Las Reformas Que Queremos y Las Reformas Que Tenemos an Lisis de Preferencias Ciudadanas y Reformas...

452 NUEVAS TENDENCIAS EN LA TEORÍA Y EN LA PRÁCTICA

WOLLMAN, Hellmut (ed.), Evaluation in Public Sect.ofíCheltenham, Edward Elgar, 2003. - '

WRIGHT, Vincent y Jack HAYWARD, "Governing fromPolicy Co-ordination in Six European Core ExecuR. A. W. RHODES, Transforming British GovernrnerCtChanging Roles and Relationships, Londres, Palgra\. 27-46. LAS REFORMAS QUE QUEREMOS

Y LAS REFORMAS QUE TENEMOS:ANÁLISIS DE PREFERENCIAS CIUDADANAS

Y REFORMAS ADMINISTRATIVASEN AMÉRICA LATINA

GUILLERMO M. CEJUDO

INTEODUCCIÓN

Lllstudio de las reformas administrativas se ha centradoÉi'cionalmente en la vinculación entre instituciones, pre-i|ncias políticas y procesos de reforma. Esta literatura hafejado luz sobre cómo distintos arreglos institucionales yjf anizacionales y diferentes estrategias políticas explicanfffayectoria y el contenido de las reformas al sector público,

íiámbargo, queda una pregunta no atendida, que se refiere|p relación que existe entre las preferencias ciudadanas

:re la administración pública y el tipo de reformas quejlfgobiernos impulsan en sus administraciones. En otrasIfabras, sabemos muy poco acerca de si las reformas res-cinden a las soluciones demandadas desde la ciudadanía.|Í como explican Bouckaert, Van de Walle y Kampen, tclafcesidad de una investigación comprehensiva acerca de^opinión de los ciudadanos con respecto a la administraciónfíblica ha sido reconocida en varias ocasiones, pero esto nof) generado una tradición real de investigación".1

1 Geert Bouckaert, Steven van de Walle y Jarl K. Kampen, "PotentialComparativo Public Opinión Research in Public Administration", In-

'jjrnational Review ofAdministrative Sciences, 71: 2, 2005, pp. 229-240.

[453]

454 NUEVAS TENDENCIAS EN LA TEOEÍA Y EN LA PRÁCTICA

Esta laguna se explica por la visión instrumental tíse suelen estudiar los cambios en la administración p-Desde esta perspectiva, las reformas administratrfentienden como una decisión de los gobernantes paramás eficiente, más competente o más pequeño al sectblico y, por medio de esas reformas, incidir en el désegubernamental para generar resultados que respoilas expectativas ciudadanas. Sin embargo, además <dimensión instrumental, existe un componente sustaen la estructura y funcionamiento de las burocraciblicas, que reflejan valores y preferencias en torno a j tdel Estado- en la economía, a la relación entre gobielsociedad y la interacción cotidiana entre los ciudacy los funcionarios públicos.

Desde esta segunda posición, no basta con averigílas reformas administrativas responden efectivamenteintereses y estrategias políticas de los gobernantes,qimpulsan, sino que sería necesario conocer si dichas refoicorresponden con las expectativas ciudadanas. Por ejedesde la visión instrumental podemos analizar una refojdirigida a reducir el papel del Estado en la economía^ excaria en función de las posiciones ideológicas o partidijde los gobernantes, como reacción a restricciones impuespor un entorno financiero adverso, o como resultado cinteracción entre actores políticos con intereses encjoidos. No obstante, esta explicación nos diría muy poco,£si las decisiones sobre estas reformas corresponden co—,3^preferencias ciudadanas en torno al tipo de administracígpública deseable.

Esta segunda cuestión, sobre la concordancia entre _ ,decisiones de reforma administrativa y las preferencias?eij\s en torno ala administración, tampoco está resuelt^

por las investigaciones, cada vez más frecuentes, acer-c£de las actitudes ciudadanas con respecto a los resultados dela gestión (los estudios de satisfacción de usuarios) o con al

LAS REFORMAS QUE QUEREMOS Y LAS REFORMAS QUE TENEMOS 455

ien en su conjunto (los estudios sobre legitimidad delbierno o de la democracia).2 Ambas líneas de investigaciónsean ligar desempeño gubernamental con las reacciones de

3, ciudadanos frente a dicho desempeño. Pero esta agendai .considera la distinción propuesta por Ernesto Carrillo

ÍManuel Tamayo, quienes distinguen entre dos tipos deIgitimidad: "la legitimidad institucional que se deriva3! ajuste del comportamiento de la administración a unstema de valores socialmente aceptado sobre cómo debesr la administración en un Estado social y democrático de

Derecho; y la legitimidad por rendimientos, que se obtieneroduciendo políticas, bienes y servicios públicos que res-

jfondan a criterios de evaluación de lo público socialmente•jteeptados";3 En efecto, la Literatura mencionada se refiereoclusivamente a esta segunda variante, la legitimidad

'rendimientos que, aunque vinculada con la legitimi-iad institucional, es conceptual y empíricamente distinta. Lapregunta pendiente se refiere a la legitimidad institucionalD, 'en términos llanos, a la vinculación entre el tipo de ad-

2 Véanse, por ejemplo, Eloísa del Pino, "¿Qué esperan los ciudadanosídergobierno?: Las expectativas sobre las políticas de bienestar en España",[Sistema: Revista de ciencias sociales, 172, 2003, pp. 55-84; de la misma

utora, Los ciudadanos y el Estado: las actitudes de los españoles haciaílciSj administraciones y las políticas públicas, Madrid, Instituto Nacional

Administración Pública, 2004; Gregg G. Van Ryzin, "Pieces of a Puzzle:ig Government Performance, Citizen Satisfaction, and Trust", Public

•formance and Management Review, 30: 4, 2007, pp. 521-535; y GeertBouckaert y Steven van de Walle, "Comparing Measures of Citizen Trustand User Satisfaction as Indicators of 'Good Governance1: Difficultiesin Linking Trust and Satisfaction Indicators", International Review of

^Administrative Sciences, 69: 3, 2003, pp. 329-344.3 "La legitimidad de la administración pública: un enfoque de cultura

'Política", Foro Internacional, 170, 2002, p. 684. De hecho, los autores'^validan empíricamente esta distinción en su revisión de las actitudes1 ciudadanas ante la administración en España, en donde encuentran

que, en efecto, se trata de dos dimensiones que, aunque relacionadas, sondistintas y separables (Ibid., p. 715).

456NUEVAS TENDENCIAS *=N LA TEORÍA Y EN LA PRACTICA

mimstración demandado por los ciudadanos y las refor¿que los gobernantes impulsan.

Este trabajo es un primer esfuerzo por identificarlelas reformas administrativas, en América Latina, en los ¡recientes, se relacionan con las soluciones demandada:los ciudadanos. La investigación tiene especial relevporque se refiere a reformas que ocurren en un marco;delbiernos democráticos que, se esperaría, deberían responca las preferencias de los electores en esta área de polítpública. El argumento del texto es que, a pesar del entoíde democratización en el que estas reformas han tenido!gar, hay una brecha significativa entre el tipo de reforrcconsideradas necesarias por los ciudadanos y las ejecutadpor los gobiernos. En efecto, con base en información reciersobre preferencias ciudadanas en torno al papel del Esta;dy respecto al tipo de reformas administrativas que se-<cprsideran urgentes, se hace un análisis de correspondenciientre dichas preferencias y el tipo de reformas impulsadasrecientemente en la región y se muestra que los diagnósticy las soluciones ideadas son distintos.

Para ello, a continuación se presenta una discusión sobrla relación entre gobierno democrático y reformas admi|nistrativas, la cual es seguida por una comparación entrélos datos de preferencias ciudadanas y algunos del tipo dereformas seguidas por los gobiernos latinoamericanos enlos últimos años. Finalmente, se esbozan algunas posibles|explicaciones que den cuenta de por qué existe esta brechanentre preferencias ciudadanas y decisiones gubernamenta--les de reforma, y se cierra con una propuesta de agenda deinvestigación ampliada. ,

LAS REFORMAS EN UN MARCO DEMOCRÁTICO

¿Son distintas las reformas administrativas en un entornodemocrático que en uno autoritario? La respuesta, obvia,


Lúe sí (como ha explicado Óscar Oszlak en su trabajofgico sobre regímenes políticas y políticas públicas).4 Lolevante es identificar en qué son distintas y por qué loi, en términos tanto del contenido como del proceso de las

'formas. Respecto al contenido,'las diferencias se explican§r 'la divergencia en los objetivos del régimen. En efecto,|jo regímenes autoritarios, el orden y la estabilidad son lasetas primordiales para la burocracia, puesto que reflejan la

|éa del régimen autoritario como guardián del orden públicoigente de desarrollo social y económico. Las administra-

üfmes públicas se estructuran de acuerdo con esa lógica y'tán integradas por burócratas reclutados en función deL ¡afiliación política y sus lealtades personales o de parti-

as reformas administrativas reflejan inevitablementesás prioridades. Por el contrario, sería de esperar que eni,régimen democrático las reformas estén encaminadas

•<e.onstruir una administración pública que responda a|as;preferencias sociales, a los dictados del legislativo, y a lasordenes de los políticos electos, y que, además,, rinda cuentas

ate sus superiores políticos, ante los representantes electosúltima instancia, ante los ciudadanos.5

fr- * En términos del proceso, es claro que los gobiernos au-ftoritarios enfrentaban menos restricciones en sus intentos|de realizar reformas administrativas. Los gobiernos auto-ritarios, si bien deben atender a los grupos que apoyan alrégimen, tienen autonomía prácticamente irrestricta en sus

ídecisiones sobre la burocracia. Dada la ausencia de restric-

4 Óscar Oszlak, "Public Policies and Political Regim.es in Latín[ America", International Social Science Journal, 38,1986, pp. 219-236.

• 6 M. Dubnick y B. Romzek, "Accountability", en J. Shafritz (ed.),International Encydopozdia of Public Policy and Administration, Nueva

' York, Westview Press, 1998; Bernard Manin, Adam Przeworski y Susan C.'Stokes, 'Introduction", en Democracy, Accountability, andRepresentation,Nueva York, Cambridge University Press, 1999; James March y JohanP.Olsen, Democratic Governance, Nueva York, Free Press, 1995.

456 NUEVAS TENDENCIAS EN LA TEOHÍA Y EN LA PRÁCTICA

ministración demandado por los ciudadanos y las reformasque los gobernantes impulsan.

Este trabajo es un primer esfuerzo por identificar cérlas reformas administrativas, en América Latina, en los añosrecientes, se relacionan con las soluciones demandadas ¡poslos ciudadanos. La investigación tiene especial relevanciaporque se refiere a reformas que ocurren en un marco de.gobiernos democráticos que, se esperaría, deberían responde!a las preferencias de los electores en esta área de polítiqpública. El argumento del texto es que, a pesar del entórrde democratización en el que estas reformas han tenido-!gar, hay una brecha significativa entre el tipo de reforméconsideradas necesarias por los ciudadanos y las ejecutadapor los gobiernos. En efecto, con base en información reciea|sobre preferencias ciudadanas en torno al papel del Estady respecto al tipo de reformas administrativas que sesideran urgentes, se hace un análisis de correspondencentre dichas preferencias y el tipo de reformas impulsada!recientemente en la región y se muestra que los diagnos.ti.aqy las soluciones ideadas son distintos.

Para ello, a continuación se presenta una discusión sob|la relación entre gobierno democrático y reformas adrnistrativas, la cual es seguida por una comparaciónlos datos de preferencias ciudadanas y algunos del tiporeformas seguidas por los gobiernos latinoamericanoslos últimos años. Finalmente, se esbozan algunas pexplicaciones que den cuenta de por qué existe esta breeentre preferencias ciudadanas y decisiones gubernament§les de reforma, y se cierra con una propuesta de agenda -cinvestigación ampliada.

LAS REFORMAS EN UN MARCO DEMOCRÁTICO

¿Son distintas las reformas administrativas en un entornjdemocrático que en uno autoritario? La respuesta, obvia


sí (como ha explicado Osear Oszlak en su trabajoll'ásico sobre regímenes políticas y políticas públicas).4 Lofel'evante es identificar en qué son distintas y por qué lo

, en términos tanto del contenido como del proceso de las¡reformas. Respecto al contenido, las diferencias se explican

la divergencia en los objetivos del régimen. En efecto,ajo regímenes autoritarios, el orden y la estabilidad son lasiéfcas primordiales para la burocracia, puesto que reflejan la

|lea del régimen autoritario como guardián del orden público|,agente de desarrollo social y económico. Las administra-|0nes públicas se estructuran de acuerdo con esa lógica ytan integradas por burócratas reclutados en función de'afiliación política y sus lealtades personales o de parti-.vLas reformas administrativas reflejan inevitablemente

prioridades. Por el contrario, sería de esperar que en.' régimen democrático las reformas estén encaminadas

|, construir una administración pública que responda aas,preferencias sociales, a los dictados del legislativo, y a lasrdenes de los políticos electos, y que, además, .rinda cuentasite sus superiores políticos, ante los representantes electosen última instancia, ante los ciudadanos.5•En términos del proceso, es claro que los gobiernos au-

pritarios enfrentaban menos restricciones en sus intentosrealizar reformas administrativas. Los gobiernos auto-

jltarios, si bien deben atender a los grupos que apoyan alBgimen, tienen autonomía prácticamente irrestricta en susscisiones sobre la burocracia. Dada la ausencia de restric-

Oscar Oszlak, "Public Policies and Political Regimes in LatínQ,erica", International Social Science Journal, 38, 1986, pp. 219-236.

; M. Dubnick y B. Romzek, "Accountability", en J. Shafritz (ed.),^ternational Encyclopcedia of Public Policy andÁdministration, Nueva

^ 'I&, Westview Press, 1998;BernardManin,AdamPrzeworskiySusaiiC.potes, "Introduction", enDemocracy, Accountability, andRepresentation,pevaYork, CambridgeUniversity Press, 1999; JamesMarchy JohanP.

en, Democratic Governance, Nueva York, Free Press, 1995.

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ciones legales y la disponibilidad del uso de la fuerzaanular el disenso o la oposición, los gobiernos autoritagozan de amplios márgenes de maniobra para cambiareglas que regulan a sus burocracias, modificar lasturas o remover al personal.

En cambio, en un régimen democrático, si hay el insteen cambiar las reglas del juego con las que opera laburoScia, se enfrentarán restricciones derivadas de la capacillegal, política y administrativa para intentar la reforma^efecto, a diferencia de los gobiernos autoritarios que no ti'ecomo restricción el imperio de la ley, uno de los fúndamedel gobierno democrático es el Estado de derecho, y elpípío de que se debe respetar la legislación existente, ¡sea ésta contraria a los intereses del gobierno en turnossi la burocracia puede ampararse en leyes que protegenlderechos, el gobierno no podrá cambiarla automáticameTambién deberán conciliarse intereses políticos diversos:^no son siempre propicios en una nueva democracia) y hauso de herramientas de negociación, en lugar de la'fueíFinalmente, tendrán que hacer todo esto utilizando a lasganizaciones, las estructuras y las personales dejada's ilugar por el régimen anterior. Aunque puede suponersealgunos de los incentivos y las normas de comportamiecambian bajo el nuevo régimen —porque los viejos patrcde control y lealtad personal pierden vigencia- tambiércierto que hay reglas, procedimientos y rutinas que no ibian en automático, a menos que haya un intento delibede reformarlas. En suma, los gobiernos democráticos -setodo en democracias jóvenes— no tienen libertad totedecidir qué hacer con la burocracia: no pueden despeal personal fácilmente, y cualquier cambio legal deberéguir el proceso legislativo, que no siempre es sencillo, ade;de que requerirá negociaciones y compromisos con pohty funcionarios. Más aún, frente a la fragilidad de un:régimen y la relativa inexperiencia de los nuevos cuac

jolíticos, los gobernantes serán reacios a enfrentarse con losuiñcionarios con experiencia en asuntos administrativos.l-,:La experiencia latinoamericana hasta hace un parle décadas es fiel reflejo de estas distintas capacidades:

Icomo demuestra Peter Spink en su revisión exhaustiva degiete décadas de reformas al sector publico en la región, hasta

glanos ochenta, todas las reformas comprehensivas quepueden calificarse de exitosas tuvieron lugar bajo gobiernosio,democráticos. Sus hallazgos son contundentes:

Al examinar la historia de las reformas en cada país junto con,' los principales acontecimientos políticos, se muestra' que losintentos coordinados y sistemáticos por reformar significativa-mente la administración pública nunca fueron exitosos duranteperiodos de gobiernos democráticos y pluralistas. Hubo muchosintentos pero con resultados que no son ni una fracción de lo

_>que se esperaba. Guando las reformas fueron intentadas en-periodos de gobierno militar, suspensión de garantías civiles ypresidencialismo extremo [...] los resultados'han sido diferen-tes, por lo menos en el corto plazo. Leyes, sistemas, agencias yotras prácticas han sido reestructuradas rápidamente.6

¿Esta aparente paradoja ha sido motivo de múltiples in-|entos por explicar la dificultad de las élites democráticassor- impulsar reformas a burocracias que eran percibidas|orao ineficaces, corruptas y mal organizadas. El argumentolas recurrente fue aquél generado por quienes, utilizando

el enfoque de elección racional,7 muestran dos escenarios

8Peter Spink, "Possibilities andPoliticalImperativas: Seventy Yearsg| Administrative Reform in Latin America", en Luiz Carlos Bresser

eréira y Peter Spink (eds.), Reforming the State: Managerial Public Ad-hinistration in Latín America, Boulder, Lynne Eienner, 1999, pp. 105-106.

7 Barbara Geddes, Politician's Dilemma: Buüding State Capacity in'tinAmerica, Berkeley, Universityof California Press, 1994; Barry Ames,

urvival, Berkeley, University of California Press, 1987.


complementarios: por un lado, se arguye que las élites dmocráticas muchas veces no tenían la intención de cambiHlas reglas del juego porque esperaban favorecerse de ellaen el mediano plazo, por medio del uso clientelista de lnpuestos públicos para garantizar apoyo político y lealtadburocrática (como corolario de esta idea, se sugiere tam-bién que los políticos en una democracia nueva no queríanpagar los costos asociados con cualquier intento de reforma •cuando los pendientes en las arenas política y económicason enormes). El otro argumento explica que, en un entornode crisis, los políticos electos preferirían siempre favorecer ;ointereses particulares de la burocracia o de quienes se béí$!neficien de los arreglos corruptos, clientelares e ineficaces; ;•que los intereses generales, por los cuales no se obtiene üqBbeneficio inmediato:

La competencia administrativa es una forma de bien co- 'lectivo especialmente cara para la mayoría de los políticos;'.;pues [éstos] dependen del acceso a los recursos del Estado/;para construir sus organizaciones de apoyo, y una reforma";administrativa amenaza ese acceso. Las reformas efectivas.^/establecen el mérito como el criterio para el empleo público, lacompetencia de precios como el criterio para asignar contratos,;:y reglas impersonales para determinar quién recibe beneficios:'/gubernamentales, todo lo cual despoja al político de recursos'-:Jimportantes.8

Así, incluso aquellos políticos interesados en impulsarreformas en esta dirección, tendrían que enfrentarlos costos:tasociados en términos políticos y de acceso a recursos.

A pesar de esta tradición de setenta años de reformasimposibles y de estos argumentos que parecen descartar la ,¡posibilidad de impulsar reformas administrativas en las' i

8 Geddes, Politician's Dilemma..., op. cit., p. 42.


•, Cuevas democracias latinoamericanas, a partir de mediados'-'de l°s ochenta esto cambió. Aunque no todos los países hani geguido la misma ruta, es evidente que ha habido numerosos

'•;- intentos -y muchos de ellos exitosos- por reformar las bu-; rocracias gubernamentales. Desde la reforma gerencialista

i. elj Chile durante los noventa, la transformación del servicioIcivil en Uruguay, las reformas weberianas en Brasil en los! años ochenta y la reacción gerencialista empujada por Luiz^Carlos Bresser Pereira en la siguiente década, hasta las\s recientes en México en materia de transparencia y'-. de profesionalización del servicio público, dan, en conjunto,Hcuenta de experiencias que chocan con la tradición y refu-\n —aunque sea parcialmente- los argumentos de quienes

Jcreían prácticamente imposibles estas reformas en demo-|f cracias recientes y en proceso de consolidación, y cuando"píos políticos electos deben responder también a presionesí por construir apoyos políticos y, en la mayoría de los casos,i atender presiones económicas.

La experiencia reciente, entonces, obliga a formular dosí nuevas preguntas: ¿qué factores hicieron posible llevar aI cabo reformas que, en episodios democráticos anteriores,i fracasaron? y, dado que estas reformas están ocurriendo eni un entorno democrático en el que los ciudadanos escogen

a sus gobernantes ¿responden estas nuevas reformas alas expectativas ciudadanas sobre la administración pú-blica? La respuesta a la primera pregunta requeriría unainvestigación muy amplia en torno a las diferencias en lascondiciones institucionales y contextúales en que el procesode democratización -y las reformas estudiadas- han tenidolugar. Quizá baste esbozar la idea de que, en muchos casos,el Poder Legislativo ha sido un actor central en los procesosde reforma. Este dato, que marca una notable diferenciacon lo ocurrido en episodios democráticos anteriores, puedeservir para explicar no sólo por qué las reformas fueron po-sibles, sino también el tipo de reformas que se impulsaron,

462 NUEVAS TENDENCIAS EN LA TEORÍA Y EN LA PRÁCTICA ;,

destinadas a restringir los márgenes de acción del EjefeutóEn otras palabras, y para atender el argumento diseiifpárrafos arriba, los incentivos políticos para refor.ffi.iaaicambiaron: los ejecutivos no tenían necesariamente'-^ên perder acceso a los recursos políticos y financierosârreglo burocrático anterior; pero, esta vez, los congrídecidieron acotarlo.9 .'::/•: -|

La segunda pregunta, en torno a la alineación d|discpancia entre cómo querrían los ciudadanos que fuhcíóáila administración pública de su país y las reformas adán!trativas impulsadas, será objeto del resto de este trtb:af¡

;'• lí

LAS REFORMAS QUE TENEMOS uá

•:;¿3I¿Y cuál ha sido el contenido de las reformas impulsadaAunque no existen estudios sistemáticos que coñíjpaêl contenido -y los alcances- de las reformas ocuapijjen las administraciones públicas latinoamericanasífns^últimos años,10 puede afirmarse que las reformas máír''

8 Agustín Ferrare, "Control parlamentario sobre la implemétítaciode políticas públicas: el (escaso) aporte del Congreso a la eficiencia-adhinistrativa en América Latina", Estado, gobierno, gestión públicaf&evi'A,Chilena de Administración Pública, 8, 2006, pp. 80-112; Guillermo ;Cej|do, "Democracy, Structural Reform and Quality of Government inLaJ;America: A Time-Series Cross-Sectional Analysis", trabajo presentido^la reunión anual de la Midwest Política! Science Association, Chicag111, 2007. '':';. ^

10 Entre las pocas excepciones están los esfuerzos del Banco 'Intéijamericano de Desarrollo, en concreto su Diálogo Regional de Polítjca|por realizar estudios comparables, que compartan métodos y enfoguesy, por tanto, puedan producir generalizaciones, así sea sobre J}nP|Lcuantos aspectos de las reformas (véanse Michael Barzelay, Fran.ci^Pj|Gaetani, Juan Carlos Cortázar y Guillermo Cejudo, "Research onPubüS|Management Policy Change in the Latín American Región: A Concep-tual Framework and Methodological Guíde", en Jones y Mussari (é%J*3Strategies for Public Management Reform, Amsterdam, Elsevier, 2QP4¡;y Blanca Heredia, La economía política de la creación de servicios civiles',


\n sido las dirigidas a tres rubros. El primero esláflecuación del aparato burocrático al nuevo entorno delegalización económica y apertura comercial, que se hap|ucido en políticas de privatización, desregulación y,i ¡general, achicamiento del tamaño del Estado (entre lasleifdestacan el "redimensionamiento" realizado en Méxicoafolas presidencias de Miguel de la Madrid y Carlos Sali-Ispla llamada "reforma del Estado" impulsada por Carlosfemem en Argentina durante los años noventa, y reformas

adiares en Venezuela, Perú, Uruguay, y muchos otross, que han resultado en gobiernos con menos personal,

fmmenores instrumentos de intervención en la economíacjue utilizan un porcentaje menor de la riqueza nacional

||ba su operación cotidiana. Sin duda, la mayor parte de las|f<3rmas impulsadas por los gobiernos latinoamericanos enasxúltimas décadas han sido en esta dirección.::̂ :E1 segundo rubro de reformas administrativas se refiere[¡acotamiento de la discrecionalidad del ejecutivo desde los

Isngresos por medio de la creación de instituciones de ren-Jitíión de cuentas, ya sea genéricas, como las entidades defis|ahzación y contraloría, o específicas, como las defenso-lía.s de derechos humanos. Las reformas presupuestarias,pito las llevadas a cabo en Chile, Colombia y México, en-'r,e>otros,11 son también parte de este intento de controlar,

{e,sde el Legislativo, los procesos administrativos. Comoarte de estas reformas, que están claramente vinculadas^proceso democrático por el cual la división de poderes se

Envuelto una realidad en la región, se encuentran tambiénis leyes que crean -con mayor o menor éxito- sistemas de

'descarrera: la experiencia de México en los años noventa, Washington, D.Cvlnter-American Development Bank, 2002.

11 David Arellano y Ramón Gil, "Public Management Policy andA-ccountability in Latín America: Performance-Oriented Budgeting inColombia, México and Venezuela (1994-2000)", International PublicManagement Journal, 7, 2004, pp. 49-71.

464 NUEVAS TENDENCIAS EN LA TEORÍA Y EN LA. PRÁCTICA

servicio civil de carrera (México y Chile son los países-nmás recientemente han impulsado este tipo de reforma!Brasil a finales de los ochenta fue uno de los primeros1), <dirigidas a abrir la información gubernamental al escrutilpúblico.

Ha habido, finalmente, un grupo de reformas espedcas, enmarcadas en la llamada Nueva Gestión Pública,*han buscado introducir estructuras más flexibles, orilos procesos administrativos a resultados medibles ysistemas de medición y evaluación del desempeño. La iriencia chilena fue pionera en estos temas, con las regerenciales iniciadas casi inmediatamente después détransición y profundizadas en los gobiernos de EduáfPrei y Ricardo Lagos.12 La ambiciosa reforma al aparateEstado realizada durante la presidencia de Fernando '.rique Cardoso en Brasil fue, junto con la chilena, el iatejmás comprehensivo de reforma al sector público,13 aúñgha habido esfuerzos similares en otros países, ademásque el lenguaje y algunos de los instrumentos -los 'coi;nios de desempeño, las cartas compromiso, los premias iinnovación, entre otros— han sido replicados por gobieide toda la región.

Estos tres rubros abarcan, si no todas, sí la mayoría dereformas administrativas latinoamericanas de las últüdécadas. Demuestran, por una parte, que, a diferenciaepisodios democráticos anteriores, ha habido un activisinotable en el área de reformas al sector público y que sefjlogrado conjuntar las capacidades institucionales y los

12 Mario Marcel, "Effectiveness of the State and Development LessoBfrom the Chilean Experience", en G. Perry y D. Leipziger (eds.),(CReceñíPolicy Lessons andEmerging Challenges, Washington, D. C.,World Bank, 1999.

13 Francisco Gaetani, "Public Management Policy Change in Bra^|1995-1998", International Public Management Journal, 6, 2003, p]j327-342.


i de los actores políticos para realizar reformas dirigidasj^-transformar las burocracias de la región. No sorprende, portanto, que la agenda de investigación actual ya no se dirija

la explicar por qué las reformas no ocurren o a alertar sobrefa urgencia y necesidad de impulsarlas, sino a identificar losprocesos de las reformas y establecer vínculos causales entre

i y los procesos más amplios que ha vividqja región. Nopbstante, aún qxieda pendiente averiguar si estas reformas

acurridas en un entorno democrático donde, por lo menos^principio, las decisiones de política pública buscan reflejar

Jas preferencias ciudadanas- corresponden con lo que los¡habitantes de la región consideran los pendientes prioritarios

. sus administraciones públicas.

LAS REFORMAS QUE QUEREMOS

!

|En 2004, el Programa de Naciones Unidas para el Desa-rrollo (PNTJD) llevó a cabo, con la colaboración de un grupo

fctéi expertos, uno de los diagnósticos más 'exhaustivos delas condiciones de la democracia en América Latina.14 El

Ireporte es un esfuerzo por contribuir a la discusión teórica yfprjíctica ya no desde los temas de transición y consolidaciónfdemocrática, sino desde la perspectiva de las condiciones[actuales, a lo que recientemente se le ha dado el título dejcalidad de la democracia. Para ello, pidió a Latinobaróme-tro, la institución de investigación que año con año mide

ríos valores, actitudes y preferencias de los habitantes de la¡región, que incluyera en su encuesta una lista de preguntas

iás amplia, que recuperara la visión de los ciudadanos sobre[aspectos específicos del funcionamiento délas democracias.15

l'Entre ellas -y por primera vez en este tipo de estudios- se|puestionó a los latinoamericanos (alrededor de 20 000 en 18

|í' u UNDP, Democracy in Latín America, Nueva York, United Nations[Peyeloprnent Program, 2004.

15 Véase el anexo estadístico del citado reporte.

466 NUEVAS TENDENCIAS EN LA TEORÍA Y EN LA PRÁCTICA LAS REFORMAS QUE QUEREMOS Y LAS REFORMAS QUE TENEMOS 467

países) acerca de sus percepciones sobre el funcionamient íde la administración pública y las soluciones que les gustar' 'ver aplicadas en forma de cambios al sector público. Este e<¿fuerzo, debe decirse, es incluso más ambicioso que lo qUÉ!

busca encontrar la World Valúes Survey, que se concentrasólo en las actitudes sociales y la confianza genérica en laburocracia, pero que no pregunta sobre qué diagnósticos ydemandas tienen los ciudadanos respecto a la administra-ción pública. . ;

Algunos resultados del estudio del PNUD no son novedosos?;Los ciudadanos de la región no sólo están poco satisfechoscon el desempeño de su gobierno y del régimen democráticoen su conjunto, sino que muestran niveles bajos de confian-'za en sus instituciones gubernamentales. Estas percepcitífnes, naturalmente, varían de país en país. En Uruguay,por ejemplo, donde la democracia ha sido ya más o menosconsolidada, y donde sucesivos gobiernos han sido exitososen mantener ritmos de crecimiento económico aceptables;";la satisfacción ciudadana con su democracia es aceptable.En cambio, países como Paraguay y Ecuador, en donde las*crisis económicas, los gobiernos que no llegan a concluir .su'¿mandato y la inestabilidad social se han vuelto la norma;;los ciudadanos están desencantados tanto con el desempeño^,de sus gobiernos como con las promesas incumplidas del:régimen democrático.

Para propósitos de este trabajo, los datos más relevantesson los relacionados con unas cuantas preguntas en torno;al diagnóstico que los ciudadanos de la región hacen de sus-administraciones públicas. Quizá el dato más revelador,tiene que ver con las preferencias ciudadanas respecto a laintervención gubernamental en la economía. Las reformasmencionadas en la sección anterior muestran que la direcciónde muchas de ellas fue hacia una menor intervención estatalen la economía, un aparato burocrático más reducido y un

menor número de empresas propiedad del gobierno. Estas

•3 í-', [•

1 '•

Deformas, cuyos resultados son palpables en términos delgiro dramático que vivieron varios países en este sentido

' (notablemente Chile -aunque las reformas ocurrieron en elperiodo autoritario-, Argentina y México), parecen no co-

f rresponder con las actitudes ciudadanas. En efecto, como se: muestra en la gráfica 1, los latinoamericanos, sin excepción,I muestran un sólido apoyo al Estado, muy superior al apoyoal mercado. No es el espacio aquí para buscar explicaciones a

' estas inclinaciones; los datos agregados bastan para mostraruna disociación evidente entre el contenido de las reformas

¡ impulsadas en esta área y las preferencias ciudadanas.

Gráfica 1. Actitudes hacia la intervención estatal

nmmrar"X

• Sólido al apoyo al mercado «Inclinación hada el mercado «Indeciso n Inclinación hacia el Estado ü Sólido al apoyo al Estado

Estas actitudes, claramente pro-estatales, se reflejantambién en los diagnósticos y tipos de reformas preferidas.Ante la pregunta, ¿qué es lo más importante para mejorarla forma en que operan las instituciones públicas?, privati-

I zar es la última opción escogida, con menos de 2% (inclusoi por debajo de quienes creen que las instituciones públicas'\. no tienen remedio alguno) (gráfica 2). El diagnóstico de los

468 NUEVAS TENDENCIAS EN LA TEORÍA Y EN LA PRÁCTICA 1 - LAS REFORMAS QUE QUEREMOS Y LAS REFORMAS QUE TENEMOS 469

Gráfica 2. Preferencias de reformas(promedio de la región)

II Pilvatlzar

U No hay esperanza

• Reducir costos. -,

• Modernizar los^sa

• Simplificar el proceso bi

M Incrementar el niSrn

fveles, encuesta tras encuesta, muestran mejor as mínimas'estos países.

sí, las reformas administrativas que se han impulsadofrecen estar separadas de las preocupaciones cotidianas¡ los ciudadanos. Las reformas gerenciales (que, podemos

íipdner, responderían a quienes prefieren modernizar ser-"bios o simplificar procesos) no están apoyadas por más de

'de los habitantes de la región, como tampoco lo están|s /reformas dirigidas a mejorar la rendición de cuentas|ué parecen responder más a los diagnósticos e interesesfe la clase política por controlarse entre sí que a los temastáeritarios de la población).f Desde luego, estos datos agregados deben verse con

Sliidado. Como se muestra en la gráfica 3, las variacionesentre países son importantes. Los problemas identificadospn cada país son distintos pero, en todo caso, la ausencia deítóculación clara entre preferencias ciudadanas y el conte-lído de las reformas es evidente.

encuestados, a partir de los datos agregados, parecerseel problema no es el tamaño del Estado, sino el dispelde sus recursos (casi 20% considera que lo más urgeníreducir los costos del aparato gubernamental).

Lo más evidente en términos de las preferencias ¡deforma es la identificación del combate a la corrupción cola tarea más urgente. Los habitantes de la región pare'eestar conscientes que de poco sirve modernizar los servicjpúblicos o crear mecanismos de participación dudadacuando la corrupción afecta todos los procesos gubernjmentales, complica la interacción gobierno-administracj|e impide el funcionamiento efectivo de cualquier polítiípública. El problema es que los gobiernos no siempre tieslclaro qué hacer para combatir la corrupción. Salvo el caso,cChile, a pesar de leyes y agencias gubernamentales crqadsy reformadas con el propósito de combatir la corrupción,,

Gráfica 3. Preferencia de reformas por país

• Privatlzar• Reducir costo?

• Modernizarlos servidos

• Simplificar d proceso buioaátko

• Incrementar el número de empleados

• Atacarla corrupción

• Crearmás oportunidades de participación

• Más rendición de cuentas


Chile destaca, de nuevo, porque es el único país donde JJcorrupción no es la principal preocupación (a diferencia JjArgentina donde este rubro triplica a "reducir costos",la segunda respuesta más frecuente). Los mexicanos (véaila comparación de estos tres países en la gráfica 4) tambijestán preocupados por la corrupción pero en un niveLíñor, y se pueden notar, además de la corrupción, tresráre]relacionadas donde se identifica una urgencia equiváleñfreducir costos, modernizar servicios y simplificar el p:qocejburocrático (temas que han estado ausentes de las reforrmás recientes: transparencia y acceso a la información;)!

¿Cómo podemos explicar esta disociación entre lasformas que queremos y las que tenemos? Este análisis rScial de la relación entre preferencias ciudadanas y contende las reformas administrativas no busca identificáis iexplicación única que muestre por qué existe esta faltaresponsiveness. Sin embargo, es posible esbozar alguj

Gráfica 4. Preferencias de reforma en tres países

rendición de cuentas

Oearmisoporttrnldatódfi^

I Atacarla corrupción "*

I Incrementar el numero <*

I51mpllficarelpro«sorxuocrítl<

i Modernizarlos lefvidoí

iRedudrcostos. ,

IPrlvatlzar *" ,


explicaciones preliminares, que -debe aclararse— aplicaránoejor en algunos casos que en otros y que deberán estudiarse[•profundidad en investigaciones futuras. La respuesta más(jbvia es que el tipo de reformas impulsadas son relativamen-

í más fáciles de llevar ,a cabo que reformas más ambiciosasÜirigidas a combatir la corrupción. También puede ser que se

Í3Qmpró la idea de que la razón de la corrupción era el tamañoleí Estado y que al privatizar se reduciría su incidencia, lopu'al ha sido refutado drásticamente por la amarga experien-cia de procesos de privatización que, en muchos casos, no sóloaíx sirvieron para mejorar los servicios, sino que, además,¿eron fuente directa de prácticas corruptas.;x. Otra explicación proviene de la literatura sobre difusión

le'prácticas y transferencia de políticas:16 cuando los debatespadémicos y de organismos internacionales estaban dirigi-ÍQS a los temas de privatización y de reformas gerencialistas,^entendible que los gobiernos atendieran dicha agenda.fue trata de una variante del modelo de "bote de basura":17

^soluciones" preexistentes listas para ser adoptadas porgobiernos interesados en cambiar a sus administraciones,

pero sin necesariamente pasar por un diagnóstico de laslecesidades concretas de cada administración ni de las de-landas ciudadanas en este sentido.

* Otro argumento, de gran potencial explicativo, se des-prende de los legados autoritarios con que tuvieron quelidiar las nuevas democracias latinoamericanas.18 Como la

16 Véase, por ejemplo, Kurt Weyland, Learning from Foreign Models inJííTi American Policy Reform, Washington-Baltimore, Woodrow Wilson

|jenter-Johns Hopkins University Press, 2004.,' " Michael D. Cohén, James G. March, y Johan P. Olsen, "A Garbage

3añModel of Organizational Cholee", Administrative Science Quarterly,I?, 1972, pp 1-25.

18 Katherine Hite y Leonardo Moruno, "Problematizing the Linksjfetween Authoritarian Legacies and 'Good' Democracy", en K. Hite y P.¡Nsarini (eds.), Authoritarian Legacies and Democracy in Latín America


literatura sobre este tema sugiere, las nuevas élites pólífjtenían que tomar decisiones dentro de parámetros.-^!menos amplios- delimitados por las herencias del rég-anterior. En algunos casos estos legados fueron __problemas que había que atender: la carencia de sister,de gestión de recursos humanos (como en México), .CE.fiscales que disminuían el margen de maniobra (cóm$Argentina), o estructuras administrativas ineficacescues de reformar (en casi todos los casos). Pero estos legaltambién incluyen restricciones institucionales a lo qi *posible o no reformar. El caso paradigmático en este ses Chile, en donde Augusto Pinochet, en los últimos sde su gobierno, creó legislación sobre reglas burocrática'^inamovilidad de los funcionarios) y presupuestarias (mordestinados exclusivamente a las fuerzas armadas) quegobiernos democráticos no podían cambiar porque, adémflos legados autoritarios abarcaban también al Congréscsistema electoral y, sobre todo, los senadores designadosel poder Judicial y el Consejo de Seguridad Nacional,constituyeron, en la práctica, puntos de veto a cualq¡u|reforma ambiciosa. Esto es lo que explica por qué se -por reformas gerencialistas a los procesos, sin tocar lastructuras ni la legislación. >;>

Las presiones económicas y la urgencia de atraer i'|versión extranjera explica también el contenido de vaiitreformas, sobre todo las destinadas a disminuir el tamaídel Estado y su participación en la economía. Inclusopolíticos electos hubieran prometido reformas de otro tipclas restricciones económicas y las presiones de organism.o|internacionales los habrían obligado a realizar reformájen otra dirección (como Susan Stokes explica, se trató"neoliberalismo por sorpresa"). Las reformas liberahzadoraj

1and Southern Europe, Notre Dame, University of Notre Dame2004.


pulsadas en casi toda Latinoamérica pueden, aunque sealalcialmente, ser explicadas por esta vía.finalmente, hay una explicación derivada precisamente

gfeentorno democrático, que se refiere a la activación de¿pesos y contrapesos existentes en cualquier democracia

JUpral (aunque, debe notarse, no en todos los países de laifión funcionan de manera efectiva).19 La activación de||Ías instituciones, notablemente del poder legislativo comoeqíatrapeso efectivo, ha sido un factor fundamental parafáic: lugar a las reformas (que son impulsadas para acotar|l:poder discrecional del ejecutivo para diseñar estructuras

dnistrativas, reclutar y mantener al personal, asignar|fesupuestos y realizar.políticas clientelistas). Pero la¡tínsecuencia de este nuevo proceso de hechura de políticasÍSsreforma administrativa es que dichas reformas reflejan>1||:intereses de la clase política (gobierno y oposición) sin3í|cesariamente incluir los diagnósticos y las solucionesIfmandadas por la ciudadanía.í Este conjunto de explicaciones tentativas muestra porté, a final de cuentas, no es tan sorprendente que no haya

alineación perfecta entre las preferencias ciudadanas y el¡Éfintenido de las reformas a los aparatos burocráticos en

lérica Latina.

CONCLUSIÓN: LAS REFORMAS POSIBLES

|Qué conclusiones pueden derivarse de este desapego quel'&'ha identificado entre las presencias ciudadanas y el con-

ffténido de las reformas administrativas? Debe tenerse enlienta que esta desvinculación no significa en modo algunoIfemeritar los alcances de las reformas. Aunque la agenda

19 Guillermo O'Donnell, "Horizontal Accountabilityin. New Democra-||ies", Journal ofDemocracy, 9: 3,1998, pp. 112-126; Scott Mainwaring y|>íf hristopher Welna, DemocraticAccountability in Latín America, Oxford,Ifxford University Press, 2003.

474 NUEVAS TENDENCIAS EN LA TEORÍA. Y EN LA PRÁCTICA '̂ ^

de reforma sigue siendo muy amplia, no puede negarse QUestas reformas han transformado significativamente a losaparatos administrativos de los gobiernos latinoamericanos 'Y, más allá de los debates normativos, no pueden hacersfede lado los argumentos en torno al proceso decisorio enuna democracia representativa. Es decir, la evaluación délasreformas administrativas no puede tener como único criteriosu apego a las preferencias ciudadanas, pues las decisionessobre qué, cómo y cuándo reformar responden también,.¿otros factores.20

Tampoco debe pensarse que éste es un mal que aquejasólo a las democracias latinoamericanas. Como se ha demos-trado en los estudios sobre reforma al Estado de Bienestaren Europa, las decisiones tomadas sobre el futuro del sis-tema de bienestar han respondido a presiones económicas;*a posiciones ideológicas y a estrategias políticas, pero no apreferencias ciudadanas homogéneas por ver reducida.Hcobertura y universalidad de las políticas sociales. Se tratáen todo caso, de enmarcar esta discusión sobre qué tanto debeapegarse el gobierno a las preferencias ciudadanas con^parte de un debate más amplio sobre régimen democráticoy desempeño gubernamental.

Con estas salvedades, lo que sí puede argumentarse :

es que esta disociación entre preferencias ciudadanas y.contenido de las reformas puede contribuir a explicar BMdesencanto de los latinoamericanos con sus gobiernos. Es •decir, los principios de la democracia representativa y lasrestricciones institucionales que todo gobierno enfrenta nos.dicen que no podemos esperar una alineación perfecta en esteterreno, pero eso no quiere decir que los ciudadanos estén?dispuestos a aceptar que no haya una vinculación entre sm

20 Véase, sobre la discusión entre mandatos y gobierno demo-crático, Susan Stokes, Mándales and Democracies. Neoliberalisby Surprise in Latín America, Cambridge, Cambridge Universi yPress, 2006, en especial el capítulo 6. - " ¡

E LAS REFORMAS QUE QUEREMOS Y LAS REFORMAS QUE TENEMOS 475

f experiencia con la administración y las reformas que se>: jmpulsan. Los ciudadanos ven a sus gobernantes privatizari empresas públicas, introducir reformas gerencialistas yf crear instituciones de rendición de cuentas, pero no notan| un efecto en su vida cotidiana, en la que deben enfrentarsela la corrupción administrativa en sus trámites o enterar-te ge de la corrupción política por los medios, en la que los costosi "¿el gobierno parecen ser altos (sobre todo comparados con suf pobre calidad y efectividad), y en la que los servicios públi-| eos recibidos no responden a los estándares prometidos. La\a democrática reciente muestra que las reformasI administrativas son posibles, pero también muestra que la:. agenda no se ha agotado.

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