12-Tommasi y Velasco-La Economia Politica de Las Reformas Economic As

5/14/2018 12-Tommasi y Velasco-La Economia Politica de Las Reformas Economic As - slidepdf.com

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Alejandro Villar

Ministerio de SafudSatud Integral oe 13Geote

Boo aee-ense (S.I.G(!.Bo.)

----------.~-,-~-----_---~-~--r_~~--r_--

Ministerio de Salud Zoonosis Urbanas Y RU t " 3. I e<

Secr-etaria de 1 : < 1 Prevencicn y

Asi stencla d e l as Adcciones

r-------Seo-etaria de Tle-ra y Urb;anismo

10.000 Lideres para el

Cambia

Asentemientos Planificados

f----------- -- ---------+---r- --+----+----+----1

Leyes de expropi:dld6necretari3 de Tle-ra y Urbanismo

f----~~-----~-- -j-------t--- --t----+-----j---r-----------Prcoleoades con Safdos

Index-ados

r-----------~--j-------r--~I

Sec-etaria de Tiern y Urbanismo Recon$trucdbn de Barrios

Seo-etaria de TWr:3 Y UrbanismoRegul;uizad6n Dorrinial.

LeyNadonal~~2C4C·~37~4._J__ ~ __ L__~ L_ __ L_ __ ~

Fuente: Cuia de Programas Socialesde la Provincia de BuenosAircs. Universidad Nacio-

nal de Quilmcs. Mayo de 1998

190

LA ECONOMIA POLITICA DE LAS REFORMAS ECONOMICAS:

UNA REVISION DEL ENFOQUE ECONOMICO*

p ar M a ria no T omm as i* *

A n dr es V e la sc o* * *

1.lntroducci6n

Una [abula

Habfa una vez un pais agrIcola lejano en el cual los productores

obse rvaban con pavor como , en medio de serios confli ctos in ternacionales,

los precios de sus commodities se desplomaban. En la decada siguiente,

estos productores agrfcolas presenciaron con creciente preocupacion el

colapso de las insti tuc iones financ ie ras ext ranjeras, la consecuente depre -

sion en sus principales mercados de exportacion, el crecimiento del pro-

teccionismo en el exterior y finalmente, una Guerra Mundial. Estos tiern-

pos no eran ya apropiados para continuar con la estrategia de crecirniento

basada en la exportacion, que dicho pafs habfa perseguido hasta entonces.

Las autoridades de este remoto y pequefio pals reaccionaron con una rapi-

dez sorprendente. En primer lugar, abandonaron el particular arreglo de

intercambio basado en el patron oro, que los pafses ricos del norte les

habian persuadido a adoptar; y luego, reaccionaron al proteccionismo ex-

terno imponiendo tarifas, cuotas y licencias propias. En un principio, es-

tas medidas probaron ser sumamente exitosas. Se desarrollo la industria

" Estetrabajoesuna versionconvertida y arnpliada delprcsentado en laConferencia de la

Universidad de Columbia sobre "ReforrnasEconornicasen Economfas en DesarrolloyTiansicion",NuevaYork,12de mayo, 1995.Recibimosvaliososcomentarios por partede

Dani Rodrik, RicardoHausmann, Nora Lustigy]ohn Williamson, y de otros parricipan-

tes en dicha conferencia.Agradecemosy reconocemos e l apoyo linanciero y la hospitali-

dad delGrupo de Economia PolfticaPositivade Harvard/M.LT durante elafio94/95.

Director delCentro de Estudiospara e I DesarrolloInstirucional,Fundacion Gobierno y

Sociedad, Prcf~cr Asociado Departamento de Econornfa, Universidad d e S a n . .Andres .

*** Director Center ofLatinAmericanand Caribbean Studies,AssociateProfessor,EconomicsNew YorkUniversity.

POSTVata 5, Noviembre/99 (prigs. 191-252)



Mariano Tommasi / Andres Velasco

dorri esti ca, se redujeron las rest ricciones originadas po r la disponibi lidad

de moneda extranjera, y la economia local crecio mas dpidamente que la

de los ricos poderes internacionales, que se encontraban empantanados en

guerras interminables, t anto "cal ientes" como "Irfas". Al pequefio pai s t am-

bien le fue bien politicamente: la creciente industrializacion perrnitio tan-

to la corisolidacion de una clase media cuya voz crecia en los debates loca-

les, como la incorporacion de los sectores populares a la arena politica; y,

si bien no logro articular un sistema democdtico perfecto, este pequefio

pais se hizo mas liberal, mas tolerante, y menos jedrquico de que 1 0 quehabia sido hasta entonces.

Pero los ciudadanos del pequefio pais lejano no vivirian felices par

siempre. Con el paso del tiempo, la industria local cornenzo a mostrar sus

debilidades. Protegidos de la competencia externa, sus productos no e~or-

gullcdan a los ciudadanos. Los bienes, de pesirna c~lidad y,alto.s preclOS,

tampoco eran at ract ivos para los com prado res extranJeros; aSI, rruent ras las

importac iones c redan y las exportaciones se estancaban , se reinstalo la esca -

sez de moneda ext ranjera. Tambien se hicie ron evidentes otros problemas.

Dado que la maquinaria importada era barata (disfrutaba de bajas tarifas) y

la mana de obra local era cad a vez mas cara (los sindicatos iban ganando

fuerza), las compafiias optaban por tecnologias intensivas en capital, que

dejaban a crecientes masas de trabajadores sin empleo. EI. problem~ seprofundizaba por el cstancamiento de la agricultura, que tuncionaba bajo el

peso de una multiplicidad de impuestos, tanto explfcitos .como imp.licitos.

Los campesinos migraron a las ciudades, en busca de trabajo que no slempre

encontraron, y saturando rapidarnente la fragil infraestructura urbana que

el pequefio pa is rec ien comenzaba a const ruir.

Nuevamente , el gobie rno reacc iono rapido, esta vez con una segunda

ronda de restricciones y controles. Se ajustaron los procedimientos de im-

portacion, se impusieron controles de prec ios, y proliferaron los procedi-

mientos burocrati cos. Pero esto solamente ernpeoro la si tuacion. Los contro-

les se convi rti eron en una invit ac ion a la evasion, y la ciudadania local obtu-

vo renombre internacional por su ingeniosidad para sobrefacturar las im-

por taciones y subdeclarar la renta imponible. Los poderosos c~nglomeradosindust rial es, que habian crecido durante las dos decadas antenores, cornen-

zaron a dedicar mas energias a asegurar los favores del gobierno que a mejo-

rar la calidad de sus productos. La politica local no perrnanecio ajena a estos

problemas, viendose cargada por un crec iente facc iona lismo, rent seeking y

hasta corrupcion,

La situacion se complico con los cambios internacionales en curso. A

medida que los conflictos mundiales se "entriaban", cada vez mas, e l comer-

192

POSTData 5, La econornia polfrica de las reformas economicas . ..

cio internacional creda fenomenalmente. La ciudadania local cornenzo a

perc ibir que ignora r el comcrc io internacional e ra perjudicial , mientras que

los intentos por ingresar al mismo fallaban. Una y otra vez, surgieron crisis

en la balanza de pagos debido a que la expansion de las exportaciones no

l legaba a igua la r l as oleadas de importac iones. Las grandes deva luac iones, la

inll acion y el desbarajuste fiscal e ran cada vez mas comunes, con el gobierno

teniendo que pedir grandes sumas en el exterior para cerrar las cuentas. Los

intentos esporadicos por acotar e l deficit fI scal 0reducir el proteccionismo

sucumbian, bloqueados por intereses poderosos operando en un contexto

. d e empate politico en el cual, si bien ningun grupo social podia imponerse

sobre los o tros, sl le s e ra posible vetar iniciat ivas ajenas.

La gota que colmo el vasa cayo a principios de la decada de los '80,

cuando los acreedores externos, alarmados por la moratoria de la deuda de-

clarada por un pais vecino y la innecesaria guerra comenzada por otro, sus-

pendieron completamente los prestarnos. Sin creditos con los cua les cerra r

. la brecha fisca l, el gobierno se vio obl igado a vo lca rse con ahlnco ala maqui-

na de irnprimir, Mientras los terminos de intercambio se deterioraban, los

i rit entos de cerrar e l deficit comercial a t raves de la deva luac ion y la cont rac-

cion de la demanda agregada llevaron a muchas empresas ala bancarrota, y

genera ron varios colapsos bancarios. Esto, a su vez, solo podia signi fica r una

mayor carga de t rabajo para aquellos encargados de imprimir moneda. Cuan-

dola hiperinllacion azote al pals, la produccion local se paralizo, Como era

deesperar, este proceso trajo aparejado un deterioro en el ambito politico,

cuya expresion fueron los -cada vez mas frecuentes- rumores de golpe de

estado y la violencia inminente. Muchos sendan que este era el final del

camino para nuestro querido pequefio pais.

Pero aiin quedaba una oportunidad. A fin de afio habria elecciones presi-

denciales. Un pol it ico oscuro, con un pasado de cen tro izquierda ', f ue capaz de

una coa lic ion inestable y poco co rnun, que le perrni tio veneer a sus mas

conocidos oponentes. E l dia en el que asurnio su manda to, sorprendio a todos

ue su plataforma electoral no habia sido dernasiado explicita, si tenia rem i-

. del populismo de anrario) al anunciar un plan drastico de

Sibien la division del espectro ideologico en las categorlas de "izquierda" y "derecha" nos

permite simplif icar una cuestion extremadamente compleja, no ignoramos los diferen-

tes matices que esto encierra. Asimismo, tam poco ignoramos que, para elcaso deAme-

rica Latina especialmente, se clasif ica como part idos de "izqu ierda" a los que t ienen

oricnraciones populisras y cuentan entre sus fi las a la Iucrza laboral, En redo caw,

esperamos que ellector sea toleranre frente a nuestra decision de optar por esta rerrnino-

·.logla que nos permite escapar esta delicada discusion.

193



Mariano Tommasi I Andres 5, Laeconomia politica de las reformas cconornicas . ..

194 195

desregulacion, liberalizacion del comercio y reforma fiscal. En un principio,

unico aliado era, obviamente, una banda de jovenes tecnocratas recien

dos en el exterior. Los eruditos, conscientes de los intereses de los

industrialistas, de los gerentes de las empresas estatales y de los sindicatos,

dieron mucha opor tunidad al plan. Pero las encuestas de opinion publica

dan otra cosa: especialmente t ras fijar el tipo de cambio y hacer desaparecer

inllacion, el nuevo Presidente sevolvio inmensamente popular. Los em

comenzaron a apoyar la l iberalizacion como un modo de cercenar el

sindicatos y del Estado. Los lideres sindicales 1 0 siguieron a regafiadientes,

biendo que la alrernativa (la inllacion galopante y los despidos en masa) era

Al cabo de un par de afios, el pais pareda haber renacido.

Sin embargo, este no es el final de la historia -al menos no aun-. Mi

tras relatamos el final de este cuento, la honeymoon del Presidente parece es

acabando. La macroeconomia esta esrable, pero sigue siendo vulnerable a

ola de tensiones financieras en las que seencuenrra sumergido otro pais

mador del vecindario -especialmente ya que, seglll1 los expertos, la m

local esta fuertemente sobrevaluada-. A su vez, la fase inicial, simple, de

reforma tam bien parece haber terminado. En todo caso, poner un freno a

intlacion fue Hcil en cornparacion con la tarea inrninente de reformar las b

rocracias regulatorias, judiciales, de salud y de educaci6n del pals, es

mente ya que esras reform as afectaran in tereses que aun no han sido

Para ganar esta batal la , el Presidente necesitara de una mayorfa sustancia l en

Congreso y de un apoyo publico resonante. Hacia fines de afio habra ,-',-'-'-".r

nes legislativas, yel gobierno esta corriendo, cabeza a cabeza, con una

alianza que se opone ala reforma. La oposicion obtiene la mayorfa del

entre las filas de desempleados, vict im as de la reestructuracion del Estado.

las encuestas predominan los reportes sobre la "fatiga de las reformas" y

afioranza por los buenos tiempos del a n ci en r e gi m e.

~Sobreviviran nuestros 'heroes' reformistas y sus reformas? ~Llega I

esta historia a un f inal feliz?

a"~a'_,v',, (ni recordarle al lector una historia que seguramente conoce

bien) sino simplemente fijar algunas ideas sobre ciertas caracteris ticas

unes a casi todos los paises en desarrollo, asf como tam bien a algunos

ex-socia li stas- que requieren de la atencion del anali sta pol it ico-eco-

~~VlJJ-V Una lista muy parcial incluye los siguientes temas:

Los temas

Siel a n ci en r e gi m e se estaba deteriorando debido al r e n t s e e ki n g, ~por que es

que los grupos mantuvieron este comportamiento cortoplacista? En parti-

cular, ~por que es que los cidos macroeconornicos stop-go , claramente dafii-

nos, fueron tan frecuentes? Mas en general, ~cuales son los marcos concep-

. tuales para pensar acerca de los equilibrios de economia politica relevantes?

La fabula (jW1tOcon las explicaciones mas populates) seriala un shock exogeno

y lacrisis econornica asociada almismo como desencadenantes de lareforma.

~E sesta una explicacion razonable? lncluso bajo condiciones de crisis, ~por

que es que los grupos de in teres fuertemente at rincherados en el Estado, que

; por decadas se habian opuesto a las reformas, de repente laspermi tieron?

• F l. ' Uno podria haber esperado que las reformas de mercado fueran llevadas a

cabo por los gobiernos autoritarios de derecha. Sin embargo, descr ibi-

mos a nuestro Presidente reformador como un lider dernocratico de cen-

tro-izquierda sustentado por coaliciones novedosas. Si este es un hecho

(por mas estil izado que fuere), ~como 1 0 explicamos?

• ~Por que el nuevo Presidente opro por una estrategia de b ig b a ng para la

reforma? Si bien la teo ria econornica recomienda eliminar las distorsiones

1 0 mas rapidarnente posible, los argumentos que consideran la prudencia

y las restr icciones poli ticas indican 1 0 contrario. Si la irnplementacion

rapida y simultanea de varias reform as es cornun (y mas adelante argu-

mentamos que 1 0 es), consideramos que esta debe ser explicada.

~Quien fue perjudicado con las reformas, y que es 1 0 que esto nos dice

con respecto ala sustentabilidad pollt ica de las mismas? Muchas explica-

ciones, incluyendo nuestra Hbula; enfatizan los altos costos asociados -

en el corto plazo- al proceso de reform as. Entre estos, la fatiga de la

reforma ' y otros sintomas similares reciben mayor prioridad. Sin embar-

go, (como argumentaremos mas adelante) una vez lanzadas, las reformas

han sido casi siempre sosrenidas (aunque tal vez el ritmo de las transfer -

maciones se apacigue). 2C6mo expl icamos esto?

~Como se perfil a el futuro para los reform adores? ~Quedan reform as por

hacer que sean altamente complementarias con las primeras? Si las hay,

2cual es la economfa pol lt ica de ese proceso aun pendiente?

Si esta Hbula tiene algun parecido con el mundo real, no ofrece

disculpas. Sin embargo, sf nos disculpamos ante los lectores que

de tierras en las cuales el burro no es el principal medio de transporte,

que nuestra narracion de estos hechos estilizados esta, sin duda, inf .

por los eventos ocurridos en America Latina. Pero el punto no es ofrecer .

racconto comprensivo 0 representa tivo de la secuencia esta ti smo-y-l Ledebemos este concepto a Bruno (1993).



POS7'Dat4 5, La economia politica de las reform asecon6micas . ..ariano Tonunasi / Andres Velasco

EI presente trabajo se centra en estas cuesriones, brindando una revi-"

sion de la literatura, complementada por una buena dosis de especulaciones

no demasiado fundamentadas. A 1 0 largo del trabajo, intentamos utilizar

herramientas de la econornfa polfrica modern a, tratando de imponer .

intelectual en nuestras especulaciones a I requerir que los actores seco

racionalmente uril izando la informacion disponible, y dando cuenta de las

relaciones econornicas basicas talescomo lasrestricciones presupuestarias. Tarn-

bien nos hem os propuesto ir mas alia de presentar un resumen de 1 0 que

proponen los argumentos abstractos existenres, tratando de ex traer las

implicancias practicas relevantes en cada uno de los puntos a 1 0 largo del

camino. AI hacer esto, nos perrnitimos realizar a1gunas conjeturas con relacion

a las cuales (esperamos) los lectores se muestren tolerantes. '

Es men ester hacer dos adaraciones. La primera tiene que ver con la

definicion de la reforma. Tenemos en mente " 1 0 usual": estabilizacion

macroeconornica, liberalizacion cornercial, privatizacion, desregulacion, etc.

Para evitar discusiones sobre las definiciones, sirnplernenre nos rernitimos a

la lista que propone John Williamson (I994) en su descripcion del "Con-

senso de Washington", resumidas aqui en e I Cuadro 1.

CUADRO I

EIConsenso de Washington sobre la Reforma.

I Disciplina fiscal

2Reorientacion del gasto publico hacia la construcclon del

Capital Humano y la Infraestructura

3Reforma Impositiva: amp liar la base imponible y bajar las

tasas marginales

4Libaralizacion Financiera: terminar con los controles a las

tasas de inter es. etc.

5 Tipos de Cambio: unificados y competitivos

6Liberalizacion Comercial: reducir tarifas y eliminar barreras

no arancelarias

7 Inversion Extranjera Directa: bienvenida

8 Privatizaciones: adelante

9Desregulacion: solo detenerse por razones de medio

ambiente, seguridad 0prudencia (bancaria)

196

La segunda aclaracion tierie que ver con el alcance del trabajo. La

lista de temas que ignoramos esdemasiado larga aun para ser menciona-

da. Algunas omisiones -poca atericion a facto res externos, y menos aun a

las instituciones po]{ticas- pueden parecer atroces a algunos. Adem as,

nuestra revision de la enorme cantidad de literatura reciente sobre la

ec o n om Ia p o lf ti ca de la reforma es poco sistematica y bastante

idiosincrasica. Los lecrores interesados deberfan complementar esta lee-

tura mirando los volumenes editados por Ranis y Mahmood (1992),Bates y Krueger (1993), Haggard yWebb (1993), Taylor (1993), Bradford

(1994), Nelson (l994a), Will iamson (1994) y Sturzenegger y Tommasi

(1998), y las contribuciones individuales de Krueger (1992), Harberger

(l993b), Edwards (1994), Graham (1994), Rodrik (1994b), Nairn

(1994), Nelson (l994b), Hausmann (1994), y Sachs (en Williamson,

1994). Tarnbien hay fascinantes estudios de paises, a algunos de los cua-les aludimos en el texto.

II. EIsinuoso sendero hacia la reforma"

La cuestion acerca del equilibrio politico-economico previa ala refer-

rna setorna central al abordar la econornia polirica de lareforma. Asimismo,

lareforma puede concebirse como una ruptura en dicho equil ibrio. En esta

seccion nos concentrarnos, entonces, en los intentos de explicacion de la

dinarnica previa a las reformas.

La Dinarnica del Deterioro

Carlos Diaz-Alejandro, no precisamente un fanatico del desarrollo

guiado y promovido por eI Estado, escribio acerca de los primeros dias de las

poliricas de desarrollo 'lucia adenrro' en America Latina:

"Los '40 [.. . ] fueron testigos de la era dorada de la industr ializa-

cion por susti tucion de importaciones en America Latina. En parti-

cular, en e l perfodo 1945-521a performance econornica de America

Latina opaco no solamente la de Africa y Asia, sino tamb ien la de

Europa y J apon. La aceleracion de la industrializacion y la urbaniza-

Pcdimos disculpas a Lance Taylor , pues no pudimos resi st ir ' robarle' el titulo de su

volurnen: " Th e R oc ky R oa d t o R e fo rm " para esta secci6n (Taylor, 1993).

19 7



Mariano Tbmmasi IAndres Velasco"

cion cornenzo a principios de los afios '30 y continuo a 1 0 la rgo de los

'40 y al principio de los '50. Un sector publico cada vez mas confiado

y segura rambien continuo, durante los '40, desarrollando las ten-

dencias que se habfan iniciado en la decada anterior'".

Y agrego que: c c • •• cualquier observador que estuviese mirando al mundo

durante esos afios, hubiera encontrado pocas regiones en las cuales el futuro

era tan prometedor, tanto ecoriomica como politicarnente, como en Ameri-

ca Latina". En la decada de 1980, aquel futuro habia llegado. No solo pais

tr.as pais sufrla de inllacion, estancamiento del salario real y problemas cro-

111COS en las balanzas de pagos; sino que tarnbien el Estado mismo, debil,

capturado por grupos de interes, generalmente corrupto, e incapaz de pro-

veer los servic ios mas basicos, estaba en el centro del problema.

Mientras que el cido exito-inicial-seguido-por-colapso seobserva cla-

ramente en America Latina, el coqueteo con modelos de desarrollo guiados

por el Estado por parte de pafses tan diversos como pueden ser los del sur de

Europa, los de laMrica sub-Sahariana y los del sur de Asia (particularmente

India) t~mbien se caracterizaron por subi-bajas simi lares . Este no es el lugar

para revisar las mas que conocidas descripciones del fracaso econornico cau-

sado por pol£t i:as intervencionistas . La cuestion mas interesante (y muchas

veces desatendida) es por que la pol i tica llega a un estancamiento tal y resul-

to ser tan ineficaz que las pol i ticas uti les de los afios '30 no fueron actualiza-

das a la luz de los cambios que se desarrollaron en la econornfa mundial

desde 1960 en adelante. En la misma linea, a uno le gustarla encontrar una

expl icacion acerca de como el "sector publico confiado y seguro" de los '40,

al cual hace referencia Diaz-Alejandro, seconvirtio en el ente debil, y a veces

corrupto de los '70 y '80.

, La I ireratura acadernica ha brindado algunas (no muchas) explicacio-

nes acerca de las dinarnicas relativas a este deterioro. Probablemente la mas

cono.cida sea la de Krueger, prolijamente resumida en uno de sus trabajos,

publicado en laAmerican Economic Review (Krueger, 1993). La suva es una

hist?~ia de "c~rculos vi~iosos": ciertas P?lit icas econornicas (como s~r la pro-

teccion a las importaciones) llevan a ciertos resul tados econornicos (los in-

dustriales locales hacen enormes ganancias) que, adernas, alteran el equili-

brio politico (el sector que cornpire con las importaciones gana influencia a

expensas de los exportadores agrlcolas) 1 0 que finalmente l leva al forta leci-

mier:t_o de las P?li ticas inic iales (se refuerza la proteccion). El uso de plani-

ficaclOn centrahzada y de controles lleva a un drculo vicioso analogo: un

"Latin America in the 19405", en Diaz-Alejandro (1988).

198

POSTDat« 5, La economia polir ica de las reformas econ6micas . ..

conjunto de controles que distorsiona fuertemente un mercado que crea

incent ives para que las personas los evadan; la evasion aumenta , 1 0 que, a su

vez, lleva al gobierno a imponer controles aun mas severos, y asf sucesiva-

mente. El resultado global es claro: con el tiempo, las distorsiones e

ineficiencias aumentan mientras que el bienestar nacional (como quiera que

se 1 0 defina) dedina.

Estas "dinarnicas de Krueger" recuerdan la evolucion de los conflictos

ent re los grupos de interes en las sociedades indust ria les avanzadas, ta l como

los describe Mancur Olson (1982). Ambas explicaciones predicen que el

poder de los grupos de interes y las coaliciones distributivas se fortalece a

traves del tiempo (en el caso de Olson, como es de esperar, el enfasis esta en

e l tiempo que lleva resolver los problemas de accion colectiva). Como estos

grupos no internalizan las fuertes perdidas creadas por su rent seeking, even-

tualmente se instalan las "rigideces sociales" y la "stagflation" (segun la ter-

minologia de Olson).

Pero mientras estas son caracterizaciones precis as de la dinamica del

deterioro en diferentes sociedades, queda por establecer la racionalidad

del comportamiento de los indiv iduos y los grupos involucrados en estas

situaciones. El dilema fundamental es el siguiente: si bajo la "dinarnica de

Krueger" las acciones de rent seeking de los grupos poderosos impulsan el

deterioro, y estos grupos podian ver que, eventualmente, ellos mismos

estar fan en peores condiciones, ~por que insistieron con dicho cornporta-

miento? Tal vez, desde la posicion ventajosa de la que disfrutaban en los

'40, el valor presente nero de las ganancias obtenidas bajo esa estrategia de

rent seeking era positivo, pero ~era este tarnbien el caso contemplando la

posicion que tenian en los '70 0 (80? Como tambieri sefiala Rodrik

(l994b), en la explicaciori de Krueger, los rent seekers y otros grupos no

anticipan las consecuencias no deseadas de su compor tamiento. Lo mismo

vale para muchas de las tlpicas explicaciones de las pollticas populistas

insosteni bles".

Este es un punto central, porque no es una locura conjeturar que en

algunas situaciones casi todos (induyendo muchos de los poderosos rent

seekers) terminaron en una situacion peor que aquella a la que habrfan arri-bado de darse alguna posible opcion (contratic tica) de cooperacion, En medio

de algunas de las hiperinflaciones latinoamericanas, el fin de los subsidios y

la intlacion hubiera beneficiado induso a aquellos que recibian grandes sub-

sidios estatales; de forma simi lar, la prolileracion de las medidas de sustitu-

Como ejernplo, veanse los papers en Dornbusch y Edwards (1991) y Ranis y Mahmood

(1992).

199



Mariano 'Iomrnasi / Andres Vel 5, Laeconomla poluica de las reform aseconornicas . ..

cion de importaciones en lugares como la India tuvieron un efccto am

en la proreccion efectiva de algunos sectores, que hubieran podido

igual de protegidos y sufrido distorsiones menos excesivas bajo un

de libre comercio. En suma, se debe explicar la existencia de un equil

ineficiente, en 1 0 po sible, sin suponer simplemente que los grupos son mid

pes" , Y esta explicacion debe ser, idealmente, dinarnica, en la cual se

cuenta de los cam bios en los comportamientos de los grupos yen el .

tar general.Algunos de los trabajos mas recientes en la literarura, proveen

caciones un poco mas formalizadas sobre este punto. En estos trabajos,

economfa polftica estilizada de un pafs tipo tiene las siguientes carac

cas: existen grupos de inreres poderosos (como ser, intereses sectoriales

las industr ias urbanas, s indicatos, productores agropccuarios, erntneacos

publicos, etc.), que tienen influencia sobre las politicas publicas (su

tarifas, erc.) que redistribuyen las rentas en su Iavor", los grupos in

estraregicamenre porque com parten una restriccion de recursos (ya sea

presupuesto del gobierno 0 el balance de los recursos agregados de la

mfa); y finalmente, existen fuertes perdidas de eficiencia asociadas con

polfricas redistriburivas. El juego entre los grupos de presion esra tipi

mente caracterizado por el hecho que cada grupo decide acerca de un

mento del vector .de politicas (por ejernplo, demanda un subsidio

gobierno), tomando como dadas las demandas de todos 1 0 otros grupos.

un escenario inherentemente estatico, como el que estudian Aizenm

(1993), Velasco (1994) y Torne!l (1995), no resulta dificil ver como

!leva a un equilibrio de Nash que es Pareto-ineficiente: cada grupo se enco

trarfa en una situacion mejor si todos redujeran sus demandas, pero no

racional para cad a jugador individual, demandar unilateralmente un

dio menor. Estos trabajos com parten la misma estructura logica con la

ratura teorica que ha surgido para expl icar el libertinaje fiscal cronico

de los paises industrializados. Por ejemplo, Weingast, Shepsle y

(1981) y, mas recientemente, Cole y Chari (1993) han caracterizado

librios en los cuales las decisiones de legisladores que representan

distritos 0 grupos de votantes !levan a gastos en p or k b ar re l

oli tico) y presupuestos incficientemente grandes. Alesina y Perotti (1994)

efian esta literatura",

Otros trabajos presentan, adem as, una dinamica explfcita, Dichos

""."",-,v" seconcentran en las variables rnacrceconomicas, porq ue esallf donde

efectos dinarnicarnente desestabi lizantes de las malas pol lt icas son mas

Un ejemplo especia lmente punzante surge cuando los deficit s f iscales

tenidos causan una acumulacion de la deuda, que a su vez, incrementa

los costos del servicio de la deuda y tiende a inflar los deficits futuros9• En

contribucion muy inf luyente, Alesina y Drazen (1991) argumentan

se perrnire la acumulacion de la deuda porque los grupos fiscales en

ta no quieren cargar con el costa del ajuste fiscal. De esta manera, se

desencadena una 'guerra de desgaste', en la cual cada grupo espera que los

ot ros cedan y acepten cargar con dichos costos. Como resul tado, la necesaria

estabilizacion fiscal se demora.

En Alesina y Drazen (1991) esta demora es endogena, pero la existen-

cia del deficit fiscal inicial no 1 0 es'", En trabajos recientemente realizados por

Velasco (1993 y 1995) Y por Mondino, Sturzenegger y Tommasi (1996) se

desarrol lan modelos dinarnicos simples que pueden explicar estas pol fticas de

deficits fiscales tendientes ala inllacion. En Velasco (1993 y 1995), semodeliza

la politica fiscal como el resulrado de un proceso politico en el cualla capaci-

dad de gastar esta en manos de varios control adores que representan diferentes

grupos de inreres, y secomportan de una forma no cooperativa. La clave es que

los beneficios del gasto son espedficos al grupo, mientras que los costos (en

particular , los servic ios de la deuda) son compartidos por todos. En este siste-

ma descentralizado, elbeneficio de los ahorros publicos, segun 1 0 percibe cada

200 201

Nos referirnos aquf a la miop ia en elsent ido est recho, esdecir que los acto r es

informacion a lacual pueden acceder sin costo. Obviarnente, los acto res

ignoran muchas cosas. Una de las explicaciones que destacamos sugiere que uno >-c".u~ ••••

esperar cierta ignorancia racional hasta que ladin.imica del aprendizaje haya

suficientemente lejos.

Los problemas de accion colectiva dentro de los grllpos son usualmente ignorados.

Los distintos modelos dif ieren con respecto a la simerrfa, 0no, de los grupos. Los papers

que intentau explicar lalaxitud f iscalen los pafses desarrollados, suponen, por 1 0 general

que cl COOjUIltode lasociedad esta orgaoizada en grupos de tarnafio e influencia simila-

res. Del otro lado del espectro, Tornell (1995), en su estudio sobre Mexico, supone que

existen dos grupos organizados y poderosos que interactuan estrategicarnenre, y una

gran masa de contr ibuyentes sin poder . Aizenman y Yi (1994) t ambien presentan unmodele asirnetrico, que seconcentra en China. EImodelo enVelasco (1994), rnotivado

por laexperiencia chi lena , csta en elmedio: a lgunos grupos t ienen acceso a pol iricas

redisrr ibutivas y otros no, pero los ultimos pueden lograr e I acceso a 10 largo del tiempo.

Es irnportante notar que los modelos estaticos, del tipo de los que descr ibimos arr iba,

pueden explicar e l tarnafio del p resupuesto, pera no la decision de endeudarse 0 la

evolucion de ladeuda en el tiempo.

10 EIresultado tam bien depcnde del supuesto poco atractivo de que los grupos l1Q saben

hasta que pun to las poltticas ineficientes actuales (digamos, la inf lacion) afectan a los

otros grupos.



Mariano Tommasi I Andres Velasco

grupo, no es la tasa de interes, sino la tasa de inre res menos 1 0 que otros

gastan. Como resultado, se di storsionan los incent ivos, cada grupo gasta por

dernas, y la deuda se acumula en el tiernpo.

Mondino, Sturzenegger y Tommasi (1996) tam bien analizan la din

mica de la inl lac ion que surge de los defici ts fi scales causados por el cornpor-'

tamiento no cooperativo de los grupos de interes, En su caso, la v a ri ab le d e

estad o I I es e l grado de adapracion financiera, que es una aproxirnacion de la

proporcion de riqueza que sus agentes tienen en moneda extranjera 0 en ldeconomia informal, y por 1 0 tanto fuera del alcance del recaudador de irn-

puestos. A medida que la adaptacion financiera se propaga, los costos de

financiar un deficit presupuestario dado aumentan. En este contexto, es

posible encontrar cidos de incremento de la intlacion y adaptacion financ ie"

ra que son plenamente racionales, seguidos por estab iiz a cio n y

rernonet izacion. Bajo cierta s condiciones, estes cidos pueden manifestar una

gran amplitud a 1 0 largo del t iernpo. Laban y Sturzenegger (1994) investi -

gan el caso (real ) donde el acceso a la adaptacion financie ra es asirnetri co: los

rices tienen mejores alre rnativas financie ras. El los muestran que la estabili -

zacion demorada a la Alesina-Drazen puede ocurrir, con los pobres cedien-

do cuando e l costa de la intl acion se vuelve intolerable.

Zarazaga (1993) hace otro intento por explicar los cidos inf lacionar ios

en paises como Argentina y Brasil. E I argumenta que las etapas de "baja"

intlacion representan un equilibrio de Nash entre las unidades polfticas que

cornpiten por el sefioriaje (gobiernos locales); y que los brotes de hiperinilacion

son elequivalente a una guerra de precios en modelos de colus ion oligopolist ica

con monitoreo imperfecto. Las simulaciones de su modelo son capaces de

repli car los pa trones de inflacion dentro de los rangos observados en a lgunas

experiencias "megainflacionarias".

Finalmente, Perotti (1992) presenta un modelo con tres clases socia-

les (ricos, clase media y pobres), donde los ricos son los unicos que pueden

trasladar su riqueza al exterior, y los pobres carecen de riquezas. El autor

muestra que una alianza entre ricos y pobres contra la dase media puede ser

la causa de que un shock a los terrninos de intercambio se posponga .

manera insostenible. Ala hora de pagar la cuenta, la unica que "queda" es

clase media.

Otra alt ernat iva para dar cuenta de l de terioro "racional" se enfoca en

informacion limitada y la dinamica del aprendizaje. De acuerdo a esta ..

11 Una "variable de csrado'' es aquella que, en e l memento de analisis seencuenrra 6Jera

control de ("esun dato para") los actores ; pew que a su vet. pucde haber s ido influida por

acciones pasadas de estos actores. EIejemplo mas tipico en economia es eI stock de capital.

20 2

POSTVata 5, La economia polft ica de las reformas ecoriomicas . ..

la cuesrion centra l ace r ca de la cual la gente cuenta con informacion l imi tada

es e l modo en e l que las distintas pol iti cas afectan la performance econornica

agregada. En America Latina, asi como tam bien en la mayor parte del mundo

en desarrollo, han habido basicarnerite dos "modelos del mundo": uno en el

que una ampl ia y abarca tiva intervencion estatal es la mejor pol lti ca, y ot ro, en

cambio, en el que la intervencion estatal focalizada (y minima) es la mejor

politica. La primera vision del mundo tiende a generar politicas que miran

'hacia adentro', mientras que la segunda por 1 0 general implica una orienta-cion 'hacia afuera', Mas al la de 1 0 desac reditada que pueda esta r en la actuali -

dad lap rimera vi sion, es importante recorda r que la misma fue pregonada por

las insrituciones financ ieras mul til ate ra les y por un buen numero de expertos

durante muchos afios. Es importante destacar que no siempre ha existido (y

no exi ste actua lrnenre), ni siquiera ent re los economistas profesionales, un

consenso absoluto acerca de cual esel mejor conjunto de polit icas . Si personas

a ltamente entrenadas, que pasan sus vidas pensando acerca de estos proble-

mas estan, muchas veces, en desacuerdo, imaginense cua l es la si tuac ion para

el ciudadano medio, qui en solamente recibe informacion parcial (y por 1 0

general sesgada) a traves de los medios de cornunicacion masivos, conversacio-

nes de sobremesa y campafias politicas!' .

. La vision del "aprendizaje", por 1 0 tanto, sin negar la existencia de un

Juego subyacente entre los grupos de interes, resal ta que en cualquier punto

en el tiempo el vector de politicas econornicas tam bien es producto de la

cantidad de aprendiza je Bayesiano que haya ocurrido en torno al modelo "co-

rrecto" del rnundo 13. Segun esta vis ion la dinarnica del deter ioro se desarrolla

de la siguiente manera. En un principio, el mundo cambia -c rece el comercio

y se ace lera el cambio tecnologico- de tal manera que e lv iejo mode lo de desa-

rrollo se torna cada vez menos adecuado. A medida que el rnundo evoluciona,

las percepciones acerca de estos cam bios tam bien 1 0 hacen, aunque mas lenta-

Por e jemplo , Bruno (1993, capitu lo 4) provee un maravilloso racconto de la evolucion

de las vis iones sobre laestabil izacion basada en eI t ipo de cambio entre los acadernicos ,

politicos y elpublico israeli . Bruno resal ta un punta central : que lasdiscrepancias entre

los economistas acerca de los "detalles" puede Ilevara que els is tema polit ico no sea capaz

de implementar s iquiera las rnedidas mas obv ias (y rccnicamente consensuadas).

Est a idea. e s presenta~a por Harbe rger (1993b) y formalizada en par te por Perktold y

' Iornrnasi (1994). Ell ibro de Colander y Coats (1989) contiene referencias Miles acerca

decomo pensa r ace rca de la t rans rn is ion de ideas econornicas. Nuest ra vis ion ledebe

mucho al trabajo realizado por po litologos (de la escuela de r a ti o n al c h o ic e ), como

G i lU g a fi , K r e h bi el , Lup ia , ~ \ '1 cCubbi n s Y or ros . Referenc ias acces ib les so n Krehbie l

(1991), Matsusaka (1995) y Lupia y McCubbins (1998). Vease tambien North (1994)

y lacornpilacion en SaieghyTommasi (1998).

20 3



Mariano Tommasi / Andres Velasco POSTData 5, Lacconornla politica de las reforrnas econornicas . ..

Las crisis, lcausan reformas?

~ontexto en el cual el crecirniento economico era satisfactorio y el nivel de

precios y las situaciones de la balanza de pagos estables. EI estancamiento

econornico (y el reconocimiento de que este continuara) 0 el deter ioro cons-

tante son prerrequisitos evidentes para los esfuerzos de reforma" (1993, p.

454). Guillermo de la Dehesa escribe " . .. Ias medidas de ajuste econornico y

estructural necesarias solo fueron tomadas cuando el nivel de las reser-

vas era 1 0 suficientemente bajo y/o exisna un gran def icit de cuenta corriente"

(1994, p. 137)15. AI explicar por que Australia llevo a cabo menos reformas

que Nueva Zelanda, Max Corden escribe "las reformas han sido menos dra-

mat icas que en Nueva Ze landa porque la situacion nunca ll ego a se r tan grave :

la intlacion no aumento tanto ... " (en Williamson, 1994, p.112).

Todas estas afirmaciones i lustran claramente un pun to: la s ituacion debe

! legara estar muy mal antes de que pueda mejorar. Esta idea atractiva e intuiriva,

no carece de problemas. Rodrik (1994b) provee una de las crfticas mas per-

suasivas. Prirnero, existe un e lemen to raurologico en esta expl icacion: "La re -

forma se convierte en un tema central natural solamente cuando existe una

percepcion de que las politicas vigentes no funcionan. Una crisis es un caso

extrema de fal la en las polft icas . Entonces, elhecho que las reformas procedan

a una crisis no es mas sorprendente que el hecho que tras un fuego haya

humo". En segundo lugar, " . .. la h ipotesis esv irtua lmente no falseable : si una

economia en cri sis no ha sido reformada aun, l a expl icacion f recuentementebrindada es que la crisis no ha Ilegado a ser 1 0 suficientemenre severa".

Para que la h ipotesis de c risis cobre sentido es necesa rio ser claro sobre

los mecanismos que articulan la crisis con la reforma. Los modelos de teoria

de los juegos examinados en la seccion anterior ofrecen algunos ejemplos

ace rca de como los cambios en el equilibrio politico-econornico permiten la

implernentacion de las reformas, y del papel que tienen las crisis en este

contexto. En todos estos modelos, los agentes (grupos) deciden que hacer

basandose en una cornparac ion de los flujos de pagos esperados. Tipicamen-

te, es de esperar que el pago recibido en cada perfodo se deteriore si no se

realiza la reforma. Este deterioro puede ser producto de shocks exogenos

(te rrninos del inte rcambio y otros) como en Velasco (1994) y Torne ll (1995)

ode la evolucion endogene de las variables de estado =adaptacion financieraenLaban y Sturzenegger (1992 y 1994) YMondino, SturzeneggeryTommasi

(1993),0 deuda del gobierno en Alesina y Drazen (1991) y Velasco (1993).

En este contexte una reform a ocurre cuando los pagos asociados al cambio

polft ica exceden a aquel los asociados can los de l status quo.

mente: las personas solarnente observan resultados econornicos , y no puederi

discernir si los malos resul tados son produc to de malas poli ticas, 0 simple-

mente de shocks aleatorios adversos. EI aprendizaje solo tiene lugar con e l

t iernpo, como un proceso de actualizacion gradual de las creencias . F inalmen-

te , incluso cuando las ideas ace rca de 1 0 que represen ta la buena pol irica eco-

nornica evolucionan en la direccion de menor intervencion del gobierno y

enfoques mas pro-mercado, quedan dos obstacu los claves por sor tea r. Prime"

ro, aquel los que abogan por las nuevas polfri cas deben ser capaces de tr ansmi -

ri rla s ala poblacion (que podrfa fac ilmente inte rpretarl as como una plan para

favorecer a los ricos 0 a un sector particular de la poblacion) de una rnanera

crefble , En segundo lugar, los abogados del mercado deben superar la formi-

dable oposicion de aquellos grupos que actualrnente (al menos, temporal-

mente) se benefician del status quo. Como resultado, las "malas" politicas

pueden permanecer racionalmente en sulugar por un largo periodo de tiern-

po, pe rmi ti endo un deterioro gradual , pero igua lmente doloroso, de la perfor-

mance econornica. En la proxima seccion nos ocupamos de analizar exacta-

mente como y cuando finaliza este proceso a traves de una reforma.

20 4 20 5

La nueva sabidurfa convencional sobre la reform a dice que las

econornicas 0 facil itan 0 causan las reform as ecoriomicas". Pero, mientras

que todos hablan de las crisis, pocos auto res son especfficos a la hora de.

definir que es una crisis, y cual es el mecanismo a traves del cualla .

desencadena la reforma.

Veamos a que se refie ren ciertos anali stas prorninentes cuando hablan

de la crisis pre-reforma. Bresser Pereira argumenta que "cuando los

populis tas en Argentina, Bolivia, Venezuela, Peru y Brasi l adoptaron

no populistas, fue porque la crisis en esos paises era tan profunda, que

los costos de mantener las poltt icas popul ista s se hablan vuelto mas a ltos que

los costos del ajuste" (1993, p. 57). De acuerdo a Bates y Krueger" ... en

todos los casos, par supuesto, las reformas fueron llevadas a cabo en citancias en las cuales las condiciones econornicas se estaban deter iorando.

existe registro de casos en los cuales una reforma haya sido iniciada en

14 John Williamson pidio que en los esrudios de caso, los contribuyenres a su

( \'qill iam5{)n, 1994) considerasen la"hiporesis de lacrisis", segun lacual lan!·rpr,rlf)

de cri si s es necesaria para crear las condiciones bajo las cuales r csu lta

posible embarcarse en un programa de reformas de polir icas,

15 Como sefiala el referee, existen excepciones a esra regia, como scr Colombia en 1989,

Australia en 1983 y Peru en 1980 (ver Will iamson , 1994).



Mariano Tommasi / Andres

~Cui l cs el papel que tienen las crisis en todo esto? Dos t rabajos

este punto de una forma explfcita, Drazen y Grilli (1993), basandose

modelo de Alesina y Drazen (1991), examinan un caso en el cual el

la infl aci6n aurnenta ex6genamente y demuest ran que , este shock puede

lerar la llegada de la estabilizaci6n al hacer la demora mas costosa.

(1993) muestra que un shock adverso a los ingresos de l gobie rno puede

como consecuencia que la deuda se acumule mas rapidarnente y por 10

acelerar el inicio de la reforma fiscal. Mas sorprendentemente, ambos

muestran que las "crisis" pueden ser positivas para el bienestar general: si

efecto indirecto (beneficioso) de reducir la demora es mayor que el

directo (adverso) de la c risis, entonces, un shock "negative" puede hacer

todos esten mejor. Ninguno de los t rabajos es inmune a crfti cas. La noc i6n

crisis que usan no es 10 que, probablemente, la mayorfa de los 0

tienen en mente: en los modelos, una crisis implica un aumento en el costo

las polit icas err adas en curso a 1 0 largo de l periodo de pre-re form a ,mas que

aumento definido e inesperado en dichos costos (por ejemplo,

hiperinflaci6n repentina) justa antes de que la reforma ocurra. Mas ge

mente, esta clase de trabajos se basa en modelos de juegos dinarnicos

generan equilibrios multiples 0 equilibrios unicos cuyas caracterfsticas

den no ser 10 suficientemente robustas ante pequefias alteraciones en los mdidelos. La conexion exac ta entre crisis y re forma puede depender muy

mente de la espec ificaci6n del equilibrio en que nos enfoquemos.

Hay otro aspecto importante en las crisis: esras crean un sentido

urgencia . Es necesario hacer a lgo pronto, porque la crisis requiere una

cion rapida '" , En la terminologfa de algunos analistas, esto crea

para una "polftica especial" por un perfodo de tiernpo determinado. ~ .

fllnciona esto exactamente? Rodrik (1994a y 1994b) enfatiza el papel de los

gobiernos reformadores como agenda-setters. El autor pregunta: ~c6mo pue~

de ser que los grupos de interes consideren propicia una extensa reforma de •

las polft icas comercia les e indust riales, de las cuales se habian benefic iado

\16 En un trabajo rccienre, Benedetti (1998) analiza las consecuencias pohticas de una gran

crisis, como 10 esuna hiper in llacion . Expli ca como lamisma puede l leva r aaumenta r I~discrecionalidad de los reformadores, al mismo tiernpo que debil ita lalegi ti rnidad d e

aquel los que potencialmente se pueden oponer a la reforma . En esesent ido, sost iene . .

l a reforma impli co una transi cion comparable a l c ruce de un largo y pcligroso:

que separaba dos "mundos" c1aramente diferenciables, aunque uno de ellos desconoci-

do y,de acuerdo con a lgunas versiones , pel igroso . S i b ien el pri rnero de los mundos

exper imenraba ternblores desde hacia basranre t iempo, los rnismos no habian sido

suficicnternente grandes como para persuadirlos de abandonarlo todo y cruzar e I p

teoPero un dia los t emblores devin ie ron en un ter remoto (hipcr in tl acion) de inusi

20 6

5, La economia polit ics de las reform aseconOmicas . ..

tanto tiempo? .Corno los convencieron para seguir adelante? De acuer-

a Rodrik, las crisis permitieron a los gobiernos reformistas 'ernpaquetar '

reformas fiscales -que eran absolutamente cruciales para retornar a la

bilidad de precios- junto con las reformas de la polirica comercial e

.al -que podrian haber sido deseables en el largo plaza pero eran

a la crisis inrnediata . Los di se fiadores de polit icas se presenta-

ron ante los intereses dornesricos con un paquete de reformas tanto

inacroeconornicas como microecon6micas. Dado que la alta inflaci6n y la

inestabil idad macroecon6mica afec taba a casi todos en genera l, los influyen-

res grupos de interes se vieron obligados a apoyar las reformas. Tal vez hu-

bieran preferido solamente el componente macroeconomico del paquete,

pero esta no fue la opci6n que se les present6.

Sin embargo, queda pendiente la siguiente pregunta: si el proceso de

fijacion de la agenda confronto a los grupos con elecciones no atractivas,

2por que no optaron pOI cambiar l as reglas del juego? ~Por que los poderosos

minotauros (en la maravi llosa medfora de N aim, 1994) aceptaron cornpor-

tarse como tigres de papel? Se puede racionalizar su decision utilizando

elementos de la literatura sobre la eleccion de reglas de procedimiento en las

legislaturasl7• Nosotros interpre tarnos que el proceso de formaci~~ de pol ft,~-

cas publicas en los pafses en desarrollo se hace normalrnente por open rule ,

dando voz (cont ra-propuestas) a un nurnero de ac tores inst ituc ionales clave,como los grupos empresarios, l as asociaciones bancarias, los sindica~os, los

intereses rurales , etc. Estos intereses poderosos prefieren esta regIa rruentras

los costos del status quo (0 de la demora, mas genera lmente) no son dernasia-

do altos. En una situacion de crisis, los costos de la demora se vuelven enor-

mes, por 10 que resul ta 6pt imo para los jugadores clave acercarse a un "closed

vio lencia. No solo sevelaamenazada lasupervivenc ia en aquel mundo s ino ta rnbien se

corrla el pel igro de que e lpuente que conec taba con e lo tro mundo sedesmoronase. Por

10 tanto, SlIS habitantes optaron por subirse alcolect ivo que los lIevarfaa ese otro mundo

que , s ib ien pel igroso , e ra pre fe rib le a l rnundo que has ta entonces conoc ian pero que

ahora amenazaba con desaparecer. Tanto los pasajeros -votantes- como elconductor-

gobierno- eran conscientes de esra situacion, y por 10 tanto, poco importaba sise respe-taban los maxim os de velocid ad , el carril cor recto , u otras r eg las de rran sito. A los

pasa je ros, t am poco les preocupaba mucho que habia del o .t ro lado del puente que , a su~

espaldas, sedesmoronaba. Consciente de ello, el chofer racionalrnente calculaba que casi

cualquier cosaIe estaba permitido y que los rediros de alcanzar el otro mundo sedan muy

grandes. . .. , .Existe una abundanre [iteratura sobre estos rernas. N uestra mtuicron esta basada pnn-

cipalmente en Krehbiel (I991), especial mente en el capitulo 5: "La info rmacion y la

.elcccion de las reglas".

20 7



Mariano Tommasi / Andres Vel

rule" en el cual quienes fijan la agenda hacen una propuesta que es 0 ace

da 0rechazada, sin dar lugar a contrapropuestas. Es natural que quien fija '

agenda entonces sea la adrninistracion en el poder.

Un ejemplo sobre la manera en la que la crisis brinda poderes

les a los tecnocratas son las reform as (febrero y marzo de 1995) que el M

nistro de Econornla de la Argentina, Domingo Cavallo, logro hacer a

por el Congreso como consecuencia delllamado "Efecto Tequila". Estas

formas incluyen tres items clave que eran considerados 'intocables' enpasado: la reforma del sis tema previsional , la flexib ilizaron parcial del

cado de trabajo y la privatizacion de los bancos provinciales. La 'Sup

de Reforma del Sistema Previsional Ie permitio al ejecutivo fijar un to

sobre las pensiones maxim as, asf como tambien retrasar el pago de las

que se Ie debia a los pensionados que habian ganado juicios contra el Esta-

do. Este es un paso clave ya que la Seguridad Social abarco el48% del gastd

publico en 1994. A pesar de que la reforma lab oral es la reforma mas difkil

de lograr (Edwards, 1994, enfatiza este punto), Cavallo fue capaz de pasar

una ley que disminuye significativamente los costos de contratar y despedir '

empleados para las pequefias y medianas empresas. Por ultimo, pero no por

eso menos importante, la privat izacion de los bancos provinciales , proxima asuceder, va a eliminar la Fuente del credito subsidiado a los gobiernos pro-

vinciales, una de las principales filtraciones en las cuentas fiscales argenti-

nas. Este episodio resalta como la amenaza del colapso financiero le posibi-

lito a Cavallo obtener la aprobacion de politicas que estrin relacionadas solo

indi rectamente con el mantenimiento de la Convertibi lidad.

Finalmente, las crisis econornicas tam bien contribuyen a un aprendiza-

je bayesiano sobre los model os "correcros" del mundo. Un perfodo de desor -

den econornico intenso lleva a una reevaluacion del 'rnapeo' entre polfricas y

resultados, en particular hacia un reconocimiento de cuan costosas eran las

viejas politicas. Harberger (1993b) escribe: c c • • .los profesionales circulan con

cierta vision del mundo en sus cabezas. Cualquier tipo de cosas raras pueden

suceder --como hiperinflaciones y grandes recesiones, as f como rarnbien deu-

das agudas 0crisis cambiarias. Todo esto ... puede ocurrir y arin dejar a los

profesionales veteranos en pie , porque su vision del rnundo ya cont iene expli -

caciones coherentes para los mismos. Sin embargo, de vez en vez, algo que no

encaja en la imagen previa ocurre -algo que sacude nuestra fe Bayesiana en 10 ,

que soliamos pensar", Por supuesto, no ha sido la fe de Harberger en ellibre

mercado 1 0 que la crisis ha sacudido en las dos ultirnas decadas; sino, mas

bien, ha ocurrido 1 0 contrario. El centro del debate intelectual en muchos de

los palses en desarrollo se ha desplazado drasticamente hacia una orientacion

pro-mercado. Una prueba de ello es el novelista y periodista peruano Mario

208

POSlVat4 5, La economia politica de las reformas economicas . ..

Vargas LIosa que, sibien alguna vez sirnpatizo con lasposturas de izquierda , es

hoy un fervoroso defensor dellibre mercado. En sus palabras, "ha habido una

revolucion inte lectual en America Latina. Por primera vez en nuest ra historia

existe un gran consenso en favor de un papel predominante para la sociedad

civil y la empresa privada: un consenso a favor de la privatizacion no solo en la

esfera econornica , pero tambien en lavida institucional de lasociedad. Esto es

novedoso. Nuestra trad icion siempre ha sido ta l que todas las responsabi lida-

des deblan estar en manos del Estado. El Estado era visto como la solucionpara todo; era concebido como el iinico garante de laefic iencia y la justic ia . .. "

(1993). El punto de vista de Vargas Llosa y de muchos otros ha cambiado, no

como producto de una revelacion divina de que el mercado es maravilloso,

sino por el reconocimiento mas practice y doloroso de que el Estado -al me-

nos en su forma actual - es un medio poco confiablc para alcanzar los objetivos

sociales deseados.

Esta vision de "aprendizaje" es consistente con otras dos caracterfsti-

cas del proceso de reformas. Primero, existe un efecto de derrame de las

decisiones y resultados de las pollticas en otros paises, en especial por par te

de aquellos que se percibe tienen una estructura econornica similar. El mo-

delo de "cascadas de informacion" en Perktold y Tommasi (1994) genera

dinarnicas consistentes con el ritmo de las reformas en America Latina: pri-

mero Chile, despues de algunos afios otros paises, y finalmente una estarn-

pida (Edwards, 1993). Segundo, (y como discutiremos en la seccion II I a

continuacion), el hecho de que muchos de los esfuerzos de reforma exitosos

en condiciones de democracia fueron llevados a cabo por politicos populis-

tas, que ten ian una ventaja estrategica para rransrnitir esta informacion al

publico (Cukierman yTommasi, 1998a y 1998b), parece confirmar la vi-

s ion de que las dinarnicas son, en gran parte , informacionales .

lCuales son las implicancias practicas, si es que las hay?

Supongamos que aceptamos la vision que el status quo anterior a la

reforma puede pensarse como un equilibrio precario entre grupos de interes

en cornperencia con informacion imperfecta, y los pagos correspondientes a

cada uno de ellos cambia end6genamente en el tiempo. Supongamos, ade-

mas, que al cambiar los pagos esperados de los diferentes cursos de accion,

un shock exogeno (una "crisis"), puede ser la causa de que la reforma se

convierta en el "nuevo" equilibrio del juego subyacente. ~Cuales son las

implicancias pract icas de tal vision? ~Existen policy lessons ocultas entre las

sombras? Aqui mencionamos dos posibilidades.

209



Mariano Tornrnasi / Andres Velasco

No resulta Hcil cerciorarse ace rca de las implicancias practicas de la

hipotesis de la crisis. Resulta dificil aceptar la propuesta que los abogados de

las reformas simplemente se sienten sobre sus manos esperando que llegue el

momenta adecuado, incluso si uno cree que hasra que "las condiciones esten

maduras" no es mucho 1 0 que puede pasar. Por otra parte, uno estaria menos

dispuesto a abogar por la Iabricacion de!iberada de una crisis para acelerar e!

proceso -como solian hacer los leninistas de antafio, promoviendo la subita

caida del capitalismo como la via mas segura para precipitar la llegada del

socialismo-. Mas aun, si suponemos que los reformadores cuentan con uncapita l polit ico y financiero l imitado, resul ra Hcil justi ficar poner atencion en

cuando gastar dicho capital. Tomemos e!caso de Venezuela ; podria ser sensato

reclinarse a esperar que se desarrollen las consecuencias no deseadas de las

politicas corrientes, como supuestamente 1 0 estan haciendo los reformadores

venezolanos y las instiruciones multilaterales de Washington en la actualidad.

Por otro lado, la vision del 'aprendizaje' ofrece un mensaje practice

alentador. Es de esperar que la experiencia de muchos de los pafses

reform adores (suponiendo un minimo de exito] sea imitada por otros antes

de lIegar a experimentar una crisis y e! padecimiento econornico asociado.

Las agencias de desarrollo internacionales rienen que cumplir un imporran- .

te pape!, ya que la diserninacion de la informacion y la cornunicacion de las

lecciones de pollticas correctas pueden acelerar el proceso de reformas sincasto alguno, asi como tam bien incrementar el bienestar general.

III.Estrategias de "Marketing" de las Reformas

Hemos llegado al momenta de la implementacion de las reformas.

De las muchas cuestiones que surgen en torno a este tema, nos concentrare-

mos solamente en dos. <Hace alguna diferencia la identidad de los:

reformadores? <Sedeberian hacer las reform as en forma gradual 0 radical?

lImporta quienes son los reformadores?

Uno podria conjeturar que los tipicos libremercadistas -es decir, las

alas de derecha 0 mas conservadoras'<- son quienes mas probablemente lle-

yen a cabo las reformas de mercado. Siguiendo estas expectativas, Williamson

(1994) pid io a sus colaboradores comentarios acerca de si, en sus respect ivos

1 H Es decir, losconservadores en el sentido occidental; en los pafses ex-cornunistas, un conser-

vador podria ser aquel que afiora los buenos viejos tiempos del planeamiento cenrralizado.

210

POST'Data 5, La economia politica de las rcformas cconornicas.i.

paises, las poli ticas orientadas almercado habian sido criaturas de gobiernos

de la derecha. La sintesis de Williamson y Haggard (1994) demuestra haber

encontrado poco sustento para dicha asociacion, Efectivamente, las refer-

mas fueron instrumentadas por gobiernos 'de derecha' en solo 3 de los 13

casos examinados. Un dato interesante es que estos tres casos incluyen las

dos dictaduras militares de la muestra: Chile y Corea.

En todo caso, lacuestion parece ser laopuesta: en muchos de los casos, las

reform asfueron implementadas por politicos de la "izquierda" en clave populis-

tao EI caso mas sobresaliente es el de Carlos SaUl Menem en Argentina. De

acuerdo a Rodrik "resulta i ronico que estas reformas hayan sido in iciadas bajo

un presidente peronista, Carlos Menem, ya que e! peronismo ha sido virtual-

mente sinonimo de populismo y proteccionismo. En el espacio de un afio, las

reformas en Argentina habian llegado mas lejos que las que se adoptaron a 1 0

largo de varias decadas en los paises de! Este Asiatico, con estrategias de desarro-

l lo orien tadas hacia afuera, las cuales si rvieron de ejemplo para paises como la

Argentina. Mientras Argentina podria ser un caso extremo, muchos otros parses

han atravesado cam bios bruscos sirnilares" (1993, p. 356). El reelecto Alberto

Fujimori de Peni, es otro ejemplo de un candidato electo (en 1989) por estar 'a

la izquierda ' del candidato opositor Mario Vargas LIosa, quien no obstante ter-

mino implementando fuertes reformas orientadas al mercado. En Bolivia, la

estabilizacion ortodoxa de 1985 fue implementada con exito por Victor pazEstenssoro -lider del MNR, un movimiento revolucionario declarado, con ten-

dencias populistas- quien habla perseguido polfticas inflacionarias en su presi-

dencia anterior . Ala inversa , Packenham (1992) argumenta que los fracasos en

los intentos de reforma en la Argentina de Alfonsin yel Brasil de Collor de

Melo, fueron en parte, producto de su posicion est ructural en el espectro pol i-

tico: no eran 1 0 suficientemente "zurdos".

Al enfrentarse con este dilema, Cukierman y Tommasi (1998) argu-

men tan que como los votantes no esran 1 0 suficientemente inform ados acer-

ca de la forma en la cuallas politicas se traducen en resultados, la identidad

de quienes proponen una politica dada confiere informacion valiosa. Esto

lleva a condiciones en las cuales las pollticas tienen mas probabilidades de

ser exitosas si son propuestas por personajes "poco probables", Las condicio-nes que identifican Cukierman y Tommasi =inforrnacion asimetrica y cam-

bios de politicas grandes y poco comunes, cuyo imp acto solo podra cono-

cerse lejos en el futuro- parecen haber estado en juego en las experiencias de

reforma analizadas, as f como tam bien en ciertos reconocidos episodios de

polf tica exterior (Nixon y China, Begin y Egipto , Sadat e Israel , erc.).

La frase "debernos llevar a cabo estas duras medidas de ajuste hoy para

poder mejorar nuestro futuro" es mas creible para la clase trabajadora si es

211



Mariano Tommasi /Andres Velasco

pronunciada por un populista que si viene de un "Chicago Boy". Como

argumentamos anteriorrnenre, una gran parte de las dinamicas de la refor-

rna de polit ica econornica es informacional, y esta informacion tiende a fluir

desde arriba. En casos como la Argentina de Menem, su apoyo a las refor-

mas de mercado pudo acelerar l a adopcion de las polfti cas necesaria s al ayu-

dar a convencer al pueblo sobre los costos de quedarse con las viejas politi-

cas". Un razonamiento similar puede ayudarnos a en t ender algunos casos

en los que la secuencia de las reformas fue diferente de la sabiduria conven-cional suministrada por las insri tuciones prestamistas internac ionales. La

estrategia mas factible (consistente en el tiernpo) podria requerir que los

formadores de pollticas publicas implementen prirnero aquellas medidas

que afectan su base de apoyo natural (las personas con las que riene un stock

de credibilidad), a pesar de que no exista razon econornica para tal ordena-

miento en particular. El vigor con el que el Presidente Patricio Aylwin, de

Chile, persiguio la austeridad fiscal y la hizo su mayor prioridad (por 10

general, a expensas de los empleados del sector publico que habian votado

por el), puede ser interpretada como un intento de hacerse credenciales

como 'combatiente de la inflacion'. Lo mismo puede decirse ace rca del fer-

vor con el que el Presidente Fernando Henrique Cardoso, un ex-socialists,

en Brasil esta abogando por la privatizacion enmasa",

De heche, e l tema de laidentidad de los reformadores esun subconjunto

de un tern a mas grande, ya discutido extensamente en la li teratura: la credibi-

lidad". El argumento, presentado por ejemplo por Rodrik (1989), es que

par~ poder arrna rse de credibil idad, los gobiernos reformistas pueden verse

obligados a sobrepasarse en sus esfuerzos , haciendo mas de 10que serfa estric-

t amente necesario en un mundo de plena credibilidad". Este argumento pue-

19 Mora yAraujo (1993) provee evidencia sobre l acvolucion de laopinion publi ca ace rca

de pol it icas econ6micas a lt erna tivas en Argent ina desde 1985 hast a 1992. Tarnbien

muest~a que e lapoyo publ~co a las p~l iti cas de Menem aurnento tras los princ ipales

anun~los. Hasta las percepclO.nes PLlbllcaS.acerc~de la politica exterior ((con que palses

debena estrechar laws Argentma?) han vanado sisrernaticamenre bajo laadministraci6n

Menem: 40% de los respondientes c refan en 1985 que era impor tante est rechar l aws

con los EE. UU., Eu ropa Occiden tal y Jap6n ; la f igura co rrespond ien te a 1991 era

70%.

10 Por supuesto, elvenir de laizquierda del espectro no escondicion suficiente para elexi to

de las reformas orientadas hacia elmercado, como nos recuerda el caso de Carlos Andres

Perez, de Venezuela.

11 Dcsarrollarernos el terna de lacredibilidad mas adelanre.

11 Adernas de Rodrik (1989), Calvo (1989) provee un buen examen y discusion sobre e I

tema de lacredibil idad en laestabi lizaci6n y reforma.

212

POSTData 5, La economia polit ica de las reformas ecoriomicas ...

de ser util ala hora de explicar por que las reformas han sido t.an radicales e~

algunos de los cases. En esta linea se puede interprera r el re: lente estab.le: l-

miento de cajas de conversion en Argentina y los paises Balticos, Bartolini y

Drazen (1994) presentan un argumento similar para explicar la temprana

(costosa) apertura de las cuentas de capit al en muchos casos.

lTortuga 0Liebre?

Una vez que, por alguna u otra razon, un gobierno esta dispuesto y es

capaz de perseguir reform asorientadas hacia e l me:cado, surge un nuevo con-

junto de cuestiones sobre como proceder. Ha habido dos preguntas centrales

en esta discusion en el ambito acadernico y poli tico: (1) el orden en el cual

implementar la reforma en los diferentes frentes (secuencia) , y (2) la velo~idad

apropiada para l levar a cabo las reformas en cada uno.de ~osfrentes (po.r eJ~m-

plo, cuan rapido deber ia uno remover las barreras tar l~anas y las no rar ifar ias) .

Estas cuest iones han dado lugar a fue rtes cont roversias. Sachs (1994), entre

otros, sosti ene apasionadamente que encarar la re forma en todos I?s frentes y

a toda velocidad no es solo la mejor, sino rarnbien la unica estrategia de la que

disponen los reformadores. Los escepticos, como Desai. (.1?9?), han argumen-

tado que la re rapia de shock impone costos de t ransicion 1l1tole rablemente

altos y por 10 tanto debili ta el apoyo pol iti~o a . Ia refor~a.

A continuacion, repasan10s las contribuciones recientes sobre este tema.

Al discutir ordenamiento, utilizamos los term ino s big-bang y unbundling

para re ferirnos a si tuaciones en las cua les las re formas son i l:t roduc i~as todas

al mismo tiempo versus las siruaciones en las cuales son 1l1trodUcidas una

tras otra. Al discuti r velocidad, util izamos los te rminos te ra pia d e s ho ck y

gradualismo, que no necesitan explicacion. ~otese qu.e, muchas ~eces, la

literatura utiliza estos terminos de modo Intercamblable; por ejernplo,

gradualismo puede implicar (dependiendo del contexte) .ir lentamente en

una reforma particular 0 implementar las re form as en los dilerentes sectores,

una t ras otra en vez de todas simul tineamente .

EI secuenciamiento optimo de las reformas depende tanto de razoneseconornicas como polfr icas . La prescripcion de la economia neoclas ica ess im-

ple: haga todas las reformas simultaneamente. En los comi~nzos del deba te,

Mussa (1982) sostuvo que la mejor opcion entre las estrategias de reforma es

la de big-bang 0 reforma radical. Mientras que la percep.cion e? los costos y

beneficios privados secorrespond a con los costos y benefiClos sociales, los agen-

tes cconornicos privados elegiran elr i tmo de ajuste socialmente correcto luego

de una libe ra lizacion a gran escala. La unica advertenc ia se apli ca cuando uno

213



214 215

Mariano TOI11masi/ Andres Velasco POSTVata 5, La econornia polirica de las reformas econornicas . ..

puede identi ficar c laramcnte una disrorsion que coloca a toda la economfa en

un 'second best'; si este es el caso, uno puede disefiar una estrategia de

secuenciamiento parti cular que se encargue del problema del segundo mejor.

En otras palabras, los argumentos en favor del unbundlingdeben basarse en la

existencia de una disrorsion inarnovible 0 en una Falla del mercado y una

solucion de secuenciamiento de ' segundo mejor' .

Las experienc ias de l Cono Sur de America La tina hacia fines de los '70

y principios de los '80 impulsaron los primeros t rabajos sobre la secuencia de

las reform as econornicas. Los intentos de libe rali zac ion ba jo las dictaduras

mil itares en Chile, Argentina y Uruguay llevaron a una ser ie de devaluaciones

y corridas bancarias. Una vision inf1uyente atribuye esros resultados

infortunados a errores en la secuencia de la liberal izacion (Diaz Alejandro,

1985; Corbo y de Melo, 1985; y Edwards y Cox Edwards, 1987). Por 1 0

general , se enfat izaba la necesidad de balancear las f inanzas del gobierno antes

de ernprender las reformas. EI deba te se centro en las ecuencia de la liberal iza -

cion de las cuentas comerciales y de capital. La mayorfa de los autores argu-

menraron en favor de abrir la primera antes que la segunda para evitar flujos

de capit ales desestabil izantes (Edwards, 1984; McKinnon, 1991).

Gran parte de esta literatura inicial (resumida en Edwards, 1992) era

informal; el enfasis estaba en brindar recomendaciones de politica para evi-

ta r l as difi cult ades que plagaron los primeros esfuerzos de re forma econorni-ca en America Latina. Las investigaciones posteriores han sido mas precisas a

la hora de ident ificar las gananc ias potenciales 0 las perdidas de bienestar

asociadas con las diferentes secuencias. Un posible argumento en favor del

gradual ismo es la presencia de di storsiones preexistentes (inducidas por po-

liticas 0 de otra rnanera) en uno 0 varios mercados, que no pueden remover-

se una vez que se anuncia e I plan de reformas. Los candida tes potenc iales

son las intervenciones en los mercados laborales, las imperfecciones en e 1

mercado de capital dornesr ico, y los Iimites al endeudarniento cxterno que

los agentes individuales no perciben como obligatorios (Edwards y Van

Wijnbergen, 1986; Edwards, 1992). En todos estos casos, uno puede ima-

ginar c ircunstanc ias en las que la est rategia de segundo mejor involucra cie r-

to grado de gradualismo en las reformas -por ejemplo, en la secuencia entrel iberal izacion de las cuentas comerciales y de capital.

Con re lac ion a este tema , Ca lvo (1989) enfati za que la credibilidad irn-

pe rfecta equivale a una dis torsion intertemporal . Si e l publ ico cree , de forma

errada, que laliberalizacion comercial sera revertida en e 1 futuro, puede ser nece-

sar io irnplernentar un control cuantirar ivo sobre la cuenta de capital . EIproble-

ma con este tipo de argumentacion es que, en su forma mas simple, supone

direc tamente la existenc ia de un problema de credibilidad. Es necesario mirar

mas alIa , a sus fuentes, pa ra poder evaluar la respuesta correcta en te rrninos de

poli tica. Por e jemplo, si la credibiJidad imperfecta surge porque el publi co no

esta seguro sobre las "verdaderas preferencias" delgobierno, la exageracion pue-

de servir como elemento para transmitir sef iales (Rodrik , 1989)23.

Hasta aqui, hemos invocado en la discus ion a. la s res~ricci~nes pol it i-

cas exogenas para se fialar que no se puede remover cierras distorsiones, pero

mas alia de esto, la economia politica no ha producido insumos relevantes a

la hora de deterrnina r la secuencia correcta . Dewat riponr y Roland (DR,

1994) presentan un caso de economia polltica en favor del unbundling en la

implementac ion de las reformas econornicas. Su punto cen.tra l es que, ; 0 1 : -trari amente a 1 0 que comunrnente se c ree, la complementanedad (econon.l l-

ca) de las reformas puede ser una condicion necesaria para que el unbund~zng

sea la mejor esrrategia. Si l as reformas parciales son inestables (en el sentido

que no pueden obtener los resultados. si no estan c~n:~lementadas por otras

reforrnas), la eleccion en cada estadio de la transicion es entre aceptar el

proximo conjunto de reformas 0 rever tir las ult irnas, Si las reformas iniciales

fueron exirosas, la gente estara mas dispuesta a aceptar reformas menos po-

pulares, ya no querran perder las ganancias obtenidas con:o producto de las

primeras reformas y buscaran ahorrar los costos de revertirlas, .

Wei (1993) propone otro argumento en favor.d.el unbundling ..~1au-

tor sostiene que una secuencia gradual puede permltlr la construccion degrupos de apoyo para la reforma, en un contexto de incertidumbre e7 pedfi-ca a los individuos, como en el caso del marco que proponen Fernandez y

Rodrik (1991). Ilustramos e I punto de Wei con el siguiente ejemplo: consi-

derernos una economia con dos sectores productores de importables (que

abarcan ala mayoria de los "votos") y un sector exportador. Tras la l iberal iza-

cion del comercio, una fraccion de los trabajadores de cad a uno de los secto-

res de importables puede t rasaldarse al sector exportador, que obviamente es

e I beneficlario de las reformas. Mientras que una mayoria se opondria a las

propuestas para remover las barreras comerciales en ambos sectore:

importadores, la rernocion de las barreras para un sector solamente, tendra

el apoyo de los otros dos sectores. Despues de que una parte del sector

trabajador sea reasignada desde e I sector que sufre de los efectos a~versos alas indus t rias exportadoras, se ra posible mover las ba rre ras cornercia les que

favorecen al segundo sector importador -ahara con el apoyo de "". (mas

grande) sector exportador y can e I sector importador dafiado por lapnmera

23 Apuntando alcorazon d e ! e j er n p lo d e C a lv o ) B a r to l in i y Drazen (1994) sost!e!'!~!1qu e

l aape rrura de lacucnta de capiral es puede servi r (en 51 misrna) como serial del tIpOde

gobierno, comprando, por 1 0 tanto, credibi lidad para elpaquete completo.



Mariano Tornmasi / And res Vel

reforma. Es interesanre tener en cuenta que el argumento de Wei no ,

t a (aunque no es inconsistente con) e l supuesto de incertidumbre especffica

al individuo de Fernandez y Rodrik (1991). Aunque eliminemos la hetero-

geneidad ex post (de las personas que provienen de los sectores en contrac-'

cion) y pensemos solo en tres tipos, X, M 1YM2, con la reforma 1 perjudi-'

cando aMI y beneficiando a los otros dos, y la reforma 2 perjudicando a

M2 y beneficiando a los otros dos, el gradualismo es factible rnientras que el

big-bang no 1 0 es. De hecho, unbundling equivale a la estra teg ia de div ide-pa ra-re ina r, irnpulsando a las mayor ias ac tua les cont ra la s Iuturas":

Del otro lado del debate, Martinelli y Tommasi (MI, 1993) argumen-

tan que las consideraciones de economia polft ica sugieren lairnplementacion de

todas las relorrnas simultaneamente. Su punto es que en las sociedades con

grupos de interes poderosos y caracterizadas por telarafias de polfticas

redis tr ibutivas y dis tors ionantes , los planes de secuenciarniento "opr imo" seran

inconsistentes en el tiernpo: los ganadores de las re formas actuales que serdn

dafiados por reformas futuras tienen tanto incentives, como recursos de poder

necesar ios para frenar elcamino gradual en los ult imos estadios de la reforma. A

la luz de esta si tuacion, los perdedores de las prirneras reformas seopondran a las

primeras reformas. En dicho contexte , el big-bang es la unica rnanera de corta r

el nudo Gordiano generado por las rentas implfci tas en las pollt icas previas .

2C6mo explicamos los contrastes entre los resul tados de los dife rentes

trabajos? Martinelli y Tommasi (MT, 1995) sefialan que el argumento de

Dewtripont y Roland (1994) esta basado en un problema de planearnienro

que no considera las restricciones politicas de forma explicita. (MT, 1995)

muesrran que aunque las condiciones necesar ias para que elgradualismo tenga

costos de experirnenracion mas bajos esren dadas, las implicancias distriburivas

de las diferentes reformas pueden hacer que elcamino gradual sea inconsisten-

te en el tiernpo en un juego politico. La diferencia central entre (MT, 1993) Y

Wei (1993) es que el anilisis de Wei supone que el apoyo de la mayoria es

suficiente para garantizar que las reformas se completen, mientras que MT

enfat iza la presencia de los jugadores con poder de ve(025. No estamos seguros

acerca de cual de los dos marcos inst ituc iona les captura mejo r la pol iti ca de la

reforma en Europa Oriental, pero en America Latina (al menos hasta hace

24 John Williamson nos sugir io que, bajo ciertos arreglos institucionales, tal csrrategia

puede ser vencida por una coalicion (consistenre en el t iernpo) entre M 1YM2.

25 EI mismo supuesto (jugadores con poder de veto) esta implicito en Dewtripont y

Roland (1992;1 y 1992b). En un modele de recstructuracion industr ia! que discutirnos

a con tinuacion, e llos suponen que elgobierno no pucde despedi r t rabajadores de los

secrores ineficienres, sino que seve obligado a sobornarlos para que sevayan.

216

POSTDate! 5, La economla pol (rica de las reformas cconornicas . ..

poco) han existido muchos rninotauros sin cuya aquiescencia la reforma no

parecfa Iac rible". Esto sugiere que un modelo de veto es mas re levante,

Ahora deja rnos las cuestiones de ordenarniento y nos dedicamos a las de

ve loc idad . Muchas veces se ha sugerido que , porque en e lmundo real e la juste es

par 10general costoso y consume mucho tiern po, la reforma de las polft icas debe

se r gradua l. Sin embargo, la presc ripc ion neoclasica para este tema tam bien es

fuerte; como sos tiene Mussa (1992) de forma muy persuasiva, la mera presencia

de costos de ajuste no implica que se deba ajustar las polfticas de una formagradual . S i los cos tos privados del ajuste ref lejan los cos tos sociales, la polft ica

optima es f ijar los ins trurnentos de polit ica dis torsionantes en cero al principio

del hor izonte de planeamienro ( la def inicion de terapia de shock en este contex-

to ) y dejar que los agentes racionales can vision de futuro ajusten su comporta-

miento de una forma optima. La eliminacion gradual de las dis torsiones llevarfa,

s in neces idad, a perdidas de eficiencia s in ganancias compensator ias. Por 1 0 tan-

to, los argumentos a favor del graduali smo deben esra r basados en la presencia

de dis tors iones que lleven a violaciones del Primer Teorerna del Bienestar . Note-

mas sin embargo que, siguiendo la logica del segundo mejor, e sta es una condi -

c ion necesari a, pe ro de ningr in modo sufic iente pa ra preferi r e l gradual ismo

sobre la eliminacion inrnediata y cornpleta de las dis tors iones.

Gavin (1993) presenta un argumento mas prolijo en favor del

gradual ismo, el autor sostiene que, despues de l big-bang, las externalidades de

la congest ion crean demasiado desempleo trans itor io (con relacion al oprimo

del mercado) . Para evitar este problema, parece necesar io recurrir a la reestruc-

turacion gradual. El problema de esta vision es que supone que las personas

el igen cambiar de t raba jo de forma voluntari a y que 1 0 hacen demasiado rapi-

damente . Nos ind inamos a cree r que la evidencia no apun ta en esta d irecci6n.

Probablemente , siguiendo las lineas que sug ieren Caplin y Leahy (1994)27 el

problema es mas uno de creac ion lenta de ernpleo. En este senrido, los autores

ponen el enfas is en las externalidades informacionales : las empresas pueden

ser demasiado lentas para rnoverse hacia proyectos nuevos ya que esperan la

26 En su estudio sobre larclorrna imposiriva en una arnplia rnuesrra de paIses en desarrollo,

Burgess y Stern (1993) concluyen que "no esposible imponer las reformas que enlren-

tan una oposicion Iuerte y act i va. Para que el compromise de los gobiernos con la

retorma fiscal sea crefble, sedebe rener en cuenta e l comportamiento de los ganado res y

perdedores, asf como tambien sehace necesar io IIcgar a un consenso arnplio".

27 Otra explicacion para lacrcacion lenta del ernpleo esla falta de credibilidad perfecra en

las relormas, que eniatiza Guillermo Calvo. Obviarncnre lasolucion a tal problema no

es, de modo a!gul1o, la reduccion gradual de las tar ifas. Uno pod ria construir un argu-

rnento en elcual el alto nivel de descrnpleo reduce lacredibilidad porque aumenta las

probabilidades de una gran contramarcha polir ica.

217



Mariano 'Iornrnasi IAndres Velasco

revelacion de informacion dada por los mov irnientos de las otras empresas.

Una forma posible de enfrentarse a estos problemas puede ser promover que se

comparta la informacion a t raves de acrividades ta les como el auspic io guber-

namental de visitas de las asociaciones empresarias de otros pafses, Mas en

general , se puede abordar las "distorsiones" de dos maneras: directamente (afec-

tando los flujos de informac ion, por e je rnplo) 0 indirectamente calibrando la

velocidad de las reformas. Por 1 0 tanto, la mera presencia de exte rnal idades no

constituye prima focie un caso a favor del gradualismo, especialmente si lasotras consideraciones abogan por la accion rapida".

Desde la economia poli ti ca mas explici ta, Dewtripoint y Roland (DR,

1992a y b) han argumentado en favor del gradualismo. Ellos abogan por un

gradua li smo en la reest ructurac ion industri al bas ado en consideraciones p re-

supuestarias. Modelan un gobierno reformista que se enfrenta a un sector

ineficiente con una fuerza laboral que es heterogenea en rerrninos de opor-

tunidades externas. Un movimiento hacia la eficiencia en la asignacion re-

quiere un carnbio sustancial hacia actividades de mayor productividad y

despidos en masa, Si las oportunidades externas son informacion privada,

todos los trabajadores deberian obtener e l mismo (alto) bonusde salida para

que la reform a dpida sea politicamente aceptable. En tal caso, una secuen-

cia de bonus de salida creciente (gradualismo) puede perrnirir que la rees-

tructuracion se lleve a cabo con un costo fiscal rnenor".

lCuciles son las lecciones de politica, si es que las hay?

El t rabajo teo r ico sobre e I secuenciamiento optimo y la velocidad de

las reform as econornicas sugiere las s iguientes lecciones :

• Desde el punto de vista de la experirnenracion y los costos de aprendizaje;

la incer tidumbre agregada sobre los resultados de las reforrnas econornicas

2" Auernheimer y George (1994) muestran que una libcralizacion comercial gradual inc

duce una distorsion en las decisiones de consurno-acumulacion y resulta en cosros para

el bienestar tales que, si el cambio gradual seextiende por un periodo "demasiado largo",

podrian hasta exceder los beneficios de la liberalizacion.

29 Es intcrcsante resaltal"el contraste entre eI supuesto de DR (I992a y b) ye l de Fernandez-

Rodrik/Wei. Los trabajadores conocen demasiado bien sus posibilidades de obtener un

empleo en los sector es encrecimiento en DR, mient ras que no t ienen ni idea en FRIW

Para dirimir lare!avancia relariva de estos supuestos, seria deseable estab!ecer empirica-

mente si aquellos que se reubican exitosarncnre cornparten caracteristicas observables

(cdad, historia laboral, educacion, ubicacion geogdflca, erc.)

21 8

POSTData 5, Laeconomia polftica de las reformas cconornicas . ..

(si se resuelve 1 0 suf icientemente rapido) hace que eI gradualismo sea me-

nos cos toso que una estrategia big-bilng.Este punto escentral para explicar

ellargo camino hacia las reformas de mercado que han transirado paises

como China".

• Las reglas de juego politico importan ala hora de optar entre el big-bangy

unbundling. A los paises con conflictos distributivos fuertemente arraigados,

y con grupos de interes dotados de focto con poderes de veto, seles aconseja

agrupar las reformas para poder "olrecerle algo a todos" y as! evitar lasinconsistencias en el ti ernpo. Pero, en los casos en los que se apli ca la regia de

la mayoria, unbundling las reform as puede ayudar a dividir ala oposicion.

• Sorprendentemente, cuanto mas complementarias sean las reform as (en

rerrn inos de su sustentabilidad), mas se prestan para estrategias de

unbundling. Este resultado puede ayudarnos a comprender por que los

cas os de reformas exitosas en America Latina parecen haber tom ado un

enfoque big-bang, sin embargo, la siruaciori es menos clara en e l caso de

Europa Oriental. En los paises socialistas, donde las bases de una econo-

mia de mercado estan completamente ausentes, la reforma parcial puede

ser insostenible en el largo plaza (Murphy, Shleifer y Vishny, 1992);

entonces, la sustentabilidad politica (paradojicarriente) aboga por

unbundling. En contraste, en muchos paises en desarrollo, se podria 1 0 -

grar la estabil izacion macroeconornica sin reformar los regimenes comer-

ciales 0 regulatorios; en tales casos, la aprobacion politica de .todo el

paquete requie re que este sea atado.

EI argumento teo rico en favor del gradualismo en la implernentacion

temporal de una reforma en par ticular esmixto. Si existen externalidades,

puede ser mejor opera r sobre el las directamente . En a lgunas ci rcunstan-

cias, el gradualismo puede hacer que la reforma sea mas aceptable politi-

camente , pe ro estas son circunstancias muy espec ia les.

La fal ta de credibi lidad corta en ambos sen tidos. Para persuadir a los escep-

ricos puede resulrar necesario, tanto un big-bang de reformas, como un

t ratarniento de shock para cada area de polfricas; hasta puede ser necesario,

como sostiene Rodrik (1989), sobrepasarse en los esfuerzas. Pero si tal

te rapia extrema prueba se r poco convincente y la fal ta de credibil idad per-

si ste, haber hecho todas las reformas de una vez (especia l mente habiendo

abierto la cuenta de capi ta l a l principio) puede causar muchos prob lemas.

Por otra par te, creemos que no sehan revclado aun los verdaderos rneritos de la reforma a

gran escala, Por 10tanto, los argUl11entosque enlarizan laresolucion de Ia incerridumbre a

1 0 largo del camino de latransicion no parecen demasiado relcvantes (excepro en casos,

como elde China, en los cualeselgradualismo ha tenido lugar a 1 0 largo de varias decadas).

21 9



Mariano Tornmasi IAndres Velasco

Un resumen breve (y algo injusto) podrfa decir: existen algunos argu-

mentes para el unbundling y la reforma gradual. ~Como se comparan estas

sofis ticadas afirmaciones teoricas con 10que realmente ha ocurrido en los pal-

ses? No demasiado bien. Como sugiere e I Cuadro II, las reformas agrupadas

han sido una eleccion sorprendenternenre popular. Hay, por supuesto excep-

ciones; ent re el ias se encuent ran las lentas privat izaciones en a1gunas partes de

Europa Oriental; otras son las dernoras en la persecucion de la reforma del

mercado laboral y de otras instituciones. De todas maneras, el grado hasta e I

cual se persiguieron las reformas micro y rnacroeconornicas en forma conjun-

ta, en pafses muy diterentes, es sustancial ". La evidencia sobre el gradualismo

en su prosecuciori es mas variada. En el campo de la estabi lizacio n

macroeconornica (especialrnente si la condicion inicial es de hiperinflacion),

es muy cormin ir rapido. En 10micro, y especialmente en 10que se refiere a

liberalizacion de tarifas , por 10general , los movimientos son lentos.

CUADRO II

Timing de la Estabi lizacion y la Reforma Estructural.

I Estabiliz acionReforma

Estructural

Bolivia 1 9 8 5 1 9 8 5

Mexico 1 9 8 7 - 8 8 1 9 8 5 - 8 8

Argentina 1 9 9 1 1 9 8 9 - 1 9 9 3

Peru 1 9 9 0 1 9 9 0

Brasil 1 9 9 4 1 9 9 0 - 9 4

Chile 19 7 4 - 7 5 y 1 9 8 3 1 9 7 4 - 7 5 8 4 y 8 5

India 1 9 9 1 1 9 9 1

Polonia 1 9 9 0 1 9 9 0

Hungrfa 1 9 9 1 - 2 1 9 9 0

Republica Checa 1 9 9 1 1 9 9 1

Estonia 1 9 9 2 1 9 9 2

latvia 1 9 9 3 1 9 9 3

lituania 1 9 9 3 1 9 9 3

31 Tarnbien , Rodrik (1989, p . 758) se refiere a la "aparcnte regularidad empirica que las

reformas comerciales ticnen mayores posibilidades de exiro cuando son puestas en pracrica

de rnanera generalizada, y deforma tal que logran una mayor ruptura con elpasado", En un

estudio de 37 casos de liberalizaci6n, Choski y Papageorgiou (J 986) conduyen que "la

probabilidad de supervivencia de losintentos de liberalizacion esmas alta cuando laspolfricas

que sellevan a cabo inicialmenre son mayores y mas significantivas: polfticas vacilantes 0

hesitances qu e llevan a l ib e r a li z a ci on e s muy gr adua le s tienen mas posibilidadcs de colapsar,

Esto esespecialmente cicrto para paises (como muchos de los deAmerica Latina) donde la

historia de lasrestricciones en laspolfricas comerciales eslarga y pcnetranre",

220

POSTVat45, Laeconomfa politica de las reformas economicas . ..

Sospechamos que dos factores, casi lugares comunes (adem as de los for-

males que hacen referencia a la poli tica especial y a la consistencia temporal) ,

incl inan la balanza a favor de las reformas radicales . EI prirnero es e l temor, el

ternor de 10que e l futuro pueda traer. Las administraciones reformistas se en-

frentan, por 10general, a una gran incertidurnbre, y una no trivial probabilidad

de ser a1ejadas del poder. En esta situacion , la unica estrategia es "haga 10 mas

que pueda"?", EI segundo es la incornpetencia : la sintonia fina de una reforma

requiere grandes capacidades tecnicas y +como argumentan convincentemente

Anne Krueger (1992) y Moises Naim (1993)-los gobiernos reformistas care-

cen, por 10general, del personal y los recursos necesarios. La conclusi6n espare-

cida: manrengalo simple y hagalo rapido.

IV. Los costos y la sustentabilidad de las reforrnas

~Cual es e l costo econornico y social de la reforma? ~Con que vara

deberian evaluarse dichos costos? ~Que implicancias tienen estos costos so-

bre la sustentabilidad de las reform as? En esta seccion abordamos estos am-

biciosos interrogantes.

Con respecto a los costas de la reform a, sepueden distingui r dos puntos

de vista. La vision mas tradicional (a la cual se podrfa tildar de pesimisra) nos

indica que lareforma esciertamente muy costosa en, a I menos, dos sent idos". EI

primer conjunto de costos surge de la estabilizaci6n macroeconornica: las pollti-

cas monetarias y fiscales est ric tas estan asociadas a la recesi6n y el desempleo

keynesiano. EIsegundo set de costos esgenerado por los cambios en los precios

relativos y la reforma estructural: e l ajuste significa desernpleo transitorio; la

consolidaci6n fiscal implica recortes drasticos en la provisi6n servicios publicos,

yel f in de los subsidios para alimentos y combustibles que beneficiaban a casi

toda la poblaciori. Seglm este punto de vista, el perfil de la secuencia temporal

en la que se presentan estos costos es particularrnente problernatico: rnient ras

que los costos se pagan por adelantado, los beneficios s610 se perciben con e I

riempo. Como resultado, los perdedores inmediatamente toman las calles, mien-

tras que el surgimiento y articulacion de una voz polfrica por parte de los gana-

32 Algunos analistas (mas norablemenre Anne Krueger) proponen un argumento relacio-

nado, sostcn iendo que los movimientos rapidos impiden que seforme opos ic ion . No

creemos que este seaun punto impor tante en 10 que concierne a los pafses en desarrollo

(especia lmentc America Latina), ya que los~rupos de presion relevantes han esr ado

organizados por decadas. Este argumento puede tener mas peso en pafses ex-socialistas.

33 Ver, por ejernplo, Cornia, Jolly y Stewart (1987) y Przeworski (1991).

2 2 1



Mariano Tommasi IAndres Velasco

dores aparece con una notable dernora". Ademas, los cost os se distribuyen en

forma desigual: los pobres son los que mas pagan, ya que habian sido los mas

benef iciados por las dadivas del gobierno y ahora son los menos equipados para

obrener un trabajo en un nuevo mercado laboral competit ive.

Conrraponiendose a esta pos tura, los opr irnisras afirman que las conse-

cuenc ias recesivas de la estabili zac i6n han sido mucho mas benignas de 10 que

todos habian antic ipado -de heche, la deflaci6n lograda en los pa ises a traves de

una tasa de carnbio f ija ha generado, en principio , per iodos de boom. Esta visionno niega laposibi lidad de que el carnbio en los precios relatives y el achicamien-

to del sector estatal generen desempleo trans itor io , pero sost iene que mas que las

perdidas temporar ias, se debe considerar el total del valor presente de los bene-

ficios obtenidos por la reforma. En este senrido, s iel desempleo temporario esra

impulsado por la neces idad de hacer coincidir los empleos con la capacit~ci?n,

elbenef icio nero total podria ser positive". Mas aun, seglll1 elenfoque optirrusta

no se deber ian derramar muchas lagrimas por las consecuencias de la ' retirada '

del Estado: bajo el a n ci en r e gi m e los dest inatar ios de los subsidios eran los pode-

rosos rentistas , y no los verdaderamente necesi tados; especialmente porque los

gobiernos estaban tan mal adminis trados que los servicios publicos eran escasos,

particularmente bajo condiciones de crisis fiscal" ', Par ult imo, los pobres no son

necesar iamente perdedores netos : para quienes reciben sus magros ingresos al

contado, los beneticios de una triburacion f iscal que disminuya lainflaci6n bien

puede compensar cualquier otro costo. .

Determinar cual es el punto de vi sta que se corresponde, en mayor medi-

da , con la real idad es en gran parte -pero no exc lusivamente - una cuestion em-

pir ica. Ala hora de exarninar laevidencia, resulta uti! tener en cuenta dos ideas .

La primera es la favorita de los economistas: los costos de oportunidad. Los

resultados de la reforma no deber ian compararse con una idealizada bel le cpoque

de desarrollo nacional, y sf, en cambio, con 1 0 que podria haber pas ado con la

economia de no haberse realizado lareforma. De heche, la tarea mas importante

(y mas dif icil) de lIevar a cabo es la de especif icar el contraractico adecuado. La

34 Una afirrnacion en este sentido seencuentra en el paper de joan Nelson en Williamson

(1994).J

35 Rodrik (1994 b) sostiene cste punto vehcmentemente: «Pew eldesempleo rransirorio

que aparece =rnientras que los trabajadores y empresarios pasan de secrores de importa-'

c ion a sectores ori en tados a laexpor tacion- no esotra cosa mas que una inversion . Del

rni smo modo en que pensamos que e I rea li za r una inversion no pone a un individuo en

una situ acion peor, no deberiamos concebir a la aparicion de desempleo como un

s fnrorna del deter ioro en las condiciones de vida (sa lvo para eI caso de aquellos que

estar.in en una situacion peor tarnbien en el futuro)". .'

36 Para una excelente descripcion del colapso del Estado en Venezuela, ver Nal1n(l993):

22 2

POSl'Data 5, Lacconornia polirica de las reformas economicas . ..

segunda idea tiene que ver con el concepto de valor presente: los optimistas

est ill en 1 0 cierto al enfatizar que es el £Iujo total de los pagos de la reforma

(adecuadamente descontados) 1 0 que deber ia ser usado para evaluar sus costos.

Por supuesro, estos dos conceptos tan utiles deberian manejarse cuidadosamen-

te al analizar las consecuencias polit icas de los procesos econornicos. Par ejern-

plo, Na irn (1993) sost iene que en Venezuela, la poblacion comparaba los co-

mienzos de los '90 con los dorados dias de la bonanza petrol era de los '70

durante laprimera adrninis tracion de Perez, y no lograba tomar conciencia de 1 0que hubiera pasado si la segunda adrninistracion de Perez no hubiera adoptado

un tratamiento de shock en 1989. De la misma rnanera, poco ayuda decide a

un desempleado que no puede a1imentarse, que en rerminos de valor presente el

esta mejor dese rnpleado: este trabajador puede simplernente no estar par aqui

cuando llegue el futuro glorioso y podria tener buenas razones para desconf iar

de aquellos que t ratan de persuadirlo de que e l Iuturo sera mas bril lante.

Pero otra vez, las relaciones entre los resultados econornicos y las tensio-

nes polit icas pueden ser a1goparad6jicas. Nosotros mas adelante sostenemos

que aiin cuando la reforrna parece ser costosa, esto no s ignifica que sea insoste-

nible. En redo caso las reformas estrin demostrando ser mas populares y mas

duraderas e xp o s t de 1 0 que cualquier analista hubiera anunciado e x a n te .

EI cicio economico asociado a la reforrna

La idea de que las re formas necesari amente traen apare jadas una caida

subita en la actividad econornica y en el bienestar, asi como tarnbien otros

costos de corto plaza es un lugar cornun. Przeworski (1991) escribe: "Estas

reformas causan necesariamente una ca ida temporaria en e l consumo total".

Wi lli amson y Haggard (1994), en su resumen, dan por descontado que : " . . .l os

costos son a corto plaza mientras que los beneficios son a largo plazo" , Pero

como sostiene Rodrik (1994 b), esra vision esta lejos de ser evidente .

Calvo y Vegh (1994) han compilado una serie de hechos estilizados

acerca de l cic lo macroeconornico que sigue al proceso de estabili zac ion de la

intlacion. Su conclusion mas irnpactante es que en una muestra de 11 casos"de paises que intentaron bajar la inflacion a traves del control de las tasas de

cambio, los once pasa ron por un boom en el consumo en los primeros dos afios

del programa que , en muchos de los casos, l lego a extenderse por un tercer afio

o mas. Como se puede apreciar en el Cuadro III, los incrementos en e l consu-

mo no son triviales y en muchos casos -como en el de Israel despues de 1985

37 Todos de Larinoarnerica, excepto por Israel.

22 3



Mariano Torn rnasi / Andres Velasco

y Argentina despues de 1991- son bastante fenomenales. Es recien despues de

unos afios que seobservan efect ivamente los indicadores de recesi6n en a lgu-

nos de estos paises. Los programas de estabil izaci6n de la base monetaria, por

otra parte, sf parecen inducir una aguda disminuci6n del consumo; pero esta

cont racci6n esde corta duraci6n: en la muestra de cinco program asen Ameri-

ca Lat ina , el consumo siempre se comienza a recuperar (aveces bastante rapi-

damente) en el segundo afio de estabilizaci6n. Mientras que la rnuesrra es

limitada y uno puede pensar ciertamente en ejemplos contrapuestos en otros

lugares del p laneta , dichos hallazgos no dejan de ser significa tivos. La supues-ta caida en cl consumo no es ciertamente la regIa; en todo caso es una conse-

cuencia de corta duraci6n en un pufiado de casos. Las implicancias politico-

econ6micas son claras. Por cierto, algunos analistas han ido aun mas lejos al

sugerir que el boom inicial de consumo en lugares como Argentina y Brasil se

consti tuy6 en la base de lacreciente popularidad de las reformas econornicas"

que se estaban intrcduciendo".

CUADRO III

Crecimiento del consumo durante la estabi lizaci6n (en porcentajes).

Programa Periodo3 anos antes del

Primer afioSegundo

Tercer aiioIprograma ano

Basados enel t ipo de cambio

Argentina 1967-70 6.8 2.6 4.0 6.4

Brasil 1964-68 3.6 3.3 0.7 4.3

Uruguay 1969-71 0.5 8.2 6.4 1.0

Argentina 1979-1981 -4.2 14.4 5.6 -3.6

Chile 1978-1982 1.0 7.5 6.5 6.8

Uruguay 1979-82 0.2 9.0 5.0 2.4

Argentina 1986 1.2 7.9 0.7

Brasil 1986 2.8 6.4 -0.9

Israel 1986-90 0.6 14.8 9.0 4.3

Mexico 1988-92 0.3 1.8 6.3 5.7

Argentina 1991-92 -0.6 6.7 10.8

Basados en la cant idad de dinero

Chile 1975-77 -6.3 -11.4 0.3 16.0

Argentina 1990 -1.2 -1.8 6.7

Brasil 1990 -0.5 -2.5 3.9

Republica Dominicana 1990-92 -0.3 -12.9 7.5

Peru 1990-92 1.5 -15.3 10.8 -0.11

Fuente: Calvo yVegh (1994).

3H Ver par ejemplo, «The tequila Hangover» The Economist, abriI8-14, 1995.

39 Un lector atento habra percibido latension que existe entre las dinarnicas de los resulta-

224

POSTVat4 5, La economia politica de las reformas ccouornicas . ..

Se puede argumentar que tales posibilidades se limiran, en gran par-

te, a los paises de ingresos medios con instituciones capi ta lis tas bien estable-

cidas, como es el caso de America Latina 0 de Israel. La experiencia de Euro-

pa Orienta l, donde es necesaria una reestructuraci6n masiva, puede ser di fe-

rente. En estos paises se ha registrado una gran baja en la producci6n indus-

trial (ver Cuadro IV). Los salarios reales cayeron como parte del proceso de

reestructuraciori y el desempleo aument6 desmesuradamente. Pero estas

mediciones dicen poco sobre el bienestar individual, especialmente en eco-

nornias acuciadas por laescasez y form as prirn i tivas de comercia lizaci6n. Sinembargo, los indices de consumo indican algo difcrente. Tomemos e I caso

Polonia despues del program a Big Bang de enero de 1990. Sachs (1993)

jnforma que" ... el volumen ponderado de consume cay6 en 1990 con rela-

cion a 1989 alrededor del 4%, sin tener en cuenta elaumento de 1(1.uariedad y

calidnd en los productos, y la jinali zaci6n de las colas.. . Si consideramos las

ganancias adicionales en eI consumo real entre 1990 y 1991, que aun las

estadfsticas oficiales ubican en eI 2%, podemos conduir con seguridad que,

en contra de las consideraciones superficiales basadas en las estadisticas de

los salarios reales, el standard de vida en Polonia era mas alto en 1991 que en

1990"40.Aunque 1 0 poco que sabemos no nos perrnite formular conclusio-

nes definit ivas, la noci6n de una aguda e inevitable caida en el consumo y en

e I bienestar en las sociedades post-comunistas en proceso de reforma no sesostiene, particularmente, una vez que uno trata de aplicar los argumentos

contrafacricos apropiados".

La cuesti6n de los argumentos contrafacticos es de particular impor-

tancia tanto para America Latina como para Europa Oriental. En America

Latina e Israel, como 1 0 muestra el Cuadro III el consumo cay6 en 7 de los

dos de una esrabilizacion basad a ell elr ipo de cambia ye l intcnto por explicar el rctraso

enIa implemcnracion de las r eformas. Sepuede pcnsar que, pr ecisamente porql le las

estabiliz.aciones basadas en e l t ipo de cambio pucdcn ser mas viablcs cn un principio, los

gobiernos neccsircn csperar que las condiciones esten 1 0 suficientemcnte maduras para

pcnsar en un plan de esrabilizacion basad a en eltipo cambio que tenga posibilidades de

ser sostenido en e I tiernpo (rescrvas internacionales, tasas de interes inrernacionalcs, etc.).

Hincapic en e I original. Sobre el bienestar en el caso polaco, ver tarnbien Berg y Sachs(I992).

41 Para otras descr ipciones de larransicion macroeconornica en Europa central y oriental,

ver Bruno (1992), Blanchard, Dornbusch, Krugman, Layard y Summers (1991) y

Aghion y Blanchard (1994). Przeworski (1991 y 1993) presenta una vision equilibra-

da. Reconoce elsufr irniento de las personas, pero tarnbien eniar iza: ( i) 1 0 inadccuado

que son lasmcdidas estandar de producci6n y consume, y (ii) la nccesidad de CGffiparaf

con los cont ra lact icos cor rcctos. En part icular, no es claro cu. in to esat ribuible a las

reforrnas y cuanro alcolapso del viejo regimen.

22 5

Mariano Tornmasi I Andres Velasco



16 casos que se consideran, y se estanco en 6 de los restantes. De hecho,

muchas de estas economias estaban en caida libre en el momento en que los

planes de estabilizacion se llevaron a la practica, Otras (como la de Brasil en

1964 y Chile en 1975) se tambaleaban despues de una juerga de populismo

y caos econornico; otras (como la de Peru antes de 1990 y Argentina en

1991) vivian bajo hiperint lac ion . Para muchas, por 1 0 tanto, e I contrafactico

relevante en ausencia de la reforma era un progresivo deterioro y tal vez el

colapso ",

CUADROIV

Produccion Industrial en Europa Oriental (1989-92).

1992Variaci6n acumulada

1990 19911989-1992

-24.2 -11.9 3.5 -30.1

-12.6 -23.3 -15.0 -43.0

uia -3.5 -21.2 -10.6 -32.0

-4.5 -19.1 -9.8 -30.3

Rumania -19.0 -22.7 -22.0 -51.2

Fuente: Cornision Ecoriomica de las Naciones Unidas para Europa, citada en Sachs

(1993).

Podemos realizar una afirrnacion simi lar para el caso de Europa Orien-

tal. Como muestra Przeworski (1993), e I standard de vida -incluyendo la

tasa bruta de mortalidad y el consumo de diversos servicios- sufri6 un im-

portante deterioro en Polonia entre 1978 y 1988, la decada anterior a la:

adopcion de las reformas. Adernas, en el mundo post-cornunista podemos

comparar directamente la suerre de los paises que abrazaron la reforma en

diferentes medidas. El Cuadro IV muestra la evoluci6n de la producci6n

industrial en cinco paises. Mientras que en todos lo s paises se observa un

colapso, la declinacion acumulativa fue menor en la Poloriia de terapia de

shock. Los otros dos reformadores -Hungr fa y Checoslovaquia- (menos ra-

dicales) apenas siguen los pasos de Polonia'". Las disminuciones mas nota-

bles han ocurrido, por lejos, en los paises que no adoptaron las reformas~

41 Esto no signi fica , s in embargo, que toda Larinoarnerica haya enf rentado un di lema

cerrado «reforrna 0 rnuerte». Muchas de las pequefias cconornias en la region, como

Uruguay, Paraguay; Ecuador y algunas de America Cent ra l, han andado a r ientas con

tasas de crecimiento rnediocres e inllacion moderada en ausencia de una amplia reforma.

4.1 Checoslovaquia fue un rapido reformador -aunque tardio.

226

POST'Da ta 5 , Lacconomia pol it ica de las refOf mas ccoriomicas ...

Bulgaria y Rumania. Adern as, s i incluimos en el muestreo a las ex.-Republi -

cas Sovieticas, donde la demorada reforma cause una caida estrepnosa en la

producci6n, nuestra conclusion se hace mas robusta ".

Pero, como sefialamos anteriormente, las implicancias de todo esto

para las poi iticas de sustentabi lidad son sut iles . ~Por que se sublevar~n.l?s

venezolanos, intentando dos veces derrocar y eventualmente Ilevar a JUICIO

politico a un Presidente (Carlos Andres Perez) que en 1990-9211ev6 al pais

a una tasa de crecimiento del 7,8% ( la mas alta en America Latina)45, mien-

tras que los peruanos reclegfan masivamente a Fujimori, en cuyo mand~to elconsumo baj6 un 15.3% en 1990? Una posibilidad es que la siempre dispo-

nible "hipotesis de crisis" (interpretada desde la 6ptica del "aprendizaje")

tenga alguna aplicabilidad aqui. Nairn (1993) afirrna persuasivarnente que

debido a que Venezuela nunca sufri6 una hiperinflaci6n , y porque el progra-

rna fue puesto en marcha luego de algunos afios de crecimiento mediocre e

inf lacion moderada, los venezolanos utilizaron un contrafactico er rado. EI

ciudadano com tin desconoda el hecho de que las cuentas del pais eran

defici tarias , que las reservas estaban cayendo y que adem asexist ian presiones

.intlacionarias repr imidas. En contrapunto, en Argentina y Peru los recuer-

dos de la hiperinf laci6n del comienzo de los <90puede haber alcanzado para

forzar a los ciudadanos a evaluar seriamente la alternativa de continuar con

la reforma -un factor que puede hacer que el presidente Menem y Fujimorise un a n en cl panteon de los reform adores siempre a disposicion para ser

reelectos-. Este factor ha sido sumamente relevante en elcaso chi leno. Frieden

(1991) YVelasco (1994) consideran que en dicho pais no s610 la experiencia

de la hiperinflacion sino tambien de una aguda lucha de clases, conrnocion

politica y violencia han predispu.esto a los sindicatos ~r,a?icionalrnente

cornbativos y a los grupos empresanos a converger en un diffc il pero durade-

ro consenso acerca de la necesidad de consoli dar las reformas de mercado.

Cabe sefialar que tales reclamos no necesitan estar basados solarnente en

la memoria colecriva de los sufrimientos del pasado. Velasco (1994) y Tornel l

(1995), por ejernplo, construyeron model os en los cuales, si las cosas seponfan

tan mal en el ant iguo rezimen, es racional que los grupos de interes considerenbe l « "

pagar los costas del ajuste para rorzar a otros grupos a aceptar e nuevo paquete

~4 EI in forme del EBRD, en 1994, media una caida del PBI de 15% en Rusia, de 24% en

Ucrania, 22% en Bielorrusia, 36% en Georgia, 25% en Kazakhstan, 22% en Azerbaijan,

25% en Moldavia y 20% en Turkmenistan. Las otras republicas tambien experimenra-

ron declinaciones (si bien menos espectaculares).

45 Hubo una profunda recesion en 1989, principal mente como consecuencia de las poli-ticas anreriores.

227



Mariano Tornrnasi IAndres Vclascq

de pol iticas economicas, En sfntesis, bien podrfa ser que la "hipotesis de crisi s': .

juegue un rol para explicar no solo cuando ocurren las reformas, s ino tarnbien

cuando las reformas pueden ser sostenibles en el tiernpo'".

La pobreza y las consecuencias distributivas del ajuste

Hasta aqui , la discusiori no logra reconocer que todos los ciudadanos

no son iguales, y que el ajuste afecta mas a algunos que a otros. En particu-

lar, ha habido una gran preocupacion con relacicn a los efectos que las refer-

mas tienen sobre la pobreza y la distribucion del ingreso. Estas preocupa-

ciones dieron origen a mega-proyectos de investigacion en la OCDE, e l

Banco Mundial, el FMI y UNICEF47• Como era de esperar, los resultados.

fueron diversos. Hay evidencia de una protundizacion de la pobreza J : un

empeoramiento en la distribucion durante los '80, particularmente en Afri-

ca yAmerica latina. (Cardoso y Helwege, 1992; Stewart, 1991; Lustig 1990

y 1995). Mientras que las tendencias varian claramente de un pais a otro,

hay rnuchos ejernplos de aumentos en las porciones de poblaciori vivien do

por debajo de la lfnea de po breza, y del deterioro significativo en las curvas

de Lorenz, y en los coeficientes de Gini. Pero como la de los '80 fue una

decada de shocks extemos y de politicas populistas inviables, resulta parti-cularmente diffcil desenrnarafiar causas y efectos.

Como es de esperar, el FMI es bastante optirnista acerca de los efectos

sociales de sus politicas. Heller et. al. (1988) consideran que" .. . al generar

crecimiento y una distribucion efectiva de los recursos, en conjunto, los

programas de ajuste juegan un papel fundamental salvaguardando los inte-

reses de largo plaza de los pobres", Al enfatizar los efectos de cambios en los

precios relatives, el Departamento de asuntos fiscales del FMI sostiene que

46 Haggard yWebb (1993) tam bien discuten 1 0 que ellos llamanlos cfectos de la"memo-

r ia c~lectiva" sobre elcornportamicnto publico, y analizan muchos casos, incluyendo

Alemania, Indonesia, Taiwan y Chile.

47 Losresul tados de laOCDE seencuent ran en elVol . 19 ,No. 11 de Wor ld Deve lopmen t(y est rin r esumidos en Bourgu ignon, de Melo y Mor ri son (1991). Los resu ltados de la

investigacion del Banco Mundial estan en eI 1) .? o rl dDe ve lo pmen t Re p or t de 1990, que se

focaliza en lapobreza, yen elVol . 5 ,No.2 de la \ fl or ld Ba n k Re s ea r ch Re v iew , resumidos

en Squire (1991). El trabajo del FMI puede encontrarse en Heller y otros (1998) YFMI

(I986). El reciente estudio de UNICEF, que aparece en Cornia, Jolly y Stewart (I987),

esd acrualizado por Stewart (1991). Estos proyectos hacen hincapie principal mente en

el desarrollo tradicional de los paises; los datos de los paises socialistas han aparecido en

forma mas lcnra.

22 8

·.POSTData 5 , La economia po li tica de las relorrnas ccouornicas..;

una devaluaciori real "podria forta lecer la posic ion de la agricultura t radicio-

.. nal a expensas de los habitantes de las urbes" y que "en general los prowa-

mas apoyados por el Fondo han mejorado mas que empeorado la disrribu-

. cion del ingreso". Pero este entusiasmo debe ser aternperado al reconocer

que en pafses originalmente urbanos y mas industrializados, como los men-

• .c ionados de America Lat ina , una devaluacion real impl ica esencialmente un

recorte del salario real y, en consecuencia, una reduccion temporal en el

. ingreso de aquellos ubicados en el peldafio mas bajo de la escala. ~or esta y.·orras razories, simulaciones en los modelos como las de Bourguignon, de

: Melo y Suwa (1991) y Bourguignon, Brandon y de Melo (1993) pueden

.....facilmente (aunque no necesariamente) provocar un deterioro en la distri-

bucion del ingreso y un aumento en la porcion de la poblacion en situacion

. de pobreza tras el ajuste.

Hay dos factores que parecen ser particularmente importantes para

determinar los efectos de estas pol fr icas sobrc los nivcles de pobreza y la disrr i-

bucion del ingreso. La pr imera es e I desempleo, y la otra es la reduccion en la

prestacion de los servicios publ icos con frecuencia resultante de la consolida-

cion fiscal. El desempleo (en sus dos variantes: la eficiente y la ineficiente) no

solo ocurrio en las economias reformadas, logrando jugar un rol particular-

mente controvertido en las ex-econornias socia li stas de Europa Oriental, s ino

que dos facto res 1 0 hacen especialmente costoso desde eI punto de vista socia l

y politico. Primero, en Europa oriental ha habido pocos recambios entre los

desempleados, generando perfodos de desempleo inusualmente prolongados.

Blanchard and Aghion (1994) informan que en 1992 en Polonia, la tasa men-

sual de salida del desempleo (al ernpleo) era de 2.3%; mientras que en los

Estados Unidos la citra correspondiente era 25%. Adernas, la incidencia del

desempleo se distribuye en forma despareja. En 1982 en Chile, por ejemplo,

Meller (1991) informaba que en e I quintil de ingresos mas bajo, el 25% de

los jefes de familia estaban desempleados; en los quinti les mas al~os las ~ifr~s

que se corresponden son 30%,30%,5% y solamente 2% en el qumto quintil,

Hay un amplio consenso que este es el factor principal detras del aumento del

0.49 en 1970 al 0.54 en 1982-1984 en eI coefic ien te de Gini chi leno ",

En el campo del gas t o social y de los servicios publicos, hay tambien

evidencia de una disminuci6n en la porcion del gasto social en el gas t o total

de los gobiemos, en un momenta en el que la dimension total del gobierno

era en Sl mismo recortada. Enla literatura abunda informacion que da cuen-

1:ade hospirales sin medicinas, de la baja en la calidad de la educacion, y de

4H Para un detallado an.il isis economerr ico de las causas del incremento de ladesigualdad

en Chile, ver Marcel y Solimano (1994).

22 9



Mariano TOl11l11asiAndres POSTDa e a 5, Laeco norn ia po li tica de las rciormas economicas...

230 231

la decadenc ia de la infraest ructura. Sin embargo, los ef ectos de ta les

cias sobre los sectores pobres son de algt'in modo dificiles de dimensio

Por supuesto que existe un extenso debate acerca de hasta que punto I

presupuestos gubernamenta les reali zan una rea l dist ribucion hacia

que se. encuent:an al final de la esc ala de ingresos. En uno de los prim ...

estudios, realizado en Chile, Foxley et. a!. (1979) establecen una

redistribucion neta en la direccion deseada, a pesar de filtraciones hacia

usuarios de c1asemedia ; pOl' o tra pa rte , Hausmann (1994) -en sude varios paises de America Latina y concenrrandose en particular en

zuela- es mucho mas esceptico ". Adernas, una mejor Iocalizacion en los

po~res p~ede incrementar el flujo de servicios que este grupo en particu

recibe, aun cuando en terrninos rotales y per capita e! gasto social di

yeoA1go similar a esto parece haber sucedido en Chile, donde un indic

tal como la mortalidad infantil continua mejorando a pesar de la crisis

n6n:-~ca de comicnz~ de. lo~ '80 ~ e I a juste que Ie sigui650• Sin embargo, la

leccion de esa expenenCla s lgue siendo controver tida, par ticularmente po r i

que no todos los indicadores sobre e I bienestar de los pobres parecen rnover- .

se en la misma direccion positiva ". .

La reaccion publica y polfrica ante tales tendencias es variada. U .

vez mas las experiencias pasadas parecen constituirse en ejes centrales. EI

de~e~pleo fue mas.letal po Uticamente en Europa oriental, una region que

practrcamente no trene memoria de un fenomeno de tal naturaleza. Como

sost iene Prezwor ski (1993) en Polonia " . .. e l temor al desempleo es enorme ';

y " ... al fina l. .. sobrepasa cualquie r otra consideracion". En cambio, e! deba-

te publ ico sobre e I empleo es re!ativamente silencioso en America Latina, a .

pesar de que las tasas de desempleo son extremadamente altas -en algunos

casos hasta mas e!evadas de 1 0 que puede observarse en Europa Oriental> '.

Tal ve~ la exc~pcion sea Argentina, donde la tasa de desempleo, que en la

actual idad osci la alrededor de l 14%, se const ituyo en tema extremadarnen-

te conrroverrido". Pero, nuevamente, Argentina tuvo historicarnente un ni

vel de desempleo muy bajo, en razon de 1 0 cual, en referencia a este terna

estar mas cerca de la experiencia de Europa Oriental.

En 1 0 que re fiere a la cuestion de los servicio s sociales, desde e! pun to

de vista de la economia politica, tiene sentido distinguir entre palses con un

de gobiernos relat ivarnenre eficientes, con una provision de servicios

como por ejernplo e! c aso de Chile y Costa Rica", de otrOS donde la

polftica social 0 estaba en quiebra, 0 no existia. En los paises eficientes, la

reduccion presupues taria que afecta a los servicios ha s ido extremadamente

controversial . En Chile , el descontento con el estado calami toso del sistema

de salud fue e! problema mas frecuentemente mencionado a los

encuestadores, y hasta pa rece haber tenido un rol dec isivo en los dos fracas os

electorales de Pinochet a fines de los '80, que ocurrieron a pesar del boom

econornico. Todo fue muy d iferente en aque llo s pa fses donde la asignacion

del gasto social era pobremente prov ista 0 terrninaba en los bolsillos de los

encargados de la distribuci6n. Si los ciudadanos mas pobres raramente dis-

frutaban de un sistema de salud a su disposicion en una clinica local 0 si no

se recolec taban los residuos de las ca ll es'", un anuncio de recorte presupues-

tario no cambia demasiado su nivel de vida.

2Cuales son, en genera l, l as consecuenc ias de los cambios en los nive-

les de pobreza y desigualdad sobre el proceso politico de las reform as sus-

tentables? La repuesta breve es: "ambiguas". Con frecuencia se le atribuye a

la desigualdad una gran cantidad de malas polfticas econornicas. Berg y

Sachs (1988) encontraron que la probabilidad de! incumplirniento de las

obligaciones con la deuda extern a es funcion del aumento del nivel de des-

igualdad de un pafs, A1esina y Rodrik (1994) y Persson yTabellini (1994)

consideran que una creciente desigualdad ! leva a una redis tr ibucion impositiva

mas distorsionada, 1 0 que genera un crecimiento econornico mas bajo. Pero

tales relaciones siempre contienen una dosis importante de ambigUedad,

part icularmente en e! nivel ernpfri co. Perott i ( 1995) dernost ro en las regre-

siones entre paises que e! signa "correcto" del coeficiente que une alta des-

igualdad y bajo crecimiento puede ser el resultado de dos signos "incorrec-

tos" que unen inequidad y el dimensionamiento del gobierno por un lado y

dimensionamiento del gobierno y crecimiento, por el otro. Sin embargo,las estimaciones que intentan asociar desigualdad con los resultados de la

macroeconomia pueden estar suje tas a variac iones regiona les importan tes.

En Tommasi y Velasco (1994) reproduc imos e! ana lisi s de A1esina y Rodrik

49 Ve~los ensayos en Hausmann y Rigobon (1993). La profesion econornica se encuentrl

uJll. fic~da e.nsu Iuerre critica a la educacion universitar ia gratuita, que consr ituye unaredistribucion regresiva de recursos.

50 Ver Graham (I 994) y Cardoso (I994).

51 Para una pe~spectiva mas cntica de lapolf tica social de Pinochcr, ver Meller (1991).

52 Est~ afirrnacion sehace con algUn riesgo, dado que las cifras de desempleo para America

Latina son poco confiables, En marzo de 1995, por cjemplo, Mexico informaba que sJrasa de desempleo era del 6%_

5.l Otra cxcepcion es Chile, donde el desempleo extrernadarncntc alto en 1982-83, alcan-

zo mas de un euarto de laIucrza de t rabajo, generando protes tas.

54 Ver Graham (1994) sabre Chile y Rotrcrnbcrg (1993) sobrc Costa Rica.

55 Ver Hausmann (1994), para una descripcion graftea de cuan expandidos algunos

problemas han estado tradieionalmente en Larinoarnerica.



Mariano "Iornmasi / Andres

(1994) para la submuest ra de pafses de America La tina, yencont ramos

relacion creciente entre desigualdad y crecirniento y decreciente entre d

igualdad e intlacion (1 0 opuesto de los hall azgos para la muestra total).

adelante retomamos algunas explicaciones pos ibles para estos hallazgos

lirninares (discut idos en Tommasi y Velasco, 1994b).

Los problemas son mas complicados cuando se trata de relacionar

desigualdad con la sustentabil idad de las reformas. Las consecuencias

una inequidad inic ia l, pueden ser so rprendentes. Przeworski (1991)dera que una distribucion inicial equitativa, del tipo implementada en

paises de Europa Oriental, puede ser polfricamente tramposa. Imagi

que la gente se opone a continuar con la reforma si ve que sus ingresos (0

bienestar ) caen por debajo de dete rminado umbra l; si la suficiente cantidad

de gente expresa descontento, la reforma se aborta. Si la reforma reduce

ingreso de rodos en un pequefio porcenraje, pero todos estan cerca del

bral al comenzar, entonces la sociedad en su totalidad cae por debajo

umbra l, y si la suficiente cantidad de personas expresa su oposicion, la

ma se enfrenta a problemas politicos. En contraposicion, en una sociedad

con una distribucion del ingreso despareja al inicio, la reform a puede sirn -

plemente empujar a una minorla de la poblacion mas alla del borde; sin

embargo, a pesar del sufrimiento de muchas de personas, la reform a preva-

lecera pol fticarnente . Notese que esre argumento puede sostencrse ta rnbien

con relaciori ala distribucion de los costos del ajuste, y no solo con relaciori

a la distribucion inicia l de l ingreso. >Por supuesto, la razon por la cual los efectos de la distribucion no

ref lejan direcrarnenre en protestas polit icas y en las consecuentes respuestas

polfticas, es que no todos los ciudadanos y grupos tienen la misma 'voz'

poder politicos -ya sea que se trate del derecho a vorar, el poder de ejcrcer

presion, 0 el acceso a las redes de info rmac ion y toma de dec isiones. Nosotros

nos aventuramos a suponer que esra relacion aparece porque en sociedades con.

marcadas desigualdades, como muchas de las de America Central y tal vezi

Mexico, los pobres simplemente ticnen escaso peso politico. Como conse-

cuencia, no pueden imponer distorsiones irnpositivas, ni obtener los subsi-

dios que se requieren para disrninuir el crecimiento y generar intlacion de

caracter fiscal. En contrapunto con esto, se observa que es en las sociedades

mas igua li tari as del Cono sur de America Latina (Argentina, Chile y Uruguay)

donde encontramos clases bajas y medias mejor organizadas polit icamente y(tal vez no por mera coincidencia) un rendimienro rnacroeconornico pobre

duran te gran parte de l siglo ve inte .

Esto es muy importante para los aspectos politicos de la susten-

tabil idad. Graham (1994) 1 0 expreso suclnramente: "Pecos gobiernos tie-

232

POSTDaCa 5, Laeconomfa polftica de las reformas cconornicas . ..

nen los incentivos polft icos inrnediatos para ayudar a los econornicarnenre

quienes tarnbien tieriden a ser 'pobres' con respecto a su capacidad

expresarse politicamente. Las instituciones que en teoria deberian re-

presentar a los pobres, como los part idos poli ticos 0 sindicatos, raramente

Ilegan a elIos. El sentido corn un nos dice que un gobierno precario

implementando una reforma ecoriomica esrara mas preocupado por la

sustentabilidad polfr ica de su programa -y fundamentalmente por su ha-

bilidad para permanecer en el poder- que por implernentar la mejor poll-tic a para combatir la pobreza", Hausmann (1994) 1 0 expresa aun mas

drasticarnente: "Como en otros aspectos de la vida, los pobres son derna-

siado pobres para ser polfticarnente relevantes". Por cierro, los pobres rara

vez son el grupo pivotal en la determinacion del destino de los programas

de ajuste. La tan anunciada "explosion social" que presumiblemente se-

guiria a la implernentacion de reformas drasticas, no se rriarerializo mas

alia de algunas notables cxcepciories". Es r risternenre reve lador del estado

de la pohtica en el rnundo en desarrollo que los dos intentos mas exitosos

por contener a los pobres a traves de sistemas de seguridad en America

Latina fueron implementados por Pinochet en Chile y por el (rnucho menos

cruel pero todavia autorirario) gobierno de Mexico en el periodo de Carlos

Salinas.

Una disrincion mas iitil es la que Graham (1994) y Lustig (1995)

hacen entre los "viejos pobres"57 y los "nuevos pobres" , s iendo estes ult irnos los

trabajadores estatales 0 pequefios ernpresarios en el sector de las importaciones

que han sido desplazados por la reesrruc turac ion. De hecho, es el "nuevo 1 '0 -bre" =basicamente aquellos ubicados anteriormente en el tercero 0 cuarto

quintil en la dist ribuc ion- cuya parti cipacion en eI ingreso total tipicamente

cae como producto del a juste ", Tales grupos son mejor educados y organiza-

dos que los "vie jos pobres", y en muchos casos son ex tremadamen te expresi -

vos. Los a rgumentos a favor de subsid iar a esta gente por motivos de eficienc ia

son debi les, ya que con frecuencia esmano de obra semi-cali ficada que podria

encontrar trabajo en el sector privado en crecimiento". Adernas, estos sectores

5(' En America Latina, las excepciones claves-y localizadas- son cllevanrarniento de Chiapas

en 1994, las manifestaciones de Caracas en 1990 y el levantamiento, de menor magni-

rud, en eI none deArgent ina (en laprov incia de San tiago del Estero ) en 1993.

57 Tarnbicn se sucle denominar «pobreza estructural».

5X De hecho, esesta caida, mas que lacaida en lad isrribucion del quintil mas pobre, laque

cxplica eldeterioro de ladistribucion del ingrcso en Argentina, Chile y Mexico en los

'so. Vcr Lustig (1992 y 1995).5Y Quid, si el mercado de trabajo es imperfecto, se podria abogar POf subsidies a la

capaciracion 0a la biisqucda.

233

Mariano Tomrnasi IAndres POSTVat4 5, Laeconomia poluica de las reformas ecoriornicas . ..



so Dixit y Londregan (1994) sosticnen y modelan este punto.

han s ido por mucho tiempo benef iciarios de rentas monopolicas, 1 0 cual

tar fa la sen~ibilidad por sus dificulrades actuales. Sin embargo, en 1 0 '_'V''''''_VL

su presencia no puede ser ignorada facilmente. EI dilema entre atender

necesidad de los antiguos 0 de los nuevos pobres se constituye en un eje

t ral del inten to de cualquie r gobierno pOl' hacer reformas viables y sosteru

en el t iempo.

Las compensaciones directas para los nuevos pobres -como los

rosos bene!lcios por despido para los empleados publicos- pueden se

como medidas para detener la brecha, pero diHcilmente logren que losplazados apoyen la reforma. La razon es simple: un minero del carbon

una mina propiedad del Estado en Polonia, Gran Bretafia 0 el sur de

que es despedido pierde no solo el valor actual de su salario si no su co

cion de afiliado al sindicato, una red de contactos, etc., to d o 1 0 cual signi

tener acceso a rentas y a un mecanismo de seguros. En consecuencia,

cornpensacion tendria que haber sido muy grande para compensar cornple-

~amen~e las ~erdidas para dicho uabajador. Existe tam bien un problema de

l~COn?lsten~la temporal: mientras el minero esta en eI poza, el gobierno

tiene incennvos para prometerle toda clase de beneficios (capaciracion, '.

vienda, subsidios para educaciori, y otras cosas a futuro); una vez que llega a.

su casa, deja el sindicato, pierde su influencia politica, e l gobierno bien.

puede no cumplir con sus promesas. Si cornprende esto, el minero elegid

permanecer en huelga al pie de la mina'", L. Pero esta conclusion encierra un tono muy negativo. A pesar de las

d~ficul tades enumeradas, muchos gobiernos fueron muy exito sos al persua-

dir a los nuevos pobres para que no bloqueen la reforma. Los ejemplos de.

estabil izaci6n drast ica y "endurecirniento" de las resuicciones del presupues to

estatal en la Argentina de Menem y en la Polonia de los gobiernos con

apoya tura en e l movimiento So lida ridad, sugie ren que en la prac ti ca la ta rea

puede ser realizada. Notese que los dos ejemplos incluyen a gobiernos de

base trabajadora -un hecho que puede otorgar credibilidad adicional a

hipotesis Nixon-en-China.

lQue nos dice esto con respecto a la sustentabilidad de las ..",11".. ,,,.,,,

No es d ificil detectar algo de pesimismo -tanto en los informes .

disticos como en los drculos acadernicos- sobre la posibilidad de supervi

vencia y sustentabilidad politica de las reformas. La vuelra al poder de los

234

antiguos comunistas en varios paises de Europa Oriental, sumada a la agita-

. cion macroeconornica en Mexico y con anterior idad en Venezuela, ha hecho

mucho para dar forma a esta vision.

La interpretacion convencional es la siguiente. En un principio, todo

esta bien: la "luna de mie l" que disfrutan los gobie rnos re formistas se extien-

de por meses y aun afios tras la implernentacion de la primera ola de refor-

mas. Hay un amplio consenso entre los analistas con respecto a porque esto

es asf. EI despli egue de las re form as alivia la s ansiedades de aque llos c iuda-

danos que sintieron que "algo debia hacerse urgentemente". Tras 1 0 que enmuchos paises fue un periodo de vado po lit ico ca rac teri zado por un crecien-

te caos econornico (y a veces tam bien un quiebre de la ley y el orden), la

imagen de un gobierno nuevo en firme control puede ser profundamente

tranquil izadora, y se exti ende mas al la de las considerac iones sobre 1 0 que el

gobierno realmente hace. Adem as, si el problema habia sido la alta infla-

cion, los beneficios de ponerle fin son rapida y masivamente percibidos. Es

casi axiornatico que si la t asa de infl ac i6n habfa superado el 5% mensual, el

gobierno que logra controlarla disfrutad, en e l corto plaza, de una enorme

popularidad -una vez mas casi independientemente de los costos. La farno-

sa adver tencia de Lenin sobre los efectos corrosivos de una moneda devaluada

y el no menos famoso apoyo de Keynes a esta opinion debe complementarse

can otra maxima que acentua las propiedades pollticamente sanadoras del

f in de la debacle monetaria.

Pe ro, dice la sabiduria convencional , "l a fatiga de la reforma" se instala

rapidamente , especia lmente luego que el desempleo y los ef ectos de los recor-

te s presupuestarios comienzan a manifestarse; l as encuestas muestran un des-

censo en la popularidad de las reformas, a la vez que la oposicion polftica

comienza a reorganiza rse '". Entonces, uno puede observar la pa radoja que la

gente que inicialmente habia apoyado elpragrama de reforma con entus iasmo

comienza a oponersele . Pueden encont rarse en la li tera tura explicac iones bas-

tante ingeniosas y persuasivas del por que de esta situacion. Rodrik (1995)

afirrna que al principio del praceso los obreros estatales de Europa Central

estaban en favor de la reforma, ya que en ella veian un buena oportunidad de

moverse hacia el nuevo sector de la act ividad privada cuyos salar ios eran mejo-

res; pera en el transcurso de la reforma, las posibilidades para aquellos que

61 Notese que lasupuesta concxion entre cl desernpleo y l acafda de lapopularidad de la

reforma no esaurornatica. Przeworski (1991, 1993) subraya esta vinculacion, pero su

anrilisis ernplrico no escompletamenre convincenre (para tim crf tica ver Rodrik (1994

b)) . Adcmas, sedebe aun explicar por que cldesempleo estan irnportante si e l consumo

y otros indicadores del bienestar parecen iren alza.

235

Mariano TOITImasiI Andres POS17)ata 5, La cconorn iapoluica de las reformas economicas. ..



todavfa estan en el sector publ ico se tornan mas lejanas, ya que ahora es

fa posibilidad de permanecer en ese sector para siempre. "En consec

(un obrero estatal) estara mas inc linado a poner impuesros a l sector privado

retrasar eI proceso de reforma en esta ultima etapa. Esto es asf aun cuando s

posibilidad de quedar realmente desempleado es mas baja en esta etapa de

que fue al comienzo, yen consecuencia su uti lidad esperada durante la terapia

de shock era mayor que en la e tapa previa"G2.

Mau (994)63 se concentra en los intereses de los nurncr icarnen

debil es pero polfti camente influyentes gerentes de empresas estatales de los'

ex-pafses socialistas. En un principio , los gerentes apoyaron el debil itami

to de la economIa planificada, ya que les daba mayor autonomIa para adrni

nis trar las empresas como 1 0 creyeran convenieme, aumentando los salariosi

y los precios de venta, disminuyendo e l pago de impuestos y dive rsi ficando

tanto compradores como proveedores '" . En algunos casos , una caracrerfsr ica

atractiva del proceso (para los gerentes) fue la "pr ivat izacion esporitanea", a

traves de la eual los jefes terminaban siendo los duefios de las empresas. Pero

con el paso del ri ernpo, sus intereses eambia ron: continuar la reforma signi-

flcaba e I deflnitivo endurecimiento de la restriccion presupuestaria de la

empresa, adem as de presiones para aeeptar a otros accionistas. Como bien cs

sabido, part ieula rmente en el easo ruso, esto ha llevado a estos gerentes a

oponerse a evenruales reformas.

2EI ciclo de la luna de miel del comienzo y posterior fatiga, atenta

contra la sustentabi lidad de la reforma? Nosotras dudamos de dicha conclu-

sion. Para just ifica r ta l esceptic ismo tratamos de dar un contenido empfrico

a lconcepto de "reform a sustentable". EI Cuadra V muest ra [echa de eleccio-

nes y resultados para una rnuestra de 1G pafses cuyas reformas han sido

extensamente estudiadas. Siendo las elecciones el c rite rio estos pai ses deben

ser razonablemente democdticos, pero esta restriccion no excluye a derna-

siados candida tos inre resantes (Indonesia puede ser la primera excepcion)".

Como tiene que haber algo a sostener, se consideran solo los reform adores

serios (1 0 que elimina muchas de las antiguas republicas sovieticas mas un

nurnero de pafses de America Latina, como Brasil). EI cuadro tarnbicn traza

una distincion entre aquellos casos en los cua les las presiones polfti cas forza-

ron una cafda en el rirrno de las reformas vis-a-vis los casos en los cuales lasreform as fueron revertidas, .

61 Rodrik (1995, pp. 4-5).

63 En Will iaDlson (1994).

(A En Williamson (1994).

()5 Mexico es i nc lu id o a pesar de la s poteuciales, y obvias, objeciones.

23 6

CUADRO V

Los resultados polit icos de las reformas econornicas.

Ano de la Ano de las Apoyo al Reformas Reformas se Reformas son

Reforma Elecciones Gobierno avanzan Frenan Revertidas

A!~entina 1991-94 1995 S S(? )

Australia 1983-90 1984 S S

1987 S S

1990 S S

Bolivia 1985-89 1989 N S

1994 N S

Chile 1974-81 1989 N S

1984-88 1993 S S

Colombia 1989-92 1990 S S

1994 S

Republica Checa 1990-94 1992 S S

Hungr-la 1991-94 1994 N S

Corea I980s 1987 S S

1992 N S

Nueva Zelanda 1984-88 1987 S S

1990 N S

Mexico 1983-94 1987 S S

1994 S s(?)

Peru 1990-94 1995 S S(? )

Polonia 1990-94 1991 N S

1993 N S

Portugal 1987-94 1991 S S

Espana 1982-86 1986 S S

1989 S S

1993 S S

Turquia 1980-86 1983 S S

1991 N S

Venezuela 1990-94 1993 N S

De esta muestra surgen tres consideraciones impactantes. En primer

lugar, solamente en uno de los 1G pai ses las reform as fueron revertidas: Ve-

nezuela. Y aun en este caso, la evidencia es ambigua, ya que mientras se

restablecio el control de precios y se volvio al populis rno macroeconornico,

las privatizaciones y la reduccion de tarifas se mantuvierori'". En segundo

lugar, hay una pequefia porcion de paises (3 de 1G ) donde los cambios en el

gobierno 0 las ci rcunstancias polfti cas Ilevaron a una desaceleracion en el

ritrrio del cambio. En algunos casos, como e I de Nueva Ze!anda, la

desaceleracion puede haber sido leve y temporaria; en otros cases, como el

66 Ver Navarro (1994) para una descripcion detal lada.

23 7

Mariano Tomrnasi IAndres VelascoPOST'Data 5, La economia polftica de las reformas econornicas . ..



de Polonia y Hungrfa, su magnitud real esta todavfa por determinarse. Sin

embargo, en ninguno de estos casos vemos un real retroceso'", En tercer.

lugar, en varios paises -Bolivia, Chile, Corea, Nueva Zelanda, Turquia, tal

vez algunos de Europa Central-las reformas continuaron aun despues de la

11egada al poder de partidos de oposicion a l gobierno que iniciara la r eforma.

Estas consideraciones sugieren una definici6n tentativa de reforma·

sostenible : una re forma es sostenib1e si ha habido elecc iones nacionales rea-

lizadas tras el comienzo del proceso de reformas yel resultado de estas elec-

ciones no causa un retroceso en dicho proceso. De acuerdo a este criterio, en15 de los 16 paises las reform as sedan sostenibles. Uno podrIa ir mas alla y

sugerir que : 1a reforma es fuertemente sostenible si ha sido pract icada tanto

por gobiernos de derecha como de izquierda en el mismo pais, 0 si la coali-

cion reforrnista fue ratificada en el poder en, al menos, dos elecciones nacio- .

na les. Segun este c rite rio adic iona l, la re forrna es fue rtemente sosten ible en.'

Australia, Bolivia, Chile, Colombia, Corea, Mexico, Nueva Zelanda, Portu- .

gal , Espana, y Turquia -10 de 16 casos'". .

2Como nos explicarnos esto? 2C6mo se compatibi lizan estos resultados

con la oposic ion a las reformas que surge de las encuestas de op inion? No pode-

mos evitar comenzar con dos cri ticas a los resultados de las encuestas . Prirnero,

algtll1as cuestiones econornicas son 10suficientemente complejas como para que

las expresiones de apoyo a esta 0 aquel la polfri ca nos brinden mucha informa-

cion. AI principio de los '90, cerca de las tres cuartas partes de los chile nos

encuestados se oponfan s is ternat icamente a "medidas que res tr ingirian la dispo-

nibilidad 0 aumentarfa e I precio de los bienes importados". En eI mismo grupo

de encuestas, casi l a misrna proporc i6n apoyaba la noc i6n que "e lgobierno de-

berfa rornar las medidas apropiadas para proteger a los productores nacionales

de lacompetenc ia ext r anj er a" . Este t ipo de result ados aparece de forma aun mas

absurda en Europa Orienta l, donde la poblac i6n no ten ia experiencia prev ia ni

en una economia de mercado ni en las polfticas a implernentar para adrninis-

trarIa. Esto llevo a Jeffrey Sachs (en Williamson, 1994) a afi rmar que en dichos

paises no tiene senr ido buscar elconsenso en las primeras etapas de la reforma

que la gente esta simplemente muy confundida.

(,7 La muestra no incluye a los paises lxilticos, donde los ex-comunistas regresaron al poder,:

10quc podria haber frenado e I ritrno de las rctormas. .l

oX Siguicndo e I razonarnienro de Nixon-en-China que preselltan Cukicrrnan y Ton::nasl,

(998) , tarnbien debernos for talecer nuestros argulllentos accrca de lasusrenrabilidad

de las relorrnax para los casos en los que estas fueron iniciadas 0aV31172daspor gobiernos'

de izquicrda. Tambien sefialamos e I r iesgo que corrernos alinduir a Mexico, dado que las

eleccioncs de 1997 tueron poco transparentes. "

238

Segundo, el hecho que la gente pueda expresar descontento con un

grupo de polfticas (0, mas frecuentemente, con un ?rupo de resultados eco-

nornicos), no necesariamente significa que esten dispuestos a apoyar (rnu-

cho menos luchar por) una orientacion diferente de politicas. Como men-

cion amos anteriormente, el dese rnpleo se ha t ransform ado en una cuesti6n

inrnensarnente controvertida en Argentina. En encuesta tras encuesta, los

ciudadanos 10 sef ialaban como el problema publico mas importante. Con

todo, la s misrnas encuestas, parri cularrnente en el perfodo de las elecciones

presidenciales de mayo de 1995, sugieren que un gran nurnero de

desempleados planeaba votar por eI presidente reformista Car los Saul Menem.

'Implica irracionalidad del votante el hecho que no solo muchos de

los desernpleados, sino muchos de los inicialmente perjudicados por la re-

forma, votan por la continuidad del cambio? No necesariamente. Para pe~-

sar sobre esta pregunta, ayuda recordar los dos marcos conceprua les sugen-

dos al comienzo para pensar las causas y mecanismos de la reforma: el mode-

10 basado en el inrer es y el modele basado en la informacion. Segun la es-

tructura que piensa a la reforma como un cambia de equilibria en un juego

ent re varios grupos, podria ser e l casu que los grupos que est~~a~ confor? :es

con e l ant iguo equ ilibrio podrian esta rIo con el nuevo ~9ul~ lb~l~ ~an~.bIen .

Esto se ve mas daramente en los cas os en los que el equilibrio 111IClalnega-

tivo' era el resultado de un fracaso de coordinacion, de tal modo que coordi-nando adecuadamente y cambiando los comportamientos, cada cual esta en

una mejor posicion. Este puede ser el caso, como se menciona mas a~riba, en

el que aunque la alta inllacion hacia que todos esten peor, era racional no

pedir una transferencia fiscal si y s610 si un grupo esperaba ql!e todos los

otros harlan los mismo. Mas en general yen forma realista, podna ser el ~aso

que los grupos se opongan y se vean perjudicados por un aspecto en partlc~-

lar de un paquete de reformas, pero igualmente apoyen el paque te de medi -

das en un to do porque los beneficia en rerrninos netos. Este puede ser el

casu como se menciona mas arriba, en el que las reformas se realizan sirnul-

tanearnente, de modo tal que todos son perjudicados por algun cambio de

polit ica pero, a su vez, se benefician con a lguna otra innovac i6n.

Se puede hacer un anilisis mas inteligente sobre esta pregunta desdeel modelo basado en la informacion. Bajo el ancien regime, l a gente puede

'haber estado particularmente insegura sobre la relacion entre las polfticas y

dos resultados. Podian ver su bienestar deteriorandose, pero no podian estar

!seguros de si esto era p roducto de pol iti cas erradas~ shoc~s :xternos, en:~ar-

gos extranjeros, 0 de la mala fortuna. Los carnbios drasticos de politicas

pueden a veces preparar a la gente para realizar drasticas actualizacion~s de

sus creencias, dejando clara la conexi6n entre un deficit fiscal sistematico y

239

Mariano To1 1 1 1 1 1 a si / Andres Velasco POSTVat4 5, La cconomia politica de las [cformas economicas . ..



la intlacion. En la practica, esto se manifiesra en e I hecho que esencialmente

ningun entrepreneur poli ti co aboga por un re torno a la planifi cac iori centra -

lizada en Europa Oriental 0 por confiar en la ern ision morieraria en

La tinoarnerica : estas pol it icas ya han sido 1 0 suficienrernente desacreditadas

a los ojos del publico. Aun el actual gobierno venezolano le da gracias a las

virtudes de la auster idad fl scal y la estabi lidad de prec ios.

Una hi storia simila r surge de l influyente trabajo de Fernandez y Rodrik

(1991). En su enfoque, existe una gran incertidurnbre sobre los efectos de la

re forma econornica sobre cada ind ividuo. Bajo a lgunos posibles supuestos,

esto permite el surgimiento de un "sesgo en favor del status quo". Las relor-

mas que podrian beneficiar a una mayoria ex post no son adoptadas como

consecuencia de la incertidumbre ex ante. Pero, si de alguna manera se supe-

ra este sesgo (una posibilidad poco agradable es a traves de un gobierno

autoritario), logrando disipar la incertidumbre, y si una mayoria se ve real-

mente benefic iada , la refo rma tendra apoyo popula r y se consol i dad. Rodrik

(1994a y b) sostiene que esta lc5gica puede explicar e I entus iasmo yapoyo

publico actual por la -en un principio poco popular-Tiberalizacion comer-

cial en pai ses como Chi le 0Turquia.

Haggard y \X/ il liamson (1994), en el trabajo que resume su confe ren-

cia, Ilaman a esre el "Ienomeno Sachs-Haggard" : " . . . Ias reformas que inicial-

mente enrrenraron una fuerte oposicic5n ganaron un fuerte apoyo a medidaque fueron generando resultados". De hecho, este fenomeno parece ser al

mcrios tan COmLll1como el sintoma de "Iuna-de-rnie l-despues-fat iga". De

acuerdo a Haggard y \X/il li amson, los casas de Chile , Corea , Nueva Zelanda

y Turquia 1 0 comprueban. Nosot ros nos aventuramos a surnar a Argentina,

Bolivia y Peru a la lista. En suma, estos casos dan pie a un cierto optimismo

acerca de la sustentabi lidad pol iri ca de las reformas.

V. i.Y ahora que?

Terminar con la hiperinllacion, deshacerse del mercantilisrno en el

comercio exterior y privarizar las empresas estarales que perdfan plata deforma endernica, son condic iones necesari as pero no sufic ienres para conver-

tir a los pafses en desarrollo 0 en transicion en pafses desarrollados". El

crec imiento capi ta list a sosrenido requiere (ent re ot ras cosas) de l func iona-:

" " T 3 1 vcz , una form3 mas apropiada de referirse 3 esto sea !a uri lizada por De PaGIo yMartinez (1989): condiciones para convertir paises que esran "sulxlcsarrollandose" en

pafses "en desarrollo".

240

miento de los sistemas de salud y educacion, de la independencia del Poder

Judicial, de la existencia de aparatos regula tori os transparentes, y de una

adrninistracion publica que sea, en la medida de 1 0 posible, incorruptible.

Son pocos, si es que existe alguno, los paises que habiendo implernentado

reform as radicales, disfrutan de estos privil egios. Adernas, los intenros por

consegui rla s desencadenaran un proceso de economia pol it ica totalmente

diferente.

EI Cuadro VI presenta un resumen de 1 0 que, siguiendo la uti! ca-

racterizacion de Naim, puede llamarse el Estadio 1 y Estadio 2 de las

reformas. La list a, se explica por si misrna, por 1 0 que no la descr ibiremos

en detalle aqui. Queremos resaltar, sin embargo, algunas de las caracrerfs-

ticas particulares de los desaffos a abordar en el futuro proximo. EI primer

aspecto que salta a la vista de este Estadio 2 de las reform as, es su clara

dificultad tecnica. Cualquier economista puede decir que para reducir la

inflaciori se req uiere de una tasa de crecimien to del dinero mas baja; pero

son pocos los que estan preparados para presentar una propuesta para la

supervision de las operaciones en derivatives por parte de bancos y otras

instirucio nes financieras.

CUADROIVLos dos estadios de la libera li zac ion econorn ica : de cambiar l as reg las a

carnbiar la s instituciones.

Estadio 2: ConsolidaciOnstadio I: Lanzamiento

Prioridades • R e d u ci r la inf lac i6n • M e jo r ar l as c o n di ci o ne s sociales

• Recuperar el crecimiento • Aum e n ta r f a c omp e ti t iv i d ad Inremacional

• M an te ne r fa estabilidad macro econ6mi ca

• C a m bi a r l as r e gl as m a cr o ec o n6 m ic a s • Creadcn y r e h ab i li t ac i 6n d e i n s ti t uc i o n e s

• Re duc ir e l tamai\o y alcance del Est ado • Aumen ta r l a c ompe ti ti vi da d d el s ec to r p ri va do

• Desrnantelar e ! e s t a ti s m o y e l p r o t e c c i o n i smo• Reformar l asa lud, l aeducacion y los dernas

servicios pubhc os

• C re a r l as " i ns ti tu ci o ne s econornicas del

capitalismo"

• G en era r u na n ue va " in se rc i6 n e n fa econornia

i n t emac i o na I "

241

Mariano Tornmasi / Andres Velasco POSTV"u 5, Lacconornfa polltica de las rclormas econornicas . ..



las Refo..-mas

Instrumentos Tfpicos • Recortes presupuestartos y r-efor-mafiscal • Reforrna del mercado [abor-al

• Lbera izacon de! cornerc to y de la Inver-son

tnternaclonal

• Lrberaltaactcn de preclcs (induyendo las tasas d e • R ef er -r na d e fa admintstracton publica

cambia y de Interes)

• Reestructuraci6n delgoblet-no (especfalmente

• Desregulaci6n delsector privado

• Cr-eacton de "Iondos de emergencia social"

• Prfvatlzacfones "factles" (hoteles. aerollneas,

algunas de manvfactura)

los mtntster-los soclales)

• Fortalecer laadmlrustr-aclon de justtcia

• Mejorar lascapacldades regcladcras (para las

utilidades prtvatizadas y otr-os monopolies, anti-

trust, anti-dumping. sector financier-c. media

ambiente, [abor-a, etc.)

• Mejorar larecaudacion impositiva

• Reestructuracion sectorial

• Cenerar capacldad de exportaclon

• Reestructurar- las relaciones entre elEstado y los

gobler-nos federales

Actores Principa les • Prestdencia • Presidencia y gabinete

• EI gabtnete econcmtco

• Banco Central

• Instituciones flnancleras multtlaterales

• Grupos financieros privaclos e Irwersores

extranjercs

• Congreso

• Adrntntstracion publica

• Poder Judicial

• Stndlcatos

• Parttdos politicos

• Medias de cormmfcactcn

• Gobierno Federal y goblernos locales

• Sector- prtvado

Impacto Publico de

las Refer-mas·Inmediato • Mediano y lar-goplazo

• Alta vtstbilidad publica

• Muyalto

Complejidad Tecnica

y Administ rativa de • Moderado a bajo

• Baja vistbllidad publica

• Ellminaclon permanente de las ventajas

espectales para clertos grupos

Naturaleza de los • "Correcclones temporales" ampliamente

Costos Politicos distrtbutdas en la poblaclon

Principal Desaffo del

Gobierno

• Gerenciamiento de [amacrceconomfa por elites • Desarrollo Instttuctonal altamente dependlente

tecnccrattcas en el gerenciamiento del sector publico media

Fuente: Nairn (1994).

242

EI proceso politico asociado al Estadio 2 promete ser, al menos, tan

dif fcil (sino mas dilfcil) como el proceso polit ico del Estadio l.Podemos leer

el conjun to de inte reses que son potencialmente a fectados en el proximo esta -

dio de reformas, como un quien es quien entre los grupos altamente organiza-

dos y con voz: maestros y sindicatos judiciales, los escalones mas altos de la

burocracia publica, los gobiernos provinciales y locales , los duefios y gerentes

de las empresas de servicios publicos recientemente privatizados y la nemesis

de Bil l Cl inton -el establishment medico. Las complicaciones ya son evidentes

en los pa ises que intentan avanzar en este sentido: los maestros de las escuelas

publicas y (especia lmente ) los empleados del sector de salud publ ica han esta-

do en una lucha serni-permanente contra los Presidenres Aylwin y Frei de

Chile, y 1 0 mismo esta empezando a ocurrir en Bolivia, bajo el Presidenre

Sanchez de Losada . Asimismo, ordenar las finanzas de los gobie rnos provin-

ciales, ca racterizados por gas ta r sin hrnit es, se convirtio en un dolor de cabeza

para Menem y Cavallo en Argentina, y sera una de las tare as mas dolorosas

que va a enfrentar Cardoso y su equipo en Brasil.

Tarnbien es asombroso 1 0 que Miles Kahler (1990) denornino la "pa-

radoja de la ortodoxia": mientras que e l primer estadio de las reformas irn-

plica un desmantelamiento del aparato estatal en muchas areas, e l segundo

estadio de reform as implica "volver a introduci r el Estado". La regulac ion, la

senten c ia judicia l y (en menor medida) la provi sion de se rvicios sociales son,

casi por definic ion, actividades gubernamentales. La cuestion, entonces, escomo fortalecer e l Estado sin perrnitir que se hinche nuevamente. Nafrn

(994) ci ta l a di st inc ion que prop one Pe ter Evans (1995) entre los "Estados

predatorios" (del cual e l Zaire de Mobu tu result a se r pa radigma) y los "Es-

tados desarrollistas" (del cual japon y Corea del Sur son buenos ejemplos),

Una pregunta clave para acadernicos y policymakers es como encaminar los

pafses recientemente reform ados lejos de los prim eros y acercarlos a una

version modernizada de los ult irnos.

En tercer y ultimo lugar, es de esperar que el proceso politico que

requiere e l Estadio 2 de reformas sea muy diferenre. La primera ola de cam-

bios fue reali zada , por 1 0 general , en si tuaciones de emergencia econornica.

Muchas de las medidas (como la estabilizacion monetaria y del tipo de cam-

bio) no requirieron de aprobacion parlamentaria; adem as, en las areas enque normalmente la requie ren (como la desregulacion 0 la reform a fiscal)

hasta los gobiernos dernocraricos pudieron recurrir al "gobierno de erner-

gencia por medio de decretos". En contraste, los cambios profundos en los

sist emas judic iales y regula torios (per e jernplo) diBci lmente puedan ser lle -

vados a cabo sin largas discusiones y la participacion del expertise tecnico de

los intereses afectados. A partir de ahora, el gobierno por consenso debe ser

243

Mariano T0lT1111;lSiAndres Velasco POSTData 5, La ccouornia polftica de las rclormas economic.is . ..



la norma. Esto nos recuerda otra distinci6n util -aquella entre la iniciaci6n

y consolidaci6n de las reformas- que enfat izan Rodrik (1994b) y Haggard

(1994). Segll11palabras de este ultimo autor, la consolidacion de las relor-

mas requiere de c c • •• Ia construcci6n de bases de apoyo en la legislatura y

entre los grupos de interes" (en Williamson, 1994). Es decir , el fortaleci-

rniento de la democracia estambien un componente necesario del proximo

estadio de las reforrnas".

Terminamos con una conjetura. Laproxima bifurcaci6n en este cami-

no no es entre sostener 0 abandonar cl primer estadio de las reform as. Parasorpresa de los acadernicos que buscan cortes abruptos y categorizaciones

limpias, habra pocos (si alguno) ejemplos de regrcso en masa a los controles

de precios y el proteccionismo, y mucho menos alplaneamiento cenrraliza-

do", La verdadera l lnea divisoria esrara entre aquellos paises que avanzan

impetuosamente con los cambios necesarios para convertirse en pr6speras

democracias capitalistas y los que permanecen en un status quo heterogeneo

caracterizado por 1 0 general por una performance econ6mica mediocre. Al-

gunos pafses -seguramente Espana, Portugal y Corea, y tal vez Chile y la

Republica Checa- parecen estar en el camino de esta segunda y mas diflci l

t ransici6n. Otros -Argentina, Colombia, Mexico y los dernas palses de la

Europa Central- podrian, con suerre, estar ahi pronto. Pero elcamino sigue

siendo, claramente, tan traicionero como siempre.

70 EItcrna mas general e importante, de lainreraccion entre laliberalizacion polltica y la

l ibera lizacion econornica , aparece agudamente resumido en Armi jo , Biersteker y

Lowenthal (1994), y esdiscutido por Nelson (1994b) , entre orros.

71 Lacuesrion acerca de lasolidez macrocconomica esmas dif icil de sor tear , porque hasta

los pafscs altarncnte avanzados, como ser Italia y Estados Unidos, no son invulnerables

a los cantos de lasirena en favor del populismo fiscal. Sobre las dificultades para sostener

politicas monerarias y f tscales estrictas en una economia recienrementc relorrnada, ver

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politicos de los resultados fiscales, verTommasi (1998).

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Mariano Tornmasi IAndres



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