciones del sector público al privado, y fortalecer los derechos de los individuos, así como facilitar su respeto, son cuestiones de política nacional. No obstante, deben tomarse las mayores cautelas para garantizar que tales medidas no supongan un menoscabo para las organizaciones de trabajadores ni para las convenciones colectivas alcanzadas tras el paso de los años o debiliten seriamente la efectiva capacidad de sindicación y de negociación.

336. Dos ejemplos ilustran lo anterior. El creciente énfasis que se da a los derechos individuales ha beneficiado ampliamente a los trabajadores y ha servido para obtener en muchos países claras ventajas para los individuos, especialmente para las mujeres. Los progresos alcanzados a través de este modo de proceder, que pueden ser parciales y lentos no deben ocultar, no obstante, el hecho de que la negociación colectiva, cuando se ve coronada con éxito, permite en muchos casos garantizar los derechos fundamentales, con mayor seguridad y rapidez, al incorporar tales progresos en los acuerdos colectivos.

337. Un tema de preocupación particular es el establecimiento de "puertos francos", donde, con objeto de atraer empresas extranjeras, se exonera a éstas del pago de aranceles, tarifas e impuestos, sustrayéndolas de la aplicación de toda o parte de la legislación nacional. Aunque la intención de ello no consiste en privar a los trabajadores de la protección del derecho de sindicación y de negociación colectiva o de protecciones tan fundamentales como las que consagran las leyes en materia de seguridad e higiene, ello puede conducir a que en la práctica este sea el resultado. Si tal es el caso, los demás empleadores nacionales pueden considerarse instigados a solicitar flexibilizaciones similares en la legislación que les es aplicable, disminuyendo de manera significativa las protecciones esenciales provenientes de la organización sindical.

338. Así pues, deben deplorarse las actitudes y programas que consideran a los trabajadores tan sólo como "una fuente de recursos" o "una variable de costos", idéntico

a otros, sin tener suficientemente en cuenta el factor humano.

339. La Comisión espera que este Estudio contribuirá a una mejor aplicación de los convenios fundamentales sobre libertad sindical y a una progresión sensible en su ratificación. Espera también que habrá permitido aclarar ciertos puntos que son objeto de debate desde hace varios años en el seno de la OIT, y que facilitará un mejor conocimiento y comprensión de estos convenios, en particular por parte de los interlocutores sociales de los países que no los han ratificado.

340. Con motivo de estos aniversarios especialmente importantes para la OIT, y por consiguiente para los trabajadores y los empleadores del mundo entero, la Comisión desea rendir homenaje a todos aquellos y aquellas que han contribuido, a veces al precio de su libertad, cuando no de su vida, a la protección y al progreso de la libertad sindical en el mundo. Asimismo, la Comisión hace un llamamiento apremiante para que, en el futuro más próximo, esta libertad fundamental se haga realidad para todos y en todas partes.

Texto de las disposiciones sustantivas de los Convenios núms. 87 y 98


Anexo I: Texto de las disposiciones sustantivas de los Convenios núms. 87 y 98

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87)

Artículo 1

Todo Miembro de la Organización Internacional del Trabajo para el cual esté en vigor el presente Convenio se obliga a poner en práctica las disposiciones siguientes.

Artículo 2

Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas.

Artículo 3

1. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción.

2. Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal.

Artículo 4

Las organizaciones de trabajadores y de empleadores no están sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa.

Artículo 5

Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de constituir federaciones y confederaciones, así como el de afiliarse a las mismas, y toda organización, federación o confederación tiene el derecho de afiliarse a organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores.

Artículo 6

Las disposiciones de los artículos 2, 3 y 4 de este Convenio se aplican a las federaciones y confederaciones de organizaciones de trabajadores y de empleadores.

Artículo 7

La adquisición de la personalidad jurídica por las organizaciones de trabajadores y de empleadores, sus federaciones y confederaciones no puede estar sujeta a condiciones cuya naturaleza limite la aplicación de las disposiciones de los artículos 2, 3 y 4 de este Convenio

Artículo 8

1. Al ejercer los derechos que se les reconocen en el presente Convenio, los trabajadores, los empleadores y sus organizaciones respectivas están obligados, lo mismo que las demás personas o las colectividades organizadas, a respetar la legalidad.

2. La legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas por el presente Convenio.

Artículo 9

1. La legislación nacional deberá determinar hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y a la policía las garantías previstas por el presente Convenio.

2. De conformidad con los principios establecidos en el párrafo 8 del artículo 19 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, la ratificación de este Convenio por un Miembro no deberá considerarse que menoscaba en modo alguno las leyes, sentencias, costumbres o acuerdos ya existentes que concedan a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía garantías prescritas por el presente Convenio.

Artículo 10

En el presente Convenio, el término "organización" significa toda organización de

trabajadores o de empleadores que tenga por objeto fomentar y defender los intereses de los trabajadores o de los empleadores.

Artículo 11

Todo Miembro de la Organización Internacional del Trabajo para el cual esté en vigor el presente Convenio se obliga a adoptar todas las medidas necesarias y apropiadas para garantizar a los trabajadores y a los empleadores el libre ejercicio del derecho de sindicación.

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98)

Artículo 1

1. Los trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de discriminación tendiente a menoscabar la libertad sindical en relación con su empleo.

2. Dicha protección deberá ejercerse especialmente contra todo acto que tenga por objeto:

a) sujetar el empleo de un trabajador a la condición de que no se afilie a un sindicato o a la de dejar de ser miembro de un sindicato;

b) despedir a un trabajador o perjudicarlo en cualquier otra forma a causa de su afiliación sindical o de su participación en actividades sindicales fuera de las horas de trabajo o, con el consentimiento del empleador, durante las horas de trabajo.

Artículo 2

1. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de injerencia de unas respecto de las otras, ya se realice directamente o por medio de sus agentes o miembros, en su constitución, funcionamiento o administración.

2. Se consideran actos de injerencia, en el sentido del presente artículo, principalmente, las medidas que tiendan a fomentar la constitución de organizaciones de trabajadores dominadas por un empleador o una organización de empleadores, o a sostener económicamente, o en otra forma, organizaciones de trabajadores, con objeto de colocar estas organizaciones bajo el control de un empleador o de una organización de empleadores.

Artículo 3

Deberán crearse organismos adecuados a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para garantizar el respeto al derecho de sindicación definido en los artículos precedentes.

Artículo 4

Deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo.

Artículo 5

1. La legislación nacional deberá determinar el alcance de las garantías previstas en el presente Convenio en lo que se refiere a su aplicación a las fuerzas armadas y a la policía.

2. De acuerdo con los principios establecidos en el párrafo 8 del artículo 19 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, la ratificación de este Convenio por un Miembro no podrá considerarse que menoscaba en modo alguno las leyes, sentencias, costumbres o acuerdos ya existentes, que concedan a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía las garantías prescritas en este Convenio.

Artículo 6

El presente Convenio no trata de la situación de los funcionarios públicos en la administración del Estado y no deberá interpretarse, en modo alguno, en menoscabo de sus derechos o de su estatuto.

Resolución de 1952 sobre la independencia del movimiento sindical


Anexo II: Resolución de 1952 sobre la independencia del movimiento sindical

Considerando que en sus últimas reuniones la Conferencia Internacional del Trabajo ha formulado, en sus convenios y recomendaciones internacionales, principios tendientes al establecimiento de la libertad sindical y de las buenas relaciones de trabajo;

Considerando que la existencia de un movimiento sindical estable, libre e independiente es una condición indispensable para el establecimiento de buenas relaciones de trabajo y debería contribuir a mejorar, en todos los países, las condiciones sociales en general;

Considerando que las relaciones entre el movimiento sindical y los partidos políticos deben inevitablemente variar de acuerdo con los países;

Considerando que toda afiliación política o acción política de parte de los sindicatos depende de las condiciones particulares que prevalecen en cada país;

Considerando, sin embargo, que a este respecto deben enunciarse ciertos principios esenciales para la protección de la libertad y de la independencia del movimiento sindical y para salvaguardar su misión fundamental que es asegurar el desarrollo del bienestar económico y social de todos los trabajadores,

La Conferencia Internacional del Trabajo, congregada en su 35.a reunión, adopta, con fecha veintiséis de junio de 1952, la siguiente resolución:

1. La misión fundamental y permanente del movimiento sindical es el progreso económico y social de los trabajadores.

2. Los sindicatos tienen, igualmente, que desempeñar un papel importante en los esfuerzos hechos en cada país para favorecer el desarrollo económico y social y el progreso del conjunto de la colectividad.

3. Para estos fines es indispensable preservar en cada país la libertad y la independencia del movimiento sindical, a fin de que este último pueda llenar su misión económica y social, independientemente de los cambios políticos que puedan

sobrevenir.

4. Una de las condiciones de esta libertad y de esta independencia es que los sindicatos estén constituidos por el conjunto de miembros sin consideración a la raza, al origen nacional o a la afiliación política, y que se esfuercen en alcanzar sus objetivos sindicales, fundándose en la solidaridad y en los intereses económicos y sociales de todos los trabajadores.

5. Cuando los sindicatos deciden, en conformidad a las leyes y a las costumbres en vigor en sus países respectivos, y a la voluntad de sus miembros, establecer relaciones con un partido político o llevar a cabo una acción política conforme a la Constitución, para favorecer la realización de sus objetivos económicos y sociales, estas relaciones o esta acción política no deben ser de tal naturaleza que comprometan la continuidad del movimiento sindical o de sus funciones sociales y económicas, cualesquiera que sean los cambios políticos que puedan sobrevenir en el país.

6. Cuando los gobiernos se esfuerzan en obtener la colaboración de los sindicatos para la aplicación de su política económica y social, deberían tener conciencia de que el valor de esta colaboración depende, en gran parte, de la libertad y de la independencia del movimiento sindical, considerado como un factor esencial para favorecer el progreso social, y no deberían tratar de transformar el movimiento sindical en un instrumento político y utilizarlo para alcanzar sus objetivos políticos. No deberían, tampoco, inmiscuirse en las funciones normales de un sindicato, tomando como pretexto que éste mantiene relaciones, libremente establecidas, con un partido político.

Resolución de 1970 sobre los derechos sindicales y su relación con las libertades civiles (Extractos)


Anexo III: Resolución de 1970 sobre los derechos sindicales y su relación con las libertades civiles (Extractos)

(Extractos)

La Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo:

Considerando que el Preámbulo de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo proclama el reconocimiento del principio de la libertad sindical como uno de los objetivos de la Organización;

Considerando que la Declaración de Filadelfia, que forma parte integrante de la Constitución, proclama que la libertad de expresión y de asociación es esencial para el progreso constante, y se refiere a otros derechos humanos fundamentales inherentes a la dignidad del hombre;

Considerando que la Organización Internacional del Trabajo ha establecido normas básicas de libertad de asociación para fines sindicales en el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y en el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98);

Considerando que sin independencia nacional ni libertad política no pueden existir derechos sindicales plenos y genuinos; ...

Considerando que los órganos de control de la OIT, y especialmente el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración, han adoptado, en base a las normas existentes, decisiones en lo que concierne a las violaciones de los derechos sindicales, que en parte se refieren a libertades civiles específicas; ...

Considerando que existen principios firmemente establecidos y universalmente aceptados que definen las garantías básicas de las libertades civiles, que deberían constituir un ideal común por el que todos los pueblos y naciones deben esforzarse y que están enunciados en particular en la Declaración Universal de Derechos Humanos

y en los Pactos internacionales sobre derechos humanos; ...

1. Reconoce que los derechos conferidos a las organizaciones de trabajadores y de empleadores se basan en el respeto de las libertades civiles enumeradas, en particular, en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en el Pacto internacional de derechos civiles y políticos, y que el concepto de derechos sindicales carece totalmente de sentido cuando no existen tales libertades civiles.

2. Hace especial hincapié en las libertades civiles que figuran a continuación, libertades que se definen en la Declaración Universal de Derechos Humanos y que son esenciales para el ejercicio normal de los derechos sindicales:

a) el derecho a la libertad y a la seguridad de la persona y a la protección contra la detención y la prisión arbitrarias;

b) la libertad de opinión y de expresión y, en particular, de sostener opiniones sin ser molestado y de investigar y recibir información y opiniones, y difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión;

c) el derecho de reunión;

d) el derecho a proceso regular por tribunales independientes e imparciales;

e) el derecho a la protección de la propiedad de las organizaciones sindicales.

3. Reafirma la competencia específica de la OIT - dentro del sistema de las Naciones Unidas - en la esfera de la libertad sindical y de los derechos sindicales (principios, normas, mecanismo de control) y de las libertades civiles que guardan relación con ellos.

4. Pone de relieve la responsabilidad de las Naciones Unidas en materia de protección y promoción de los derechos humanos en general, de los derechos políticos y de las libertades civiles en todo el mundo.

5. Expresa su profunda inquietud y condena con motivo de las violaciones repetidas de los derechos sindicales y otros derechos humanos. ...

9. Reafirma su fe en los principios que inspiraron el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), e insta firmemente a todos los Estados Miembros que todavía no lo hayan hecho para que los ratifiquen y para que, en espera de su ratificación, garanticen la observancia de los principios

consagrados en dichos Convenios y que, a la hora de promulgar su legislación nacional, respeten los principios consagrados en ellos. ...

13. Invita al Director General de la OIT a que exprese el apoyo brindado por la OIT a la acción desplegada por las Naciones Unidas en la esfera de los derechos humanos, y a que señale a la atención de los órganos competentes de las Naciones Unidas la relación existente entre los derechos sindicales y las libertades civiles.

14. Invita al Consejo de Administración a que emprenda todos los esfuerzos posibles con miras a reforzar los mecanismos de la OIT encaminados a lograr la observancia por los Estados Miembros de los principios de la OIT relativos a la libertad sindical y a los derechos sindicales.

15. Invita al Consejo de Administración a que encomiende al Director General que emprenda nuevos estudios detenidos y prepare informes sobre la legislación y la práctica respecto a las materias de la competencia de la OIT que guardan relación con la libertad de asociación, los derechos sindicales y las libertades civiles vinculadas con los mismos, con miras a considerar nuevas medidas destinadas a lograr el respeto pleno y universal de los derechos sindicales en su sentido más amplio.

A este efecto, se debería consagrar atención particular a las cuestiones siguientes:

- derecho de los sindicatos a ejercer sus actividades en las empresas y otros lugares de trabajo;

- derecho de los sindicatos a negociar sobre los salarios y todas las demás condiciones de trabajo;

- derecho de participación de los sindicatos en las empresas y en la economía general;

- derecho de huelga;

- derecho a participar plenamente en las actividades sindicales nacionales e internacionales;

- derecho a la inviolabilidad de los locales sindicales, incluidas la correspondencia y las conversaciones telefónicas;

- derecho a la protección de los fondos y bienes sindicales contra las intervenciones de las autoridades públicas;

- derecho de acceso de los sindicatos a los medios de comunicación masiva;

- derecho a la protección contra toda suerte de discriminación, en materia de afiliación y de actividades sindicales;

- derecho de acceso a los procedimientos de conciliación y arbitraje voluntarios;

- derecho a la educación obrera y al perfeccionamiento.

...

Libertad sindical y negociación colectiva Introducción...

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