L’action sociale intercommunale - AdCF · 2.3 - Un objectif essentiel : soutenir la participation...

L’action sociale intercommunale

Enjeux, réalités et perspectives d’évolution.

Septembre 2010

AdCF

Étude AdCF

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SommairePréface du président de l’UNCCAS, Patrick Kanner 4

Avant-propos du président de l’AdCF, Daniel Delaveau 5

Introduction - Quelle place pour l’intercommunalité dans l’action sociale locale ? 6

I - Les grands défis de l’action sociale locale 7

1.1 - Répondre à l’augmentation des besoins de garde d’enfants 7

1.2 - Accompagner le grand âge et prendre en charge la perte d’autonomie 7

1.3 - Soutenir des territoires plus exposés aux risques sociaux 8

II - Quelle territorialisation pour répondre aux enjeux sociaux ? 9

2.1 - Distribuer une aide sociale respectant l’égalité de tous les citoyens 9

2.2 - Développer une action sociale de proximité 10

2.3 - Assurer la pérennité et la lisibilité des interventions 11

Chapitre 1 - Réalités et fonctionnement de l’action sociale intercommunale 13

I - Les caractéristiques de l’action sociale intercommunale 14

1.1 - Des situations diverses 14

1.2 - Un engagement communautaire progressif 18

1.3 - Des défis à surmonter 21

II - La mise en œuvre d’une politique sociale communautaire 25

2.1 - L’élaboration d’une politique intercommunale 25

2.2 - Le CIAS, un outil de prédilection 28

2.3 - La contractualisation ou la tentative de clarification du rôle de chacun 31

Chapitre 2 - L’intercommunalité sociale : une action croissante et innovante dans les territoires 35

I - Un rôle déterminant dans l’accueil des plus jeunes 36

1.1 - Le développement des modes de garde : premier engagement des communautés 36

1.2 - La recherche d’une meilleure adéquation entre les besoins des familles et l’offre de garde 39

1.3 - L’accueil périscolaire et l’animation pour les jeunes 40

II - Un engagement réel pour l’aide aux personnes âgées 41

2.1 - Un rôle important dans le maintien à domicile 41

2.2 - Une implication croissante dans le développement de structures d’accueil 42

2.3 - Un objectif essentiel : soutenir la participation à la vie sociale 43

III - Vers un élargissement de l’action sociale communautaire 45

3.1 - La mobilisation de compétences plus traditionnelles au service de l’action sociale 45

3.2 - Une aide directe aux publics en rupture sociale 47

3.3 - Un engagement croissant pour la santé 48

Conclusion 51

Annexe - Évolution des besoins sociaux : quels défis pour les territoires ? 53

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Préface

Action sociale intercommunale ou comment conjuguer proximité et efficacité

Les élus locaux sont depuis longtemps les interlocuteurs privilégiés de nos concitoyens. Pour autant, le manque de moyens nécessaires à la mise en œuvre d’une véritable politique d’action sociale de proximité entrave bien souvent leur capacité à répondre aux attentes des usagers, et cela particulièrement en milieu rural. Le CCAS, lorsqu’il existe, en est alors réduit à sa plus simple expression.

Dans ces conditions, le recours à l’intercommunalité peut ouvrir de nouvelles perspectives. Au-delà de la démarche purement pragmatique qui consiste à mutualiser les moyens humains et financiers des communes concernées, l’intercommunalité sociale témoigne en effet d’une même volonté de rassembler, de fédérer les différents acteurs autour d’un projet de territoire dans lequel le social, en tant que facteur de cohésion territoriale, a toute sa place.

Au regard de ces nombreux avantages, l’UNCCAS s’est très vite montrée favorable au développement de l’intercommunalité sociale et à l’accroissement du nombre de centres intercommunaux d’action sociale. Sous son impulsion, la création des CIAS a ainsi été facilitée par la loi de cohésion sociale de 2005 et en quelques années, ce sont plusieurs dizaines de CIAS qui ont vu le jour, signe que les besoins sont réels, les attentes nombreuses et les volontés effectives.

Aujourd’hui au cœur des logiques de développement territorial, le CIAS est non seulement un lieu d’instruction de l’aide sociale mais plus encore un lieu de développement et d’animation de la préoccupation sociale. De fait, l’intercommunalité contribue à renforcer le maillage territorial et à satisfaire à l’exigence d’accessibilité des services fondamentaux pour tous, y compris sur des territoires jusqu’alors peu concernés, car trop faibles pour soutenir une action autonome. Lieu de confrontation des idées entre les acteurs, le CIAS permet la mise en œuvre d’une réelle stratégie de cohésion sur le territoire intercommunal.

La poursuite du développement de l’intercommunalité à vocation sociale amène naturellement à s’interroger sur la question récurrente de la territorialisation des politiques sociales. Pour l’UNCCAS, il ne s’agit pas de définir un territoire d’intervention universel mais simplement pertinent. Le CIAS témoigne de cette dynamique territoriale. Une dynamique qui réinterroge les acteurs locaux dans leurs pratiques et leur conception de l’action sociale locale. Une dynamique au croisement de trois exigences fortes exprimées par nos usagers : proximité, équité, qualité.

Patrick Kanner, Président de l’Union nationale des centres communaux et intercommunaux d’action sociale (UNCCAS)

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Avant-propos

La France de 2010 est, par bien des aspects, différente de celle des années 2000 et a fortiori de celle de l’après-guerre. L’allongement de la durée de la vie, la hausse du taux de natalité et la diversification des situations familiales et professionnelles ont des conséquences directes sur la forme et le contenu des aides et services publics à apporter. L’action sociale est devenue aujourd’hui un outil indispensable de protection et de cohésion qui concerne tous les citoyens.

Devant les grands enjeux sociaux qui se dessinent dans les territoires, la question de l’organisation des pouvoirs publics est essentielle pour assurer l’efficacité et la pérennité de l’action sociale, tout en garantissant l’égalité de tous. Champ d’intervention historiquement partagé entre l’État, les départements et les communes, les communautés en sont devenues, progressivement, des partenaires de plus en plus impliqués. En 2004, à la veille de la création d’une compétence optionnelle spécifique en la matière par la loi de cohésion sociale du 18 janvier 2005, 715 communautés disposaient déjà d’une compétence facultative dans ce domaine. En 2008, elles étaient 15 % de plus à s’engager dans cette voie.

La montée en puissance de l’action sociale communautaire et la reconnaissance législative qui l’a accompagnée, nécessitaient de s’interroger sur l’apport de cette compétence pour les territoires, de mieux comprendre son impact dans le quotidien des communautés et d’anticiper ses évolutions. C’est pourquoi l’Assemblée des Communautés de France a pris l’initiative de cette étude.

L’action sociale fait craindre à nombre d’élus une mise en œuvre trop complexe, trop coûteuse et finalement décevante au regard des effets attendus pour le bien-être des citoyens. Cette étude montre cependant que les politiques sociales initiées par les communautés se multiplient, dépassant les inquiétudes et hésitations initiales. Source de mutualisation et de proximité, la coopération intercommunale offre de nouvelles opportinités à l’action sociale locale pour répondre aux défis actuels et futurs dans ce domaine.

L’enquête réalisée auprès des communautés dénote également une évolution de leur rôle en la matière. S’écartant d’un simple rôle de financeur, l’action communautaire se traduit de plus en plus par de véritables projets de développement social du territoire. Une évolution qui met en exergue la contribution active des communautés aux politiques de cohésion.

Daniel Delaveau, Président de l’Assemblée des Communautés de France (AdCF)

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Introduction

Quelle place pour l’intercommunalité dans l’action sociale locale ?Le renforcement des initiatives communautaires en matière d’action sociale répond à une transformation globale de la demande. Les besoins qui s’expriment aujourd’hui en termes de services et d’accompagnement social changent et s’amplifient. Nouveaux et fruits de profondes évolutions démographiques et sociétales (cf. annexe), ils nécessitent des réponses ambitieuses et fondent aujourd’hui la réflexion autour d’une meilleure articulation des politiques sociales au niveau local.

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I - Les grands défis de l’action sociale locale

1.1 - Répondre à l’augmentation des besoins de garde d’enfants

Même si le vieillissement de la population se poursuit, la France est depuis 2005, avec l’Irlande, le pays le plus fécond de l’Union européenne et compte aujourd’hui plus de 11 millions d’enfants de moins de 14 ans. S’il faut se réjouir de ce petit « baby-boom », il signifie aussi à court terme une augmentation des besoins des familles.

Or, malgré un fort développement de l’offre de garde depuis les années 2000 1, les besoins non satisfaits demeurent considérables (entre 300 000 et 400 000 places). A titre d’exemple, 25 milliards d’euros ont été dépensés par l’ensemble des acteurs publics, en 2008, pour l’accueil des enfants de 0 à 6 ans, dont 7,4 par les collectivités territoriales et leurs groupements2.

Cependant, l’augmentation du nombre d’enfants est aussi une bonne nouvelle pour les territoires. L’existence d’une offre de services collectifs complète et de qualité à destination des familles est un élément indispensable à leur attractivité et représente, à moyen terme, un fort potentiel en terme de création d’emplois, tant publics que privés. A tendance inchangée, le Centre d’analyse stratégique évalue ainsi à 84 800 les créations nettes d’emploi dans le secteur de la petite enfance d’ici 2015, soit un taux de croissance annuelle de 1,6 %3.

1.2 - Accompagner le grand âge et prendre en charge la perte d’autonomie

Le vieillissement progressif de la population française constitue une tendance lourde que toutes les projections démographiques confirment depuis longtemps. Les personnes de 80 ans et plus seront environ 4 millions en 2020 et plus de 7 millions en 2050. De ce fait, les situations de dépendance physique et psychique, qui nécessitent le plus souvent un accompagnement continu et personnalisé pour la vie quotidienne, risquent de se multiplier.

Cette évolution démographique représente une opportunité pour le développement des territoires (200 000 créations d’emploi attendues d’ici 2015 dans les métiers du grand âge4), à la condition toutefois d’adopter une gestion sociale et culturelle globale du vieillissement5. Mais la prise en charge de la dépendance aura aussi un impact sur les finances publiques. Supportée principalement par les organismes de sécurité sociale, les départements et l’État, la dépense publique consacrée à la compensation de la perte d’autonomie atteint aujourd’hui 22 milliards d’euros, soit 1,1 % du PIB. Or, selon le rapport des sénateurs Philippe Marini et Alain Vasselle, en 2025, le vieillissement de la population pourrait engendrer des dépenses supplémentaires de l’ordre de deux à trois points de PIB 6.

1 - 3,3 % par an, en moyenne, entre 2004 et 2008, pour les places en accueil collectif, Direction de la recherche, des études de l’évaluation et des statistiques (DREES), « L’offre d’accueil collectif des enfants de moins de 6 ans en 2008 », Études et résultats, n°715, février 2010

2 - Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), « L’accueil du jeune enfant 2008 », Données statistiques, septembre 2009

3 - CAS-DARES, « les métiers en 2015 : prospective des métiers et des qualifications », janvier 2007

4 - Rapport d’information de Valérie Rosso-Debord, députée, relatif à « la prise en charge des personnes agées dépendantes », Assemblée nationale, n° 2647, juin 2010

5 - Rapport de Michel Godet, « Vieillissement, activités et territoires à l’horizon 2030 », Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (DATAR), octobre 2006, p. 229

6 - Rapport d’information sur « la prise en charge de la dépendance et la création du cinquième risque », Sénat, n°447, juillet 2008

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1.3 - Soutenir des territoires plus exposés aux risques sociaux

Malgré une augmentation importante du niveau et de l’espérance de vie au cours de ces 25 dernières années, les inégalités sociales, notamment liées à l’origine et à la situation géographique, ne se sont pas réduites 1. Depuis 2000, les inégalités de revenus mesurées par l’INSEE n’ont pas diminué et l’on constate une augmentation des écarts entre les revenus les plus élevés et les plus faibles. En outre, en termes de conditions de vie, les inégalités ont peu évolué ces dernières années pour 90 % de la population, même si elles se sont creusées avec les plus aisés2. La crise économique et financière amorcée en 2008 a, quant à elle, renforcé le sentiment de fragilité de la population, particulièrement parmi les classes moyennes. Les impacts territoriaux sont néanmoins variables, certains territoires ayant subi plus que d’autres la récession, selon l’Observatoire de l’économie et des institutions locales 3.

Aujourd’hui, deux profils de territoires illustrent le défi de la cohésion sociale dans les territoires :

- Les 751 zones urbaines sensibles (ZUS) comptaient 4,6 millions d’habitants lors du recensement de 1999. En 2007, dans ces espaces, la part des personnes vivant en dessous du seuil de pauvreté s’élevait à 33,1 %, contre 12 % dans le reste du territoire, un écart qui s’est creusé depuis 2006, selon le rapport de l’Observatoire national des ZUS pour l’année 2009.

- Onze millions d’habitants, soit 18 % de la population de France métropolitaine, résident dans « l’espace rural », tel que défini par l’INSEE. Si son degré d’enclavement est hétérogène, en moyenne, le taux de pauvreté monétaire est plus élevé dans l’espace rural (13,7 % en 2006, contre 11,3 % dans l’espace urbain).

1 - INSEE, « Indicateurs d’inégalités sociales », décembre 2009

2 - INSEE, « Les revenus et le patrimoine des ménages », avril 2010

3 - Laurent Davezies, rapport sur « La crise et nos territoires : un bilan provisoire », Observatoire de l’économie et des institutions locales (ŒIL), pour l’AdCF et la Caisse des dépôts et consignations (CDC), mars 2010

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II - Quelle territorialisation pour répondre aux enjeux sociaux ?

Comme toutes les politiques publiques qui ont fait l’objet d’un processus de décentralisation, l’action sociale répond également à une logique de répartition des compétences entre les différents échelons administratifs en fonction du principe de subsidiarité. Mais étant étroitement liée à d’autres champs de l’action publique (sanitaire, médico-social, économie, etc.), l’action sociale est un sujet dans lequel la détermination du bon échelon d’intervention est particulièrement délicate.

2.1 - Distribuer une aide sociale respectant l’égalité de tous les citoyens

À la différence de l’aide sociale légale apportée par l’État ou les départements, l’action sociale locale ne constitue pas un bloc uniforme de prestations. Pouvant couvrir de nombreux champs d’intervention et prendre des formes très diverses, l’action sociale mise en œuvre localement est facultative et dépend à la fois de la richesse de la collectivité, de sa taille, ainsi que de la volonté des élus. Comme le souligne l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) 1, si la décentralisation n’a pas introduit d’inégalités pour les prestations sociales légales, il en va cependant autrement en ce qui concerne l’action sociale facultative. Tout en ayant à cœur de promouvoir la cohésion sociale et la prévention des exclusions, celle-ci peut aussi aggraver des inégalités entre les habitants de territoires aisés et volontaristes et ceux de territoires où l’action sociale extra-légale est moins développée. La DREES, dans une étude de 2003, a ainsi relevé des disparités territoriales entre différents profils de départements (caractéristiques démographiques, fiscales, ainsi que les priorités en matière d’aide sociale) 2, posant la question de la conciliation entre le principe de libre administration et celui d’égalité.

Typologie des départements en matière sociale (1999 - 2001)

Source : DREES - enquête aide sociale, 2003

1 - IGAS, « Les politiques sociales décentralisées », Rapport annuel 2007-2008, novembre 2008

2 - DREES, « Les disparités départementales en matière d’aide sociale », Études et résultats, n°269, octobre 2003

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Source : DREES - enquête aide sociale 2003

classe 1classe 2classe 3classe 4classe 5

Source : DREES - enquête aide sociale 2003

Classe 1 : départements plutôt riches et urbains avec peu de bénéficiaires de l’aide sociale et un effort plutôt soutenu en matière d’aide sociale à l’enfance et aux personnes handicapées

Classe 2 : départements relativement pauvres avec un taux de chômage élevé et beaucoup de bénéficiaires de l’aide sociale

Classe 3 : départements proches de la moyenne nationale en termes de richesse, d’urbanisation et de démographie avec une aide sociale aux personnes âgées peu développée mais beaucoup de dépenses en insertion

Classe 4 : départements plutôt âgés, ruraux et relativement pauvres qui fournissent un effort soutenu en matière d’aide sociale aux personnes handicapées

Classe 5 : départements ruraux plutôt âgés dont les dépenses d’aide sociale sont dans tous les secteurs inférieures à la moyenne

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Conséquence intrinsèque de la décentralisation, plusieurs acteurs peuvent néanmoins atténuer ou corriger les disparités territoriales et garantir un accès équitable à l’action sociale :

- les compétences de l’État : malgré une forte décentralisation des politiques d’aide et d’action sociale, l’État reste compétent pour déterminer et contrôler l’organisation, les conditions et parfois même les modes de gestion des services sociaux locaux ou prestations telles que l’obligation faite aux communes de disposer d’un centre communal d’action sociale (CCAS).

- le rôle de coordinateur du département en matière d’aide et d’action sociale : l’acte II de la décentralisation a consacré le département comme coordonnateur de l’action sociale locale1. À ce titre, il doit définir et mettre en œuvre une politique d’action sociale complémentaire et adaptée aux problématiques de son territoire, en coordination avec les autres acteurs publics.

- l’action péréquatrice de l’intercommunalité : rôle dévolu à l’intercommunalité depuis 19922, la péréquation est une réalité dans les communautés, le taux de correction des inégalités de richesse pouvant aller jusqu’à 80 % par effet de mutualisation 3. Au-delà, l’action sociale communautaire est aussi un moyen d’harmoniser les prestations sur un territoire, réduisant ainsi les discriminations liées au lieu d’habitation pour leur attribution.

2.2 - Développer une action sociale de proximitéLa décentralisation de la compétence « action sociale » au profit du département s’est faite dans un souci de proximité, considéré comme mieux à même de soutenir les personnes en difficulté. Suffisamment proche des bénéficiaires sans subir de pressions trop fortes liées aux intérêts locaux, l’échelon départemental ne permet cependant pas l’accès du plus grand nombre aux dispositifs d’aides.

C’est aux communes, en tant que premier échelon de proximité, qu’il appartient de mettre en place un certain nombre de services pour apporter une réponse locale aux besoins de la population. Si elles n’exercent qu’une compétence résiduelle en matière d’aide sociale (essentiellement en matière d’instruction des dossiers), leur intervention est beaucoup plus importante dans le champ de l’action sociale. Par leur maillage territorial dense, les communes sont mieux à même de maintenir un contact direct avec les personnes les plus en difficulté qui n’ont pas la volonté de demander une aide ou qui n’ont pas conscience des prestations pouvant leur être attribuées. Si la commune peut gérer certaines de ses compétences en régie, la grande majorité privilégie le CCAS.

Cependant, l’organisation de l’action sociale souffre du morcellement communal français. Beaucoup de communes ont ainsi une dimension insuffisante pour permettre une action sociale efficace. La DREES relevait ainsi, en 2009, que 16 % des communes interrogées, pour la plupart à caractère rural et faiblement peuplées, ne mettaient en œuvre aucune politique sociale. Par ailleurs, si l’existence d’un CCAS est en principe obligatoire, près de 20 % des communes de moins de 5 000 habitants (qui représentent 84 % des communes françaises et 24 millions d’habitants) n’en disposent pas. Cet état de fait est d’autant plus dommageable que les territoires ruraux ne sont pas dépourvus de problématiques sociales et nécessitent des prises en charge spécifiques (cf. infra « La précarité du monde rural »).

Devant ce constat, l’intercommunalité peut être le moyen de dispenser une action sociale jusqu’alors insuffisante ou inexistante, en regroupant à un niveau supérieur des moyens financiers, humains ou matériels, mêmes modiques, pour répondre aux demandes exprimées sur le territoire. Sur les 2 601 structures intercommunales à fiscalité propre dénombrées en France, en 20104, 62 % déclarent ainsi mener des activités sociales 5.

1 - Article L. 121-1 du Code de l’action sociale et des familles

2 - Loi n°92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République instituant les communautés de villes et les communautés de communes

3 - AdCF, « Évaluation des effets redistributifs entre communes au sein des communautés », Étude d’Alain Guengant et Guy Gilbert, juillet 2007

4 - AdCF, « État de l’intercommunalité 2009 », janvier 2009

5 - BANATIC-DGCL, « Répartition des EPCI par compétence exercée au 1er juillet 2010 »

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2.3 - Assurer la pérennité et la lisibilité des interventionsPour être efficace, l’action sociale doit également, en plus d’être proche des bénéficiaires, être pérenne et lisible :

- la pérennité des actions menées permet aux services et travailleurs sociaux d’accompagner les usagers dans leur parcours personnel sur le long terme ;

- la lisibilité des dispositifs assure une meilleure identification par leurs bénéficiaires potentiels.

Cependant, ces deux éléments essentiels sont difficiles à garantir dans un contexte financier tendu et au vu de l’enchevêtrement actuel des compétences.

En effet, au niveau du département, le potentiel d’action, aussi large soit-il, se trouve aujourd’hui réduit du fait de difficultés financières croissantes. De nombreux rapports 1 font état d’un « effet de ciseau » résultant des évolutions divergentes entre les recettes fiscales et les dotations de l’État d’une part, et les dépenses liées aux allocations versées par les départements (RSA, APA, PCH et ACTP) d’autre part. Selon le rapport du groupe de travail sur la maîtrise des dépenses locales de mai 2010, si les dépenses sociales ne constituent pas l’ensemble des dépenses des départements, elles en forment toutefois une partie très significative (61 % du budget moyen de fonctionnement). En outre, le versement des allocations légales prend une part de plus en plus importante dans la dépense sociale nette des départements, leur laissant une marge de manœuvre limitée pour financer leur propre politique. En 2001, avant l’instauration de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), le poids des allocations représentait 11 % de la charge sociale nette, contre 22 % en 20092. Au niveau infra-départemental, la question du financement de l’action sociale mise en œuvre par les communes et leurs groupements se pose également. La question du gel des dotations de l’État aux collectivités pour 2011 inquiète les élus locaux pour le maintien de services de proximité de qualité, notamment vis-à-vis de l’inflation3.

Par ailleurs, l’organisation administrative de l’action sociale locale pèse sur sa lisibilité. La finesse du maillage territorial étant un enjeu essentiel pour l’accessibilité, les différents échelons ont mis en place des relais locaux qui peuvent faire redondance :

- l’État agit tout comme les collectivités territoriales au plus près de la population par le biais d’administrations déconcentrées (CAF, Pôle emploi) ;

- les départements ont souvent mis en place des « services déconcentrés » (maisons de solidarité, services départementaux d’action sociale polyvalents...) pour répondre le mieux possible à la nécessité d’être au plus près du public potentiellement bénéficiaire de son soutien ;

- les communes et leurs groupements distribuent leurs prestations par leurs propres services ou établissements publics.

La superposition des acteurs est source de complexité avec une répartition des rôles qui répond à différentes logiques. L’intervention de telle ou telle collectivité sera successivement justifiée par le bloc de compétence transféré, le type de public desservi, le caractère principal ou complémentaire de l’action ou simplement selon les partenariats établis localement entre les différentes institutions. L’IGAS constate ainsi que la répartition des compétences entre les différents services polyvalents ou spécialisés, engendre des difficultés, notamment entre le département et les CCAS où se rencontrent doublons ou dénis d’intervention4.

La désignation d’un acteur unique est difficilement envisageable pour une politique qui requiert un équilibre entre la proximité de la mise en œuvre et le recul nécessaire à une réflexion stratégique. Cependant, la répartition traditionnelle de ces rôles entre échelles départementale et communale montre aujourd’hui des signes d’insuffisance :

- les départements, lieu de la coordination, recherchent davantage de proximité ;

- les communes, lieu de la mise en œuvre, requièrent une mise en réseau ou un périmètre plus large pour des actions qu’elles ne peuvent pleinement organiser seules.

Dans ce contexte, l’échelle intercommunale apparaît comme un maillon intermédiaire indispensable à la connexion entre ces deux logiques.

1 - Conférence des déficits publics, rapport du groupe de travail sur la maîtrise des dépenses locales, présidé par le député du Val de Marne Gilles Carrez et le conseiller d’État Michel Thénault, mai 2010

2 - Observatoire national de l’action sociale décentralisée (ODAS), « Dépenses départementales d’action sociale en 2009 : vers l’impasse ? », juin 2010

3 - Lettre ARF, ADF, AMGVF, FMVM, AdCF et APVF adressée au Premier ministre le 23 juillet 2010

4 - IGAS, « L’intervention sociale, un travail de proximité », rapport annuel 2005, p.187

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Pourquoi estimez-vous l’échelon intercommunal pertinent pour développer une action sociale locale ?

La proximité est une donnée fondamentale pour l’ef-ficacité et la lisibilité de l’action sociale locale. C’est la raison pour laquelle, je pense qu’il est nécessaire d’affir-mer le rôle de l’intercommunalité. La multiplication des maisons départementales de la solidarité qui permet-tent en quelque sorte de « délocaliser » l’action sociale départementale au cœur des territoires n’est-elle pas d’ailleurs révélatrice d’une prise de conscience et d’une volonté départementale de privilégier un ancrage terri-torial plus petit ?

A l’échelle de la commune ou de l’intercommunalité, la structure concernée est à l’origine, à la fois de la conception du dispositif d’aide, de la détermination des critères d’accès à ce dernier et de son financement. On observe que cette souplesse permet aux dispositifs infra-départementaux d’apporter des réponses sociales adaptées à des problématiques sociales spécifiques. Mais, on observe aussi qu’en l’absence d’un centre intercommunal d’action sociale (CIAS), les petits villages ne sont pas financièrement en mesure d’égaler les dispositifs sociaux mis en œuvre à l’échelle intercom-munale. Seule la généralisation des CIAS permettrait de favoriser un meilleur accès à l’action sociale locale et romprait avec des inégalités constatées aujourd’hui entre les villes et les campagnes.

Dans votre rapport vous soulignez un enchevêtrement des compétences et un manque de coordination en matière d’action sociale locale. Quelles sont les différentes voies possibles pour améliorer cette situation ?

A l’action sociale publique bipolaire et complémentaire se surajoutent encore les différentes actions menées par les associations caritatives. La pluralité des acteurs fait que l’action sociale locale perd à la fois en visibilité et en efficacité mais également parfois en qualité. Pour rompre avec la mauvaise coordination des différents partenaires, je propose la mise en œuvre d’un système de pilotage à l’échelle intercommunale par une cellule de coordination réunissant l’ensemble des acteurs.

Appelée à devenir un pivot de l’action sociale locale, elle serait chargée de prendre le pouls social local, de formu-ler des recommandations lors de l’établissement du pro-jet de développement d’action sociale locale, de conce-voir ou adapter les dispositifs opérationnels, d’assurer la circulation de l’information entre les partenaires… Déjà les CCAS/CIAS interviennent en appui des dépar-tements, notamment pour ce qui concerne l’instruction de dossiers de demande d’aide. Pourquoi ne pas envi-sager qu’ils deviennent des interlocuteurs uniques, clai-rement identifiés, connaissant l’ensemble des aides mo-bilisables sur leur territoire, qu’elles soient publiques ou privées ? Largement implantés, ils assurent un maillage très fin du territoire national et s’imposent naturel-lement pour remplir ce rôle d’interlocuteur unique qui, sans prendre la place des autres intervenants, pour-raient guider les bénéficiaires et devenir l’interface de l’action sociale locale : des « guichets uniques virtuels ».

Si l’action sociale est un domaine de plus en plus investi par les communautés, l’importance des politiques communau-taires menées en la matière est très variable selon les terri-toires et le choix de la compétence optionnelle « action so-ciale d’intérêt communautaire » est encore minoritaire. Que manque-t-il aux communautés pour s’engager davantage ? S’il est un enjeu que l’intercommunalité peut relever dès aujourd’hui en remplissant pleinement son rôle, c’est celui de la réduction des inégalités territoriales et socio-économiques par le biais de l’action sociale. Il s’agit d’une question de mobilisation et de volonté po-litique. Le maire est toujours fortement engagé et im-pliqué pour le bien-être de ses habitants. C’est là qu’il puise la raison d’être de son engagement politique et citoyen.

Il ne faut toutefois pas oublier que l’intercommunalité est un échelon territorial encore très récent, appelé à voir ses compétences évoluer. Rien n’est encore figé et je suis certaine que le développement de l’action so-ciale à l’échelle intercommunale, parce qu’elle est ga-rante d’une solidarité plus efficace mais aussi plus égali-taire, s’imposera au fil du temps comme une évidence.

entretien

Caroline Cayeux, présidente de la communauté d’agglomération du Beauvaisis Auteur du rapport remis au Premier ministre sur « L’expérience beauvaisienne du plan d’harmonie sociale au service du renforcement de l’efficacité de l’action sociale locale », avril 2009

Chapitre I

Réalités et fonctionnement de l’action sociale intercommunaleSuite à la loi de cohésion sociale et la reconnaissance du rôle des communautés via la création d’une compétence optionnelle spécifique dite « action sociale d’intérêt communautaire », le développement de cette dernière peut paraître relativement faible et très hétérogène. Cependant, l’observation de l’évolution de cette compétence ne donne qu’un point de vue très partiel de l’engagement des communautés dans ce domaine. Pour beaucoup de celles déjà constituées en 2005, une compétence facultative a suffi à fonder juridiquement leurs actions en la matière.

Afin de s’adapter aux configurations locales, les choix des communautés ont été très hétérogènes, tant en termes de compétences transférées que d’outils développés. Dresser un état des lieux de l’action sociale intercommunale constitue donc un exercice délicat. Néanmoins, à l’issue d’une enquête effectuée auprès des communautés au printemps 2010, il est désormais possible de se représenter l’action sociale communautaire comme un champ d’intervention varié et ambitieux, mais dans lequel beaucoup de projets restent à entreprendre.

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1 - Les caractéristiques de l’action sociale intercommunale

Méthodologie de l’enquête AdCF « L’intercommunalité sociale en 2010 »

Les analyses ont été effectuées à partir de 160 réponses retournées par 135 communautés de communes (soit 84 % - répartition nationale 92 %) et 25 communautés d’agglomération (16% - répartition nationale 6 %), composant ainsi un échantillon globalement représentatif de l’intercommunalité française. Il n’est pas à exclure que les communautés répondantes figurent parmi les plus engagées dans le domaine de l’action sociale.

L’échantillon se compose de la manière suivante : - 61 communautés ont moins de 10 000 habitants ; - 69 ont entre 10 000 et 49 999 habitants ; - 21 ont entre 50 000 et 99 999 habitants ; - 8 ont plus de 100 000 habitants.

1.1 - Des situations diversesQu’il s’agisse de ses fondements, du choix des compétences transférées ou de son articulation avec les autres politiques sociales locales, l’intervention communautaire n’en est pas au même stade selon les territoires.

Des fondements statutaires hétérogènes

Si la compétence optionelle action sociale est de plus en plus transférée aux communautés de communes et d’agglomération (33 %), force est de constater que beaucoup de communautés interviennent encore aujourd’hui par le biais d’une compétence facultative (31 %) ou sous couvert d’une autre compétence optionnelle (13 %).

Nature juridique des compétences des communautés dans le champ social

Nature juridique des compétences des communautés dans le champ social

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Compétence facultative

Autre compétence optionnelle

Action sociale d'intérêt

communautaire

31 %

33 %

13 %

Source : AdCF « L’intercommunalité sociale en 2010 »

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Ces résultats s’expliquent notamment par un engagement intercommunal plus ou moins mature en la matière. En effet, la compétence facultative est jugée suffisante pour les communautés dont les communes membres agissent de concert seulement lorsqu’un projet ou un intérêt commun fort se dégage sur une question précise. A contrario, celles qui ont défini une politique sociale à l’échelle de leur territoire au moyen d’un programme, plan, schéma ou objectif chiffré, sont 65 % à intégrer cette compétence dans la liste de leurs compétences optionnelles.

Des différences s’observent également, en amont, dans le choix de la structure porteuse. En effet, des initiatives sont parfois développées par des pays ou des syndicats qui apportent localement une solution plus adaptée ou plus rapide aux besoins à pourvoir. Selon une enquête de l’Association de promotion pour la fondation des pays (APFP), 53 % des pays se sont dotés d’un schéma de services à la population afin d’améliorer l’offre dans de nombreux domaines, y compris en matière d’action sociale1. Enfin, au 1er janvier 2010, 549 syndicats exerçaient des activités sanitaires et/ou sociales2.

Les raisons expliquant le recours à une autre institution que la communauté pour conduire une action sociale intercommunale varient d’un territoire à l’autre. Il peut être tantôt la conséquence d’un périmètre communautaire trop étroit, tantôt le fruit d’une absence de consensus sur la question entre les communes membres ou bien encore la volonté d’intégrer au projet des communes extérieures, et parfois, simplement parce qu’elle préexistait à la création de la communauté.

Pays de Gâtine : le choix d’une démarche de coordination collective des services à la personne

Créé en 1976, sous la forme d’un syndicat mixte, le pays de Gâtine, qui représente un tiers du territoire des Deux-Sèvres, est rapidement devenu un espace de projet permettant de mettre en commun des moyens d’ingénierie et d’animation, sans toutefois se substituer aux porteurs de projets locaux.

Correspondant à un bassin de vie rural et vieillissant (30% de la population avait plus de 60 ans au début des années 2000), le pays a souhaité attirer et maintenir une population active en favorisant une action sociale transversale et globale. Dans le cadre d’un projet EQUAL, labellisé en 2005, le pays a créé un programme de développement des services à la personne intitulé « Des gens au service des gens ».

Menée avec onze autres partenaires déjà implantés sur le territoire (département, CAF, MSA, centres sociaux, etc.), l’action vise à établir un état des lieux partagé et engager un vaste chantier d’expérimentations. Plusieurs volets sont alors déclinés pour compléter l’offre de garde de la petite enfance, repenser le maintien à domicile des personnes âgées et développer l’accès, la formation et la qualification des métiers des services à la personne, avec un budget de 530 000 €, pris en charge pour moitié par le Fond social européen (FSE).

Si le programme d’expérimentations soutenu par le FSE a pris fin en 2008, la démarche ayant suscité des pistes de coopération durables, le pays poursuit son action en s’appuyant sur les acteurs déjà en place (associations, centres sociaux, CCAS). Ce degré important de coopération qui avait déjà été souligné lors de l’évaluation des résultats de l’expérimentation, a permis de rassurer les élus sur leurs capacités de mutualisation. Les communautés sont ainsi très présentes dans l’après-EQUAL pour pérenniser des services qu’elles n’auraient pas créé isolément telle que la garde d’enfants en horaires décalés. Ainsi, les six communautés proposent à leurs habitants 70 heures de garde par mois chacune, pour un budget de 4 000 €.

Par ailleurs, l’engagement collectif au niveau du pays a aidé à franchir le pas de l’intercommunalité et a incité des communautés à se rapprocher davantage. Pour chaque axe de développement, des élus référents sont désignés afin de garder un lien de proximité avec les territoires. En outre, grâce à une convention signée avec l’université de Poitiers, « un délégué par communauté (élu ou cadre administratif) pourra suivre une formation diplômante de niveau master sur la thématique du dialogue social territorial, renforçant d’autant plus les liens entre échelons de décision », précise Didier Delouvée, vice-président de la communauté de communes du Val d’Egray.

1 - APFP, « Les services à la population au service de l’aménagement du territoire et du développement durable », enquête menée auprès de 60 pays sur 370 sollicités, juin 2010

2 - BANATIC-DGCL, « Identification des groupements par compétence », 2010

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Une prise de compétence variant selon le profil de la communauté

Que l’action s’exerce au moyen d’une compétence facultative ou optionnelle, que le projet soit porté directement par la communauté ou indirectement par le soutien à une autre structure, un constat demeure : l’action sociale communautaire concerne davantage les communautés de communes ou les communautés d’agglomération de moins de 50 000 habitants, que les groupements de taille plus importante.

Nombre de communautés compétentes en matière sociale selon leur nombre d’habitantsNombre de communautés compétentes en matière sociale, selon la taille de la communauté

(en nombre d’habitants)

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50 000 et plus20 000 à 49 99910 000 à 19 9995 000 à 9 999moins de 5 000

59 %

77 %73 %

59 %

38 %


En matière de transfert de la compétence action sociale, les communautés déclarant ne pas avoir conduit de réflexion sur le sujet représentaient 52 % des communautés d’agglomération de l’échantillon, contre seulement 37 % des communautés de communes. Ces écarts expriment un besoin plus marqué au sein des communautés de communes, souvent situées en dehors des zones périurbaines et des franges, de développer une offre que leurs communes membres n’avaient pas les moyens de créer ou qu’elles ne pouvaient améliorer seules (63 % des réponses recueillies). Pour les communautés d’agglomération, en revanche, les motivations divergent davantage. Même si la création d’un service que les communes ne pouvaient créer seules constitue également la principale raison invoquée (40 %), la volonté d’augmenter l’offre de services (32 %) et de mieux répondre aux exigences réglementaires (20 %) sont aussi des motivations importantes.

Principales motivations de l’engagement communautaire en matière d’action socialePrincipales motivations de l’engagement communautaire en matière d’action sociale

Créer des services ou équipements

nouveaux

Répondre à une problématique sociale partagée

Augmenter l’offre de services existante

Rationalisation, économies d’échelle

Mieux satisfaire aux exigences réglementaires

Autres (souhait d'un financeur,

fusion…)

Communautés d'agglomération

Communautés de communes

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La différence entre communautés de communes et communautés d’agglomération s’observe également dans le choix des domaines investis. Les communautés de communes reçoivent ainsi très fréquemment des compétences en matière de petite enfance (73 %). Tandis que les communautés d’agglomération sont moins nombreuses à intervenir pour développer une activité que leurs communes membres ont les moyens d’assurer elles-mêmes de manière satisfaisante. En revanche, en matière d’aide au logement, les rapports s’inversent puisque 60 % des communautés d’agglomération ont reçu des compétences en la matière contre seulement 39 % des communautés de communes.

Champs de compétence investis selon le type de communautéChamps de compétence investis selon le type de communauté

Famille et petite enfance

Personnes âgéesLogement et hébergement

Personnes handicapées Solidarité et insertion Santé et prévention0

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Communautés d'agglomération

Communautés de communes

73 %

32 %

60 %

24 %20 %

28 % 28 %

39 %35 %

13 %

33 %

17 %


Agglopolys, communauté d’agglomération comptant 26 communes et près de 96 000 habitants, ne connaît pas une répartition homo-gène de sa population. Blois,

la ville-centre, accueille plus de la moitié des habitants tandis que 13 communes en ont moins de 1 000 chacune. Cette répartition de la population soulève des problé-matiques sociales à la fois urbaines et rurales, la com-munauté pouvant gérer dans le même temps une opé-ration de renouvellement des quartiers urbains et un programme d’accompagnement des personnes âgées en zone rurale. Cette situation n’a cependant pas em-pêché la communauté d’opter, dès 2005, pour l’action sociale d’intérêt communautaire, comme l’explique Christophe Degruelle, le président d’Agglopolys.

Malgré les fortes disparités présentes sur votre territoire vous avez néanmoins choisi de communautariser l’action sociale. Pourquoi ?

Le transfert de la politique de la ville à l’échelle com-munautaire avait suscité un débat important compte tenu de la prépondérance de la ville-centre sur le sujet. La communautarisation de l’action sociale et la créa-tion d’un CIAS n’a pas engendré autant de difficultés. Les élus considèrent que la solidarité intercommunale doit se décliner dans toutes les compétences, y com-

pris l’action sociale. En un sens, ce nouveau transfert effectué en 2005 a continué à faire souffler l’idéal communautaire. Par ailleurs, certaines problématiques telles que la prise en charge des personnes âgées, dépassent le clivage urbain/rural et nécessitent une réponse communautaire. En revanche, il est vrai que la diversité de nos territoires nous oblige à adapter nos moyens d’action.

Dès lors, comment procédez-vous pour construire une action sociale communautaire cohérente ?

Nous avons doté notre CIAS d’un conseil de dévelop-pement social pour réfléchir à notre politique sociale communautaire et proposer des évolutions. Ce conseil contient une centaine de membres issus de toutes les communes et est présidé par une élue communau-taire qui est aussi conseillère générale. Ce qui facilite le dialogue avec le département.

Sur le terrain, le CIAS a aujourd’hui remplacé tous les CCAS qui existaient au sein des communes même si certaines d’entre elles craignaient une perte de proxi-mité avec les usagers. Pour conserver ce lien, deux antennes ont été ouvertes, à Blois et à Vineuil. D’autres communes ont maintenu une commission sociale locale au sein de leur mairie, mais nous réfléchissons à créer d’autres unités locales pour améliorer l’accès des habitants aux services et prestations du CIAS.

entretienLa communauté d’agglomération de Blois : l’action sociale communautaire appliquée à un territoire hétérogène

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Mais lorsque coexistent simultanément espaces urbains et espaces ruraux au sein d’une même communauté (communautés des franges urbaines, communautés périurbaines, communautés à dominante rurale avec une grande ville-centre), les choix des élus doivent tenir compte des problématiques plus spécifiques à chaque population pour adapter la réponse communautaire. Assurer l’égalité d’accès aux aides communautaires peut alors signifier l’instauration de traitements différenciés selon la commune.

1.2 - Un engagement communautaire progressifIl serait erroné de penser que la loi du 18 janvier 2005 a initié la mise en place des politiques d’action sociale à l’échelle des communautés. En réalité, l’essor du rôle de l’intercommunalité dans ce domaine est le fruit d’un engagement ancien et progressif.

Une intervention ancienne

La loi de cohésion sociale de 2005 ne marque pas les débuts de l’action sociale intercommunale, puisque selon l’enquête de l’AdCF, 58 % des communautés ayant répondu avaient déjà une compétence facultative en matière d’action sociale avant 2005 et parmi elles, près de la moitié avaient fait ce choix entre 1990 et 2000. Leurs compétences étaient alors majoritairement destinées à assurer un ou plusieurs services ou mener une action précise ne pouvant pas être assurée à l’échelle communale (petite enfance, portage de repas à domicile, chantier d’insertion, etc.).

Communautés disposant d’une compétence en matière d’action sociale, par région, en 2004

Guadeloupe

Guyane

Martinique

Réunion

Communautés disposant d’une compétence en matière d’action sociale, par région, en 2004

Immobilier d’entreprises

En % des communautés

Moyenne France : 29 %

moins de 27 %

27 à 33 %

33 % et plus

Source : AdCF, « État des lieux de l’intercommunalité en 2004 »Source : AdCF, « État des lieux de l’intercommunalité en 2004 »

Par ailleurs, même en l’absence de compétence, les préoccupations sociales sont souvent sous-jacentes dans les communautés qui agissent par le biais d’autres champs comme l’habitat, la politique de la ville ou la culture. Les communautés investissent alors, à partir de ces compétences originelles, des domaines d’action connexes pour mener ou soutenir des initiatives assimilables à de l’action sociale (hébergements d’urgence, aide au logement étudiant, etc.).

Ces interventions illustrent le lien existant dès les origines de l’intercommunalité entre la dynamique de projet et l’action sociale. Ainsi, parmi celles qui ont pris une compétence optionnelle en la matière depuis 2005, 50 % ont fait ce choix pour clarifier leurs précédentes interventions dans ce domaine.

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Juridiquement, la distinction entre compétences facultatives et optionnelles en matière sociale ne devrait plus avoir d’impact en cas de fusion. Le projet de loi de réforme des collectivités territoriales inclut en effet des dispositions qui harmonisent les modalités de reprise des compétences. Qu’elle soit optionnelle ou facultative, la compétence devra faire l’objet d’une négociation entre les communautés pour décider de sa reprise dans le nouvel ensemble issu de la fusion.

Une intervention qui donne satisfaction

Les attentes et ambitions étaient fortes en 2005 suite à l’adoption de la loi. Ainsi, dans une enquête publiée par la Gazette des communes, des départements et des régions, la même année, 76 % des maires considéraient que l’échelon intercommunal leur permettrait de mener une politique plus efficace1.

Selon l’enquête menée par l’AdCF, en 2010, le bilan apparaît positif. Même si les communautés manquent de recul pour évaluer la mise en œuvre de leurs compétences (43 % ne se prononcent pas sur la question de l’évaluation), elles sont très majoritairement satisfaites d’avoir franchi le cap. 44 % des communautés ayant la compétence optionnelle estiment ainsi ce transfert satisfaisant, voire très satisfaisant.

1 - La Gazette des Communes, 10 janvier 2005, n°1772

La communauté de com-munes de Meurthe-et-Moselle regroupe 40 communes et ras-semble 11 500 habitants. Pré-curseur, en 1975, soit bien

avant que l’intercommunalité sociale ne soit reconnue par les textes, une étude du territoire intitulée « Livre blanc pour des idées noires » dresse un bilan pessimiste et propose comme antidote la mutualisation des moyens en matière sociale. En 1978, l’association « défense du canton de Colombey » est créée afin de développer des services et infrastructures sociales communes. Cette structure marque le début d’une intercommunalité croissante avec la création d’un SIVOM, transformé en district, puis en communauté de communes, en 2001. Les projets se sont multipliés au fil des années : dévelop-pement d’un service de soins infirmiers à domicile, puis d’une MARPA (médicalisée puis transformée en EHPAD), mise en place de chantiers d’insertion, création d’un RAM, etc. Le pôle de développement social est actuelle-ment composé d’une vingtaine de membres et repré-sente près de 10 % des dépenses de fonctionnement de la communauté

entretien avec Christian Daynac, président de la communauté de communes du pays du Colombey et Sud toulois

Contrairement à d’autres territoires, l’action sociale com-munautaire fait l’objet d’un large consensus au sein de votre communauté de communes. Comment l’expliquer ?

Les conclusions du Livre blanc de 1975 étaient très évocatrices. Il fallait faire quelque chose au risque de voir

le territoire s’éteindre. L’adhésion de tous à ces projets a été naturelle car leur concrétisation était indispen-sable et les communes ne pouvaient le faire seules. Par ailleurs, nous prenons également soin de ne pas réser-ver au seul conseil communautaire la réflexion sur les projets entrepris. Nous avons mis en place des commis-sions consultatives, dans lesquelles siègent des élus mais également d’autres acteurs de l’action sociale et des res-ponsables de la société civile. Les orientations sont fixées après consultation d’une « assemblée générale de pays » qui regroupe élus et membres de ces comités.

Les projets portés depuis 1978 sont nombreux. Comment une communauté rurale aux moyens limités a-t-elle procédé pour les mener à bien ?

Il est vrai que les investissements sont importants. Il y avait même parfois des inquiétudes de certains partenaires financiers sur la viabilité de certaines structures en milieu rural tel que l’EHPAD, qui a représenté à lui seul un investissement de 3 400 000 €. C’est pourquoi, si la communauté gère directement certains dispositifs comme les chantiers d’insertion, nous avons fait le choix d’autonomiser le plus tôt possible certaines structures afin d’associer plus facilement d’autres partenaires sans se préoccuper du fonction-nement quotidien. Deux GIP, dans lesquels la commu-nauté est représentée par le biais du CIAS, gèrent ainsi l’établissement de service d’aide par le travail et l’EHPAD. Pour celui-ci, une réflexion sur un nouveau parte-nariat avec un autre établissement est d’ailleurs en cours, afin d’aller plus en avant dans la mutualisation des moyens, probablement via un groupement de coopéra-tion sociale et médico-sociale.

entretien

La communauté de communes du pays de Colombey et Sud Toulois : pionnière de l’action sociale intercommunale

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Évaluation du transfert de compétence en matière d’action sociale

Évaluation du transfert de compétences en matière d’action sociale

Sans réponse

Très satisfaisant

Satisfaisant

Assez satisfaisantInsuffisant

37 %43 %

9 %

7 %

4 %


Selon les témoignages de plusieurs communautés recueillis au cours des entretiens, lorsque le transfert a été jugé assez satisfaisant ou insuffisant (13 % des communautés), la déception résulte davantage d’un transfert partiel qui empêche une véritable mutualisation coordonnée, plutôt que d’une inadéquation du périmètre intercommunal. 61 % des communautés jugent, au demeurant, l’intercommunalité comme un échelon adapté pour mener une telle politique.

Le fait que l’action sociale communautaire ait rempli avec succès l’un des premiers objectifs du transfert, à savoir l’amélioration de l’offre existante de services, explique sans doute aussi cette satisfaction. En effet, si 41 % des communautés sont motivées par la volonté d’augmenter et d’améliorer les actions préexistantes, elles sont 35 % à considérer que le transfert, une fois accompli, y a fortement contribué.

Une intervention qui monte en puissance

Le fait qu’une minorité de communautés ait choisi la compétence à titre optionnel est aujourd’hui un constat qui ne doit pas méprendre sur l’engouement réel pour une action sociale communautaire. Deux observations permettent en effet de prévoir un essor important de cette compétence dans l’avenir.

D’une part, un certain nombre de communautés qui ne possèdent qu’une compétence facultative ou qui n’exercent aucune compétence sociale, ont néanmoins une réflexion engagée sur le sujet. 15 % d’entre elles font état d’un transfert de compétence en préparation, la plupart souhaitant y parvenir dans moins de 3 ans.

37 % des communautés déjà compétentes souhaitent d’autre part, poursuivre l’intercommunalisation de l’action sociale, considérant qu’elles n’exercent pas suffisamment de compétences. En revanche aucune ne souhaite un retour, même partiel, des compétences transférées vers les communes.

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Après deux années de préparation, la communauté de communes de Bièvre Est saute le pas

Située aux portes de Grenoble, cette communauté de 19 000 habitants doit se voir transférer, en 2010, la compétence « Petite enfance, enfance, jeunesse, famille » pour deux raisons majeures :

- le souci de clarifier le paysage intercommunal du territoire. Il existait un syndicat intercommunal qui développait déjà des actions d’animation sociale, mais qui ne regroupait que 11 communes sur les 13 qui composent la communauté ;

- l’évolution des besoins de plus en plus marquée dans le domaine de la famille. La proximité avec l’agglomération de Grenoble a petit à petit « rurbanisé » le territoire, engendrant une forte croissance de la population et de la demande de services.

En outre, suite à un diagnostic de territoire réalisé en 2008, avec un comité de pilotage composé de représentants de la communauté, d’un syndicat, de la CAF et du service PMI du département, un schéma d’équipements et de services à l’échelle de la communauté a été réalisé. Il préfigure une communautarisation de tous les services, jusqu’ici gérés par les communes et le syndicat (2 crèches, 2 centres de loisirs et 2 centres sociaux représentant un effectif de 40 employés permanents et environ 900 000 € de dépenses). Il doit devenir un outil de coordination global et évolutif.

1.3 - Des défis à surmonter

Apaiser les craintes des élus municipaux

Si les contraintes politiques sont difficilement mesurables, elles n’en sont pas moins réelles. Le manque de consensus politique sur l’utilité de mener une action sociale intercommunale (28 %) et la crainte d’une perte de pouvoir des élus communaux (19 %) sont aujourd’hui cités comme les principaux freins au développement de la compétence sociale.

Principaux freins à la réalisation d’un transfert de compétence (selon les communautés n’ayant aucune compétence sociale)

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Réticence de partenairesComplexité technique et juridique du transfert

Complexité de l'évaluation des besoins

sociaux

Crainte des élus communaux

d'une éventuelle perte de pouvoir

Perplexité des élus communaux sur l'utilité

d'une action sociale communautaire

Principaux freins à la réalisation d’un transfert de compétence (selon les communautés n’ayant aucune compétence sociale)

28 %

19 %

14 %

8 %6 %


22

Ces inquiétudes peuvent avoir plusieurs causes et se rencontrent souvent lorsque la question d’un transfert de compétence vers la communauté se pose, quel qu’il soit (crainte d’une forme d’impérialisme de la ville centre, manque de volonté de la part de responsables appelés à collaborer, etc.). Cependant, en matière sociale, d’autres considérations peuvent s’ajouter. Ainsi, un fort déséquilibre de population ou de poids économique entre des communes membres peuvent faire craindre de supporter les difficultés sociales de populations fragilisées originaires d’autres communes. Parfois, la perte du lien de proximité entre élus municipaux et citoyens est redoutée.

Si ces craintes renvoient à la question plus large de la gouvernance intercommunale, elles sont néanmoins à relativiser pour deux raisons. D’une part, l’intercommunalité est le plus souvent un lieu de débat propice à l’émergence d’un consensus sur des enjeux sociaux dépassant l’échelon communal. D’autre part, le transfert de compétence a très souvent pour principale vocation de créer ou renforcer, à un niveau collectif, une action communale. Dès lors, consentir à un transfert revient pour l’élu municipal à transférer un pouvoir qu’il ne pouvait exercer matériellement.

Pour apaiser ces inquiétudes, nombreuses sont les communautés qui ont dans un premier temps choisi de s’engager sur les sujets recueillant l’entente la plus large sans pour autant exclure une poursuite du transfert de compétences sociales par la suite. Un tiers des communautés ayant répondu n’exercent ainsi qu’une ou deux compétences en matière sociale et il arrive fréquemment que soient partagées, au sein d’une même compétence, certaines actions entre communauté et communes.

Comment l’action sociale com-munautaire est-elle née sur votre territoire ?

Comme beaucoup de territoires périurbains, nous avons perçu, au début des années 2000, de nouvelles problé-matiques liées à la petite enfance. Une demande so-ciale différenciée émergeait et ne pouvait être satisfaite à l’échelle des communes mais la réflexion n’était pas encore assez mûre pour franchir le pas. Des communes craignaient notamment qu’un transfert de compétence en matière sociale ne les dépouille trop fortement.

Une étude réalisée en 2003 a confirmé ce que nous pressentions déjà et la communauté a finalement pris en charge des compétences très ciblées dans ce do-maine, deux ans plus tard.

Les réticences initiales sur le transfert de compétence se sont peu à peu estompées et vos champs d’action se sont diversifiés. Comment avez-vous procédé ?

En matière d’intercommunalité, un petit consensus est toujours plus efficace qu’un passage en force. Nous avons donc choisi de communautariser la petite en-fance (0 à 3 ans, hors du cadre scolaire). L’exercice de la

compétence est encadré par un schéma intercommu-nal qui identifie les vrais besoins qui ne pouvaient être satisfaits au niveau des communes et fixe précisément le niveau d’équipement à partir duquel une structure est du ressort communautaire.

En prenant le temps de l’expérimentation avant de consolider une compétence et éventuellement de l’élar-gir, la valeur ajoutée est visible et le débat sur les com-pétences devient secondaire. Cette politique des petits pas permet de montrer que l’action sociale communau-taire est un transfert « gagnant-gagnant ».

Quel est, selon vous, l’élément indispensable à une action sociale communautaire pertinente ?

Nous avons posé comme préalable à chaque action, l’élaboration d’un schéma permettant de prévoir les évolutions plutôt que de les subir. Développer les com-pétences communautaires au fil de l’eau, en fonction de la manifestation des besoins, comme le soutien à une association défaillante, c’est risquer d’être mis en difficulté par des contraintes financières ou politiques non prévues. Cette anticipation permet notamment de passer le cap des élections municipales sans inquiétude pour l’évolution des compétences sociales.

entretien

Entretien avec Françoise Gatel, présidente de la communauté de communes du pays de Châteaugiron

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Assurer le financement de l’action sociale communautaire

Si l’action sociale communautaire permet en premier lieu d’offrir aux habitants des prestations et services que les communes ne pouvaient gérer elles-mêmes, la conséquence en est aussi un accroissement de la pression financière sur les communautés. Il n’est alors pas surprenant d’observer que la réalisation d’économies est citée en dernier dans la liste des effets positifs induits par la communautarisation de l’action sociale (12 % des communautés).

Plusieurs communautés ont souligné au cours des entretiens la difficulté de soutenir dans le temps une montée en charge financière, parfois sous-estimée, lors du transfert de compétence. En revanche, elles observent une réponse plus adéquate aux problématiques sociales du territoire (43 %), le développement des partenariats avec d’autres institutions ou une amélioration de la qualité des services et des prestations (35 %).

Effets positifs de la communautarisation de l’action sociale (en nombre de communautés)

Effets positifs de la communautarisation de l’action sociale(en nombre de communautés)

0

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beaucoup

un peu

aucun effet

Meilleure visibilité de la communauté

Développement de l'attractivité

du territoire

Développement du partenariat

Amélioration de la qualité de service

Meilleure visibilité des services

Meilleure réponse aux problématiques

du territoire

Économies d'échelle

20 %

39 %

57 % 58 %

38 % 31 %

66 %

20 %

61 %

15 %

46 %

6 % 6 %

36 % 35 %

9 %

52 %

6 %

54 %

32 %


Il n’a pas été possible d’établir, au cours de l’enquête, une analyse précise des coûts et bénéfices de cette compétence tant les situations sont hétérogènes. Il faut également souligner qu’une part importante des gains en la matière est d’ordre qualitatif, donc difficile à chiffrer. Néanmoins, deux paramètres seront déterminants sur le coût futur d’une compétence sociale mise en œuvre à l’échelle communautaire.

D’abord, le cofinancement des projets portés par la communauté constitue bien souvent une condition essentielle à sa réalisation et peut se matérialiser sous la forme de fonds européens, appels à projet (ex : pôles d’excellence rurale), subventions de partenaires institutionnels (CAF, département).

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Dans le Vaucluse, un dispositif contractuel unique associe département et communautés

Au sein du département du Vaucluse, existe, depuis 25 ans, un dispositif qui vise à financer de manière mieux coordonnée les projets communautaires structurants, notamment dans le domaine de la petite enfance. L’assemblée départementale arrête, tous les trois ans, une enveloppe pour soutenir les projets des communautés sous la forme d’une dotation annuelle. Sa répartition s’effectue suivant des critères préétablis : population pour les petites communautés de communes ou population et potentiel fiscal pour les communautés de taille plus importante. Pour l’exercice 2009-2011, le soutien peut ainsi aller de 7 500 € à 80 000 € par an suivant les projets, pour une enveloppe triennale totale de 2 325 000 € allouée aux EPCI.

Selon la directrice du service d’aide aux collectivités du département, « ce système évite les incertitudes et l’arbitraire sur les montants et le calendrier des subventions. Les dotations sont déterminées à l’avance et permettent à la fois aux communautés de connaître précisément l’aide sur laquelle elles peuvent compter, pour leur investissement, et au département de mieux maîtriser son budget. »

Le second enjeu réside dans la capacité des communautés à développer, en fonction des spécificités de leur territoire, une politique partenariale qui dépasse le simple cadre de la coopération intercommunale. La résolution d’une problématique sociale peut en effet s’appuyer sur d’autres acteurs (entreprises, professionnels de l’aide à la personne, associations locales), d’autres logiques (prise en charge intergénérationnelle) et outils innovants (services itinérants) qui favorisent les synergies et peuvent parfois satisfaire un besoin en évitant un nouvel investissement onéreux.

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II - La mise en oeuvre d’une politique sociale communautaire

Lors de la mise en œuvre de leur compétence sociale, les communautés rencontrent fréquemment des difficultés autres que celles observées en amont du transfert. Si la réticence des élus communaux (selon 13 % des communautés) et les contraintes financières (13%) tendent à s’estomper après le transfert, l’évaluation des besoins sociaux et la définition de l’intérêt communautaire de la compétence optionnelle « action sociale » constituent la principale difficulté dans la mise en œuvre (respectivement 26 % et 20 %).

Principales difficultés rencontrées lors de la mise en oeuvre de la compétence socialePrincipales difficultés rencontrées lors de la mise en œuvre de la compétence action sociale

17 %

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5

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15

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Autres (réticence de partenaires,

coût financier)

Complexité technique et juridique

Résistance des élus communaux

Choix des compétences à transférer

Définition de l'intérêt communautaire

Évaluation des besoinssociaux communautaires

26 %

20 %17 %

13 % 12 %15 %


2.1 - L’élaboration d’une politique intercommunale

L’analyse des besoins sociaux du territoire

L’analyse des besoins sociaux (ABS), constitue la principale difficulté rencontrée par les communautés lors de la mise en œuvre de cette compétence (26 % des réponses). En effet, pour que la démarche puisse nourrir efficacement une politique communautaire, celle-ci doit dépasser le traitement de simples données statistiques pour s’intéresser à tous les indicateurs sociaux pouvant aider à mieux identifier la demande (offre de service, animation locale, nouvelles formes de précarité, etc.). Cette approche peut comporter quatre dimensions :

- une photographie statistique du territoire permettant d’observer les tendances, évolutions et risques de dégradation des réalités sociales ;

- une identification des réponses sociales à l’échelle du territoire ou dans son environnement proche ;

- une recherche des besoins sociaux non satisfaits ou non exprimés grâce à un ou plusieurs outils participatifs mis à la disposition des différents acteurs du territoire afin de recueillir leur perception des évolutions sociales et sociétales ;

- l’élaboration de préconisations issues de l’analyse croisée des trois démarches précédentes qui peuvent servir de base à un projet intercommunal.

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Comment réaliser un ABS pertinent ?

L’UNCCAS s’efforce depuis plusieurs années d’outiller son réseau afin que la pratique de l’ABS se développe et se « professionnalise » : modèles de cahiers des charges, fiches techniques, journées de sensibilisation, formations, guide méthodologique, outil de recueil et d’analyse statistique dédié aux communes de moins de 20 000 habitants (PHARES)…

Le dispositif, qui couvre les quatre dimensions de l’ABS, se complète avec l’expérimentation, en partenariat avec Mairie-conseils, d’une démarche nouvelle de « diagnostic social intercommunal » qui associe un travail sur les données du territoire (identifiées et choisies avec les acteurs locaux eux-mêmes) et un processus d’auto-diagnostic par les acteurs locaux, qu’il s’agisse des élus ou des partenaires du territoire (institutionnels, collectivités locales, associations, etc.). Le dispositif se fonde sur la confrontation entre ce que disent les indicateurs (et leur analyse croisée) et les représentations, le ressenti, la perception qu’ont les acteurs locaux des réalités sociales de leur territoire.

Trois intercommunalités aux profils divers sont engagées dans cette expérimentation dont le bilan final sera réalisé à l’automne 2010 : la communauté de communes Artois Lys (62), la communauté de communes Lodévois et Larzac (34) et la communauté de communes de Castillon Pujols (33).

L’ABS est donc un préalable à toute politique sociale intercommunale, mais également une nécessité continue pour adapter cette dernière à l’évolution du territoire. Elle constitue d’ailleurs, au sens du Code de l’action sociale et des familles, le fondement sur lequel repose l’action sociale et médico-sociale mise en œuvre par les collectivités territoriales et leurs établissements publics 1 et une obligation annuelle qui incombe aux CIAS ou CCAS 2.

La définition de l’intérêt communautaire

Si la communauté dispose de la compétence optionnelle « action sociale », son conseil communautaire (pour les communautés d’agglomération et les communautés urbaines) ou les conseils municipaux (pour les communautés de communes) devront déterminer l’intérêt communautaire attaché à cette compétence3. Or, selon l’enquête de l’AdCF, pour 20 % des communautés, il s’agit de l’une des principales difficultés rencontrées lors du transfert de compétence et seules 27 % des communautés exerçant une action sociale d’intérêt communautaire se sont dotées d’un document de programmation de leurs actions.

Si on observe la méthode de définition de cet intérêt communautaire, peu de structures qui utilisent des critères qualitatifs pour déterminer ce qui relève ou non de la compétence de la communauté. Dans une très large majorité des cas, les communes transfèrent une sous-compétence du domaine social concerné, comme l’aide à domicile pour les personnes âgées, ou bien fixent une liste d’équipements. Sur 77 réponses obtenues à cette question, seule une communauté a utilisé des critères qualitatifs pour déterminer quelles structures d’accueil relèveraient de la compétence de la communauté.

L’intérêt communautaire de la compétence optionnelle « action sociale » peut être décomposé en six grands domaines :

- la petite enfance, l’enfance et la jeunesse (69 %) ;

- l’insertion (32 %) ;

- l’aide aux personnes âgées (31 %) ;

- la santé (9 %) ;

- les maisons de services publics de proximité (5 %) ;

- le transport à la demande (4 %).


2 - Article R. 123-1 du Code de l’action sociale et des familles

3 - AdCF – Mairie-conseils, « L’intérêt communautaire défini par les communautés d’agglomération », 2007

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En sus de ces domaines génériques, certaines communautés voient leur intérêt communautaire en matière d’action sociale défini par la création d’un CIAS. Une communauté de communes a par ailleurs pour mission de coordonner et former les agents des CCAS de ses communes membres.

A l’exception de l’aide sociale au logement qui n’est jamais rattachée à la compétence action sociale, la rédaction de l’intérêt communautaire illustre assez fidèlement les grands champs investis par les communautés quel que soit le mode d’intervention choisi (voir graphique supra « Champs de compétence investis selon le type de communauté ») :

- la famille et la petite enfance demeure le champ d’action le plus investi, que la compétence communautaire soit optionnelle ou facultative ;

- les actions en faveur de l’insertion sont plus souvent portées par une compétence optionnelle que l’aide aux personnes âgées mais l’importance de ces deux champs reste comparable.

Contenu de l’intérêt communautaire de la compétence optionnelle « action sociale » (sur 77 réponses)

% de réponses

Petite enfance, enfance, jeunesse

Accueils petite enfance 52 %

Relais d’assistantes maternelles 35 %

Centres de loisirs 25 %

Contrat enfance jeunesse 21 %

Espaces jeunes 17 %

Soutien aux associations petite enfance, jeunesse 16 %

Accueil périscolaire 9 %

Étude petite enfance, enfance et jeunesse 8 %

Point d’information jeunesse 6 %

Schéma accueil petite enfance 3 %

Personnes âgées

Aide à domicile (portage de repas, etc.) 16 %

Coordination actions personnes âgées 12 %

Accueil personnes âgées 10 %

Soutien aux associations personnes âgées 10 %

Étude personnes âgées 3 %

Insertion

Soutien à l’insertion (associations, écoute) 21 %

Accueil de permanences pour l’emploi 10 %

Logement 9 %

Chantier d’insertion 3 %

Foyer d’hébergement d’urgence 1 %

Banque alimentaire 1 %

Instruction des dossiers RSA 1 %

SantéMaison de santé 6 %

Prévention en matière de santé 5 %

Transport à la demande

Maison de services publics de proximité

4 %

5 %


28

Une diversité d’options pour la mise en œuvre effective de la compétence

Une fois les besoins sociaux identifiés et l’intérêt communautaire défini, un large éventail de structures et modes d’organisation s’offre aux communautés. Un choix doit donc s’opérer en fonction d’une multitude de critères : configurations géographiques, dynamiques sociales préexistantes, considérations politiques, capacités financières, etc. Trois grands cas de figures peuvent dès lors se rencontrer, voire coexister :

- Lorsque l’action sociale communautaire est embryonnaire ou inexistante, que son utilité n’est pas unanimement reconnue ou qu’une problématique sociale n’intéresse pas directement tout le territoire intercommunal : des formes légères de coopération sont souvent mises en place, sans créer de structure interne ou connexe à la communauté.

- Lorsque le territoire de la communauté n’apparaît pas comme optimal pour mettre en œuvre une politique d’action sociale ou lorsque les actions menées intéressent un territoire plus vaste : le choix d’une structure de coopération externe où l’EPCI est membre au même titre que d’autres partenaires, est alors privilégiée.

- Lorsqu’il existe une volonté politique forte d’utiliser l’action sociale comme levier de la cohésion sociale intercommunale : c’est davantage un service social intégré à l’EPCI ou une structure qui lui est rattachée qui est retenu (CIAS, centre social).

Chaque type de coopération ayant ses spécificités, le choix des élus aura des conséquences parfois importantes sur le régime de responsabilité, le contrôle de la structure, les investissements nécessaires ou encore la gestion des ressources humaines.

2.2 - Le CIAS, un outil de prédilectionLes CIAS, dont le nombre est aujourd’hui estimé à 304, peuvent prendre des formes plus ou moins abouties selon les territoires et s’adapter aux différents profils de communautés. Cet outil trouve ainsi sa place au sein de communautés rurales (ex : communauté de communes des Coteaux Sézannais dans la Marne), mais également dans des communautés à dominante urbaine (ex : communauté d’agglomération Plaine Commune en Seine-Saint-Denis) ou mixte (ex : communauté d’agglomération de Blois, dans le Loir-et-Cher).

Un outil souple

Le législateur n’a pas souhaité rendre obligatoire la création d’un CIAS pour les communautés titulaires de la compétence optionnelle « action sociale d’intérêt communautaire », le Code général des collectivités territoriales le présentant comme un outil pouvant être utilisé pour tout ou partie des compétences sociales de la communauté1.

Le cadre juridique de ces entités est souple et adaptable en fonction des configurations locales et des projets portés. Lors de la constitution effective du CIAS, la communauté est ainsi libre d’organiser la représentation des communes au sein du conseil d’administration dans la limite de 33 administrateurs2. Plusieurs options sont alors possibles : une répartition sur la base « une commune = un siège », un système de pondération, l’adjonction d’une commission ou d’une conférence à côté du conseil d’administration, etc.

Dans son fonctionnement, le CIAS est également facilement modulable. En qualité d’établissement public administratif, il dispose d’une autonomie juridique et budgétaire mais reste lié aux fonctions que lui a attribuées l’EPCI. Ce dernier peut ainsi lui confier une palette très variée de compétences, allant d’une mission unique telle que la gestion d’un service, au transfert de l’ensemble des tâches qui incombent aux CCAS.

Un outil subsidiaire

Communes et départements peuvent rencontrer des difficultés dans l’exercice de leurs missions légales du fait d’un périmètre potentiellement inadapté. Le CIAS peut alors être un moyen de résoudre certaines difficultés en lui confiant des attributions qui seront mieux exercées au niveau supra communal ou infra départemental.

1 - UNCCAS/Mairie-conseils, « L’intercommunalité sociale, un enjeu pour la cohésion des territoires », coll. Les indispensables de l’action sociale, 2010

2 - Article R. 123-28 CASF

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Au niveau de la commune tout d’abord, le Code de l’action sociale et des familles met à la charge des communes l’obligation légale de disposer d’un CCAS afin d’exercer différentes missions : animer une action générale de prévention et de développement social, réaliser une analyse annuelle des besoins sociaux, tenir à jour un fichier des bénéficiaires. Or, l’INSEE faisait état, en 2004, de 27 075 CCAS sans autonomie comptable, parce que trop petits ou ayant un budget annuel inférieur à 30 000 € 1. Le regroupement intercommunal peut alors devenir une solution pour ces communes. Depuis la loi de cohésion sociale de 2005, le transfert de compétence est par ailleurs facilité. Il est désormais de plein droit pour les attributions des CCAS qui ont été transférés à la communauté. Pour les attributions dont les communes et les CCAS n’ont pas souhaité se dessaisir, la loi de cohésion sociale maintient en revanche le principe de l’unanimité.

Le CIAS de la communauté de communes des Coteaux Sézannais : la recherche d’un équilibre territorial

A l’image de nombreuses villes centres, avant la création du CIAS, Sézanne (5 200 habitants) regroupait de nombreuses activités au sein de son CCAS mais concentrait aussi les difficultés sociales. Les 16 autres communes membres de la communauté de communes (9 466 habitants) avaient en revanche des CCAS plus limités, sans personnels salariés propres. Lorsque la communauté se dote d’un CIAS en 1987, les élus sont unanimes sur son utilité, notamment pour prendre en charge l’instruction parfois lourde et complexe des dossiers d’aide sociale légale. En revanche, alors même que le diagnostic de territoire avait révélé la faiblesse de leur activité (10 000 € de budgets cumulés), des réticences s’expriment sur la suppression de leurs CCAS respectifs.

A l’issue de dix ans de coexistence, le transfert complet a finalement lieu le 1er janvier 2007 et les CCAS sont supprimés. Après quelques années, le bilan est positif et les craintes initiales ont été levées. En termes de coûts, l’intégration des activités des CCAS n’a pas engendré une augmentation des dépenses. Certes la subvention annuelle de la communauté (630 000 € en 2009) augmente régulièrement depuis 13 ans (+2,5% par an), mais cette croissance ne s’est pas accélérée après 2007. Loin d’être une perte pour les communes périphériques, la mutualisation des moyens a même constitué un gain important en terme d’attractivité. « Tous les habitants ont maintenant un égal accès à des services qui étaient naguère réservés à la population de Sézanne », observe Didier Canart, directeur du CIAS. « Du coup, lorsque des nouvelles familles veulent s’installer plus loin de la ville, le fait d’appartenir ou non à la communauté est un critère déterminant car synonyme d’accès à une offre de services complète et de qualité. »

Au niveau départemental, le CIAS constitue également un outil pertinent pour aider à la mise en œuvre locale des compétences légales de cette collectivité. En effet, si le législateur leur a confié un rôle moteur en matière sociale, la finesse du maillage territorial est un enjeu essentiel. Même si le département peut déléguer aux communes par voie de convention certaines de ses compétences en matière d’action social2, le CIAS offre un cadre de gestion global, plus en mesure de créer une dynamique territoriale favorable à l’échange de pratiques, à une meilleure gestion des dispositifs et globalement à une amélioration de la qualité de service rendu au public.

Un outil complémentaire

En sus de pouvoir gérer des dispositifs et actions qui relèvent de lois et de décrets, le CIAS peut également mettre en œuvre une aide sociale facultative nouvelle, à l’échelle de la communauté, dans le cadre de son action générale de prévention et de développement social. Il appartient alors au conseil d’administration du CIAS de créer ses différents types de prestations, en fonction de ses compétences, ses priorités et des besoins de la population. Les CIAS peuvent ainsi combiner plusieurs systèmes d’aides (secours d’urgence, aides accordées dans un objectif d’insertion, gestion d’un établissement fournisseur de prestations).

Le législateur n’a pas souhaité que la création d’un CIAS entraîne ipso facto la suppression des CCAS existants, considérant que cette question doit être réglée localement3. Dans ce même esprit de souplesse, l’existence d’un CIAS n’empêche pas la communauté de conserver certaines compétences propres en matière d’action sociale.

1 - UNCCAS, « Pourquoi encourager la création de CIAS est une réponse pertinente aux difficultés sociales auxquelles sont confrontées les petites communes ? », 2005


3 - Réponse du ministère de l’Intérieur, de l’Outre-mer et des collectivités territoriales, JO AN du 4 juillet 2007, p. 5458, question n°578

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CiAS et centre social intercommunal : quelle différence ?

Une différence de missions

Alors que le CIAS oriente en priorité son action vers certains publics identifiés à l’issue de l’analyse des besoins sociaux qu’il réalise, le centre social se fonde sur une approche globale du territoire et de ses habitants, pour développer, dans le cadre d’un projet partagé, une animation sociale qui s’adresse à tous. Selon le délégué général de la Fédération des centres sociaux et socioculturels de France (FNCS), François Vercoutère, « les centres ont comme priorité numéro un la participation des habitants ».

Le centre social peut, au même titre que le CIAS, fournir des services aux habitants, mais cette fonction n’est qu’un élément parmi d’autres dans la mission plus générale de développement social local dévolue à ces structures comprenant : - l’identification et l’accompagnement de projets collectifs dans le souci d’une plus grande cohésion

sociale ;- le soutien à la citoyenneté locale en suscitant la participation et l’initiative des habitants.

En revanche, le centre social n’a pas pour vocation, contrairement au CIAS, d’instruire ou de dispenser l’aide sociale légale ou facultative des collectivités publiques.

Une différence de fonctionnement

Tandis que le CIAS correspond à un statut unique d’établissement public administratif codifié dans le Code de l’action sociale et des familles, le centre social fait l’objet d’un agrément de la CAF qui peut être accordé à une association, une communauté ou un CIAS. En tout état de cause, pour le directeur de la FNCF, « l’échelon intercommunal est un bon moyen pour le citoyen de se créer une image supracommunale de son espace de vie. »

Par ailleurs, à la différence des CIAS qui emploient directement des professionnels, les centres sociaux s’appuient principalement sur des équipes mixtes, composées à la fois de salariés et de bénévoles.

Le centre social, le choix de la communauté de communes Moret, Seine et Loing

Dans cette communauté de communes de 40 000 habitants, située en Seine-et-Marne, l’intercommunalité a pris la décision de développer un centre social. Le territoire étant composé de 21 communes aux profils très divers, « les élus souhaitaient fonder leur action sur quelques points consensuels plutôt que sur une analyse des besoins sociaux fastidieuse. Le centre social était l’outil le plus adapté pour cela », indique ainsi Sébastien Chauvet, directeur du centre social intercommunal.

Le centre permet d’accompagner les projets des jeunes (vacances à l’étranger, expérience humanitaire), d’aider les parents avec un accueil enfant/parent ou encore d’encourager le lien social avec des ateliers linguistiques. Fonctionnant avec un budget d’un million d’euros et une équipe composée de 18 salariés (équivalents temps plein) et une trentaine de bénévoles, le centre n’est cependant pas cloisonné dans ses missions, comme le rappelle son directeur : « à l’accueil enfant/parent, un accueilli qui vient recevoir une aide ou un conseil peut par la suite devenir un accueillant. L’approche globale est importante car elle permet d’établir des passerelles même si nos partenaires n’en ont pas forcément conscience ».

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2.3 - La contractualisation ou la tentative de clarification du rôle de chacun

L’action sociale est un domaine dans lequel l’enchevêtrement des interventions entre les différentes structures administratives et associatives est important. Le travail en partenariat doit par conséquent être considéré comme un élément stratégique.

Une contractualisation pour faciliter l’action des communautés

La contractualisation entre personnes publiques et/ou privées est nécessaire à plusieurs niveaux : - clarifier la gouvernance publique locale1 ;- adapter les périmètres et harmoniser les prestations ; - optimiser les actions avec les acteurs publics ou privés qui gèrent sur le terrain une action sociale

proche des habitants.

Selon les résultats de l’enquête, le développement de nouveaux partenariats et le renforcement de partenariats existants constitue l’un des principaux motifs de satisfaction des communautés qui exercent des compétences sociales. Néanmoins, hormis le cas particulier des contrats enfance-jeunesse signés avec la CAF, il n’existe pas d’homogénéité dans cette collaboration. Ainsi, 39 % des communautés considèrent que leurs actions bénéficient d’une réelle coordination avec les autres acteurs locaux mais 37% estiment, en revanche, qu’il n’y a pas ou peu de coordination et seules 6 % mentionnent l’existence de projets en la matière.

La nature des partenariats mis en place diverge logiquement selon les compétences prises par la communauté. La CAF, acteur incontournable pour développer une politique d’accueil de la petite enfance sur le territoire, constitue ainsi le premier partenaire des communautés pour cette compétence très souvent communautarisée (32% de partenariats).

Partenaires des communautés en matière d’action sociale Partenaires des communautés en matière d’action sociale

0

5

10

15

20

25

30

35

AutresRégionCommune(s)exterieure(s)

à l'EPCI

AutresEPCI

AssociationsEntreprises

DépartementCAF

32 %

25 %

19 %

6 % 9 %9 %11 %


En revanche, bien que le département s’impose comme le coordinateur des politiques d’action sociale, il n’est cité que par 25% des communautés en matière de coopération. En réalité, la nature des relations avec le département est très variable, selon le choix de celui-ci, de s’appuyer ou non sur les communautés pour décliner sa politique sociale sur le territoire (instruction des demandes d’aide légale, diffusion des campagnes de prévention…). 44% des communautés indiquent que leur département les encourage à s’engager dans le champ social mais 35% affirment au contraire sa neutralité sur le sujet.

1 - Rapport d’information de Didier Quentin et Jean–Jacques Urvoas, députés, relatif à « La clarification des compétences des collectivités territoriales », Assemblée nationale n°1153, octobre 2008

32

Les CAF, partenaires essentiels des communautés

Les CAF sont des partenaires essentiels pour les intercommunalités qui gèrent des services publics sociaux : 89% des communautés compétentes en matière de petite enfance, enfance et/ou jeunesse ont conclu avec leur CAF un contrat enfance jeunesse (CEJ)1.

Par ailleurs, la convention territoriale globale constitue un nouveau cadre visant à coordonner l’action des acteurs sociaux. Elle permet de mobiliser l’ensemble des moyens de la branche Famille et de ses partenaires pour prendre en compte les besoins d’un territoire. « Cette convention en est encore à un stade expérimental, mais elle a pour finalité de mener une réflexion commune avec les élus locaux pour évaluer les politiques développées sur un territoire et éventuellement les réorienter », précise Sylvie Le Chevillier, responsable du département Enfance et Parentalité à la CNAF. À ce jour, quinze CAF ont été retenues pour tester ce dispositif sur deux ans, parmi lesquels celle du Nord-Finistère qui a passé une convention avec la communauté d’agglomération de Morlaix Communauté.

Cette convention a pour objet de réaliser un diagnostic territorial, définir les champs d’intervention à privilégier au regard de l’écart entre l’offre et les besoins sociaux, et optimiser l’offre existante ou développer une nouvelle offre afin de favoriser une intervention cohérente et lisible à différentes échelles (commune, communauté, pays, département).

Pour recouvrir ces différentes finalités, il existe aujourd’hui une large gamme d’outils de contractualisation, complétée par différentes évolutions législatives, qui peuvent être mis au service de l’action sociale des communautés :

- l’entente 2 : elle permet à une communauté de s’associer avec d’autres. Sans personnalité morale ni moyens propres ou pouvoir de décision autonome, l’entente repose sur une simple convention. Cet outil constitue un moyen souple et efficace pour échanger des expériences locales, conserver à frais communs des ouvrages ou institutions d’utilité commune, ou préparer sur le long terme un rapprochement plus poussé entre structures intercommunales.

- le groupement de coopération sociale et médico-sociale (GCSMS)3 : il permet une gestion mutualisée d’un service ou d’un établissement social ou médico-social entre personnes publiques ou privées. La loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et au territoire, dite « HPST », a récemment élargi la liste des personnes pouvant y participer en y incluant les personnes morales qui « concourent aux missions des établissements et services ». Cette structure pourra être tantôt publique, tantôt privée selon que sa composition est mixte ou 100% publique. Le groupement suppose la création d’une nouvelle entité juridique, en plus d’une convention constitutive qui précise la répartition des tâches et des apports humains et matériels entre les membres.

1 - Au 1er janvier 2010, 25% des CEJ était conclu avec des communautés, sur 6 000 contrats signés (CNAF 2010). Sur l’impact du passage des contrats Enfance et Temps libres, cf. AdCF, Intercommunalités, n°144, avril 2010

2 - Articles L. 5221-1 et L. 5221-2 du CGCT et AdCF, Intercommunalités, n°133, avril 2009


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A Miradoux, le GCSMS pérennise l’aide à domicile

Dans ce canton de 2 000 habitants et neuf communes, plusieurs d’entre elles se sont accordées depuis vingt ans pour fournir, par l’intermédiaire du CCAS de Miradoux, le bourg centre, des services à domicile aux habitants.

Cependant, cette coopération intercommunale, fondée sur des conventions successives, n’était pas satisfaisante d’un point de vue juridique. « Le service dessert les neuf communes du canton, mais cinq d’entre elles font partie de la communauté de communes de Lomagne Gersoise, une d’une autre communauté et trois n’ont pas encore intégré d’EPCI », indique Suzanne Macabiau, maire de Miradoux. Dans cette configuration, « la communauté de communes ne souhaitait pas porter une action qui ne coïncide pas avec son périmètre. Quant au choix d’un syndicat, il existe déjà un SIVOM pour la gestion des routes et la préfecture refusait de multiplier cette forme de coopération », précise-t-elle.

Le GCSMS est apparu dès lors comme la meilleure solution, et pas seulement pour résoudre ce problème de périmètre. Pouvant accueillir toute commune qui souhaiterait bénéficier d’une mutualisation en matière de services à domicile, le groupement présente aussi la possibilité d’associer des professionnels de santé libéraux pour coordonner leur couverture géographique. Autre avantage, le groupement sera peut être éligible à une aide de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) dans le futur1.

Les associations, des partenaires indispensables pour les communautés

On estime qu’il existe aujourd’hui, toutes raisons sociales confondues, environ 1 150 000 associations en activité et 13 millions de bénévoles en France 2. En 2005, le secrétariat d’État à la vie associative comptabilisait par ailleurs plus de 88 000 associations sans salariés œuvrant dans le domaine de la santé et de l’action sociale3.

Le poids très important de ce secteur, qui s’est structuré au fil du temps pour développer une offre de services conséquente, ne signifie par pour autant un retrait du secteur public, très présent au contraire dans le financement. Dans le champ du handicap, si 85% des structures d’accueil sont gérées par des associations, leur financement est assuré quasi exclusivement par des fonds publics, tant pour l’investissement que le fonctionnement.

1 - Communiqué de l’UNCCAS et de la CNSA « Services d’aide à domicile publics : l’intérêt de mutualiser les moyens », 5 juillet 2010

2 - CDC et ARF, « Les associations en région », Enquête Recherche & solidarité, janvier 2010

3- Étude du ministère de la Santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative, « Chiffres clés de la vie associative », 2007

34

Pour la FNARS, l’intercommunalité sociale est un atout pour les politiques d’insertion

Depuis plus de 50 ans, la Fédération nationale des associations d’accueil et de réinsertion sociale regroupe plus 800 associations de solidarité et organismes qui gèrent plus 2 200 établissements et services pour les plus démunis.

« Si nous travaillons beaucoup avec l’État et les conseils généraux, nos échanges avec l’échelon infra départemental sont encore faibles et très hétérogènes en fonction des territoires », indique François Brégou, responsable du service partenariats au sein du siège national. Des partenariats importants existent néanmoins dans certaines communautés comme Lille, Brest ou Rennes, en matière d’aide au logement et d’hébergement.

Pourtant, en pleine refondation de ce secteur 3, certains enjeux sont communs aux associations et communautés : « Actuellement, les rapports sont encore très bilatéraux entre les associations et les pouvoirs publics. Nous souhaitons réfléchir avec nos adhérents à une approche plus globale des territoires pour mieux organiser le secteur. L’action associative sera plus adaptée et mieux répartie si la connaissance des besoins est partagée et les demandes centralisées ».

Le développement des compétences communautaires en matière sociale permet également le décloisonnement des domaines d’action. « Pour sortir des personnes de l’exclusion, l’intervention est pluridisciplinaire. Les besoins s’expriment non seulement en terme d’accès au logement, mais également d’emploi, de santé et d’aide à la parentalité », selon françois Bregou. Avoir comme partenaire une intercommunalité engagée dans ces différentes thématiques est donc favorable à la construction d’une politique d’insertion globale à l’échelle d’un bassin de vie.

Cependant, si la forme juridique d’une association est en elle-même très souple, le soutien que peut lui apporter une communauté est, quant à lui, strictement encadré par la loi. Au-delà des principes d’exclusivité et de spécialité régissant la relation communes-communauté, le droit communautaire a également réglementé les conditions dans lesquelles les associations peuvent être soutenues par des acteurs publics. En effet, selon la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, une association sans but lucratif peut être considérée comme une entreprise et se voir appliquer les règles relatives aux aides d’État pour la part d’activité économique qu’elle exerce (offrir des biens et/ou des services sur un marché donné) 4.

3 - Depuis 2008, le gouvernement a engagé un « Chantier national prioritaire pour l’hébergement et l’accès au logement des personnes sans-abri ou mal logées », avec la création d’un délégué général notamment chargé du suivi de ces travaux. (décret n° 2008-406 du 28 avril 2008)

4 - AdCF, Intercommunalités, n°147, juillet 2010

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Chapitre II

L’intercommunalité sociale : une action croissante et innovante dans les territoiresCe second chapitre propose, sans être exhaustif, un tour d’horizon de l’intercommunalité sociale dans ses aspects concrets les plus importants et les plus innovants. Si les familles et des personnes âgées sont aujourd’hui les principaux publics concernés par les actions sociales communautaires, les initiatives peuvent s’élargir à d’autres domaines où un intérêt communautaire est également présent.

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I - Un rôle déterminant dans l’accueil des plus jeunes

La petite enfance, l’enfance et la jeunesse constituent le domaine d’intervention privilégié des communautés en matière d’action sociale puisque 68% d’entre elles sont compétentes en la matière1. Cet engagement trouve son explication dans le besoin d’une offre de services toujours plus large et diversifiée.

1.1 - Le développement des modes de garde : premier engagement des communautés

Qu’elles soient l’un de leurs partenaires financiers privilégiés ou qu’elles en assurent la gestion directe ou indirecte, les communautés soutiennent un grand nombre de structures d’accueil d’enfants âgés de 0 à 3 ans. Elles ont également pour mission de diversifier les modes de garde pour répondre à des besoins qui varient largement en fonction de la situation professionnelle des parents (travail à temps partiel, en horaires décalés, etc.).

Lieux d’accueil de la petite enfance développés par les communautésLieux d’accueil de la petite enfance développés par les communautés

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Centrede loisirs

sanshébergement

Centresmulti-accueil

AutresRelaisd’assistantesmaternelles

Halte-garderie

Crèche

81 %

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8 %

21 %

51 %


C’est principalement dans les modes de garde collectifs que les communautés se distinguent : 51 % d’entre elles ont ainsi en charge une crèche collective pour l’accueil régulier, très souvent combinée avec une ou plusieurs autres structures d’accueil occasionnel, telle qu’une halte-garderie ou un centre multi-accueil.

Le soutien important à ce type de structures s’explique par un besoin de financement plus important. En effet, si l’accueil collectif est le mode de garde le plus répandu, il est aussi le plus onéreux2, représentant à lui seul le tiers des dépenses nationales en matière de garde d’enfants, soit 3,7 Mds d’euros en 20093. Dans le même temps, les besoins ont cru de manière exponentielle sans que les autres sources de financement puissent suivre cette évolution.

1 - AdCF, « L’intercommunalité sociale en 2010 »

2 - Le coût de revient moyen d’une heure de garde en accueil collectif est estimé à 8 € contre 7 € en accueil familial et 6 € en accueil collectif à gestion parentale, CNAF, « Le coût d’une heure de garde dans un établissement d’accueil du jeune enfant », l’e-ssentiel n°61, mai 2007

3 - IGAS, « Développement de la garde d’enfant », La documentation française, 2009

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Néanmoins, si la communautarisation des structures d’accueil peut permettre à des communes d’augmenter les capacités d’accueil en limitant les coûts grâce à une mutualisation des moyens, l’aspect financier n’est pas la seule raison qui invite les communautés à développer cette compétence. Alors que l’offre de garde est très inégalement répartie sur le territoire national, la gestion des établissements à l’échelle intercommunale peut permettre le développement d’un service plus harmonieux. L’action intercommunale devient péréquatrice en veillant à rationaliser les lieux d’implantation, réaliser des passerelles entre les établissements ou mieux prendre en compte les modes d’accueils alternatifs en parallèle (accueil parental, assistantes maternelles, crèches d’entreprise, etc.). La communauté d’agglomération du pays Viennois a par exemple adopté un schéma de la petite enfance, dès octobre 2007, « afin d’offrir un service homogène sur tout le territoire », explique Élisabeth Celard, vice-présidente en charge des âges de la vie.

Une seule crèche pour tous dans le pays Fouesnantais

Dans la communauté de communes du pays Fouesnantais, qui regroupe sept communes et 27 500 habitants, on a trouvé la solution pour répondre aux besoins très divers de parents pouvant travailler au sein d’une entreprise, d’un centre hospitalier ou d’une collectivité publique. Pour leur permettre de trouver un accueil adapté à leurs horaires de travail, la communauté s’est associée à Alliance Cornouaille, association regroupant une dizaine d’entreprises, pour créer la première crèche interentreprises du Finistère.

Représentant un investissement de 980 000 €, la crèche de 41 places a été cofinancée avec la région, le département et la CAF, permettant de ramener la participation communautaire à 480 000 €. Inaugurée en janvier 2007, l’établissement est ouvert de 5h30 à 22h30. Les entreprises, mais aussi certaines administrations comme la préfecture ou le centre hospitalier, disposent de places réservées pour leurs agents et la communauté peut proposer neuf places à ses habitants pour un coût annuel de 21 000 €.

Pour assurer l’équilibre entre les différents partenaires de la crèche, une représentation en trois collèges (familles, entreprises et personnes morales ou physiques) a été mise en place au sein de l’association.

Ce même objectif d’optimisation de l’offre de garde pousse aujourd’hui certaines communautés rurales à développer une offre innovante. En effet, si les besoins tendent à s’homogénéiser entre zones urbaines et rurales (une offre de garde suffisante, diversifiée et de qualité), les pouvoirs publics doivent adapter leurs structures aux problématiques locales. Des communautés faiblement peuplées, disposant d’un habitat dispersé et/ou de moyens techniques et financiers moindres, tentent ainsi de concilier les besoins de nouveaux habitants avec les suggestions imposées par les caractéristiques de leur territoire, au travers de services itinérants ou de structures évolutives.

Kangourou’le : le bébébus itinérant de la communauté de communes du Pont Julien

En 1995, un diagnostic réalisé par ce territoire du Vaucluse (6 500 habitants pour 8 communes) fait état d’un manque de structures d’accueil. La CAF et le centre social, soutenus par les élus locaux, imaginent alors une halte-garderie itinérante, allant de commune en commune, grâce à un camping-car réaménagé pour le transport du matériel.

Le projet se concrétise en 2002, dans le cadre d’un contrat Enfance (transformé en CEJ par la suite). Grâce au soutien de la région et du département pour l’investissement, le Kangourou’le est mis en circulation deux ans plus tard, dans trois communes qui mettent également à disposition plusieurs locaux, tels qu’une maison du livre, un foyer du 3ème âge et une ludothèque. La communauté, signataire du contrat avec la CAF, verse une subvention annuelle par tiers à l’association gestionnaire du centre social (43 100 € en 2010), selon la réalisation d’un contrat d’objectifs.

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La maison de la petite enfance, un mode de garde flexible pour la communauté de communes du pays de l’Aigle

À la suite d’une enquête réalisée en 2005 par le CIAS de l’Aigle et l’ADMR, la maison de la petite enfance (MPE) a ouvert ses portes en janvier 2008 dans des locaux mis à disposition par la communauté de communes. Cette structure multi-accueil rassemble alors dans un même lieu une crèche et une halte-garderie (60 places). Le projet a porté également, dès le départ, une vision plus globale des problématiques du territoire.

Après 6 mois de fonctionnement, l’intégration du centre de loisirs à la MPE permet une redistribution de l’espace disponible. Seize places supplémentaires sont alors créées pour les enfants de moins de quatre ans et déjà scolarisés. En outre, la maison s’associe avec trois entreprises privées puis l’hôpital public. Intéressés par ce mode de garde pour leurs personnels, ces partenaires ont participé à l’investissement à hauteur de 10 000 € et versent, chaque année, une participation de 2 500 € par enfant. En retour, ils obtiennent des places réservées pendant une décennie. Pour la douzaine de places de l’hôpital, le dispositif est même adapté aux horaires décalés du personnel soignant. Si cet apport est très faible au regard des 860 000 € de budget annuel de fonctionnement, il a néanmoins créé une dynamique de développement du territoire.

Enfin, conservant une gestion associative dans un premier temps, les assistantes maternelles ont décidé d’y installer leur nouveau relais d’assistantes maternelles. Certaines activités d’éveil ont ainsi lieu à la MPE au moins une fois par semaine. Depuis, le CIAS a repris directement la gestion de ce RAM élargissant son périmètre à l’échelle du pays qui comprend trois autres communautés de communes.

Aujourd’hui, la structure est ouverte de 6 h 30 à 22 h et accueille 140 enfants en multi-accueil, sur des créneaux de présence qui peuvent être redéfinis tous les mois en fonction des plannings des parents.

Au final, l’activité rayonne au-delà de la communauté. Habilité pour l’accueil de 15 enfants, le service reçoit régulièrement des enfants des communes environnantes. En outre, la garderie itinérante a permis de mieux accompagner les parents, en allant à leur rencontre et en les incitant à participer au Café des parents. Enfin, le bébébus est devenu une passerelle entre les structures, favorisant le partage d’expériences. « L’échange avec les professionnels du Kangourou’le a permis de perfectionner les accompagnants scolaires à l’accueil des moins de 3 ans », indique Emmanuel Maudoin, directeur du centre social.

Depuis, le projet a essaimé. Deux autres véhicules circulent maintenant dans le Vaucluse. Mais si elle permet une mutualisation des moyens efficace, l’itinérance a aussi ses difficultés à surmonter :

- le poids de l’investissement initial (91 000 €) : il engendre un prix à la place assez élevé (12,50 €/h), le centre social associatif n’aura amorti les équipements qu’en 2011. « L’achat du véhicule et du matériel est d’autant plus lourd que le contrat enfance-jeunesse calcule les aides uniquement au vu des charges de fonctionnement », précise le directeur ;

- la manutention et l’entretien du véhicule : aujourd’hui assurées par le personnel du bébébus, ces tâches limitent les horaires et capacités d’accueil de la structure. Sur 40 h de travail hebdomadaires, 15 h sont consacrées à d’autres activités que l’accueil des enfants ;

- l’offre unique : la garderie itinérante ne répond pas à tous les besoins mais uniquement à une prise en charge temporaire et ponctuelle, l’absence de restauration empêchant par exemple un accueil sur toute la journée. La communauté va donc prochainement ouvrir un multi-accueil pour compléter son offre de service.

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1.2 - La recherche d’une meilleure adéquation entre les besoins des familles et l’offre de garde

Si 96 % des parents sont satisfaits du mode de garde de leur enfant1, cette satisfaction est conditionnée à un libre choix, combiné à une bonne organisation du service et un reste à charge supportable pour le budget familial. Pour améliorer la qualité de l’offre, nombre de communautés agissent ainsi dans plusieurs domaines.

Leur action la plus importante se situe dans le soutien au développement de lieux d’accueil alternatifs aux structures collectives, comme l’accueil familial. Selon l’enquête de l’AdCF, 81 % des communautés soutiennent un relais d’assistantes maternelles au sein de leur territoire, au moyen d’aides financières ou par la mise à disposition de locaux.

Toutefois, afin de mieux adapter l’offre aux besoins réels des parents qui peuvent être différents de leurs attentes originelles, et de mieux articuler les relations entre les différents modes de garde, les communautés ont aussi un rôle à jouer en termes d’information. Cette nécessité a par exemple inspiré la création de guichets uniques. La communauté de communes de Montesquieu a instauré ce lieu d’informations où le personnel communautaire de la petite enfance assure une permanence tournante pour renseigner les parents. « Les familles avaient tendance à multiplier les inscriptions dans chaque structure, ce qui était chronophage tant pour les parents que pour les agents sur le terrain », explique ainsi Danielle Secco, vice-présidente en charge de la jeunesse. « Le second objectif de cet outil est d’établir, avec les parents, un bilan avantages/inconvénients pour tous les modes de garde existants sur notre territoire, en fonction de la situation particulière de chaque famille ».

Enfin, internet et les nouvelles technologies sont également de plus en plus utilisés pour répondre rapidement aux besoins urgents des parents, leur donner une vue d’ensemble de l’offre disponible et mieux les informer sur certains modes de garde ou prestations financières méconnues. Les allocations versées directement par la municipalité, la communauté ou le département ne sont connues, en moyenne, que par un quart des parents selon l’enquête de la délégation interministérielle à la famille (DIF). Des progrès importants doivent donc être réalisés dans ce domaine, même si les communautés distribuent peu d’aides financières. Selon l’enquête de l’AdCF, 35 % des communautés compétentes en matière de petite enfance octroient des aides. Parmi elles, la quasi-totalité privilégie les subventions à des partenaires associatifs plutôt qu’un soutien financier direct aux familles.

Aides financières des communautés compétentes en matière de petite enfance

Aides financières des communautés compétentes en matière de petite enfance

Aides directesaux familles

et subventions aux associations

Subventions aux associations

Aucuneaide financière

30 %

65 %

5 %


1 - Ipsos/DIF « Le choix du mode de garde pour les enfants de moins de 3 ans », février 2009

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1.3 - L’accueil périscolaire et l’animation pour les jeunes

Si leur action est prépondérante dans le champ de la petite enfance, pour les communautés, cette compétence va souvent de pair avec des attributions en matière d’accueil périscolaire et d’animations pour les jeunes. En 2010, selon l’Observatoire de l’AdCF, 22 % des communautés exercent des compétences en matière scolaire 1 ou périscolaire. Par ailleurs, 9 % des communautés ayant la compétence optionnelle action sociale ont défini l’accueil périscolaire comme étant d’intérêt communautaire.

Parmi ces compétences, les actions périscolaires (période d’accueil avant la classe, restauration au sein de l’école, études surveillées, soutien scolaire) et extrascolaires (centre de loisirs sans hébergement, centre de vacances et de loisirs, animation durant les vacances) sont connexes à l’action sociale communautaire.

fairegardermonenfant.fr : un portail dédié à l’accueil de la petite enfance dans le pays d’Epernay terres de Champagne

Horaires de travail nécessitant un mode de garde adapté, méconnaissance des aides, manque d’informations sur le type de structures en fonction près de chez soi, etc. Parfois, alors même qu’il n’y a pas de forte disproportion entre la demande et l’offre disponible, le manque de coordination en matière d’accueil de la petite enfance suffit à décourager les familles. Devant ce constat qu’observaient les neuf communautés du pays d’Epernay dans leur territoire (123 communes et 86 000 habitants), la création d’un portail internet est apparu comme le meilleur moyen de répondre aux besoins des familles de façon rapide et actualisée. Après un travail intensif en amont pour associer les différents partenaires et recenser toute l’offre disponible, fairegardermonenfant.fr est mis en ligne en novembre 2007. Après une période d’expérimentation, le site prend réellement son essor en avril 2010 avec une promotion auprès du grand public (plus de 3 000 connexions en 3 mois). En attendant d’atteindre sa vitesse de croisière, le portail est aujourd’hui coordonné par la directrice du RAM, avec l’assistance technique d’un prestataire privé financée par le Pays, pour 500 € par an.

Le portail présente un choix très varié, dont 14 structures multi-accueil, 73 accueils de loisirs, 2 micro-crèches et plus de 340 assistantes maternelles. Depuis sa création, de nouvelles fonctions ont pu être ajoutées telle qu’une alerte par courriel dès qu’une place se libère lorsqu’une demande effectuée sur le site a été insatisfaite. L’outil a donc vocation à apporter une réponse complète en permettant d’identifier le mode de garde le plus adapté, de rechercher toute information utile et de prendre contact avec l’interlocuteur retenu.

Le site est particulièrement apprécié par les familles pour sa fonction de recherche par critères de places disponibles, mais il est également, un outil précieux pour mieux coordonner les politiques de la petite enfance sur le territoire. « Le portail est devenu un moyen efficace pour renseigner les élus sur les manques et les fragilités des modes de garde. Une synthèse de l’évolution des besoins peut désormais leur être régulièrement envoyée », indique Sylvie Colin, administratrice du site.

1 - Pour plus d’informations sur la compétence scolaire des communautés, voir la note technique de l’AdCF « L’intercommunalité scolaire », février 2009

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II - Un engagement réel pour l’aide aux personnes âgées

L’aide aux personnes âgées est le deuxième champ d’action investi par les communautés après la petite enfance. En effet, 38 % des communautés déclarent agir dans ce domaine 1, essentiellement pour le maintien à domicile (55 % des actions menées) et le développement d’une offre d’hébergement adaptée aux personnes en perte d’autonomie (20 %).

Actions mises en oeuvre par les communautés en faveur des personnes âgéesActions mises en œuvre par les communautés en faveur des personnes âgées

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31 % 28 %

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Portagede repas

à domicile

Financement /gestion

d'établissementsd’accueil

Aides financièreset subventions

Aide ménagère Télé-assistance Autresservices d'aide

à domicile

Autres actions(animations et loisirs,

adhésion CLIC…)

13 %10 % 10 %


Néanmoins, si l’habitat des aînés constitue l’enjeu majeur de ces prochaines années au regard des évolutions démographiques et des disparités territoriales en termes d’aides financières, le maintien du lien social avec les personnes âgées constitue également une problématique pour laquelle les communautés ont un rôle à jouer.

2.1 - Un rôle important dans le maintien à domicileLe niveau de dépendance augmentant avec l’âge, le maintien à domicile des personnes âgées nécessite qu’elles aient accès à différentes prestations, allant d’une simple aide ménagère ponctuelle à un véritable accompagnement quotidien. Rassemblant plus de 5 000 structures et employant plus de 220 000 salariés, l’aide à domicile constitue un gisement d’emplois porteur pour le développement des territoires (d’ici 2015, les métiers du grand âge devraient créer près de 200 000 emplois selon le rapport précité de Valérie Rosso-Debord). Ce domaine d’activité connaît cependant des difficultés croissantes en matière de financement 2 et d’organisation, notamment dans la professionnalisation des acteurs 3.

En attendant une possible réforme de ce secteur 4, les communautés sont de plus en plus présentes pour créer et /ou soutenir une offre de services adaptée aux besoins de leur population. Bien que l’activité la plus courante demeure le portage de repas à domicile (30% des communautés ayant une compétence sociale en rapport avec les personnes âgées), l’enquête de l’AdCF relève également des initiatives de plus en plus nombreuses afin que ces personnes puissent disposer d’une aide ménagère, d’un service de transport à la demande ou encore d’une télé-assistance facilitant le maintien à domicile.


2 - Cour des comptes, « La politique en faveur des services à la personne », Rapport public, 2010

3 - DREES, « Les intervenantes au domicile des personnes fragilisées en 2008 », juin 2010

4 - Réponse du ministère du Travail, de la solidarité et de la fonction publique, JO Sénat du 17 juillet 2010, p.1559, question n° 13022

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2.2 - Une implication croissante dans le développement de structures d’accueil

Bien que l’action des communautés ne soit pas généralisée (18 % d’entre elles gèrent un établissement et 13 % apportent un soutien financier), elle tend à se renforcer pour augmenter l’offre d’accueil en établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), améliorer la qualité de la prise en charge au sein de ces établissements, voire développer de nouvelles formules d’hébergement. Au total, 31 % des communautés agissant dans le domaine du grand âge assurent ou projettent la gestion et /ou le financement d’un établissement pour personnes âgées 1.

Les collectivités développant une politique à destination de ce public peuvent ainsi créer ou aider financièrement, aux côtés des EHPAD, différents modes d’hébergement, tels que les foyers logements, les unités d’hébergement temporaire ou les centres d’animations naturelles tirées d’occupations utiles, facilitant ainsi les transitions dans l’accompagnement des personnes en fonction de leur degré d’autonomie.

Cette action, qui nécessite de la part des communautés un travail fin de prospective sur l’évolution démographique de leur territoire, est d’autant plus importante que l’offre d’accueil doit être non seulement suffisante mais adaptée à l’état des personnes. Le recensement des établissements non médicalisés, réalisé fin 2009, a ainsi révélé que 10 % des foyers logements français hébergeaient des personnes âgées dépendantes sans avoir un matériel complètement conforme aux normes en vigueur 2.


2 - Secrétariat d’État chargé des aînés, « Bilan de la mise en conformité de 270 établissements d’hébergement non médicalisés pour personnes âgées », juin 2010

La communauté de communes du pays de Vendôme sensibilise ses aînés à l’importance d’une nourriture saine

Une alimentation insuffisante ou déséquilibrée augmente les risques de fragilité (chutes, immobilité, problèmes psychologiques). Pour prévenir la dénutrition et ses conséquences, la communauté de communes du pays de Vendôme, dans le cadre de son CIAS, s’est engagée en novembre 2008, dans un programme visant à aider les personnes âgées vivant à leur domicile à adopter un régime équilibré, retrouver l’appétit et le plaisir de manger.

Aidés par différents partenaires (groupement régional de santé publique, CNSA et CRAM) à hauteur de 18 000 € sur un budget de 22 534 €, le service animation du CIAS a parcouru les onze communes du territoire avec une diététicienne libérale et une animatrice de l’association départementale de l’éducation à la santé. Trois conférences et plusieurs après-midis de formation ont été proposées aux personnes âgées prévenues par la presse et des courriers personnalisés. Plus de 600 participants ont été invités à poser leurs questions et à prendre de bonnes habitudes ou corriger leurs mauvais réflexes. Pour maximiser l’impact de cette animation sur les comportements quotidiens, la communauté a également conçu et diffusé des tableaux magnétiques, rappelant les bases de l’équilibre alimentaire journalier, pour un budget de 14 950 €.

Mais les bénéfices de ce programme, baptisé « Manger mieux pour vivre mieux », ne sont pas seulement liés à une meilleure hygiène de vie des aînés restant à leur domicile. Les après-midis ont aussi été l’occasion de renforcer le lien social et le CIAS a pu proposer ultérieurement de nouveaux ateliers de prévention sur l’équilibre et les chutes.

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2.3 - Un objectif essentiel : soutenir la participation à la vie sociale

Suite à la canicule de 2003, une démarche locale d’accompagnement des personnes âgées est apparue indispensable. Si ces animations sont souvent organisées par les CCAS, certains CIAS et communautés mettent également en œuvre des initiatives pour prévenir l’isolement et l’exclusion des personnes âgées en complément de leurs services de proximité.

Au sein de la communauté d’agglomération de Blois par exemple, l’activité « Une pluie de jeux sous le soleil » est organisée par le CIAS, en partenariat avec cinq ludothèques associatives et municipales, pour mener des activités gratuites animées par des retraités bénévoles. Formés par les personnels des ludothèques à des nouveaux jeux, pour ensuite les faire partager, cette vingtaine de personnes passionnées vivent à leur domicile et n’étaient pas toujours connues du CIAS avant cette action. En trois ans, la pluie de jeux est devenue un élément important de l’animation estivale de la communauté, qui réunit plus de 70 familles, tous les mercredis de juillet à août. « L’activité ludique permet la transmission du savoir et des expériences entre génération, tout autant que le renforcement du lien social », selon Olivier Sarrazin, responsable du pôle animation au CIAS du Blaisois. Fort de ce succès, le concept a maintenant été repris par les ludothèques pour le reste de l’année.

Faucigny-Glières : la communauté se dote de son premier accueil de jour dédié à la maladie d’Alzheimer

Les accueils de jour permettent de soulager ponctuellement les familles dans la prise en charge des personnes dont elles ont la charge, tout en étant un lieu d’informations sur la maladie d’Alzheimer. Si ces structures sont encore en nombre très insuffisant (7 514 places dans l’ensemble de la France au 1er janvier 2009 selon la CNSA, pour 225 000 nouveaux cas diagnostiqués par an), les initiatives communautaires se multiplient.

Dans la communauté de communes Faucigny-Glières (25 000 habitants répartis sur 7 communes) située au cœur de la Haute-Savoie, un accueil de jour de 15 places dédié à la maladie d’Alzheimer devrait ouvrir ses portes à l’automne 2010. La gestion de cet établissement sera assurée par l’association locale de services de soins à domicile, sans subvention intercommunale. Néanmoins, la communauté supportera l’investissement en versant 3 850 € de loyer mensuel pendant 18 ans à la société d’HLM qui a réalisé l’ouvrage, le terrain ayant été cédé gracieusement par une commune membre.

Le projet n’a pas bénéficié de l’aide d’autres financeurs pour le moment. Néanmoins, devant accueillir des personnes provenant de l’extérieur, une participation financière des communes ou des communautés limitrophes, en fonction des personnes utilisant le service, est envisagée pour l’avenir.

Proposant des activités spécifiques, l’intervention d’un psychomotricien et d’un kinésithérapeute, ainsi qu’un service de restauration, « l’accueil est apparu indispensable pour atténuer la pression que connaissaient les maisons de retraites du territoire car il n’existe actuellement aucune autre offre de ce type sur le canton », indique Valérie Bouvier, la directrice générale des services de la communauté. L’établissement sera le 10e du département à proposer un accueil de jour pour les personnes atteintes de la maladie, mais la pénurie est telle que l’établissement connaît déjà un nombre très important de demandes avant même son ouverture.

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A Lavoncourt, le foyer-logement du CIAS fait fleurir les échanges intergénérationnels

Dans ce territoire rural de la Haute-Saône, le périmètre de la communauté de communes des Quatre Rivières (560 km2) étant plus de deux fois supérieur à la moyenne des communautés rurales, certaines communes ont fait le choix de se regrouper sous la forme d’un syndicat pour créer leur CIAS. Depuis plus de 10 ans, le service de restauration collective du foyer logement relevant du CIAS prépare les repas destinés au portage à domicile et accueille les enfants scolarisés à l’école intercommunale voisine. En évitant un double investissement, le foyer s’est doté d’un équipement adapté pour cuisiner les repas sur place et est devenu, au fil du temps, un véritable levier de développement d’activités intergénérationnelles.

« Au début, les deux publics de la cantine ne faisaient que se croiser au moment du dessert. Mais aujourd’hui les personnes âgées attendent la rentrée des classes avec bien plus d’impatience que les enfants », note Jean-Paul Carteret, le président du CIAS du Val Fleuri. Depuis, le CIAS s’est appuyé sur cette dynamique inter-âges pour proposer d’autres animations. Plusieurs fois par an, des activités scolaires ou périscolaires ont lieu pour multiplier les échanges entre les deux générations : ateliers cuisine, préparation des costumes du carnaval, etc.

Ce qui n’était à l’origine qu’un classique foyer logement pour personnes âgées se transforme progressivement en un véritable pôle de services, avec 9 agents à temps complet et 3 contrats d’accompagnement vers l’emploi. Outre l’agrandissement en cours de la salle de restauration et de la cuisine, le CIAS aménage un cabinet de kinésithérapie, une borne visio pour les demandeurs d’emploi et une salle dédiée à la rencontre entre les résidents et les enfants. Ce souci constant de faire se rencontrer et échanger les différents publics renforce l’attractivité du territoire : deux nouveaux membres de la communauté souhaitent intégrer le syndicat, qui est par ailleurs admissible au prix Territoria 2010 de l’innovation publique.

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III - Vers un élargissement de l’action sociale communautaire

Au-delà des deux champs d’action communautaires majeurs précédemment étudiés, l’émergence d’une intercommunalité sociale dans les territoires s’observe également sur d’autres sujets, telle que la santé. En outre, un nombre croissant de communautés utilise leurs compétences plus traditionnelles pour mettre en œuvre des projets à caractère social.

3.1 - La mobilisation de compétences plus traditionnelles au service de l’action sociale

Bien que l’action sociale ait pour finalité première la protection des personnes vulnérables, elle est également mise en œuvre afin d’assurer la cohésion sociale et la prévention des exclusions1. Or, ces objectifs rejoignent ceux poursuivis par les politiques d’équilibre social de l’habitat et de la politique de la ville, compétences plus traditionnelles des communautés d’agglomération et des communautés urbaines. De ce fait, 13 % des communautés ayant répondu à l’enquête de l’AdCF agissent indirectement en matière d’action sociale au travers d’autres compétences (politique de la ville, principalement, mais aussi habitat, développement économique ou cadre de vie).

Le développement des politiques communautaires en matière de soutien de l’emploi illustre bien la pénétration du social dans d’autres champs d’intervention avant la création d’une compétence spécifique. Si elles visent le développement économique du territoire en premier lieu, ces politiques ont aussi, par le financement et la mise en œuvre de dispositifs et structures d’accompagnement, un objectif affirmé d’aide à l’entrée ou au retour à l’emploi de publics en difficulté (jeunes, chômeurs de longue durée, seniors).

L’emploi, la formation et l’aide au recrutement constituent ainsi une préoccupation directe pour plus de 60% des communautés d’agglomération et le degré d’implication des communautés de communes dans ce domaine a progressé, passant de 26 à 31 %, entre 2005 et 2010 2. Sur le terrain, l’action des communautés se décline au travers de différents instruments qui lient accompagnement social, orientation, formation et suivi des personnes en difficulté d’insertion professionnelle (soutien aux missions locales, participation aux maisons de l’emploi, pilotage du plan local pour l’insertion et l’emploi, etc.).

Le fait que certaines communautés, disposant d’une compétence optionnelle action sociale, incluent dans leur intérêt communautaire certains dispositifs tels que les permanences pour l’emploi (8 %) ou les chantiers d’insertion (3 %), prouve également la proximité de l’aide à l’emploi avec l’action sociale.

Dans certains cas, il n’est pas exclu que des communautés aboutissent à une situation paradoxale dans laquelle, sans avoir de compétence ou de service dédié pour la porter, elles mènent une politique sociale qui irrigue l’ensemble de ses champs d’intervention.


2 - AdCF, « L’action économique des communautés », juin 2010

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Quelle est la nature des actions portées par AVE avec les communautés ?

Notre action se situe à la charnière de l’action sociale et du développement économique des territoires. L’asso-ciation, créée à l’initiative d’élus locaux, a pour mission principale l’animation d’un réseau d’échange sur les ini-tiatives prises dans les domaines de l’emploi, de la forma-tion et de l’insertion, où les communautés jouent un rôle prépondérant. Le lien entre AVE et l’intercommunalité est très fort puisqu’un grand nombre de communautés de communes et presque toutes les communautés d’ag-glomération sont porteuses ou partenaires d’un PLIE ou d’une maison de l’emploi (MDE).

L’échelle intercommunale est-elle la plus pertinente pour mettre en œuvre ces outils ?

Pour ces dispositifs, elle permet un gain en termes de cohérence et d’efficacité grâce notamment à une adaptation de l’outil à un territoire adéquat. Pour les communautés, la conduite d’un PLIE ou la mise en place d’une MDE leur permet de structurer la poli-tique de l’emploi sur leur territoire et constitue un le-vier précieux pour anticiper les difficultés, soutenir les acteurs économiques et développer l’emploi. Les élus ont perçu ces enjeux dès l’origine puisque, avant

même la loi Chevènement de 1999 et l’essor des EPCI que nous connaissons actuellement, l’échelle intercom-munale est apparue comme la plus pertinente pour développer ces outils. La première MDE, créée en 1989 à Rueil-Malmaison, intervenait déjà sur un périmètre intercommunal et sur les 250 PLIE communaux inscrits dans la loi de lutte contre l’exclusion de 1998, 200 ont immédiatement élargi leur périmètre dans une logique intercommunale.

En faveur de quelles actions les intercommunalités devraient-elles davantage s’engager selon vous ?

Le recours aux clauses d’insertion dans les marchés pu-blics est une innovation des PLIE qui mérite d’être da-vantage utilisée. C’est un levier d’emploi très intéressant car un poste à temps plein de facilitateur permettra en moyenne de générer 100 000 heures d’insertion et le retour à l’emploi de 50 personnes. Par ailleurs, ce dispo-sitif peut parfaitement s’inscrire dans les objectifs du Gre-nelle de l’environnement liés au développement durable en encourageant la formation de personnels à de nou-velles techniques de production. Les intercommunalités ont ici un double rôle à jouer pour développer ce levier d’emploi. Elles sont en première ligne pour accroître le nombre de facilitateurs, mais elles peuvent également in-tégrer des clauses d’insertion dans leurs propres marchés.

entretien

Faciliter l’accès à l’emploi, une mission sociale dévolue aux communautés

Les 118 plans locaux pour l’insertion et l’emploi (PLie) recensés en 2008, concernaient 3 775 communes, avec une moyenne de 32 communes par plan 1. Si cet outil n’est pas nécessairement porté par une communauté, il illustre néanmoins l’importance de la coopération intercommunale en matière d’accompagnement à l’emploi, comme le souligne Marie-Pierre establie, déléguée générale de l’association Alliance Ville emploi (AVe).

1 - Enquête Alliance Villes Emploi « Consolidation des PLIE », 2008

Vitré communauté : un exemple saisissant de la pénétration du social dans différents champs d’intervention

La communauté d’agglomération de Vitré (63 000 habitants et 36 communes membres) ne dispose pas à proprement parler d’une compétence sociale mais les objectifs de partage de la croissance et d’égalité des chances orientent l’ensemble des politiques communautaires :

- le champ du développement économique et de l’emploi contient un volet petite enfance pour promouvoir des structures de garde en horaires atypiques ainsi qu’un volet de suivi des bénéficiaires du RSA socle ;

- l’équilibre social de l’habitat fonde des actions en faveur des étudiants et les aides contre l’habitat insalubre ;

- l’exercice de la compétence transports vise à développer des dispositifs améliorant leur accessibilité aux personnes en situation précaire (tarification sociale).

Les prestations communautaires ne sont pas dispensées directement mais par l’intermédiaire des CCAS et des associations locales partenaires de l’agglomération. Néanmoins, pour garantir un minimum de lisibilité, un projet de territoire recense toutes les actions de la communauté et un chargé de mission vient d’être recruté pour le promouvoir auprès des communes membres et des différents partenaires.

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3.2 - Une aide directe aux publics en rupture socialeL’insertion implique de répondre à d’autres besoins que l’insertion professionnelle et l’accès au logement. La mobilité, le développement d’un lien social et l’accès aux loisirs sont autant de leviers pour favoriser cette insertion. On remarque ainsi que les prestations fournies par certaines communautés pour des publics en état de précarité et/ou d’isolement, se diversifient pour répondre aux situations urgentes, permettre l’entrée ou le retour à une vie sociale normalisée ou encore réduire les inégalités.

Bien que le nombre de communautés intervenant dans ce domaine soit plus faible que dans d’autres politiques telles que l’accueil de la petite enfance (respectivement 18 % contre 68 % des communautés, selon l’enquête AdCF), l’éventail des initiatives possibles en la matière est en revanche très large. En sus de l’octroi d’une subvention à une association caritative locale ou d’une aide financière directe au particulier pour un usage déterminé (alimentation, etc.), les communautés peuvent aussi choisir d’organiser des prestations plus complexes, comme une épicerie sociale ou un service de transports à la demande.

Sur ce dernier point, l’éloignement des services, la dispersion de l’habitat et l’absence ou la faiblesse des transports en commun qui caractérisent souvent les espaces ruraux sont des freins à la mobilité et, par voie de conséquences à l’insertion. Dans ces territoires où l’automobile semble indispensable (76 % des déplacements en milieu rural s’effectuent à l’aide d’un véhicule motorisé particulier 1), le coût que représente une voiture devient un facteur de renoncement à se déplacer pour les personnes à faible revenu.

La communauté de communes de l’Ernée a pris le pari de rendre la culture accessible à tous

Suite à la conclusion d’une convention culturelle avec le département de la Mayenne, la communauté de communes de l’Ernée (21 000 habitants répartis sur 15 communes) a mis en place une politique visant à favoriser l’accès à la culture.

Lorsque la communauté acquiert une compétence « culture » en 2000, l’ambition est d’abord modeste. Le territoire ne se prêtant pas à la création d’une médiathèque communautaire, l’objectif est alors de mettre en réseau les 14 bibliothèques communales et de créer un point lecture dans la commune qui en est dépourvue. Un système de partage des contenus voit le jour afin que tous les habitants aient un accès facilité à l’ensemble des ouvrages.

Puis un nouveau pas est franchi en 2004, avec un engagement communautaire plus marqué dans le champ musical. Le même principe de mutualisation est appliqué aux trois écoles de musiques préexistantes : une école communautaire unique est constituée, mais avec une activité répartie sur les sites antérieurs. En parallèle, la communauté continue de subventionner le festival musical « Le foin de la rue » qui rencontre un succès grandissant (17 000 entrées depuis 2008).

À partir de cette dynamique musicale, la communauté a élargi son champ d’intervention quatre ans plus tard en se dotant d’une programmation annuelle complète de spectacles vivants. La saison culturelle devient alors un véritable outil de rencontres des générations et des classes sociales : des actions culturelles gratuites sont organisées avec les artistes dans les écoles, maisons de retraite et CIAS, afin de sensibiliser des publics qui n’ont pas l’habitude d’aller au spectacle et les encourager à venir. La politique tarifaire voulue par les élus est également incitative : quel que soit le spectacle, le tarif plein n’excède pas 10 € et certains publics (scolaires, personnes âgées, bénéficiaires des parcours d’insertion) bénéficient d’un tarif réduit de 3 €.

Au final, entre 1 200 et 1 500 personnes ont participé aux actions culturelles en 2009 et les 20 spectacles programmés ont généré plus de 5 000 entrées avec un public de tous âges et toutes conditions sociales. Ce projet artistique a un coût : 230 000 € pour l’année 2010 (masse salariale des agents communautaires permanents comprise). Cependant, les 20 000 € de recettes de la billetterie et la subvention départementale de 50 000 € permettent de diminuer le coût pour la communauté.

1 - INSEE, « Mobilité quotidienne de la population », Tableaux de l’économie française, mars 2010

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3.3 - Un engagement croissant pour la santéLa santé est actuellement un champ d’intervention moyennement investi par les communautés (20 % indiquent agir dans ce domaine1). Néanmoins, la situation devrait évoluer dans les années à venir, avec la dynamique des territoires de santé créés par la loi HPST du 21 juillet 2009.

Les actions de sensibilisation (50 % des communautés compétentes en matière de santé agissent dans ce domaine) qui sont le plus souvent animées par un CIAS ou un centre social, et les subventions à des associations (21 %), demeurent les principales interventions communautaires. Cependant, la problématique de l’accès aux soins gagne en importance.

Action des communautés en matière de santé et de prévention

Actionsde sensibilisation

50 %

Actions des communautés en matière de santé et de prévention

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20

30

40

50

Subventionsaux associations

21 %

Maisonsde santé

15 %

Autres

14 %


En effet, malgré un grand nombre de praticiens (208 000 médecins actifs recensés au 1er janvier 2007, soit le maximum historique jamais observé, que l’on considère les effectifs ou la densité de praticiens en activité par habitant) et une forte densité d’établissements de soins publics et privés (un pour 20 000 habitants 2), la démographie médicale devrait baisser de près de 10% au cours des dix prochaines années 3. La France se caractérise également par une répartition très inégale de l’offre de soins sur son territoire et les écarts entre les zones bien équipées, voire sur-dotées, et les « déserts médicaux » risquent de s’accentuer dans les années à venir sous l’effet des évolutions de la démographie médicale 4.


2 - Rapport au ministre de la Santé et des solidarités de Guy Vallancien sur « L’évaluation de la sécurité, de la qualité et de la continuité des soins chirurgicaux dans les petits hôpitaux publics en France », avril 2006

3 - DREES, « La démographie médicale à l’horizon 2030 », Études et résultats, n°679, février 2009

4 - AdCF, « Santé et territoires, enjeux de mandat 2008-2014 », Note territoriale, septembre 2008

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Densité départementale des médecins inscrits au tableau de l’Ordre, en activité régulière, au 1er janvier 2009

Source : Conseil national de l’Ordre des médecins, 2009

Dans ce contexte, les maisons pluridisciplinaires de santé (15 % des communautés compétentes en matière de santé agissent dans ce domaine), semblent être un outil pertinent si elles sont mises en place de manière rationnelle (consultation en amont de l’ensemble des acteurs, élaboration d’un véritable projet de soins, accompagnement des professionnels de santé, etc.).

Cet engagement en matière de santé devrait, selon les débats parlementaires issus de la loi HPST, s’accompagner d’une meilleure coordination des actions publiques entre l’État et les collectivités territoriales :

- les groupements de collectivités pourront conclure des contrats locaux de santé avec l’agence régionale de santé (ARS) pour la promotion de la santé, la prévention, les politiques de soin ou l’accompagnement médico-social. Cet outil est notamment destiné à compléter les contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) 1.

1 - Circulaire n°2009-68 du ministre de la Santé et des sports aux préfets sur la « Consolidation des dynamiques territoriales de santé au sein des CUCS et préparation de la mise en place des contrats locaux de santé », 20 janvier 2009

Densité pour 100 000 habitants

Densité inférieure à la moyenne : 46Densité moyenne : 17 Densité supérieure à la moyenne : 33

Densité départementale des médecins inscrits au tableau de l'ordre en activité régulière au 1er janvier 2009

Source : Conseil National de l'Ordre des Médecins, 2009

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- Les communautés seront à l’avenir officiellement représentées dans les conférences régionales de santé et de l’autonomie (CRSA) prévues au sein des nouvelles ARS1. Trois représentants de communautés par région (désignés par l’Assemblée des Communautés de France) siègeront ainsi dans cette instance, compétente pour donner un avis en matière de pilotage des politiques territoriales de santé (projet régional de santé, plan stratégique régional de santé, schémas régionaux, etc.).

- Les ARS pourront délimiter des territoires de santé, dotés de conférences de territoire au sein desquelles siégeront également deux représentants des communautés. Ce maillage plus fin de l’organisation des politiques sanitaires répond ainsi à une logique de bassin de santé pour renforcer la coordination entre les différents acteurs locaux concernés.

D’autres évolutions introduites par la loi HPST ne sont pas encore pleinement mises en œuvre dans les territoires. Le texte contient ainsi une profonde réforme de l’organisation hospitalière et de sa gouvernance par la création de « communautés hospitalières de territoire » (CHT).

La coopération entre établissements publics de santé engendrée par ces communautés hospitalières aura des conséquences sur la répartition des moyens, des emplois et des services entre les communes couvertes par une communauté. L’affaiblissement du rôle des élus dans la nouvelle gouvernance des établissements hospitaliers, par ailleurs prévue dans la loi, rendra d’autant plus utiles les consultations préalables à la constitution d’une communauté hospitalière.

Si cette réforme augure de profondes évolutions pour les activités de santé et l’offre de soins, ses impacts pour les communautés ne pourront être réellement évalués que lorsque les ARS et ses différents outils seront installés au sein des territoires. Une étude ultérieure de l’AdCF reviendra donc sur ce sujet avec davantage de recul.

1 - Article L. 1432-4 du Code de la santé publique

La maison de santé de la communauté de communes de la région de Charny, une coproduction pour préserver la présence médicale

Située à plus de 40 km de quatre centres urbains (Montargis, Joigny, Sens et Auxerre), la communauté de communes de la région de Charny (11 communes regroupant 4 000 habitants) a subi un départ massif de services médicaux qui pèse sur l’attractivité du territoire. Deux départs à la retraite, un territoire trop large à couvrir pour le médecin restant et l’absence de dentiste sur le canton depuis trois ans ont fini par convaincre les élus de la communauté de réaliser une maison de santé.

Le projet s’est engagé sur la base d’une large concertation et de rencontres avec les acteurs de la santé. Après une consultation de l’Union régionale des caisses d’assurances maladies, de l’ARS et des communautés voisines pionnières en la matière, est venue l’idée de créer deux logements pour l’accueil de médecins en exercice ou stagiaire. Les professionnels qui seront locataires de la maison de santé, se sont quant à eux engagés dans le montage de l’association gestionnaire de la future maison. Grâce à cette démarche, les responsables de la communauté ont le sentiment d’une coproduction, indispensable à la réussite de cette structure qui ouvrira en 2012, dans une ancienne école réhabilitée selon des normes permettant une faible consommation d’énergie.

Les choix d’aménagement de la maison de santé impliquent des travaux lourds qui nécessiteront 1,25 million d’euros d’investissements et se dérouleront sur un an et demi. Si la communauté ne contribue qu’à la partie investissement, elle ne peut en supporter le coût sans le concours financier de différents partenaires. La région (au travers d’un appel à projets sur les bâtiments basse consommation), le département, l’Union européenne et l’État apporteront un soutien déterminant, représentant 73% de ce projet. L’État interviendra également en soutien au fonctionnement (services mutualisés), lors du démarrage, par l’intermédiaire du fond d’investissement à la qualité et à la coordination des soins (FIQCS).

Les élus communautaires sont conscients que le service rendu par cette maison de santé dépassera le périmètre de la communauté pour couvrir le bassin de vie (7 500 habitants). Par conséquent, si l’association initialement envisagée avec des communes voisines n’a pas été possible, le souhait de développer des coopérations avec d’autres partenaires demeure.

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Conclusion Au vu de cette étude, analyser l’action sociale communautaire uniquement au travers de la prise de compétence optionnelle créée, en 2005, par la loi de cohésion sociale, serait se priver d’une multitude d’actions développées via des compétences facultatives diverses. Si elles portent fréquemment sur les domaines de l’enfance, de l’aide aux personnes âgées et à l’insertion, il convient de noter que les communautés ont tendance à investir des champs d’intervention de plus en plus complexes.

Face à cette pluralité d’interventions, force est de constater que peu de communautés parviennent à inscrire leur action sociale au sein d’une réflexion globale autour du développement durable de leur territoire, c’est-à-dire en veillant à un équilibre harmonieux entre l’équité sociale, la préservation de l’environnement et l’efficacité économique. Une telle réflexion nécessiterait la réalisation de schémas ou autres plans de développement stratégique des territoires, intégrant une politique sociale ambitieuse, que, jusqu’à présent, peu ont développé.

Néanmoins, en agissant dans le champ social en lien, voire au travers de leurs compétences plus traditionnelles, tels que le développement économique ou l’habitat, l’action sociale communautaire permet une approche plus complète de la personne et de son environnement. En outre, en nécessitant une analyse des besoins sociaux minutieuse et une large concertation pour déterminer ce qui relève de l’intérêt communautaire, elle ouvre la voie à une véritable ingénierie du développement social autour d’un projet territorial.

Enfin, située entre, d’une part, des départements devant faire face à des difficultés financières croissantes et forcé de multiplier des structures déconcentrées pour être au plus proche des administrés et, d’autre part, plus de 36 000 communes ne disposant pas pour la plupart d’un CCAS capable de développer une réelle politique d’action sociale, l’intercommunalité apparaît de plus en plus comme le maillon qui permet de faire le lien entre les deux facteurs clés d’une telle politique : une vision stratégique pour le développement social du territoire et la proximité dans le lien avec les usagers.

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AnnexeÉvolution des besoins sociaux : quels défis pour les territoires ?

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Proposer un service public de la petite enfance performant

Prendreencomptelesdiversitésdémographiques

L’indicateur conjoncturel de fécondité a atteint 2 enfants par femme en 2006, soit son niveau le plus haut depuis trente ans1. Mais si l’augmentation du nombre d’enfants est importante et continue à l’échelle nationale, sa répartition varie assez largement d’une région à une autre, conformément à la carte de l’INSEE ci-après.

Dans ce contexte, l’existence d’une offre de services collectifs complète et de qualité à destination des familles est un élément indispensable à l’équilibre et à l’attractivité d’un territoire. En outre, si les efforts financiers des collectivités en direction des jeunes enfants sont conséquents, ils peuvent être considérés comme un investissement source de richesses à moyen et long terme pour le territoire, avec des effets sur les revenus des familles, le développement de l’emploi et la réduction des inégalités sociales2.

Part des enfants de moins de 3 ans en 2030 par région

Source : INSEE, projection population OMPHALE

Cette évolution démographique est à mettre en perspective avec une couverture spatiale de l’offre de garde elle-même très inégale (de 15 à 77 places pour 100 enfants selon les départements) alors même qu’il s’agit, par définition, d’une nécessité au regard du trajet domicile-travail qui ne cesse de croître et de l’équilibre du jeune enfant.

1 - INSEE, Étude « Bilan démographique 2006 : un excédent naturel record », janvier 2007

2 - CNAF, « Retombées économiques des politiques d’accueil de la petite enfance », Politiques sociales et familiales, n°99, mars 2010

Part des moins de 3 ans projetée en 2030 en %

0 %

0 % - 20 %

20 % et plus

Guadeloupe

Guyane

Martinique

Réunion

Part des enfants de moins de 3 ans en 2030, par région


Source : INSEE 2010, projection population OMPHALE

Part des moins de 3 ans projetée en 2030 en %

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20 % et plus

Guadeloupe

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Part des enfants de moins de 3 ans en 2030, par région


Source : INSEE 2010, projection population OMPHALE

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Nombre total de place, tous modes d’accueil confondus pour 100 enfants de moins de 3 ans, au 31 décembre 2006

Source : DREES, enquête PMI - mai 2008

Les prestations légales étant versées suivant les mêmes règles sur l’ensemble du territoire national, il revient finalement aux collectivités de réduire les écarts en développant une offre adaptée à l’évolution démographique de leur territoire.

Dans certains espaces, il s’agit de remédier à une pénurie globale de services d’accueils, tandis que d’autres lieux sont plutôt sujets d’un manque de places pour un type d’accueil précis (accueil en horaires atypiques, structures collectives en milieu rural, assistantes maternelles en milieu urbain, etc.) Le développement d’une offre adaptée à l’évolution démographique du territoire suppose donc des arbitrages parmi la large gamme de modes d’accueils individuels et collectifs à promouvoir.

Prendreencomptelesévolutionssociétales

Si la démographie est un élément essentiel pour l’élaboration des politiques en direction de l’enfance et de la jeunesse, elle n’est plus le seul facteur à prendre en considération. Les structures et services proposés par les collectivités publiques doivent aujourd’hui s’adapter aux évolutions des situations familiales et professionnelles. L’institution traditionnelle de la famille parents-enfants, modèle quasi unique jusque dans les années 1970, a laissé une place croissante à d’autres situations : augmentation des divorces, des familles monoparentales et des familles recomposées. En matière professionnelle, le taux d’activité des femmes âgées de 25 à 49 ans est passé de 58,6% en 1975 à 85,6% en 2008. En outre, si dans de plus en plus de familles, les deux parents travaillent, l’emploi de la mère est très souvent conditionné à la situation familiale. La conciliation entre vie familiale et vie professionnelle représentait ainsi, en 2005, la principale raison du travail à temps partiel pour les familles avec enfants de moins de 20 ans.1

1 - INED – INSEE, « Étude des relations familiales et intergénérationnelles » (ERFI-GGS1), 2005

20 - 36 (24 départements)




Nombre total de places, tous modes d'accueil confondus, pour 100 enfants de moins de 3 ans, au 31 décembre 2006

Source : DREES, enquête PMI - mai 2008

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Motifs du travail à temps partiel au sein des familles avec enfants à charge de moins de 20 ansMotifs du travail à temps partiel au sein des familles

avec enfants à charge de moins de 20 ans

Source : INED-INSEE, enquête ERFI-GGSI, 2005

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Pour une autre raison

Pour concilier vie professionnelleet vie familiale

Le temps partiel est imposé

par l'employeur

N'a pas trouvé de travail à temps plein

17 %13 %

61 %

10 %

Source : INED-INSEE, Enquête ERFI-GGS1, 2005

Pour favoriser cette conciliation entre famille et emploi, les modes d’accueil doivent donc devenir de plus en plus modulables et complémentaires en fonction des rythmes familiaux, des horaires de travail ou encore de la composition du foyer. Cette recherche de flexibilité s’illustre dans le choix des modes de garde : les couples au sein desquels la mère travaille ont ainsi, en majorité, recours à des personnes rémunérées pour garder les enfants (40%), comme les assistantes maternelles, tandis que les parents élevant seuls leurs enfants s’appuient davantage sur les modes de garde collectifs aux fonctionnement plus rigide (crèches, garderies et centres d’accueil)1.

1 - INSEE, « Faire garder ses enfant pendant son temps de travail », Première, n°1132, avril 2007

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Accompagner le grand âge et prendre en charge la perte d’autonomieLes communautés rurales sont souvent déjà très touchées par la problématique du vieillissement. En revanche, la progression de la part des aînés dans la population totale sera plus forte, dans les années à venir, dans les communautés urbaines et périurbaines où la question ne se pose pas encore avec autant d’acuité (voir carte ci-après). Un département tel que la Seine-et-Marne devrait ainsi voir augmenter de 133 % le nombre des plus de 60 ans dans les deux prochaines décennies contre seulement 15 % pour la Creuse, un département déjà très concerné par cette problématique.1

La dépendance en 2020

Source : INSEE, 2009

L’augmentation de la part des aînés dans la population française devrait susciter, dans les prochaines années, un engagement plus important des collectivités dans ce domaine : identification des be-soins et définition d’une réponse accessible et adaptée en matière d’équipement, d’aide à domicile, de soin ou d’hébergement2.

1 - Actualités Sociales Hebdomadaires, « Le vieillissement, un défi pour les territoires », n°2668-2669, juillet 2010

2 - Secrétariat d’État chargé des aînés, « Bilan de la mise en conformité de 270 établissements d’hébergement non médicalisés pour personnes âgées », juin 2010

Taux de dépendance des 75 ans ou plus, en 2020 (en %)

1513,913,413

Source : INSEE 2009

La dépendance en 2020

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Maintenirlespersonnesàleurdomicile

Aujourd’hui, le domicile personnel reste le principal lieu de vie des personnes âgées, quel que soit leur âge.

Part des personnes âgées demeurant à leur domicile, selon leur âge

Part des personnes âgées deumeurant à leur domicile, selon l’âge

0

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40

60

80

100

Plus de 95 ans 85 à 94 ans75 à 84 ans65 à 74 ans

99 %

96 %

79 %

57 %

Source : Rapport d’information de Valérie Rosso-Derbord, députée, sur «la prise en charge des personnes âgées dépendantes», Juin 2010

Source : Rapport d’information de Valérie Rosso-Debord, députée, sur « la prise en charge des personnes âgées dépendantes », juin 2010

Comme l’a souligné la DREES1, si la prédominance de ce mode d’habitat est d’abord un choix (60% des Français jugent inenvisageable le fait de vivre en EHPAD), il n’en demeure pas moins que 25% des plus de 85 ans connaissent un état de fragilité qui précède bien souvent une perte sévère d’autonomie, les obligeant alors à quitter leur domicile pour une structure médicalisée.

Par ailleurs, malgré le développement des prestations de services à domicile, beaucoup de personnes âgées ne peuvent vivre chez elles que grâce à l’aide que leur fournissent leurs proches. Selon la DREES, 68 % des bénéficiaires de l’APA reçoivent ainsi une aide de leur entourage en complément de l’intervention d’un professionnel 2 et 7% ne peuvent compter que sur cette aide de leurs proches. Néanmoins, ces aidants sont parfois soumis à une responsabilité à laquelle ils n’étaient pas préparés et leur nombre pourrait diminuer dans les années à venir sous l’effet, par exemple, de l’augmentation de l’emploi féminin.

De ce fait, il revient aux collectivités publiques d’organiser des politiques de prévention pour atténuer les risques d’accidents et ralentir la perte d’autonomie, via notamment l’adaptation des logements 3. Dans l’avenir, le soutien aux aidants4 et le développement de l’accueil familial salarié, comme alternative à l’hébergement en établissement, seront aussi des pistes dans lesquelles les communautés pourront s’engager. La législation évolue d’ailleurs en ce sens puisqu’elle leur permet désormais de devenir employeur d’accueillants familiaux5.

1 - DREES/BVA, « Sondage barométrique de l’opinion des Français à l’égard de la santé, de la protection sociale, de la précarité, de la famille et de la solidarité », janvier 2009

2 - DREES, « Les effets de l’allocation personnalisée d’autonomie sur l’aide dispensée aux personnes âgées », Études et résultats, n°459, janvier 2006.

3 - Rapport au ministre du Logement de Muriel Boulmier sur « l’adaptabilité du logement au vieillissement de la population », proposition n°2, juin 2010

4 - Premières assises nationales de proximologie, avril 2010, dossier de presse : www.proximologie.com

5 - Décret n°2010-928 du 3 août 2010 portant modification de certaines dispositions du code de l’action sociale et des familles relatives aux accueillants familiaux accueillant à titre onéreux des personnes âgées ou handicapées

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L’aide aux personnes âgées doit aussi s’appréhender sous l’angle d’un accompagnement à la vie sociale, complémentaire à la prise en charge physique et matérielle. Le veuvage, mais aussi l’augmentation des divorces et les migrations éloignant l’entourage, engendrent plus facilement une situation de solitude pour des personnes âgées moins mobiles et davantage sujettes à un déficit de solidarité familiale. Les plus de 60 ans sont ainsi 28 % à ne pouvoir compter sur aucun proche au sein de leur famille en cas de besoin (contre 15 % des Français en moyenne)1.

Pour les collectivités, cette situation signifie une augmentation de la demande en services à la personne et en activités de loisirs adaptés. Le défi sera d’autant plus difficile à relever dans les territoires ruraux, où le phénomène de solitude peut se cumuler avec celui de l’isolement. Les personnes âgées en milieu rural sont en effet proportionnellement plus nombreuses (27 % de plus de 60 ans) qu’en milieu urbain (21 %)2.

Améliorerlapriseenchargeenétablissement

Trouver un hébergement dans une structure adaptée constitue bien souvent un parcours difficile pour les personnes âgées et leurs familles, tant pour des raisons personnelles que financières et matérielles. En effet, outre la séparation avec le lieu de vie qui peut constituer un véritable traumatisme, le prix moyen d’une maison de retraite médicalisée s’établit aujourd’hui à 1 500 € par mois en moyenne, dont 63 % est supporté par le résident s’il n’est pas bénéficiaire de l’APA. L’importance de ce reste à charge, qui empêche l’accession de certaines personnes à une telle structure, s’accompagne d’un manque récurrent de places qui risque encore de s’aggraver puisque le taux d’occupation de ces établissements est déjà, en 2010, en moyenne de 97 %3. Par ailleurs, si les EHPAD représentent aujourd’hui 76 % de l’offre d’hébergement, l’âge moyen des résidents ne cesse d’y croître puisqu’on y entre de plus en plus tard (84 ans en moyenne) et par voie de conséquence avec un degré d’autonomie de plus en plus faible.

D’autres formes d’accueils permanents ou temporaires, intermédiaires entre le maintien à domicile et l’accueil en institution, se développent, mais en nombre insuffisant au regard des besoins, et notamment de l’évolution des maladies dégénératives. À titre d’exemple, environ 855 000 personnes, en 2005, étaient atteintes de la maladie d’Alzheimer et des syndromes apparentés et l’on estime à plus de 225 000 le nombre de nouveaux cas chaque année. Ainsi, les projections évaluent à 1,3 million, les personnes atteintes par cette maladie en 20204 alors que seulement 7 514 places d’accueil de jour et 1 242 places d’hébergement temporaire, strictement réservées pour les personnes atteintes de la maladie, étaient recensées au 1er janvier 20095. Dans la lignée des différents plans gouvernementaux mis en place depuis 2004, les collectivités sont encouragées à intervenir, dans le cadre de leurs compétences sociales et médico-sociales, afin de coordonner, organiser et financer des structures adaptées pour la prévention et la prise en charge de cette maladie.

Identifier les publics plus exposés aux risques sociaux

La précarité dans les zones urbaines sensibles

En 2007, la part des personnes vivant en dessous du seuil de pauvreté s’élevait à 33 % dans les ZUS, contre 12 % dans le reste du territoire, un écart qui s’est creusé depuis 20066. D’autres indicateurs mesurés par le cabinet ŒIL, tels que l’accès à l’emploi, la démographie médicale ou la dotation en infrastructures publiques indiquent également la fragilité persistante de ces territoires par rapport aux moyennes nationales, malgré la mobilisation des pouvoirs publics. Or, ces quartiers sont aussi ceux qui accueillent le plus de personnes immigrées (18% de la population des ZUS en 2004 contre 7,5 % à l’échelle nationale). Ces personnes connaissent un taux de chômage important sans que l’écart se réduise sensiblement. En 2002, le taux de chômage de la population active immigrée était ainsi deux fois supérieur à celui des personnes non immigrées, contre respectivement, en 2008, 12,5 % et 6,3 % 7. Cet écart, qui peut être plus ou moins important selon le pays d’origine, ne peut se réduire aux seules différences de position sociale ou de niveau d’études car à catégorie

1 - IPSOS, « Les Français et les solidarités familiales et intergénérationnelles », avril 2006

2 - IGAS, « Pauvreté, précarité, solidarité en milieu rural », septembre 2009

3 - KPGM, « Observatoire Maisons de retraite 2010 », juillet 2010

4 - Rapport de Cécile Gallez, députée, sur « la maladie d’Alzheimer et les maladies apparentées », Office parlementaire d’évaluation des politiques de santé, n°2454 AN, juillet 2005

5 - CNSA, « Accueils de jour et hébergements temporaires pour les personnes atteints de maladie d’Alzheimer : attentes, freins, et facteurs de réussite », mars 2010

6 - Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS), Rapport annuel, novembre 2009

7 - INSEE, « Enquêtes Emploi » du 1er au 4e trimestre 2008

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socioprofessionnelle, âge de fin d’études et sexe comparables, les actifs immigrés sont plus souvent à la recherche d’un emploi1. Ces personnes sont dès lors plus dépendantes des prestations sociales et des aides à l’insertion mises en œuvre à l’échelon local.

Signe d’une intégration sociale pouvant être délicate, les difficultés que connaissent les populations étrangères ou d’origine étrangère dans ces quartiers ne s’estompent pas totalement avec les générations suivantes. Être une personne issue de l’immigration apparaît encore souvent comme un handicap pour l’exercice des droits sociaux et l’accès à l’emploi. L’origine demeure ainsi le premier critère de saisine de la Haute autorité de lutte contre la discrimination et pour l’égalité (HALDE)2. Pourtant, les enfants d’immigrés représentent aujourd’hui 12 % de la population âgée de 18 à 50 ans et presque un Français de 18 ans sur cinq a un parent immigré. Il y a vingt ans, seul un Français sur dix possédait des origines étrangères. La diversité est donc une réalité de masse dans les nouvelles générations.

La précarité du monde rural

Si le degré d’enclavement des territoires n’est pas identique, le taux de pauvreté monétaire moyen dans l’espace rural, en 2006, était de 13,7 %, contre 11,3 % dans l’espace urbain et de 19 % pour les espaces ruraux de quatre départements du Nord de la France, et une grande partie des départements du Sud et du Centre3. Au cours de ces dernières années, le milieu rural a notamment subi de plein fouet les réductions d’emploi qui ont touché les secteurs de l’industrie et de l’agriculture.

Taux de pauvreté rurale par département en 2004

Source : INSEE, Première n°1162

1 - INSEE, « Les immigrés en France, une situation qui évolue », septembre 2005

2 - HALDE, Rapport annuel, 2009

3 - IGAS, « Pauvreté, précarité, solidarité en milieu rural », septembre 2009

Taux France : 11,7%

Taux moyen pour l'espace rural France métropolitaine : 13,7 %. Espace rural en Île-de-France et Territoire de Belfort : sans objetLes deux départements de la Corse ont été regroupés.

14,6 à 18,8 %11,7 à 14,6 %9,5 à 11,7 %5,7 à 9,5 %

Source : INSEE Première n°1162


Taux France : 11,7%

Taux moyen pour l'espace rural France métropolitaine : 13,7 %. Espace rural en Île-de-France et Territoire de Belfort : sans objetLes deux départements de la Corse ont été regroupés.

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Source : INSEE Première n°1162


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La lutte contre les situations de précarité devient un véritable enjeu territorial dans certains espaces ruraux où l’isolement, la dispersion géographique et le regard de l’autre rendent moins identifiables des situations de pauvreté pourtant bien réelles.

Selon Bruno Lachesnaie, directeur de l’action sanitaire et sociale au sein de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole, « le monde rural recouvre en réalité une variété de situations qui appellent des réponses différenciées. Dans un territoire de proximité où tout le monde se connaît, il peut se créer de fortes solidarités naturelles, comme des situations de repli sur soi liées au regard de l’autre. De la même manière, un territoire avec un centre bourg structuré n’aura pas les mêmes besoins qu’un territoire rural très dispersé qui nécessitera d’autres outils ».

En outre, aux personnes en situation précaire du monde rural traditionnel (salariés précaires de l’agriculture et de l’artisanat, etc.) se sont ajoutés des profils de personnes défavorisées « néorurales » (familles modestes conduites à se loger à l’extérieur des centres urbains, etc.). Par des mouvements récents de rurbanisation ou de périurbanisation, les réponses à apporter à la précarité ne sont donc pas toujours les mêmes d’un lieu à l’autre. Les collectivités et leurs groupements doivent donc garantir une dynamique locale à même de rompre les isolements pour éviter que certains espaces ne deviennent de véritables territoires de relégation.

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Cette étude a été réalisée par Denis Lip, sous la coordination de Floriane Boulay, chargée de mission juridique à l’AdCF

Direction éditoriale : Nicolas Portier et Christophe Bernard (AdCF)

Pilotage technique de l’étude : Floriane Boulay (AdCF)

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L’action sociale intercommunale - AdCF · 2.3 - Un objectif essentiel : soutenir la participation...

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