Reforma Fiscal para la Seguridad Social Universal

Santiago Levy*

Club de Industriales, Cd. de México,Julio 16, 2012.

*Banco Interamericano de Desarrollo. Las opiniones son del autor y no de la institución con la que está

afiliado.

Empleo Productivo, Reforma Fiscal ySeguridad Social Universal

1. El papel crítico de la productividad

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Observaciones Entre 1960 y 2008 el PIB per capita de México, relativo al de Estados

Unidos, cayó en 14%,

Ello a pesar de que la acumulación de capital y el crecimiento de la fuerza de trabajo en México fue superior al de Estados Unidos en 24%.

¿Por qué?

La razón principal es que en Estados Unidos la productividad creció más rápidamente que en México. Nuestra productividad, relativa a la de ellos, cayó en 31%.

Crecemos lentamente porque la productividad está estancada.

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Observaciones

El problema central no está en la tasa de ahorro, ni en la tasa de inversión. Ahorramos e invertimos más que el promedio de AL (y que EU!),

Tampoco está en la tasa de desempleo, ni en la falta de ”creación de empleos”. En México se crean muchos empleos y la tasa desempleo es baja. También trabajamos más horas que el promedio de países de la OCDE,

El problema central es que se invierte en empresas de baja productividad, y se crean empleos de baja productividad,

El reto es reconvertir empleos de baja productividad a empleos de alta productividad. Para crecer más rápidamente, necesitamos más empresas productivas y más empleos productivos.

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Observaciones: La informalidad es una fuente muy importante de pérdidas de

productividad. Las empresas informales:

generalmente viven en la ilegalidad y mantienen tamaños chicos,

no explotan economías de escala o de alcance,

invierten poco en adoptar nuevas tecnologías o capacitar a sus

trabajadores,

tienen escaso acceso a credito,

tienen procesos productivos sencillos.

La informalidad se genera por distorsiones del regimen fiscal y de seguridad social.

Aquí nos enfocamos en la seguridad social como causa de informalidad y fuente de baja productividad. 5

2. El papel crítico de la seguridad social

6

7

La seguridad social en México está segmentada

Asalariados: tienen un “patrón” (empresa) y cobran un salario; hay una

relación de subordinación. Estos trabajadores son sujetos de la seguridad social “contributiva” (SSC).

No-asalariados: trabajan por cuenta propia, o se asocian con empresas en

relaciones sin subordinación; no hay “patrón”. Estos trabajadores son sujetos de la seguridad social “no contributiva” (SSNC).

Trabajadores

asalariados

no-asalariados

auto-empleados

comisionistas

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Labor market implications of social programsSeguridad Social

seguro de salud

seguro de vida

seguro de invalidez empresas y trabajadores

seguro de riesgos de trabajo pagan 84% del total

guarderías (32% del salario)

pensiones de retiro

crédito de vivienda

indemnizaciones por despido gobierno paga 16% del total

impuestos estatales a la nómina (subsidios de 0.5% del PIB en 2008)

seguro de salud

pensiones de retiro gobierno paga 100% de beneficios

guarderias (subsidios de 1.25% del PIB en 2008)

subsidios a la vivienda

SSC

SSNC

La arquitectura (SSC + SSNC) es mala política social y mala

política económica:

SSC genera un impuesto al empleo formal porque las empresas y

trabajadores pagan por beneficios sociales que los trabajadores no valoran

plenamente,

SSNC genera un subsidio al empleo informal porque los trabajadores

reciben beneficios sociales que ni ellos, ni las empresas, pagan

directamente.

Se gravan los empleos de alta productividad y se subsidian los empleos de baja productividad

El impuesto al empleo formal:

induce a las empresas a evadir a través de menor tamaño,

genera elusión a través de rotación de trabajadores, manipulación deduración de contratos y formas de contratación (“outsourcing”, etc.),

fomenta un exceso de empresas familiares (sin relación obrero-patronal) yde empleo por cuenta propia.

El subsidio al empleo informal:

agrava los tres problemas anteriores,

subsidia las conductas ilegales y mina el Estado de Derecho, desvincula los beneficios de las contribuciones y erosiona la

sustentabilidad fiscal.

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3. Algunos datos

542,064

101,231

113,458

38,713

Alta informalidad de empresas y concentración de tamaño

3,330,109

220,363

147,435 37,440

0-5 6-10 11 to50 51+

CENSO: total 3,735,347 IMSS: total 795,466

90% de los establecimientos capturados en el Censo tienen menos de 5trabajadores, 96% menos de 10 y sólo 1% más de 50,

Fuerte evasión de registro con el IMSS; mayor entre establecimientos pequeños.

Trabajadores por establecimiento:

Número de Establecimientos, 2008

Alto empleo informal

1-5

6-10

11-50

51+Sector Público

Rural

5+

2 -5

Autoempleo

AZUL + ROJO=UrbanoAzul captado en el CensoRojo no captado en el Censo

Trabajadores por tamaño de establecimiento; Total = 43.8 millones en 2008

obscuro = informal ; claro = formal

Tendencias 1998-2008

Con datos de los censos económicos y las encuestas de empleo

encontramos que:

la informalidad en el empleo aumentó,

la informalidad de las empresas aumentó.

México puede estar atrapado en un círculo vicioso de informalidad y baja productividad…..

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Empresas precarias,

malos empleos, excesivo empleo por cuenta

propiaProgramas sociales para trabajadores formales de baja calidad, más programas sociales para trabajadores informales

menor productividad y mayor evasión

más subsidios al sector informal y más impuestos al formal (o menos inversión pública)

“Dejemos de fomentar la “Mejoremos los programas

informalidad” sociales para los trabajadores informales”

¡Es urgente aumentar la ¡Es indispensable ampliar la cobertura

productividad y acelerar de salud y de pensiones!

el crecimiento!

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….. y en un dilema entre productividad y bienestar social

¡ Es vital ampliar la base ¡Necesitamos aumentar la equidad!tributaria!

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4. Dos resultados de un marco analítico*

(*”The End of Informality in Mexico? Fiscal Reform for Universal Social Insurance” por A. Antón,F. Hernández y S. Levy.”, Banco Interamericano de Desarrollo, 2012.)

Incidencia de las contribuciones a la SSC

Los trabajadores pagan 64% y las empresas 36%.

En ausencia de esas contribuciones, el salario sería más alto.

(¿Podrían las empresas contratar a sus trabajadores a los mismos salarios

pero sin beneficios de seguridad social?)

Las contribuciones a la SSC son equivalentes a un “IVA etiquetado para

beneficios de seguridad social”, pero que sólo se aplica a los trabajadores

formales.

Equivalencia entre IVA y contribuciones a la SSC

Dada la evasión, una homologación de la tasa del IVA al 16% reduce el salario realen 4%,

El mismo salario se puede recuperar reduciendo la tasa de SSC en 22%,

Desde una perspectiva fiscal, el tema es que fuente de recaudación genera masingresos dadas las posibilidades de evadir cada impuesto.

Impuestos pagados “en la puerta de la fábrica” o “en la puerta de la tienda“.

Puntos clave:

Los trabajadores formales ya pagan un IVA generalizado en la puerta de la fábrica(etiquetado para SSC), y además pagan otro IVA con exenciones en la puerta de latienda (no etiquetado, pero usado en parte para financiar la SS),

Los trabajadores informales no pagan ningún IVA en la puerta de la fábrica, y paganun IVA igual al que pagan los formales en la puerta de la tienda,

Pero al castigar los empleos productivos y subsidiar los improductivos, el esquemahace que todos los trabajadores pierdan ya que los salarios son más bajos,

Además, el esquema segmenta permanentemente al país en un sector formal yotro informal, en contra de la cohesión social.

¿Es posible organizar y financiar la seguridad social de una forma más transparente, eficaz, sostenible y equitativa?

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5. La propuesta:

seguridad social universal

¿En qué consiste la SSU?

Parte I. Para todos los trabajadores:

Seguro de salud igual al que hoy día reciben los trabajadores formales (paquete

IMSS),

Contribución a su cuenta de retiro igual a las contribución tripartita que hoy díarecibe un trabajador que gana dos salarios mínimos, pero durante toda su vida laboral (i.e., no sólo cuando es asalariado),

Seguro de invalidez y vida con la cobertura que recibe un trabajador que gana dos salarios mínimos,

Financiar el 100% de estos beneficios con recursos de una nueva contribución parala seguridad social universal (CSSU) cobrada al mismo tiempo que el IVA, yeliminando todas las exenciones con una tasa única de 16%.

Parte II. Además, para los asalariados:

Seguro de riesgos de trabajo igual al que reciben los trabajadores afiliados al IMSS,

Contribuciones complementarias para pensiones de retiro, y de invalidez y vida,

Garantía de pensión mínima de retiro después de 25 años de trabajo,

Financiar estos beneficios con contribuciones patronales a la nómina.

Parte III. Medidas complementarias:

Compensar a las familias pobres por el impacto de las mayores tasas de IVA,

Eliminar el impuesto estatal a la nómina y compensar a los estados por la pérdida derecaudación,

Absorción del pasivo laboral (RJP) del IMSS por parte del Gobierno Federal.

Arquitectura fiscal y presupuestaria

tasa de IVA para gasto público general (= 6%)

IVA+CSSU

(16%) contribucion para seguridad social universal (=10%)

Fondo Nacional para la Seguridad Social Universal

(apartado especial del Presupuesto Federal)

Fondo para seguro de salud

Gob estatales

IMSS

Fondo paraseguro de retiro

Afores

Fondo paraseguro de invalidez y vida

IMSS

Objetivos del FNSSU

1. Sustentabilidad fiscal. La recaudación por la CSSU es igual a los beneficios comprometidos.

2. Pleno financiamiento de los beneficios sociales. La seguridad social no es una fuente de desequilibrios fiscales o pasivos contingentes.

3. Certidumbre y exigibilidad de derechos sociales de los trabajadores. Todos los recursos son para beneficio directo de los trabajadores; ni un peso del FNSSU sería ejercido por el Gobierno Federal.

4. Transparencia y rendición de cuentas. Solo recursos del FNSSU pueden ser usados para la SSU, y no pueden usarse recursos del FNSSU para otro propósito.

5. Vínculo directo entre beneficios y contribuciones. No se legislan beneficios permanentes sin una fuente de financiamiento suficiente y permanente.

Datos 2008 Simulación de (IVA +CSSU)

Recaudación IVA(% PIB)

Subsidios a SSC Subsidios a SSNCSubsidios a SSUBalance fiscal

(% PIB)

457.93.76

62.2151.0

0(-) 190.4(-) 1.56

873.67.1

00

559.3(-) 148.5(-) 1.21

Parte I: Eliminación de exenciones al IVA y contribuciones a la SSC(miles de millones de pesos de 2008)

Los impuestos al consumo aumentan en 3.4% del PIB, Los impuestos al trabajo formal se reducen en 1.9% del PIB.

Más que un aumento de impuestos, la propuesta representa un cambio en sucomposición. El aumento neto de la carga tributaria es de 1.5% del PIB.

Observaciones

La reforma genera ahorros de alrededor de 44,000 mp. Estos recursos ayudan a:

compensar a las familias pobres por el aumento del IVA;

compensar a los estados por la pérdida del impuesto a la nómina;

absorber el pasivo pensionario del RJP del IMSS.

Al considerar estos elementos, la propuesta implica un déficit de 38,000 mp o (0.34% del PIB).

1. Motivation¿Es factible alcanzar la recaudación de IVA pronosticada?

Tasa básica Recaudación/PIB Productividad

MexicoStatus quo Reforma fiscal + ASU

15 y exenciones16

3.87.1

0.250.44

UruguayBrasilChileNicaraguaArgentinaEl SalvadorBoliviaVenezuelaColombia

221719152113131216

10.78.37.47.37.27.06.46.45.5

0.480.480.390.480.340.540.490.530.34

Nota: IVA en Italia 20 %; Suecia, 25; Francia, 19; Finlandia 22; Bélgica 21; Reino Unido, 18.

1. MotivationParte II: Beneficios pensionarios complementarios para asalariados

Se establece una contribución patronal para trabajadores asalariados para:

beneficios pensionarios complementarios de retiro y de invalidez y vida,

un seguro de riesgos de trabajo.

Las contribuciones totales a las pensiones de los hoy formales se

mantienen iguales (aunque sus pensiones serían más altas).

Diez Implicaciones del ASUPensiones de RetiroContribuciones por Nivel de Salario, SSC vs. SSU

(% del SBC)

Salarios mínimos

SSU

SSC

Financiado por empresa

Financiadopor el FNSSU

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6. Impacto de la propuesta

sobre la pobreza y la desigualdad

Diez Implicaciones del ASUTres implicaciones sobre las familias pobres

Un impacto negativo dado el aumento en la tasa promedio del IVA,

Un impacto positivo por acceso a mejores beneficios de seguridad social, y

Un impacto positivo al eliminarse el impuesto al empleo formal y el subsidio al empleo informal, lo que permite combatir la pobreza por la vía del empleo productivo.

Se compensaría a las familias pobres por el primer impacto, de forma tal que el impacto neto de la propuesta sea, sin duda alguna, positivo.

Diez Implicaciones del ASUCostos y Beneficios de la Propuesta por Quintil de Ingresos(miles de millones de pesos)

* Diferencia entre los subsidios a ASC + ASNC y los subsidios a ASU suponiendo una distribuciónhomogénea de beneficios entre quintiles.

La propuesta implica una redistribución del 40% de los hogares más ricos, hacia el 60% de los hogares más pobres,

Sin embargo, esta visión es muy estática, ya que todos los hogares se benefician de un mercado laboral más eficiente y de una economía más productiva.

I II III IV V415.6332.0

IVAadicional

(-) 28.8 (-) 47.84 (-) 64.06 (-) 87.76 (-) 187.2

Compensación directa

(+) 28.8 0 0 0 0

Beneficios de SSadicionales*

(+) 66.4 (+) 66.4 (+) 66.4 (+) 66.4 (+) 66.4

Impactoneto

(+) 66.4 (+) 18.56 (+) 2.3 (-) 21.36 (-) 120.8

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7. Impacto de la propuesta

sobre la salud

Diez Implicaciones del ASUGasto Anual en Salud por Trabajador(miles de pesos por año por trabajador)

Los recursos públicos para la salud pasan de 260.1 mmp a 394.9 mmp, un aumento de 52% o de 1.1% del PIB,

Para los trabajadores informales, el aumento per cápita es de 106%,

Los servicios de salud serían provistos por el IMSS y los gobiernos estatales,

La unificación del financiamiento sienta las bases de un Servicio Nacional de Salud.

SSC(formales)

SSNC(informales)

SSU(todos)

Contribución obrera

Contribución patronal

Contribución del gobierno

4,587

2,579

2,952

0

0

4,904

0

0

10,118

Total 10,118 4,904 10,118

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8. Impacto de la propuesta sobre las

pensiones y el ahorro

Diez Implicaciones del ASURecursos Canalizados a las Afores(miles de millones de pesos anuales)

Las COPs por trabajador se reducen de 4,223 pesos a 2,176 pesos, o 51%,

Los recursos canalizados a las Afores aumentarían en 166%, o casi 1% del PIB,

El ahorro de largo plazo para inversión productiva aumentaría en la misma proporción,

El tiempo de cotización de los trabajadores a las cuentas de las Afores sería de 100% (vs. 45% hoy en día), por lo que las pensiones serían más altas.

SSC(13 millones de trabajadores )

SSU(39 millones de trabajadores)

FormalesCOPsAportación gobierno

54.917.5

56.689.4

InformalesGobierno 0 46.8

Total 72.4 192.8

Diez Implicaciones del ASUPensiones y Mercado de Rentas Vitalicias

Las pensiones de retiro, y las pensiones permanentes por invalidez y vida y riesgos de trabajo seguirían operando a través del sistema de rentas vitalicias.

El número de trabajadores ahorrando para una pensión de retiro aumentaría de 13 a 39 millones,

El número de trabajadores asalariados con derecho a una pensión de invalidez y vida o de riesgos de trabajo aumentaría de 13 a 26 millones.

En consecuencia, el mercado de rentas vitalicias para pensiones de retiro aumentaría en 207% y el mercado para pensiones de IV y RT en 101%. Éste sería otro canal a través del cual se le daría profundidad al sistema financiero.

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9. Impacto de la propuesta

sobre el mercado de trabajo

Diez Implicaciones del ASUComparación de Costos Laborales no Salariales para Asalariados(% del salario por rango de salarios en veces de salario mínimo)

Con la propuesta, tres de cada cuatro trabajadores tendría costos no salariales de entre 1.5 y 6.9% de su salario. Ello contrasta con 32% bajo SSC.

Hasta 2 sm

2 a 3 3 a 4 4 a 5 5 a 6 6 a 7 7 a 8 9 a 10 15+

SSC 32 32 32 32 32 32 32 32 32

SSU 1.5 4.5 6.1 6.9 7.5 7.9 8.3 8.7 9.3

Hoy en día 34% de los trabajadores formales ganan hasta 2 sm; 56% hasta 3 sm y 77% hasta 5.

10. Observaciones finales

41

42

Una solareforma

Social

LaboralFiscal

Una visión integral y un orden lógico

Mayores beneficios para los trabajadores, Más equidad,menores costos para las empresas mayor productividad.

43

Una solareforma

Social

LaboralFiscal

construir un Estado de Bienestar sobre una base fiscal

angosta y la renta petrolera,

combatir la pobreza sólo con transferencias de

ingreso,

México

no debe:

aspirar a una prosperidad duradera sobre el

estancamiento de la productividad,

subsidiar las conductas evasivas y minar el Estado de

Derecho.

44

Una solareforma

Social

LaboralFiscal

aumentar la tasa de crecimiento del PIB, para lo cual es

indispensable aumentar la productividad y el ahorro,

fortalecer la inclusión social y la equidad, para lo cual es

indispensable un Estado de Bienestar moderno y eficaz,

México

necesita: acelerar el combate a la pobreza, para lo cual es indispensable

reconvertir empleos improductivos a productivos,

fortalecer su democracia, para lo cual es indispensable un

vínculo claro entre derechos y obligaciones.

La propuesta –que representa la mayor expansión en los derechos

sociales de los trabajadores desde la fundación del IMSS en 1943--

contribuye a que el país pueda avanzar en estas dimensiones.

MUCHAS GRACIAS.