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La Industria Petrolera en México 2000 - 2012: PEMEX entre la Asociación y la Privatización, la Reforma que Viene

La Industria Petrolera en México 2000-2012: PEMEX entre

la Asociación y la Privatización, la Reforma que Viene.


ÍNDICE

INTRODUCCIÓN. I

I. JUSTIFICACIÓN DEL TEMA. VII

II. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN. XII

III. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA. XIV

IV. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN. XX

V. MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL DE REFERENCIA. XXII

VI. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS. LXIX

VII. COMPROBACIÓN-FALSACIÓN DE LAS HIPÓTESIS (PRUEBAS

EMPÍRICAS O CUALITATIVAS).

LXXI

CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN. LXXXVI

BIBLIOGRAFÍA. XCII


I

INTRODUCCIÓN

Hablar de la industria Petrolera en México es hablar del núcleo económico de la

nación y al mismo tiempo de una pieza clave para el desarrollo del país, no sólo

por los recursos naturales que explota, produce y comercializa en el mercado

interno y externo, sino también por los ingresos que aporta al país, sin los cuales

el Gobierno Federal no sería capaz de hacer frente a sus compromisos más

elementales. PEMEX, además de ser abastecedor de insumos para otras

industrias, es demandante de bienes y servicios que producen o generan otras

entidades económicas.

El petróleo es una materia prima, el cual es requerido en el mundo industrializado

para impulsar muchos de los sectores económicos. La utilización de energías

alternativas aún está en el proceso de investigación y ajuste de pruebas, por lo

que el petróleo seguirá siendo el principal motor de la economía mundial, por

muchas décadas más.

PEMEX es la única empresa que constitucionalmente es la encargada de la

exploración, producción, refinación y comercialización del crudo en el territorio

mexicano, pero durante la década de los noventa, fue cambiando su organización,

ya que se le permitió la entrada de capital privado en aspectos como la

petroquímica.

El sector energético es una muestra de ello, ya que tanto la Comisión Federal de

Electricidad, como Petróleos Mexicanos, no reciben la inversión que es de

extrema urgencia, para seguir realizando sus labores, que aunado a los problemas

de corrupción y burocratismo, las convierte en una entidades que se debilitan año

con año. Esta situación es aprovechada por el capital privado, que presiona tanto

al interior del país como en el exterior, de realizar cambios en las leyes para

permitir su inversión en campos esenciales como la energía.


II

Las empresas transnacionales que llegan al país cuentan con los recursos y la

tecnología para hacer los procesos más rentables, además de que buscan obtener

grandes dividendos a costo de lo que sea, ya sea explotando a la naturaleza y al

mismo tiempo a los trabajadores. El gobierno federal mexicano se muestra como

una agente que ayuda a reformar al Estado, para que este deje sus intervenciones

en la economía, y ayude a la instalación del capital extranjero, que está deseoso

de invertir en zonas que le sean rentables, aún más de donde se encuentran sus

respectivas matrices petroleras.

El petróleo de México siempre ha sido codiciado por los extranjeros. Desde el

inicio de su explotación, las empresas extranjeras están dispuestas a invertir en

sus yacimientos. Por la cercanía con los Estados Unidos, este país ha venido

presionando a los gobiernos mexicanos para lograr una apertura total del sector

petrolero, logrando así entrar con sus inversiones y explotar al máximo este

recurso. Los empresarios extranjeros conocen bien el potencial de México, por ello

no quitan las presiones que se hacen en contra de la legislación vigente.

Ante esta vorágine económica los gobiernos en turno pretenden lograr una

integración total con los Estados Unidos, por ello ha promovido acuerdos en todos

los sentidos, para lograr complacer a los grandes dirigentes de ese país, no

importa si con ello se pierde soberanía, o las medidas que se apliquen van en

contra de las leyes mexicanas. Se promueve la entrada silenciosa de las

empresas transnacionales al país, otorgando concesiones para beneficiarse de las

inversiones que van para PEMEX.

PEMEX vive una situación delicada, ya que sus yacimientos comprobados están a

punto de agotarse, por lo que tiene que buscar nuevos yacimientos para reponer

los que están a punto de extinguirse, sin embargo, el gobierno no quiere otorgar

los estímulos suficientes para lograr este propósito. La Secretaría de Energía

aduce que como no hay recursos por parte del gobierno, hay que realizar las

reformas para que el capital extranjero realice esta inversión, y con ello saldrá


III

beneficiado tanto México como las empresas transnacionales, pero más estas

últimas, definitivamente con más beneficios.

Tanto la Secretaria de Energía, como los altos directivos de PEMEX recomiendan

las reformas constitucionales, por las cuales se daría la entrada al capital

extranjero en los procesos de exploración y producción del crudo mexicano,

asegurando que es la única medida en las cuales se pueda dar el sustento

energético que el país necesita para los próximos años.

Lo único cierto es que a PEMEX se le retiran todos sus recursos que obtiene por

la venta del petróleo, que van a parar hacia la hacienda pública, la cual decide qué

proyectos hay que realizar y cuáles no. Además de que no se tiene la certeza de

que el dinero vaya a parar a las verdaderas obras que se presumen. Cada año, el

gobierno ha estado recibiendo cantidades mayores debido al alza del precio del

barril, así como el aumento de la producción del petróleo, pero el gobierno no

quiere regresar los recursos suficientes para garantizar que PEMEX sea

sustentable.

Por otra parte, México no quiere crear un proyecto rector de la industria, sino que

sigue beneficiando la entrada de capital extranjero en la empresa, así como no

quiere aportar los elementos necesarios para hacer crecer la inversión en las

instalaciones, y lograr mejorar la rentabilidad de cada uno de los trabajadores, la

política hacia PEMEX, es dejarla a su suerte, mientras que promueven la creación

de entes similares que puedan competir contra la paraestatal.

Por lo tanto, en esta investigación confirmamos que el debate sobre el futuro de la

industria petrolera nacional gira simple y llanamente sobre la propiedad de los

activos de PEMEX, es decir, sobre quien debe o no detentar la explotación,

producción, transportación y comercialización de los hidrocarburos, ¿el gobierno o

la iniciativa privada? Las percepciones más generalizadas en torno a este punto

de discusión son, por una parte, que el gobierno ha sido y es ineficiente en las


IV

tareas que tienen que ver con la administración de los recursos naturales, el

petróleo; mientras que por otra parte, existe el posicionamiento nacionalista de

que el petróleo es y será de los mexicanos.

Ambas posiciones, desde nuestro particular punto de vista y el interés por revisar

la evolución más reciente de la industria petrolera y sus políticas, no sólo son

excluyentes sino limitativas, carentes de un estricto sentido público. Consideramos

que el debate es limitado si se toman en cuenta, por ejemplo, elementos como

son: la importancia de los ingresos petroleros en las finanzas públicas y la

fragilidad de la recaudación fiscal en México; la aportación de divisas por concepto

de exportación de crudo; el declive de las reservas y la producción de uno de los

principales campos del país, CantareI; la explotación desmesurada de las reservas

existentes con el objetivo de exportar crudo hacia Estados Unidos; el reto de

internarse en aguas profundas y las limitaciones técnicas; el deterioro del sector

petroquímico; la fragilidad del sistema de refinación y el crecimiento de la

demanda de productos de consumo final; la escasez de recursos financieros, y; la

sustentabilidad de la industria petrolera nacional y la seguridad energética, entre

otras consideraciones. Elementos que en su conjunto propiciarían un debate más

rico y por tanto, una política petrolera pública más integral y prospera, partiendo de

la premisa fundamental de que los hidrocarburos son un recurso natural finito y al

cual tienen derecho las generaciones futuras.

Es necesaria la presencia de un Estado que preserve y represente los intereses

nacionales, así como la presencia de un Estado que no sólo tenga tamaño o

magnitud sino calidad, para lo cual es imperativo integrar factores de carácter

político y social, mismos que se encuentran, para el caso de México,

intrínsecamente ligados al debate del desarrollo y la industria petrolera.

Por lo anterior y con el objeto de seguir un orden esquemático, hemos decidido

dividir el presente trabajo en cuatro capítulos: en el primero nos referimos a los

antecedentes históricos más importantes que dieron origen a la industria petrolera


V

en México, su organización y comportamiento, así como a los cambios efectuados

en la instrumentación de la política petrolera a partir de la expropiación misma.

En el segundo capítulo revisamos los principales argumentos a favor y en contra

de una reforma petrolera en México, intentamos identificar cuáles son los

principales obstáculos e impulsos que frenan o motivan un cambio en la

conducción de esta industria en México. Hacemos un análisis crítico-jurídico de lo

que se llamó “La reforma energética”; que el expresidente Felipe Calderón

Hinojosa, presentó al Congreso de la Unión para su estudio y posterior

aprobación. Sin embargo, la tan mencionada reforma, no fue como lo veremos a lo

largo de la investigación lo que se esperaba; no podemos dejar de mencionar que

no se abarcaron los temas que necesitaba realizar la mencionada reforma

energética, la cual tiene un carácter privatizador sin lugar a equivocarnos.

En el tercer capítulo analizamos, las condiciones y las políticas fiscal actuales, así

como los principales elementos que consideramos deben ser tomados en cuenta

en el diseño de una reforma petrolera en general y la reestructuración de PEMEX,

en particular.

Finalmente, en el último capítulo destacamos los principales elementos sobre la

conducción de PEMEX en los últimos veinticinco años y el planteamiento de una

reforma energética propuesta por las recientes administraciones a partir de la

década de los ochenta. Asimismo, contrastamos estos resultados con la propuesta

de un proyecto alternativo.

Nuestra visión es que PEMEX debe dejar de ser visto solamente como una

empresa pública que produce insumos energéticos y provee ingresos fiscales; el

fortalecimiento y desarrollo de la industria petrolera, y en ello va implícito la

modernización de la empresa pública, debe considerar además del componente

energético otros factores y sectores como son: el industrial, institucional,

ambiental, científico-tecnológico, fiscal, económico, político, cultural y social.


VI

La solución a las carencias de PEMEX y la modernización de la industria petrolera

del país no radican exclusivamente en la apertura total del sector y la

instrumentación de políticas de mercado; reconocemos que la competencia interna

y externa, así como la participación de la iniciativa privada (a través de inversiones

en capital, recursos humanos y conocimiento) son importantes para el desarrollo

de la industria pero no son los únicos elementos a considerar.

Asimismo, coincidimos con las posiciones que ubican a los hidrocarburos y su

explotación como un tema central y estratégico en las políticas nacionales, incluso

como componente importante de la soberanía económica y energética de la

nación; sin embargo, disentimos de las posiciones que tienden a la ideologización

del usufructo del petróleo, puesto que ello representa un obstáculo para el

desarrollo de la industria petrolera y paradójicamente un riesgo para la soberanía

económica y energética nacional.


VII

I. JUSTIFICACIÓN DEL TEMA

Las constantes llamadas a la reforma del marco normativo que regula la industrial

de explotación y producción de petróleo, ha significado el posicionamiento de

diversos sectores del ámbito social, económico, y sobretodo político; sin embargo

dichas posiciones sin importar mucho el sector de donde proceden sus

definiciones sobre el contenido de la reforma al sector, se ven sobrecargadas de

principios ideológicos a priori y adolecen de una reflexión previa sobre la

circunstancia actual del sector, menos aún sobre las consecuencias que podrían

obtenerse al optar por cualquiera de las posibilidades de reforma.

Es por ello que resulta pertinente, con el fin de aportar un mejor andamiaje al

debate y la toma de decisiones ante una inevitable reforma el conocer y analizar

los rasgos más significativos de la industria, además de repasar los principios

sociales que cualquier reforma debiera considerar.

En este sentido es relevante no solo distinguir la historia y desarrollo orgánico de

Petróleos Mexicanos, y la intención del ejecutivo al declarar su nacionalización,

sino considerar los rasgos internacionales de una industria en constante

transformación, domina por grandes consorcios (oligopolios) y con una muy

importante influencia política y económica supranacional.

Asimismo, debe considerarse su relevancia como fuente significativa de

financiamiento del gasto público y su incidencia como proveedor único de

hidrocarburos y por lo tanto proveedor de insumos y materias primas

fundamentales para diversas ramas industriales y de servicios.

La empresa paraestatal Petróleos Mexicanos (PEMEX), es la única empresa

autorizada legalmente para extraer y comercializar el petróleo mexicano, por lo

cual el análisis se concentra en los datos generados por y para esta empresa en


VIII

estadísticas especializadas y expectativas disponibles como elemento base para

la producción de gasolinas en mayor o menor cantidad.

Petróleos Mexicanos (PEMEX), fue creada el 7 de junio de 1938, después de que

se expropiaran los bienes de las empresas que explotaban el recurso petrolero,

por el presidente Lázaro Cárdenas, el 18 de marzo de ese mismo año. En esa

época se determinó modificar la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, para que "la industria petrolera no pudiera ser adquirida, poseída o

explotada por ningún particular" mexicano o extranjero, por ser considerada como

una industria estratégica en el desarrollo futuro del país.

Petróleos Mexicanos es la mayor empresa de México y de América Latina, y el

mayor contribuyente fiscal del país.

Es de las pocas empresas petroleras del mundo que desarrolla toda la cadena

productiva de la industria, desde la exploración, hasta la distribución y

comercialización de productos finales.

Sus reservas probadas ascienden a 16 mil 470 millones de barriles de petróleo

crudo equivalente, (mmbpce), suficientes para 10 años de producción al ritmo de

2005, y su costo de extracción promedio fue de 4.29 dólares por barril de petróleo

crudo o equivalente (bpce).

Durante el 2006 la producción diaria promedio de 3.3 millones de barriles,

Petróleos Mexicanos es el tercer productor de crudo, el primero en producción

costa afuera y la novena empresa petrolera integrada a nivel mundial.

Durante 2006 obtuvo un rendimiento neto de 42 mil 497 millones de pesos,

registró ventas en el país por 546 mil 750 millones de pesos y los ingresos por

exportaciones alcanzaron 511 mil 366 millones de pesos.


IX

El plan de negocios de la empresa proyectó la necesidad de crecer, fortaleciendo

la infraestructura productiva y de operaciones; mejorar el desempeño operativo de

manera integral y armonizar los esfuerzos de las diferentes líneas de negocio para

maximizar su valor económico.

Su diseño e integración han partido de los avances y experiencias observados en

el pasado reciente y de los cambios sustantivos en su contexto institucional,

nacional y mundial, en el marco de sus lineamientos propuestos por Petróleos

Mexicanos.

En 1992, se expidió una nueva Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y

organismos Subsidiarios, donde se establecen los lineamientos básicos para

definir las atribuciones de Petróleos Mexicanos en su carácter de órgano

descentralizado de la Administración Pública Federal, responsable de la

conducción de la industria petrolera nacional.

La operación actual de la empresa se apoya en una dirección corporativa con

cuatro organismos subsidiarios, cada uno desempeñando las funciones

correspondientes. Sin embargo, la empresa, al ser paraestatal sin autonomía de

gestión, responde a los lineamientos que establece el gobierno federal en turno a

través de las secretarías relacionadas.

Pemex Exploración y Producción (PEP).- tiene como objetivo maximizar el valor

económico a largo plazo de las reservas de crudo y gas natural del país,

garantizando la seguridad de sus instalaciones y su personal, en armonía con la

comunidad y el medio ambiente. Sus actividades principales son la exploración y

explotación del petróleo y el gas natural; su transporte, almacenamiento en

terminales y su comercialización de primera mano; éstas se realizan

cotidianamente en cuatro regiones geográficas que abarcan la totalidad del

territorio mexicano: Norte, Sur, Marina Noreste y Marina Suroeste.


X

PEP a nivel mundial ocupa el tercer lugar en términos de producción de crudo, el

primero en producción de hidrocarburos costa fuera, el noveno en reservas de

crudo y el doceavo en ingresos.

Las funciones básicas de Pemex Refinación son los procesos industriales de

refinación, elaboración de productos petrolíferos y derivados del petróleo, su

distribución, almacenamiento y su comercialización.

Pemex Gas y Petroquímica Básica ocupa una posición estratégica al tener la

responsabilidad del procesamiento del gas natural y sus líquidos del gas natural,

así como del transporte, comercialización y almacenamiento de sus productos.

En el ámbito internacional, Pemex Gas y Petroquímica Básica es una de las

principales empresas procesadoras de gas natural, con un volumen procesado

cercano a 4 mil millones de pies cúbicos diarios (mmpcd) durante el 2004, y la

segunda empresa productora de líquidos, con una producción de 451 mil barriles

diarios (mbd) en los 11 Centros Procesadores de Gas a cargo del Organismo.

Cuenta con una extensa red de gasoductos, superior a 12 mil kilómetros, a través

de la cual se transportan más de 3,600 mmpcd de gas natural, lo que la ubica en

el décimo lugar entre las principales empresas transportistas de este energético en

Norteamérica.

En México, Pemex Gas se encuentra entre las 10 más grandes por su nivel de

ingresos, superiores a 16,300 millones de dólares en 2004, con activos cercanos a

9,000 millones de dólares. Adicionalmente, Pemex Gas y Petroquímica Básica

constituye una fuente importante de trabajo, al emplear del orden de 12 mil

trabajadores.

Pemex Petroquímica elabora, comercializa y distribuye productos para satisfacer

la demanda del mercado a través de sus empresas filiales y centros de trabajo. Su

actividad fundamental consiste en los procesos petroquímicos no básicos


XI

derivados de la primera transformación del gas natural, metano, etano, propano y

naftas de Petróleos Mexicanos. Pemex Petroquímica guarda una estrecha relación

comercial con empresas privadas nacionales dedicadas a la elaboración de

fertilizantes, plásticos, fibras y hules sintéticos, fármacos, refrigerantes, aditivos,

etc.


XII

II. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN

Objetivo General

Describir y examinar la situación actual de la industria petrolera nacional, en el

contexto de la competencia internacional, con el propósito de valorar las diferentes

opciones que en materia de políticas públicas se tienen para su modernización; las

cuales incluyen revisar la pertinencia de una reforma a su marco constitucional y

regulatorio, todo ello con el propósito de aportar elementos que sirvan para una

mejor comprensión de los riesgos y aprovechamiento de los beneficios.

Objetivos específicos

� Describir la estructura y funciones sustantivas del estado mexicano y su

forma de financiamiento.

� Describir y caracterizar el desarrollo histórico de la política energética en

general y para la industria petrolera en particular.

� Delinear la evolución histórica de Petróleos Mexicanos, identificando los

efectos que el actual marco normativo significa en su organización y

operación.

� Identificar algunas de las mejores prácticas comerciales y de organización

industrial que aplican los principales consorcios petroleros internacionales

públicos y privados.

� Examinar la dinámica y proceder de los principales organismos

internacionales que dan forma al mercado internacional del petróleo.


XIII

� Valorar la importancia de los ingresos petroleros en las finanzas públicas en

el país.

� Especificar la evolución de los principales indicadores de la evolución del

mercado internacional y nacional de petróleo.

� Esquematizar los fundamentos técnicos, económicos y políticos que inciden

sobre la forma de la reforma para el sector en México.


XIV

III. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA

La evidencia sugiere que la industria petrolera nacional, en particular Petróleos

Mexicanos, requiere para su relanzamiento como motor de la economía nacional,

de un replanteamiento en sus estructuras sustantivas, lo cual pasa por los

principios ideológicos y filosofía fundamental que rigen la forma de su organización

y operación; la realidad es que es urgente una reconsideración de estos principios

para garantizar su permanencia como motor del desarrollo nacional.

La gran divergencia surge entorno a los contenidos de esta reforma, en la

definición de nuevos principios operativos que faciliten el desarrollo tecnológico y

el incremento de la productividad, a la vez que se garantiza el mejor cumplimiento

de la responsabilidad social, entendida está en su sentido más amplio, que le

corresponde como empresa pública.

La presente investigación tiene entonces como propósito realizar un esfuerzo

cognoscitivo, en la identificación y desagregación de los principales elementos que

integran la industria a nivel nacional, en un contexto de competencia internacional;

para lo cual no basta con un punto de vista netamente técnico sobre la forma de

organización de la empresa, sino que es necesario incluir en dicho análisis el

contexto social e ideológico en el que se inscribe esta reforma.

Particular relevancia tiene para nosotros hacer esto, en contraste con los

fundamentos de un mercado internacional altamente competitivo que marca los

parámetros de productividad y rentabilidad de la industria, y que en opinión

nuestra deben ser considerados como meta para cualquier solución que se plante

al sector.

De esta manera, realizamos una exploración sucinta del origen y desarrollo de la

industria, describimos las partes fundamentales que identifican su estrategia

empresarial en los últimos años, ubicamos su relevancia como financiera del gasto


XV

público y proveedora de divisas, y el efecto político intrínseco que tiene cualquier

reforma que toque los fundamentos de su organización y propiedad.

En este sentido, el estudio abarca los años recientes de desarrollo de la industria

petrolera, años en que ésta ha sufrido de constantes reformas operativas internas

que como empresa, han generado sus propios problemas y contradicciones, pero

que al no realizarse de forma integral deja intactas diversas problemáticas y

restricciones.

El reto para la reforma será establecer la estrategia que permita, atender las

principales restricciones que significan: solventar sus compromisos como soporte

fundamental de las finanzas públicas y principal generador de divisas para el país,

así como obtener los recursos que permitan realizar las inversiones necesarias

para mantener sus niveles de producción y explotar su capacidad de desarrollo en

sectores de mayor valor agregado; la reforma en este sentido no solo pasa por el

permitir o no la inversión de capital privado en la explotación petrolera, sino deberá

considerar la multitud de factores que requieren la modernización de la industria

para no digamos crecer, sino en principio sobrevivir a la competencia internacional

y la transformación del patrón consumo de energéticos a nivel internacional.

El petróleo y los hidrocarburos han sido, durante siete décadas, el recurso natural

más importante de la Nación. Su explotación ha permitido a México financiar su

desarrollo a través del sostenimiento de una parte fundamental de los

presupuestos de la Federación, de las entidades federativas y de los municipios.

Durante estos años, México ha reafirmado su rectoría sobre el petróleo y el control

de la entidad paraestatal que ha hecho realidad el aprovechamiento de esa

riqueza estratégica para el fortalecimiento de la soberanía y el desarrollo nacional.

De la misma forma, el Estado Mexicano ha sabido definir la mejor forma de

aprovechar sus riquezas, de acuerdo con las diversas circunstancias registradas a

lo largo de nuestra historia reciente. Y aunque las circunstancias cambien de


XVI

manera natural, el principio en torno a los cuales los mexicanos hemos construido

nuestra soberanía energética permanece inmutable: el petróleo es y seguirá

siendo de los mexicanos. Esa rectoría, que ha sabido evolucionar para enfrentar

con éxito los retos que la transformación nacional y el entorno internacional han

planteado, se actualiza hoy en el marco legal secundario, para servir mejor al fin

esencial que señala la Constitución.

Por ello, y en uso de las atribuciones que me asigna la Constitución General de la

república en su artículo 71, fracción I, presento a consideración del Congreso de la

Unión una iniciativa de Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos que substituiría a la

vigente. Mediante esta iniciativa se busca garantizar que, frente a las nuevas

realidades tecnológicas, económicas y ambientales, Petróleos Mexicanos pueda

incrementar substancialmente sus niveles de producción de petróleo, gas,

derivados y refinados, así como participar en la exploración de nuevas reservas

que garanticen el futuro de la paraestatal y los recursos energéticos en beneficio

de las generaciones futuras de mexicanos.

La propuesta busca dotar a Petróleos Mexicanos de mayor autonomía de gestión,

ampliar la transparencia en su administración y la rendición de cuentas a los

ciudadanos, aprovechar mejor los recursos tecnológicos disponibles, multiplicar su

capacidad de operación y, al propio tiempo, garantizar que el petróleo que existe

en la totalidad del territorio nacional continúe siendo propiedad exclusiva de los

mexicanos y una fuente de ingresos duradera para esta y futuras generaciones.

Poner al día a Petróleos Mexicanos no implica, bajo ninguna circunstancia,

alejarse de los principios fundamentales que la expropiación de 1938 estableció.

Por el contrario, supone que la tarea encomendada a Petróleos Mexicanos en ese

momento, de usar y aprovechar los recursos energéticos nacionales de manera

exclusiva en beneficio de los mexicanos, integre ahora los valores fundamentales

que en el siglo XXI rigen a las instituciones exitosas, como son la transparencia, la

competitividad y la calidad.


XVII

La sociedad mexicana, ahora plenamente democrática y con mayor participación

ciudadana en la toma de decisiones, requiere que la entidad paraestatal esencial

para la economía del país adopte principios básicos de transparencia y rendición

de cuentas en su operación y organización interna.

Al propio tiempo, Petróleos Mexicanos exige también consolidarse como una

institución con posibilidades reales de competir con empresas similares en el

entorno global. Una entidad paraestatal capaz de explotar y aprovechar nuestra

riqueza petrolera de la mejor manera, requiere mayor autonomía en la toma de las

decisiones que demandan conocimiento altamente especializado y visión de largo

plazo. Los mexicanos confiamos en el conocimiento y capacidad que Petróleos

Mexicanos ha desarrollado a lo largo de siete décadas y, por tal motivo, el

Ejecutivo Federal a mi cargo propone darle mayor control sobre su destino como

pilar de la Nación.

Por otra parte, un renovado valor de los energéticos para la viabilidad de largo

plazo de economías y países enteros, demanda que los mexicanos aprovechemos

la riqueza petrolera con la mejor calidad posible en los procesos productivos y en

el uso de tecnologías.

En este sentido, las modificaciones que se proponen a esa Soberanía no

pretenden debilitar ni acotar la actuación de Petróleos Mexicanos, sino por el

contrario, su objetivo es fortalecer y ampliar la operación de la paraestatal que es

propiedad de todos los mexicanos. Se busca liberar la capacidad productiva de

una institución que ha demostrado ser digna depositaria de la confianza ciudadana

en el aprovechamiento del petróleo.

Petróleos Mexicanos necesita mayor flexibilidad para explorar nuevas fronteras

productivas, así como para integrar innovaciones tecnológicas que hagan más

amplia su operación, centrando sus esfuerzos en procesos prioritarios altamente


XVIII

rentables y que especialmente garanticen que el aprovechamiento de la riqueza

petrolera no deteriore o ponga en riesgo la riqueza natural integral de nuestro país.

Una paraestatal con procesos y productos de calidad asegurará que la rectoría del

Estado Mexicano siga siendo la mejor opción para la explotación del petróleo.

En síntesis, la reforma busca fortalecer a Petróleos Mexicanos.

Este es el momento de asegurar el futuro de Petróleos Mexicanos y que siga

siendo orgullo y sustento, como lo ha sido hasta ahora. Una paraestatal que con

eficiencia, inversión continua, acceso a nuevas tecnologías, transparencia,

competitividad y calidad pueda seguir siendo una fortaleza indiscutible de México.

Con apego a innegociables principios históricos, se propone actuar hoy, para que

el petróleo siga siendo la garantía de nuestro mejor mañana.

Petróleos Mexicanos y sus trabajadores han laborado de manera intensa,

dinámica e innovadora para aprovechar al máximo nuestra riqueza energética.

No obstante, para enfrentar con éxito los nuevos desafíos que Petróleos

Mexicanos enfrenta, la entidad paraestatal requiere de nuevos esquemas de

administración y organización y adoptar prácticas y principios administrativos que

han mostrado con éxito su eficacia en otras empresas nacionales en el mundo.

Por eso, en esta nueva Ley Orgánica se proponen cambios relevantes al marco

jurídico-corporativo que regula su integración y funcionamiento.

Ahora bien, así lo ha expresado la ciudadanía y es nuestra convicción personal, el

funcionamiento, la organización y la administración de Petróleos Mexicanos deben

plantearse a la luz de nuestro marco constitucional. Por ello, cualquier reforma de

las disposiciones que regulan a dicho organismo descentralizado deben partir de

las premisas fundamentales contenidas en la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos.


XIX

Los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos reservan al Estado en forma exclusiva, entre otras, las áreas

estratégicas del petróleo y demás hidrocarburos, así como la petroquímica básica.

Al dejar intocable el artículo 27 y demás disposiciones constitucionales relativas al

petróleo y los hidrocarburos, mi gobierno garantiza que se cumpla la exigencia

mayor de los ciudadanos: con la reforma, Petróleos Mexicanos no se privatiza, y

no sólo eso, sino que se fortalece de manera significativa.

En este contexto, el Poder Ejecutivo Federal a mi cargo busca respetar

cabalmente los lineamientos constitucionales mencionados y promover un marco

jurídico moderno y adecuado para Petróleos Mexicanos, persiguiendo tres

objetivos principales:

1. Fortalecer el régimen de gobierno corporativo en la paraestatal;

2. Regular sus esquemas de operación y ampliar las posibilidades y alcances

de su actuación, para hacerla más eficiente, y

3. Reforzar y diversificar los mecanismos de control y supervisión.


XX

IV. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN

¿Cuál ha sido la importancia de la industria petrolera para el país?

¿Cómo ha evolucionado la política energética en México?

¿Cómo se encuentra organizado en proceso de extracción y aprovechamiento del

petróleo en México?

¿Cuáles son los principales rasgos que identifican a Pemex como una industria

paraestatal moderna, cómo está organizada?

¿Cuáles son los principales elementos operacionales de la industria petrolera en

México que inciden sobre la manera en que se plantea la necesidad de una

reforma?

¿De qué manera ha influido la política energética del estado mexicano en el

desarrollo empresarial de PEMEX?

¿Cuáles son las características de las opciones que ha utilizado la paraestatal

para facilitar la participación del capital privado en la producción de petróleo?

¿En qué prácticas comerciales y organizacionales se sustentan las grandes

empresas petroleras?

¿Cuál es el impacto de las determinaciones normativas hacia mercado

internacional de los organismos internacionales reguladores del sector?

¿Cuál es la magnitud de los ingresos petroleros en las finanzas públicas?


XXI

¿Cuáles son los principales temas que se han identificado para el debate de las

reformas?


XXII

V. MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL DE REFERENCIA

CAPITULO I. MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL

1.1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS

PEMEX es un orgullo para todos los mexicanos, ya que simboliza la manera en

que un gobierno decidido demostró su valentía al enfrentarse en contra de los

grandes monopolios internacionales, que arrancaban el petróleo del subsuelo, y

poco aportaban de beneficio, a la vida de las comunidades donde se instalaban.

La expropiación petrolera no fue nada fácil, pero con ella, se creó una industria

que era capaz de impulsar la industrialización del país. Pero de nada valió tanto

esfuerzo debido a los malos manejos durante la mayor parte del siglo XX, PEMEX

fue perdiendo la capacidad en la toma de decisiones propias, y se quedó bajo el

poder del Ejecutivo, que lo explota a su máxima capacidad, sin darle los recursos

para que pueda renovarse. Todos los mexicanos tenemos la obligación de

reflexionar el destino de esta paraestatal, así como indicar cuales serían los

mejores planes para conservarla en una de las primeras empresas mexicanas con

calidad mundial.

1.1.1 HISTORIA DE LA INDUSTRIA PETROLERA EN MÉXICO.

El petróleo ha sido siempre en México propiedad de la Nación. Desde tiempos de

la colonia hasta que México halló su independencia se mantuvo estrictamente el

principio de la propiedad nacional del subsuelo. Es entonces en la época de la

dictadura de Porfirio Díaz cuando empieza la explotación desmesurada del

recurso por extranjeros, generando una violación del principio de propiedad.

Cuando la exploración petrolera empezó en México, en 1901, se tenía la visión de

que para ayudar al interior del país se tenía que dar lugar a una amplia


XXIII

explotación extranjera del mismo, es por ello que el gobierno favoreció por todos

los medios a los aventureros y a los capitalistas extranjeros para la extracción del

petróleo, otorgándose permisos de exploración y explotación así como la

importación de maquinaria para la nueva industria. El capital empleado en la

industria petrolera quedaba exento de todo impuesto, así como la explotación de

todos los productos del petróleo, por ello durante once años las compañías

establecidas no tuvieron que pagar un solo centavo de contribución a pesar de los

fabulosos rendimientos (Paúl Boracrates, 1939).

Al inicio la producción de petróleo era muy modesta, con 10,345 barriles, pero ésta

aumentó en 1911 en donde se señalan los comienzos de un auge, con su apogeo

en 1921 con una producción de 193.397,587 barriles, significando la cuarta parte

de la producción mundial. Con estas cifras, Estados Unidos se dio cuenta que no

podía producir suficiente petróleo para su propio consumo, es por ello que decide

voltear los ojos hacia México para cubrir su propio déficit (Paúl Boracrates, 1939).

El poderoso monopolio americano de la Standard Oil había hecho de México uno

de sus más poderosos feudos por su rendimiento y nula competencia, importando

petróleo bruto de los yacimientos americanos, refinándolo en México y

vendiéndolo con una ganancia que variaba entre un 500 y 600 por ciento. Estas

compañías petroleras gozaban de grandes privilegios para su desarrollo y

expansión entre las cuales se pueden contar las franquicias aduanales,

exenciones fiscales y de prerrogativas, que unidas a la vasta producción petrolera

del país les concedió mucho dinero, es pues que el auge de la industria del

petróleo en México se debe al trabajo nativo pagado con exiguos salarios, la

exención de impuestos, los privilegios económicos y la tolerancia gubernamental

(Olivia Sarahí, Ángeles; 2001).

La riqueza potencial petrolera de México de esa época residía en que todos los

yacimientos mexicanos se hallaban a una profundidad regular de 600 metros,

brotando con facilidad y sin necesidad de bombas. Su duración en promedio era


XXIV

de seis años, teniendo como rendimiento diario un promedio de 105.2 barriles

(Paúl Boracrates). La economía mexicana entró en un proceso de dominación de

los conglomerados internacionales vía inversión extranjera indirecta y los créditos

internacionales, provocando desde entonces una dependencia externa. El petróleo

se convertiría en el energético hegemónico y en la materia prima principal de

nacientes industrias como la automotriz, la aeronáutica y la química.

Es preciso mencionar las condiciones de vida que tenían los trabajadores en las

compañías extranjeras, pues en los comienzos de la explotación petrolera las

compañías pagaban salarios muy bajos a los trabajadores indígenas, además los

alojamientos que los obreros mexicanos tenían que habitar en los centros

petroleros eran miserables, pues se encontraban amontonadas, sin ninguna

previsión, dando paso a enfermedades y a la pobreza generalizada. En un

contraste con el resultado que arrojaba desarrollar un complejo petrolero en

Estados Unidos, la industria petrolera trae consigo la creación de centros urbanos

florecientes, carreteras, vías férreas, obras de utilidad pública, hospitales y

escuelas. Mientras tanto, en los centros petroleros mexicanos sólo se deja asomar

la miseria en donde no hay agua potable ni condiciones de vida dignas. Lo peor

acaecía cuando los pozos petroleros dejaban de producir, pues las compañías

abandonaban el lugar dejando hombres sin tierras, ni dinero ni hogar.

Después del triunfo de la revolución mexicana, que dio fin a la dictadura de Porfirio

Díaz, los gobiernos que tomaron sucesivamente el poder encaminaron todos sus

esfuerzos hacia el restablecimiento del principio tradicional del petróleo como

propiedad de la nación. En 1912 el Presidente Madero estableció el primer

impuesto que gravaba la industria petrolera con 20 centavos por tonelada de

petróleo, y algunos años después, el presidente Venustiano Carranza decretó el

impuesto conocido como el impuesto de producción, y en 1921 se percibe por

primera vez el impuesto de exportación.


XXV

En 1920 Adolfo de la huerta estableció la junta consultiva del petróleo para llevar

un mejor control de las empresas petroleras En conjunto estos esfuerzos se ven

expresados en el párrafo 4o del artículo 27 de la constitución del 31 de Enero de

1917, promulgada el 5 de Febrero de ese mismo año, que expresa: "Corresponde

a la nación el dominio directo de todos los minerales o substancias que en vetas,

mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta

de los componentes de los terrenos, tales como... el petróleo y todos los carburos

de hidrógeno, sólidos, líquidos o gaseosos." (Constitución Política de los Estados

Unidos mexicanos; 2004).

El petróleo, como todos los productos del subsuelo, han pertenecido siempre a la

nación, las compañías que trababan en México no tenían entonces el derecho de

propiedad, sino que se amparaban en meras concesiones que les permitían

explotar los yacimientos mexicanos. El Estado tenía en todo el tiempo el derecho

de declarar caducas estas concesiones.

Los dos monopolios importantes que existían eran la Standard Oil Norteamericana

creada por Edward L. Doheny y la Royal Dutch Shell creada por Weetman

Pearson conocido como Lord Cowdray. Entre ellas había una competencia muy

grande por adueñarse de los pozos petroleros mexicanos, y para ganar se hacían

de métodos fraudulentos, como el dolo, la corrupción, la reclusión de los

propietarios en los asilos de enajenados, en agresión, y hasta en asesinatos. Para

conservar o ensanchar las concesiones obtenidas se recurrió a la creación de

milicias armadas particulares a sueldo, estas cabecillas y generales traidores

fomentaron revoluciones cada vez que el gobierno quería limitar los privilegios de

los monopolios o de exigirles respeto a las leyes mexicanas.

Para la competencia de éstos monopolios era preciso aprovecharse de la guerra

civil para hacer brotar del suelo el petróleo, mientras los mexicanos distraídos en

matarse unos a otros no tenían tiempo de verificar las concesiones, de verificar la

cantidad de petróleo exportado, o de si todos los movimientos eran de


XXVI

conformidad con los reglamentos de la nación. Los monopolios extranjeros no se

contentaron con empujar a México a batirse en sangre y fuego por medio de los

desórdenes provocados, sino que en repetidas ocasiones pidieron la intervención

de sus gobiernos, poniendo así en peligro la independencia política, y hasta la

integridad territorial del Estado mexicano, es entonces que el dominio económico

se sobrepone a la soberanía política.

Es por ello que la constitución de 1917 restablecía el principio tradicional de

México de la propiedad del subsuelo, y al mismo tiempo impuso ciertas

restricciones para que los extranjeros pudieran obtener las concesiones, en el

párrafo 1o del artículo 27 en donde estipula que "Sólo los mexicanos por

nacimiento o por naturalización y las sociedades mexicanas, tienen derecho para

adquirir el dominio de las tierras, aguas y sus accesiones, o para obtener

concesiones de explotación de minas, aguas o combustibles minerales en la

República Mexicana. El Estado podrá conceder el mismo derecho a los

extranjeros siempre que convengan ante la secretaría de relaciones exteriores en

considerarse como nacionales respecto de dichos bienes, y en no invocar la

protección de sus gobiernos, bajo la pena en caso de faltar al convenio de perder

en beneficio de la nación los bienes que hubieran adquirido en virtud del mismo".

Los preceptos de este artículo constitucional fueron confirmados y ampliados por

la ley del petróleo del 31 de Diciembre de 1925, que les concede a los extranjeros

igualdad completa de derechos con los nacionales. En otras naciones existe una

restricción de derechos a los extranjeros de explotación de las riquezas minerales,

incluso prohibición de que exploren el petróleo, en cambio en México se limita a

establecer únicamente las restricciones indispensables para salvaguardar la

soberanía mexicana.

1.2 EL COMIENZO DE LA EXPLORACIÓN PETROLERA


XXVII

Para esos momentos los monopolios petroleros se expresaron en franca rebelión

contra el Estado, amenazando la vida económica de la nación, y la vida misma del

gobierno, no dejando otra salida al gobierno más que declarar la expropiación por

causa de utilidad pública. Este proceso tuvo su origen en una disputa de trabajo,

pues dadas las condiciones lamentables de trabajo de los obreros mexicanos, que

recibían salarios más bajos que en cualquier otra parte, y se veían obligados a

vivir en casas miserables, desde 1934 diversos grupos obreros se declararon en

huelga pidiendo el aumento de sus salarios y el mejoramiento de sus condiciones

de vida. Las compañías dieron largas al asunto ignorando sus peticiones, hasta

que el 20 de Julio de 1936 se reunió en México la primera asamblea extraordinaria

del sindicato de trabajadores del petróleo, fijándose los términos de un proyecto de

contrato colectivo para la industria petrolera, pero las industrias petroleras se

negaron rotundamente, a esto estalló una huelga general en Mayo de 1937,

terminando por la intervención del presidente Cárdenas, en donde una de las

condiciones de resolución sería someter el conflicto a revisión para determinar si

las compañías estaban en condiciones de soportar las reivindicaciones obreras.

Las compañías no aceptaron, y se emitió la sentencia que enunciaba que si el

patrón se negara a someter las diferencias al arbitraje o a aceptar al laudo, se

daría por terminado el contrato de trabajo y quedaría obligado a indemnizar al

obrero. Esto no afectaba a las compañías, pues eran capitales que cuando no

obtenían ganancias, o se tenían problemas con el gobierno, se iban,

desestabilizando la economía, es por ello que el gobierno mexicano se topó con la

única salida que podría salvaguardar la soberanía del Estado, como los intereses

de la nación, cuya vida económica se hallaba amenazada y esta era la

expropiación por causa de utilidad pública. Esta ley de expropiación expresaba el

índole del gobierno mexicano, pues no sólo se creó para someter a las compañías

petroleras a la obediencia, sino porque habiendo quedado rotos los contratos de

trabajo entre las compañías y los trabajadores, las instalaciones debían ser

ocupadas por el gobierno, si no, se paralizaría la industria y la actividad económica

del país, y se hace hincapié en que sólo serán los instrumentos de explotación,

pues el petróleo forma parte del subsuelo y es propiedad de la nación.


XXVIII

El decreto del 19 de Marzo de 1936 expresaba que se declaraban expropiados por

causa de utilidad pública y a favor de la nación la maquinaria, instalaciones y

edificios, oleoductos, refinerías y puertos de distribución, teniendo la Secretaría de

Economía Nacional la inmediata ocupación de los bienes. La Secretaría de

Hacienda pagaría la indemnización correspondiente a las compañías, en donde

los fondos provendrían de la producción de petróleo y sus derivados de los bienes

expropiados.

En esta etapa se comienza una batalla para la defensa de la postura mexicana, ya

que dentro del mismo país existían grupos que se oponían a la expropiación, así lo

demostraron cuando quisieron rebelarse en contra de Cárdenas y dar un golpe de

Estado. Una parte de los militares que estaban en este proceso, como Manuel

Ávila Camacho que se reunió con el grupo de rebeldes para discutir la posibilidad

de revelar al presidente Cárdenas, por medio de la fuerza. Sin embargo, los

trabajadores de la Central de Trabajadores de México, así como las

organizaciones campesinas apoyaron la decisión de Cárdenas, que junto con

otros grupos de presión, lograron crear una fuerza compacta en contra de las

decisiones del grupo que estaba a favor de los intereses extranjeros.

Con la expropiación se contó con el apoyo de Hungría, España y Cuba, que

abrieron una cuenta de apoyo para México, mientras que en toda América Latina

grita sus felicitaciones por la expropiación por causa de utilidad pública como un

atributo del derecho de soberanía reconocido por todas las constituciones políticas

de América y Europa, donde se ensalzan los ideales democráticos de los pueblos.

La expropiación petrolero sirvió como un antecedente para que otras naciones

llevaran a cabo la nacionalización de sus recursos públicos, desafiando con ello la

actitud de los intereses imperialistas que los oprimían.

La reacción de los Estados Unidos estaba divida, por un lado el embajador

norteamericano en México, Joseph Daniels comprendía la situación que había


XXIX

obligado al presidente Cárdenas a expropiar a las empresas petroleras, y así se lo

comunicó al mandatario Roosevelt, el cual exhibía con muchos países de América

Latina, su política de buena vecindad. Pero los intereses petroleros encontraron

como aliado al Secretario de Estado norteamericano Cordell Hull, que aceptó sus

demandas y apoyó la toma de medidas en contra de México. Como Roosevelt

demostró una política de no invadir México, entonces se tomaron medidas

económicas, como el unirse al bloqueo para que nuestro país no pudiera vender ni

un solo barril en todo el hemisferio, además de promover entre los empresarios

norteamericanos, la salida de capitales del país, en un intento de desestabilizar al

gobierno mexicano.

En tanto en Inglaterra exigía la devolución de las propiedades de las compañías

inglesas, en un tono de ultimátum que obligó a México a retirar a su ministro en

Londres y suspender sus relaciones diplomáticas con la Gran Bretaña. Gran

Bretaña quiso aplicar sanciones económicas en contra de México, pero desistió de

muchas de ellas, al comprobar que al aplicar estas sanciones, provocaría severos

daños a las industrias inglesas establecidas en México. Se resignó a aplicar un

bloqueo comercial contra el petróleo mexicano, y evitar que se consiguieran las

partes que necesitaba la industria para funcionar.

El bloqueo afectó al gobierno de Cárdenas, ya que no se contaba con países para

comercializar el petróleo. Esto provocó que en el mercado internacional el valor

del crudo se rebajara hasta en un 50%, esta situación fue aprovechada por

algunos empresarios aventureros norteamericanos que se atrevieron a desafiar las

medidas de su propio país y firmaron acuerdos preferenciales con México. El inicio

de operación de Petróleos Mexicanos fue realizada en una situación muy difícil a

nivel internacional, hasta que los países del Eje se interesaron en adquirir petróleo

antes de iniciar la 2a Guerra Mundial, por lo que firmaron acuerdos para adquirir el

petróleo mexicano el cual sería pagado una parte en efectivo y otra parte en

insumos que necesitaban las refinerías y centros de distribución en México.


XXX

El bloqueo de Estados Unidos e Inglaterra terminó definitivamente con el inicio de

la 2a. Guerra Mundial, ya que México para esos momentos era una fuente

indispensable de petróleo para suministrar a estas potencias del preciado mineral

para aprovisionar la maquinaria bélica de esas naciones. Los gobiernos

extranjeros entonces aceptaron entrar en pláticas para la indemnización de sus

propiedades expropiadas. Fue así como PEMEX logró posicionarse y avanzar en

el terreno del petróleo.

1.3. EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE PEMEX

En la evolución de PEMEX de comienzos de 1938 a 1950, la meta era conservar

el petróleo para los mexicanos y la autosuficiencia de la industria, se dan por ello

los constantes apoyos del gobierno federal para el sostenimiento y expansión de

la industria nacional, pues la sobreexplotación a la que estuvieron sometidos los

pozos fue dañino, aunque se repusieron con el descubrimiento de nuevos pozos

en la República. Se logró el aumento de la producción y la modernización de las

instalaciones, que se reflejó con la cantidad de 800 mil barriles de petróleo, que se

mantuvo durante la época de la segunda guerra mundial en 1945. El principal

problema al que se enfrentaba PEMEX era el de encontrar nuevos yacimientos de

petróleo, y su efectiva distribución, para ello mejoraron las conexiones terrestres

del país (Olivia Sarahí, Ángeles).

Un elemento básico que ayudaría a la industria de hidrocarburos, sería la política

de subsidios mediante precios bajos a los productos petroleros, lo cual conduciría

a una duplicación del consumo interno cada 10 años y al incremento de la

capacidad de refinación y transportación con la creación de oleoductos y

gasoductos.

En la segunda etapa que abarca de 1951 a 1973 en el desarrollo de Petróleos

Mexicanos se convierte en uno de los principales motores para impulsar la


XXXI

economía mediante la política de precios bajos de sus productos para el consumo

interno, pero esto comprometió las necesidades de financiamiento, capitalización e

inversiones de la empresa ante costos de producción crecientes. Estos problemas

pudieron evitarse con pequeños ajustes periódicos que le permitieran a la

empresa nivelar sus precios con los costos de producción, en vez de conservar los

desequilibrios financieros que padecía.

En 1959 PEMEX empieza la producción de petroquímicos básicos, situación que

en los sectores de la burguesía no querían que quedara en manos del Estado.

Con el tiempo se tiene un detrimento en la eficiencia, pues se elevaron los costos

de producción y se hacía más caro buscar nuevos yacimientos y explotarlos,

además de lo difícil que era crear una infraestructura que soportara el

abastecimiento. Todo ello condujo a crecientes importaciones de productos

derivados, y hasta perder la autosuficiencia de crudo e importarlo entre 1971 y

1973. Se empieza a recurrir al endeudamiento externo y contraen préstamos en el

exterior en 1974, pues se pensaba que la abundancia del crudo y su bajo precio

en el mercado internacional hicieron pensar que resultaría más barato importar

que tener que invertir en el país para su generación y satisfacer la demanda

interna.

En 1974 se inicia la tercera etapa en donde PEMEX desempeña un papel

importante en la acumulación del capital interno además de una espectacular

expansión de la producción petrolera y una ampliación de la importancia de la

industria en la economía mexicana con funciones como la generación de divisas,

un aporte de ingresos para el gasto gubernamental y la generación del energía

fundamental de la Nación. En este año se deja de importar petróleo y empieza una

extensión muy grande de la industria. México ocupa el quinto lugar de producción

en 1980, y logra duplicar la capacidad de refinación. La exportación de crudo, gas

natural y otros derivados permitieron la obtención de recursos financieros de 64.4

miles de millones de dólares, que después servirían para pagar los crecientes

intereses de la deuda externa del país, contribuyendo con el 38% en 1983 de un


XXXII

total de deuda externa de 80 mil millones de dólares. Su participación en el PIB

fue considerable, representando el 11.7%, reforzando su papel de importancia

estratégica en el desenvolvimiento de la economía mexicana.

Las normas generales de la política petrolera se centraron en incrementar las

reservas de hidrocarburos, satisfacer las demandas internas y cumplir con las

demandas del exterior, además de privatizar la petroquímica básica, ya que tal

transferencia permite al sector privado, nacional y extranjero, elaborar

petroquímicos exclusivos de la producción de PEMEX. Las inversiones estarían

encaminadas a mejorar instalaciones, mejorar la productividad, y el transporte, y

proteger el medio ambiente. Sin embargo el plan quinquenal de 1983-1989 se vino

a tierra por la crisis económica y la caída de los precios del petróleo, pues era caro

para quien lo extraía y barato para quien lo compraba.

Las medidas de corte neoliberal estaban siendo aplicadas en la escena, fue así

que las políticas, estrategias y líneas de acción económicas fueron encadenadas a

la fuerza del mercado, para intentar mejorar, la modernidad, la competencia, la

apertura a la inversión extranjera, la desregulación y la privatización. La caída de

los ingresos petroleros llevó a que se incrementaran los precios internos del

petróleo, la disminución o eliminación de subsidios y el saneamiento de finanzas,

llevando a una inflación del 150% en el año 1987.

En el Programa Nacional de Modernización Energética se instituirían las políticas

para el sector petrolero en lo que se refiere a las relaciones energéticas con el

sector exterior que buscan fortalecer la estrategia petrolera externa, pero esto es

difícil de lograr mientras se tiene a Estados Unidos como principal receptor de las

exportaciones de petróleo, generando dependencia a ese país. En materia de

comercio internacional se intentaba consolidar la modernización de estructuras y

actividades externas, consolidándolas en especialidades que pronto se le saldrían

de las manos. La plataforma de exportación de petróleo debía ser flexible ante los

mercados interno y externo. En el marco de las relaciones bilaterales se apuntaba


XXXIII

que éstas deberían ampliar y profundizar mayores flujos de comercio, apoyando

programas de complementación económica y de energía, en esta época se pone

énfasis en la firma de tratados con organismos internacionales, como la ONU.

1.4 EXPROPIACIÓN PETROLERA

Los trabajadores intentaron buscaron hacer valer sus derechos laborales, en tanto

que los propietarios de las compañías extranjeras intentaban por todos los medios

mantener sus ganancias.

De esta forma, en abril de 1915, trabajadores de la refinería de El Águila realizaron

una huelga, la cual se levantó tres días después al concluir las negociaciones

entre la empresa y los huelguistas. Con este movimiento, se inició el sindicalismo

petrolero, que marcaría el comienzo de una acción concertada de protesta laboral

en contra de las compañías petroleras. Durante 1916 y 1917 hubo otros intentos

de emplazamiento a huelga al "El Águila" y la "Huasteca Petroleum" sin embargo,

estos movimientos fueron reprimidos violentamente por el Ejército y guardias

blancas, castigaron a los incitadores.

En 1919, se registraron nuevos conflictos laborales, esta vez en contra de la

"Pierce Oil Corporation" en Tampico, que se extendieron hacia las compañías

"Huasteca", "Corona", "El Águila", "Mexican Gulf y Texas". En esa época, el

Ejército Mexicano intervino para disolver un movimiento de huelguistas, quienes

pretendían incendiar la refinería de la "Pierce Oil Corporation"

Una vez más, en 1924, se levantó una huelga en Tampico contra "El Águila" en la

cual los trabajadores resultaron triunfantes al lograr que la empresa reconociese al

sindicato y se concertase la firma de un contrato colectivo de trabajo, uno de los

primeros en el país. Esto sería significativo para los acontecimientos futuros en el

campo sindical petrolero.


XXXIV

De esta manera, una de las primeras acciones importantes del Sindicato de

Trabajadores Petroleros de la República Mexicana constituido el 16 de agosto de

1935 fue la redacción de un proyecto de contrato, el cual se elaboró luego de la

experiencia del conflicto generado en 1924 en contra de la compañía "El Águila"

Este documento pretendía sustituir los distintos contratos colectivos que regían las

relaciones laborales en cada una de las empresas.

Este documento, llamado "Contrato Colectivo de Aplicación General", se envió a

cada una de las 17 compañías petroleras y navieras, mientras que el sindicato

petrolero advertía de un emplazamiento a huelga si no se aceptaban

negociaciones sobre las bases de este proyecto, el cual recibió una concertada

negativa por parte de los patrones, quienes, por su parte, tenían otra propuesta

laboral que no fue aceptada tampoco por los trabajadores.

Debido a este desacuerdo, el 28 de mayo de 1937 estalló una huelga en contra de

las compañías extranjeras que duró doce días, la cual fue declarada legal por

parte de la Junta de Conciliación y Arbitraje, lo que motivó la intervención

conciliatoria del gobierno del Presidente Cárdenas ante la gravedad de la

paralización en la vida económica del país.

Luego de que los trabajadores reanudaron sus actividades el 9 de junio de ese

año, la Junta de Conciliación emitió un Veredicto a su favor en el juicio laboral que

habían entablado en contra de las compañías extranjeras. En este juicio, las

autoridades laborales incluyeron la realización de un peritaje sobre las condiciones

financieras y operativas de las empresas para saber realmente si podían o no

cumplir las exigencias del sindicato.

Ante el incumplimiento del Laudo emitido por la Junta de Conciliación y Arbitraje

que condenaba a las compañías extranjeras a cumplir las recomendaciones

hechas por dicho peritaje, el 18 de marzo de 1938, el Presidente Lázaro Cárdenas

del Río decretó la expropiación de la industria petrolera, luego de que los


XXXV

empresarios no sólo incurrían en un caso de rebeldía ante una sentencia, sino que

vulneraban la misma soberanía nacional, dejándola a expensas de las maniobras

del capital extranjero.

El 7 de junio de 1938 se creó Petróleos Mexicanos para administrar y operar la

industria petrolera nacionalizada. Asimismo, se añadió a la Constitución un artículo

para que esta industria no pudiera ser adquirida, poseída o explotada por

particulares. Por decreto, publicado el 9 de noviembre de 1940, se suprimía el

otorgamiento de concesiones en la industria y la explotación de los hidrocarburos

sólo podría realizarla el Estado Mexicano.

El país enfrentó serias dificultades técnicas y económicas para sacar adelante a la

industria petrolera recién expropiada. Sin embargo, a partir de ese momento, se

dio el impulso para que México diera un salto importante en su proceso de

industrialización, en el cual el petróleo tuvo un gran valor estratégico.

“Algunas refinerías estaban paralizadas y otras laboraban a la mitad de su

capacidad, cuya marcha, por falta de equipo, era realmente precario. Pese a todos

estos problemas, PEMEX pudo mantener el nivel de ocupación y concedió buena

parte de las mejoras laborales anotadas en el laudo de la junta de trabajo.”

La nueva administración, bajo el mando del ingeniero Vicente Cortés Herrera,

emprendió la reparación de plantas refinadoras y tuberías, pintó las estaciones de

servicio, adquirió unidades de transporte, pagó impuestos y rebajó los precios de

los productos para el consumidor nacional.

1.5 ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DE PEMEX.

La estructura administrativa estaba a cargo del Corporativo de PEMEX, que

supervisa y es responsable de las operaciones de los distintos organismos. Cada


XXXVI

uno de los organismos del corporativo cuenta con organismos internos de control,

cuyas actividades se suman a las de la Contraloría y la Auditoria Superior de

Hacienda para fiscalizar el ejercicio de los recursos públicos. Los cuatro entes

subsidiarios son los únicos facultados para realizar las actividades estratégicas del

sector petrolero, y aunque pueden celebrar contratos y convenios, deben

mantener “en exclusiva la propiedad y el control del Estado Mexicano sobre los

hidrocarburos con sujeción a las disposiciones legales aplicables” (Ley Orgánica

de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios, artículo) PEMEX está definido

por ley como un organismo descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio

propios, y es la entidad encargada de la conducción central y la dirección

estratégica de todas las actividades de la industria petrolera.

El Consejo de Administración, es el “órgano superior de gobierno de la industria

petrolera”, presidido por el Secretario de Energía. Tiene un carácter consultivo que

no afecta o altera la autonomía de gestión de los distintos corporativos. Está

compuesto por once miembros, seis representantes del Estado, designados por el

Ejecutivo Federal, entre ellos debe estar el Secretario de Medio Ambiente, y cinco

por el Sindicato de Trabajadores Petroleros (Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos

y Organismos Subsidiarios, artículo 7). Una muestra del poder de esta última

organización es que el principal contratista de PEMEX es el mismo sindicato que a

pesar de su influencia frecuentemente es ignorado en el debate público.

Los Consejos de Administración de los cuatro organismos subsidiarios se integran

de ocho miembros: cuatro representantes del gobierno federal, designados por el

Ejecutivo, más los Directores Generales de los otros organismos subsidiarios y el

Director General de PEMEX, quien los preside.

Los Directores Generales de los órganos subsidiarios y el Director General son los

representantes de la empresa. Cada organismo descentralizado está controlado

por un órgano de vigilancia integrado por un comisario público propietario y un

suplente, nombrados por la Secretaría de la Función Pública. Asimismo, existe un


XXXVII

órgano de control de la industria petrolera que puede realizar la fiscalización

directa de los organismos descentralizados.

Además la Secretaría de Función Pública, aplica controles que no dependen de la

administración de PEMEX ni del consejo de administración. A PEMEX lo auditan

más de cinco organismos diferentes.

Esta estructura de administración (los consejos de administración, los órganos de

control interno), sumada a la aprobación anual en el Congreso del presupuesto de

PEMEX, tiene como objetivo mantener el control centralizado de la industria.

Aunque la Secretaría de Energía es legalmente la cabeza del sector, en los

hechos la Secretaría de Hacienda tiene también un gran poder, pues al ser la

encargada de realizar el proyecto de presupuesto, así como de administrar los

recursos aprobados por el Congreso con capacidad para realizar recortes en el

gasto, puede decidir en la práctica sobre proyectos de inversión o sobre las

operaciones de PEMEX.

Así PEMEX no tiene contraloría propia, no tiene control de gestión. En países

como Estados Unidos y Gran Bretaña, donde a menudo la propiedad está

repartida entre un gran número de accionistas, los mecanismos son para asegurar

que la administración trabaje en beneficio de sus propietarios. Por ello, la regla

generalmente elegida es pedir a los administradores que sus decisiones se

orienten a incrementar el valor de mercado de la compañía. Además, las

instituciones financieras que regulan el intercambio de valores (un ejemplo es la

Securities Exchange Comisión) aseguren la disponibilidad de la información sobre

el estado financiero de las empresas que cotizan en el mercado. La violación de

estas reglas, como especular con el valor de acciones basado en información

privilegiada, conlleva a menudo a juicios penales.

El caso de PEMEX es sin embargo más complicado. La propiedad del petróleo y

de todos los recursos del subsuelo, de acuerdo con la Constitución, corresponde a


XXXVIII

la Nación mexicana y la legislación mexicana otorga a PEMEX el monopolio de la

explotación de los hidrocarburos, pero no su propiedad. De existir consenso entre

los legisladores, esta situación podría cambiar, regulando, limitando o eliminando

dicho monopolio, sin que ello signifique perder la soberanía sobre los recursos del

subsuelo. En consecuencia, PEMEX trabaja con recursos que no le pertenecen,

sino que corresponden a un propietario definido colectivamente como es la Nación

mexicana.

En segundo, los objetivos varían de acuerdo a las necesidades políticas del

momento, por ejemplo, iniciar la industrialización mediante energía barata, reducir

el desempleo o llevar servicios sociales a la población, porque los representantes

del sujeto colectivo llamado Nación Mexicana frecuentemente tienen intereses

encontrados.

Estas condiciones se reflejan en la estructura del sector, así como en la forma en

que se supervisan las operaciones de PEMEX. El Secretario de Energía, como

presidente del Consejo de Administración, reafirma el control del Ejecutivo sobre el

sector. Al mismo tiempo, la aprobación del presupuesto de PEMEX por parte del

Congreso es un eficaz control sobre sus planes estratégicos, sus decisiones de

inversión y aún sus operaciones.

Además, la división de PEMEX en corporativos autónomos permite el control de

las distintas partes del sector y promueve la competencia como un medio para

incrementar la eficiencia. Finalmente, la carga fiscal de PEMEX traduce en

términos materiales la declaración de que el petróleo pertenece a todos los

mexicanos.

En conclusión, PEMEX trabaja con recursos que pertenecen a la nación, genera

utilidades que entrega al fisco, y mantiene sus actividades con los recursos

generados, que son aprobados por el Congreso. Esta estructura privilegia el

control, en detrimento de la eficiencia, sobre todas las actividades de la compañía.


XXXIX

Sin embargo, el control presupuestario y estratégico no es sinónimo de

transparencia.

1.6 MARCO NORMATIVO DE LA INDUSTRIA PETROLERA EN MÉXICO

Antecedentes: Se realiza primero una descripción de las tradiciones legales

mexicanas, relacionadas con la evolución en la explotación de los recursos

naturales no renovables, y su trascendencia para las condiciones actuales y

futuras en la exploración, producción, transportación y comercialización de

hidrocarburos en México.

Tradiciones legales: Las tradiciones legales mexicanas tienen y han tenido

importancia primordial en la operación de la principal empresa de hidrocarburos,

razón por la cual a continuación se describen sus antecedentes históricos.

Históricos: Para comprender cabalmente la explotación y transformación de los

recursos naturales en México es importante remontarse a sus tradiciones y

cuestiones legales que han impuesto su condicionamiento y a su vez le han

brindado su sustento.

Aún cuando la tradición de México en cuestiones petroleras viene desde la época

de los aztecas, quienes hablaban del Chapopot 1 petróleo a flor de tierra.

México, desde los inicios de sus políticas de los recursos no renovables como son

la minería y los hidrocarburos, fue centro de una lucha encarnizada impulsada por

los monopolios extranjeros para adueñarse del recurso no renovable como lo es el

petróleo, vía apropiación y explotación directa.


XL

En este contexto, la economía mexicana entró en un proceso de dominación por

parte de los conglomerados internacionales. Así, ante una naciente legislación

petrolera mexicana que pretendía establecer impuestos para recuperar

mínimamente parte de las enormes riquezas obtenidas por las empresas

extranjeras, la respuesta de éstas fue toda una serie de trabas que abarcaron

desde aspectos económicos, político, diplomáticos, hasta militares.

Legislaciones que, día con día, gobierno tras gobierno, golpe tras golpe del

exterior, se fue haciendo más nacionalista, llegando a su clímax con la

expropiación petrolera de 1938. Decisión primordial para los intereses del país,

que permitió la explotación y beneficios directos que nuestro patrimonio petrolero.

A continuación mencionaremos los aspectos relevantes de la evolución del marco

normativo de la industria petrolera, a través de la historia de México.

El principio de esta pugna, lo dio el Presidente Madero en el año de 1912 cuando

decretó el establecimiento de un impuesto de 20 centavos por tonelada de

petróleo.

El siguiente paso lo dio el gobierno del presidente Carranza, pues entre sus

ideólogos había una mayor conciencia respecto a la necesidad de meter en cintura

a las empresas extranjeras dedicadas a la explotación de los hidrocarburos. De tal

suerte que se creó el Reglamento para el Cobro del Impuesto, que gravaba la

exportación de petróleo; y también creó la Comisión Técnica del Petróleo (julio

1915). Se advierte, que la preocupación de las fuerzas posrevolucionarias fue

subiendo de tono, lo que ahondó aún más el enfrentamiento entre el Estado

mexicano y las compañías concesionadas. La lucha emprendida por México en

materia petrolera, desde aquel entonces, es la expresión directa del objetivo por

alcanzar la soberanía económica, que enmarca el principio de la soberanía

permanente sobre los recursos naturales, estableciéndose al mismo tiempo como

un derecho inalienable. Principio que da facultad al Estado para emprender los


XLI

cambios de su régimen jurídico en la explotación de sus recursos, en función de

los intereses económicos y sociales del país.

En julio de 1920, Adolfo de la huerta estableció la junta Consultiva del Petróleo, a

partir de la cual el Estado mexicano en razón de poder llevar a cabo un mejor

control de las empresas petroleras extranjeras y a fin de poderles refrendar las

concesiones, les impulso la obligación de revelar toda la información respecto a

los yacimientos petroleros descubiertos o en explotación.

Hacia 1925 bajo el gobierno de Calles, se promulgó la Ley Reglamentaria del

artículo 27 constitucional, por medio de la cual se mantiene nuestro patrimonio

sobre el petróleo.

Y a finales de ese mismo año de 1925, se creó el Control de la Administración del

Petróleo Nacional, dando facultades al gobierno para extender su control sobre las

reservas petroleras del país. A finales de 1927, se llevó a cabo la reglamentación

sobre la explotación petrolera en el país, indicándose las disposiciones técnicas

contra la caótica actividad de las compañías petroleras extranjeras.

Bajo el gobierno de Abelardo Rodríguez se mantiene la posición nacionalista

respecto al petróleo. Para 1933 se promulgó una ley para constituir una sociedad

por acciones, con participación mixta, misma que sería encargada de regular el

mercado petrolero y sus derivados, cubrir el consumo interno y crear los primeros

cuadros de técnicos petroleros mexicanos. Dicha empresa se constituyó el 18 de

octubre de 1934, bajo la denominación Petróleos de México, S.A. (mejor conocida

como PetroMex), empresa que fue el antecedente más directo del proceso de

institucionalización de la actividad petrolera del país, que culminó con la creación

de Petróleos Mexicanos.

Para 1938 la expropiación petrolera cambió el rumbo de esta industria: de uno que

se orientaba en función de los intereses a nivel global que tenían las empresas


XLII

transnacionales, a otro donde la mira principal fue usar ese recurso energético y

toda la industria en función de las necesidades nacionales que la expansión del

capitalismo exigía.

Estado

Aunque existen diferentes teorías y definiciones en torno al Estado, para este

trabajo en particular se tratará de definir con los elementos necesarios para

contextualizar la modernización en la Reforma del Estado.

Según Wilburg Jiménez Castro, el Estado:

"Es una y la primera persona jurídica, y como tal sujeto de derechos y deberes, es

una corporación ordenada y organizada política, jurídica y administrativamente.

Personifica a la comunidad humana que constituye la nación, la cual está

asentada en un territorio propio y determinado. Es poseedor el Estado de un poder

originario y jerarquizado, el cual utiliza para gobernar al pueblo, como institución

anti conflictivo entre los diversos grupos sociales de la comunidad, para ejercer la

soberanía nacional y para hacer que prevalezca el interés general sobre los

particulares con lo cual satisface el propósito de origen y de su finalidad sociales"

(Jiménez Castro, Wilburg, 1975, pp. 151-152).

Sus elementos esenciales son el pueblo, territorio y gobierno.

Como primera persona jurídica, el Estado es la expresión de la voluntad política de

la sociedad, es la organización política cuyo papel frente a la sociedad es de

oposición y el de la sociedad de demandante, expresándole la forma en que debe

gobernar para satisfacer las necesidades públicas.

Para Antonio Bayona (Bayona, Antonio, en Martínez Silva, Mario (Coord.), 1980,

p. 532) el Estado tiene tres formas esenciales:


XLIII

1. Toda unidad política organizada independientemente de su momento

histórico y características de tal forma que se puede hablar del Estado

Griego o del Estado Mexicano.

2. La Organización Política que nace en el Occidente de Europa, llamado

Estado Moderno.

3. La Organización que reúne ciertos requisitos de orden formal o espiritual.

En el caso del Estado Moderno, este realiza las siguientes cinco funciones en su

marco de actuación (Guerrero, Ornar, México, 1989, p. 45):

1. Servicio exterior: manifiesta y preserva su sentido de individualidad frente a

otros Estados.

2. Defensa de la Soberanía: pretende la conservación de la libertad para

autodeterminarse como estado soberano.

3. Hacienda: para reservar su autonomía, el Estado requiere de medios

materiales y financieros para desarrollar sus demás funciones.

4. Justicia: debido a que el individuo y las clases, por sus discordias y conflictos

son incapaces de armonizarse, toca al Estado la ejecución del derecho.

5. De lo interior: tiene como objeto hacer que el individuo y las clases cooperen

entre sí para conseguir que la sociedad desarrolle sus elementos

constitutivos y con eso realice su propia vida.

En México, el Estado Moderno aplica las 5 funciones a través de su aparato

gubernamental centralizado y paraestatal; por lo que se considera importante

tomar esta definición para la aplicación del trabajo.


XLIV

Siendo el Estado la voluntad política, su actuación se realiza a través del

Gobierno.

Gobierno

El Gobierno es la actuación del Estado Moderno, representado a través de un

sistema ramificado de controles políticos, administrativos y judiciales (Sánchez

González, José Juan, 998, México, p. 32).

Y es que debido a que en ninguna sociedad las normas en las que se funda el

desenvolvimiento de las relaciones sociales son una adaptación espontánea, es

necesario que exista un órgano que tenga la tarea de imponer reglas y tomar

decisiones: el Gobierno.

Para José Juan Sánchez González: "Puede afirmarse que el Gobierno es el

conjunto de instituciones públicas que funcionan como el aparato a través del cual

el Estado ejerce su poder sobre la sociedad y, asimismo, hace manifiesta la

soberanía de la nación frente a otras naciones. La acción del gobierno se hace

palpable en las leyes, reglamentos, decretos y órdenes que van encaminadas a

darle cumplimiento a los mandatos constitucionales" (Sánchez González, José

Juan, 998, México, p. 33).

El Gobierno, integrado por un conjunto de instituciones públicas, está en la

cúspide del poder mediante las cuales ejerce su poder sobre la sociedad

estableciendo, además, la autoridad encargada de dirigir la forma de gobernar.

En el Estado Moderno se identifica como el poder ejecutivo, cuya obligación es

conocer las demandas de la sociedad y vincularse con ella, a través de sus

instrumentos para proveerla de satisfactores.

Administración pública


XLV

Los instrumentos a través de los cuales el Gobierno proporciona a la sociedad de

bienes y servicios además de ejecutar sus acciones, es la Administración Pública.

Nos dice el siguiente autor:

"La Administración Pública es el ente que organiza la presencia del Estado en la

sociedad y mediante la ramificación de sus ministerios, Secretarlas de Estado,

Organismos Descentralizados, Concesiones y Fideicomisos, da un contenido

político y administrativo al Estado político para diferenciarlo del carácter civil de la

sociedad" (Uvalle Berrones, Ricardo, p. 34).

Se define como el gobierno en acción y el enlace con la sociedad, integrándose

del aparato de funcionarios que en sus diferentes dependencias tienen la tarea de

colaborar en el funcionamiento de los servicios públicos, dando cumplimiento a la

decisión del gobierno, a la política pública y a la voluntad del Estado.

La finalidad del gobierno es que los servicios públicos se realicen eficientemente y

estén de acuerdo con las necesidades de la población de la mejor manera.

Con estas definiciones se puede concretar que el Estado y su aparato

gubernamental han tenido un desarrollo constante en la satisfacción de las

necesidades de la sociedad. Pero esta sociedad también ha cambiado y en

múltiples ocasiones ha exigido al Estado cambiar la forma en que hace las cosas,

modernizarse, para estar en condiciones de realizar sus fines. El término utilizado

ha sido la Reforma del Estado.

La Reforma del Estado y la Modernización

El término "Reforma del Estado" es utilizado para describir un sinnúmero de

transformaciones. En la consideración de Juan Rebolledo: "La Reforma del

Estado, en su versión más sencilla, es el cambio de criterios con los que el Estado


XLVI

opera en el gobierno de los asuntos públicos. De un criterio paternalista,

patrimonialista, cerrado, protagonice, a otro de autonomías corresponsables,

regulado, abierto y no discrecional" (Rebolledo Gout, Juan, 1993, p. 39).

Por lo cual, se puede considerar que la Reforma que se ha planteado al Estado,

es principalmente por la incapacidad que, ante una sociedad más plural y

participativa, lo impulsó a transformarse en un Estado ágil y eficiente, un Estado

Promotor del desarrollo y en donde la opinión de la población para atender sus

necesidades sea origen de las políticas públicas.

A decir del mismo autor:

"El fenómeno central que unifica la atención de la reforma del Estado es el

encuentro con el creciente pluralismo en todos los ámbitos de la vida en México.

Es claro que la nueva vía tendría que reconocer, a la creciente diversidad y

complejidad social" (Rebolledo Gout, Juan, 1993, p. 19)

Este pluralismo social, aunado al aparato estatal originado como parte del Estado

Paternalista, provocaron que el Estado Mexicano mermara su capacidad para

atender sus responsabilidades fundamentales y generara su propio interés

autónomo y sus propias demandas de recursos al suplir la participación de la

sociedad civil en las decisiones y el establecimiento de prioridades en la agenda.

Circunstancias que han hecho que uno de los aspectos fundamentales para la

Reforma sea promover prácticas adecuadas de Gobierno, sólidas para operar y

dirigir el cambio. "La Administración Pública deber ser entonces eficiente,

capacitada y organizada para cumplir con el propósito de mejorar las condiciones

de vida de la población" (Sánchez González, José Juan, p. 35).

En México los antecedentes que originaron plantear la Reforma del Estado,

señalan que después de la Revolución Mexicana, el Estado se encontró con un

país desarticulado geográficamente, con un grave problema financiero y con


XLVII

muchos problemas agrarios. Ante esta situación la tarea fue construir una

estructura social y económica que fuese el eje y promotor del desarrollo nacional,

construyendo la base social que le permitiera ser el punto de conjunción de interés

privado y de interés colectivo y, por otra parte, convertirse en el núcleo del proceso

de acumulación e industrialización del país.

Las tareas públicas de instrumentación de programas y estrategias de regulación

económica, la satisfacción de las demandas de la población rural y urbana en

materia social, así como la transformación política donde la participación estatal se

daba porque el mismo era actor y ejecutor de las alianzas políticas, se encararon

con un "nacionalismo" que se manifestaba en el control gubernamental de las

actividades económicas de mayor impacto en el crecimiento, donde lo importante

era mantener los equilibrios económicos, políticos y sociales, empujando a que la

administración pública adquiriera características, estructuras y formas de

organización más complejas, en términos de "tamaño" y funciones.

En la segunda mitad de los setenta y ochenta, México vivió en condiciones de

crisis, sobre el endeudamiento externo, el agotamiento de los recursos públicos y

la sobrecarga de la administración pública (Uvalle Berrones, Ricardo, pp. 97-99).

Desde estos años, el Estado se propuso llevar a cabo dicho proyecto de reforma

en las esferas económica, electoral y administrativa.

Los años ochentas fueron de movilización, lucha y participación; el agotamiento de

la economía cerrada basada en los productos petrolíferos llegaba al límite de su

eficacia. El intervencionismo estatal, recalcado años atrás a través de un Estado

Benefactor, se convierte en un mal público aunado a un estancamiento económico

y una sociedad cada vez más participativa. "La dinámica interventora llegó a su fin

con la crisis de 1982, caracterizada por graves desajustes en el lado de la oferta,

así el Estado Mexicano optó por una política de reordenación económica y cambio

estructural" (Espinoza del Valle, V. Alejandro, 1993, p. 42).


XLVIII

En los años 90's la Reforma se orientó a introducir cambios en la vida institucional

del país. La estrategia fue motivar al cambio y a la modernización para estimular el

crecimiento económico y con ello atacar los grandes rezagos sociales. Se propuso

una reforma para mejorar la capacidad de respuesta de las instituciones al reto

económico y social.

María Guadalupe Huerta Muro lo refiere así:

"En la última década (90's) la modernización y la reestructuración de las funciones

de la administración pública, se enmarcaron dentro una nueva ideología: el

liberalismo social, cuya tesis central era la de alcanzar un desarrollo económico

viable, en et que deberla de existir una clara complementariedad entre el quehacer

público y el privado, proponía que para superar la crisis y generar un desarrollo

social equitativo se requería un estado reformado y eficiente" (Huerta Moreno, Ma.

Guadalupe, Julio-Diciembre 1998).

Era necesario nuevas formas de actuación, con una modernización de la

administración pública cuya orientación se basará en el logro de objetivos y en la

oferta de satisfactores para los reclamos sociales.

La modernización de la administración pública, como parte de la reforma del

estado, implicaba aspectos desde su redimensionamiento, su administración vía

empresas públicas y el planteamiento de su eficacia.

A decir de estas consideraciones, Michel Crozier nos dice: "con la crisis del Estado

Benefactor se han buscado nuevas formas de organizar el quehacer del Estado.

Esto ha suscitado una readecuación de las funciones, los objetivos y las formas de

operación de la administración pública, y ha sido entendido como la adecuación y

ajuste que hace el Estado para que el flujo de acciones predominantes en la


XLIX

sociedad tenga coherencia y organización necesarias" (Crozier, Michel, 1989, p.

45).

De este modo, se considera que la modernización de la Administración Pública

tuvo su objetivo en elevar sus niveles de eficacia y eficiencia reflejados en su

actuación, mejorando su productividad y su desarrollo administrativo, conduciendo

a un mayor beneficio social.

La Modernización

La instauración de ideas reformistas trajo consigo ideas de reforma en las esferas

electorales, económicas y sociales. La modernización se plasmó como una

necesidad de la administración pública para atender a la creciente demanda social

y de superación a la crisis social, económica y política que sufre la época actual

(Guerrero Orozco, Ornar, 1992, p. 7).

La modernización en sí, según Eisenstadt,"... se centra en el hecho de que el

problema mayor que debe enfrentar la sociedad en [modernización] es la

necesidad de establecer una estructura institucional capaz de absorber

continuamente los diversos cambios sociales" (S.N. Eisenstadt, 1972, p. 7).

Por tanto se define como un cambio en las estructuras institucionales que

permitan mejorar su desempeño en el ámbito que les corresponde, asumiendo los

gobiernos una actitud que tienda al desarrollo integral de las políticas públicas que

tienen a su cargo.

La modernización, como proceso global, atañe a todas las sociedades

contemporáneas y encierra aspectos específicos como los son la modernización

social, económica y política. Y refiere a que en las organizaciones públicas, con

una estrecha vinculación con la sociedad, se les exija:


L

• Orientar más de cerca de los resultados en términos de eficiencia, eficacia y

calidad.

• Reemplazar las estructuras organizacionales altamente centralizadas por

otras descentralizadas en que la decisión, el manejo de los recursos y la

prestación de servicios sea más cercana al punto de prestación.

• Proveer espacios para la retroalimentación por parte de usuarios,

ciudadanos y grupos de interés. Flexibilidad para explorar alternativas en la

provisión directa al público.

• Nuevas políticas de personal, con mayor flexibilidad y una

profesionalización, evaluación y movilización vinculadas integralmente.

• Uso de mecanismos para mejorar aspectos tales como el desempeño en la

concesión y la creación de modalidades innovadoras adecuadas a la lógica

del mercado.

• Incentivos para mejorar el desempeño.

• Fortalecer la capacidad para responder a cambios rápidos, a intereses

diversos y a la indispensable flexibilidad, dando soluciones de finales

abierto.

• Desplazar los mecanismos de control y disciplina hacia organizaciones

cívicas.

• Desarrollar las actividades de evaluación y analizar la conexión: decisión-

resultado-impacto.

Por tal, (a modernización en el área administrativa, se define como "el proceso de

cambio a través del cual los organismos públicos incorporan nuevas formas de

organización, tecnologías físicas y sociales y comportamiento que les permitan

alcanzar nuevos objetivos de una manera más adecuada" (Martínez Silva, Mario

(Coord.), p. 154).

En este proceso se deben de incluir cambios normativos y operativos,

reformularse estructuras, funciones y sobre todo procesos de trabajo, actitudes y

compromiso de los funcionarios.


LI

De esta manera, se puede concebir que la modernización es un proceso

permanente y deliberado de cambio de la Administración Pública para

perfeccionar su estructura, sistemas de trabajo y su personal, haciendo uso de los

elementos tecnológicos, con el propósito de cumplir eficientemente con los

objetivos y fines asignados al Estado.

Por ello, la modernización administrativa se define como la adecuación y ajuste de

la gestión estatal para lograr que el flujo de acciones sociales predominantes en

una sociedad logre la coherencia y organización necesarias (Pardo, María del

Carme, p. 17).

La administración pública mexicana ha definido esta modernización, a través de

diversos documentos como lo son: Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000,

Programa de Modernización de la Administración Pública Federal a nivel nacional

y el Programa de Desarrollo y Reestructuración del Sector Energético a nivel

sectorial.

Así, las transformaciones que anteriormente se han descrito con respecto al

Estado y su modernización, han llevado a buscar nuevas y más cercanas

relaciones entre sociedad y gobierno que permitan obtener confianza y credibilidad

hacia las instituciones públicas.

El enfoque del Análisis de las Políticas Públicas.

Con la crisis del Estado Benefactor que surgió después de la Segunda Guerra

Mundial y los problemas sociales y económicos que se vivían hasta los arios 80's;

se hizo palpable una reestructuración y organización de los programas

gubernamentales, enfocándolos a un mayor cuidado en el uso de los recursos y a

una mayor atención de los problemas más apremiantes de la sociedad.


LII

El concepto de Políticas Públicas, desarrollado desde 1951 en los Estados Unidos

con los planteamientos hechos por Harold LassweII, empieza a tomar relevancia

en las acciones del Gobierno, planteando reconocer la nueva relación entre

sociedad y gobierno, así como la renovación de los ámbitos público y privado

(Montes de Oca Malvaez, Juan, 2000. p. 28).

La Política Pública se puede definir como una herramienta de la administración

pública para operar las decisiones del gobierno, "es el hacer o no hacer del

gobierno" (Ruiz Sánchez, Carlos, p. 13) teniendo como fin el de perfeccionar las

actividades gubernamentales para que sirvan con mayor intensidad a los ideales

colectivos. Surge de la necesidad de canalizar conflictos y demandas establecidas

por la acción colectiva. Se le identifica a través de los actos o no actos de una

autoridad pública referente a un problema.

Tomás Dye la define, "como cualquier decisión o elección gubernamental

incluyendo la de no actuar. Es la descripción y explicación de las causas y

consecuencias de las acciones del gobierno" (Otado por Montes de Oca Malvaez,

Op. Cit., p. 32).

En dicha decisión o acción gubernamental convergen distintas teorías, métodos y

técnicas que ayudan a manejar la información para dicha decisión.

Considerándose una "tecnología de gobierno".

Las políticas públicas cuentan con las siguientes etapas en su elaboración y

Análisis del problema, en esta etapa el gobierno reconoce el problema,

incorporándose a la agenda de gobierno, analizándose cómo se va a enfrentar el

problema. "Un problema entra a la agenda cuando se valora el grado de apoyo

que el tema, asunto o cuestión pueda recabar, su nivel de impacto sobre la

realidad, la viabilidad de la solución anticipada o previsible" (Soubirats, Joan,

1983, p. 56).


LIII

Diseño y formulación, esta etapa se refiere al uso de la información con que se

cuenta para el análisis del problema, aunque en algunas ocasiones esta

información puede llegar a ser escasa. El mismo autor nos dice al respecto: "Es

necesario plantear las alternativas de acción y las consecuencias de las mismas,

por lo que es indispensable hacerse llegar de el mayor número de información

posible" (Soubirats, Joan, 1983, p. 54). Implementación, esta etapa puede resultar

la más difícil de todas, puesto que analizado el problema y diseñado el programa

de acción puede llegar a ser un reto la implementación por la capacidad que

tengan los órganos de Gobierno a quien corresponde la ejecución, los recursos

con los que se cuenten, las Relaciones Intergubernamentales y hasta la

corrupción que se puede presentar. Aquí se resuelven las expectativas de una

política previamente formulada, endiente, a la solución del problema (Soubirats,

Joan, 1983, pp. 1-10).

Evaluación, en esta etapa se confrontan los objetivos con los resultados de la

política, en muchos casos la evaluación puede llegar a ser en base a los insumos

y no a los resultados (Cfr. Glandomenico, Majone), o cualitativa en vez de

cuantitativa. Se deben de precisar los indicadores para la evaluación.

Para entender las causas y consecuencias de las acciones gubernamentales

existen cuatro modelos de políticas públicas: 1) modelo racional, cuya propuesta

es mejorar la toma de decisiones a partir de un análisis comprensivo y cuantitativo

de los actores que afectan la decisión Se considera un curso de acción eficiente

para la realización de los objetivos perseguidos. 2) el modelo incremental, cuyo

enfoque proporciona, en base a la acumulación de conocimientos y experiencias

de políticas establecidas para resolver los problemas que se vayan resolviendo en

dichas políticas. 3) el modelo mixed scanning, en este se recurre a elementos

racionalistas e incrementalistas en la toma de decisiones. 4) el modelo

organizacional, caracterizado como la acción escogida por un decisor racional

unitario, con capacidad de control.


LIV

Cabe considerar que la decisión de modernizar la administración patrimonial en

P.E.P. a efecto de maximizar el valor de los yacimientos de hidrocarburos

adecuando nuevas formas de operación y modernizar su eficiencia operativa, se

considera una política pública de tipo racional, puesto que es una decisión tomada

por un decisor unitario como lo es la misma empresa, basado en un Plana

Nacional de Desarrollo (como se mencionara en el Capítulo 3) y supervisada por

su cabeza de sector que es la Secretaría de Energía, quienes después de haber

examinado la información en un diagnóstico, buscan racionalmente maximizar

valores y minimizar costos en la administración de los bienes inmuebles.

En las políticas públicas de tipo racional, convergen los denominados Actores,

quienes son los afectados por la ejecución de las políticas, cuya característica

principal es su grado de organización entre ellos y la similitud de su interés. Dichos

actores se mueven en las denominadas Arenas o Escenarios.

Luis Aguilar Villanueva (Aguilar Villanueva, Luis F., 1990, pp. 244-245) establece

dos momentos en el desarrollo de las políticas públicas: el primero pretendía hacer

más inteligente el proceso de toma de decisión gubernamental, con la producción

de conocimiento relevante y útil. El segundo pretende rescatar la naturaleza

pública del proceso decisorio, esto es, que ante las circunstancias de las críticas al

Estado Benefactor y el planteamiento de la Reforma del Estado, el análisis de

políticas públicas intenta que los actos de gobierno recuperen el adjetivo de

públicos por medio del respecto a la ley y el uso óptimo de los recursos escasos

tanto económicos como políticos. Además de buscar que los beneficios que se

obtengan de las obras y servicios estatales se distribuyan equilibradamente entre

los diferentes grupos que conforman la sociedad.

Conforme a las actividades de la administración pública, el análisis de las políticas

públicas nos permite utilizar y transformar la información para el análisis del

problema, así como para el diseño y síntesis de nuevas alternativas de solución,

buscando maximizar los resultados y minimizar los costos.


LV

Para este mismo autor: "el análisis de políticas es una estrategia de solución de

problemas o de realización de objetivos, que procede estrictamente según criterios

racionales de eficiencia técnica y eficiencia económica, aunque aborde problemas

públicos mal estructurados" (Aguilar Villanueva, Luis F., 1992, pp. 44-4S).

"El enfoque de políticas públicas permite analizar las decisiones de gobierno que

pretenden resolver problemas específicos en un ambiente caracterizado por la

contingencia, el riesgo y la incertidumbre" (Ruiz Sánchez, Carlos, p. 46).

Este enfoque, como proceso de investigación utiliza cuatro procedimientos

analíticos donde la información se produce: descripción, predicción, evaluación y

prescripción (Vickers, Geoffrey, pp. I-Xl).

Estos procedimientos corresponden a cuatro métodos analíticos. A continuación

los mencionaremos relacionados, así como la diferencia que tiene entre sí en la

relación temporal y en el tipo de preguntas que son capaces de responder.

1. Monitoreo (descripción), permite producir información sobre las causas

pasadas de las policies, y se emplea después de que la acción ocurre. Las

preguntas empleadas son ¿existe una policy y cómo tiene lugar?, ¿cuáles

son las consecuencias esperadas?

2. Pronostico (predicción), produce información sobre las consecuencias

futuras de las policies y se usa antes de la acción escogida. Las preguntas

empleadas son las mismas que las anteriores.

3. Evaluación, comprende la producción de información sobre el valor o

utilidad del pasado y futuro de las policies, se emplea normalmente

después de que la acción ocurre y se refiere al pasado. La pregunta son

¿qué utilidad tiene una policy y de acuerdo a que valores?


LVI

4. Recomendación (prescripción), que nos permite producir información sobre

la probabilidad de que los cursos futuros de acción tengan consecuencias

valorables, se usa antes de la acción y se refiere al futuro. La preguntas son

¿qué debería ser una policy?, ¿es tan factible cómo deseable?

Además, como señala Geoffrey Vickers, existen dos métodos que no se pueden

transportar con los anteriores y son:

1. Estructuración de problemas, en este se establece que para poder aplicar

et análisis debe de existir un problema como una situación de conflicto, de

prueba. Ayuda a especular sobre las soluciones.

2. Inferencia práctica, que permite encontrar conclusiones sobre el grado de

solución de problemas.

Como elementos relevantes (Soubirats, Joan; Op. cit., p. 17) presenta los

siguientes puntos: Constituye un buen camino para plantearse la mejora en el

funcionamiento y en las prestaciones de la Administración pública.

• La mayor fuerza reside en su necesaria contextualización, de tal manera

que difícilmente podrán asumirse como "soluciones" de validez general

aquellos elementos que se hallan detectado como positivos en particular.

• Su utilización resulta muy conveniente en el seguimiento de ciertas políticas

públicas especialmente desde el punto de vista del gasto público y sobre las

que se quiera tener información sobre los resultados que se consignen para

valorar su continuidad o reestructuración.

Así, el enfoque de política pública nos permite visualizar y analizar la decisión del

gobierno por modernizar sus acciones, sobre todo aquellas en las que se ve

inmerso un gasto público. Por eso, considero que el análisis de las políticas

públicas y sus etapas de elaboración aplicado al caso de estudio, o sea a la


LVII

administración de los recursos inmobiliarios del Estado, nos permiten obtener

resultados sobre el proceso de diagnóstico e integración de información para

obtener mejores propuestas para la administración de estos.

Pretendo tomar los aspectos relevantes del enfoque de política pública a través de

su hechura para entender el esquema mediante el cual ha trabajado el gobierno

en el área de administración de bienes, obteniendo en un mediano plazo,

indicadores confiables que le permitan tomar decisiones más concretas sobre el

desarrollo de su sector energético en el ramo petrolero y que originen una mayor

utilidad y por supuesto, en la preservación de su recurso natural no renovable y

más valioso: el petróleo.

En este tenor el Estado ha dispuesto o necesario para que la actividad petrolera

se considere como estratégica en la generación de ingresos, considerándolo

dentro de su Sector de la Energía Mexicano.

El Sector de la Energía en México

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en sus artículos 27 y

28, consagra la facultad exclusiva de la Nación para la explotación de los

hidrocarburos (Petróleos Mexicanos) y la prestación del servicio público de

energía eléctrica (C.F.E.). Estas disposiciones tienen los fundamentos políticos,

históricos y económicos sólidos, tendientes a constituir el sector de la energía en

México, que sea el pilar fundamental del desarrollo nacional.

La función del Estado en el Sector de la Energía consiste en asegurar la

explotación racional de los recursos energéticos del país, a través de la fijación de

políticas y la conducción de los Organismos del Sector, por parte de la Secretaria

de Energía. Esta función es indeclinable e irrenunciable y constituye una vía para

hacer realidad el valor más importante de nuestra racionalidad: la soberanía. La

manera en que el Estado ejerce la rectoría del sector ha evolucionado de un papel


LVIII

preponderantemente controlador a otro más normativo, regulador, promotor del

empleo y de participación de los particulares en las áreas en que la ley la permite,

buscando acrecentar la contribución del sector al desarrollo nacional.

En el caso de los hidrocarburos (nuestro caso de estudio) y específicamente en

Petróleos Mexicanos, para alcanzar los objetivos de maximizar el valor económico

y de alcanzar una posición competitiva a nivel mundial, se ha buscado con su

modernización a partir de 1992, desincorporar las actividades que no contribuyen

a la creación de valor o a mejorar la posición competitiva de la empresa y mejorar

los mecanismos de administración de los recursos, la cual es una tarea igual de

importante para esta modernización, sobre todo, considerando que son el activo

que proporciona a la empresa de los insumos necesarios para sus actividades.

Las prioridades de este Organismo Público deben centrarse en las actividades

estratégicas, que son críticas para su desarrollo. Su importancia y carácter

estratégico han hecho que forme parte de la Agenda Institucional para su

modernización, siendo evidente su inferencia en la economía mexicana y en la

elevación del bienestar social.

Clasificación del Ingreso Público.

Existen distintas formas para clasificar el ingreso público, según de donde se

obtenga, la regularidad en que se obtiene, la forma en cómo se obtiene y el por

qué se obtiene; según Juan Amieva Huerta (Amieva Huerta Juan, p. 1), lo

podemos clasificar de la siguiente manera:


LIX

Los ingresos públicos se dividen en ingresos ordinarios e ingresos extraordinarios.

Ingresos Ordinarios.

Los ingresos ordinarios son aquellos que se perciben regularmente, repitiéndose

en cada ejercicio fiscal, y que en un presupuesto deben cubrir los gastos

ordinarios.

Asimismo se subdividen en ingresos corrientes e ingresos de capital.

Ingresos Corrientes.

Comprenden aquellos propios de la actividad estatal y se clasifican en ingresos

tributarios e ingresos no tributarios.

Ingresos Tributarios.

Son aquellos que tienen como característica su coercitividad, prestación unilateral,

y generalidad. Se entiende que los ingresos tributarios son los que recauda el


LX

estado en razón del poder de imperium. Por lo que quedan dentro de estos, los

impuestos, los derechos, las aportaciones de seguridad social las contribuciones

de mejoras y los aprovechamientos.

Los Impuestos.

"Son prestaciones, hoy por lo regular en dinero, al Estado y demás entidades de

derecho público, que las mismas reclaman, en virtud de su poder coactivo

(incumplimiento de su pago viola la ley), en forma y cuantía determinadas

unilateralmente (lo fija el Estado) y sin contraprestación especial con el fin de

satisfacer necesidades colectivas" (Amaga Conchas Enrique, 1996. p. 97).

Los elementos fundamentales de los impuestos son:

• Sujeto—Sujeto pasivo de un crédito fiscal, es la persona física o moral,

mexicana o extranjera que, de acuerdo con las leyes, está obligada al pago

de una prestación determinada al fisco federal, se le denomina también

causante o contribuyente.

• Objeto—Es la situación que la ley señala como hecho generador del crédito

fiscal. El objeto normalmente da el nombre a la contribución respectiva. Se

entiende como créditos fiscales los que tenga derechos a percibir el Estado

o sus organismos descentralizados que provengan de contribuciones, de

aprovechamientos o de sus accesorios.

• Cuota—O tasa es el monto del impuesto, que comúnmente se expresa en

porcentaje, el cual es pagado por unidad base. Las cuotas pueden ser fijas

(cuando se señala en la ley la cantidad exacta que debe pagarse por

unidad tributaria), proporcionales (cuando se señala un porcentaje fijo

independiente del valor de la base), progresiva (cuando ésta se incrementa

y la base también) y regresiva (es la que decrece cuando la base aumenta).

• Fuente —Lo constituye la cantidad de bienes o riqueza donde se obtiene lo

necesario para pagar el impuesto.


LXI

• Base del Impuesto—Es el monto sobre el cual se determina el impuesto.

• Tarifa—es la relación de unidades y de cuotas o tasas correspondientes,

para un determinado objeto tributario o para un número de objetos que

pertenecen a la misma categoría.

Traslación e Incidencia de los Impuestos.

Cuando se habla de incidencia se hace referencia a sobre quien descansa el pago

del impuesto; se relaciona con el causante, o sea el sujeto del impuesto.

La incidencia es el último lugar donde descansa el impuesto, lo que significa que

se efectúa después que han sido consideradas todas las posibilidades de

traslación.

La traslación de un impuesto es el proceso por medio del cual se fuerza a otra

persona a pagarlo; el impuesto puede ser trasladado una o varias veces parcial o

totalmente. Se pueden distinguir dos direcciones de la traslación, protraslación

(hacia delante) y retrotraslación (hacia atrás).

Protraslación es la traslación del impuesto que se hace al cobrar más por los

bienes y servicios; tal es el caso del IVA que se aplica en la compra y venta y que

finalmente recae en el comprador final, en este caso es el vendedor el que

traslada el impuesto hacia delante.

Retrotraslación se da cuando existe una reducción del precio de la materia prima

adquirida por quien la transforma; o bien, se retrotraslada un impuesto cuando se

paga menos por los bienes y servicios por lo que el mecanismo lo lleva a cabo el

comprador.

Se puede concluir que la imposición significa una traslación de ingresos del

causante al gobierno, sin que exista una contraprestación directa, por lo afecta su


LXII

nivel de ingreso y volumen de riqueza, que va a incidir en mayor o menor grado en

el ahorro, consumo e inversión dependiendo el tipo de impuesto y del nivel de

ingreso del contribuyente.

Los impuestos según la literatura económica se clasifican en directos e indirectos

(Amieva Huerta Juan, 2002. pp. 7-8).

Impuestos Directos.

Gravan a personas, naturales o jurídicas, en función de su ingreso y/o riqueza. Se

aplican tanto a personas físicas como morales. Dentro de los impuestos aplicables

a personas físicas se puede distinguir entre los que gravan el patrimonio, el cual

se aplica a rentas de una propiedad o sobre el valor del terreno (predio) y las

mejoras y los que gravan el ingreso de las personas. El ingreso de las personas, a

su vez incluye sueldos, salarios y pagos al capital. En lo que respecta a los

impuestos aplicables a las empresas o personas morales, se gravan

esencialmente las utilidades de las empresas y las ganancias de capital.

Entre los impuestos directos destacan:

• Impuesto Sobre la Renta (ISR).

• Impuesto al Activo (IMPAC).

Impuestos Indirectos.

Son los que gravan el comercio exterior y la compra de bienes y servicios. Los

impuestos al comercio exterior se aplican a las importaciones y exportaciones;

entre los impuestos indirectos que gravan la compra de bienes y servicios

encontramos los que gravan las ventas finales, el IVA y los impuestos específicos.


LXIII

El impuesto a las ventas finales grava la venta final de bienes y servicios. El IVA

grava el valor agregado que se incorpora en cada etapa de la producción. Los

impuestos específicos gravan algunos bienes particulares cuyo consumo se desea

desalentar (tabaco, bebidas alcohólicas o bienes suntuarios como joyas, perfumes

y pieles).

Entre los impuestos indirectos destacan:

• Impuesto a la Importación.

• Impuesto a la Exportación.

• Impuesto al Valor Agregado (IVA).

• Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (IEPS).

Ingresos No Tributarios.

Son aquellos que tienen contraprestación, entre ellos encontramos a:

Derechos.

Son las contribuciones establecidas en la ley por el uso o aprovechamiento de los

bienes del dominio público de la Nación, así como por recibir servicios que presta

el Estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se prestan por

organismos descentralizados u órganos desconcentrados, cuando en este último

caso se trate de contraprestaciones que no se encuentran previstas en la Ley

Federal de Derechos. También son derechos las contribuciones a cargo de los

organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado.

Entre los derechos destacan:

• Extracción de petróleo.

• Expedición de licencias para funcionamiento de giros mercantiles e


LXIV

industriales.

• Certificaciones.

• Funcionamiento de comercio en horas extraordinarias.

• Legalizaciones y constancias.

• Expedición de copias de documentos.

• Registro civil.

• Registro de fierros y marcas para ganado.

• Rastros.

• Fraccionamientos.

• Licencias de construcción.

• Lotes baldíos.

• Limpia y aseo.

• Agua potable, drenaje y alumbrado público.

• Salubridad.

• Alineación y numeración.

• Mercados y panteones.

Productos.

Son los ingresos que percibe el Estado por los servicios que presta en sus

funciones de derecho privado, así como por el uso, aprovechamiento o

enajenación de bienes de dominio privado. En México la Subsecretaría de

Ingresos de la SHCP. tiene como una de sus funciones formular la política en

materia de productos de la federación, la ley de ingresos de la federación define

como productos a: los ingresos que correspondan a funciones de derecho público,

explotación de tierras y aguas, arrendamiento de tierras locales, construcciones,

enajenación de bienes muebles e inmuebles, los intereses de valores, créditos,

bonos y utilidades de organismos descentralizados y empresas de participación

estatal, en el ámbito estatal los productos son los ingresos que reciben las

haciendas locales por la explotación de sus bienes patrimoniales, al igual que


LXV

otras actividades que no corresponden a sus funciones de derecho público (bienes

inmuebles, bienes muebles y operaciones financieras).

Entre los productos encontramos:

• Estacionamientos.

• Enajenación de bienes inmuebles propiedad del gobierno.

• Bienes mostrencos (son aquellos muebles abandonados y los perdidos cuyo

dueño se ignore).

• Arrendamiento y explotación de bienes propiedad del gobierno.

• Venta de formas diversas para trámites administrativos.

• Venta de lotes en panteones propiedad del estado.

• Renta de locales en los mercados propiedad del gobierno.

Aprovechamientos.

Son ingresos ordinarios provenientes de las actividades de derecho público que

realiza el gobierno, y que recibe en forma de recargos, indemnizaciones, intereses

moratorios o multas, o como cualquier ingreso no clasificable, como impuestos,

aportaciones de seguridad social, contribución de mejoras, derechos o productos.

También comprende el rubro de los aprovechamientos, los donativos, las

herencias, los legados, reintegros, aportaciones de los estados, municipios y

particulares para el servicio del sistema escolar federalizado, para alcantarillado,

electrificación, caminos, líneas telefónicas, telegráficas y otras obras públicas y las

aportaciones de los contratistas.

Entre otros aprovechamientos encontramos:

• Sobre rendimientos excedentes del petróleo.

• Multas.

• Recargos.


LXVI

• Gastos de ejecución.

Participaciones.

Constituyen el ingreso más importante para la mayor parte de los estados y

municipios mexicanos. Entre ellos encontramos a las participaciones, incentivos

económicos, aportaciones, subsidios y transferencias, impuestos estatales y

federales.

MARCO TEÓRICO DE REFERENCIA

INTRODUCCIÓN

CAPÍTULO 1 LA INDUSTRIA PETROLERA EN MÉXICO


1.1.1 HISTORIA DE LA INDUSTRIA PETROLERA EN MÉXICO



1.4 EXPROPIACIÓN PETROLERA



1.7 MÉXICO Y LAS REFORMAS ECONÓMICAS EN MATERIA DE PETRÓLEO

1.8 MARCO JURÍDICO BÁSICO.

1.9 PRODUCCIÓN DE CRUDO

1.10 EL DESARROLLO ENERGÉTICO ACTUAL DE PEMEX

1.11 LA REORGANIZACIÓN DE LA INDUSTRIA PETROLERA

1.12 LAS ESTRATEGIAS DEL GOBIERNO FEDERAL EN LA INDUSTRIA

PETROLERA

1.13 PEMEX EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL

1.14 ANÁLISIS DE PEMEX


LXVII

CAPÍTULO 2.- ANÁLISIS PORMENORIZADO SOBRE LA REFORMA

PETROLERA EN MÉXICO PROPUESTA POR FELIPE CALDERÓN

2.1 PROPUESTA DE REFORMA ENERGÉTICA DE FELIPE CALDERÓN.

2.1.1. ESTUDIO DE LA LEY REGLAMENTARIA DEL ARTÍCULO 27

CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE PETRÓLEO.

2.2. LEY ORGÁNICA DE PETRÓLEOS MEXICANOS

2.3. LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL.

2.4 LEY DE LA COMISIÓN REGULADORA DE ENERGÍA.

2.5. LA RENDICIÓN DE CUENTAS DE PEMEX.

2.6. EL SINDICATO DE LA PARAESTATAL PETROLERA

2.7. PROPUESTAS PARA UNA REFORMA A LA CONSTITUCIÓN EN MATERIA

DE PETRÓLEO.

2.7.1 LA REFORMA A LA INDUSTRIA PETROLERA.

2.7.2. LA REFORMA DEBE DARSE EN TRES ASPECTOS.

2.8 CREAR UNA INSTITUCIÓN ENCARGADA DE SUPERVISAR EL MANEJO

DE LA PARA ESTATAL PETROLERA.

CAPITULO 3. CONSIDERACIONES SOBRE EL FINANCIAMIENTO E

INVERSIÓN EN LA INDUSTRIA PETROLERA NACIONAL

3.1 LA POLÍTICA FISCAL Y SU MANEJO SOBRE EL PRESUPUESTO DE

PEMEX.

3.1.1. EVOLUCIÓN DE LAS INVERSIONES EN LA PARAESTATAL.

3.2. LA INVERSIÓN

3.3 LOS CONTRATOS DE LOS SERVICIOS MÚLTIPLE.

3.4 MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO EN LA INDUSTRIA PETROLERA

NACIONAL.

3.4.1. EL SUBSIDIO A LA INDUSTRIA PETROLERA ESTATAL

3.4.2 EL DESGASTE DE LA ECONOMÍA EN PETRÓLEOS POR PARTE DE LOS

PRESTADORES DE SERVICIOS.

3.5. DETERMINANTES ECONÓMICOS QUE AFECTAN EL DESEMPEÑO DE

PEMEX


LXVIII

3.6 ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN ECONÓMICA DE PEMEX.

3.7 VIABILIDAD DE PEMEX

3.7.1 POSIBLE MODELO ECONÓMICO PARA SU MEJORAMIENTO DE LA

ESTATAL PETROLERA.

3.8 APLICACIONES DEL MODELO ECONÓMICO

CAPITULO 4.- PEMEX Y LA REFORMA PETROLERA. PRIVATIZACIÓN O

ASOCIACIÓN

4.1 RETROSPECTIVA DE LA PRIVATIZACIÓN DEL PETRÓLEO.

4.1.1 LÍMITES Y ALCANCES DE LA PRIVATIZACIÓN DEL PETRÓLEO

4.1.2 DESARTICULACIÓN DE LA INDUSTRIA PETROLERA NACIONAL

4.2 REQUISITOS PARA UNA FACTIBLE INVERSIÓN

4.3 PRIVATIZACIÓN, IGUAL A REFORMA FISCAL

4.4 CONTROL DEL ESTADO EN LA DIRECCIÓN DEL PETRÓLEO.

4.5 ELEMENTOS PARA UNA POLÍTICA PETROLERA INTEGRAL.

4.6 RELACIÓN PEMEX-GOBIERNO

4.7. LOS POSTULADOS DEL LIBRE MERCADO Y LA RENTA PETROLERA

4.8 EL MARCO QUE REQUIERE LA REFORMA PETROLERA

4.9 OTROS INDICADORES QUE SE CONSIDERAN PARA EL DESARROLLO DE

LA INDUSTRIA PETROLERA

4.10 A MANERA DE RECOMENDACIÓN

CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE TRABAJO

BIBLIOGRAFÍA


LXIX

VI. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS

Hipótesis central

La actual estructura de financiamiento del gobierno mexicano, a la vez de una

poco efectiva política energética, ha afectado negativamente el desarrollo de la

industria petrolera, en particular de Pemex; lo cual se puede constatar en la

reducida inversión en sectores sustantivos, la dependencia tecnológica, y una

endémica debilidad financiera.

De esta manera, se observa en las principales directrices de la reforma propuesta

por el ejecutivo federal, la carencia de un enfoque unificado e integral que dé

respuesta a las principales problemáticas que enfrenta Pemex, y más bien lo

colocan en una situación de desventaja operativa y financiera ante la apertura de

la competencia en el sector.

Hipótesis secundarias

1. El costo de oportunidad que significa el actual marco regulatorio obliga a

Pemex a delegar la atención a necesidades operativas y de inversión por la

obligación de apoyar al erario público, en combinación con un mercado

internacional altamente competitivo, impide un relanzamiento de dicha

empresa en el mediano plazo.

Más al contrario se prevé que el impacto de las reformas será desastroso,

al no contar con mecanismos pertinentes que impidan la continua sangría

de recursos, y una reconsideración previa del perfil organizacional, como lo

es ampliar su operación hacia productos de mayor rentabilidad.

2. El efecto de las restricciones de carácter normativo, político y empresarial,

ya sea formales o informales, afecta sustancialmente a la estructura


LXX

operativa y organizacional de la empresa, la cual se ordena conforme a las

mismas, reduciendo significativamente las posibilidades de desarrollo

industrial afectando negativamente su productividad y eficiencia, situación

que viene provoca una profunda debilidad competitiva.


LXXI

VII. COMPROBACIÓN-NEGACIÓN DE LAS HIPÓTESIS (PRUEBAS

EMPÍRICAS O CUALITATIVAS)

Hipótesis central

La actual estructura de financiamiento del gobierno mexicano, a la vez

de una poca efectividad en la política energética, ha afectado

negativamente el desarrollo de la industria petrolera, en particular a

Pemex; lo cual, se puede constatar en la reducida inversión en sectores

sustantivos, la dependencia tecnológica, y una endémica debilidad

financiera.

De esta manera, se observa en las principales directrices de la reforma

propuesta por el ejecutivo federal, la carencia de un enfoque unificado

e integral que dé respuesta a las principales problemáticas que

enfrenta Pemex, y al contrario lo colocan en una situación de

desventaja operativa y financiera ante la apertura de la competencia en

el sector.

Para comprobar la hipótesis central que guio esta investigación se desarrolló en

primer lugar (capítulo 1) un marco teórico y conceptual basado en la recuperación

histórica del desarrollo de Petróleos Mexicanos y su relación con las finanzas

públicas en México. Los elementos de análisis que provén de un marco de

referencia para contextualizar el origen, propósitos y esquema de actuación de las

industrias paraestatales de manera que permite abordar la actual coyuntura

identificando los elementos que la componen de una manera más integral y

situada en el tiempo.

En este sentido, los planteamientos del enfoque elegido son para nosotros los más

adecuados para evaluar la situación actual de la empresa Petróleos Mexicanos a

partir de considerar su desarrollo histórico y su papel como principal sustento del


LXXII

financiamiento estatal, y entender el efecto que esto tiene en su desarrollo

empresarial en el marco de la competencia internacional y la transformación del

mercado energético y de materias primas a nivel mundial.

Marco de la reforma.

En el capítulo 1 expusimos la forma que asume el sector energético y en particular

la empresa paraestatal Pemex, en el marco de la forma en que ha evolucionado la

estructura y el papel del gobierno en el ámbito económico; asimismo, - capitulo 2-

establecemos la relación existente entre la forma de financiamiento del estado y la

ejecución del gasto púbico, en tanto el desarrollo de políticas públicas de

desarrollo, tiene en este ámbito la mayor relevancia el identificar los rasgos más

significativos de la reforma que se pretende, así como las razones y propósitos

que la justifican. Parte sustantiva lo fue la identificación de los postulados que

determinan el ámbito de acción de la paraestatal, con el fin de identificar si estos

sufrían los cambios necesarios y suficientes para garantizar la sobrevivencia de la

empresa en un ámbito competitivo.

En este sentido, cobra relevancia el análisis de la correspondiente política

energética, así como el régimen fiscal que se impone a la empresa Petróleos

Mexicanos. Ámbitos en los cuales se desarrollan políticas que tienen como

finalidad promover el principio de que el petróleo será sustento del desarrollo

nacional. Pero que también le imponen serias restricciones tanto al estado

respecto a su principal fuente de ingresos, como para la empresa constreñida a un

ámbito operativo restrictivo respecto a alianzas, acuerdos y estrategias

comerciales.

La hipótesis central quedó corroborada con la información presentada en los

capítulos 3 y 4. En el capítulo 3, presentamos una selección de indicadores

económicos y productivos, de la empresa Petróleos Mexicanos, que permiten con

precisión suficiente establecer las posibilidades de Pemex ante el mercado


LXXIII

internacional, así como un primer acercamiento a estimar la forma en que las

mejores prácticas de las empresas que nos permite identificar de forma

aproximada la naturaleza y dimensión del margen existente entre la industria

nacional y los parámetros de competitividad establecidos a nivel internacional.

Para el caso de los mecanismos jurídico-institucionales a escala mundial, se

presentaron elementos que dan cuenta de la situación sobre: producción,

consumo, precios, reservas, políticas, entre otras. Asimismo, en el capítulo 4 se

presentan en líneas generales, los aspectos fundamentales en donde existe

coincidencia entre diversos planteamientos respecto a la necesidad de reformas

en el marco de competencia de Pemex.

En el ámbito del análisis de Pemex, hicimos una revisión de camino seguido para

confirmar la presente estructura operativa y organizacional en búsqueda de

mayores niveles de control y eficiencia. Dicho análisis pasa necesariamente por

considerar las recientes reestructuraciones internas, en el marco del cuerpo

normativo, en este sentido se debe destacar la relevancia que tienen los criterios

generales de política económica y demás metas presupuestales que ajustan de

manera relevante la inversión en sectores estratégicos. También se abordaron

estudios desarrollados por diversas instancias como el Instituto Mexicano del

Petróleo, la Universidad Nacional y la Secretaría de Energía.

De esta manera, la reducida inversión en sectores sustantivos y una endémica

debilidad financiera a la que hace referencia la hipótesis central quedó

corroborada al enfrentar los resultados de diversos análisis sobre la industria y los

parámetros internacionales, contra una serie de elementos objetivos presentes

cuando se deciden los presupuestos, que fueron elegidos para distinguir los

niveles de inversión estratégica, tecnología y sustentabilidad financiera.

De esta manera presentamos información empírica sobre tres grandes rubros:


LXXIV

1) La situación general de la empresa y su relación con la forma en que se

financia el estado, como un indicador de los cambios que deberá tener en

cuenta la empresa para seguir compitiendo en el marco de la reforma que

se propone. Los indicadores utilizados fueron: producción, ingresos,

transferencias al gobierno federal, participación en el financiamiento

público.

2) El efecto de las restricciones político – presupuestales que impone el

estado sobre la operación, estructura e productividad de la industria

petrolera. Desde un enfoque que identifica las políticas públicas como

indicador de la relevancia del tema en la agenda de gobierno, se examinó

el origen, desarrollo, contenido y coyuntura actual, de la participación del

estado en la definición de políticas de la empresa, incidencia de la

estructura sindical, y el juego de intereses del politburó en la operatividad

de la empresa en tanto entidad paraestatal, en ese sentido la participación

del estado en la provisión de energéticos se sustenta en el ideal

democrático del estado nacionalista nacido de la revolución, según el cual

la incorporación activa del sector paraestatal en el proceso de desarrollo

profundiza el acceso a los mercados internacionales y profundiza la

democracia.

Los indicadores de utilizados son de naturaleza cualitativa, el cual permite la

construcción de un mosaico que facilita la comprensión de los principales actores

que inciden en el desarrollo de la empresa. De esta manera se evalúa la

incidencia de los estos actores políticos en el ámbito de aplicación de la empresa,

entre ellos se encuentran: participación de la carga fiscal de Pemex en el

financiamiento del gasto público, participación en la balanza comercial, incidencia

sindical en las decisiones de inversión de la empresa, marco normativo sobre la

operación e inversión en la industria petrolera en México.


LXXV

Indicadores que asimismo apoyan la comprobación de la primera hipótesis

secundaria.

Del mismo modo se examinó la sustentabilidad financiera de Pemex como

parámetro de fragilidad operativa, en esta parte se revisaron algunos de los

mecanismo que recientemente ha utilizado la paraestatal, para dentro del marco

normativo, que han permitido esquemas de colaboración con la iniciativa privada

nacional y extranjera, y que seguramente serán utilizados para valorar la

pertinencia de la reforma que pretende el ejecutivo, utilizando los siguientes

indicadores:

Inversión:

El volumen de inversión es un fenómeno que debe vincularse con las condiciones

de la carga fiscal que sufre la empresa, ya sea en el ámbito de las oportunidades o

en la distribución de los recursos para refaccionamiento, no se diga respecto a la

inversión estratégica. Así, no sólo se trata de propiciar más y mejor inversión, sino

la forma y las restricciones políticas que debe enfrentar, propiciando un ambiente

más adverso para poder subsistir.

Restricciones políticas y administrativas.

En nuestro país, la eficiencia y productividad de Pemex, así como la forma en que

esta se insertar en el contexto de la economía se ha convertido en un serio

problema social que inhabilita el buen desarrollo socioeconómico de la población y

que representa un ejemplo de los efectos negativos de una economía mal

estructurada. Es claro que la sobre dependencia fiscal de los recursos de la

paraestatal, afecta negativamente los esfuerzos recaudatorios que realiza el

estado, determinando en mucho su capacidad de endeudamiento, esta situación

coloca al gobierno ante una grave dependencia y fragilidad.


LXXVI

Para la evaluación de la sustentabilidad, se utilizaron los datos de los reportes

financieros de la empresa contra indicadores internacionales de la industria: como

son producción, inversión fija, reservas probadas, entre otras.

Estos indicadores apoyaron la comprobación de la segunda hipótesis secundaria.

Cabe señalar que todos los indicadores utilizados provienen de fuentes como el

INEGI, la CEPAL, PEMEX, se eligieron una serie de indicadores.

Hipótesis secundaria 1

1) El costo de oportunidad que significa el actual marco regulatorio obliga a

Pemex a delegar la atención a necesidades operativas y de inversión por

la obligación de apoyar al erario público, en combinación con un mercado

internacional altamente competitivo, impide un relanzamiento de dicha

empresa en el mediano plazo.

Más al contrario se prevé que el impacto de las reformas será

desastroso, al no contar con mecanismos pertinentes que impidan la

continua sangría de recursos, y una reconsideración previa del perfil

organizacional, como lo es ampliar su operación hacia productos de

mayor rentabilidad.

Esta hipótesis se comprobó con la presentación de dos instrumentos jurídicos

específicos en materia de regulación de la industria a nivel nacional: la

Constitución Política, Ley de Petróleos Mexicanos, Ley Federal de Entidades

Paraestatales y la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Órganos con sus

respectivas reformas. Si bien dichos instrumentos fueron diseñados y modificados

para garantizar y promover el desarrollo de la industria paraestatal como factor

que potencializa la economía nacional; las cifras expuestas muestran que los

propósitos han quedado lejos de los resultados esperados.


LXXVII

Por lo tanto el alcance de dichas reformas en la productividad y desarrollo de la

empresa será escaso, sino hay una reconsideración del perfil operativo ampliando

hacia sectores de mayor rentabilidad, como el petroquímico.

Los indicadores utilizados para evaluar el impacto del marco normativo, el cual

depende de circunstancias y decisiones políticas en México fueron: participación

de Pemex en los ingresos del sector púbico en consecuencia del régimen fiscal

especial aplicable, participación de Pemex en la generación de divisas y su

impacto en la balanza de pagos, relación entre las transferencias al gobierno

federal contra inversión fija bruta anual.

Hipótesis secundaria 2

2) El efecto de las restricciones de carácter normativo, político y

empresarial, ya sea formales o informales, afecta sustancialmente a la

estructura operativa y organizacional de la empresa, la cual se ordena

conforme a las mismas, reduciendo significativamente las posibilidades

de desarrollo industrial afectando negativamente su productividad y

eficiencia, situación que viene provoca una profunda debilidad

competitiva.

Es necesario hacer la acotación de que consideramos que una empresa pública,

debe actuar como una empresa privada en un entorno competitivo, y por lo tanto

se ve afectada por los mismos factores, por lo que, mientras que las empresas

privadas reaccionan rápidamente a los cambios en el mercado, la estructura

interna afectada por diversas restricciones políticas y normativas impiden a las

empresas públicas responder de manera adecuada a dichos cambios.

Por lo tanto la hipótesis secundaria haya sentido a partir de incorporar la

información expuesta en los apartados del capítulo 3 y 4 sobre la forma en que


LXXVIII

interactúan los diversos sectores e intereses involucrados en la reforma, y con los

datos duros expuestos en el capítulo (3) referente al perfil operativo que exige la

industria a nivel internacional, a partir de los cuales se demuestra que la situación

orgánica y operativa en la que se encuentra la paraestatal, sobre todo en términos

de toma de decisiones operativas y de inversión, cuenta con características que la

alejan significativamente de los parámetros de una industria altamente competitiva

y, hoy por hoy, en franca transformación a nivel internacional. Los elevados

índices de intervención sindical en la toma de decisiones, corrupción, son prueba

de que la empresa se encuentra aún muy alejada de cultura de productividad y

eficiencia acorde con su papel en el desarrollo.

En consecuencia, al inicio del capítulo (4) se presenta una radiografía de la

empresa en el contexto internacional utilizando los indicadores de producción,

reservas de petróleo, consumo; así como, un análisis cualitativo sobre lo que ha

sido la política petrolera en México en los últimos años.

Por su parte, para establecer la situación de la empresa en cuanto su

desarticulación operativa, escases de inversión y un control estatal fallido, se

evaluaron utilizando los siguientes indicadores:

Índices operativos de productividad, número de trabajadores, producción de gas y

gasolina, ventas por año, ingresos antes de impuestos, análisis de las estructuras

organizacionales y operativas de la industria a nivel internacional, entre otras.

Para ello se revisó una profusa bibliografía que se encuentra detallada en la parte

correspondiente del presente estudio.

Objetivo General Objetivos

específicos Preguntas Hipótesis Desarrollo

Describir y examinar la situación actual de la industria petrolera nacional, en el contexto de la competencia

� Describir la estructura y funciones sustantivas del estado mexicano y su forma de

¿Cuáles son los principales factores operacionales de la industria petrolera en

CENTRAL La actual estructura de financiamiento del gobierno mexicano, a la vez

CAPÍTULO 1 LA INDUSTRIA PETROLERA EN MÉXICO 1.1. ANTECEDENTES


LXXIX

internacional, con el propósito de valorar las diferentes opciones que en materia de políticas públicas se tienen para su modernización; las cuales incluyen revisar la pertinencia de una reforma a su marco constitucional y regulatorio, todo ello con el propósito de aportar elementos que sirvan para una mejor comprensión de los riesgos y aprovechamiento de los beneficios.

financiamiento. � Describir y caracterizar el desarrollo histórico de la política energética en general y para la industria petrolera en particular. � Delinear la evolución histórica de Petróleos Mexicanos, identificando los efectos que el actual marco normativo significa en su organización y operación. � Identificar algunas de las mejores prácticas comerciales y de organización industrial que aplican los principales consorcios petroleros internacionales públicos y privados. � Examinar la dinámica y proceder de los principales organismos internacionales que dan forma al mercado internacional del petróleo. � Valorar la importancia de los ingresos petroleros en las finanzas públicas en el país. � Especificar la evolución de los principales indicadores de la

México que inciden sobre la manera en que se plantea la necesidad de una reforma? ¿Cuáles son las funciones sustantivas que debe acometer un estado moderno? ¿Cuál ha sido la evolución de la política energética en México? ¿De qué manera ha influido la política energética del estado mexicano en el desarrollo empresarial de PEMEX?

de una poco efectiva política energética, ha afectado negativamente el desarrollo de la industria petrolera, en particular de Pemex; lo cual se puede constatar en la reducida inversión en sectores sustantivos, la dependencia tecnológica, y una endémica debilidad financiera. De esta manera, se observa en las principales directrices de la reforma propuesta por el ejecutivo federal, la carencia de un enfoque unificado e integral que dé respuesta a las principales problemáticas que enfrenta Pemex, y más bien lo colocan en una situación de desventaja operativa y financiera ante la apertura de la competencia en el sector.

HISTÓRICOS 1.1.1 HISTORIA DE LA INDUSTRIA PETROLERA EN MÉXICO 1.2 EL COMIENZO DE LA EXPLORACIÓN PETROLERA 1.3. EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE PEMEX 1.4 EXPROPIACIÓN PETROLERA 1.5 ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DE PEMEX. 1.6 MARCO NORMATIVO DE LA INDUSTRIA PETROLERA EN MÉXICO 1.7 MÉXICO Y LAS REFORMAS ECONÓMICAS EN MATERIA DE PETRÓLEO 1.8 MARCO JURÍDICO BÁSICO. 1.9 PRODUCCIÓN DE CRUDO 1.10 EL DESARROLLO ENERGÉTICO ACTUAL DE PEMEX 1.11 LA REORGANIZACIÓN DE LA INDUSTRIA PETROLERA 1.12 LAS ESTRATEGIAS DEL GOBIERNO FEDERAL EN LA INDUSTRIA PETROLERA 1.13 PEMEX EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL 1.14 ANÁLISIS DE PEMEX CAPITULO 3. CONSIDERACIONES SOBRE EL FINANCIAMIENTO E


LXXX

evolución del mercado internacional y nacional de petróleo. �

Esquematizar los fundamentos técnicos, económicos y políticos que inciden sobre la forma de la reforma para el sector en México

INVERSIÓN EN LA INDUSTRIA PETROLERA NACIONAL 3.1 LA POLÍTICA FISCAL Y SU MANEJO SOBRE EL PRESUPUESTO DE PEMEX. 3.1.1. EVOLUCIÓN DE LAS INVERSIONES EN LA PARAESTATAL. 3.2. LA INVERSIÓN 3.3 LOS CONTRATOS DE LOS SERVICIOS MÚLTIPLE. 3.4 MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO EN LA INDUSTRIA PETROLERA NACIONAL. 3.4.1. EL SUBSIDIO A LA INDUSTRIA PETROLERA ESTATAL 3.4.2 EL DESGASTE DE LA ECONOMÍA EN PETRÓLEOS POR PARTE DE LOS PRESTADORES DE SERVICIOS. 3.5. DETERMINANTES ECONÓMICOS QUE AFECTAN EL DESEMPEÑO DE PEMEX 3.6 ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN ECONÓMICA DE PEMEX. 3.7 VIABILIDAD DE PEMEX 3.7.1 POSIBLE MODELO ECONÓMICO PARA SU MEJORAMIENTO DE LA ESTATAL PETROLERA. 3.8 APLICACIONES DEL MODELO ECONÓMICO


LXXXI

CAPITULO 4.- PEMEX Y LA REFORMA PETROLERA. PRIVATIZACIÓN O ASOCIACIÓN 4.1 RETROSPECTIVA DE LA PRIVATIZACIÓN DEL PETRÓLEO. 4.1.1 LÍMITES Y ALCANCES DE LA PRIVATIZACIÓN DEL PETRÓLEO 4.1.2 DESARTICULACIÓN DE LA INDUSTRIA PETROLERA NACIONAL 4.2 REQUISITOS PARA UNA FACTIBLE INVERSIÓN 4.3 PRIVATIZACIÓN, IGUAL A REFORMA FISCAL 4.4 CONTROL DEL ESTADO EN LA DIRECCIÓN DEL PETRÓLEO. 4.5 ELEMENTOS PARA UNA POLÍTICA PETROLERA INTEGRAL. 4.6 RELACIÓN PEMEX-GOBIERNO 4.7. LOS POSTULADOS DEL LIBRE MERCADO Y LA RENTA PETROLERA 4.8 EL MARCO QUE REQUIERE LA REFORMA PETROLERA 4.9 OTROS INDICADORES QUE SE CONSIDERAN PARA EL DESARROLLO DE LA INDUSTRIA PETROLERA 4.10 A MANERA DE RECOMENDACIÓN


LXXXII



Describir y examinar la situación actual de la industria petrolera nacional, en el contexto de la competencia internacional, con el propósito de valorar las diferentes opciones que en materia de políticas públicas se tienen para su modernización; las cuales incluyen revisar la pertinencia de una reforma a su marco constitucional y regulatorio, todo ello con el propósito de aportar elementos que sirvan para una mejor comprensión de los riesgos y aprovechamiento de los beneficios.

� Describir la estructura y funciones sustantivas del estado mexicano y su forma de financiamiento. � Describir y caracterizar el desarrollo histórico de la política energética en general y para la industria petrolera en particular. � Delinear la evolución histórica de Petróleos Mexicanos, identificando los efectos que el actual marco normativo significa en su organización y operación. � Identificar algunas de las mejores prácticas comerciales y de organización industrial que aplican los principales consorcios petroleros internacionales públicos y privados. � Examinar la dinámica y proceder de los principales organismos internacionales que dan forma al mercado internacional del petróleo. � Valorar la

¿Cuál ha sido la importancia de la industria petrolera para el país? ¿Cómo ha evolucionado la política energética en México? ¿Cómo se encuentra organizado en proceso de extracción y aprovechamiento del petróleo en México? ¿Cuáles son los principales rasgos que identifican a Pemex como una industria paraestatal moderna, cómo está organizada? ¿Cuáles son los principales elementos operacionales de la industria petrolera en México que inciden sobre la manera en que se plantea la necesidad de una reforma? ¿De qué manera ha influido la política energética del estado mexicano en el desarrollo empresarial de PEMEX?

SECUNDARIA 1

1) El costo de oportunidad que significa el actual marco regulatorio obliga a Pemex a delegar la atención a necesidades operativas y de inversión por la obligación de apoyar al erario público, en combinación con un mercado internacional altamente competitivo, impide un relanzamiento de dicha empresa en el mediano plazo. Más al contrario se prevé que el impacto de las reformas será desastroso, al no contar con mecanismos pertinentes que impidan la continua sangría de recursos, y una reconsideración previa del perfil organizacional, como lo es ampliar su operación hacia productos de mayor rentabilidad.

CAPÍTULO 2.- ANÁLISIS PORMENORIZADO SOBRE LA REFORMA PETROLERA EN MÉXICO PROPUESTA POR FELIPE CALDERÓN 2.1 PROPUESTA DE REFORMA ENERGÉTICA DE FELIPE CALDERÓN. 2.1.1. ESTUDIO DE LA LEY REGLAMENTARIA DEL ARTÍCULO 27 CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE PETRÓLEO. 2.2. LEY ORGÁNICA DE PETRÓLEOS MEXICANOS 2.3. LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL. 2.4 LEY DE LA COMISIÓN REGULADORA DE ENERGÍA. 2.5. LA RENDICIÓN DE CUENTAS DE PEMEX. 2.6. EL SINDICATO DE LA PARAESTATAL PETROLERA 2.7. PROPUESTAS PARA UNA REFORMA A LA CONSTITUCIÓN EN MATERIA DE PETRÓLEO. 2.7.1 LA REFORMA A LA INDUSTRIA PETROLERA. 2.7.2. LA REFORMA DEBE


LXXXIII

importancia de los ingresos petroleros en las finanzas públicas en el país. � Especificar la evolución de los principales indicadores de la evolución del mercado internacional y nacional de petróleo. �


¿Cuáles son las características de las opciones que ha utilizado la paraestatal para facilitar la participación del capital privado en la producción de petróleo? ¿En qué prácticas comerciales y organizacionales se sustentan las grandes empresas petroleras? ¿Cuál es el impacto de las determinaciones normativas hacia mercado internacional de los organismos internacionales reguladores del sector? ¿Cuál es la magnitud de los ingresos petroleros en las finanzas públicas? ¿Cuáles son los principales temas que se han identificado para el debate de las reformas?

DARSE EN TRES ASPECTOS. 2.8 CREAR UNA INSTITUCIÓN ENCARGADA DE SUPERVISAR EL MANEJO DE LA PARA ESTATAL PETROLERA.



Describir y examinar la situación actual de la industria petrolera nacional, en el contexto de la competencia internacional, con el propósito de valorar las diferentes opciones

� Describir la estructura y funciones sustantivas del estado mexicano y su forma de financiamiento. � Describir y

¿Cuál ha sido la importancia de la industria petrolera para el país? ¿Cómo ha evolucionado la política

SECUNDARIA 2 2) El efecto de las restricciones de carácter normativo, político y empresarial, ya sea formales o informales, afecta

CAPITULO 3. CONSIDERACIONES SOBRE EL FINANCIAMIENTO E INVERSIÓN EN LA INDUSTRIA PETROLERA NACIONAL 3.1 LA POLÍTICA


LXXXIV

que en materia de políticas públicas se tienen para su modernización; las cuales incluyen revisar la pertinencia de una reforma a su marco constitucional y regulatorio, todo ello con el propósito de aportar elementos que sirvan para una mejor comprensión de los riesgos y aprovechamiento de los beneficios.

caracterizar el desarrollo histórico de la política energética en general y para la industria petrolera en particular. � Delinear la evolución histórica de Petróleos Mexicanos, identificando los efectos que el actual marco normativo significa en su organización y operación. � Identificar algunas de las mejores prácticas comerciales y de organización industrial que aplican los principales consorcios petroleros internacionales públicos y privados. � Examinar la dinámica y proceder de los principales organismos internacionales que dan forma al mercado internacional del petróleo. � Valorar la importancia de los ingresos petroleros en las finanzas públicas en el país. � Especificar la evolución de los principales indicadores de la evolución del mercado internacional y

energética en México? ¿Cómo se encuentra organizado en proceso de extracción y aprovechamiento del petróleo en México? ¿Cuáles son los principales rasgos que identifican a Pemex como una industria paraestatal moderna, cómo está organizada? ¿Cuáles son los principales elementos operacionales de la industria petrolera en México que inciden sobre la manera en que se plantea la necesidad de una reforma? ¿De qué manera ha influido la política energética del estado mexicano en el desarrollo empresarial de PEMEX? ¿Cuáles son las características de las opciones que ha utilizado la paraestatal para facilitar la participación del capital privado en la producción de petróleo? ¿En qué

sustancialmente a la estructura operativa y organizacional de la empresa, la cual se ordena conforme a las mismas, reduciendo significativamente las posibilidades de desarrollo industrial afectando negativamente su productividad y eficiencia, situación que viene provoca una profunda debilidad competitiva.

FISCAL Y SU MANEJO SOBRE EL PRESUPUESTO DE PEMEX. 3.1.1. EVOLUCIÓN DE LAS INVERSIONES EN LA PARAESTATAL. 3.2. LA INVERSIÓN 3.3 LOS CONTRATOS DE LOS SERVICIOS MÚLTIPLE. 3.4 MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO EN LA INDUSTRIA PETROLERA NACIONAL. 3.4.1. EL SUBSIDIO A LA INDUSTRIA PETROLERA ESTATAL 3.4.2 EL DESGASTE DE LA ECONOMÍA EN PETRÓLEOS POR PARTE DE LOS PRESTADORES DE SERVICIOS. 3.5. DETERMINANTES ECONÓMICOS QUE AFECTAN EL DESEMPEÑO DE PEMEX 3.6 ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN ECONÓMICA DE PEMEX. 3.7 VIABILIDAD DE PEMEX 3.7.1 POSIBLE MODELO ECONÓMICO PARA SU MEJORAMIENTO DE LA ESTATAL PETROLERA. 3.8 APLICACIONES DEL MODELO ECONÓMICO CAPITULO 4.- PEMEX Y LA REFORMA PETROLERA. PRIVATIZACIÓN O


LXXXV

nacional de petróleo. �


prácticas comerciales y organizacionales se sustentan las grandes empresas petroleras? ¿Cuál es el impacto de las determinaciones normativas hacia mercado internacional de los organismos internacionales reguladores del sector? ¿Cuál es la magnitud de los ingresos petroleros en las finanzas públicas? ¿Cuáles son los principales temas que se han identificado para el debate de las reformas?

ASOCIACIÓN 4.1 RETROSPECTIVA DE LA PRIVATIZACIÓN DEL PETRÓLEO. 4.1.1 LÍMITES Y ALCANCES DE LA PRIVATIZACIÓN DEL PETRÓLEO 4.1.2 DESARTICULACIÓN DE LA INDUSTRIA PETROLERA NACIONAL 4.2 REQUISITOS PARA UNA FACTIBLE INVERSIÓN 4.3 PRIVATIZACIÓN, IGUAL A REFORMA FISCAL 4.4 CONTROL DEL ESTADO EN LA DIRECCIÓN DEL PETRÓLEO. 4.5 ELEMENTOS PARA UNA POLÍTICA PETROLERA INTEGRAL. 4.6 RELACIÓN PEMEX-GOBIERNO 4.7. LOS POSTULADOS DEL LIBRE MERCADO Y LA RENTA PETROLERA 4.8 EL MARCO QUE REQUIERE LA REFORMA PETROLERA 4.9 OTROS INDICADORES QUE SE CONSIDERAN PARA EL DESARROLLO DE LA INDUSTRIA PETROLERA 4.10 A MANERA DE RECOMENDACIÓN


LXXXVI

CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN

En el largo plazo todo aquel país que no invierta en nuevas fuentes de energía

está condenado a depender de las potencias que si lo hayan hecho con nuevas

tecnologías: más baratas, eficientes y menos contaminantes. Por lo que cualquier

reforma energética, si bien debe partir de modernizar las actuales fuentes de

energía, debe establecer claramente una visión integral, responsable y con visión

de futuro que permita planear, invertir para el mediano plazo y desarrollar

tecnologías propias; orientadas o los objetivos estratégicos que resulten

necesarios para el desarrollo requerido del país.

En esa lógica, Petróleos Mexicanos debe dejar de ser utilizada como una empresa

pública que solo produce insumos energéticos y provee ingresos fiscales (de cada

3 pesos que gastan el gobierno federal y los gobiernos estatales y municipales,

alrededor de uno proviene de los ingresos derivados del petróleo). La o las

reformas deben ser integrales y sinérgicas, utilizando parte de las ganancias para

desarrollar nuestras alternativas energéticas. Por lo que en el fortalecimiento y

desarrollo de la industria petrolera hay que sumar a todos los sectores: el

industrial, el institucional, el ambiental, el fiscal, el económico, el político, el cultural

y el social.

Como se señaló en el análisis, asistimos principalmente a cinco fenómenos que no

dejan despegar a PEMEX como motor del futuro de la energía del país: La

sobrecarga fiscal (entrega casi la totalidad de sus ingresos a la SHCP); el sobre

endeudamiento (los pasivos de PEMEX han aumentado aceleradamente, por

ejemplo en el periodo que va de 1996 a 2006 creció a una tasa del 23% anual); la

corrupción; la insuficiente inversión y el desequilibrio entre las inversiones

destinadas a las actividades extractivas y aquellas destinadas a actividades

industriales; y la ausencia de una política que impulse la investigación y el

desarrollo tecnológico.


LXXXVII

Tal condición nos lleva a afirmar que en la formulación de la política industrial tiene

un papel determinante la banca de desarrollo con el financiamiento de proyectos

estratégicos de largo plazo, el apoyo de la fabricación de bienes de capital, el

impulso a las ingenierías y el estímulo a las pequeñas y medianas empresas. Del

mismo modo, habrá que subrayar el papel que se le asigne al desarrollo de la

ciencia y la tecnología, ya que como hemos señalado, la innovación es el factor

clave del sector energético en el mundo.

Por lo que se conoce de la reforma constitucional, observamos que la participación

del capital privado nacional y extranjero en el sector energético mexicano será a

través de contratos de servicios, de utilidad y producción compartida, licencias,

entre otras modalidades “por definir”. De esta manera, asistiríamos a la presencia

de los grandes “tiburones” de la industria petrolera mundial en México, como lo

son: ExxonMobil, BP plc (British Petroleum), Chevron, Royal Dutch Shell; además

de los nacionales, Carso-Swecomex, Mexichem, S.A. de C.V. y demás empresas

privadas en las que participan como socios y/o empleados ex funcionarios

públicos.

A través de los Contratos de Servicios Múltiples, la industria privada puede lograr

invertir en sectores estratégicos para la generación de energía al interior del país,

y que en un determinado momento esta energía pueda exportarse a otros país, en

donde Estados Unidos juega un papel muy importante, por tratarse de un mercado

potencial que tiene en la actualidad rezagos en la producción de electricidad.

Por los efectos que una apertura de esa magnitud representa, resulta

indispensable que la aprobación de todo el nuevo marco normativo este sujeto a la

más amplia discusión y acuerdo nacional, y no correr riesgos potenciales como el

que empresas como las señaladas con anterioridad se constituyan en los rectores

de la actividad económica petrolera en particular, y de las fuentes de energía en lo

general. Se han otorgado ya Contratos de Servicios Múltiples en donde se

construirá infraestructura para estudiar cuencas que antes eran inexploradas y en


LXXXVIII

las cuales existe un potencial que le permitiría a México satisfacer sus

necesidades de energía por los próximos 50 años, pero que en manos de las

empresas privadas podríamos tener un peligro al no existir una institución que se

encargue de vigilar adecuadamente el aprovechamiento sustentable de estos

nuevos depósitos.

En este sentido, dentro de los retos que en lo inmediato debe enfrentar PEMEX, lo

constituye el reducir la dependencia de los productos petroleros procesados que

provienen del exterior. Actualmente se importan gasolinas que podrían producirse

en el país, pero que irresponsablemente no se ha invertido en la tecnología

necesaria para realizar los procesos para convertir al petróleo crudo en una

infinidad de productos. Resulta contradictorio ser el 6o país con mayor importancia

en el mundo por sus producciones petroleras y al mismo tiempo ser uno de los

principales importadores de gasolinas de las refinerías de los Estados Unidos.

Del mismo modo, por falta de inversión tecnológica, una de las fuentes de energía

abundante en el país, el gas natural, se subutiliza, ya que en su mayoría se

dispersa a la atmósfera por la falta de infraestructura que pueda aprovecharlo. Se

cuenta con una de las reservas más importantes de América en La Cuenca de

Burgos, para explotarlo se requiere una fuerte inversión, no obstante en el largo

plazo los beneficios son enormes. Hay que observar, que la oportunidad de su

explotación es ahora, antes de que la oferta del exterior por sus costos, haga

inviable el consumo de nuestra producción, es urgente desarrollar tecnologías

propias que permitan obtener la mejor relación costo-beneficio.

En la propuesta de reforma, el cambio más importante es la participación de las

personas físicas (que sean ciudadanos Mexicanos) en la empresa, a través de

bonos que ayudarían a su financiamiento. La reforma deja a Pemex con su

estructura sin gran cambio, pero abre la posibilidad para la participación de

empresas extranjeras y nacionales, en la exploración y producción de petróleo.

También se propone inversión privada en la producción de algunos derivados del


LXXXIX

petróleo, por ejemplo, la participación de empresas en la operación de nuevas

plantas de refinación requeridas para producir la gasolina que cada vez

importamos en mayor proporción.

Resulta por tanto relevante, que el poder legislativo viendo por el interés nacional

garantice que uno de los propósitos centrales de la reforma sea consolidar la

seguridad energética, entendida como la capacidad para mantener un superávit

energético que brinde certidumbre al desarrollo del país.

Revertir la actual condición de ver a PEMEX como la fuente de recursos que

permite financiar la incapacidad de recaudar los impuestos necesarios para las

finanzas públicas del país, requiere también de una reforma hacendaria que libere

gradualmente recursos financieros para la inversión para el desarrollo del gas, la

refinación, la petroquímica, la infraestructura de transporte y la distribución.

Una alternativa es que se modifique el régimen fiscal de PEMEX, y con ello

asegurar que tenga autonomía presupuestal y de gestión, pudiendo atender

entonces las prioridades productivas, de investigación y desarrollo. Para lo cual,

también se requiere reevaluar las capacidades de la empresa de manera integral,

de tal manera que se diseñen las estrategias que permitan convertirla en una

empresa que pueda competir a nivel mundial.

Como pudimos observar, el mundo todavía depende de manera fundamental de

combustibles fósiles para mover a las grandes industrias, incluidas las ligadas a la

guerra, por lo que el petróleo es todavía uno de los recursos que mueve a la

economía. Las nuevas fuentes de energía están en desarrollo, sin embargo las

más promisorias aún se encuentra en fase de investigación y aplicación de

pruebas. Por lo que, al menos en el mediano plazo, el petróleo seguirá siendo la

fuente principal de energía.


XC

No obstante lo anterior, el país cuenta con otros recursos energéticos y es

necesario empezar a desarrollar las fuentes alternas de energía. Debemos, entre

otras alternativas, aprovechar el alto nivel de insolación que se presenta en

México utilizando, por ejemplo, calentadores solares de agua en casas y edificios,

lo que generaría ahorros importantes para los usuarios al reducir el consumo de

gas. También contamos con regiones de alto potencial de energía eólica, como las

costas de Oaxaca en el Istmo de Tehuantepec; de igual manera cuencas

hidrológicas susceptibles de explotación sustentable para generar localmente

energía eléctrica a costos competitivos.

En este orden de ideas, la o las reformas deben ir acompañadas de una política

ambiental que proteja y preserve la naturaleza, garantizando la sustentabilidad de

las próximas generaciones. Por lo que impulsar el desarrollo de nuevas

ingenierías es impostergable, articulando con ello una nueva política industrial que

vigorice a este sector fundamental para el desarrollo de México.

Finalmente, la gran preocupación de los mexicanos es que los beneficios de la

explotación, comercialización y distribución de nuestros recursos nacionales no

vayan a parar a los bolsillos de unos cuantos, perdiendo una vez más las

oportunidades que se nos presentan, gracias a nuestra riqueza del subsuelo. Si la

reforma o reformas que se pretenden aprobar permiten renacionalizar la renta

petrolera del país, estaremos fortaleciendo como nunca las bases para el

despegue competitivo de México.

PROPUESTA DE POLÍTICAS PÚBLICAS

• Modificar el régimen fiscal de PEMEX en un plazo de 3 años tomando como

referencia el 2014, considerando las experiencias de empresas similares en

el mundo.

Líneas de acción


XCI

1. Diseñar el nuevo régimen fiscal de la empresa, cuidando que los ingresos

necesarios para las finanzas públicas vayan dependiendo cada vez menos

de los ingresos petroleros, garantizando un margen que le permita a

PEMEX financiar sus necesidades financieras de desarrollo y crecimiento.

2. Coadyuvar desde los centros académicos especializados en los

diagnósticos y propuestas para el nuevo régimen fiscal de PEMEX.

• Incorporar en Decreto del Presupuesto de Egresos anual las necesidades

prioritarias para la investigación y desarrollo de la industria petrolera

nacional, tomando como referencia el año 2015

Líneas de acción

1. Diagnosticar las necesidades prioritarias del sector en un horizonte de 20

años, destinando recursos a partir del año 2015.

2. Programar a detalle las acciones que se llevarán a cabo anualmente.

3. Instrumentar los mecanismos de evaluación y seguimiento del ejercicio de

los recursos, en un marco de total transparencia y acceso a la información.

• Diseñar los mecanismos que permitan al público en general invertir en el

nuevo PEMEX.

Líneas de acción

1. Diseñar el tipo de acciones que se comerciarán en la Bolsa Mexicana de

Valores que permitan abiertamente la participación del público en general

en su adquisición y comercialización.

2. Establecer los medios de información pública que permitan de manera

accesible al pueblo de México conocer el comportamiento de las acciones

de PEMEX de manera oportuna y expedita.


XCII

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2005, p. 21

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Sección Economía, México DF, 5 de junio del 2005, p. 24

Rodríguez, Israel, (m) "El nuevo régimen fiscal de PEMEX sería un hoyo de 25 mil

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mayo del 2005, p. 2

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islas coronado" en La Jornada, Sección Economía, México DF, 26 de febrero del

2004, p. 20

Rodríguez, Israel, (e) "Confirma gobierno la pretensión de concesionar territorio a

la Chevron-Texaco”, en La Jornada, Sección Economía, México DF, 21 de febrero

del 2004, p. 19

Rodríguez, Israel, (f) "Ratifica Chevron que las islas Coronado son parte de su

plan" en La Jornada, Sección Economía, México DF. 22 de febrero del 2004, p. 21

Rodríguez, Israel, (n) "PEMEX pierde 9 mil millones por robo y adulteración de

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2003, p. 22

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Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de noviembre de 1958

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Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional En Materia De Petróleo.

Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios.

Ley Orgánica De La Administración Pública Federal.

Ley De La Comisión Reguladora De Energía.


CVI

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Diccionario de química, ediplesa, México, 2006, p. 198.

Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española.


La Industria Petrolera en México, 2000-2012: PEMEX entre

la Asociación y la Privatización, la Reforma que Viene.


ÍNDICE INTRODUCCIÓN ................................................................................................................. 1

CAPÍTULO 1 LA INDUSTRIA PETROLERA EN MÉXICO .......................................... 7

1.1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS .......................................................................... 7

1.1.1 HISTORIA DE LA INDUSTRIA PETROLERA EN MÉXICO. ..................... 7

1.2 EL COMIENZO DE LA EXPLORACIÓN PETROLERA ................................. 11

1.3. EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE PEMEX .................... 15

1.4 EXPROPIACIÓN PETROLERA ........................................................................... 18

1.5 ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DE PEMEX. .............................................. 20

1.6 MARCO NORMATIVO DE LA INDUSTRIA PETROLERA EN MÉXICO ..... 23

1.7 MÉXICO Y LAS REFORMAS ECONÓMICAS EN MATERIA DE

PETRÓLEO ............................................................................................................ 26

1.8 MARCO JURÍDICO BÁSICO. .............................................................................. 33

1.9 PRODUCCIÓN DE CRUDO. ................................................................................. 39

1.10 EL DESARROLLO ENERGÉTICO ACTUAL DE PEMEX ............................ 41

1.11 LA REORGANIZACIÓN DE LA INDUSTRIA PETROLERA. ....................... 46


PETROLERA .......................................................................................................... 48

1.13 PEMEX EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL ................................................... 55

1.14 ANÁLISIS DE PEMEX ......................................................................................... 64

CAPÍTULO 2.- ANÁLISIS PORMENORIZADO SOBRE LA REFORMA PETROLERA EN MÉXICO PROPUESTA POR FELIPE CALDERÓN ................... 73

2.1 PROPUESTA DE REFORMA ENERGÉTICA DE FELIPE CALDERÓN. ..... 73


CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE PETRÓLEO. ............................. 105

2.2. LEY ORGÁNICA DE PETRÓLEOS MEXICANOS ........................................ 186

2.3. LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL. ........ 216

2.4 LEY DE LA COMISIÓN REGULADORA DE ENERGÍA. .............................. 224

2.5. LA RENDICIÓN DE CUENTAS DE PEMEX. ................................................. 235

2.6. EL SINDICATO DE LA PARAESTATAL PETROLERA ............................. 239

2.7. PROPUESTAS PARA UNA REFORMA A LA CONSTITUCIÓN EN

MATERIA DE PETRÓLEO. .............................................................................. 244

2.7.1 LA REFORMA A LA INDUSTRIA PETROLERA. ................................... 245

2.7.2. LA REFORMA DEBE DARSE EN TRES ASPECTOS: ........................ 247



DE LA PARA ESTATAL PETROLERA. ......................................................... 254

CAPITULO 3. CONSIDERACIONES SOBRE EL FINANCIAMIENTO E INVERSIÓN EN LA INDUSTRIA PETROLERA NACIONAL .................................. 256


PEMEX. ................................................................................................................. 256

3.1.1. EVOLUCIÓN DE LAS INVERSIONES EN LA PARAESTATAL. ........ 262

3.2. LA INVERSIÓN .................................................................................................... 269

3.3 LOS CONTRATOS DE LOS SERVICIOS MÚLTIPLE. .................................. 272


NACIONAL. .......................................................................................................... 277

3.4.1. EL SUBSIDIO A LA INDUSTRIA PETROLERA ESTATAL ................. 277

3.4.2 EL DESGASTE DE LA ECONOMÍA EN PETRÓLEOS POR PARTE DE

LOS PRESTADORES DE SERVICIOS. ................................................... 289


PEMEX .................................................................................................................. 292

3.6 ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN ECONÓMICA DE PEMEX. .......................... 299

3.7 VIABILIDAD DE PEMEX ..................................................................................... 311


ESTATAL PETROLERA. ............................................................................ 311

3.8 APLICACIONES DEL MODELO ECONÓMICO ............................................. 322

CAPITULO 4.- PEMEX Y LA REFORMA PETROLERA. PRIVATIZACIÓN O ASOCIACIÓN ................................................................................................................... 332

4.1 RETROSPECTIVA DE LA PRIVATIZACIÓN DEL PETRÓLEO. ................. 332

4.1.1 LÍMITES Y ALCANCES DE LA PRIVATIZACIÓN DEL PETRÓLEO .. 337

4.1.2 DESARTICULACIÓN DE LA INDUSTRIA PETROLERA NACIONAL 339

4.2 REQUISITOS PARA UNA FACTIBLE INVERSIÓN ..................................... 343

4.3 PRIVATIZACIÓN, IGUAL A REFORMA FISCAL ........................................... 348

4.4 CONTROL DEL ESTADO EN LA DIRECCIÓN DEL PETRÓLEO. ............ 353

4.5 ELEMENTOS PARA UNA POLÍTICA PETROLERA INTEGRAL. .............. 359

4.6 RELACIÓN PEMEX-GOBIERNO ...................................................................... 365


................................................................................................................................ 368

4.8 EL MARCO QUE REQUIERE LA REFORMA PETROLERA ....................... 376


4.9 OTROS INDICADORES QUE SE CONSIDERAN PARA EL DESARROLLO

DE LA INDUSTRIA PETROLERA .................................................................... 378

4.10 A MANERA DE RECOMENDACIÓN .............................................................. 381

CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE TRABAJO ........................................... 383

BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................... 389


1

INTRODUCCIÓN

Hablar de la industria Petrolera en México es hablar del núcleo económico de la

nación y al mismo tiempo de una pieza clave para el desarrollo del país, no sólo

por los recursos naturales que explota, produce y comercializa en el mercado

interno y externo, sino también por los ingresos que aporta al país, sin los cuales

el Gobierno Federal no sería capaz de hacer frente a sus compromisos más

elementales. PEMEX, además de ser abastecedor de insumos para otras

industrias, es demandante de bienes y servicios que producen o generan otras

entidades económicas.

El petróleo es una materia prima, el cual es requerido en el mundo industrializado

para impulsar muchos de los sectores económicos. La utilización de energías

alternativas aún está en el proceso de investigación y ajuste de pruebas, por lo

que el petróleo seguirá siendo el principal motor de la economía mundial, por

muchas décadas más.

PEMEX es la única empresa que constitucionalmente es la encargada de la

exploración, producción, refinación y comercialización del crudo en el territorio

mexicano, pero durante la década de los noventa, fue cambiando su organización,

ya que se le permitió la entrada de capital privado en aspectos como la

petroquímica.

El sector energético es una muestra de ello, ya que tanto la Comisión Federal de

Electricidad, como Petróleos Mexicanos, no reciben la inversión que es de

extrema urgencia, para seguir realizando sus labores, que aunado a los problemas

de corrupción y burocratismo, las convierte en una entidades que se debilitan año

con año. Esta situación es aprovechada por el capital privado, que presiona tanto

al interior del país como en el exterior, de realizar cambios en las leyes para

permitir su inversión en campos esenciales como la energía.


2

Las empresas transnacionales que llegan al país cuentan con los recursos y la

tecnología para hacer los procesos más rentables, además de que buscan obtener

grandes dividendos a costo de lo que sea, ya sea explotando a la naturaleza y al

mismo tiempo a los trabajadores. El gobierno federal mexicano se muestra como

una agente que ayuda a reformar al Estado, para que este deje sus intervenciones

en la economía, y ayude a la instalación del capital extranjero, que está deseoso

de invertir en zonas que le sean rentables, aún más de donde se encuentran sus

respectivas matrices petroleras.

El petróleo de México siempre ha sido codiciado por los extranjeros. Desde el

inicio de su explotación, las empresas extranjeras están dispuestas a invertir en

sus yacimientos. Por la cercanía con los Estados Unidos, este país ha venido

presionando a los gobiernos mexicanos para lograr una apertura total del sector

petrolero, logrando así entrar con sus inversiones y explotar al máximo este

recurso. Los empresarios extranjeros conocen bien el potencial de México, por ello

no quitan las presiones que se hacen en contra de la legislación vigente.

Ante esta borajin económica los gobiernos en turno pretenden lograr una

integración total con los Estados Unidos, por ello ha promovido acuerdos en todos

los sentidos, para lograr complacer a los grandes dirigentes de ese país, no

importa si con ello se pierde soberanía, o las medidas que se apliquen van en

contra de las leyes mexicanas. Se promueve la entrada silenciosa de las

empresas transnacionales al país, otorgando concesiones para beneficiarse de las

inversiones que van para PEMEX.

PEMEX vive una situación delicada, ya que sus yacimientos comprobados están a

punto de agotarse, por lo que tiene que buscar nuevos yacimientos para reponer

los que están a punto de extinguirse, sin embargo, el gobierno no quiere otorgar

los estímulos suficientes para lograr este propósito. La Secretaría de Energía

aduce que como no hay recursos por parte del gobierno, hay que realizar las

reformas para que el capital extranjero realice esta inversión, y con ello saldrá


3

beneficiado tanto México como las empresas transnacionales, pero más estas

últimas, definitivamente con más beneficios.

Tanto la Secretaria de Energía, como los altos directivos de PEMEX recomiendan

las reformas constitucionales, por las cuales se daría la entrada al capital

extranjero en los procesos de exploración y producción del crudo mexicano,

asegurando que es la única medida en las cuales se pueda dar el sustento

energético que el país necesita para los próximos años.

Lo único cierto es que a PEMEX se le retiran todos sus recursos que obtiene por

la venta del petróleo, que van a parar hacia la hacienda pública, la cual decide qué

proyectos hay que realizar y cuáles no. Además de que no se tiene la certeza de

que el dinero vaya a parar a las verdaderas obras que se presumen. Cada año, el

gobierno ha estado recibiendo cantidades mayores debido al alza del precio del

barril, así como el aumento de la producción del petróleo, pero el gobierno no

quiere regresar los recursos suficientes para garantizar que PEMEX sea

sustentable.

Por otra parte, México no quiere crear un proyecto rector de la industria, sino que

sigue beneficiando la entrada de capital extranjero en la empresa, así como no

quiere aportar los elementos necesarios para hacer crecer la inversión en las

instalaciones, y lograr mejorar la rentabilidad de cada uno de los trabajadores, la

política hacia PEMEX, es dejarla a su suerte, mientras que promueven la creación

de entes similares que puedan competir contra la paraestatal.

Por lo tanto, en esta investigación confirmamos que el debate sobre el futuro de la

industria petrolera nacional gira simple y llanamente sobre la propiedad de los

activos de PEMEX, es decir, sobre quien debe o no detentar la explotación,

producción, transportación y comercialización de los hidrocarburos, ¿el gobierno ó

la iniciativa privada? Las percepciones más generalizadas en torno a este punto

de discusión son, por una parte, que el gobierno ha sido y es ineficiente en las


4

tareas que tienen que ver con la administración de los recursos naturales, el

petróleo; mientras que por otra parte, existe el posicionamiento nacionalista de

que el petróleo es y será de los mexicanos.

Ambas posiciones, desde nuestro particular punto de vista y el interés por revisar

la evolución más reciente de la industria petrolera y sus políticas, no sólo son

excluyentes sino limitativas, carentes de un estricto sentido público. Consideramos

que el debate es limitado si se toman en cuenta, por ejemplo, elementos como

son: la importancia de los ingresos petroleros en las finanzas públicas y la

fragilidad de la recaudación fiscal en México; la aportación de divisas por concepto

de exportación de crudo; el declive de las reservas y la producción de uno de los

principales campos del país, CantareI; la explotación desmesurada de las

reservas existentes con el objetivo de exportar crudo hacia Estados Unidos; el reto

de internarse en aguas profundas y las limitaciones técnicas; el deterioro del

sector petroquímico; la fragilidad del sistema de refinación y el crecimiento de la

demanda de productos de consumo final; la escasez de recursos financieros, y; la

sustentabilidad de la industria petrolera nacional y la seguridad energética, entre

otras consideraciones. Elementos que en su conjunto propiciarían un debate más

rico y por tanto, una política petrolera pública más integral y prospera, partiendo

de la premisa fundamental de que los hidrocarburos son un recurso natural finito y

al cual tienen derecho las generaciones futuras.

Es necesaria la presencia de un Estado que preserve y represente los intereses

nacionales, así como la presencia de un Estado que no sólo tenga tamaño o

magnitud sino calidad, para lo cual es imperativo integrar factores de carácter

político y social, mismos que se encuentran, para el caso de México,

intrínsecamente ligados al debate del desarrollo y la industria petrolera.

Por lo anterior y con el objeto de seguir un orden esquemático, hemos decidido

dividir el presente trabajo en cuatro capítulos: en el primero nos referimos a los

antecedentes históricos más importantes que dieron origen a la industria petrolera


5

en México, su organización y comportamiento, así como a los cambios efectuados

en la instrumentación de la política petrolera a partir de la expropiación misma.

En el segundo capítulo revisamos los principales argumentos a favor y en contra

de una reforma petrolera en México, intentamos identificar cuáles son los

principales obstáculos e impulsos que frenan o motivan un cambio en la

conducción de esta industria en México. Hacemos un análisis crítico-jurídico de lo

que se llamó “La reforma energética”; que el expresidente Felipe Calderón

Hinojosa, presentó al Congreso de la Unión para su estudio y posterior

aprobación. Sin embargo, la tan mencionada reforma, no fue como lo veremos a lo

largo de la investigación lo que se esperaba; no podemos dejar de mencionar que

no se abarcaron los temas que necesitaba realizar la mencionada reforma

energética, la cual tiene un carácter privatizador sin lugar a equivocarnos.

En el tercer capítulo analizamos, las condiciones y las políticas fiscal actuales, así

como los principales elementos que consideramos deben ser tomados en cuenta

en el diseño de una reforma petrolera en general y la reestructuración de PEMEX,

en particular.

Finalmente, en el último capítulo destacamos los principales elementos sobre la

conducción de PEMEX en los últimos veinticinco años y el planteamiento de una

reforma energética propuesta por las recientes administraciones a partir de la

década de los ochenta. Asimismo, contrastamos estos resultados con la propuesta

de un proyecto alternativo.

Nuestra visión es que PEMEX debe dejar de ser visto solamente como una

empresa pública que produce insumos energéticos y provee ingresos fiscales; el

fortalecimiento y desarrollo de la industria petrolera, y en ello va implícito la

modernización de la empresa pública, debe considerar además del componente

energético otros factores y sectores como son: el industrial, institucional,

ambiental, científico-tecnológico, fiscal, económico, político, cultural y social.


6

La solución a las carencias de PEMEX y la modernización de la industria petrolera

del país no radican exclusivamente en la apertura total del sector y la

instrumentación de políticas de mercado; reconocemos que la competencia interna

y externa, así como la participación de la iniciativa privada (a través de inversiones

en capital, recursos humanos y conocimiento) son importantes para el desarrollo

de la industria pero no son los únicos elementos a considerar.

Asimismo, coincidimos con las posiciones que ubican a los hidrocarburos y su

explotación como un tema central y estratégico en las políticas nacionales, incluso

como componente importante de la soberanía económica y energética de la

nación; sin embargo, disentimos de las posiciones que tienden a la ideologización

del usufructo del petróleo, puesto que ello representa un obstáculo para el

desarrollo de la industria petrolera y paradójicamente un riesgo para la soberanía

económica y energética nacional.


7

CAPÍTULO 1 LA INDUSTRIA PETROLERA EN MÉXICO


PEMEX es un orgullo para todos los mexicanos, ya que simboliza la manera en

que un gobierno decidido demostró su valentía al enfrentarse en contra de los

grandes monopolios internacionales, que arrancaban el petróleo del subsuelo, y

poco aportaban de beneficio, a la vida de las comunidades donde se instalaban.

La expropiación petrolera no fue nada fácil, pero con ella, se creó una industria

que era capaz de impulsar la industrialización del país. Pero de nada valió tanto

esfuerzo debido a los malos manejos durante la mayor parte del siglo XX, PEMEX

fue perdiendo la capacidad en la toma de decisiones propias, y se quedó bajo el

poder del Ejecutivo, que lo explota a su máxima capacidad, sin darle los recursos

para que pueda renovarse. Todos los mexicanos tenemos la obligación de

reflexionar el destino de esta paraestatal, así como indicar cuales serían los

mejores planes para conservarla en una de las primeras empresas mexicanas con

calidad mundial.

1.1.1 HISTORIA DE LA INDUSTRIA PETROLERA EN MÉXICO.

El petróleo ha sido siempre en México propiedad de la Nación. Desde tiempos de

la colonia hasta que México halló su independencia se mantuvo estrictamente el

principio de la propiedad nacional del subsuelo. Es entonces en la época de la

dictadura de Porfirio Díaz cuando empieza la explotación desmesurada del

recurso por extranjeros, generando una violación del principio de propiedad.

Cuando la exploración petrolera empezó en México, en 1901, se tenía la visión de

que para ayudar al interior del país se tenía que dar lugar a una amplia

explotación extranjera del mismo, es por ello que el gobierno favoreció por todos

los medios a los aventureros y a los capitalistas extranjeros para la extracción del


8

petróleo, otorgándose permisos de exploración y explotación así como la

importación de maquinaria para la nueva industria. El capital empleado en la

industria petrolera quedaba exento de todo impuesto, así como la explotación de

todos los productos del petróleo, por ello durante once años las compañías

establecidas no tuvieron que pagar un solo centavo de contribución a pesar de los

fabulosos rendimientos (Paúl Boracrates, 1939).

Al inicio la producción de petróleo era muy modesta, con 10,345 barriles, pero ésta

aumentó en 1911 en donde se señalan los comienzos de un auge, con su apogeo

en 1921 con una producción de 193.397,587 barriles, significando la cuarta parte

de la producción mundial. Con estas cifras, Estados Unidos se dio cuenta que no

podía producir suficiente petróleo para su propio consumo, es por ello que decide

voltear los ojos hacia México para cubrir su propio déficit (Paúl Boracrates, 1939).

El poderoso monopolio americano de la Standard Oil había hecho de México uno

de sus más poderosos feudos por su rendimiento y nula competencia, importando

petróleo bruto de los yacimientos americanos, refinándolo en México y

vendiéndolo con una ganancia que variaba entre un 500 y 600 por ciento. Estas

compañías petroleras gozaban de grandes privilegios para su desarrollo y

expansión entre las cuales se pueden contar las franquicias aduanales,

exenciones fiscales y de prerrogativas, que unidas a la vasta producción petrolera

del país les concedió mucho dinero, es pues que el auge de la industria del

petróleo en México se debe al trabajo nativo pagado con exiguos salarios, la

exención de impuestos, los privilegios económicos y la tolerancia gubernamental

(Olivia Sarahí, Ángeles; 2001).

La riqueza potencial petrolera de México de esa época residía en que todos los

yacimientos mexicanos se hallaban a una profundidad regular de 600 metros,

brotando con facilidad y sin necesidad de bombas. Su duración en promedio era

de seis años, teniendo como rendimiento diario un promedio de 105.2 barriles

(Paúl Boracrates). La economía mexicana entró en un proceso de dominación de


9

los conglomerados internacionales vía inversión extranjera indirecta y los créditos

internacionales, provocando desde entonces una dependencia externa. El petróleo

se convertiría en el energético hegemónico y en la materia prima principal de

nacientes industrias como la automotriz, la aeronáutica y la química.

Es preciso mencionar las condiciones de vida que tenían los trabajadores en las

compañías extranjeras, pues en los comienzos de la explotación petrolera las

compañías pagaban salarios muy bajos a los trabajadores indígenas, además los

alojamientos que los obreros mexicanos tenían que habitar en los centros

petroleros eran miserables, pues se encontraban amontonadas, sin ninguna

previsión, dando paso a enfermedades y a la pobreza generalizada. En un

contraste con el resultado que arrojaba desarrollar un complejo petrolero en

Estados Unidos, la industria petrolera trae consigo la creación de centros urbanos

florecientes, carreteras, vías férreas, obras de utilidad pública, hospitales y

escuelas. Mientras tanto, en los centros petroleros mexicanos sólo se deja asomar

la miseria en donde no hay agua potable ni condiciones de vida dignas. Lo peor

acaecía cuando los pozos petroleros dejaban de producir, pues las compañías

abandonaban el lugar dejando hombres sin tierras, ni dinero ni hogar.

Después del triunfo de la revolución mexicana, que dio fin a la dictadura de Porfirio

Díaz, los gobiernos que tomaron sucesivamente el poder encaminaron todos sus

esfuerzos hacia el restablecimiento del principio tradicional del petróleo como

propiedad de la nación. En 1912 el Presidente Madero estableció el primer

impuesto que gravaba la industria petrolera con 20 centavos por tonelada de

petróleo, y algunos años después, el presidente Venustiano Carranza decretó el

impuesto conocido como el impuesto de producción, y en 1921 se percibe por

primera vez el impuesto de exportación.

En 1920 Adolfo de la huerta estableció la junta consultiva del petróleo para llevar

un mejor control de las empresas petroleras En conjunto estos esfuerzos se ven

expresados en el párrafo 4o del artículo 27 de la constitución del 31 de Enero de


10

1917, promulgada el 5 de Febrero de ese mismo año, que expresa: "Corresponde

a la nación el dominio directo de todos los minerales o substancias que en vetas,

mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta

de los componentes de los terrenos, tales como... el petróleo y todos los carburos

de hidrógeno, sólidos, líquidos o gaseosos." (Constitución Política de los Estados

Unidos mexicanos; 2004).

El petróleo, como todos los productos del subsuelo, han pertenecido siempre a la

nación, las compañías que trababan en México no tenían entonces el derecho de

propiedad, sino que se amparaban en meras concesiones que les permitían

explotar los yacimientos mexicanos. El Estado tenía en todo el tiempo el derecho

de declarar caducas estas concesiones.

Los dos monopolios importantes que existían eran la Standard Oil Norteamericana

creada por Edward L. Doheny y la Royal Dutch Shell creada por Weetman

Pearson conocido como Lord Cowdray. Entre ellas había una competencia muy

grande por adueñarse de los pozos petroleros mexicanos, y para ganar se hacían

de métodos fraudulentos, como el dolo, la corrupción, la reclusión de los

propietarios en los asilos de enajenados, en agresión, y hasta en asesinatos. Para

conservar o ensanchar las concesiones obtenidas se recurrió a la creación de

milicias armadas particulares a sueldo, estas cabecillas y generales traidores

fomentaron revoluciones cada vez que el gobierno quería limitar los privilegios de

los monopolios o de exigirles respeto a las leyes mexicanas.

Para la competencia de éstos monopolios era preciso aprovecharse de la guerra

civil para hacer brotar del suelo el petróleo, mientras los mexicanos distraídos en

matarse unos a otros no tenían tiempo de verificar las concesiones, de verificar la

cantidad de petróleo exportado, o de si todos los movimientos eran de

conformidad con los reglamentos de la nación. Los monopolios extranjeros no se

contentaron con empujar a México a batirse en sangre y fuego por medio de los

desórdenes provocados, sino que en repetidas ocasiones pidieron la intervención


11

de sus gobiernos, poniendo así en peligro la independencia política, y hasta la

integridad territorial del Estado mexicano, es entonces que el dominio económico

se sobrepone a la soberanía política.

Es por ello que la constitución de 1917 restablecía el principio tradicional de

México de la propiedad del subsuelo, y al mismo tiempo impuso ciertas

restricciones para que los extranjeros pudieran obtener las concesiones, en el

párrafo 1o del artículo 27 en donde estipula que "Sólo los mexicanos por

nacimiento o por naturalización y las sociedades mexicanas, tienen derecho para

adquirir el dominio de las tierras, aguas y sus accesiones, o para obtener

concesiones de explotación de minas, aguas o combustibles minerales en la

República Mexicana. El Estado podrá conceder el mismo derecho a los

extranjeros siempre que convengan ante la secretaría de relaciones exteriores en

considerarse como nacionales respecto de dichos bienes, y en no invocar la

protección de sus gobiernos, bajo la pena en caso de faltar al convenio de perder

en beneficio de la nación los bienes que hubieran adquirido en virtud del mismo".

Los preceptos de este artículo constitucional fueron confirmados y ampliados por

la ley del petróleo del 31 de Diciembre de 1925, que les concede a los extranjeros

igualdad completa de derechos con los nacionales. En otras naciones existe una

restricción de derechos a los extranjeros de explotación de las riquezas minerales,

incluso prohibición de que exploren el petróleo, en cambio en México se limita a

establecer únicamente las restricciones indispensables para salvaguardar la

soberanía mexicana.


Para esos momentos los monopolios petroleros se expresaron en franca rebelión

contra el Estado, amenazando la vida económica de la nación, y la vida misma del

gobierno, no dejando otra salida al gobierno más que declarar la expropiación por

causa de utilidad pública. Este proceso tuvo su origen en una disputa de trabajo,


12

pues dadas las condiciones lamentables de trabajo de los obreros mexicanos, que

recibían salarios más bajos que en cualquier otra parte, y se veían obligados a

vivir en casas miserables, desde 1934 diversos grupos obreros se declararon en

huelga pidiendo el aumento de sus salarios y el mejoramiento de sus condiciones

de vida. Las compañías dieron largas al asunto ignorando sus peticiones, hasta

que el 20 de Julio de 1936 se reunió en México la primera asamblea extraordinaria

del sindicato de trabajadores del petróleo, fijándose los términos de un proyecto de

contrato colectivo para la industria petrolera, pero las industrias petroleras se

negaron rotundamente, a esto estalló una huelga general en Mayo de 1937,

terminando por la intervención del presidente Cárdenas, en donde una de las

condiciones de resolución sería someter el conflicto a revisión para determinar si

las compañías estaban en condiciones de soportar las reivindicaciones obreras.

Las compañías no aceptaron, y se emitió la sentencia que enunciaba que si el

patrón se negara a someter las diferencias al arbitraje o a aceptar al laudo, se

daría por terminado el contrato de trabajo y quedaría obligado a indemnizar al

obrero. Esto no afectaba a las compañías, pues eran capitales que cuando no

obtenían ganancias, o se tenían problemas con el gobierno, se iban,

desestabilizando la economía, es por ello que el gobierno mexicano se topó con la

única salida que podría salvaguardar la soberanía del Estado, como los intereses

de la nación, cuya vida económica se hallaba amenazada y esta era la

expropiación por causa de utilidad pública. Esta ley de expropiación expresaba el

índole del gobierno mexicano, pues no sólo se creó para someter a las compañías

petroleras a la obediencia, sino porque habiendo quedado rotos los contratos de

trabajo entre las compañías y los trabajadores, las instalaciones debían ser

ocupadas por el gobierno, si no, se paralizaría la industria y la actividad económica

del país, y se hace hincapié en que sólo serán los instrumentos de explotación,

pues el petróleo forma parte del subsuelo y es propiedad de la nación.

El decreto del 19 de Marzo de 1936 expresaba que se declaraban expropiados por

causa de utilidad pública y a favor de la nación la maquinaria, instalaciones y

edificios, oleoductos, refinerías y puertos de distribución, teniendo la Secretaría de


13

Economía Nacional la inmediata ocupación de los bienes. La Secretaría de

Hacienda pagaría la indemnización correspondiente a las compañías, en donde

los fondos provendrían de la producción de petróleo y sus derivados de los bienes

expropiados.

En esta etapa se comienza una batalla para la defensa de la postura mexicana, ya

que dentro del mismo país existían grupos que se oponían a la expropiación, así lo

demostraron cuando quisieron rebelarse en contra de Cárdenas y dar un golpe de

Estado. Una parte de los militares que estaban en este proceso, como Manuel

Ávila Camacho que se reunió con el grupo de rebeldes para discutir la posibilidad

de revelar al presidente Cárdenas, por medio de la fuerza. Sin embargo, los

trabajadores de la Central de Trabajadores de México, así como las

organizaciones campesinas apoyaron la decisión de Cárdenas, que junto con

otros grupos de presión, lograron crear una fuerza compacta en contra de las

decisiones del grupo que estaba a favor de los intereses extranjeros.

Con la expropiación se contó con el apoyo de Hungría, España y Cuba, que

abrieron una cuenta de apoyo para México, mientras que en toda América Latina

grita sus felicitaciones por la expropiación por causa de utilidad pública como un

atributo del derecho de soberanía reconocido por todas las constituciones políticas

de América y Europa, donde se ensalzan los ideales democráticos de los pueblos.

La expropiación petrolero sirvió como un antecedente para que otras naciones

llevaran a cabo la nacionalización de sus recursos públicos, desafiando con ello la

actitud de los intereses imperialistas que los oprimían.

La reacción de los Estados Unidos estaba divida, por un lado el embajador

norteamericano en México, Joseph Daniels comprendía la situación que había

obligado al presidente Cárdenas a expropiar a las empresas petroleras, y así se lo

comunicó al mandatario Roosevelt, el cual exhibía con muchos países de América

Latina, su política de buena vecindad. Pero los intereses petroleros encontraron

como aliado al Secretario de Estado norteamericano Cordell Hull, que aceptó sus


14

demandas y apoyó la toma de medidas en contra de México. Como Roosevelt

demostró una política de no invadir México, entonces se tomaron medidas

económicas, como el unirse al bloqueo para que nuestro país no pudiera vender ni

un solo barril en todo el hemisferio, además de promover entre los empresarios

norteamericanos, la salida de capitales del país, en un intento de desestabilizar al

gobierno mexicano.

En tanto en Inglaterra exigía la devolución de las propiedades de las compañías

inglesas, en un tono de ultimátum que obligó a México a retirar a su ministro en

Londres y suspender sus relaciones diplomáticas con la Gran Bretaña. Gran

Bretaña quiso aplicar sanciones económicas en contra de México, pero desistió de

muchas de ellas, al comprobar que al aplicar estas sanciones, provocaría severos

daños a las industrias inglesas establecidas en México. Se resignó a aplicar un

bloqueo comercial contra el petróleo mexicano, y evitar que se consiguieran las

partes que necesitaba la industria para funcionar.

El bloqueo afectó al gobierno de Cárdenas, ya que no se contaba con países para

comercializar el petróleo. Esto provocó que en el mercado internacional el valor

del crudo se rebajara hasta en un 50%, esta situación fue aprovechada por

algunos empresarios aventureros norteamericanos que se atrevieron a desafiar las

medidas de su propio país y firmaron acuerdos preferenciales con México. El inicio

de operación de Petróleos Mexicanos fue realizada en una situación muy difícil a

nivel internacional, hasta que los países del Eje se interesaron en adquirir petróleo

antes de iniciar la 2a Guerra Mundial, por lo que firmaron acuerdos para adquirir el

petróleo mexicano el cual sería pagado una parte en efectivo y otra parte en

insumos que necesitaban las refinerías y centros de distribución en México.

El bloqueo de Estados Unidos e Inglaterra terminó definitivamente con el inicio de

la 2a. Guerra Mundial, ya que México para esos momentos era una fuente

indispensable de petróleo para suministrar a estas potencias del preciado mineral

para aprovisionar la maquinaria bélica de esas naciones. Los gobiernos


15

extranjeros entonces aceptaron entrar en pláticas para la indemnización de sus

propiedades expropiadas. Fue así como PEMEX logró posicionarse y avanzar en

el terreno del petróleo.


En la evolución de PEMEX de comienzos de 1938 a 1950, la meta era conservar

el petróleo para los mexicanos y la autosuficiencia de la industria, se dan por ello

los constantes apoyos del gobierno federal para el sostenimiento y expansión de

la industria nacional, pues la sobreexplotación a la que estuvieron sometidos los

pozos fue dañino, aunque se repusieron con el descubrimiento de nuevos pozos

en la República. Se logró el aumento de la producción y la modernización de las

instalaciones, que se reflejó con la cantidad de 800 mil barriles de petróleo, que se

mantuvo durante la época de la segunda guerra mundial en 1945. El principal

problema al que se enfrentaba PEMEX era el de encontrar nuevos yacimientos de

petróleo, y su efectiva distribución, para ello mejoraron las conexiones terrestres

del país (Olivia Sarahí, Ángeles).

Un elemento básico que ayudaría a la industria de hidrocarburos, sería la política

de subsidios mediante precios bajos a los productos petroleros, lo cual conduciría

a una duplicación del consumo interno cada 10 años y al incremento de la

capacidad de refinación y transportación con la creación de oleoductos y

gasoductos.

En la segunda etapa que abarca de 1951 a 1973 en el desarrollo de Petróleos

Mexicanos se convierte en uno de los principales motores para impulsar la

economía mediante la política de precios bajos de sus productos para el consumo

interno, pero esto comprometió las necesidades de financiamiento, capitalización e

inversiones de la empresa ante costos de producción crecientes. Estos problemas

pudieron evitarse con pequeños ajustes periódicos que le permitieran a la


16

empresa nivelar sus precios con los costos de producción, en vez de conservar los

desequilibrios financieros que padecía.

En 1959 PEMEX empieza la producción de petroquímicos básicos, situación que

en los sectores de la burguesía no querían que quedara en manos del Estado.

Con el tiempo se tiene un detrimento en la eficiencia, pues se elevaron los costos

de producción y se hacía más caro buscar nuevos yacimientos y explotarlos,

además de lo difícil que era crear una infraestructura que soportara el

abastecimiento. Todo ello condujo a crecientes importaciones de productos

derivados, y hasta perder la autosuficiencia de crudo e importarlo entre 1971 y

1973. Se empieza a recurrir al endeudamiento externo y contraen préstamos en el

exterior en 1974, pues se pensaba que la abundancia del crudo y su bajo precio

en el mercado internacional hicieron pensar que resultaría más barato importar

que tener que invertir en el país para su generación y satisfacer la demanda

interna.

En 1974 se inicia la tercera etapa en donde PEMEX desempeña un papel

importante en la acumulación del capital interno además de una espectacular

expansión de la producción petrolera y una ampliación de la importancia de la

industria en la economía mexicana con funciones como la generación de divisas,

un aporte de ingresos para el gasto gubernamental y la generación del energía

fundamental de la Nación. En este año se deja de importar petróleo y empieza una

extensión muy grande de la industria. México ocupa el quinto lugar de producción

en 1980, y logra duplicar la capacidad de refinación. La exportación de crudo, gas

natural y otros derivados permitieron la obtención de recursos financieros de 64.4

miles de millones de dólares, que después servirían para pagar los crecientes

intereses de la deuda externa del país, contribuyendo con el 38% en 1983 de un

total de deuda externa de 80 mil millones de dólares. Su participación en el PIB

fue considerable, representando el 11.7%, reforzando su papel de importancia

estratégica en el desenvolvimiento de la economía mexicana.


17

Las normas generales de la política petrolera se centraron en incrementar las

reservas de hidrocarburos, satisfacer las demandas internas y cumplir con las

demandas del exterior, además de privatizar la petroquímica básica, ya que tal

transferencia permite al sector privado, nacional y extranjero, elaborar

petroquímicos exclusivos de la producción de PEMEX. Las inversiones estarían

encaminadas a mejorar instalaciones, mejorar la productividad, y el transporte, y

proteger el medio ambiente. Sin embargo el plan quinquenal de 1983-1989 se vino

a tierra por la crisis económica y la caída de los precios del petróleo, pues era caro

para quien lo extraía y barato para quien lo compraba.

Las medidas de corte neoliberal estaban siendo aplicadas en la escena, fue así

que las políticas, estrategias y líneas de acción económicas fueron encadenadas a

la fuerza del mercado, para intentar mejorar, la modernidad, la competencia, la

apertura a la inversión extranjera, la desregulación y la privatización. La caída de

los ingresos petroleros llevó a que se incrementaran los precios internos del

petróleo, la disminución o eliminación de subsidios y el saneamiento de finanzas,

llevando a una inflación del 150% en el año 1987.

En el Programa Nacional de Modernización Energética se instituirían las políticas

para el sector petrolero en lo que se refiere a las relaciones energéticas con el

sector exterior que buscan fortalecer la estrategia petrolera externa, pero esto es

difícil de lograr mientras se tiene a Estados Unidos como principal receptor de las

exportaciones de petróleo, generando dependencia a ese país. En materia de

comercio internacional se intentaba consolidar la modernización de estructuras y

actividades externas, consolidándolas en especialidades que pronto se le saldrían

de las manos. La plataforma de exportación de petróleo debía ser flexible ante los

mercados interno y externo. En el marco de las relaciones bilaterales se apuntaba

que éstas deberían ampliar y profundizar mayores flujos de comercio, apoyando

programas de complementación económica y de energía, en esta época se pone

énfasis en la firma de tratados con organismos internacionales, como la ONU.


18

1.4 EXPROPIACIÓN PETROLERA Los trabajadores intentaron buscaron hacer valer sus derechos laborales, en tanto

que los propietarios de las compañías extranjeras intentaban por todos los medios

mantener sus ganancias.

De esta forma, en abril de 1915, trabajadores de la refinería de El Águila realizaron

una huelga, la cual se levantó tres días después al concluir las negociaciones

entre la empresa y los huelguistas. Con este movimiento, se inició el sindicalismo

petrolero, que marcaría el comienzo de una acción concertada de protesta laboral

en contra de las compañías petroleras. Durante 1916 y 1917 hubo otros intentos

de emplazamiento a huelga al "El Águila" y la "Huasteca Petroleum" sin embargo,

estos movimientos fueron reprimidos violentamente por el Ejército y guardias

blancas, castigaron a los incitadores.

En 1919, se registraron nuevos conflictos laborales, esta vez en contra de la

"Pierce Oil Corporation" en Tampico, que se extendieron hacia las compañías

"Huasteca", "Corona", "El Águila", "Mexican Gulf y Texas". En esa época, el

Ejército Mexicano intervino para disolver un movimiento de huelguistas, quienes

pretendían incendiar la refinería de la "Pierce Oil Corporation"

Una vez más, en 1924, se levantó una huelga en Tampico contra "El Águila" en la

cual los trabajadores resultaron triunfantes al lograr que la empresa reconociese al

sindicato y se concertase la firma de un contrato colectivo de trabajo, uno de los

primeros en el país. Esto sería significativo para los acontecimientos futuros en el

campo sindical petrolero.

De esta manera, una de las primeras acciones importantes del Sindicato de

Trabajadores Petroleros de la República Mexicana constituido el 16 de agosto de

1935 fue la redacción de un proyecto de contrato, el cual se elaboró luego de la

experiencia del conflicto generado en 1924 en contra de la compañía "El Águila"

Este documento pretendía sustituir los distintos contratos colectivos que regían las

relaciones laborales en cada una de las empresas.


19

Este documento, llamado "Contrato Colectivo de Aplicación General", se envió a

cada una de las 17 compañías petroleras y navieras, mientras que el sindicato

petrolero advertía de un emplazamiento a huelga si no se aceptaban

negociaciones sobre las bases de este proyecto, el cual recibió una concertada

negativa por parte de los patrones, quienes, por su parte, tenían otra propuesta

laboral que no fue aceptada tampoco por los trabajadores.

Debido a este desacuerdo, el 28 de mayo de 1937 estalló una huelga en contra de

las compañías extranjeras que duró doce días, la cual fue declarada legal por

parte de la Junta de Conciliación y Arbitraje, lo que motivó la intervención

conciliatoria del gobierno del Presidente Cárdenas ante la gravedad de la

paralización en la vida económica del país.

Luego de que los trabajadores reanudaron sus actividades el 9 de junio de ese

año, la Junta de Conciliación emitió un Veredicto a su favor en el juicio laboral que

habían entablado en contra de las compañías extranjeras. En este juicio, las

autoridades laborales incluyeron la realización de un peritaje sobre las condiciones

financieras y operativas de las empresas para saber realmente si podían o no

cumplir las exigencias del sindicato.

Ante el incumplimiento del Laudo emitido por la Junta de Conciliación y Arbitraje

que condenaba a las compañías extranjeras a cumplir las recomendaciones

hechas por dicho peritaje, el 18 de marzo de 1938, el Presidente Lázaro Cárdenas

del Río decretó la expropiación de la industria petrolera, luego de que los

empresarios no sólo incurrían en un caso de rebeldía ante una sentencia, sino que

vulneraban la misma soberanía nacional, dejándola a expensas de las maniobras

del capital extranjero.

El 7 de junio de 1938 se creó Petróleos Mexicanos para administrar y operar la

industria petrolera nacionalizada. Asimismo, se añadió a la Constitución un artículo


20

para que esta industria no pudiera ser adquirida, poseída o explotada por

particulares. Por decreto, publicado el 9 de noviembre de 1940, se suprimía el

otorgamiento de concesiones en la industria y la explotación de los hidrocarburos

sólo podría realizarla el Estado Mexicano.

El país enfrentó serias dificultades técnicas y económicas para sacar adelante a la

industria petrolera recién expropiada. Sin embargo, a partir de ese momento, se

dio el impulso para que México diera un salto importante en su proceso de

industrialización, en el cual el petróleo tuvo un gran valor estratégico.

“Algunas refinerías estaban paralizadas y otras laboraban a la mitad de su

capacidad, cuya marcha, por falta de equipo, era realmente precario. Pese a todos

estos problemas, PEMEX pudo mantener el nivel de ocupación y concedió buena

parte de las mejoras laborales anotadas en el laudo de la junta de trabajo.”

La nueva administración, bajo el mando del ingeniero Vicente Cortés Herrera,

emprendió la reparación de plantas refinadoras y tuberías, pintó las estaciones de

servicio, adquirió unidades de transporte, pagó impuestos y rebajó los precios de

los productos para el consumidor nacional.


La estructura administrativa estaba a cargo del Corporativo de PEMEX, que

supervisa y es responsable de las operaciones de los distintos organismos. Cada

uno de los organismos del corporativo cuenta con organismos internos de control,

cuyas actividades se suman a las de la Contraloría y la Auditoria Superior de

Hacienda para fiscalizar el ejercicio de los recursos públicos. Los cuatro entes

subsidiarios son los únicos facultados para realizar las actividades estratégicas del

sector petrolero, y aunque pueden celebrar contratos y convenios, deben

mantener “en exclusiva la propiedad y el control del Estado Mexicano sobre los

hidrocarburos con sujeción a las disposiciones legales aplicables” (Ley Orgánica


21

de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios, artículo) PEMEX está definido

por ley como un organismo descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio

propios, y es la entidad encargada de la conducción central y la dirección

estratégica de todas las actividades de la industria petrolera.

El Consejo de Administración, es el “órgano superior de gobierno de la industria

petrolera”, presidido por el Secretario de Energía. Tiene un carácter consultivo que

no afecta o altera la autonomía de gestión de los distintos corporativos. Está

compuesto por once miembros, seis representantes del Estado, designados por el

Ejecutivo Federal, entre ellos debe estar el Secretario de Medio Ambiente, y cinco

por el Sindicato de Trabajadores Petroleros (Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos

y Organismos Subsidiarios, artículo 7). Una muestra del poder de esta última

organización es que el principal contratista de PEMEX es el mismo sindicato que a

pesar de su influencia frecuentemente es ignorado en el debate público.

Los Consejos de Administración de los cuatro organismos subsidiarios se integran

de ocho miembros: cuatro representantes del gobierno federal, designados por el

Ejecutivo, más los Directores Generales de los otros organismos subsidiarios y el

Director General de PEMEX, quien los preside.

Los Directores Generales de los órganos subsidiarios y el Director General son los

representantes de la empresa. Cada organismo descentralizado está controlado

por un órgano de vigilancia integrado por un comisario público propietario y un

suplente, nombrados por la Secretaría de la Función Pública. Asimismo, existe un

órgano de control de la industria petrolera que puede realizar la fiscalización

directa de los organismos descentralizados.

Además la Secretaría de Función Pública, aplica controles que no dependen de la

administración de PEMEX ni del consejo de administración. A PEMEX lo auditan

más de cinco organismos diferentes.


22

Esta estructura de administración (los consejos de administración, los órganos de

control interno), sumada a la aprobación anual en el Congreso del presupuesto de

PEMEX, tiene como objetivo mantener el control centralizado de la industria.

Aunque la Secretaría de Energía es legalmente la cabeza del sector, en los

hechos la Secretaría de Hacienda tiene también un gran poder, pues al ser la

encargada de realizar el proyecto de presupuesto, así como de administrar los

recursos aprobados por el Congreso con capacidad para realizar recortes en el

gasto, puede decidir en la práctica sobre proyectos de inversión o sobre las

operaciones de PEMEX.

Así PEMEX no tiene contraloría propia, no tiene control de gestión. En países

como Estados Unidos y Gran Bretaña, donde a menudo la propiedad está

repartida entre un gran número de accionistas, los mecanismos son para asegurar

que la administración trabaje en beneficio de sus propietarios. Por ello, la regla

generalmente elegida es pedir a los administradores que sus decisiones se

orienten a incrementar el valor de mercado de la compañía. Además, las

instituciones financieras que regulan el intercambio de valores (un ejemplo es la

Securities Exchange Comisión) aseguren la disponibilidad de la información sobre

el estado financiero de las empresas que cotizan en el mercado. La violación de

estas reglas, como especular con el valor de acciones basado en información

privilegiada, conlleva a menudo a juicios penales.

El caso de PEMEX es sin embargo más complicado. La propiedad del petróleo y

de todos los recursos del subsuelo, de acuerdo con la Constitución, corresponde a

la Nación mexicana y la legislación mexicana otorga a PEMEX el monopolio de la

explotación de los hidrocarburos, pero no su propiedad. De existir consenso entre

los legisladores, esta situación podría cambiar, regulando, limitando o eliminando

dicho monopolio, sin que ello signifique perder la soberanía sobre los recursos del

subsuelo. En consecuencia, PEMEX trabaja con recursos que no le pertenecen,

sino que corresponden a un propietario definido colectivamente como es la Nación

mexicana.


23

En segundo, los objetivos varían de acuerdo a las necesidades políticas del

momento, por ejemplo, iniciar la industrialización mediante energía barata, reducir

el desempleo o llevar servicios sociales a la población, porque los representantes

del sujeto colectivo llamado Nación Mexicana frecuentemente tienen intereses

encontrados.

Estas condiciones se reflejan en la estructura del sector, así como en la forma en

que se supervisan las operaciones de PEMEX. El Secretario de Energía, como

presidente del Consejo de Administración, reafirma el control del Ejecutivo sobre el

sector. Al mismo tiempo, la aprobación del presupuesto de PEMEX por parte del

Congreso es un eficaz control sobre sus planes estratégicos, sus decisiones de

inversión y aún sus operaciones.

Además, la división de PEMEX en corporativos autónomos permite el control de

las distintas partes del sector y promueve la competencia como un medio para

incrementar la eficiencia. Finalmente, la carga fiscal de PEMEX traduce en

términos materiales la declaración de que el petróleo pertenece a todos los

mexicanos.

En conclusión, PEMEX trabaja con recursos que pertenecen a la nación, genera

utilidades que entrega al fisco, y mantiene sus actividades con los recursos

generados, que son aprobados por el Congreso. Esta estructura privilegia el

control, en detrimento de la eficiencia, sobre todas las actividades de la compañía.

Sin embargo, el control presupuestario y estratégico no es sinónimo de

transparencia.



24

Antecedentes: Se realiza primero una descripción de las tradiciones legales

mexicanas, relacionadas con la evolución en la explotación de los recursos

naturales no renovables, y su trascendencia para las condiciones actuales y

futuras en la exploración, producción, transportación y comercialización de

hidrocarburos en México.

Tradiciones legales: Las tradiciones legales mexicanas tienen y han tenido

importancia primordial en la operación de la principal empresa de hidrocarburos,

razón por la cual a continuación se describen sus antecedentes históricos.

Históricos: Para comprender cabalmente la explotación y transformación de los

recursos naturales en México es importante remontarse a sus tradiciones y

cuestiones legales que han impuesto su condicionamiento y a su vez le han

brindado su sustento.

Aún cuando la tradición de México en cuestiones petroleras viene desde la época

de los aztecas, quienes hablaban del Chapopot 1 petróleo a flor de tierra.

México, desde los inicios de sus políticas de los recursos no renovables como son

la minería y los hidrocarburos, fue centro de una lucha encarnizada impulsada por

los monopolios extranjeros para adueñarse del recurso no renovable como lo es el

petróleo, vía apropiación y explotación directa.

En este contexto, la economía mexicana entró en un proceso de dominación por

parte de los conglomerados internacionales. Así, ante una naciente legislación

petrolera mexicana que pretendía establecer impuestos para recuperar

mínimamente parte de las enormes riquezas obtenidas por las empresas

extranjeras, la respuesta de éstas fue toda una serie de trabas que abarcaron

desde aspectos económicos, político, diplomáticos, hasta militares.

Legislaciones que, día con día, gobierno tras gobierno, golpe tras golpe del

exterior, se fue haciendo más nacionalista, llegando a su clímax con la


25

expropiación petrolera de 1938. Decisión primordial para los intereses del país,

que permitió la explotación y beneficios directos que nuestro patrimonio petrolero.

A continuación mencionaremos los aspectos relevantes de la evolución del marco

normativo de la industria petrolera, a través de la historia de México.

El principio de esta pugna, lo dio el Presidente Madero en el año de 1912 cuando

decretó el establecimiento de un impuesto de 20 centavos por tonelada de

petróleo.

El siguiente paso lo dio el gobierno del presidente Carranza, pues entre sus

ideólogos había una mayor conciencia respecto a la necesidad de meter en cintura

a las empresas extranjeras dedicadas a la explotación de los hidrocarburos. De tal

suerte que se creó el Reglamento para el Cobro del Impuesto, que gravaba la

exportación de petróleo; y también creó la Comisión Técnica del Petróleo (julio

1915). Se advierte, que la preocupación de las fuerzas posrevolucionarias fue

subiendo de tono, lo que ahondó aún más el enfrentamiento entre el Estado

mexicano y las compañías concesionadas. La lucha emprendida por México en

materia petrolera, desde aquel entonces, es la expresión directa del objetivo por

alcanzar la soberanía económica, que enmarca el principio de la soberanía

permanente sobre los recursos naturales, estableciéndose al mismo tiempo como

un derecho inalienable. Principio que da facultad al Estado para emprender los

cambios de su régimen jurídico en la explotación de sus recursos, en función de

los intereses económicos y sociales del país.

En julio de 1920, Adolfo de la huerta estableció la junta Consultiva del Petróleo, a

partir de la cual el Estado mexicano en razón de poder llevar a cabo un mejor

control de las empresas petroleras extranjeras y a fin de poderles refrendar las

concesiones, les impulso la obligación de revelar toda la información respecto a

los yacimientos petroleros descubiertos o en explotación.


26

Hacia 1925 bajo el gobierno de Calles, se promulgó la Ley Reglamentaria del

artículo 27 constitucional, por medio de la cual se mantiene nuestro patrimonio

sobre el petróleo.

Y a finales de ese mismo año de 1925, se creó el Control de la Administración del

Petróleo Nacional, dando facultades al gobierno para extender su control sobre las

reservas petroleras del país. A finales de 1927, se llevó a cabo la reglamentación

sobre la explotación petrolera en el país, indicándose las disposiciones técnicas

contra la caótica actividad de las compañías petroleras extranjeras.

Bajo el gobierno de Abelardo Rodríguez se mantiene la posición nacionalista

respecto al petróleo. Para 1933 se promulgó una ley para constituir una sociedad

por acciones, con participación mixta, misma que sería encargada de regular el

mercado petrolero y sus derivados, cubrir el consumo interno y crear los primeros

cuadros de técnicos petroleros mexicanos. Dicha empresa se constituyó el 18 de

octubre de 1934, bajo la denominación Petróleos de México, S.A. (mejor conocida

como PetroMex), empresa que fue el antecedente más directo del proceso de

institucionalización de la actividad petrolera del país, que culminó con la creación


Para 1938 la expropiación petrolera cambió el rumbo de esta industria: de uno que

se orientaba en función de los intereses a nivel global que tenían las empresas

transnacionales, a otro donde la mira principal fue usar ese recurso energético y

toda la industria en función de las necesidades nacionales que la expansión del

capitalismo exigía.

1.7 MÉXICO Y LAS REFORMAS ECONÓMICAS EN MATERIA DE PETRÓLEO

Las políticas neoliberales que se implementaron en los años más recientes en el

país vendrían a reducir la eficacia productiva industrial que estaba realizando el

Estado en el marco de la política de sustitución de importaciones, espacio durante


27

el cual PEMEX se había insertado con éxito en el campo de la actividad

económica, sí mismo, durante el sistema de sustitución de importaciones, la

industria fue capaz de fungir como emblema de la modernización de México de

manera tal que logró reforzar el capital privado nacional, a la vez que también fue

un contrapeso al capital internacional, generando la construcción de la industria

petroquímica y el desarrollo de actividades científicas nacionales.

Debido a los cambios en la economía mundial, la industria petrolera actual se ha

caracterizado por las crecientes reestructuraciones productivas Estatales que

demuestran la ausencia de una verdadera política industrial. "Es un hecho que en

funciones anteriormente reservadas al Estado son ahora asumidas por el mercado

y por actores privados. El Estado tiende ahora más bien a instaurar reglas del

juego en la actividad económica por acción (interviniendo directamente en ciertos

mercados y actividades) y por omisión (construyendo marcos jurídicos para incitar

e inducir decisiones privadas)" (Garza Galindo Alejandro; 1994).

Agentes externos como el FMI y el Banco Mundial impusieron en México la idea

según la cual la modernización del Estado y de la economía debía provocar

transformaciones en diferentes campos, en particular en las empresas públicas.

Así que, en efecto, se comenzaron a realizar ciertas reestructuraciones

administrativas, legales y económicas para inducir una mayor participación de

compañías y capital extranjero en el petróleo mexicano. De esta forma, se aceleró

el ritmo de reformas a pesar del enorme costo social, puesto que "Entre 1987 y

1992 los trabajadores empleados por PEMEX pasaron de 210 000 a 125 000 y

llegaron a 100 000 en 1995" (Garza Galindo Alejandro; 1994).

Las transformaciones de los entornos económicos tienen implicaciones de largo y

corto plazo, y las reformas económicas impulsadas desde los años ochenta

incluían que la apertura comercial debía en un principio eliminar a corto plazo las

distorsiones de la política proteccionista, que incluía precios relativos y

subvenciones, y a mediano y largo plazo, inducir reestructuraciones industriales


28

para mejorar la productividad y hacer frente a la competencia internacional. La

apertura a las inversiones extranjeras debían apoyar las reestructuraciones a

través de la transferencia de tecnología y la adquisición de máquinas que pudieran

producir máquinas, así pues, la competencia debía elevar la eficiencia de la

economía en su conjunto (Vela Vega Navarro Ángel; 1999).

Con estos cambios se ha generado un proceso de reestructuración de las

empresas públicas, de desregulación de los mercados de los productos petroleros,

de supresión de los monopolios en la refinación, de modificaciones en los

regímenes fiscales y de modificaciones contractuales en las relaciones con las

compañías internacionales.

Existe una correspondencia entre las evoluciones macroeconómicas y las políticas

públicas y los cambios en las políticas petroleras y en sus empresas. Esta

reorganización por razones de eficiencia, para no aislarse de los flujos

comerciales, tecnológicos y financieros internacionales, no tiene que desembocar

en la cesión de los activos de la empresa pública, en este caso PEMEX, al sector

privado, o en una apertura total a los capitales extranjeros en las actividades de

exploración y de producción. Este proceso de transición entre dos modos de

desarrollo, tiene repercusiones sectoriales que obligan a analizar las políticas

públicas, en particular las de las políticas industriales que conllevan a replantear el

papel del Estado, dado que la competitividad depende de factores micro

económicos y de la estabilidad del entorno institucional. En el proceso de

transición, todos los sectores de una economía no reaccionan de una misma

manera, pues la reorientación de políticas públicas y la instauración de reformas

tienen consecuencias concretas sobre el modo de organización de las industrias y

sobre la estrategia de las empresas.

El cambio institucional impulsado por reformas orientadas al y por el mercado

daban la apariencia de ser suficientes para impulsar el crecimiento, las

reestructuraciones industriales y los nuevos comportamientos micro económicos,


29

pues se debían implantar mercados libres. Este enfoque no permitió el brote de las

políticas industriales, pues se utilizaron la reducción o eliminación de impuestos,

subvenciones, créditos en condiciones favorables, facilidades para realizar

importaciones y la promoción de exportaciones. A principios de los años 90's se

siguió con el sueño de que se crearían oportunidades de inversión que darían

lugar a una dinámica que se auto reproduciría sin necesidad de intervenciones

directas del gobierno. Esta situación desde luego que fue un espejismo que salió

de las manos a la prevención del gobierno.

La industria petrolera pasó de una posición de monopolio autorregulado a una

situación en la que nuevos actores en juego con la apertura del sector privado,

nacional y extranjero, y con la reorganización del sector energético que

comprende la creación de organismos nuevos como la Comisión reguladora de

energía.

A partir de 1982, la economía de México empieza a atravesar una transformación

económica con la adopción estratégica del desarrollo capitalista neoliberal en lugar

del sistema de sustitución de importaciones, esto con la finalidad de insertarnos en

un comercio globalizado impulsado principalmente por Estados Unidos como

política económica que lo ayudaría a recuperarse de la crisis interna que venía

manifestándose desde los años 70.

Un aspecto que caracteriza a la política económica neoliberal es el

desmantelamiento del Estado empresario, decretando la privatización de las

empresas estatales pertenecientes a la nación, con el propósito de abrir esos

espacios de acumulación a las empresas privadas, pero sobre todo a las

trasnacionales, que buscan profundizar su expansión en el mundo. Esto quedó

evidente a partir de la firma de las cartas de intención con el Fondo Monetario

Internacional (FMI) por parte del presidente Miguel de la Madrid para conseguir la

renegociación de la deuda y corregir los desequilibrios financieros.


30

La políticas del FMI para reducir la inflación condujo a la desestatización de las

empresas estatales públicas, a la reducción de los salarios reales y a

devaluaciones que debilitaron a las empresas públicas y privadas del país,

abandonando el Estado el papel que había tenido para mantener el

funcionamiento de la economía interna. Así mismo, se impulsaron los ajustes que

conducirían al país hacia un neoliberalismo pleno, como la apertura comercial de

México, el establecimiento de la inversión externa y la exportación de productos

industrializados con mano de obra poco calificada y mal pagada.

El sector petrolero quedó inmiscuido en ello, por lo que la política hacia ésta se ha

ido ajustando al modelo petrolero transnacional impuesto por las corporaciones

petroleras internacionales y los países desarrollados mediante la Agencia

Internacional de Energía (AIE) para desplazar a la OPEP del control del mercado

petrolero internacional. Ahora bien, debido a la renegociación de la deuda externa,

el Tratado de Libre Comercio y el Acuerdo Marco (Mediante este acuerdo, Zedillo

se comprometió a entregar a Estados Unidos los ingresos de las exportaciones

petroleras como depósito mientras México le pagaba 20000 millones de dólares

que ese país le concedió a raíz de la crisis de 1994), firmado por Ernesto Zedillo,

la política petrolera del gobierno mexicano ha ido quedando supeditada a los

intereses de Estados Unidos, lo cual coloca al país en una gran desventaja y

debilita su soberanía.

La reestructuración petrolera mexicana se ha realizado gradualmente mediante la

mayor injerencia de Estados Unidos hacia ésta, aprovechándose de que el

petróleo ha quedado como aval de los compromisos financieros realizados por el

gobierno. Así mismo, a partir de la firma del TLC, México se ha hecho una de los

principales proveedores del energético hacia el país vecino, pues le exporta

aproximadamente un 50% de la producción PEMEX ha sido expuesto a una

reorganización administrativa, una gestión con criterios de mercado, una

desintegración de la industria, el progresivo abandono de las actividades

industriales más rentables de la petroquímica enfocándose más a una apertura


31

progresiva a la participación de la inversión privada en actividades petroleras

reservadas al Estado. Las políticas de los gobiernos neoliberales se han

caracterizado por la reducción de su presupuesto y la elevación del grado de

importaciones, reduciendo con ello las inversiones petroleras internas.

Las graduales medidas a través de las cuales la industria petrolera ha visto una

apertura hacia el exterior, se han realizado por medio de los decretos de ciertas

normas que los diferentes presidentes mexicanos han establecido: Miguel de la

Madrid comenzó a permitir la importación de los productos petroquímicos que

PEMEX no podía abastecer y, por otra parte, declaró como secundarios los

productos petroquímicos básicos reservados exclusivamente a PEMEX. A sí

mismo, Carlos Salinas de Gortari inició una reestructuración laboral a través del

cual se condujo al despido masivo de trabajadores de la industria.

A través de lo anterior, el gobierno mexicano comenzó a cumplir con las medidas

impuestas por el Banco Mundial para permitir la flexibilización y privatización de la

industria petrolera y, con la reclasificación en 1989 de los productos petroquímicos

básicos, las empresas extranjeras comenzaron a producir lo que antes sólo era

para Petróleos mexicanos, así tenemos que " únicamente quedaron 20 productos

petroquímicos básicos reservados para PEMEX. Se abrieron las opciones para

vender, rentar o prestar las plantas petroquímicas, tarea que se dejó al gobierno

de Zedillo"(Ángeles Cornejo Sarahí). Asimismo, Salinas liberó el permiso previo de

540 productos petroquímicos en cuya producción el capital extranjero podría

participar hasta en un 100 por ciento.

Con la firma del Tratado de Libre Comercio con América del Norte, el sector

energético mexicano, especialmente el petrolero, queda tendido de un hilo gracias

a la política geoestratégica de Estados Unidos. El vecino del norte depende en

gran manera del petróleo importado, lo que lo conduce a llevar a cabo

negociaciones que aseguren su abastecimiento. De ahí que a través del TLC,


32

EEUU fue uno de los actores externos que presionaron al gobierno mexicano a

reorganizar la industria.

La Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos de 1971 fue modificada en 1992,

agregándosele la figura de Organismos Subsidiarios. Dicha ley manifestaba que

PEMEX se dividiría en cuatro empresas (PEMEX-Explotación y Producción,

PEMEX-Refinación, PEMEX-Gas y Petroquímica básica y PEMEX-Petroquímica) y

un corporativo, bajo la asesoría de la consultora Me Kensey, siendo esta empresa

estadounidense. Dentro de dicha ley se menciona asimismo que cada una de las

empresas es libre de actuar como más le convenga y que, para tener acceso a

crédito, podrían participar inversionistas privados.

Durante el periodo presidencial de Zedillo comienza una etapa más aguda de

reestructuración petrolera, debido principalmente a la crisis financiera

desencadenada por la devaluación del peso frente al dólar. Ante la presión

económica interna y el pago de la deuda externa, Zedillo se vio obligado a firmar el

Acuerdo Marco para, de esta forma, tener acceso al crédito por 50 000 millones de

dólares que le ofreció el FMI.

Sin embargo, "A pesar de que el gobierno anuncio que acabó de pagar a Estados

Unidos el préstamo que hipotecó la factura petrolera de México, el gobierno del

presidente Zedillo no informó al país del estado de los compromisos que pactó en

el Acuerdo Marco con Estados Unidos." Asimismo "El Congreso de la Unión

aprobó en 1996 la Ley petroquímica para que las plantas petroquímicas se

vendieran conservando el Estado 51% del valor y el 49% restante sería del sector

privado" (Suárez Guevara Sergio).

Vemos de esa forma que la industria petrolera mexicana ha quedado al mando de

un sector privado norteamericano que pretende abastecerse y satisfacer sus

necesidades energéticas a costa de la soberanía de una nación, ya que éstos

tienen actualmente una gran cantidad de información de PEMEX ( ingresos,


33

egresos, contabilidad, expectativas futuras) que utilizan para poseer el control de

la energía del país, aprovechándose de la poca capacidad de negociación que

tiene México por sus desventajas económicas, políticas y sociales con respecto a

los demás socios del TLC.

1.8 MARCO JURÍDICO BÁSICO.

El marco jurídico actual que regula las actividades de exploración y explotación de

hidrocarburos en México, se puede distinguir entre la regulación del marco

constitucional, marco legal, y marco reglamentario, por orden de jerarquía.

a) Marco constitucional

I.- Constitución Política de los Estados Unidos de México

La realidad concreta relacionada con la tradición legal en México en materia de

hidrocarburos, en los últimos tiempos necesariamente se remite a los artículos 25,

27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (Constitución

Política de los Estados Unidos mexicanos, promulgada el 5 de febrero de 1917).

A) El artículo 25 indica que “El sector público tendrá a su cargo de manera

exclusiva las áreas estratégicas que señala el artículo 28, manteniendo siempre el

Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los Organismos que en su caso

se establezcan...” y el artículo 28 Constitucional señala como estratégicos al

petróleo, carburos de hidrogeno sólido, líquidos y gaseosos entre otros.

B) Artículo 2 7.- Establece que la nación tiene el dominio directo de todos los

hidrocarburos que se encuentren en territorio nacional, así como la exclusividad de

su explotación...

b) Marco legal


34

II.- Leyes Reglamentarias

A) Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo

En su Artículo 1: Corresponde a la Nación el dominio directo, inalienable e

imprescriptible de todos los carburos de hidrógeno que se encuentren en el

territorio nacional incluida la plataforma continental en mantos o yacimientos,

cualquiera que sea su estado físico, incluyendo los estados intermedios, y que

componen el aceite mineral crudo, los que lo acompañan o se derivan de él

(Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de noviembre de 1958.

Adiciones y modificaciones a la ley se encuentran publicadas en el Diario Oficial

de la Federación del 13 de noviembre de 1996 y del 30 de diciembre de 1997)

Artículo 3: La industria petrolera abarca:

I.-La exploración, la explotación, la refinación, el transporte, el almacenamiento, la

distribución y las ventas de primera mano del petróleo y los productos que se

obtengan de su refinación;

II.- La exploración, la explotación, la elaboración y las ventas de primera mano del

gas así como el transporte y el almacenamiento indispensables y necesarios para

interconectar su explotación y elaboración, y

III- La elaboración, el transporte, el almacenamiento, la distribución y las ventas de

primera mano de aquellos derivados del petróleo y del gas que sean susceptibles

de servir como materias primas industriales básicas y que constituyen

petroquímicos básicos, que a continuación se enumeran:

1. Etano;

2. Propano;


35

3. Butanos;

4. Pentanos;

5. Hexano;

6. Heptano;

7. Materia prima para negro de humo;

8. Naftas; y

9. Metano, cuando provenga de carburos de hidrógeno, obtenidos de yacimientos

ubicados en el territorio nacional y se utilice como materia prima en procesos

industriales petroquímicos.”

Artículo 6. Indica que Petróleos Mexicanos podrá celebrar con personas físicas o

morales los contratos de obras y de prestación de servicios que la mejor

realización de sus actividades requiere. Las remuneraciones que en dichos

contratos se establezcan, serán siempre en efectivo y en ningún caso concederán

por los servicios que se preste o las obras que se ejecuten, porcentajes en los

productos, ni participación en los resultados de las explotaciones.

C) Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas

Artículo 1.- La presente Ley es de orden público y tiene por objeto regular las

acciones relativas a la planeación, programación, presupuesto, contratación,

gasto, ejecución y control de las obras públicas, así como de los servicios

relacionados con las mismas, que realicen:

I Las unidades administrativas de la Presidencia de la República;


36

II Las Secretarías de Estado, Departamentos Administrativos y la Consejería

Jurídica del Ejecutivo Federal;

III. La Procuraduría General de la República;

IV. Los organismos descentralizados;

V. Las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos en los que

el fideicomitente sea el Gobierno Federal o una entidad paraestatal, y

VI. Las entidades federativas, con cargo total o parcial a fondos federales,

conforme a los convenios que celebren con el Ejecutivo Federal, con la

participación que, en su caso, corresponda a los municipios interesados. No

quedan comprendidos los fondos previstos en el capítulo V de la Ley de

Coordinación Fiscal.

Los contratos que celebren las dependencias con las entidades, o entre entidades

y los actos jurídicos que se celebren entre dependencias, o bien, los que se lleven

a cabo entre alguna dependencia o entidad de la Administración Pública Federal

con alguna perteneciente a la administración pública de una entidad federativa, no

(Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 4 de enero de 2000 estarán

dentro del ámbito de aplicación de esta Ley. Cuando la dependencia o entidad

obligada a realizar los trabajos no tenga la capacidad para hacerlo por sí misma y

contrate a un tercero para llevarlos a cabo, este acto quedará sujeto a este

ordenamiento...

D) Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios

Establece dentro de sus disposiciones generales lo siguiente:


37

1.-El Estado realizará las actividades que le corresponden en exclusiva en las

áreas estratégicas del petróleo, demás hidrocarburos y petroquímica básica, por

conducto de Petróleos Mexicanos y de los Organismos descentralizados

subsidiarios en los términos que esta Ley establece, y de acuerdo con la Ley

Reglamentaria del artículo 27 Constitucional en el ramo del petróleo y sus

reglamentos.

2.-Petróleos Mexicanos, creado por decreto del 7 de junio de 1938, es un

organismo descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, tiene

por objeto, conforme a lo dispuesto en esta Ley, ejercer la conducción central y la

dirección estratégica de todas las actividades que abarca la industria petrolera

estatal en los términos de la Ley Reglamentaria del artículo 27 Constitucional en el

ramo del petróleo.

3.- Se crean los siguientes Organismos Descentralizados de carácter técnico,

industrial y comercial, con responsabilidad jurídica y patrimonio propio, los mismos

que tendrán los siguientes objetos: PEMEX opera por conducto de un corporativo,

cuatro organismos subsidiarios: - PEMEX Exploración y Producción, - PEMEX

Refinación, PEMEX Gas, - Petroquímica Básica y - PEMEX Petroquímica y sus

dos filiales: PMI Comercio Internacional y el Instituto Mexicano del Petróleo (IMP).

(Se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 16 de julio de 1992)

4.- Ley de ingresos de la federación para el ejercicio fiscal 2004

En el Capítulo II de esta ley describe las obligaciones (pago de su régimen fiscal)


5.- Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

Le confiere a la Secretaría de Energía entre otras las responsabilidades

siguientes:


38

• Conducir la política energética del país.

• Ejercer los derechos de la Nación en materia de petróleo y todos los

carburos de hidrógeno sólido, líquidos y gaseosos, energía nuclear; así

como respecto del aprovechamiento de los bienes y recursos naturales que

se requieran para generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer

energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público.

• Conducir la actividad de las entidades paraestatales cuyo objeto esté

relacionado con la explotación y transformación de los hidrocarburos y la

generación de energía eléctrica nuclear, con apego a la legislación en

materia ecológica. (Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31

de diciembre de 2003)

E) Marco reglamentario

Reglamentos

I) Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo

del Petróleo

En su Artículo 1 menciona que le Corresponde a la Secretaría de Energía, Minas e

Industria Paraestatal, actualmente llamada Secretaría de Energía (SENER) , la

aplicación de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del

Petróleo, la de este Reglamento y la de los demás reglamentos de la misma Ley.

Entre los que encontramos el Reglamento de Trabajos Petroleros.

Asimismo la expedición de las disposiciones de carácter técnico y administrativo

que requiera la conservación y buen aprovechamiento de los recursos petroleros

de la Nación, comprendiendo inspección, vigilancia y seguridad.


39

Además entre su articulado establece que:

Artículo 3. La Nación, por conducto de Petróleos Mexicanos, llevará a cabo las

actividades a que se refiere a:

I. La exploración, la explotación, la refinación, el transporte, el almacenamiento, la

distribución y las ventas de primera mano del petróleo, el gas y los productos que

se obtengan de su refinación.

II. La elaboración, el almacenamiento, el transporte, la distribución y las ventas de

primera mano del gas artificial; y (Publicado en el Diario Oficial de la Federación el

25 de Agosto de 1959. (Última reforma aplicada 08/01/1990).

III. La elaboración, el almacenamiento, el transporte, la distribución y las ventas de

primera mano de los derivados del petróleo que sean susceptibles de servir como

materias primas industriales básicas, tales como: etano, propano, butanos,

pentanos, hexano, heptano, materia prima para negro de humo, naftas y metano,

cuando provenga de carburos de hidrógeno, obtenido de yacimientos ubicados en

el territorio nacional y se utilice como materia prima en procesos industriales

petroquímicos.

F) Reglamento de la Ley de Orgánica de Petróleos Mexicanos

Artículo 1.- El ejercicio de las atribuciones que se señalan a Petróleos Mexicanos

en su Ley Orgánica, estar a cargo de:

I - Un Consejo de Administración;

II.- Un director general

1.9 PRODUCCIÓN DE CRUDO.


40

Como es notorio este aspecto no se considera en la legislación de forma

adecuada, se hace mención de los hidrocarburos, sin considerar la ingeniería que

se debe de aplicar, para lograr enviar el petróleo crudo a los puntos de venta.

Mucho más importante es aún que, actualmente para abatir costos de producción

se tengan programas a largo plazo de mejora tecnológica, a fin de no condenar a

PEMEX al uso de tecnologías que mundialmente se les considera obsoletas.

No es posible administrar adecuadamente una empresa, si se desconoce el

proceso, este es el caso de PEMEX, y peor aún si el petróleo crudo que se extrae,

sus propiedades fisicoquímicas son cambiantes de un pozo productivo a otro.

De acuerdo con los " Indicadores Petroleros", en sus campos marinos y terrestres,

PEMEX Exploración y Producción mantuvo una producción diaria de tres millones

371 mil barriles diarios de petróleo crudo, en sus calidades Maya, Istmo y Olmeca,

durante el primer semestre de 2005.

De la producción total de petróleo crudo, el tipo pesado se mantiene como el

principal componente de la mezcla mexicana, la cual se obtiene

fundamentalmente de las regiones marinas, en donde se localiza Cantarell, que es

el activo que aporta el mayor volumen de este hidrocarburo.

El porcentaje de la producción que se obtuvo entre enero y junio de 2005, la

producción de petróleo tipo Maya fue de dos millones 446 mil barriles diarios en

promedio, equivalente a 72.6 por ciento del total, la del Istmo de 796 mil barriles

diarios el cual representa 23.6 % y la de crudo Olmeca se ubicó en 129 mil barriles

por día con un 3.8%, volúmenes que se destinaron a atender los Requerimientos

energéticos del país y a cumplir los compromisos de exportación de México.

Del volumen de producción mencionado, PEMEX exportó a sus clientes de

América, Europa y Lejano Oriente un promedio diario de un millón 831 mil barriles

y el resto lo destinó al sistema nacional de refinación para la elaboración de


41

diversos productos como: gasolinas, diésel, turbosina, combustóleo y otros

petrolíferos.

Asimismo, en el primer semestre de 2005 las regiones marinas suroeste y noreste

de la Zona de Campeche aportaron un promedio diario de dos millones 800 mil

barriles de petróleo crudo, volumen que representó 83 por ciento del total; la

región sur aportó 487 mil barriles diarios, que significó el 14.5 por ciento y la región

norte contribuyó con 84 mil barriles, equivalente al 2.5 por ciento.

1.10 EL DESARROLLO ENERGÉTICO ACTUAL DE PEMEX

La industria petrolera en México es una de las más altamente intensivas en capital

y es uno de los mayores productores de petróleo en el mundo, después de Rusia,

Estados Unidos y Arabia Saudita. De ahí recae la importancia de observar dicha

industria y su importancia para la economía del país, sobre todo por ser la

principal fuente de divisas.

A) INFRAESTRUCTURA

El petróleo mexicano, es muy importante para la captación de ingresos en nuestro

país, debe ser elaborado contando con la infraestructura necesaria para abastecer

la demanda tanto interna como externa. Es por ello que el país cuenta con

refinerías, ductos, procesos petroquímicos y plataformas marinas para la

producción. Para la producción de petróleo y gas, PEMEX contaba para el 31 de

Diciembre de 1997 con 339 campos de producción, 4663 pozos de explotación y

158 plataformas marinas.

B) Refinerías.

PEMEX cuenta con seis plantas de refinerías, las cuales son: Cadereyta, Madero,

Minatitlán, Salamanca, Salina Cruz y Tula. La construcción de la primera refinería


42

se inició en 1919 en Minatitlán, Veracruz, y para 1930 se construyó la de Tampico.

Ambas abastecían a través de auto tanques a las terminales de distribución en la

zona central de la República. Así mismo, por la demanda de energéticos, se

construyó la refinería de Azcapotzalco en 1933 bajo la dirección de compañías

petroleras extranjeras para producir en 1936 más de 12 mil barriles diarios de

crudo y en 1945 se reconstruyó e incrementó su capacidad de producción a 40 mil

barriles al día (Petróleos Mexicanos; 1998). La refinería 18 de Marzo, en

Azcapotzalco, contaba con 9 plantas y su capacidad de refinación era de 105 mil

barriles. Los productos que refinaba provenían de los yacimientos de Faja de Oro,

de la Sonda de Campeche, Tampico y Minatitlán, para abastecer de petróleo al

Distrito Federal y zonas aledañas. Durante el gobierno de Carlos Salinas de

Gortari se decidió cerrar esta refinería, con lo cual se tenía que incrementar las

operaciones de otras refinerías para suplir las acciones, que se realizaban en

Azcapotzalco. Por otra parte, la refinería Miguel Hidalgo en Tula, Hidalgo, fue

puesta en operación en 1976 y tiene una capacidad diaria de refinamiento de 150

mil barriles de crudo, con lo cual abastece la parte central de México.

C) Petroquímica.

La industria petroquímica es una de las actividades más importantes de la

economía del país, ya que de sus productos básicos, se desprenden numerosos

productos secundarios que sirven desde para la agricultura hasta para crear

productos de belleza. En el país, la petroquímica básica tuvo su aparición en 1951,

cuando la refinería de Poza Rica empezó a elaborar el azufre, producto

proveniente de gas amargo de los yacimientos del área, iniciándose

posteriormente también la elaboración de polietileno.

El marco legal que reguló la industria petroquímica desde 1971 se asienta en la

Ley Reglamentaria del artículo 27 de la Constitución en materia de petróleo y

petroquímica, que establece que el Estado sería el único encargado de la

elaboración de productos básicos, dejando el manejo de los secundarios a la


43

iniciativa privada (Petróleos Mexicanos; 1998). El Reglamento sufrió

modificaciones en octubre de 1986 anunciando que 36 productos considerados

básicos pasarían a ser secundarios, por lo cual podrían ser elaborados por la

iniciativa privada.

La petroquímica significó para la empresa nacional fuertes inversiones, la

adquisición de moderna tecnología, la especialización de trabajadores mexicanos

y una importante fuente de empleos, pero con la modificación del reglamento y el

inicio de la privatización la situación cambió y se agudizó la descentralización de la

industria petrolera, lo que se traduce en desempleo y en una reestructuración,

como vimos anteriormente, de corte neoliberal.

Si bien el comienzo de la petroquímica básica ocurrió a principios de los 50, el

paso más importante se dio en 1959 cuando la refinería de Azcapotzalco arrancó

la producción de dodecilbenceno, materia prima para la fabricación de detergentes

domésticos, uno de los productos de mayor consumo entre la población. Durante

la década de los 60 aparecieron nueve complejos.

El amoniaco fue considerado uno de los petroquímicos básicos poco después de

que se fundó, en 1962, el complejo de Cosoleacaque, en Veracruz. En 1981, con

la apertura de las plantas 7 y 8, dicho complejo llegó a convertirse en el primer

productor mundial de amoniaco. Ese mismo año, se creó en Tamaulipas otro

complejo para el procesamiento de varios productos en 8 plantas industriales,

entre ellos el azufre y el estireno. En 1966 inició operaciones el complejo de

Reynosa (Tamps) con distintas plantas de absorción de polietileno, etileno, entre

otras (Petróleos Mexicanos; 1998).

La última instalación realizada en la década de los 80 es la de San Martín

Texmelucan, en Puebla, iniciando operaciones con metanol, el cual es un producto

sumamente importante en la producción de plásticos, resinas, fibras textiles,

adhesivos y pegamentos. En el sureste, donde se encuentran los yacimientos más


44

importantes de explotación descubiertos en los últimos diez años, surgieron dos

complejos petroquímicos de vital importancia: Cactus (Chiapas) y Nuevo Pemex

(Tabasco); en ambas se endulza el gas amargo y son recuperadoras de azufre.

"El Complejo petroquímico más importante es La Cangrejera, en Veracruz,

iniciando sus operaciones en 1981. Cuenta con 19 plantas para la producción de

gasolina amarga, oxígeno, nitrógeno, óxido de etileno, diversos gases, nafta,

polietileno, entre otros productos más" (Petróleos Mexicanos; 1998). La materia

prima que utiliza procede de los campos del sureste y de Minatitlán. La cangrejera

aporta a más de 3 millones de toneladas al año en la elaboración de 25 productos

y se considera el conjunto petroquímico más importante de América Latina.

D) Ductos

De los pozos, refinerías y plantas de tratamiento se obtienen diversos productos

que se transportan por ductos o tuberías a las terminales de almacenamiento y

distribución, o de una planta a otra. Esos ductos se han venido construyendo bajo

la conveniencia de hacer circular los productos petrolíferos a un menor costo,

tratar de prevenir pérdidas por derrama y con un mínimo de riesgo tanto para el

producto como para la seguridad de los trabajadores.

En pocas palabras, podría decirse que son las arterias ocultas en la tierra por

donde circulan los millones de litros de hidrocarburos en todas sus modalidades:

crudos, gases, refinados y petroquímicos, unos para su transformación, otros listos

para su consumo. La importancia de este sistema de transportación de los

petrolíferos se muestra por el hecho de que en 1990 el crudo entregado a través

de los ductos a las diversas refinerías del país fue de 2 millones 50 mil barriles de

pies cúbicos diarios y el gas que transportaron los gasoductos, para venta interior

y consumo propio de Pemex, ascendió a 2 mil 680 millones de pies cúbicos

diarios.


45

El Anuario Estadístico 1998 de Pemex reporta cifras globales de la red nacional de

ductos al 31 de diciembre de 1997, las cuales se expresan en kilómetros y se

detallan a continuación:

Red Nacional de Ductos (1997) Kilómetros

PEMEX Refinación Crudo Productos

4,297 9,145

Pemex Gas y Petroquímica básica Gas natural Productos

10,882 2,850

Pemex Petroquímica Productos 1,037

Total 28,211

Fuente: Anuario Estadístico 1998, Pemex, 1998, p. 20.

E) Plataformas marinas.

Las plataformas petroleras hacen posible la exploración, perforación y explotación

de los grandes yacimientos marinos de hidrocarburos localizados en la Sonda de

Campeche. De esta área se obtiene alrededor de un millón 700 mil barriles de

petróleo crudo al día, producción que representa el 66% de la extracción total del

país. Aquí también se producen 950 millones de pies cúbicos de gas diario, que

representan el 25% de la producción total mexicana (Petróleos Mexicanos).

Se llama complejo de producción a el conjunto de plataformas interconectadas por

puentes, entre las cuales hay de perforación, producción, enlace, compresión,

bombeo, de estabilizado, de telecomunicaciones y habitacionales. La plataforma

continental que rodea la península de Yucatán abarca una superficie de unos 170

mil kilómetros cuadrados y es sumamente importante para la industria mexicana.

En 1980, la exploración realizada en Sonda Campeche descubrió 11 campos

productores: Akal, Abkatún, Maloob, Ku, Ixtoc, Kutz, Bacab, Pol, Kanuab, Chac y

Ek. "El resultado fue el ascenso en las reservas petroleras hasta los 72 mil

millones de barriles. Seis de los yacimientos de la Sonda son considerados como


46

súper gigantes, cuyas reservas sobrepasan los 5 mil millones de barriles de

petróleo crudo" (Petróleos Mexicanos).

No obstante la magnitud de los recursos petroleros con los que cuenta el país y la

capacidad de administrarlos para el consumo y la captación de ingresos para la

nación, en los últimos años hemos visto cómo el gobierno mexicano se ha

insertado dentro de una política económica neoliberal, la cual ha tendido a

orientarse en el marco de la privatización en donde el sector privado y

transnacional han jugado un papel importante y cada vez más predominante.

1.11 LA REORGANIZACIÓN DE LA INDUSTRIA PETROLERA.

La modernización de la industria petrolera mexicana requiere la armonización de

intereses y objetivos de múltiples componentes: El gobierno, la compañía petrolera

nacional y sus empleados, compañías privadas relacionadas con el sector

petrolero como proveedores de bienes y servicios, consumidores, así como la

sociedad en conjunto.

Uno de los planes que se tenía para reorganizar a la empresa sin tener que

vender sus activos es por medio de una nueva relación que se pudiera tener con

los proveedores y consumidores para lograr la creación de objetivos conjuntos que

beneficiaran a ambos sujetos. Se pretendía tener una nueva relación con el

gobierno para tener una mayor autonomía en sus decisiones. Visto así, se

planeaba usar las estrategias de empresas privadas que pudieran aplicarse para

potencializar a la industria petrolera. Una de estas estrategias fueron los acuerdos

llamados Contratos de Servicios Múltiples, con los cuales, el gobierno delegó parte

de su obligación al construir infraestructura en manos privadas, las cuales se

encargaron de realizar la labor de exploración y parte de la producción. Estos

contratos serán analizados posteriormente.


47

Los objetivos que muestra el gobierno hacia la industria son la defensa de los

intereses nacionales, la salvaguardia de la soberanía, la maximización del ingreso

y del empleo, el control de la actividad petrolera, la adquisición de capacidades

tecnológicas y de organización y una nueva distribución de los ingresos. Por lo

cual se revisan los planes actuales de organización como la fiscalidad que tiene la

empresa, así como se plantea que se pueda asociar la paraestatal con empresas

privadas para realizar proyectos a corto plazo.

Es por ello que para tener una nueva empresa petrolera será necesaria la

aplicación de estrategias que estén definidas económicamente con una visión de

rentabilidad y competitividad de eficiencia y productividad, para lograr que esa

empresa pública pueda aportarle una mejor contribución al desarrollo económico

del país.

La reorganización de la industria petrolera es acompañada por una reforma en la

cual se están tomando medidas para lograr trasmitir al sector privado ciertas

actividades que antes estaban reservadas al Estado para facilitar el desarrollo del

mercado y de la competencia. Para lo cual se están tomando medidas internas

para lograr una transformación institucional y reglamentaria que comprende la

creación de nuevos organismos como la Comisión Reguladora de Energía.

La empresa tiene ahora una nueva política en la cual los precios son una parte

fundamental para el desarrollo de la empresa en donde los precios internos cada

vez se relacionan más con los precios internacionales, por lo cual se quiere

aumentar el mercado interno que es una de las fuentes de ganancias para la

empresa.

Las relaciones con el gobierno constituyen una parte fundamental en virtud de que

PEMEX figura en el presupuesto del gobierno federal, con todos los problemas

que con esto como los términos de trámites y procedimientos administrativos, con


48

lo cual impide a la empresa planificar sus inversiones, ya que son definidas en el

presupuesto del gobierno federal del año precedente.

A pesar de que la industria petrolera tiene mucha información sobre sus

actividades, sus resultados y situación financiera, no siempre se recurre siempre a

esta información para la planeación. PEMEX no informa correctamente sobre el

desperdicio que realiza a los recursos de la Nación como resultado de proyectos

fallidos o que nunca se realizaron. La industria petrolera adopta como principal

medio para saber su eficiencia de las consultorías internacionales que poco saben

acerca de la actividad de la empresa. PEMEX sigue esperando una modificación

real de un entorno que afecta negativamente su desarrollo por lo que en una

política fiscal con el gobierno debe buscarse un funcionamiento más sano de la

empresa y un autofinanciamiento más elevado.


PETROLERA

A más de 60 años de la creación de la industria petrolera, el gobierno en turno de

Vicente Fox instalado en el poder desde el año 2000 pretendió mejorar la

administración de la paraestatal para lo cual tenía un plan en el que esperaba

tener frutos a 10 años. Se pretendía hacer competir a esta empresa en el ámbito

internacional mejorando los niveles de productividad de Petróleos extranjeros

como el de venezolanos que con menores trabajadores y una menor extradición

de hidrocarburos obtenía más ganancias y rendimientos.

En un principio el discurso oficial era que se retirarían a los políticos del Consejo

de Administración de la empresa para que profesionistas más capacitados

pudieran generar más opciones para lograr mejorar a la petrolera. Como parte de

reducir los gastos administrativos, se unificaron a las subsidiarias estratégicas de

PEMEX que eran: PEMEX Exploración y producción; PEMEX Refinación; PEMEX


49

Comercialización y PEMEX Petroquímica que estaban divididas desde 1992. El

gobierno tenía planeado que en el 2010 se pudiera incrementar la productividad

en más del 20% para lo cual se tienen que mejorar las inversiones que

ascenderían a más de 50 mil millones de dólares esto le permitiría a la empresa

ubicarse en uno de los principales sitios en el mercado mundial (Vladimir Martínez

Osear; 2003).

Dentro de la industria se impulsaba una estructura donde los altos dirigentes sean

personas surgidas del ámbito empresarial. El ex director de PEMEX, Muñoz Leos

fue director de la Dupont, empresa dedicada a la petroquímica, mientras que el

Consejo de Administración es dirigido por el secretario de Hacienda Gil Díaz,

proveniente de la telefónica Avantel.

En el año 2001, en el Consejo de Administración se intentó incluir a Carlos Slim

(del grupo Carso), Lorenzo Zambrano (presidente de Cemex) y Alfonso Romo (del

grupo Pulsar) lo que generó un descontento por parte del poder Legislativo que

instaron una petición para que estos empresarios fueran removidos y que sus

puestos se ocuparan por miembros del sindicato.

Fox prometió que PEMEX tendría acceso a sus recursos generados para su

propio crecimiento y desarrollo, pero para lograr este propósito se tenía que sacar

adelante una reforma fiscal que le permitiera al gobierno allegarse de más

recursos para sustituir los ingresos que provienen del petróleo, y por ello ha

intentado en varias ocasiones convencer al Congreso de realizar esta reforma

fiscal con la promesa de que el gobierno ayudará a los más necesitados. La

importancia de los recursos que obtiene la paraestatal es muy importante para el

presupuesto federal como un ejemplo tenemos que en el año del 2003 PEMEX

aportó una cantidad de 100 mil millones de pesos adicionales al erario derivado de

un alza en la producción de petróleo y las elevadas cotizaciones del combustible,

por lo que entregó al fisco un total de 36 mil millones de dólares, la tercera parte

de la recaudación del gobierno en total (Rodríguez Israel; 2003). Por estas


50

aportaciones, no se ha podido mejorar las condiciones de estructura de la

empresa donde se reconoce que existen aspectos en la forma de operar en la cual

la empresa está perdiendo dinero por falta de capacidad de invertir en sectores

estratégicos.

Se pretende que PEMEX pueda competir en contra de otras empresas alrededor

del mundo, sin embargo su tecnología de extracción y procesamiento está muy

atrasada, además de que en su organización no tienen los estándares de calidad

internacionales que se requieren, por lo que consideramos que la empresa es muy

grande en tamaño pero pequeño en eficiencia.

PEMEX Refinación tiene problemas en su organización interna ya que no cuenta

con la infraestructura suficiente para lograr transportar el crudo a las refinerías,

además de poseer una flota con barcos muy viejos. Existen dentro de la flota 19

barcos propios y 6 que son alquilados para el transporte de productos dentro del

país. La renta de cada uno de estos barcos asciende a 13 mil y 21 mil dólares

diarios, por lo que se está planeando la modernización de la flota con la compra de

barcos mejores equipados para ir sustituyendo a la flota antigua. Los barcos

nuevos tendrán más capacidad de transportar el petróleo a los centros de

tratamiento, lo que podrá reducir la dependencia de gasolinas que obtenemos con

respecto al exterior.

Uno de los principales yacimientos que se explotan es el de Cantaren ubicado en

el sureste de México, que es considerado el 6o campo más importante en el

mundo, en el cual se tienen el 33% de las reservas comprobadas de crudo, en

donde su agotamiento se ve muy cercano. Según varios especialistas Cantaren ha

sido sobre explotado, es por ello que se invirtieron grandes sumas de dinero para

la inyección de nitrógeno para aumentar los años de vida de este yacimiento los

próximos años. Pero la información que se tiene acerca de las inversiones que se

le están haciendo a este yacimiento son escasas, donde se tiene evidencia que

este proyecto ha significado para la corrupción una gran fuente de recursos,


51

porque se destinan miles de millones de pesos en seguir inyectando nitrógeno

pero no se tienen las cuentas claras de cómo se utiliza esta inversión. A pesar de

que se ha elevado el nivel de producción en Cantaren aún se siguen quemando el

gas natural de una manera masiva, por lo cual se está desperdiciando una valiosa

fuente de energía, que en ningún país petrolizado se desperdicia. Las inversiones

para el 2004 ascienden a 21 mil 400 millones de pesos, para lograr el

mantenimiento del nivel de producción de 2, 120,000 barriles diarios (Schields

David; 2003). Por lo cual da el 62% de la producción total del país. Sin embargo se

ha encontrado que la inyección de nitrógeno carece de justificación y que por lo

tanto es perjudicial y caro, lo que hace pensar que PEMEX está manejando la

información a su conveniencia y que no se tiene un plan exacto para la explotación

racional de este yacimiento para los próximos años. Se necesitan por lo tanto

mejores opciones de bombeo y no costosos procesos de extracción que

desperdician el dinero que se invierte en ello. Es necesario conseguir la tecnología

necesaria para la explotación de los hidrocarburos de una manera menos

costosas y con más rendimientos.

A pesar de que México exporta un total de 13 mil 777 millones de dólares anuales

gracias a los hidrocarburos y sus derivados, se gasta más de mil 150 millones de

dólares para importar gas natural que se necesita a pesar de que se cuentan con

grandes yacimientos en nuestro país, asimismo destina 3 mil 95 millones de

dólares para la compra de gasolinas que pudieran producirse en el país (Olmedo

Jorge). El gobierno trata de mejorar las refinerías existentes para disminuir la

dependencia de productos refinados del extranjero, por ello se han invertido

cuantiosas sumas de dinero en los complejos de "La Cangrejera" Ciudad PEMEX,

Minatitlán y Salina Cruz para lograr disminuir esta dependencia del exterior,

aunque prometen que los resultados se verán a largo plazo. Hasta el día de hoy

se han reducido las importaciones de gasolinas en un 30%, ya que al principio de

año se importaban más de 180 mil barriles diarios de gasolinas, pero al cierre de

este año ya solo se importaban 131 mil barriles (Rodríguez Israel; 2003). Por lo


52

que se plantea que México pueda llegar a tener una autosuficiencia en gasolinas

para el año del 2010.

Hay que acabar con uno de los principales problemas que tiene la paraestatal que

es el robo del combustible por las cuales las pérdidas ascienden a más de 9 mil

millones de pesos anuales (Olmedo Jorge), que a pesar de las 156 denuncias

penales que se han interpuesto con el propósito de castigar a los culpables y así

evitar la proliferación de esta práctica en el interior del país. Algunas de las

personas que están en proceso por este crimen, son empleados de PEMEX y por

lo tanto tienen acceso a la información necesaria acerca de la localización de

ductos y las maneras en las que pueden extraer el combustible en las carreteras.

A lo que hay que aumentar que hay poca vigilancia por parte de la Policía Federal

Preventiva y la Armada de México que están poco preocupadas para detener a

estas personas que ocasionan estos ilícitos.

PEMEX requiere de altas sumas de inversión en sus instalaciones, para lograr una

autosuficiencia de gasolinas, así como innovar en nuevas zonas de producción,

por ello el gobierno federal pretende hacer una reforma fiscal para que la

paraestatal obtenga una autonomía que le permita hacer más alianzas con el

capital privado para la realización de diferentes proyectos. México solo tiene

explorado el 20% del territorio por lo que se presume que pudieran existir más

yacimientos que serían más grandes y que estarían ubicados en la zona

económica exclusiva. Los hoyos de Dona que se ubican en el Golfo de México

demuestra que puede tener un potencial aun mayor que Cantaren, pero se

necesita el desarrollo de tecnología para explotarlo eficientemente, para lo cual es

urgente tener más dinero para invertir. PEMEX busca por lo tanto una asociación

con empresas privadas para lograr la transferencia de tecnología que se necesita

para la explotación de pozos en aguas profundas, por lo que nos daría un nuevo

potencial que antes no se había imaginado que ya podríamos explotar yacimientos

en aguas nacionales los cuales tiene una cantidad mucho y que nos garantizarían

ser un productor en muchos años más.


53

La industria petrolera está en una situación muy delicada debido a su capacidad

financiera que es controlada por el gobierno federal, el cual obtiene de la

paraestatal como mínimo el 30% de su presupuesto total, además de que somete

a esta empresa a una carga fiscal muy fuerte que afecta a su organización y hace

que vea dificultado sus procesos para invertir en nuevos procesos de producción,

refinación y comercialización de los hidrocarburos. PEMEX está imposibilitada

para desarrollar proyectos con recursos propios, ya que todo es controlado por el

gobierno, lo que no ha permitido innovar en los procesos que se necesitan al

interior de la empresa.

La deuda de la empresa ascendió en el 2003 a 678 mil millones de pesos lo cual

representaba el 90% de su valor total de sus activos calculados en 770 mil

millones de pesos, lo cual dicho de otra manera, la empresa debe 9 pesos de cada

10 de su valor en la actualidad (Cardoso Víctor y Zúñiga Juan Antonio; 2003). Es

por lo cual se trata de buscar recursos alternativos para poner en marcha

diferentes proyectos que se tienen en el país, por lo cual se está buscando a la

inversión privada para que pueda ser una fuente de ingresos para PEMEX, para

que se pueda realizar los proyectos que aún se tienen pendientes. Una forma en

la cual se está pensando en obtener estos recursos es por medio de los Contratos

de Servicios Múltiples que tratan de comercializarse tanto en el país como a nivel

internacional, lo que nos pone en un grave peligro de estar dominado por las

empresas transnacionales que desde tiempo atrás buscan adueñarse de las

riquezas de México, especialmente en el campo de los energéticos. Estos

contratos son otorgados a las empresas participantes que den las mejores

opciones para la explotación de fuentes de energía en el país, siempre y cuando

cubran con las normas internacionales para el desarrollo de la región en donde

vayan a ser instaladas. Sin embargo, la entrada de estas empresas pone en

peligro la forma en la organización para la explotación del petróleo, ya que restan

la capacidad de PEMEX para tener un control efectivo de la cantidad de recursos

que estas empresas explotan.


54

PEMEX busca no tener imposiciones cuantiosas por parte del fisco que le quita

más del 64% de sus ganancias. Lo que hace que para pagar salarios y el

mantenimiento de sus instalaciones tenga que recurrir a préstamos que terminan

en deuda, y que en la actualidad representa un pasivo cuantioso para la empresa.

Se busca que la totalidad de sus ingresos no sean absorbidos por el gobierno,

para lograr darle a la empresa una libertad una autonomía en la elección de

proyectos más útiles para el país.

Esta reforma fiscal era apoyada por el ex secretario de Energía Fernando Elizondo

, pero que para llevarla a cabo necesitará del apoyo de la mayoría de las

fracciones en el Congreso de la Unión, las cuales consideran que con los llamados

Contratos de Servicios Múltiples se está tratando de entregar la riqueza nacional a

la iniciativa privada nacional y del extranjero, por lo que es visto por recelo por

muchos especialistas, que ven que las trasnacionales se aprovecharán de estos

contratos para sacar más ventajas sobre PEMEX.

Por otra parte para tener más recursos se piensa colocar en el mercado bursátil

bonos para recapitalizar a la empresa y reducir de un modo su endeudamiento.

Sin embargo en estos bonos están muy interesados los especuladores que

pretenderán quedarse con la mayor parte de ellos para tener una herramienta que

piensan utilizar en el futuro.

PEMEX planea obtener más recursos por medio de la venta de bonos en el

mercado bursátil por una cifra de más de 20 mil millones de pesos, y es la

segunda empresa en usar estos bonos ya que con anterioridad lo habían usado la

CFE. Con los recursos que se obtengan de la venta de estos bonos se pretende

impulsar la creación de diversos proyectos que van encaminados a mejorar la

infraestructura en refinerías y pozos en altamar y lograr así mejorar su pesada

condición económica debido a que aporta el 64% de sus utilidades a la hacienda

pública federal, ya que otorga 182 mil 195 millones de pesos cada 6 meses


55

(Zúñiga Juan Antonio; 2003), lo que le deja una perdida a la empresa que no

puede recuperarse para volver a invertir en ella misma.

El ex-diputado Muñoz Leos advierte que lograr una reforma en la cual se abriera

completamente a PEMEX a la industria privada sería contraproducente ya que la

empresa no está preparada para manejar una etapa de apertura que la llevaría al

caos y a su eventual desaparición. Por lo tanto se recomienda que se realicen los

cambios en un ambiente de paciencia para evitar la toma de decisiones

apresuradas que podría ser el fin de la empresa.

Ante estos proyectos de realizarse, una reforma fiscal para la empresa, el

Congreso de la Unión promueve que la industria petrolera pueda producir energía

y vendérsela a la Comisión Federal de Electricidad, instalando plantas

generadoras de energía por parte de las dos empresas, para lograr la inversión

que se requiere en el sector, además de fortalecer a ambas empresas, ya que las

instalaciones de PEMEX Refinación y PEMEX Gas pueden generar 8 mil

megawatts, y PEMEX Producción podría generar potencialmente 4 mil megawatts

(Cortes Nayeli; 2003), que podrían satisfacer por completo las necesidades que se

requieren dentro de México, con lo que se tendría una ahorro por parte de la

Comisión Federal de Electricidad que tendría más energía que podría vender en el

mercado nacional e inclusive exportarla, y se tendrían los recursos para lograr la

modernización de la infraestructura de PEMEX. En la Cámara de Senadores ya se

aprobó el proyecto en Comisiones para lograr que PEMEX pueda generar

electricidad con la CFE, donde se asegura que la paraestatal tiene la capacidad de

generar al principio 7 mil megavatios, con lo que se protegería a estas dos

industrias más importantes del país de recibir la inversión extranjera, y lograr así el

financiamiento que estas dos empresas necesitan para mejorar su funcionamiento.

1.13 PEMEX EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL


56

Uno de los objetivos primordiales que se quiere alcanzar por parte de los

directivos de PEMEX, es la colocación de exportaciones de crudo mexicano en

refinerías extranjeras a un precio preferencial. Por ello ha firmado acuerdos con

varias empresas como: (Campodónico Humberto):

1) Alianza estratégica con Shell: En 1993 se firmó la primera alianza con la

Shell Oil Company, donde México compró el 50% de las acciones de la

refinería Deer Park Refining Limited Partemship. Esto dio paso a una serie

de inversiones a lo largo de una década. La más importante se dio en el

año 2001 cuando se completaron las inversiones por parte de PEMEX por

una cantidad de mil millones de dólares, con el objetivo de aumentar la

capacidad de refinación hasta 340 mil barriles diarios, donde el crudo que

se procesa es en el 70% del tipo Maya, mientras que el restante se obtiene

de Texas y la Louisiana.

2) Contratos de compraventa a largo plazo: PEMEX a través de sus

subsidiarias como PMI Comercio Internacional y PMI Norteamérica, han

firmado diversos contratos para el suministro de crudo maya con varios

refinadores de los Estados Unidos, acordando que los socios

estadounidenses, tienen la obligación de construir unidades de alta

conversión, para procesar mejor el crudo pesado. Las empresas

beneficiadas en el primer acuerdo son: Clark Refining que compra 158 mil

barriles diarios; Coastal Aruba por 100 mil barriles diarios; y Valero Energy

por una cantidad de 170 mil barriles diarios. A partir de diciembre de 2001,

nuevas empresas se integraron al acuerdo por lo que, se exportan más de

65 mil barriles de petróleo a la refinería de la Exxon Company USA en

Baytown Texas; Para la Chevron Products se exporta una cantidad de 130

mil barriles por día en un período de 5 años; y con Maratón Oil, PEMEX

tiene firmado un contrato para suministrar más de 100 mil barriles diarios en

su refinería de Gayville en la Louisiana (La Jornada; 16 de octubre de

2003), que sobre otras compañías obtienen beneficios al comprar este


57

producto a un precio menor por el nivel costoso de procesarlo en contra las

variedades de petróleo mexicano como lo son el Istmo o el Olmeca que

tienen menos cantidades de azufre.

3) Participación con Repsol: PEMEX compró el 4.81% de las acciones de la

española Repsol YPF, con una inversión de 166 millones de dólares. Con la

compra de estas acciones, PEMEX tiene una participación pequeña en la

transnacional más importante de España, con lo cual puede tener cierta

influencia al momento de decidir la inversión en los proyectos alrededor

mundo.

Con estos planes, se pretende que PEMEX tenga contactos con otros capitales,

para unir fuerzas. Uno de los planes del presidente de la paraestatal, Luis Ramírez

Corzo, propone una alianza con los productores de petróleo en los Estados

Unidos, para la explotación conjunta en la explotación de yacimientos fronterizos

que comparten ambos países en el Golfo de México, en la zona del Cinturón de

Plegado Perdido, en donde ya desde hace 14 años vienen trabajando empresas

como la Exxon, la British Petroleum y la Shell. Con la alianza fronteriza se busca

evitar el llamado "efecto popote", en el cual se puede extraer petrolero en un

yacimiento conjunto sin la necesidad de invadir territorio mexicano.

En el plano internacional el gobierno mexicano, presenta que la exportación de

petróleo se realiza por los excedentes que se tiene, ya que no hay un aumento en

el consumo en el mercado nacional, y por ello se ve en la imperiosa necesidad de

mandar el petróleo a otras regiones que la están requiriendo. La verdad es otra, ya

que por una parte se requiere aumentar los ingresos fiscales para el gobierno

federal, y por otro lado, se requiere beneficiar política y económicamente a los

Estados Unidos por medio de acuerdos tácitos, con las principales petroleras

como lo son Exxon Mobil, Shell, Clark USA, Coastal y Marathón.


58

Durante los primeros años del siglo XXI, México ocupa uno de los principales

proveedores de petróleo hacia los Estados Unidos, en el 2002 llegó nuestro país a

colocarse como el primer productor para este país, por encima de otros

productores como Arabia Saudita, Venezuela, Canadá y Nigeria. Se aportó a la

economía estadounidense una cantidad de 1, 291,000 barriles diarios, que

significó el 76.6% de la producción total registrada durante ese año (PEMEX;

2002). Pero las necesidades energéticas del gobierno de Bush pedían más

petróleo a sus naciones proveedoras para seguir con los planes para la invasión a

Irak. Es por ello que el gobierno estadounidense lanzó un llamado para lograr una

cooperación hemisférica en materia de energía, para lograr, en primer lugar una

alianza con los proveedores más cercanos como lo fueron México y Canadá, que

eran más factibles a realizar esta alianza por los acuerdos previos como el Tratado

de Libre Comercio con América del Norte.

Para el 2003, Estados Unidos importó la mitad de su consumo de petróleo, por lo

que cada vez México incremento su papel fundamental para satisfacer estas

demandas. Las autoridades como el Senado estadounidenses remarcaron la

importancia de respetar la soberanía de México, pero a la vez le lanza llamados

para que abra a PEMEX a la inversión privada, para poder aprovechar mejor el

petróleo mexicano, con todos los rendimientos que se obtendrían.

Desde el exterior, George Bush estaba al pendiente de México. La Casa Blanca ya

tenía contactos petroleros con el ex presidente de PEMEX Jorge Díaz Serrano,

mientras que el vicepresidente Cheney tiene contactos con la empresa para la

cual trabajaba, Halliburton para promover proyectos en nuestro país. Por ello, en

los Estados Unidos se difunde la idea que México puede ser un buen proveedor

de energía para los próximos años, y se propone que se pueda transportar gas

natural desde la frontera mexicana hacia los principales centros de distribución

estadounidenses, una idea descabellada tomando en cuenta que actualmente

México es un importador de este energético. Pero la idea de lograrlo se va


59

perfilando en un proyecto de no solo compartir frontera, sino también los recursos

naturales existentes.

Actualmente se tienen firmados acuerdos para compartir información en materia

energética entre los países que forman el TLC. Estados Unidos impulsa con esta

información una cooperación amistosa para lograr conocer a fondo, cuales son los

potenciales de diversas energías dentro de los territorios que conforman el tratado.

A raíz de la invasión de Irak, los Estados Unidos pueden ser que tengan

asegurado su consumo de energía, pero nunca se olvidarán de México, al cual

representa una reserva estratégica en los próximos años.

México cada año aumenta sus exportaciones a los Estados Unidos, pero también

es un país importador enorme de petroquímicos. Esta situación lleva a PEMEX a

ser una fuente de energía primaria a precios baratos, en tanto que compra del

exterior los petroquímicos a un precio caro.

La legislación nacional prohíbe a PEMEX vender petróleo a los empresarios

mexicanos, por lo que se tiene que vender a las refinerías del exterior. En vez de

promover cambios a las leyes existentes, para apoyar a la industria nacional, el

gobierno federal promueve una explotación irracional de los yacimientos,

demostrado en el hecho que una de sus metas es de llegar a producir 4 millones

de barriles diarios para el 2006. Una situación poco factible ya que PEMEX no ha

logrado encontrar reservas probadas para reponer los volúmenes que ha extraído.

El declive de Cantaren se aproxima, y un país no puede negociar frente al exterior,

mejores precios sin un yacimiento súper gigante comprobado.

Cada año, las reservas probadas de petróleo para México decrecen. No se ha

realizado la inversión necesaria para seguir avanzando en el campo de la

exploración en el territorio nacional. Para certificar el valor de las reservas,

Petróleos Mexicanos encargó un estudio a un grupo de consultores externos, para

que vinieran al país, para medir con su metodología y criterios propios, los


60

yacimientos existentes en el Golfo de México. Esta certificación se realiza, para

que el gobierno de México pueda probar a nivel internacional, que el país sigue

siendo un sitio excepcional para que vengan capitales extranjeros.

La producción actual de petróleo es de 3.4 millones de barriles diarios (Rodríguez

Israel; 2006), ocupando el primer lugar en América Latina. Sin embargo esta

producción se mantiene estancada, ya que la meta trazada era superar los 4

millones de barriles para el 2006. Esta meta no se podrá realizar hasta que se

abran nuevos pozos en la zona de Ku-Maloob, Chicontepec y se proceda a

realizar una gran inversión para extraer el Crudo Ligero Marino en aguas

profundas del Golfo de México, pero estos nuevos pozos aún no están

cuantificados para conocer su potencial en barriles diarios. PEMEX no ha

realizado la inversión suficiente para seguir incrementando las reservas, por lo que

coloca a la empresa en una situación muy peligrosa, ya que en los próximos años,

México no tendría petróleo, ni para el consumo interno. Las reservas probadas de

México se ubican en la cantidad de 17 mil 650 millones de barriles, frente a la

cantidad de reservas posibles y probables que se pueden ubicar en 46 mil 914

millones de barriles (Rodríguez Israel; 2006). Hay que aclarar, que las reservas

posibles y probables aún no se miden en forma exacta, por lo que sus cantidades

podrían ser muy relativas.

Uno de los principales problemas que se avecina para la paraestatal, es la caída

de producción de los crudos livianos o ligeros, que por su constitución son más

fáciles de refinar, por lo que se obtienen más productos. Desde el año 2000 hasta

la fecha, el crudo superligero llamado del Istmo cayó de una producción de 110 mil

barriles diarios cuando comenzó el gobierno de Vicente a Fox, a una cantidad el

día de hoy de 16 mil barriles diarios (Rodríguez Israel; 2005). PEMEX reconoce

que el petróleo del istmo redujo su aportación de 6.85% del total al 1.03%. Esto

hace que las mayores exportaciones de petróleo sean del tipo Maya, donde el

petróleo al ser pesado, tiene una gran cantidad de azufre y otras sustancias, que

hacen más caro su refinación, y por esta situación, su colocación en los mercados


61

extranjeros es más difícil provocando que el precio pagado por cada barril

disminuya. El petróleo Maya es extraído de la Sonda de Campeche, cerca de los

campos de Cantaren y Ku- Maloob.

En Cantaren, el 2o superyacimiento más grande del mundo, tiene sus días

contados, ya que a partir del 2005, comenzará su declive. La zona que aporta las

dos terceras partes de la producción total del petróleo, bajará en ritmos acelerados

su producción. Cantaren hasta el día de hoy, aporta la cantidad de 2.1 millones de

barriles diarios y 740 millones pies cúbicos de gas natural. Pero esta producción

está por acabarse, ya que ha sido explotado en más de la mitad de sus reservas

probadas que se ubicaban en 6 mil 593 millones de barriles (Rodríguez Israel;

2005). Esto hace que se tengan esperado una producción a más de 8 años,

momento en el cual los principales campos dejarán de producir.

Con el precio del petróleo a la alza en el ámbito internacional, durante la

administración de Vicente Fox, el gobierno ha recibido más ganancias petroleras

que todos los gobiernos que lo antecedieron. Esto hace colocar a PEMEX en uno

de los pilares de las finanzas públicas. El gobierno impulsaba una serie de

medidas para que el sector privado pueda invertir en zonas en las cuales no se

tiene los recursos para explotarlas, por eso trataba de impulsar reformas jurídicas

a nivel constitucional.

En lo que se refiere al gas natural, la paraestatal abrió el camino para las

empresas privadas, las cuales pueden participar en el transporte, distribución, así

como en la comercialización del gas natural. Se acordó que el capital privado

pueda construir, operar y ser propietarios de ductos, instalaciones y equipos, con

permisos obtenidos por la Comisión Federal de Electricidad. Se tiene planeado

impulsar que el consumo de gas natural se extienda al consumo interno, no solo

para las industrias, sino para satisfacer las necesidades de energía residencial. La

reforma no contemplaba que las empresas tuvieran el control directo sobre la

exploración y producción del gas natural, que seguiría siendo control de PEMEX.


62

Para este proyecto, la paraestatal prestaría su red de más de 12 mil kilómetros

para la transportación del gas, pero las empresas privadas tendrían que invertir

para seguir aumentando la red con sus propios recursos.

Uno de los retos a la cual se enfrentan los particulares, es lograr una buena

infraestructura en los gasoductos, ya que la producción de gas natural se

encuentra en su mayoría, en la península de Yucatán, mientras que el Norte

industrializado requiere de este energético. La mayor parte de la producción viene

de los campos petroleros, pero se espera que en el 2006 el gas proveniente del

proyecto de la Cuenca de Burgos ubicado en Coahuila, el Norte deje de tener

problemas de abastecimiento.

Petróleos Mexicanos inició las obras para explotar el yacimiento de gas natural en

Lankahuasa en el municipio de Nautla en Veracruz. La empresa invertirá más de

100 millones de dólares para crear un centro de almacenamiento de distribución

del combustible que pretende lograr al inicio una extracción eficiente de este

combustible. Lankahusa es uno de los principales yacimientos más ricos que se

encuentran en México, mientras que las autoridades continúan haciendo estudios

para investigar zonas que pudieran ser fáciles de explotar como en el municipio de

Tlalixcoyan en el centro de la entidad veracruzana. Muy pronto se prevé comenzar

la extracción del combustible en la zona del Golfo de México, además de iniciar la

construcción de válvulas de conexión para transportarlo a Nuevo León donde está

dirigido principalmente a abastecer a la industria de esta entidad. Otras 24 áreas

son designadas como áreas estratégicas que son susceptibles para ser

explotadas en el futuro.

La Comisión reguladora de Energía (CRE) ha otorgado una serie de concesiones

para la distribución de gas natural. Se dieron los permisos en ciudades

importantes como México, Guadalajara, Monterrey y Ciudad Juárez. En total son

18 empresas extranjeras y 3 mexicanas, las cuales se encargarán de tender redes

para la distribución de gas natural. Entre estas empresas destaca Gas Natural


63

México, una filial Repsol de España, que tendrá una de las coberturas más

grandes. Le siguen dos empresas europeas: Gaz de France y Tracbetel de

Bélgica.

En el 2002 se aprobaron reformas para lograr que en el país se establecieran

regasificadoras que traerían el gas natural de otras partes del mundo, y México

sería el lugar para la operación de distribución y comercialización. Los permisos

fueron otorgados por la CRE. Estas plantas podrán generar electricidad por medio

del ciclo combinado, pactando que podrán exportar su electricidad a los Estados

Unidos, o vendérsela a la CFE. La Shell obtuvo el permiso de la Comisión

Reguladora para instalar plantas para la transformación de gas natural licuado en

energía eléctrica en la península de Baja California. El presidente de la Shell en

México, Meter Kidd asegura que se mantiene comunicación con los pueblos de la

región para la construcción de estas plantas que se localizarán cerca de Arizona y

entrarán en operación en el año del 2007. La empresa Sempra Energy por su

parte abrirá la planta de "El Sauzal" con lo cual pretende generar alrededor de 3

mil empleos directos e indirectos para lo cual creara una inversión de 15 millones

de dólares.

Se reconoce por parte de la Comisión Reguladora de Energía que se han

otorgado el permiso para instalar 24 plantas generadoras de energía que son

financiadas por iniciativa privada, que junto a los permisos de almacenamiento de

gas natural dan como consecuencia una participación mayor de las empresas

transnacionales en México, ya que se encuentra en marcha las inversiones de la

Royal Dutch Shell , Sempra y Marathón que están planeando poner en marcha

grandes plantas eléctricas para la producción de energía que pueda ser exportada

y vendida en el mercado nacional. Estas empresas al instalarse en México están

buscando traer a personal de sus países de origen, lo que desplaza a nuestra

mano de obra mexicana. PEMEX también ha otorgado un contrato de servicios

integrales a una transnacional con lo cual se están fortaleciendo esta empresa a

costa de millones de mexicanos que se están quedando sin empleo, porque ahora


64

la selección de los trabajadores depende de estas transnacionales donde se

cancelaron más de 9 mil plazas de trabajadores al mismo tiempo de que aumentó

las plazas de puestos directos que fueron cubiertos por empleados del exterior.

1.14 ANÁLISIS DE PEMEX

Muchos especialistas consideran que el principal problema de PEMEX es su

dependencia total del Presupuesto Federal, ya que el Ejecutivo es quien manda al

Congreso para proyecto de la inversión de PEMEX, para su aprobación. Además,

las grandes contribuciones que realiza la paraestatal al fisco le dejan poco a la

empresa para seguir en sus proyectos, por lo que PEMEX ha impulsado los

nuevos proyectos por medio de la contratación de deuda a nivel nacional e

internacional.

PEMEX necesita invertir 33 mil millones de dólares durante los próximos 5 años,

para elevar las reservas, incrementar la producción de crudo, modernizar y

expandir las refinerías, y la construcción de gasoductos (Campodónico Humberto;

2004). Se pretende que con la disminución de la carga fiscal, se pueda contar con

los recursos mínimos necesarios para seguir con la realización normal de sus

actividades. El gobierno de Vicente Fox pretendió que a la vez que se realice una

reforma fiscal para PEMEX, se impulse otra reforma con el fin de crear nuevos

impuestos y así sostener al erario nacional.

En el 2003, se generó un aumento de inversiones totales, que alcanzan los 10,

700 millones de dólares, un aumento con respecto al 2002 (Campodónico

Humberto; 2004). Se incrementaron las participaciones para PEMEX Gas y

Petroquímica Básica, con el objetivo de volver al país independiente de las

gasolinas que se importan. Actualmente se importan el 25% de las gasolinas que

se consumen, pero en el sector de refinación aún se necesitan cifras de 210 mil

millones de pesos, para volverla una industria prospera (Rodríguez Israel; 2005).


65

Para la Cámara Nacional de la Industria de Transformación (CANACINTRA), en

México se requiere que los empresarios mexicanos puedan asociarse con las

refinerías, para crear un Sistema Nacional de Refinación y que nuevas refinerías

hagan posible abatir el déficit en gasolinas. Los empresarios quieren construir 3

nuevas refinerías en un período de 3 a 7 años con el costo de 3,000 millones de

dólares cada una, que podrían aumentar las ganancias de PEMEX Refinación en

una cantidad de 29,000 millones de dólares (Rodríguez Israel; 2005).

Para los empresarios mexicanos, esta falta de gasolinas está provocando que

existan en el mercado gasolinas adulteradas, las cuales daña al erario, porque no

se pueden cobrar los impuestos establecidos. Se busca que con el nuevo sistema

de refinación se pueda dejar de enviar petróleo a las refinerías estadounidenses y

procesarlos aquí en México. CANACINTRA considera viable el proyecto que

PEMEX se convierta en un generador de energía, capaz de suplir las necesidades

de energía para el norte de México.

Para hacer frente a las inversiones requeridas. PEMEX ha venido empleando

mecanismos de financiamiento para evitar las restricciones financieras de la ley.

Desde 1996 se ha venido empleando la inversión por vía de PIDIREGAS (Los

PIDIREGAS son proyectos estratégicos de largo alcance que reúnen ciertos

requisitos preestablecidos de rentabilidad y generación de recursos que son

licitados internacionalmente con la modalidad "llave en mano" incluyendo en el

costo de financiamiento requerido durante la etapa de construcción. A la recepción

satisfactoria de las instalaciones se cubre al proveedor el precio acordado, con

recursos que su vez PEMEX contrata en los mercados financieros internacionales

con la garantía específica de que las instalaciones serán recibidas con

satisfacción), ( Proyectos de Infraestructura Productiva con Impacto Diferido en el

registro del Gasto) Estas inversiones operan siguiendo proyectos en los cuales

está garantizado su rentabilidad, donde PEMEX contrata deuda de los mercados

financieros internacionales, para pagar a proveedores, los cuales realizan la

infraestructura requerida en un plazo determinado. Este sistema ha financiado las


66

inversiones totales de PEMEX en más del 50% en los últimos años, siendo el año

del 2003 el sistema más utilizado, ya que financió el 80% de las inversiones

requeridas, por una cantidad de 10, 700 millones de dólares (Campodónico

Humberto). Los proyectos en los cuales se han utilizado estos recursos

monetarios obtenidos son más de 33, entre los cuales se encuentra el

Megaproyecto Cantaren, la Cuenca de Burgos, Reconfiguración de refinerías

(Madero, Salamanca, Tula, y Cadereyta), el Delta del Grijalva y la Planta

Criogénica entre otros. Las emisiones de deuda fueron realizadas por la

subsidiaria de PEMEX Finance domiciliada en Islas Caimán. Lo que hace prever

que existirá una falta de transparencia en los gastos. Así lo parece comprobar la

Auditoria Superior de la Federación que encontró irregularidades en uno de los

fideicomisos de la empresa. Se encontró que los administrativos de PEMEX

habían cargado a esta deuda la compra de automóviles y pagos en la nómina, por

una cantidad de 185 mil 699 millones 540 mil 400 pesos (Garduño Roberto y

Méndez Enrique; 2005). Lo que hace ver que la empresa no tiene control exacto

de los recursos que se le aportan.

El problema que puede significar a un futuro, la adquisición de PIDIREGAS sería

su amortización, así lo demuestra que en los primeros proyectos que se aplicaron

con esta forma de financiamiento, no resultaron en los cambios hechos en la

Refinería de Cadereyta, en donde las obras realizadas no generaron los ingresos

deseados, pero de todas maneras PEMEX pagó las obras que habían sido

realizadas. Los proveedores tienen el pago asegurado por el dinero que invirtieron,

pero la empresa puede llegar a contraer una deuda pública que puede ser

irrecuperable, además de los intereses con la cual se adquiere.

Otro mecanismo de inversión es que PEMEX emite bonos en el mercado

internacional, pero este sistema si debe ser aprobado anualmente por el Congreso

de la Unión. El posible pago de obligaciones está dirigida por PEMEX Finance y

PEMEX Master Trust, un fideicomiso establecido por PEMEX en Delaware que


67

respalda la deuda y da una garantía incondicional por parte de la empresa matriz y

sus subsidiarias.

Lo cierto es que durante la administración de Fox, se ha contratado deuda para

PEMEX por el monto de 48 mil millones de dólares, 120% más que la que tenía

registrado Ernesto Zedillo. Lo que hace tener a la paraestatal una deuda total de

86 mil 530 millones de dólares (Rodríguez Israel; 2005). Y en los próximos años

deberá pagar otras deudas contraídas en pesos, y en euros. Lo que hará tener un

pasivo cercano a un billón de pesos.

Con el nuevo régimen fiscal de PEMEX aprobado en mayo del 2005 por la

Cámara de Senadores, se pretende dar la oportunidad para tener una empresa

sana financieramente, por medio de una serie de deducciones en el pago de

derecho al Estado por parte de actividades de PEMEX como lo son de (Rojas

Nieto José Antonio; 2002):

1) 100% para las nuevas inversiones en exploración y desarrollo de un

yacimiento

2) 20% en el desarrollo de nuevas refinerías

3) 5% Cuando se invierta en oleoductos para transporte

4) 0.05% en investigaciones científicas

Además se crearía un Fondo de estabilización, por medio del cobro a cada barril

extraído que sería del 1% cuando los ingresos se ubiquen 22 dólares por barril,

hasta del 10% cuando se superen la barrera de los 31 dólares. Con estas

reformas le darían la capacidad a PEMEX de tener 146 mil millones de pesos

adicionales para sus proyectos, aunque esto creará un déficit para el erario público

por una cantidad de 25 mil millones de pesos (Rodríguez Israel; 2005). Este

régimen fiscal puede darle un respiro a PEMEX, pero para algunos especialista,

aún falta que se den excepciones fiscales por parte del gobierno, cuando se den


68

exploraciones en aguas profundas, donde se calcula que México puede tener un

gran potencial poco conocido.

Ante esta pérdida, la Secretaria de Hacienda y Crédito Público propone en la

Cámara de Diputados una reforma en la cual solo se podría perder la cantidad de

17 mil millones de pesos, que se podrían recuperar por medio del control en el

robo a gasolinas que se calcula en 9 mil millones de pesos, además de fomentar

ahorros por medio de la fusión de los complejos petroquímicos en el país (Galán

Verónica; 2005).

El nuevo régimen fiscal fue impulsado por el Senador Ricardo Aldana, que apoyó

su proyecto con la idea de fortalecer a la empresa. Los Senadores del PAN y del

PRD lo apoyaron, y solo 8 Senadores del PRI, entre ellos Manuel Barlett y Dulce

María Sauri, los cuales proponían que a cada barril extraído le fuera aplicado un

impuesto de 8 dólares, que iría directamente a PEMEX para las labores de

reposición de las reservas y el aumento de la producción, esta reforma fue

desechada, por la que ganó al final.

Muchos gobiernos anteriores, tenían la idea de despetrolizar los ingresos del

Estado, pero debido a las crisis económicas y los problemas financieros, esta

decisión se ha venido alargando por mucho tiempo. Con la última crisis de 1995, el

presidente Ernesto Zedillo decidió exportar más petróleo para así poder pagar

algunos de los compromisos que se habían firmado con el exterior.

Aun con la presidencia de Vicente Fox, ha sido difícil dejar de depender del

petróleo para sacar adelante a la economía. Para lograrlo se necesitaría promover

políticas económicas e industriales que incrementen las cadenas productivas, que

pondrían en marcha nuevos empleos, con salarios bien remunerados, y con ello

nuevas fuentes de riqueza. Pero en vez de diversificar la economía nacional, el

gobierno federal quiere tomar más recursos de PEMEX para la subsistencia del

Estado Mexicano, por no lo que ha habido una voluntad real de este gobierno para


69

realizar una reforma fiscal integral, que le devuelva a la empresa los índices de

competitividad que requiere para los próximos años.

Aun con la reforma fiscal actual, quedan muchos pendientes. PEMEX tiene que

pagarle al Estado una serie de derecho sobre Hidrocarburos, que son un conjunto

de gravámenes en derechos de extracción, impuestos a productos y servicios, e

impuestos sobre las gasolinas. Cuando el precio del barril se llega a cotizar en el

nivel internacional, por un precio encima que el previsto por La ley de Ingresos, las

ganancias van a parar a un Fondo discrecional que es usado por la Secretaría de

Hacienda en otros propósitos. Existía la idea de crear un Fondo de Estabilización,

para que las ganancias se concentraran y del tuviera un margen de maniobra para

usarlos en proyectos que beneficiaran a la población, pero esta idea fue

desechada.

A la paraestatal se le quita todos sus ingresos, en vez de gravar sus utilidades,

que le darían mucho más recursos para invertir en los planes para sostener a la

industria. PEMEX no ha repuesto con reservas, la cantidad de petróleo que toma,

por lo que en un futuro podría estar en una situación muy delicada al no contar con

nuevos centros de producción.

También tenemos que en PEMEX hay un gran control administrativo, donde la

rigen 42 leyes, reglamentos, decretos y acuerdos, que dan como resultado en una

serie de 932 artículos, con sus fracciones. La Secretaría de Hacienda y Crédito

Público tiene en la paraestatal 451 atribuciones, la Secretaría de la Función

Pública 103, la Secretaría de Energía 206, y la Secretaría de Economía 20

Se tienen muchos supervisores que son adscritos a las Secretarias, que realizan

labores de vigilancia dentro de PEMEX, pero su salario sale de la misma

paraestatal, no del gobierno federal. A pesar de esto, no se evita que exista

corrupción al interior de la empresa, por licitaciones que se cancelan, dinero del


70

presupuesto que se va a otras áreas, y proyectos que tienen el dinero para las

obras, pero que estás nunca se materializan.

Por tantas dependencias del gobierno federal involucradas en PEMEX, hay poca

coordinación para echar andar los proyectos, que se ven envueltos en medio de

procesos que no tienen final. Para PEMEX es necesario otorgarle una autonomía,

pero dentro de una organización que este bien vigilada, para evitar caer en

excesos. El legislativo, tiene la responsabilidad, antes de realizar cualquier

acuerdo, de reunirse con el apoyo de especialistas en el tema, para ir perfilando

cual es el mejor escenario, en donde se puede dar un empuje a PEMEX, pero sin

el riesgo de que pueda caer en manos privadas.

Es obvio que la riqueza de la petrolera está mal administrada, hay que recuperar

los niveles de credibilidad y rentabilidad de cada una de las áreas que conforman

toda la empresa matriz y las subsidiarias, es seguro que este siglo que viene, será

el siglo de la petroquímica, por lo que invertir en este sector es vital para la

supervivencia de la industria petrolera en México. PEMEX debe de convertirse de

un mono exportador, a una entidad con vocación industrial con una infraestructura

fuerte, y un desarrollo estable, que no altere al ambiente. Las ideas de

privatización deben ser rechazadas, ya que al entregar el patrimonio al capital

privado, solo se beneficia a una parte de la población, y PEMEX como una

industria de la nación, tiene que convertirse en un elemento para impulsar la

economía, pero no en el sentido que sea el único ente que mueve a la economía,

sino como un complemento.

Para que la industria continúe trabajando en el futuro, los incrementos de las

inversiones en la exploración y producción, son vitales. Los recursos que

provengan no deberán ser de deuda, sino de las propias ganancias que deja la

empresa cada año por la exportación de petróleo. También hay que abatir los

sobrecostos, para una mejor administración de las plantas y complejos

petroquímicos. Se tiene detectados fallas en las áreas de almacenamiento,


71

transporte y producción. Con una buena organización de los activos se pueden

tener pequeños ingresos adicionales.

La industria petroquímica es una sección que genera mayores ingresos y empleos

que la simple extracción de petróleo, ya que la extracción de barriles solo da

empleos a unas cuantas personas, y para transformar un barril en gasolinas, la

industria crea 2,200 empleos y coloca el producto final en un precio promedio de $

500 dólares (Manzo Yapez José Luis; 1996).

En lugar de incrementar la extracción y exportación de crudo hacia los Estados

Unidos, y destinar estas divisas al pago de la deuda externa, los directivos de

PEMEX tienen que enfocarse en mantener en condiciones óptimas las

instalaciones, además de oponerse al derroche de recursos monetarios. Los

tecnócratas vienen implantando la idea que solo con los recursos del exterior, se

puede seguir con los nuevos planes de expansión, esto es una idea falsa que solo

subordina a PEMEX, y lo hace vulnerable.

Una de las decisiones que se tiene que tomar para darles más recursos a la

empresa es reducirle la carga impositiva a PEMEX, para que pueda poseer

recursos en la expansión de refinerías y de campos de explotación. Los directivos

tienen que encargarse de planear el crecimiento a largo plazo por medio de

criterios técnicos, y no solo de especulaciones. La corrupción dentro de la

empresa debe de ser destruida, situación que le ocasiona a la empresa una

terrible pérdida en sobornos y faltante de dinero en el presupuesto. La enorme

burocracia "parásita" solo le está quitando los ingresos a PEMEX, sin ayudarle en

nada a su crecimiento. Los puestos directivos tienen que coordinarse y realizar su

trabajo, no esperar cada mes a que las ganancias lleguen y repartir el botín entre

este grupo de maleantes.

PEMEX tiene que voltear a ver a Latinoamérica, especialmente para crear un Club

de deudores, para renegociar la deuda externa, en términos que sean justos, y


72

con ello se acabaría de pagar una deuda, que por los intereses, nunca se reducirá

un peso de un monto inicial. PetroAmérica es un proyecto al cual la paraestatal en

los próximos años analizará para conocer cuál es su alcance y reconocer los

beneficios que tienen la unión de todas las petroleras del continente, para formar

un bloque sólido capaz de enfrentarse a las "4 hermanas" (Las 4 hermanas

provienen de las fusiones estratégicas de las 7 empresas transnacionales que

comercializaban la mayor parte del petróleo en el mundo. Exxon se fusionó con

Mobil, British Petroleum con Amoco, Chevron con Texaco, Unocal y Phillips, y por

último tenemos a la Shell Group que fue anexando pequeñas empresas alrededor

del mundo), ante el capital transnacional. Descartar este proyecto por el gobierno

mexicano antes de ver su rendimiento es condenar a la empresa a seguir en una

cadena de dependencia hacia los Estados Unidos. Los dos terceras partes de las

reservas probadas son propiedad de las empresas estatales, pero las compañías

transnacionales controlan el 75% de la comercialización a nivel mundial (Petróleos

Mexicanos; 2002). Hay que revertir este proceso, ya que estas empresas se

adueñan de las mayores ganancias, al distribuir, refinar y cobrar por sus productos

los precios que ellos mismos establece.


73

CAPÍTULO 2.- ANÁLISIS PORMENORIZADO SOBRE LA REFORMA

PETROLERA EN MÉXICO PROPUESTA POR FELIPE CALDERÓN

2.1 PROPUESTA DE REFORMA ENERGÉTICA DE FELIPE CALDERÓN.

A continuación se describe la propuesta de reforma energética presentada por el

señor Expresidente de la Republica Felipe Calderón Hinojosa, a la que

posteriormente se analizara conforme al tema de la investigación:

El petróleo y los hidrocarburos han sido, durante siete décadas, el recurso natural






riqueza estratégica para el fortalecimiento de la soberanía y el desarrollo nacional.

De la misma forma, el Estado Mexicano ha sabido definir la mejor forma de

aprovechar sus riquezas, de acuerdo con las diversas circunstancias registradas a

lo largo de nuestra historia reciente. Y aunque las circunstancias cambien de

manera natural, el principio en torno a los cuales los mexicanos hemos construido

nuestra soberanía energética permanece inmutable: el petróleo es y seguirá

siendo de los mexicanos. Esa rectoría, que ha sabido evolucionar para enfrentar

con éxito los retos que la transformación nacional y el entorno internacional han

planteado, se actualiza hoy en el marco legal secundario, para servir mejor al fin

esencial que señala la Constitución.

Por ello, y en uso de las atribuciones que me asigna la Constitución General de la

república en su artículo 71, fracción I, presento a consideración del Congreso de la

Unión una iniciativa de Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos que substituiría a la


74

vigente. Mediante esta iniciativa se busca garantizar que, frente a las nuevas

realidades tecnológicas, económicas y ambientales, Petróleos Mexicanos pueda

incrementar substancialmente sus niveles de producción de petróleo, gas,

derivados y refinados, así como participar en la exploración de nuevas reservas

que garanticen el futuro de la paraestatal y los recursos energéticos en beneficio

de las generaciones futuras de mexicanos.

La propuesta busca dotar a Petróleos Mexicanos de mayor autonomía de gestión,

ampliar la transparencia en su administración y la rendición de cuentas a los

ciudadanos, aprovechar mejor los recursos tecnológicos disponibles, multiplicar su

capacidad de operación y, al propio tiempo, garantizar que el petróleo que existe

en la totalidad del territorio nacional continúe siendo propiedad exclusiva de los

mexicanos y una fuente de ingresos duradera para esta y futuras generaciones.

Poner al día a Petróleos Mexicanos no implica, bajo ninguna circunstancia,

alejarse de los principios fundamentales que la expropiación de 1938 estableció.

Por el contrario, supone que la tarea encomendada a Petróleos Mexicanos en ese

momento, de usar y aprovechar los recursos energéticos nacionales de manera

exclusiva en beneficio de los mexicanos, integre ahora los valores fundamentales

que en el siglo XXI rigen a las instituciones exitosas, como son la transparencia, la

competitividad y la calidad.

La sociedad mexicana, ahora plenamente democrática y con mayor participación

ciudadana en la toma de decisiones, requiere que la entidad paraestatal esencial

para la economía del país adopte principios básicos de transparencia y rendición

de cuentas en su operación y organización interna.

Al propio tiempo, Petróleos Mexicanos exige también consolidarse como una

institución con posibilidades reales de competir con empresas similares en el

entorno global. Una entidad paraestatal capaz de explotar y aprovechar nuestra

riqueza petrolera de la mejor manera, requiere mayor autonomía en la toma de las


75

decisiones que demandan conocimiento altamente especializado y visión de largo

plazo. Los mexicanos confiamos en el conocimiento y capacidad que Petróleos

Mexicanos ha desarrollado a lo largo de siete décadas y, por tal motivo, el

Ejecutivo Federal a mi cargo propone darle mayor control sobre su destino como

pilar de la Nación.

Por otra parte, un renovado valor de los energéticos para la viabilidad de largo

plazo de economías y países enteros, demanda que los mexicanos aprovechemos

la riqueza petrolera con la mejor calidad posible en los procesos productivos y en

el uso de tecnologías.

En este sentido, las modificaciones que se proponen a esa Soberanía no

pretenden debilitar ni acotar la actuación de Petróleos Mexicanos, sino por el

contrario, su objetivo es fortalecer y ampliar la operación de la paraestatal que es

propiedad de todos los mexicanos. Se busca liberar la capacidad productiva de

una institución que ha demostrado ser digna depositaria de la confianza ciudadana

en el aprovechamiento del petróleo.

Petróleos Mexicanos necesita mayor flexibilidad para explorar nuevas fronteras

productivas, así como para integrar innovaciones tecnológicas que hagan más

amplia su operación, centrando sus esfuerzos en procesos prioritarios altamente

rentables y que especialmente garanticen que el aprovechamiento de la riqueza

petrolera no deteriore o ponga en riesgo la riqueza natural integral de nuestro país.

Una paraestatal con procesos y productos de calidad asegurará que la rectoría del

Estado Mexicano siga siendo la mejor opción para la explotación del petróleo.

En síntesis, la reforma busca fortalecer a Petróleos Mexicanos.

Este es el momento de asegurar el futuro de Petróleos Mexicanos y que siga

siendo orgullo y sustento, como lo ha sido hasta ahora. Una paraestatal que con

eficiencia, inversión continua, acceso a nuevas tecnologías, transparencia,


76

competitividad y calidad pueda seguir siendo una fortaleza indiscutible de México.

Con apego a innegociables principios históricos, se propone actuar hoy, para que

el petróleo siga siendo la garantía de nuestro mejor mañana.

Petróleos Mexicanos y sus trabajadores han laborado de manera intensa,

dinámica e innovadora para aprovechar al máximo nuestra riqueza energética.

No obstante, para enfrentar con éxito los nuevos desafíos que Petróleos

Mexicanos enfrenta, la entidad paraestatal requiere de nuevos esquemas de

administración y organización y adoptar prácticas y principios administrativos que

han mostrado con éxito su eficacia en otras empresas nacionales en el mundo.

Por eso, en esta nueva Ley Orgánica se proponen cambios relevantes al marco

jurídico-corporativo que regula su integración y funcionamiento.

Ahora bien, así lo ha expresado la ciudadanía y es nuestra convicción personal, el

funcionamiento, la organización y la administración de Petróleos Mexicanos deben

plantearse a la luz de nuestro marco constitucional. Por ello, cualquier reforma de

las disposiciones que regulan a dicho organismo descentralizado deben partir de

las premisas fundamentales contenidas en la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos.

Los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos reservan al Estado en forma exclusiva, entre otras, las áreas

estratégicas del petróleo y demás hidrocarburos, así como la petroquímica básica.

Al dejar intocable el artículo 27 y demás disposiciones constitucionales relativas al

petróleo y los hidrocarburos, mi gobierno garantiza que se cumpla la exigencia

mayor de los ciudadanos: con la reforma, Petróleos Mexicanos no se privatiza, y

no sólo eso, sino que se fortalece de manera significativa.


77

En este contexto, el Poder Ejecutivo Federal a mi cargo busca respetar

cabalmente los lineamientos constitucionales mencionados y promover un marco

jurídico moderno y adecuado para Petróleos Mexicanos, persiguiendo tres

objetivos principales:

4. Fortalecer el régimen de gobierno corporativo en la paraestatal;

5. Regular sus esquemas de operación y ampliar las posibilidades y alcances

de su actuación, para hacerla más eficiente, y

6. Reforzar y diversificar los mecanismos de control y supervisión.

En primer término, el proyecto de reforma que se presenta al Congreso de la

Unión, retoma la estructura y organización actual de Petróleos Mexicanos como un

organismo descentralizado, con las características que son propias de este tipo de

entidades paraestatales y, en congruencia con el artículo 90 de la Constitución, se

refuerzan las facultades de su Consejo de Administración, se transforma su

integración para incluir a consejeros profesionales y se establece un régimen de

responsabilidades especial.

Cabe recordar que el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal permite que los organismos descentralizados adopten cualquier estructura

legal, es decir, el legislador cuenta con libertad de configuración para determinar la

estructura y organización más convenientes para el funcionamiento de la entidad

paraestatal.

En segundo lugar, la presente iniciativa libera el régimen de deuda para otorgar

flexibilidad en este rubro; concede de igual manera autonomía en el manejo de su

presupuesto y establece disposiciones especiales en materia de adquisiciones,

arrendamientos, servicios y obra pública necesarios para el más eficaz desarrollo

de las actividades del organismo.


78

Una propuesta que se considera significativa será la inclusión en el texto legal de

la facultad de la paraestatal para emitir los denominados bonos ciudadanos.

Se trata de un mecanismo innovador tendiente a que los mexicanos se beneficien

de manera directa del buen desempeño de Petróleos Mexicanos. Un esquema que

haga apreciar, de manera tangible, que ese invaluable recurso natural

efectivamente es patrimonio de todos y que, por tanto, el éxito en su

aprovechamiento debe llegar a cada uno de los ciudadanos.

Finalmente, el proyecto que nos ocupa busca implementar nuevos instrumentos

de control, con el fin de transparentar las actividades del organismo y someterlo a

un proceso de revisión continua que optimice sus procesos y acciones para

mejorar sus resultados.

“En síntesis, la reforma busca fortalecer a Petróleos Mexicanos.” Hemos querido

iniciar los comentarios a esta iniciativa de reforma energética presentada por el

presidente Felipe Calderón Hinojosa con esta frase, que a lo largo de toda esta

exposición de motivos encontramos en varias ocasiones. La reforma energética

pretende fortalecer a Pemex, pero no busca hacer un cambio radical, sino por el

contrario pretende hacer cambios que beneficien al partido en el poder y a todos

aquellos que se identifican con uno u otro funcionario que les puede dar algún

contrato a beneficio del crecimiento de su patrimonio en particular.

CONTENIDO DE LA INICIATIVA

El proyecto de la nueva Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos se compone de seis

capítulos dedicados a las disposiciones generales; la organización de Petróleos

Mexicanos; responsabilidades; régimen especial de operación; informes

específicos y disposición final.


79

Los capítulos II y IV a su vez se integran con distintas secciones. El capítulo II

abarca las secciones de disposiciones generales; del Consejo de Administración

de Petróleos Mexicanos; de los comités; del director general de Petróleos

Mexicanos y de la vigilancia de éste. Por su parte el capítulo IV abarca la sección

I, con los apartados A relativo a deuda, y B de los bonos ciudadanos; la sección II

que se refiere a presupuesto, así como y sección III sobre adquisiciones,

arrendamientos, servicios y obras públicas.

En suma el proyecto de Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos contiene cuarenta y

nueve artículos y un régimen transitorio de once artículos.

En cuanto al contenido de la iniciativa, se le han añadido algunas cuestiones que

no contenía la ley anterior, como decía en el comentario inicial se pretende tener

un mejor control sobre PEMEX, en beneficio de aquellos que obtienen ganancias y

privilegios económicos derivados del manejo de la empresa paraestatal.

I. Disposiciones generales

En el primer capítulo de la Ley se indica el objeto de la misma y se establece que

Petróleos Mexicanos y los organismos subsidiarios que se constituyan se

sujetarán a la Ley Orgánica que los regula y, en lo no previsto, a las demás

disposiciones aplicables. Con ello se busca que Petróleos Mexicanos goce de la

mayor autonomía posible a través de las normas específicas contenidas en el

ordenamiento que lo rige, sin perjuicio de que, como organismo descentralizado

de la Administración Pública Federal, le sean aplicables los demás ordenamientos

que regulan a cualquier entidad paraestatal, tales como la Ley Federal de las

Entidades Paraestatales, la Ley General de Deuda Pública, entre otros. Aunado a

lo anterior, no se hace referencia específica a cada uno de los organismos

subsidiarios de Petróleos Mexicanos, sino que se deja en manos del órgano de

dirección de la entidad paraestatal la facultad de determinar su estructura

organizacional y operativa. Esta situación representa un cambio importante


80

respecto del régimen actual. Se estima que atendiendo a las circunstancias

especiales de las actividades que realiza Petróleos Mexicanos y a las

características del gobierno corporativo que se busca implementar, es conveniente

que cuente con flexibilidad para disponer la estructura y organización operativa

que requiera, lo que incluye la decisión en cuanto a los organismos subsidiarios

necesarios para llevar a cabo dichas actividades.

Para tal efecto, se faculta al Consejo de Administración para proponer al Ejecutivo

Federal la creación de organismos subsidiarios, cuya naturaleza será de

organismos descentralizados y que deberán realizar actividades inherentes al área

estratégica del petróleo; todo ello de conformidad con el texto constitucional que

dispone que dicha actividad se lleve a cabo por organismos descentralizados.

En relación a este apartado de disposiciones generales, podemos decir, que es en

este punto donde se establece y se le dan facultades específicas al consejo de

administración para que a discreción de ellos (PEMEX) y del gobierno federal se

pueda crear todo tipo de organismo descentralizado para trabajar en pro de la

paraestatal. Al menos eso dice en el papel. Obviamente esta disposición está

sujeta a lo que marca el texto constitucional (artículo 27).

II. De la organización de Petróleos Mexicanos

Este capítulo es fundamental para la reforma integral de Petróleos Mexicanos que

se somete a consideración del Congreso de la Unión, pues es la base que

permitirá al organismo actuar con mayor eficiencia, responsabilidad, control y

transparencia. La nueva estructura de gobierno corporativo será el eje central de

la renovación de la entidad, ya que de su correcto funcionamiento dependerá la

implementación exitosa de las demás medidas propuestas.

El objetivo principal es que Petróleos Mexicanos se acerque a las mejores

prácticas de gobierno corporativo a nivel internacional, con el fin de que la


81

conducción de sus actividades se oriente hacia resultados eficaces, sostenibles y,

sobre todo, medibles, revisables y verificables. La información y el proceso

transparente de toma de decisiones serán la piedra angular de esta innovación de

gestión administrativa.

Esto viene a tomar un carisma privatizador, si tomamos en cuenta la frase de

objetivo principal y por ende a la obtención de resultadosemedibles, revisables y

verificables. Cabe añadir aquí, cual es el trasfondo real de la privatización de

PEMEX, porque tanto interés de las compañías extranjeras para invertir o brindar

servicios a la paraestatal; y también, mencionar que intereses obtendrían no solo

el ejecutivo federal, sino inclusive los partidos políticos con la privatización de

Petróleos Mexicanos.

A. Del Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos

En este contexto, respetando la integración actual del Consejo de Administración

en cuanto al número de representantes del Estado y del Sindicato de Trabajadores

Petroleros de la República Mexicana, se propone la incorporación de cuatro

consejeros profesionales designados por el Ejecutivo Federal. La actuación de los

consejeros profesionales será fundamental para dar un valor agregado a las

decisiones del Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos, toda vez que

se conducirán con absoluta autonomía e independencia en la toma de sus

determinaciones, tal como sucede, por ejemplo, en la Comisión Federal de

Competencia y otros órganos de gestión autónoma en la administración pública.

Para lograr este propósito, los consejeros profesionales tendrán acceso a toda la

información relevante de la paraestatal que requieran para el ejercicio de sus

funciones y contarán con un equipo de colaboradores para apoyarlos en sus

tareas. Además, se establecerá un comité especial para fijar su remuneración, así

como responsabilidades específicas y, aún más importante, se garantiza su

permanencia en el cargo por un periodo determinado, señalando las causas

particulares por las que podrán ser removidos.


82

La designación de estos consejeros será escalonada, como la que existe

actualmente para otros órganos colegiados que gozan de autonomía en distintos

Poderes de la Unión. De esta manera, los periodos de ejercicio de los consejeros

de ocho años trascenderán cualquier administración del Ejecutivo Federal. Los

consejeros profesionales podrán ser nombrados por un periodo adicional y no

contarán con suplentes.

Aunado a lo anterior y para garantizar la preparación y profesionalismo de los

individuos que ocupen estos cargos, se fijan, además de impedimentos

específicos, ciertos requisitos mínimos que deben cubrir, tales como ser

mexicanos por nacimiento, contar con estudios profesionales y haberse

desempeñado de manera destacada en su profesión o trabajo.

Dos de los consejeros profesionales que se proponen trabajarán de tiempo

completo en la paraestatal, por lo tanto, se considerarán como representantes del

Estado y no podrán ejercer o desempeñar otro empleo, cargo o comisión de

naturaleza pública o privada, salvo las actividades docentes o de investigación.

Los otros dos consejeros serán de tiempo parcial, es decir, realizarán sus

funciones de consejeros externos, con independencia de las demás actividades

que en lo particular realicen.

Ahora bien, la relevancia del trabajo que realizarán los consejeros profesionales

radica en el peso específico que se le conferirá a su voto dentro de las decisiones

del Consejo de Administración. Cualquier determinación que adopte el órgano

colegiado requerirá del voto favorable de al menos dos consejeros profesionales.

De lo contrario, el asunto deberá posponerse por única ocasión a la siguiente

sesión, en la que tendrá que aprobarse por mayoría simple. Adicionalmente, los

consejeros deberán sustentar su voto y se establecerá en el reglamento de la Ley

las normas para la difusión de los acuerdos y votos. Este mecanismo de control,


83

sin lugar a dudas, fortalecerá, transparentará y dará legitimidad al proceso de

toma de decisiones de Petróleos Mexicanos, permitiendo una mejor rendición de

cuentas y la adopción de políticas bien informadas. A propósito del funcionamiento

del Consejo de Administración, éste sesionará y deliberará sus asuntos en forma

colegiada, requiriendo la presencia de al menos ocho de sus miembros y siempre

que la mayoría de los asistentes sean de los representantes del Estado. Deberá

sesionar en forma bimestral de manera ordinaria, además de que podrá hacerlo de

forma extraordinaria cuando sea necesario.

Es importante señalar que esta fórmula de integración y funcionamiento del

máximo órgano de dirección de Petróleos Mexicanos respeta los lineamientos

constitucionales mencionados con anterioridad. Como puede apreciarse, la

propiedad y el control del organismo quedan en manos de la Nación, en razón de

que la mayoría de los miembros del Consejo de Administración son

representantes del Estado.

En otro rubro y como se señaló, todos los miembros del Consejo de

Administración podrán ser removidos por actualizar alguno de los supuestos

expresamente previstos en la Ley. Ello es relevante de manera especial

tratándose de los consejeros profesionales, situación que contribuirá a garantizar

su permanencia en el cargo y lograr un desempeño autónomo e independiente.

El propio Consejo de Administración, conocerá, a solicitud de cuando menos dos

de sus miembros fórmula ideada para que al menos dos consejeros profesionales

puedan hacerlo de los procedimientos de remoción de sus integrantes. Una vez

sustanciado el procedimiento ante el propio Consejo, se dará vista del dictamen

correspondiente al órgano que haya designado al consejero de que se trate

Presidente de la República o el Sindicato de Trabajadores Petroleros de la

República Mexicana a fin de que, respetando el principio de que quien tiene la

facultad para designar también tiene la de remover.


84

En apego al texto constitucional, en el procedimiento mencionado se respetará,

desde luego, la garantía de audiencia del consejero investigado, concediéndosele

oportunidad de aportar los elementos que considere necesarios para mantenerse

en su cargo.

A diferencia de la Ley Orgánica vigente, la presente iniciativa desarrolla con

mucho mayor detalle la competencia sustantiva del Consejo de Administración;

destaca la conducción central y dirección estratégica de Petróleos Mexicanos,

quedando a su cargo, por ejemplo, la programación, coordinación y evaluación

estratégica institucional de sus actividades y las de sus organismos subsidiarios.

Asimismo, se fortalecen algunas de las facultades del Consejo de Administración

en relación a los organismos subsidiarios que se creen, sin perjuicio de su

autonomía de gestión, y se otorgan atribuciones especiales en materia de deuda,

presupuesto y adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras, entre otros.

Finalmente, para apoyar las labores del Consejo de Administración se prevé la

posibilidad de creación de cuantos comités técnicos requiera. No obstante, el

órgano deberá contar, invariablemente, con el Comité de Transparencia y

Auditoría, el Comité de Estrategia e Inversiones y el Comité de Remuneraciones.

El Comité de Transparencia y Auditoría, en materia de transparencia, propondrá al

Consejo de Administración los criterios para determinar la información que se

considerará relevante sobre Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios,

al igual que las normas para su divulgación y, siguiendo las mejores prácticas,

verificará su cumplimiento.

Asimismo, vigilará que se rindan los informes que la Ley obliga a Petróleos

Mexicanos.

En materia de auditoría, dicho comité tendrá, entre otras funciones, las de dar

seguimiento y evaluar el desempeño financiero y operativo general y por funciones


85

de Petróleos Mexicanos, labor fundamental dentro de cualquier organización

corporativa; designar al auditor externo; proponer disposiciones en materia de

obras públicas, adquisiciones, arrendamientos y prestación de servicios y

enajenación de bienes, así como emitir opinión sobre la cuantificación de las

reservas de hidrocarburos.

Por la relevancia de las funciones descritas, este Comité estará integrado por tres

consejeros profesionales, dos de los cuales deberán ser de tiempo parcial.

De esta forma será ineludible que, por una parte, las decisiones que adopte el

Consejo de Administración se apoyen en la información, experiencia e

imparcialidad de los consejeros profesionales, lo que dará un mayor valor

agregado a sus determinaciones y, por la otra, que exista un control y supervisión

efectivos sobre las decisiones y políticas adoptadas por ese máximo órgano.

El Comité de Estrategia e Inversiones tendrán por función principal analizar el plan

estratégico y el portafolio de inversiones de Petróleos Mexicanos y sus

organismos subsidiarios. Por su parte, el Comité de Remuneraciones asumirá la

tarea de proponer al Consejo de Administración las remuneraciones del Director

General y de los funcionarios de los tres niveles inmediatos inferiores a aquél,

tomando en consideración el otorgamiento de incentivos con base en el

desempeño y resultados medibles. Ambos comités serán presididos por un

consejero profesional.

B. Del Director General de Petróleos Mexicanos

El Director General es el órgano superior de dirección de Petróleos Mexicanos.

Esta iniciativa busca consolidar las funciones que hasta la fecha tiene

encomendadas dicho servidor público, por lo que son desarrolladas ampliamente.


86

El Director General se sujetará para su designación y operación a las normas

aplicables de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y a las especiales

contenidas en el presente proyecto.

El puesto de Director General recae en: Jesús Reyes-Heroles G.G.

Director General de Petróleos Mexicanos desde diciembre del 2006.

Economista del Instituto Tecnológico Autónomo de México (1976), y con estudios

de derecho en la UNAM. Doctor en Economía por el Instituto Tecnológico de

Massachusetts (MIT) en 1980. Durante su carrera profesional ha combinado la

práctica privada con el servicio público.

C. De la vigilancia de Petróleos Mexicanos

La vigilancia, control y supervisión de cualquier entidad paraestatal es un factor

fundamental para que el esquema de gobierno corporativo funcione de manera

adecuada y responsable. Constituye además un elemento central en la generación

de confianza y certidumbre en relación con las actividades y desempeño de sus

órganos de dirección y administración.

Por estas razones, se plantea, por una parte, reforzar los mecanismos de control y

vigilancia con que actualmente cuenta Petróleos Mexicanos y, por otra, incluir

nuevos esquemas que contribuyan a la rendición de cuentas oportuna y eficaz de

la paraestatal, en beneficio de todos los mexicanos.

Petróleos Mexicanos contará con un Comisario designado por el Ejecutivo

Federal. Sus funciones principales serán rendir al Ejecutivo Federal un informe

respecto de la veracidad, suficiencia y racionabilidad de la información presentada

y procesada por el Consejo de Administración, así como representar los intereses

de los tenedores de los bonos ciudadanos.


87

Por otra parte, habrá el Comité de Transparencia y Auditoría al que se ha hecho

referencia. Todo lo anterior, sin perjuicio de las facultades que actualmente tiene la

Secretaría de la Función Pública y el Órgano Interno de Control de la paraestatal

para verificar la legalidad en la actuación de los servidores públicos y, en su caso,

iniciar los procedimientos administrativos de responsabilidad.

A este respecto cabe destacar que las tareas de la Secretaría de la Función

Pública y del Órgano Interno de Control se circunscribirán a verificar el

cumplimiento de la normativa aplicable y demás funciones que correspondan no

vinculadas a la revisión del desempeño de Petróleos Mexicanos, o de las metas,

objetivos, programas y controles de sus unidades.

Como puede observarse, Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios

estarán permanentemente supervisados y vigilados por distintas instancias, lo que

abonará en la objetividad e imparcialidad en los procesos de control y en la

adecuada rendición de cuentas.

En este punto, nos preguntamos si antes PEMEX no tenía una clara y bien

estructurada rendición de cuentas. O como ha sucedido desde inicios de su

gestión se le considera a PEMEX como una caja chica del gobierno federal para

uso y beneficio propio, sin tener que rendir cuentas claras a los mexicanos.

III. De las responsabilidades

Un gobierno corporativo eficiente y funcional debe prever de manera clara y

precisa cuáles son las responsabilidades de su órgano superior de administración,

a efecto de garantizar una gestión desinteresada, comprometida y transparente.

En este sentido, el régimen de responsabilidades de los integrantes del Consejo

de Administración obedece a la doble necesidad de adoptar prácticas aceptadas


88

comúnmente en materia de gobierno corporativo y a garantizar su funcionamiento

de manera adecuada. En ese sentido, la iniciativa establece un régimen que

impone obligaciones específicas a los miembros del Consejo de Administración,

acordes con las responsabilidades propias de los esquemas de gobierno

corporativo más avanzados.

Respecto de este apartado deben quedar claras varias situaciones, en primer

término, por la naturaleza propia de los consejeros profesionales de tiempo

parcial, quienes no estarán sustraídos de sus actividades particulares, únicamente

se sujetarán al capítulo de responsabilidades que se incorpora en la presente

iniciativa de Ley, en su carácter de miembros del Consejo de Administración.

El hecho de que los consejeros profesionales de tiempo parcial sólo estén sujetos

al régimen de responsabilidades previsto en la nueva Ley Orgánica de Petróleos

Mexicanos no contraría para que, en caso de cometer algún ilícito, se sigan las

vías jurídicas que correspondan.

En cuanto a los demás miembros del Consejo de Administración cabría decir que

éstos, por tener tal carácter, estarían sujetos en el ejercicio de esa función al

régimen de responsabilidades de la nueva Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos,

sin perjuicio de la aplicación de cualquier otro régimen aplicable, como lo podría

ser el de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores

Públicos.

Respecto de los consejeros profesionales de tiempo completo, cobran vigencia los

mismos motivos en cuanto a su régimen de responsabilidades que el de los

representantes de la Administración Pública Federal, toda vez que dichos

consejeros estarán de tiempo completo en Petróleos Mexicanos y no podrán

desempeñar ningún otro cargo, empleo o comisión, de cualquier naturaleza

pública o privada, salvo actividades docentes y de investigación, por lo que

además de estar sujetos al régimen de la propia Ley Orgánica, también les


89

resultará aplicable la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los

Servidores Públicos.

El régimen de responsabilidades específico de los miembros del Consejo de

Administración está encaminado a la determinación de los daños y perjuicios que

llegaren a causar por su actuación.

Por lo que se refiere al Director General, éste seguirá estando sujeto, como hasta

hoy, a la normas en materia de responsabilidades de los servidores públicos.

IV. Régimen especial de operación de Petróleos Mexicanos

Las características y necesidades específicas de Petróleos Mexicanos exigen que,

en paralelo a las medidas de gobierno corporativo, se establezcan disposiciones

especiales que le permitan fortalecer su autonomía de gestión y técnica,

indispensable para el cumplimiento óptimo de sus objetivos y funciones.

Si bien Petróleos Mexicanos es un organismo descentralizado de la

Administración Pública Federal, lo cierto es que las medidas de control y la

regulación aplicables al resto de las entidades paraestatales no resultan idóneas

para la operación de una entidad que exige un manejo específico.

Como ya se señaló, es impostergable reconocer al organismo descentralizado su

carácter de entidad productiva, industrial y comercial que se ve sujeta, por lo que

respecta al ámbito internacional, a la competencia de entidades o empresas

extranjeras. En el ámbito interno, su mandato debe ser claro: crear valor

económico a favor de la Nación.

Por tanto, es necesario introducir un nuevo marco jurídico aplicable a Petróleos

Mexicanos y sus organismos subsidiarios en materias de deuda, presupuesto y

adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas.


90

Ahora bien, es innegable que esta transformación debe ser gradual por varias

razones, entre las que destacan: a) el tiempo que requiere la consolidación del

marco jurídico e institucional para la regulación de Petróleos Mexicanos y sus

organismos subsidiarios; b) la construcción y entrada total en operación de la

nueva estructura de gobierno corporativo de la paraestatal, y c) el peso específico

que la paraestatal representa en las finanzas públicas de la Federación, de los

Estados y de los Municipios.

Para responder a esta necesidad, la iniciativa prevé un régimen transitorio por el

que algunas de las flexibilidades apuntadas en el párrafo anterior se otorgarán al

organismo, en la medida en que se cumplan ciertas metas y se asegure el éxito

del gobierno corporativo plasmado en la iniciativa de Ley que se presenta.

Qué es lo que propone Pemex en relación a su forma de operar:

Las medidas de control y la regulación aplicables al resto de las entidades

paraestatales no resultan idóneas para la operación de una empresa petrolera que

exige un manejo específico. Dado que resulta impostergable reconocer al

organismo descentralizado su carácter de entidad productiva, industrial y

comercial que se ve sujeta, se propone un régimen especial de operación que le

dé a la empresa flexibilidad en cuestiones como:

• Deuda

• Financiamiento

• Presupuesto

• Adquisiciones, Arrendamientos, Servicios y Obra Pública

A. Deuda


91

El régimen actual de deuda de Petróleos Mexicanos sujeta a dicho organismo a

controles estrictos y a múltiples autorizaciones por parte de la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público. Esta situación ocasiona que la contratación y

administración de su deuda no sea oportuna ni eficiente.

Por estos motivos, la presente iniciativa busca liberar a la paraestatal de los

trámites o autorizaciones intermedios ante la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público para que en uso de su autonomía de gestión y en congruencia con el

régimen de gobierno corporativo que se implementará, adopte las decisiones en

esta materia que más beneficien al organismo y al país en general.

En este contexto, se plantea que Petróleos Mexicanos proponga a la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público y que ésta apruebe, lineamientos específicos respecto

de las características de su endeudamiento, de acuerdo con la estrategia de

financiamiento del Gobierno Federal.

Adicionalmente, se establece que el organismo descentralizado envíe a la

dependencia mencionada sus propuestas de financiamiento para su inclusión en

el Programa Financiero, elaborado conforme a la Ley General de Deuda Pública,

sujetándose al techo global anual de financiamiento autorizado por el Congreso de

la Unión. La propuesta es que la entidad pueda realizar las negociaciones y

gestiones necesarias para acudir al mercado externo de dinero y capitales y

contrate los financiamientos y las obligaciones constitutivas de deuda que

requiera, sin la autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y sólo

con la obligación de registrar tales operaciones ante esa dependencia.

Es importante mencionar que se reserva a la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público la facultad de ordenar que no se realice la operación de que se trate en

caso de que pudiera perjudicar gravemente la estabilidad de los mercados

financieros; incrementar el costo de financiamiento del sector público, o bien

reducir las fuentes de financiamiento del mismo.


92

Todas las medidas señaladas harán que una de las entidades paraestatales más

importantes de nuestro país pueda enfrentar de manera eficiente sus obligaciones

y compromisos y, además, permitirá conocer la verdadera situación financiera de


El régimen actual de deuda de Petróleos Mexicanos sujeta a la empresa a

múltiples autorizaciones por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Esta situación ocasiona que la contratación y administración de su deuda no sea

oportuna ni eficiente. La presente iniciativa busca liberar a la paraestatal de los

trámites o autorizaciones intermedios ante la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público para que, en uso de su autonomía de gestión, y en congruencia con el

régimen de gobierno corporativo que se implementará, adopte las decisiones en

esta materia que más beneficien al organismo y al país en general. Al cierre del

2007, la deuda neta de PEMEX ascendió a 329 mil 881 millones de pesos, 65 mil

millones menos que el año previo.

B. De los bonos ciudadanos

Como se señaló al inicio del presente documento, una innovación importante de

esta propuesta consiste en la posibilidad de que Petróleos Mexicanos emita bonos

ciudadanos. La idea fundamental de estos títulos es acercar a los mexicanos, de

manera tangible, los beneficios del buen desempeño de dicho órgano

descentralizado; en ese sentido, han sido concebidos como títulos de crédito que

otorgarán a sus tenedores una contraprestación vinculada al mismo.

En estricto apego al marco constitucional, es necesario advertir de manera

expresa que estos títulos no otorgarán derechos patrimoniales ni corporativos

sobre Petróleos Mexicanos, por lo que la propiedad y control del organismo no se

verán comprometidos en forma alguna, ni se afectaran el dominio o explotación

del petróleo. Lo que propone el Ejecutivo Federal es que los bonos estén a


93

disposición de la población en general y puedan ser adquiridos por personas

físicas mexicanas, directamente o a través de las administradoras de fondos para

el retiro, fondos de pensiones y sociedades de inversión, así como por otros

intermediarios financieros, en este último caso, exclusivamente para el propósito

de que sirvan de formadores de mercado.

La autoridad competente establecerá las medidas necesarias para fomentar que

las administradoras de fondos consideren los bonos en sus carteras, a efecto de

hacer llegar sus beneficios a los trabajadores mexicanos; asimismo, emitirá la

normativa, las condiciones y los límites necesarios para evitar la concentración o

acaparamiento de los mismos.

Es necesario puntualizar que, a diferencia de títulos de deuda tradicionales que

estipulan un rendimiento a través de determinadas tasas de interés, se busca que

el rendimiento de los bonos esté asociado al comportamiento económico y al

desempeño de la entidad paraestatal en las modalidades que determine cada

emisión. En ese sentido, la iniciativa regula la emisión de bonos ciudadanos de tal

manera que permitan tener referencia sobre el comportamiento del valor

económico real de Petróleos Mexicanos, es decir, dichos títulos tienen también por

finalidad servir como termómetro de la actividad y buen desempeño de la

paraestatal.

Para decirlo con claridad: el bono ciudadano es un instrumento para que los

mexicanos se beneficien, de manera más directa, del desempeño de Petróleos

Mexicanos, pero a la vez beneficia al organismo, no sólo proveyéndole un nuevo

medio de financiamiento, sino un instrumento para transparentar y hacer eficiente

a la entidad paraestatal. De esta manera, los bonos ciudadanos permitirán que los

mexicanos sepamos el estado real de la gestión de Petróleos Mexicanos, del buen

desempeño de sus actividades y, sobre todo, del valor económico que tiene.


94

Por otra parte, se propone que el Comisario del organismo actúe a la vez como

representante de los intereses de los tenedores de los bonos ciudadanos y, al

efecto, tendrá a su cargo la compilación y difusión oportuna de la información

sobre el estado general que guarde Petróleos Mexicanos.

En realidad la importancia de los bonos ciudadanos los podemos describir, desde

la siguiente perspectiva:

• Se trata de un mecanismo innovador tendiente a que los mexicanos se

beneficien de manera directa del buen desempeño de Petróleos Mexicanos

y, al mismo tiempo, supervisen más de cerca de la paraestatal.

• Los bonos ayudarían a crear un sistema más efectivo de rendición de

cuentas al estar los tenedores directamente interesados en su inversión a

través de estos bonos.

• Para velar por ello, se contará con un Comisario designado por el Ejecutivo

Federal. Sus funciones principales serán:

• Rendir al Ejecutivo Federal un informe respecto de la veracidad, suficiencia

y racionabilidad de la información presentada.

• Representar los intereses de los tenedores de los bonos ciudadanos.

C. Presupuesto

Respecto del régimen en materia de presupuesto de Petróleos Mexicanos, la

iniciativa incorpora reglas que resultan fundamentales para que pueda administrar

sus recursos y erogarlos de manera oportuna en atención a sus necesidades, con

base en lo que sus órganos de dirección y administración determinen. Ejemplo de

ello es la autonomía que se le otorga para disponer de los excedentes de ingresos


95

propios que genere, así como para aprobar adecuaciones a su presupuesto, sin

requerir de autorización por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,

siempre que cumpla con su meta de balance financiero y no se incremente el

presupuesto regular de servicios personales.

Estos dos requisitos se consideran fundamentales para condicionar el ejercicio de

tal autonomía; de esta manera la paraestatal asumirá un compromiso de actuar

con base en resultados, pues de lo contrario, las medidas tendientes a optimizar

su operación se traducirían en incentivos perversos.

D. Adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas

Por lo que se refiere a las adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras

públicas, se propone un régimen mixto que pretende distinguir a las actividades

sustantivas de carácter productivo a cargo de la entidad paraestatal y sus

organismos subsidiarios, en términos de los artículos 3o., 4o. y 4o. A de la Ley

Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, de las que

no lo sean, de tal forma que las primeras queden exceptuadas de la aplicación de

las leyes de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y de

Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, mas no las segundas.

Lo anterior es así porque Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios,

para la realización de las actividades sustantivas de carácter productivo referidas

en los preceptos antes indicados, requieren de normas específicas que atiendan a

las particularidades de las contrataciones o adquisiciones que realice; sin

embargo, como cualquier otra entidad paraestatal lleva a cabo contrataciones o

adquisiciones en rubros que no son inherentes a dichas actividades, como lo

sería, por ejemplo, la adquisición de materiales de oficina, construcción y

mantenimiento de hospitales, escuelas, oficinas, entre otras, supuesto en el cual

deben aplicarse en sus términos las leyes Obras Públicas y Servicios


96

Relacionados con las Mismas y de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del

Sector Público.

En el caso de las contrataciones, adquisiciones o arrendamientos relativos a las

actividades sustantivas de carácter productivo a cargo de Petróleos Mexicanos,

corresponderá a su Consejo de Administración, previa opinión del Comité de

Transparencia y Auditoría, aprobar las disposiciones que considere, en estricto

apego a las bases indicadas en el artículo 134 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, con base en las cuales actuará el Director General.

Las disposiciones aludidas deberán considerar las bases mínimas que se prevén

en la iniciativa de Ley que se presenta ante esa Soberanía, tales como privilegiar a

la licitación pública; la integración de un comité especial; optar en igualdad de

circunstancias por el empleo de recursos humanos del país y por la utilización de

bienes o servicios de procedencia nacional, así como los principios de

transparencia y máxima publicidad.

Por otra parte, se incorporan supuestos específicos en adición a las leyes que

regulan esas materias, tratándose de adjudicaciones directas y procedimientos de

invitación restringida, con la finalidad de que Petróleos Mexicanos y sus

organismos subsidiarios cuenten con un amplio margen de actuación y

negociación que le permita afrontar sus necesidades de manera pronta pero

asegurando la optimización de sus recursos.

Entre los supuestos que se regulan destacan las contrataciones que se requieren

de forma inmediata para la prevención o remediación de derrames, emisión de

gases tóxicos o peligrosos, vertimiento irregular de hidrocarburos o cualquier otro

incidente que ponga en riesgo a los trabajadores, a la población, el medio

ambiente o las instalaciones utilizadas por Petróleos Mexicanos.


97

De suma relevancia es la previsión de una modalidad contractual que aplicará sólo

a las contrataciones que realicen Petróleos Mexicanos y sus organismos

subsidiarios para atender las particularidades de sus actividades.

Por citar un ejemplo, en un contrato para exploración y extracción no es posible

saber de antemano, aunque exista un área geográfica perfectamente definida,

cuántas y qué tan profundas habrán de ser las perforaciones, por lo que tampoco

es posible definir cuál será el precio a pagarse o el alcance total de los trabajos,

razón por la cual se incluye un artículo que permita que tanto el contenido del

contrato como su precio sean determinados en el transcurso de su ejecución, lo

que también es una práctica común a nivel internacional.

Asimismo, dichos contratos estarán sujetos al buen desempeño y generación de

resultados en la ejecución de los trabajos, de manera tal que Petróleos Mexicanos

no tenga que pagar por trabajos encomendados que resulten infructuosos, en ese

sentido se prevé un instrumento adecuado para una óptima prestación de

servicios o ejecución de obras, en beneficio de Petróleos Mexicanos y del país.

V. De los Informes específicos de Petróleos Mexicanos

La presente iniciativa no pierde de vista la necesidad ineludible de establecer un

sistema oportuno y eficiente que garantice una rendición de cuentas adecuada,

que transparente el funcionamiento y operación de Petróleos Mexicanos y, en su

caso, organismos subsidiarios.

En ese sentido, se ordena categóricamente la presentación de un informe anual

específico ante el Congreso de la Unión, que incluya información sobre la marcha

de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, la explicación y

declaración de las principales políticas y criterios contables, entre otros aspectos,

el cual deberá difundirse en la página de Internet de la paraestatal.


98

Además, se rendirán a la dependencia coordinadora de sector y por conducto de

ésta a las cámaras del Congreso de la Unión, informes trimestrales que permitan

conocer, por línea o rama de negocios, los resultados de la paraestatal, con base

en indicadores o parámetros aceptados a nivel internacional; asimismo, la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá recibir otro informe sobre el uso

del endeudamiento.

Por último, el Comisario de Petróleos Mexicanos deberá rendir un informe anual

sobre la situación operativa, programática y financiera del organismo, así como

sobre las recomendaciones que haya formulado al Consejo de Administración,

entre otros.

VI. Transitorios

Lo que se propone a esa Soberanía es que la nueva Ley Orgánica de Petróleos

Mexicanos entre en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial

de la Federación, tal como sucede con la mayoría de las leyes; asimismo, en el

régimen transitorio se establecen todas aquellas disposiciones conforme a las

cuales el organismo alcanzará, de manera gradual, su autonomía en las distintas

materias previstas en el propio ordenamiento.

Lo anterior es así porque no todas las disposiciones que otorgan autonomía a

Petróleos Mexicanos pueden entrar en vigor de inmediato, esto debe ser en forma

progresiva en razón de que la entidad debe transitar hacia la implementación del

gobierno corporativo que se plantea. A medida que dicho régimen vaya

madurando, los controles gubernamentales sobre la paraestatal disminuirán de

forma paulatina, para alcanzar, al término de la transición, una sustitución de

controles burocráticos por controles corporativos y ciudadanos.

Además, no puede pasarse por alto el hecho de que, a pesar de los grandes

esfuerzos de la sociedad y del Gobierno Federal por incrementar la recaudación


99

tributaria, aún existe una dependencia importante de los ingresos derivados de la

explotación petrolera. En otras palabras, la reforma impulsa una mayor autonomía

financiera de Petróleos Mexicanos en el manejo de sus ingresos, pero lo hace de

manera gradual de manera que los ingresos públicos de la Federación, entidades

federativas y municipios indispensables para cumplir con sus funciones se vean

afectados lo menos posible.

En este sentido, en la medida en que se optimice la operación del organismo y

exista un control adecuado, se irá flexibilizando la actuación de sus órganos de

dirección y administración para lograr los resultados deseados. Por tanto, es de

suma importancia que los incentivos estén alineados para conseguir que el

régimen de gobierno corporativo de Petróleos Mexicanos se implemente a la

brevedad, con el propósito de que pueda aplicar las normas especiales que se

prevén en la nueva Ley y su operación se vuelva más eficiente y productiva.

En este orden de ideas, la aplicación gradual de las medidas previstas en la

iniciativa de Ley se explica a continuación:

A. Entrada en vigor de la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos

Con el objeto de que existan las condiciones necesarias que contribuyan de

inmediato a fortalecer a Petróleos Mexicanos o, en su caso, a sus organismos

subsidiarios según corresponda:

1. Desde la entrada en vigor de la nueva Ley Orgánica de Petróleos

Mexicanos, una vez que se emitan las disposiciones respectivas, se

exceptuará a la entidad y a sus organismos subsidiarios de la aplicación de

las leyes de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y

de Obras Públicas y Servicios Relacionados, en lo que respecta a las

actividades sustantivas de carácter productivo a su cargo en términos de los


100

artículos 3o, 4o y 4o A, de la Ley Reglamentaria del Artículo 27

Constitucional en el Ramo del Petróleo;

2. Por la sola entrada en vigor de la nueva Ley, Petróleos Mexicanos y sus

organismos subsidiarios contarán con supuestos adicionales de excepción

a la licitación pública, para llevar a cabo contrataciones mediante

adjudicación directa o invitación restringida en materia de suma relevancia,

como por ejemplo:

a) La prevención o remediación de derrames, emisión de gases tóxicos o

peligrosos, vertimiento irregular de hidrocarburos o cualquier otro

incidente que ponga en riesgo a los trabajadores, a la población, el

medio ambiente o las instalaciones utilizadas por Petróleos Mexicanos;

b) Los servicios de evaluación de riesgos, coberturas y servicios

financieros;

c) En el caso de suministro o servicios relacionados con la instalación,

mantenimiento o conservación de equipos industriales del fabricante

original del equipo o maquinaria, a fin de mantener la garantía técnica

del mismo, o

d) Las contrataciones con el propósito de desarrollar innovaciones

tecnológicas relacionadas con el objeto de Petróleos Mexicanos y sus

organismos subsidiarios;

3. De la misma forma, Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios

podrán hacer uso de la nueva modalidad de contratos que se prevén, de

acuerdo con los cuales estarán en posibilidad de determinar, durante la

ejecución de los mismos su contenido y precio, lo que permitirá una mayor

flexibilidad de contratación con estricto apego al marco constitucional;


101

4. En materia de deuda y en forma inmediata, Petróleos Mexicanos podrá

enviar sus propuestas de financiamiento a la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público para su inclusión en el Programa Financiero, únicamente

con la obligación de sujetarse al techo global anual de financiamiento que

apruebe el Congreso de la Unión;

5. Por otra parte, se prevé que el Director General de Petróleos Mexicanos dé

aviso a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre cada operación

constitutiva de deuda pública que pretenda realizar, y que en caso de que

ésta no manifieste su oposición dentro de los diez días hábiles contados a

partir de dicho aviso, se entenderá que la operación respectiva se podrá

llevar a cabo, y

6. En materia de presupuesto, Petróleos Mexicanos podrá realizar todas las

adecuaciones presupuestarias que considere, así como emplear hasta el

10% de sus excedentes de ingresos propios o 5,000 millones de pesos, sin

la intervención de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, salvo en los

casos en que incremente el techo global de gasto o el presupuesto regular

de servicios personales o pensiones.

Lo anterior con la única condición de que no afecte, durante el año de que se trate,

sus metas de balance primario y financiero.

B. Liberalización en deuda y eliminación de restricciones

En esta etapa se libera por completo el régimen especial en materia de deuda y se

eliminan restricciones en materia de adecuaciones presupuestarias y de

disposición de excedentes de ingresos propios de Petróleos Mexicanos, de tal

suerte que éste:


102

1. Podrá realizar, sin requerir autorización de la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público, negociaciones y gestiones para acudir al mercado externo

de dinero y capitales; contratar los financiamientos externos que se

requieran y contratar obligaciones constitutivas de deuda. Una vez que

pueda contratar su deuda de manera independiente y sin autorización,

también cobrará vigencia la obligación prevista en el artículo 48, párrafo

tercero de la Ley, para que informe sobre el ejercicio de esta facultad, y

2. Realizará todas las adecuaciones presupuestarias que considere,

eliminándose la restricción en materia de pensiones, y dispondrá de hasta

el 25% de sus excedentes de ingresos propios o hasta 12,500 millones de

pesos.

Lo anterior bajo la premisa de que no afecte, durante el periodo de que se trate,

sus metas de balance primario y financiero.

La liberación y eliminación de restricciones se hará realidad en la medida que el

organismo cumpla con las metas de su plan estratégico para los dos primeros

años posteriores a la entrada en vigor de la iniciativa de Ley que se propone; haya

emitido su estatuto orgánico; estén en funcionamiento los distintos comités

previstos en la Ley, y haya garantizado la viabilidad del pago de las pensiones a

que tienen legítimo derecho sus trabajadores, asegurando la sostenibilidad de su

sistema de pensiones.

A continuación se presenta la gráfica sobre la deuda de PEMEX:


103

Fuente: PEMEX

C. Liberación de excedentes de ingresos propios

Cuando se llega al inicio de esta etapa prácticamente se ha alcanzado el régimen

especial previsto en la nueva Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos; únicamente

se van liberando, en forma gradual, los excedentes de ingresos propios de

Petróleos Mexicanos desde el 40% de los mismos hasta alcanzar el 100%, o bien

la posibilidad de que disponga de hasta de 15,000 mil millones de pesos.

En esta etapa Petróleos Mexicanos únicamente compromete metas de balance

financiero, es decir, se elimina el requerimiento de que comprometa metas de

balance primario.

La liberación tiene por contrapartida que Petróleos Mexicanos cumpla con las

metas establecidas en su plan estratégico, según el periodo de que se trate, así

como también que coloque bonos ciudadanos por el 5% del total de la deuda de

corto y largo plazos.

Una vez que sucede lo anterior puede decirse que entra plenamente en vigor el

artículo 43 de la Ley, alcanzando su ejecución plena.


104

Las anteriores etapas contribuirán a que el manejo de la deuda de la paraestatal y

la disposición de excedentes de ingresos propios se lleve a cabo de manera

responsable y gradual, sin afectar las finanzas del sector público.

En cuanto a la abrogación de la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y

Organismos Subsidiarios vigente, continuarán en vigor algunas disposiciones

específicas relacionadas con el funcionamiento y operación de los organismos

subsidiarios, hasta que el Ejecutivo Federal emita los decretos de reorganización

respectivos y determine lo conducente, con base en lo que el Consejo de

Administración le proponga. De esta manera no se afecta de forma alguna su

situación actual, ni los compromisos y obligaciones tanto en los Estados Unidos

Mexicanos como en el extranjero.

Por otra parte, se prevé que por única ocasión serán designados los cuatro

consejeros profesionales al mismo tiempo y el periodo que durarán en su encargo,

a efecto de que a partir del año 2010 inicie el escalonamiento deseado.

Asimismo, se contempla que el actual Consejo de Administración de Petróleos

Mexicanos seguirá en funciones con base en la Ley Orgánica de Petróleos

Mexicanos y Organismos Subsidiarios que se abroga, para dar continuidad a las

actividades del organismo.

Por lo demás, vale la pena señalar que la nueva la Ley Orgánica de Petróleos

Mexicanos que se propone guarda consistencia con la Ley Reglamentaria del

Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, y no pretende la sustracción de

Petróleos Mexicanos o de sus organismos subsidiarios de los diversos

ordenamientos existentes aplicables a las entidades paraestatales, excepto lo que

se ha comentado en materia de las actividades sustantivas de carácter productivo

a su cargo: sólo pretende incorporar normas por excepción a dichos

ordenamientos, acordes con sus requerimientos y necesidades, de tal forma que

constituyen el mínimo indispensable para mejorar su actuación y productividad.


105

Señor Presidente, señoras y señores legisladores:

Petróleos Mexicanos no sólo es la entidad paraestatal más grande, sino también

es la entidad emblemática del país. Durante décadas ha sido el motor fundamental

del crecimiento de nuestra economía y ha sido el sustento de nuestro desarrollo;

todos los mexicanos hemos recibido los beneficios de su actividad. Hoy es tiempo

de conjugar los esfuerzos y alcanzar los acuerdos para dotar a Petróleos

Mexicanos de las herramientas necesarias para consolidarse como una entidad

moderna y próspera que siga contribuyendo al desarrollo social y progreso de

México. Con la nueva Ley Orgánica se pretender fortalecer a Petróleos

Mexicanos, en la convicción de que fortalecer a Petróleos Mexicanos es fortalecer

a México.

Por lo anteriormente expuesto y con fundamento en el artículo 71, fracción I, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, someto a consideración

del Congreso de la Unión la siguiente iniciativa de. No creemos con todo esto que

se ha expuesto que algún día los mexicanos nos veamos beneficiados con las

reformas energéticas, incluso que mexicanos se han beneficiado en determinado

lapso de sus vidas de la actividad de Petróleos Mexicanos, eso es lo que se hace

creer a la mayoría de la población, pero en realidad no existe un beneficio tangible

para los mexicanos como ellos lo quieren mostrar con la nueva reforma

energética.


CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE PETRÓLEO.

A continuación, vamos a comentar otra ley que tiene que ver con el

funcionamiento de PEMEX, y mencionaremos un comentario que se hizo en

relación al marco normativo y legal de la paraestatal: “Las actividades que


106

desempeña PEMEX se ven, en ocasiones, obstaculizadas dado el marco legal al

que están sujetas. La autonomía de gestión permitirá que prevalezca un criterio

empresarial ajustado a los intereses de la empresa y las necesidades de la

industria petrolera, menos burocrático y más ágil” (Desde este punto de vista,

podemos entender que la presente ley pretende agilizar el funcionamiento de la

paraestatal; y hacerla más autónoma. Pero eso es solo letra muerta, porque en la

realidad esto no se ha cumplido).

LEY REGLAMENTARIA DEL ARTÍCULO 27 CONSTITUCIONAL EN EL RAMO

DEL PETRÓLEO

ARTICULO 1o.- Corresponde a la Nación el dominio directo, inalienable e

imprescriptible de todos los carburos de hidrógeno que se encuentren en el

territorio nacional incluida la plataforma continental en mantos o yacimientos,

cualquiera que sea su estado físico, incluyendo los estados intermedios, y que

componen el aceite mineral crudo, lo acompañan o se derivan de él.

En este artículo se encuentra el fundamento legal de esta ley reglamentaria, el

cual obviamente se desprende del artículo 27 Constitucional, somos de la opinión

de que estamos inundados de leyes reglamentarias que en muchas ocasiones son

obsoletas y en la mayoría de los casos es letra muerta; nuestra manera de pensar

es en el sentido de que “no es necesario que una ley sea elevada a rango

constitucional para que sea obedecida”. El problema es que somos un país que no

tiene una educación suficiente para respetar nuestras leyes, siempre estamos

tratando de evadir las mismas.

ARTICULO 2o.- Sólo la Nación podrá llevar a cabo las distintas explotaciones de

los hidrocarburos, que constituyen la industria petrolera en los términos del artículo

siguiente.


107

En esta Ley se comprende con la palabra petróleo a todos los hidrocarburos

naturales a que se refiere el artículo 1o.

Derivado de lo anterior, podemos decir que si la Nación es el titular de la

explotación y uso de los hidrocarburos (petróleo) ¿Por qué se quiere la

intervención de empresas extranjeras en la explotación del petróleo de nuestro

país?

Esta es una respuesta que aún hoy no tiene contestación.

ARTICULO 3o.- La industria petrolera abarca:

I. La exploración, la explotación, la refinación, el transporte, el almacenamiento, la



II. La exploración, la explotación, la elaboración y las ventas de primera mano del

gas, así como el transporte y el almacenamiento indispensables y necesarios para

interconectar su explotación y elaboración, y Se exceptúa del párrafo anterior el

gas asociado a los yacimientos de carbón mineral y la Ley Minera regulará su

recuperación y aprovechamiento, y Párrafo adicionado DOF 26-06-2006

III. La elaboración, el transporte, el almacenamiento, la distribución y las ventas de

primera mano de aquellos derivados del petróleo y del gas que sean susceptibles

de servir como materias primas industriales básicas y que constituyen

petroquímicos básicos, que a continuación se enumeran:

1. Etano;

2. Propano;

3. Butanos;

4. Pentanos;


108

5. Hexano;

6. Heptano;

7. Materia prima para negro de humo;

8. Naftas; y

9. Metano, cuando provenga de carburos de hidrógeno, obtenidos de

yacimientos ubicados en el territorio nacional y se utilice como materia

prima en procesos industriales petroquímicos.

Como se puede observar, en este artículo se hace una clasificación muy completa

de lo que se considera industria petrolera en México. Derivado de esto, tenemos

que incluir a los organismos subsidiarios de la paraestatal PEMEX Exploración y

Producción, Refinación, Gas y Petroquímica Básica, Petroquímica y PMI Comercio

Internacional, S.A. de C.V.

ARTICULO 4o.- La Nación llevará a cabo la exploración y la explotación del

petróleo y las demás actividades a que se refiere el artículo 3o., que se consideran

estratégicas en los términos del artículo 28, párrafo cuarto, de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, por conducto de Petróleos Mexicanos y

sus organismos subsidiarios.

Salvo lo dispuesto en el artículo 3o., el transporte, el almacenamiento y la

distribución de gas podrán ser llevados a cabo, previo permiso, por los sectores

social y privado, los que podrán construir, operar y ser propietarios de ductos,

instalaciones y equipos, en los términos de las disposiciones reglamentarias,

técnicas y de regulación que se expidan.

El transporte, el almacenamiento y la distribución de gas metano, queda incluida

en las actividades y con el régimen a que se refiere el párrafo anterior.

Cuando en la elaboración de productos petroquímicos distintos a los básicos

enumerados en la fracción III del artículo 3o. de esta Ley se obtengan, como


109

subproductos, petrolíferos o petroquímicos básicos, éstos podrán ser

aprovechados en el proceso productivo dentro de las plantas de una misma

unidad o complejo, o bien ser entregados a Petróleos Mexicanos o a sus

organismos subsidiarios, bajo contrato y en los términos de las disposiciones

administrativas que la Secretaría de Energía expida.

Las empresas que se encuentren en el supuesto a que se refiere el párrafo

anterior tendrán la obligación de dar aviso a la Secretaría de Energía, la cual

tendrá la facultad de verificar el cumplimiento de las citadas disposiciones

administrativas y, en su caso, imponer las sanciones a que se refiere el artículo 15

de esta Ley.

Este artículo, puede ser considerado, como una parte coyuntural dentro de lo que

es la explotación del petróleo e hidrocarburos que por estar dentro de las áreas

estratégicas que menciona el artículo 28 de la Constitución, corresponde a la

nación. Sin embargo, el transporte, el almacenamiento y la distribución de gas

puede ser realizados por sectores social y/o privado creemos que en este aspecto

existe una gran contradicción, pues si el gas se encuentra dentro de la parte

estratégica para su explotación, no sería necesario que se dé la producción,

construcción, propiedad y operación de los ductos a los particulares, esto debería

ser llevado a cabo por PEMEX.

ARTICULO 5o.- La Secretaría de Energía asignará a Petróleos Mexicanos los

terrenos que esta institución le solicite o que el Ejecutivo Federal considere

conveniente asignarle para fines de exploración y explotación petroleras.

El Reglamento de esta Ley establecerá los casos en que la Secretaría de Energía

podrá rehusar o cancelar las asignaciones.

En este artículo, podemos observar, que es la Secretaria de Energía la que otorga

los predios para que la paraestatal establezca sus áreas de operación.


110

De aquí se deriva el consenso que se hizo para establecer la nueva Refinería de

PEMEX en Tula.

ARTICULO 6o.- Petróleos Mexicanos podrá celebrar con personas físicas o




por los servicios que se presten o las obras que se ejecuten, porcentajes en los


Petróleos Mexicanos, los organismos subsidiarios y sus empresas podrán generar

energía eléctrica y vender sus excedentes a Comisión Federal de Electricidad

mediante convenios con las entidades mencionadas.

En el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, se someterán a

discusión, análisis, aprobación y modificación de la Cámara de Diputados los

recursos destinados a los proyectos de cogeneración de electricidad que Petróleos

Mexicanos, los organismos subsidiarios y sus empresas propongan ejecutar, los

recursos y esquemas de inversión pública con los que se pretendan llevar a cabo

dichas obras, así como la adquisición de los excedentes por parte de las

entidades.

Si este artículo señala que no se concederán porcentajes sobre el producto o

resultado de las explotaciones, porque hay tanto interés en ser concesionario de

PEMEX. ¿Cuál es el verdadero trasfondo en cuanto a la celebración de contratos

con la paraestatal? Pensamos que el beneficio real es todo el dinero que

realmente maneja la paraestatal, y de lo cual los mexicanos no estamos

verdaderamente enterados.


111

ARTICULO 7o.- El reconocimiento y la exploración superficial de los terrenos para

investigar sus posibilidades petrolíferas, requerirán únicamente permiso de la

Secretaría de Energía. Si hubiere oposición del propietario o poseedor cuando los

terrenos sean particulares, o de los representantes legales de los ejidos o

comunidades, cuando los terrenos estén afectados al régimen ejidal o comunal, la

Secretaría de Energía, oyendo a las partes, concederá el permiso mediante

reconocimiento que haga Petróleos Mexicanos de la obligación de indemnizar a

los afectados por los daños y perjuicios que pudieren causarle de acuerdo con el

peritaje que la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales practique dentro de un

plazo que no excederá de seis meses, pudiendo entregar Petróleos Mexicanos un

anticipo, en consulta con la propia Comisión. El resto del pago será finiquitado una

vez concluido el peritaje.

Este artículo, tiene gran importancia, en la medida en que establece la forma legal

en la cual, la paraestatal puede hacer la inspección formal de terrenos, donde se

presume pueda existir la sospecha de encontrar petróleo; menciona también, la

posibilidad de que exista oposición del propietario, y por supuesto que dichos

terrenos se encuentren bajo un régimen ejidal, en cuyo caso es la Secretaria de

Energía la que va a decidir sobre el particular, también contiene la forma de

indemnizar por daños y perjuicios a particulares dentro de seis meses y la forma

de realizar el pago.

ARTICULO 8o.- El Ejecutivo Federal establecerá zonas de reservas petroleras en

terrenos que por sus posibilidades petrolíferas así lo ameriten, con la finalidad de

garantizar el abastecimiento futuro del país. La incorporación de terrenos a las

reservas y su desincorporación de las mismas, serán hechas por decreto

presidencial, fundado en los dictámenes técnicos respectivos.

De nueva cuenta, se da demasiado poder al ejecutivo para disponer a diestra y

siniestra del manejo del petróleo; este tipo de mandatos debieran contar con un

control más estricto.


112

ARTICULO 9o.- La industria petrolera y las actividades a que se refiere el artículo

4o., segundo párrafo, son de la exclusiva jurisdicción federal. En consecuencia,

únicamente el Gobierno federal puede dictar las disposiciones técnicas,

reglamentarias y de regulación que las rijan.

Es obvio, que derivado de los artículos Constitucionales respectivos en este caso

el artículo 28 de nuestra Carta Magna. Todo lo relacionado con el petróleo

corresponde en todo momento relacionarlo a la Nación de nuestra Carta Magna.

Por ende, al referirnos a este tema, caemos en el ámbito federal.

ARTICULO 10.- La industria petrolera es de utilidad pública, preferente sobre

cualquier aprovechamiento de la superficie y del subsuelo de los terrenos, incluso

sobre la tenencia de los ejidos o comunidades y procederá la ocupación

provisional, la definitiva o la expropiación de los mismos, mediante la

indemnización legal, en todos los casos en que lo requieran la Nación o su

industria petrolera.

Son de utilidad pública las actividades de construcción de ductos. Petróleos

Mexicanos, sus organismos subsidiarios y las empresas de los sectores social y

privado estarán obligados a prestar a terceros el servicio de transporte y

distribución de gas por medio de ductos, en los términos y condiciones que

establezcan las disposiciones reglamentarias.

Aquí en este artículo, se nos habla lo que es la utilidad pública, y debemos decir,

que este concepto, muchas veces beneficia al Estado, sin que este deba

legalmente detentarlo. Sin embargo la última parte del artículo no tiene un sentido

bien definido; debiera estar contenido en otro artículo o párrafo.


113

ARTÍCULO 11.- El Ejecutivo Federal dictará las disposiciones relacionadas con la

vigilancia de los trabajos petroleros y las normas técnicas a que deberá estar

sujeta la explotación.

Demasiado poder suministrado al Ejecutivo en materia petrolera.

ARTICULO 12.- En lo no previsto por esta ley, se consideran mercantiles los actos

de la industria petrolera y las actividades a las que se refiere el artículo 4o.,

segundo párrafo, que se regirán por el Código de Comercio y, de modo supletorio,

por las disposiciones del Código Civil para el Distrito Federal en materia común y

para toda la República en materia federal.

Este artículo, se refiere a:

El transporte, el almacenamiento y la distribución de gas metano, así como, la

elaboración de productos petroquímicos, son considerados actos mercantiles y por

lo tanto además de ser regulados en esta ley, también estarán regulados por el

Código de Comercio y el Código Civil para el Distrito Federal.

ARTICULO 13.- Los interesados en obtener los permisos a que se refiere el

párrafo segundo del artículo 4o. de esta Ley, deberán presentar solicitud a la

Secretaría de Energía que contendrá: el nombre y domicilio del solicitante, los

servicios que desea prestar, las especificaciones técnicas del proyecto, los

programas y compromisos de inversión y, en su caso, la documentación que

acredite su capacidad financiera.

La cesión de los permisos podrá realizarse, previa autorización de la Secretaría de

Energía y siempre que el interesado reúna los requisitos para ser titular y se

comprometa a cumplir en sus términos las obligaciones previstas en dichos

permisos. En ningún caso se podrá ceder, gravar o enajenar el permiso, los


114

derechos en él conferidos o los bienes afectos a los mismos, a gobierno o estado

extranjero.

Los permisos podrán revocarse por cualquiera de las causas siguientes:

I. No ejercer los derechos conferidos durante el plazo establecido en el permiso;

II. Interrumpir sin causa justificada y autorización de la Secretaría de Energía los

servicios objeto del permiso;

III. Realizar prácticas discriminatorias en perjuicio de los usuarios, y violar los

precios y tarifas que, en su caso, llegare a fijar la autoridad competente;

IV. Ceder, gravar o transferir los permisos en contravención a lo dispuesto en esta

Ley, y

V. No cumplir con las normas oficiales mexicanas, así como con las condiciones

establecidas en el permiso.

Los permisionarios están obligados a permitir el acceso a sus instalaciones a los

verificadores de la Secretaría de Energía, así como a proporcionar a ésta toda la

información que le sea requerida para comprobar el cumplimiento de las

obligaciones a su cargo.

ARTÍCULO 14.- La regulación de las actividades a que se refiere el artículo 4o.,

segundo párrafo, y de las ventas de primera mano de gas tendrá por objeto

asegurar su suministro eficiente y comprenderá:

I. Los términos y condiciones para:


115

a) El otorgamiento, la transferencia y la revocación por incumplimiento de los

permisos;

b) Las ventas de primera mano;

c) La prestación de servicios de transporte, almacenamiento y distribución;

d) El acceso no discriminatorio y en condiciones competitivas a los servicios de

transporte, almacenamiento y distribución por medio de ductos, y

e) La presentación de información suficiente y adecuada para fines de

regulación;

II. La determinación de los precios y tarifas aplicables, cuando no existan

condiciones de competencia efectiva, a juicio de la Comisión Federal de

Competencia. Los sectores social y privado podrán solicitar a la mencionada

Comisión que se declare la existencia de condiciones competitivas;

III. El procedimiento de consulta pública para la definición de criterios de

regulación, en su caso;

IV. La inspección y vigilancia del cumplimiento de las condiciones establecidas en

los permisos y de las normas oficiales mexicanas aplicables;

V. Los procedimientos de conciliación y arbitraje para resolver las controversias

sobre la interpretación y el cumplimiento de contratos, y el procedimiento para

impugnar la negativa a celebrarlos, y

VI. Los demás instrumentos de regulación que establezcan las disposiciones

aplicables.

Este artículo señala de manera concreta todos aquellos términos y condiciones

para el transporte, el almacenamiento y la distribución de gas al cual se hacía

referencia en el artículo 4to de esta ley.


116

ARTÍCULO 15.- Las infracciones a esta ley y a sus disposiciones reglamentarias

podrán ser sancionadas con multas de 1,000 a 100,000 veces el importe del

salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, en la fecha en que se incurra

en la falta, a juicio de la autoridad competente, tomando en cuenta la importancia

de la falta.

En caso de infracción a lo dispuesto por los párrafos cuarto y quinto del artículo

4o. de esta Ley, sin perjuicio de las sanciones previstas en el párrafo anterior, el

infractor perderá en favor de Petróleos Mexicanos los subproductos petrolíferos o

petroquímicos básicos obtenidos.

Para aplicar este artículo, se seguirá el procedimiento previsto en la Ley Federal

de Procedimiento Administrativo.

Este artículo, establece las sanciones que contempla las infracciones a esta ley y

a sus respectivos reglamentos.

ARTÍCULO 16.- La aplicación de esta ley corresponde a la Secretaría de Energía,

con la participación que esté a cargo de la Comisión Reguladora de Energía, en

términos de las disposiciones reglamentarias.

Y para finalizar, se menciona cual es el organismo que hará cumplir la presente

ley.

LEY ORGÁNICA DE PETRÓLEOS MEXICANOS y ORGANISMOS

SUBSIDIARIOS.

A continuación, analizaremos también, dentro de nuestro trabajo de investigación,

todo lo relativo a: La ley de petróleos mexicanos

CONTENIDO


117

Nueva Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de noviembre de

2008.

ARTÍCULO PRIMERO. Se expide la Ley de Petróleos Mexicanos, para quedar

como sigue:

LEY DE PETRÓLEOS MEXICANOS

Capítulo I: Naturaleza, Objeto y Patrimonio

Artículo 1o.- La presente Ley es de logro público, tiene su fundamento en los

artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Este ordenamiento tiene como objeto regular la organización, el funcionamiento, el

control y la rendición de cuentas de Petróleos Mexicanos, creado por Decreto

publicado el 7 de Junio de 1938, así como fijar las bases generales aplicables a

sus organismos subsidiarios.

Petróleos Mexicanos y los organismos secundarios que se constituyan se

sujetarán, en primer término, a lo establecido en esta Ley, su Reglamento y, sólo

en lo no previsto, a las disposiciones legales que por materia corresponda.

Los organismos subsidiarios también se sujetarán a las disposiciones de los

respectivos decretos del Ejecutivo Federal.

Este artículo delimita en primer lugar el fundamento Constitucional artículos: 25,

27 y 28 con el cual debe manejarse la Paraestatal, su organización,

funcionamiento y la manera cómo debe realizar la rendición de cuentas; pero no

solo PEMEX está regulado con esta ley, también los organismos subsidiarios

PEMEX Exploración y Producción, Refinación, Gas y Petroquímica Básica,

Petroquímica y PMI Comercio Internacional, S.A. de C.V.


118

Artículo 2o.- El Estado ejecutará las actividades que le corresponden en exclusiva

en el área estratégica del petróleo, demás hidrocarburos y la petroquímica básica,

por conducto de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios de acuerdo

con la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo y

sus reglamentos.

Aquí se decreta la función que tiene el Estado Mexicano en relación a las

actividades que debe desempeñar como titular de PEMEX.

Artículo 3o.- Petróleos Mexicanos es un organismo descentralizado con fines

productivos, personalidad jurídica y patrimonio propios, con domicilio en el Distrito

Federal que tiene por objeto llevar a cabo la exploración, la explotación y las

demás actividades a que se refiere el artículo anterior, así como ejercer, conforme

a lo dispuesto en esta Ley, la conducción central y dirección estratégica de la


Petróleos Mexicanos podrá contar con organismos descentralizados subsidiarios

para llevar a cabo las actividades que abarca la industria petrolera.

Petróleos Mexicanos, sus organismos subsidiarios y sus empresas podrán

cogenerar energía eléctrica y vender sus excedentes a la Comisión Federal de

Electricidad, mediante convenios con las entidades mencionadas.

Este artículo puede ser relacionado con el artículo 4° de la Ley Reglamentaria del

artículo 27, lo único diferente que se menciona, es lo que se refiere a la función de

cogenerar energía eléctrica y poder vender el excedente Comisión Federal de

Electricidad.

Artículo 4o.- El patrimonio de Petróleos Mexicanos y de cada uno de sus

organismos subsidiarios estará constituido por los bienes, derechos y obligaciones

que hayan adquirido o se les hayan asignado o adjudicado; por los que adquieran


119

por cualquier título jurídico, ministraciones presupuestales o donaciones; así como

por los rendimientos de sus operaciones y los ingresos que reciban por cualquier

otro concepto. Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios podrán

responder solidaria o mancomunadamente por el pago de las obligaciones

nacionales e internacionales que contraigan.

Petróleos Mexicanos administrará su patrimonio con arreglo a su presupuesto y a

los programas aprobados, conforme a las disposiciones legales aplicables.

Este artículo, habla de la forma como se encuentra integrado el patrimonio de

PEMEX y sus organismos subsidiarios, y de la manera como se administrara el

mismo. Para darnos una idea del presupuesto que maneja PEMEX, diremos que

el año pasado (2008) El Presupuesto de Egresos de la Federación 2008

contemplo un gasto programable de 281 mil 409 millones 412 mil 086 pesos, más

los recursos adicionales de adecuaciones presupuestales que pudiesen generarse

durante el año, que fueron dados a la paraestatal.

Artículo 5o.- Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, de acuerdo con

sus respectivos objetos, podrán celebrar con personas físicas o morales toda

clase de actos, convenios, contratos y suscribir títulos de crédito, manteniendo en

exclusiva la propiedad y el control del Estado Mexicano sobre los hidrocarburos,

con sujeción a las disposiciones legales aplicables.

Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios estarán facultados para

realizar las operaciones relacionadas directa o indirectamente con su objeto.

Sus respectivos directores generales administrarán y representarán legalmente a

dichas entidades paraestatales con las más amplias facultades para actos de

dominio, administración, pleitos y cobranzas, incluso los que requieran poder o

cláusula especial en términos de las disposiciones aplicables; para formular

querellas en casos de delitos que sólo se pueden perseguir a petición de parte


120

afectada; otorgar perdón; para ejercitar y desistirse de acciones judiciales,

inclusive en el juicio de amparo; así como para comprometerse en árbitros y

transigir.

El Director General de Petróleos Mexicanos llevará un registro del otorgamiento y

revocación de los poderes generales y especiales que otorgue a favor de

personas ajenas al organismo. Dicho registro deberá hacerse del conocimiento de

los miembros del Consejo de Administración, para los efectos que éste considere.

Los directores generales podrán otorgar y revocar poderes generales o

especiales, pero cuando sean a favor de personas ajenas a sus organismos,

deberán informar y justificar ante el Consejo de Administración respectivo en la

siguiente sesión del mismo.

Los funcionarios inmediatos inferiores a los titulares de Petróleos Mexicanos y de

sus organismos subsidiarios también tendrán dichas facultades en los términos

apuntados, pero exclusivamente para asuntos de su competencia y para aquéllos

que les asigne o delegue su director general.

Este quinto artículo, habla de manera detallada, en relación a la actos, convenios,

contratos y suscribir títulos de crédito, que celebre la paraestatal y sus organismos

subsidiarios; pero también hace mención, a alguna de las facultades que tiene el

Director General y funcionarios inmediatos inferiores en relación con sus

actividades, obviamente dentro de la esfera de su competencia.

Capítulo II: Organización y Funcionamiento

Sección Primera. Disposiciones Generales

Artículo 6o.- El Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos determinará la

estructura organizacional y operativa para la mejor realización del objeto y

actividades del organismo en su ámbito técnico, comercial e industrial. Petróleos


121

Mexicanos contará con las unidades que requiera para el mejor cumplimiento de

su objeto, en términos de lo que disponga su Estatuto Orgánico. Los organismos

subsidiarios de Petróleos Mexicanos serán creados por el Titular del Ejecutivo

Federal, a propuesta del Consejo de Administración, y tendrán la naturaleza de

organismos descentralizados con fines productivos, de carácter técnico, industrial

y comercial, con personalidad jurídica y patrimonio propios, con el objeto de llevar

a cabo las actividades en las áreas estratégicas de la industria petrolera estatal.

Las actividades de Petróleos Mexicanos de fabricación de productos

petroquímicos distintos de la petroquímica básica también serán realizadas por

organismos subsidiarios; estos organismos podrán realizar las actividades de

transporte, almacenamiento, distribución y comercialización de los productos

señalados.

Los organismos subsidiarios funcionarán de manera coordinada, consolidando

operaciones, utilización de recursos financieros, contabilidad general e información

y rendición de cuentas, según lo acuerde el Consejo de Administración de


La estructura organizacional y operativa de Petróleos Mexicanos y de sus

organismos subsidiarios deberá atender a la optimización de los recursos

humanos, financieros y materiales; la simplificación de procesos; evitar duplicidad

de actividades; ser eficiente y transparente, así como adoptar las mejores

prácticas corporativas.

En este artículo se hace mención de manera directa la manera como el Consejo

de Administración de PEMEX estructura su organización operativa, con el fin de

tener un mejor desempeño, así como la función que tienen a su cargo los

organismos descentralizados y subsidiarios; y algo muy importante al final del

artículo es:” la optimización de los recursos humanos, financieros y materiales; la


122

simplificación de procesos; evitar duplicidad de actividades; ser eficiente y

transparente, así como adoptar las mejores prácticas corporativas”.

Artículo 7o.- Petróleos Mexicanos será encaminado y administrado por:

I. Un Consejo de Administración, y

II. Un Director General nombrado por el Ejecutivo Federal.

En el desempeño de sus funciones, el Consejo de Administración y el Director

General buscarán en todo momento la creación de valor económico, en beneficio

de la sociedad mexicana, con responsabilidad ambiental, manteniendo el control y

la conducción de la industria y procurando fortalecer la soberanía y la seguridad

energética, el mejoramiento de la productividad, la adecuada restitución de

reservas de hidrocarburos, la reducción progresiva de impactos ambientales de la

producción y consumo de hidrocarburos, la satisfacción de las necesidades

energéticas, el ahorro y uso eficiente de la energía, la mayor ejecución directa de

las actividades estratégicas a su cargo cuando así convenga al país, el impulso de

la ingeniería mexicana y el apoyo a la investigación y al desarrollo tecnológico.

Este artículo menciona una cosa importante también, lo referente a la creación del

valor económico, en beneficio de la sociedad mexicana, aun cuando nos

preguntamos: ¿De qué forma? porque como hemos visto a lo largo del desarrollo

del contenido de la reforma energética y de las críticas que se hacen a la

paraestatal, el beneficio es para los que están implicados directamente con la

paraestatal, no para la sociedad misma.

Sección Segunda: Consejos de Administración de Petróleos Mexicanos y de sus

Organismos Subsidiarios


123

Artículo 8o.- El Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos se compondrá

de quince miembros propietarios, a saber:

I. Seis representantes del Estado designados por el Ejecutivo Federal;

II. Cinco representantes del Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República

Mexicana, que deberán ser miembros activos del mismo y trabajadores de planta

de Petróleos Mexicanos, y

III. Cuatro consejeros profesionales designados por el Ejecutivo Federal, mismos

que representarán al Estado y serán servidores públicos. Para nombrar a los

consejeros profesionales, el Presidente de la República someterá sus

designaciones a la Cámara de Senadores o, en sus recesos, a la Comisión

Permanente, para su ratificación por mayoría absoluta. Si el Senado de la

República o la Comisión Permanente negaran la designación, el Ejecutivo Federal

le someterá una nueva propuesta.

En todo caso, la Cámara de Senadores o la Comisión Permanente resolverán en

un plazo improrrogable de treinta días a partir de la fecha de presentación de la

propuesta.

La falta definitiva de un Consejero Profesional será suplida por un Consejero

sustituto quien concluirá el periodo correspondiente. Los consejeros profesionales

únicamente podrán ser removidos por las causas y conforme al procedimiento

previsto en los artículos 12 y 13 de esta Ley.

Artículo 9o.- El Presidente del Consejo será el Titular de la Secretaría de Energía,

quien tendrá voto de calidad en caso de empate.

Por cada uno de los consejeros propietarios, el Ejecutivo Federal y el Sindicato de

Trabajadores Petroleros de la República Mexicana, designarán a sus respectivos


124

suplentes. Los consejeros profesionales no tendrán suplentes. A los consejeros

suplentes les resultarán aplicables las mismas disposiciones que a los

propietarios, según se trate de los representantes del Estado o de los designados

por el Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana.

Los temas presupuestales sólo podrán ser votados en el Consejo por los

consejeros representantes del Estado.

Artículo 10.- La retribución de los consejeros profesionales será la señalada en el

Presupuesto de Egresos de la Federación.

Se mencionaba, en alguna publicación, que el sueldo de estos consejeros

profesionales haciende a $ 1, 000.000 de pesos mensuales.

Artículo 11.- Los consejeros profesionales deberán reunir los siguientes requisitos:

I. Ser ciudadanos mexicanos, en pleno goce de sus derechos civiles y políticos;

II. Contar con título profesional en las áreas de derecho, economía, ingeniería,

administración pública, contaduría o materias afines a la industria energética;

III. Haberse desempeñado, durante al menos diez años en el ámbito profesional,

docente o de investigación o en actividades que proporcionen la experiencia

necesaria para desarrollar las funciones del Consejo de Administración, y

IV. No haber ocupado cargos directivos en partido político alguno, ni de elección

popular, en los últimos tres años anteriores al día de la designación.

La Secretaría de la Función Pública emitirá lineamientos sobre la afinidad para

ocupar otros empleos, cargos o comisiones, con el fin de evitar cualquier conflicto

de intereses.


125

Este artículo menciona el perfil con el que deben cumplir los consejeros

profesionales en la paraestatal, para ocupar el puesto ya mencionado.

Recordemos que entre los consejeros profesionales, tenemos a los siguientes:

• Dr. Flavio César Ruiz Alarcón

• Dr. Rogelio Gasca Neri

• Dr. Héctor Moreira Rodríguez

• C.P. José Fortunato Álvarez Enríquez

Artículo 12.- Son causas de remoción de los consejeros las siguientes:

I. La incapacidad mental o física que impida el correcto ejercicio de sus funciones

durante más de seis meses;

II. Incumplir, sin mediar causa justificada, los acuerdos del Consejo de

Administración de Petróleos Mexicanos;

III. Actuar deliberadamente en exceso o defecto de las responsabilidades que

establece esta Ley;

IV. Incumplir con algún requisito de los que la Ley señala para ser miembro del

Consejo de Administración o que les sobrevenga algún impedimento;

V. Utilizar, en beneficio propio o de cualquier tercero, la información de que

disponga con motivo del ejercicio de sus funciones o divulgarla en contravención a

las disposiciones aplicables;

VI. Incurrir en las causas de responsabilidad a que se refiere esta Ley;


126

VII. Someter, con conocimiento de causa, información falsa a consideración del

Consejo de Administración;

VIII. No excusarse de conocer y votar los asuntos en que tengan conflicto de

interés;

IX. Ausentarse de sus funciones sin motivo o causa justificada a juicio del Consejo

de Administración, en el caso de los Consejeros Profesionales;

X. Haber sido condenado por delito doloso que amerite pena corporal, y

XI. Adquirir otra nacionalidad. Sin perjuicio de lo anterior, el Ejecutivo Federal y el

Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana podrán sustituir

libremente a sus representantes en el Consejo de Administración, con excepción

de los consejeros profesionales.

Este artículo menciona las causales para poder remover a un consejero

profesional .Llama nuestra atención en particular, las causales: III, V y VII. La

fracción III llama más la atención porque, como se podría medir el exceso o

defecto de una responsabilidad en el actuar, desde este punto de vista quedaran

expuestos los consejeros a la discrecionalidad del Consejo de administración de

PEMEX. En cuanto a las fracciones V y VII, se pueden relacionar, puesto que en

ambos casos se habla del manejo de información para beneficio en el caso de la

fracción V y en el segundo caso fracción VII manejar información falsa; tomando

en cuenta lo anterior, en la práctica de sus funciones, los consejeros deben tener

una conducta intachable. Todo lo anterior acorde con un “excelente sueldo”.

Artículo 13.- A solicitud de cuando menos dos de sus miembros, el Consejo de

Administración conocerá y dictaminará sobre las causas de remoción a que se

refiere el artículo anterior, con base en los elementos que se le presenten para tal

efecto.


127

El Consejo de Administración decidirá, previa garantía de audiencia, sobre la

procedencia de la remoción mediante el voto de la mayoría de sus miembros.

El dictamen de remoción y los documentos que lo sustenten, así como los

elementos de defensa aportados por el consejero de que se trate, serán enviados

al Presidente de la República o al Sindicato de Trabajadores Petroleros de la

República Mexicana, según corresponda, para que resuelvan en definitiva.

En este artículo se establece claramente la manera como el Consejo de

Administración conoce y en qué causales puede remover a uno de los consejeros,

obviamente basándose en la garantía de audiencia y el voto de la mayoría de los

miembros; así como, la obligación de avisar al Presidente de la República y al

Sindicato de PEMEX. Todo lo anterior, con estricto apego a la ley.

Artículo 14.- El periodo de los consejeros profesionales será de seis años, con

posibilidad de ser designados nuevamente sólo para un periodo igual. Los

consejeros profesionales que cubran las vacantes que se produzcan antes de la

terminación del periodo respectivo, durarán sólo el tiempo que le faltare al

sustituido, pudiendo ser designados nuevamente, por única ocasión, por un

periodo de seis años más.

Este artículo, hace referencia a la duración del periodo laboral de los consejeros y

su posibilidad de ser reelegidos nuevamente. En caso de que sean reelegidos,

desempeñaran su cargo 6 años más (si han realizado una excelente labor en su

puesto es decir, 12 años en el cargo; puede decirse que ocupan periodos de tipo

presidencial).

Artículo 15.- El Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos, deliberará en

forma colegiada y decidirá sus asuntos por mayoría de votos de los miembros

presentes en las sesiones. En caso de que esta mayoría no se logre con el voto


128

de por lo menos dos consejeros profesionales, en un plazo no mayor a veinte días

hábiles, los consejeros que se opongan podrán emitir su voto razonado. El asunto

será decidido por mayoría simple de votos de los consejeros presentes en la

siguiente sesión que se celebre al término del plazo señalado.

El Reglamento de la presente Ley establecerá las normas para la difusión de los

acuerdos y, en su caso, de los votos particulares de los miembros del Consejo de

Administración, especialmente para su revelación en los mercados financieros, sin

perjuicio de la información que en términos de las disposiciones aplicables deba

clasificarse como confidencial o reservada. Los consejeros representantes del

Estado deberán pronunciarse en el seno de las sesiones respectivas sobre los

asuntos que deban resolver los consejos de administración de Petróleos

Mexicanos y sus organismos subsidiarios.

El pronunciamiento de los consejeros referidos en el párrafo anterior deberá ser en

sentido afirmativo o negativo. Si el pronunciamiento fuera en sentido negativo, se

deberá fundar y motivar la decisión a través de la emisión de un voto razonado. Si

el asunto específico ameritase la realización de estudios o consultas fuera de la

sesión del Consejo, el voto razonado deberá ser emitido dentro de los cinco días

hábiles siguientes, en el entendido de que la falta de respuesta oportuna

conllevará su aprobación.

En este artículo, podemos distinguir a “grosso modo” como se toman las

decisiones dentro del Consejo de Administración de manera colegiada y por

mayoría de votos y la obligación de difundir los acuerdos. En este tipo de toma de

decisiones, también existe el “voto razonado”, que puede ser considerado como

una de segunda instancia”; sin embargo en cuanto a la toma de decisiones, deben

expresarse siempre el fundamento y motivación de las mismas.


129

Artículo 16.- El Consejo de Administración sesionará válidamente con la asistencia

de por lo menos diez de sus miembros y siempre que la mayoría de los asistentes

sean de los consejeros representantes del Estado.

El Consejo de Administración sesionará en forma ordinaria bimestralmente,

conforme al calendario que se acuerde, previa convocatoria del Secretario del

Consejo a propuesta de su Presidente. También podrá sesionar en forma

extraordinaria cuando sea necesario.

La convocatoria para sesiones ordinarias se hará, por lo menos, con siete días

hábiles de anticipación. Tratándose de sesiones extraordinarias bastará con dos

días.

Este artículo habla de la manera de sesionar del consejo, así como, los plazos de

acuerdo con el calendario ordinario o extraordinariamente; y la manera de realizar

las convocatorias, cabe recordar, que el consejo de administración se integra por

quince miembros, pero podrá sesionar con la asistencia de diez de ellos,

obviamente el requisito principal, es que estén todos los consejeros que

representan al Estado

Artículo 17.- Los miembros del Consejo de Administración designarán, a propuesta

de su Presidente, al Secretario del mismo, así como al Prosecretario a propuesta

del Director General.

Artículo 18.- Cada uno de los organismos subsidiarios será dirigido y administrado

por un Consejo de Administración y un Director General designado y removido por

el Ejecutivo Federal, a propuesta del Director General de Petróleos Mexicanos:

Los consejos de administración de los organismos subsidiarios se integrarán con:

I. El Director General de Petróleos Mexicanos, quien los presidirá;


130

II. Representantes del Estado, designados por el Ejecutivo Federal;

III. Al menos dos consejeros profesionales, designados por el Ejecutivo Federal,

que representarán al Estado. El número de estos consejeros será siempre menor

a los consejeros designados conforme a la fracción II.

Los miembros propietarios de los consejos designarán a sus respectivos

suplentes, excepto en el caso de los consejeros profesionales que no podrán ser

suplidos.

Los Directores Generales de los Organismos Subsidiarios podrán participar en las

sesiones del Consejo de Administración con voz pero sin voto. Los consejeros

profesionales de los organismos subsidiarios estarán sujetos a las mismas

disposiciones establecidas para los consejeros profesionales de Petróleos

Mexicanos, en los términos de esta Ley.

• En este artículo, se establece de manera y forma precisa como se

encuentran integrados los organismos subsidiarios. Cabe recordar que los

organismos subsidiarios son los siguientes: Petróleos Mexicanos es el

responsable de la conducción central y de la dirección estratégica de la

industria petrolera estatal, y de asegurar su integridad y unidad de acción.

• Pemex Exploración y Producción tiene a su cargo la exploración y

explotación del petróleo y el gas natural.

• Pemex Refinación produce, distribuye y comercializa combustibles y demás

productos petrolíferos.


131

• Pemex Gas y Petroquímica Básica procesa el gas natural y los líquidos del

gas natural; distribuye y comercializa gas natural y gas LP; y produce y

comercializa productos petroquímicos básicos.

• Pemex Petroquímica a través de sus siete empresas filiales (Petroquímica

Camargo, Petroquímica Cangrejera, Petroquímica Cosoleacaque,

Petroquímica Escolín,

• Petroquímica Morelos, Petroquímica Pajaritos y Petroquímica Tula) elabora,

distribuye y comercializa una amplia gama de productos petroquímicos

secundarios.

Sección Tercera: Atribuciones del Consejo de Administración de Petróleos

Mexicanos

Artículo 19.- El Consejo de Administración tendrá las atribuciones siguientes:

I. La conducción central y la dirección estratégica de Petróleos Mexicanos y sus

organismos subsidiarios, para lo cual:

a. Establecerá, en congruencia con el Programa Sectorial de Energía, las

políticas generales relativas a la producción, comercialización, desarrollo

tecnológico, administración general, finanzas y otras que se relacionen con

los aspectos y las materias a que se refiere el presente artículo.

b. Emitirá las directrices que normen las relaciones operativas entre Petróleos

Mexicanos y sus organismos subsidiarios, o entre estos mismos, en

materias financiera, crediticia, fiscal, presupuestaria, contable, de seguridad

y demás que resulten procedentes.


132

c. Velará que los intereses de los organismos subsidiarios y de sus filiales

sean congruentes con los de Petróleos Mexicanos.

d. Dictará las reglas para la consolidación anual contable y financiera de los

organismos subsidiarios de Petróleos Mexicanos.

e. Conducirá a Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios conforme a

las mejores prácticas de la industria, corporativas y, en general, en todo

momento, conforme al mandato que marca esta Ley.

f. Dar seguimiento al sistema de administración de riesgos operativos de la

industria petrolera establecido por el Director General.

II. Vigilar y evaluar el desempeño de Petróleos Mexicanos y de sus organismos

subsidiarios;

III. Aprobar anualmente, de conformidad con la política energética nacional, el plan

de negocios de Petróleos Mexicanos y de los organismos subsidiarios, mismo que

deberá elaborarse con base en una proyección a cinco años;

IV. Aprobar, previa opinión del comité competente:

a. Las operaciones que intenten celebrar Petróleos Mexicanos o sus

organismos subsidiarios, directa o indirectamente, con aquellas personas

morales sobre las cuales ejerzan control o tengan influencia significativa.

No requerirán aprobación del Consejo de Administración las operaciones que a

continuación se señalan, siempre que se apeguen a las políticas y lineamientos

que al efecto apruebe el Consejo:


133

1. Las operaciones que en razón de su cuantía carezcan de relevancia para

Petróleos Mexicanos o sus organismos subsidiarios, y

2. Las operaciones que se realicen entre Petróleos Mexicanos y sus

organismos subsidiarios o entre cualesquiera de éstos, siempre que sean

del giro ordinario o habitual del negocio y se consideren hechas a precios

de mercado, se realicen de acuerdo con lo establecido por las autoridades

competentes, o estén soportadas en valuaciones realizadas por agentes

externos especialistas.

b. La remuneración del Director General y de los funcionarios de los tres

niveles jerárquicos inferiores al mismo.

c. Que el Director General se sujete a las previsiones presupuestarias

máximas acordadas para las negociaciones del contrato colectivo de

trabajo.

d. Los tabuladores de sueldos, así como las políticas de recursos humanos de

Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios.

e. La propuesta de remoción del Director General, para someterla a

consideración del Titular del Ejecutivo Federal.

f. Las políticas para el otorgamiento de mutuos, garantías, préstamos o

cualquier tipo de créditos a favor de sus organismos subsidiarios y filiales;

así como para la exención de dichas garantías.

g. Los lineamientos que establezcan la forma en que se harán las solicitudes

de información a que se refiere el artículo 20 de esta Ley, así como su

alcance.


134

h. Los lineamientos en materia de control, auditoría interna y seguridad de

Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios.

i. Las políticas contables de Petróleos Mexicanos y sus organismos

subsidiarios, con base en la normativa aplicable.

j. Las disposiciones aplicables a Petróleos Mexicanos y sus organismos

subsidiarios para la contratación de obras y servicios relacionados con las

mismas, adquisiciones, arrendamientos y servicios, en los términos de lo

dispuesto por el artículo 51 de la presente Ley.

k. Los proyectos y programas de inversión, así como los contratos que

superen los montos que se establezcan en las disposiciones que emita para

tal efecto.

l. Aprobar los proyectos de presupuestos de Petróleos Mexicanos y de sus

organismos subsidiarios, así como las bases, reglas y procedimientos para

su formulación;

VI. Aprobar en los términos de la presente Ley, las adecuaciones a los

presupuestos de Petróleos Mexicanos y de sus organismos subsidiarios; los

calendarios de ejecución y sus modificaciones, así como las reglas que

establezcan las modificaciones que no requerirán aprobación del Consejo de

Administración;

VII. Aprobar anualmente, previa opinión del Comité de Auditoría y Evaluación del

Desempeño y el Dictamen de los auditores externos, los estados financieros de la

entidad, así como autorizar su publicación;

VIII. Aprobar los términos y condiciones para la contratación de obligaciones

constitutivas de deuda pública de Petróleos Mexicanos, de acuerdo con el


135

programa de financiamiento aprobado por la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público y los lineamientos que ésta apruebe;

IX. Dar seguimiento, por conducto de los comités que correspondan, a los

principales riesgos a los que están expuestos Petróleos Mexicanos y sus

organismos subsidiarios, con base en la información presentada por los propios

comités, el Director General, el Comisario o el auditor externo; así como a los

sistemas de contabilidad, control, seguridad y auditoría internos, registro, archivo o

información y su divulgación al público;

X. Aprobar, a solicitud del Director General, la propuesta de constitución de

organismos subsidiarios de Petróleos Mexicanos para la realización de las

actividades estratégicas, así como los demás actos que deriven del artículo 16 de

la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y los aplicables de su Reglamento,

a efecto de someterlos a la consideración del Titular del Ejecutivo Federal;

XI. Aprobar, a solicitud del Director General, la constitución de empresas filiales

bajo control de Petróleos Mexicanos o de sus organismos subsidiarios,

consideradas entidades paraestatales, así como los demás actos previstos en el

artículo 32 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, sin sujetarse para

esos efectos al procedimiento de creación y extinción de las mismas, previsto en

dicha Ley y su Reglamento;

XII. Autorizar, a solicitud del Director General, la participación de Petróleos

Mexicanos y de sus organismos subsidiarios en la constitución y, en su caso,

liquidación, fusión o escisión de sociedades mercantiles que no se ubiquen en los

supuestos para ser consideradas entidades paraestatales;

XIII. Aprobar el programa operativo y financiero anual de trabajo a que se refiere el

artículo 30, fracción III de esta Ley, el cual será dado a conocer por su Presidente,


136

al igual que la evaluación que realice el propio Consejo, con base en indicadores

objetivos y cuantificables;

XIV. Aprobar los criterios y lineamientos para el otorgamiento de pagos

extraordinarios de Petróleos Mexicanos y de sus organismos subsidiarios, con

sujeción a las disposiciones aplicables, así como de donativos y donaciones, en

efectivo o en especie;

XV. Aprobar el informe anual de Petróleos Mexicanos y de sus organismos

subsidiarios;

XVI. Aprobar el desmantelamiento o la enajenación de las instalaciones

industriales de Petróleos Mexicanos y de sus organismos subsidiarios, cuando ya

no sean útiles para el cumplimiento de su objeto, conforme a la Ley General de

Bienes Nacionales;

XVII. Expedir las normas o bases generales con arreglo a las cuales, cuando fuere

necesario, el Director General pueda disponer de los activos fijos de Petróleos

Mexicanos que no correspondan a las operaciones propias de su objeto;

XVIII. Nombrar y remover, a propuesta del Director General, a los servidores

públicos que ocupen cargos en las dos jerarquías administrativas inferiores a las

de aquél, y concederles licencias;

XIX. Establecer las normas, bases y procedimientos para la adquisición,

arrendamiento y enajenación de inmuebles que requieran Petróleos Mexicanos y

sus organismos subsidiarios, para el cumplimiento de su objeto;

XX. Aprobar normas y bases para cancelar adeudos a cargo de terceros y a favor

de Petróleos Mexicanos cuando fuere notoria la inviabilidad económica o


137

imposibilidad práctica de su cobro, informando a la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público;

XXI. Aprobar el Estatuto Orgánico, que incluirá la estructura, bases de

organización y las funciones que correspondan a las distintas áreas que integran

Petróleos Mexicanos, así como las reglas internas del propio Consejo de

Administración, y

XXII. Las demás que establezca el Estatuto Orgánico, así como otros

ordenamientos jurídicos aplicables. Las funciones a que se refiere este artículo

serán indelegables, salvo las previstas en la fracción I, inciso c) de este artículo,

las cuales podrán ser delegadas, previo acuerdo que al efecto expida el Consejo

de Administración.

Este artículo, tiene gran importancia, en la medida en que en él se establecen

todas las atribuciones que tiene a su favor el consejo de administración de PEMEX

que como lo hemos mencionado anteriormente, se encuentra integrado por

representantes del gobierno, consejeros profesionales y miembros del sindicato y

la autonomía con la que se manejan también se observa en este artículo

demasiado largo a nuestro parecer aunque es mejor que todo esté debidamente

regulado y especificado.

Artículo 20.- Los miembros del Consejo de Administración, en el ejercicio de sus

funciones, podrán solicitar, a través del Director General, la información necesaria

para la toma de decisiones sobre el organismo, sus subsidiarias y personas

morales que controle o filiales.

Toda decisión debe ser debidamente estudiada y evaluada, según lo prescribe el

presente artículo. Además, se debe hacer hincapié en la justificación que debe

hacerse para la toma de decisiones, sean estas a favor o en contra


138

Artículo 21.- La información presentada al Consejo de Administración por

directivos y demás empleados, tanto de Petróleos Mexicanos y sus organismos

subsidiarios, como de las personas morales que controle, deberá estar suscrita

por las personas responsables de su contenido y elaboración.

Según este artículo, nada debe ser dejado al azar o improvisado, es importante

señalar que cada uno de los directores así como los empleados a su cargo de

cada área respectiva, se hace responsable de todo tipo de información que

maneje. Pero, ¿Dónde radica la importancia del manejo de información?; siendo

PEMEX un bastión importante dentro de la economía del país, es necesario que la

paraestatal tenga una credibilidad a toda prueba, Sin embargo, como veremos

más adelante en nuestros señalamientos no toda la información manejada dentro

de la paraestatal tiene esa característica.

Sección Cuarta: De los comités

Artículo 22.- Para la correcta realización de sus funciones, el Consejo de

Administración de Petróleos Mexicanos contará con los comités que al efecto

establezca. En todo caso, Petróleos Mexicanos contará con los comités de:

I. Auditoría y Evaluación del Desempeño;

II. Estrategia e Inversiones;

III. Remuneraciones;

IV. Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios;

V. Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable;

VI. Transparencia y Rendición de Cuentas, y


139

VII. Desarrollo e Investigación Tecnológica. El Consejo de Administración

designará de entre los consejeros representantes del Estado a los integrantes de

los Comités, salvo mención expresa en esta Ley. El Presidente propondrá las

designaciones. Los comités se integrarán con un mínimo de tres consejeros. Los

consejeros profesionales no podrán ser suplidos en los comités de los que formen

parte.

Este artículo menciona los comités con que cuenta la paraestatal. Los cuales son:

El comité de Auditoría y Evaluación del Desempeño.

El comité de Estrategia e Inversiones.

El comité de Remuneraciones.

El comité de Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios.

El comité de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable.

El comité de Transparencia y Rendición de Cuentas.

El comité de Desarrollo e Investigación Tecnológica.

Se le sigue otorgando un gran valor a los consejeros profesionales, como se ha

observado a lo largo del análisis de la presente ley.

Artículo 23.- El Comité de Auditoría y Evaluación del Desempeño estará integrado

por tres consejeros profesionales y será presidido, de manera rotatoria, por uno de

ellos, según lo determine el Consejo de Administración. A las sesiones del Comité

asistirá un representante de la Secretaría de la Función Pública, como invitado

permanente, con voz pero sin voto. Dicho comité se encargará de:

I. Dar seguimiento a la gestión de Petróleos Mexicanos, revisar la documentación

concerniente y evaluar el desempeño financiero y operativo general y por

funciones del organismo. Asimismo, deberá presentar al Consejo de

Administración los informes relacionados con cada uno de estos temas;


140

II. Verificar el cumplimiento de las metas, objetivos, planes y programas del

organismo, incluyendo los plazos, términos y condiciones de los compromisos que

se asuman, así como los indicadores de desempeño;

III. Verificar y certificar la racionabilidad y suficiencia de la información contable y

financiera;

IV. Designar, supervisar y evaluar al auditor externo; fijar su remuneración, así

como decidir sobre la contratación de otros auditores;

V. Emitir opinión respecto de la contratación del auditor externo en actividades

distintas a los servicios de auditoría externa, a fin de evitar el conflicto de intereses

que pueda afectar la independencia de su acción;

VI. Supervisar los procesos para formular, integrar y difundir la información

contable y financiera, así como la ejecución de las auditorías que se realicen a los

estados financieros de conformidad con los principios contables y las normas de

auditoría que le son aplicables;

VII. Supervisar la preparación del dictamen de auditoría de los estados financieros

de Petróleos Mexicanos;

VIII. Emitir opinión sobre la suficiencia y racionabilidad del dictamen de auditoría

de los estados financieros de Petróleos Mexicanos;

IX. Establecer un sistema de administración de riesgos que puedan afectar la

situación y operación financieras de la entidad e informar periódicamente al

Consejo de Administración sobre su seguimiento;


141

X. Proponer al Consejo de Administración, los lineamientos en materia de control

interno y evaluación del desempeño;

XI. Informar al Consejo de Administración del estado que guarda el sistema de

control interno y proponer sus adecuaciones;

XII. Programar y requerir, en cualquier momento, las investigaciones y auditorías

que estime necesarias, salvo por lo que hace a la actuación del Consejo de

Administración. Para lo anterior, se podrá auxiliar de auditores externos o del

Órgano Interno de Control.

Cuando de las investigaciones o auditorías se advierta la comisión de presuntas

irregularidades o delitos, se dará vista de inmediato al Órgano Interno de Control o

a las instancias competentes del organismo, respectivamente;

XIII. Presentar al Consejo de Administración, con la periodicidad que éste lo

indique, informes sobre los resultados de su gestión;

XIV. Evaluar el cumplimiento de las metas sobre restitución de reservas de

hidrocarburos;

XV. Emitir opinión sobre la cuantificación y evaluación de las reservas de

hidrocarburos, y

XVI. Las demás que se establezcan en otros ordenamientos jurídicos aplicables.

Este artículo, establece las funciones e integración del Comité de Auditoría y

Evaluación. Que podemos sintetizar en los siguientes puntos:

• Realizar, en cualquier momento, las investigaciones y auditorías internas

que estime necesarias.


142

• Dar seguimiento y evaluar el desempeño financiero y operativo general y

por funciones de la empresa.

• Proponer las reglas que se requieran para la contratación de obras y

servicios, adquisiciones, arrendamientos y enajenación de bienes que

Petróleos Mexicanos requiera.

• Emitir opinión sobre la cuantificación de las reservas de hidrocarburos.

Artículo 24.- El Comité de Estrategia e Inversiones estará presidido por un

consejero profesional y tendrá, entre otras funciones, el análisis del plan de

negocios y el portafolio de inversiones de dicho descentralizado y sus organismos

subsidiarios. Asimismo, llevará el seguimiento de las inversiones y su evaluación,

una vez que hayan sido realizadas.

Podemos decir que este comité tendrá, entre otras funciones, el análisis del plan

estratégico y el portafolio de inversiones de PEMEX y sus organismos

subsidiarios. Asimismo, llevará el seguimiento de las inversiones y su evaluación,

una vez que hayan sido realizadas. Con ello se busca fortalecer la estrategia de

inversiones de la empresa, aspecto clave para un mejor desempeño financiero y

operativo de la misma.

Artículo 25.- El Comité de Remuneraciones será presidido por un consejero

profesional y tendrá a su cargo, entre otras funciones, proponer al Consejo de

Administración el mecanismo de remuneración del Director General y de los

funcionarios de los tres niveles jerárquicos inferiores a éste, tomando en

consideración el otorgamiento de incentivos con base en el desempeño y

resultados medibles, dentro de los límites establecidos en el tabulador

correspondiente.


143

Este artículo, describe el objeto para el cual fue creado el comité de

Remuneraciones, así como sus funciones, mismas que concuerdan con lo que se

especifica en el portal de la paraestatal. Es este comité, quien realiza el pago de

los sueldos respectivos a los funcionaros que integran el consejo de

administración de la paraestatal.

Artículo 26.- El Comité de Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios será

presidido por un consejero profesional. A las sesiones del Comité asistirá un

representante de la Secretaría de la Función Pública, como invitado permanente,

con voz pero sin voto.

En cuanto hace a las adquisiciones, arrendamientos y contratación de obras y

servicios, tratándose exclusivamente de las actividades sustantivas de carácter

productivo a que se refieren los artículos 3o. y 4o. de la Ley Reglamentaria del

Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, así como de la petroquímica

distinta de la básica, dicho comité tendrá, respecto a Petróleos Mexicanos, las

siguientes atribuciones:

I. Revisar, evaluar, dar seguimiento y formular las recomendaciones conducentes

sobre los programas anuales de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras

públicas, los cuales deberán ajustarse a los objetivos establecidos en el Plan de

Negocios;

II. Dictaminar sobre la procedencia de no celebrar licitaciones públicas, en

términos de las disposiciones aplicables, y definir, con base en la justificación que

para tal efecto presente el área requirente, el procedimiento para la contratación,

que puede ser a través de invitación restringida o de adjudicación directa, de lo

cual se dará cuenta al Comité de Auditoría y Evaluación del Desempeño;


144

III. Emitir los dictámenes que le requiera el Consejo de Administración sobre los

modelos de convenios y contratos en materia de adquisiciones, arrendamientos,

servicios y obras;

IV. Autorizar la creación de subcomités, su integración y funcionamiento;

V. Emitir las opiniones que le requiera el Consejo de Administración respecto de la

celebración de los convenios y contratos, su ejecución, así como su suspensión,

rescisión o terminación anticipada, y

VI. Las demás que se establezcan en la presente Ley, su Reglamento, el Estatuto

Orgánico de Petróleos Mexicanos y demás disposiciones aplicables.

Asimismo, corresponderá a dicho comité proponer al Consejo de Administración,

con apego al artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, así como interpretar para efectos administrativos, las disposiciones en

materia de adquisición de bienes, arrendamientos, contratación de servicios y

obras y enajenación de bienes, aplicables a Petróleos Mexicanos y sus

organismos subsidiarios, relacionadas exclusivamente con las actividades

sustantivas de carácter productivo a que se refiere el artículo 3o. de la Ley

Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, así como de

la petroquímica distinta de la básica.

Este comité ha sido creado por lo siguiente:

Porque las obras de la industria petrolera son de tal complejidad y tamaño, que se

requiere un esquema de contratación más flexible y eficiente que el que

actualmente rige a toda la Administración Pública Federal.

Por tal motivo, se propone un régimen mixto que pretende distinguir con un

régimen especial de obras y adquisiciones en actividades sustantivas de carácter


145

productivo a cargo de la entidad paraestatal y sus organismos subsidiarios,

manteniendo el esquema actual en el caso de otras obras y adquisiciones de

menor envergadura y complejidad en la Administración Pública Federal. Así

mismo, el artículo es bastante explícito en lo que va a ser regulado por este

comité.

Artículo 27.- Cada organismo subsidiario, en su caso, contará con un comité de

estrategia e inversiones y otro de adquisiciones, arrendamientos, obras y

servicios. Dichos comités estarán integrados de acuerdo con lo que establezca el

Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos.

Los comités de estrategia e inversiones tendrán las atribuciones a las que se

refiere el artículo 24 de esta Ley, en relación con las actividades del organismo

subsidiario de que se trate.

Los comités de adquisiciones, arrendamientos, obras y servicios tendrán además

de las atribuciones a que se refieren las fracciones I a VI del artículo anterior, las

siguientes:

I. Emitir sus políticas, bases, lineamientos y reglas de operación;

II. Aplicar las disposiciones que emita el Consejo de Administración de Petróleos

Mexicanos, así como proponer modificaciones a las mismas, y

III. Revisar la congruencia de los programas y presupuestos de adquisiciones,

arrendamientos, servicios y obras públicas, con la conducción central y la

dirección estratégica de las actividades que abarca la industria petrolera estatal.

En este artículo se establece la manera de integración y funcionamiento del comité

de estrategia e inversiones, y otro de adquisiciones, arrendamientos, obras y

servicios que integraran a cada uno de los organismos subsidiarios. El objetivo de


146

este comité es el análisis del plan de negocios y el portafolio de inversiones de

dicho descentralizado y sus organismos subsidiarios

Artículo 28.- El Comité de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable tendrá por

objeto coadyuvar a la inserción de Petróleos Mexicanos en el cumplimiento de las

políticas de preservación del medio ambiente y del logro del desarrollo

sustentable.

El Comité de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable estará integrado por tres

consejeros profesionales y será presidido, de manera rotatoria, por uno de ellos,

según lo determine el Consejo de Administración. A las sesiones del Comité

asistirá un representante de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos

Naturales, como invitado permanente, con voz pero sin voto.

El Comité tendrá las siguientes funciones:

I. Elaborar los programas de prevención de derrames de hidrocarburos, tanto en

zonas terrestres como marítimas;

II. Vigilar el estricto cumplimiento de los programas preventivos;

III. Elaborar los programas de contingencia ambiental, tanto en tierra, como en

mar, así como de coordinación con las diferentes instancias federales, de

entidades federativas y municipales, para contener y limitar los daños producidos

por la actividad o accidentes relacionados con la industria petrolera;

IV. Elaborar los programas de remediación de suelos y aguas afectados por las

obras y las actividades relacionadas con la industria petrolera;

V. Realizar la evaluación periódica de los programas elaborados;


147

VI. Elaborar programas de sustitución progresiva de los hidrocarburos por

energías alternativas, para presentar al Consejo de Administración, y

VII. Entregar un informe anual al Consejo de Administración sobre las acciones

realizadas.

Este artículo establece de manera clara y concisa, la obligación que tiene PEMEX

en relación a la preservación y desarrollo sustentable del ambiente donde se

desarrollan sus operaciones, y en síntesis el objetivo por el cual fue creado este

comité, se puede sintetizar en lo siguiente:

Prevenir derrames de hidrocarburos, vigilar los programas preventivos, elaborar

programas de contingencia ambiental y de remediación de suelos y aguas ya

afectados, lo más importante de este artículo radica en la fracción VI pues aquí se

establece la obligación de PEMEX de sustituir a los hidrocarburos tradicionales por

energías alternativas.

Artículo 29.- El Comité de Transparencia y Rendición de Cuentas será presidido

por un consejero profesional y tendrá las funciones siguientes:

I. Proponer al Consejo de Administración, siguiendo las mejores prácticas en la

materia, los criterios para determinar la información que se considerará relevante

sobre Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, así como las normas y,

en su caso, recomendaciones para su divulgación;

II. Verificar el cumplimiento de los criterios, normas y recomendaciones a que se

refiere la fracción anterior;

III. Emitir, dentro del ámbito de su competencia, opinión sobre los informes a que

se refiere esta Ley;


148

IV. Establecer criterios para la organización, clasificación y manejo de los informes

a que se refiere esta Ley; así como verificar la rendición y difusión de éstos;

V. Proponer al Consejo de Administración los mecanismos de rendición de

cuentas en la gestión de Petróleos Mexicanos;

VI. Elaborar un dictamen anual sobre la transparencia y rendición de cuentas del

organismo;

VII. Proponer los mecanismos para atender las solicitudes de acceso a la

información y divulgación de la misma;

VIII. Solicitar a la Dirección General de Petróleos Mexicanos la información que

requiera para el adecuado ejercicio de sus funciones, y

IX. Las demás que se establezcan en otros ordenamientos jurídicos aplicables.

Se ha mencionado que el comité de transparencia y rendición de cuentas, juega

un papel muy importante, toda vez que es el comité encargado de divulgar la

información relevante sobre la paraestatal, según sus propios criterios. En

concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, que establece los

objetivos y estrategias nacionales, la Secretaría de la Función Pública, a través de

la Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupción,

en diciembre de 2008 dio a conocer la estructura, bases, temática y lineamientos

del Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la

Corrupción 2008-2012.

De conformidad con las disposiciones emitidas, Petróleos Mexicanos participa en

esta iniciativa gubernamental desde una triple perspectiva:


149

• Asimilar en la Institución los objetivos y disposiciones gubernamentales en

la materia.

• Cumplir con los compromisos suscritos con organismos internacionales.

• Prevenir conductas irregulares, transparentar las operaciones y rendir

cuentas a la sociedad.

Petróleos Mexicanos, sus Organismos Subsidiarios, Filiales y el Instituto Mexicano

del Petróleo han participado en este esfuerzo gubernamental de rendición de

cuentas, transparencia y combate a la corrupción a través de la aplicación de las

disposiciones expedidas sexenal y anualmente.

Artículo 30.- El Comité de Desarrollo e Investigación Tecnológica tendrá por objeto

proponer al Consejo de Administración acciones de investigación y desarrollo de

tecnología en los distintos campos propios y relacionados con las actividades de la


Este Comité considerará las propuestas de las instituciones de educación superior

y de investigación científica y tecnológica y de la comunidad científica en general,

para incorporar innovaciones en Petróleos Mexicanos y sus organismos

subsidiarios.

El Comité podrá invitar, en forma honorífica, a participar en sus sesiones, con voz

pero sin voto, a representantes de las instituciones de educación superior y de

investigación científica y tecnológica.

Este Comité de Desarrollo e Investigación Tecnológica Propone acciones de

investigación y desarrollo de tecnología en los distintos campos relacionados con

las actividades de la industria petrolera. A su vez, también el mejoramiento de la

productividad energética; restitución de reservas de hidrocarburos; reducción


150

progresiva del impacto ambiental de la producción y consumo de energía; mayor

participación de las energías renovables en el balance energético nacional;

satisfacción de las necesidades energéticas básicas de la población; ahorro de

energía y la mayor eficiencia en su producción y uso; fortalecimiento de las

entidades públicas del sector energético; y apoyo a la investigación y desarrollo

tecnológico nacionales en materia energética. El presidente es un consejero

profesional, dentro de este comité.

Sección Quinta: Atribuciones del Director General

Artículo 31.- En adición a lo establecido en la Ley Federal de las Entidades

Paraestatales, el Director General de Petróleos Mexicanos tendrá las siguientes

atribuciones:

I. Administrar y representar legalmente al Organismo;

II. Conducir la planeación estratégica y elaborar los anteproyectos de ingreso y

presupuesto consolidados de Petróleos Mexicanos y de sus organismos

subsidiarios, con la participación de éstos;

III. Formular y presentar para autorización del Consejo de Administración el plan

de negocios y el programa operativo y financiero anual de trabajo, en los que se

comprometan metas de desempeño con base en las mejores prácticas de la

industria petrolera;

IV. Definir las bases de los sistemas de supervisión, coordinación, control y

desempeño de los organismos subsidiarios para optimizar su operación y

administrar los servicios comunes a los mismos;

V. Convenir con el Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana

el contrato colectivo de trabajo y expedir el reglamento de trabajo del personal de


151

confianza, que regirán las relaciones laborales de Petróleos Mexicanos y de sus

organismos subsidiarios, en los términos de artículo 123, apartado A, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de la Ley Federal del

Trabajo;

VI. Enviar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través de la Secretaría

de Energía, la información presupuestaria y financiera que corresponda a

Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, para su integración a la

Cuenta Anual de la Hacienda Pública Federal;

VII. Establecer los mecanismos y sistemas de control internos que permitan

evaluar, vigilar y verificar que los actos y operaciones de Petróleos Mexicanos y

sus organismos subsidiarios se apeguen a la normativa aplicable, así como para

dar seguimiento a los resultados y tomar las medidas que resulten necesarias;

VIII. Proponer medidas para el desarrollo tecnológico y para asegurar la calidad de

sus productos;

IX. Ejercer, por sí o por conducto de quien se determine competente, las acciones

procedentes en contra de quienes presuntamente hubieren ocasionado daño o

perjuicio a Petróleos Mexicanos o a sus organismos subsidiarios;

X. Elaborar y presentar al Consejo de Administración el informe a que se refiere el

artículo 70 de esta Ley;

XI. Dar aviso a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre la pretensión de

contratar cada una de las obligaciones constitutivas de deuda pública, con la

anticipación que se determine en los lineamientos que emita dicha dependencia;

XII. Difundir la información relevante y eventos que deban ser públicos en los

términos de las disposiciones aplicables;


152

XIII. Instrumentar y administrar los sistemas de seguridad de Petróleos Mexicanos

y sus organismos subsidiarios, en coordinación con las dependencias

competentes de los tres órdenes de gobierno;

XIV. Dar a conocer al público en general, en los términos que establezca el

Consejo de Administración, los estados financieros a nivel de organismos

subsidiarios y empresas filiales controladas por Petróleos Mexicanos, y

XV. Las demás que se prevean en el Estatuto Orgánico de Petróleos Mexicanos y

otros ordenamientos jurídicos aplicables. El Director General de Petróleos

Mexicanos ejercerá sus facultades de manera eficaz, articulada y congruente,

conforme a la planeación estratégica de la industria petrolera y los programas

respectivos.

Artículo 32.- El Director General, para el ejercicio de sus atribuciones y

actividades, se auxiliará de los servidores públicos que determine el Estatuto

Orgánico de Petróleos Mexicanos.

Según el artículo sexto del estatuto orgánico de petróleos mexicanos, los

servidores públicos que pueden auxiliar al Director General de PEMEX son:

Dirección General:

Direcciones corporativas:

• Dirección Corporativa de planeación y desarrollo industrial.

• Dirección corporativa de operación.

• Dirección corporativa de finanzas y administración.

• Dirección de investigación y posgrado.

• Unidad de asuntos jurídicos.

• Gerencia de comunicación social y relaciones públicas.


153

Direcciones por especialidad:

• Dirección de exploración y producción.

• Dirección de ingeniería de proceso.

• Dirección de ingeniería de proyecto.

• Dirección de seguridad y medio ambiente.

• Dirección de capacitación.

Direcciones regionales:

• Dirección regional centro.

• Dirección regional norte.

• Dirección regional sur.

• Dirección regional marina.

Sección Sexta: Vigilancia de Petróleos Mexicanos

Artículo 33.- La Vigilancia Interna y Externa de Petróleos Mexicanos se realizará

por:

I. El Comité de Auditoría y Evaluación del Desempeño a que se refiere el artículo

23 de esta Ley;

II. Un Comisario;

III. El Órgano Interno de Control;

IV. La Auditoría Superior de la Federación, y

V. El Auditor Externo.

Este artículo, establece quienes son los órganos de vigilancia interna y externa de

PEMEX (Artículo 23.- El Comité de Auditoría y Evaluación del Desempeño estará


154

integrado por tres consejeros profesionales y será presidido, de manera rotatoria,

por uno de ellos, según lo determine el Consejo de Administración). El órgano

interno de control, se encuentra formado por las siguientes personas:

• Titular del Órgano Interno de Control

• Titular del Área de Auditoria Interna

• Titular del Área de Auditoría de Control y Evaluación y Apoyo al Buen

Gobierno

• Titular del Área de Responsabilidades y Área de Quejas

• Y el auditor externo

Artículo 34.- El Comisario será designado por el Ejecutivo Federal y tendrá las

siguientes funciones:

I. Rendir al Ejecutivo Federal, por conducto de la dependencia coordinadora de

sector, un informe anual respecto de la veracidad, suficiencia y racionabilidad de la

información presentada y procesada por el Consejo de Administración;

II. Solicitar la información necesaria para rendir el informe a que hace referencia la

fracción anterior;

III. Asistir con voz, pero sin voto, a las sesiones del Consejo de Administración;

IV. Representar los intereses de los tenedores de títulos a que se refiere el artículo

47 de esta Ley y, en consecuencia, tendrá a su cargo la compilación y difusión

oportuna, de información veraz y suficiente, sobre el estado general que guarde el

organismo, y

V. Las demás que se establezcan en el Estatuto Orgánico de Petróleos

Mexicanos.


155

La Auditoria Superior de la Federación cumplirá sus atribuciones de fiscalización,

conferidas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y por la

Ley, para practicar auditorías a Petróleos Mexicanos, las cuales podrán ser

indistintamente de gestión financiera o sobre el desempeño para revisar el

cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales a su cargo,

debiendo proporcionar Petróleos Mexicanos la información y documentación que

se requiera.

La Auditoría Superior de la Federación podrá requerir, en cualquier tiempo, a

Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios informe para efectos de

revisión de auditoría, derivado de denuncia, en los términos del artículo 79 de la


Artículo 35.- La evaluación del desempeño del organismo, respecto a sus tareas,

objetivos y programas de sus unidades corresponderá al Comité de Auditoría y

Evaluación del Desempeño.

La Secretaría de la Función Pública y el Órgano Interno de Control de Petróleos

Mexicanos y de sus organismos subsidiarios tendrán las funciones que los

ordenamientos jurídicos les otorguen; sin embargo, no podrán evaluar el

desempeño del organismo. La Secretaría de la Función Pública y los órganos

internos de control de Petróleos Mexicanos y de sus organismos subsidiarios

resolverán las inconformidades que se presenten en los procedimientos para llevar

a cabo las adquisiciones, arrendamientos y contratación de servicios y obras, así

como los procedimientos de conciliación promovidos en estas materias, en

términos de lo dispuesto por las Leyes de Adquisiciones, Arrendamientos y

Servicios del Sector Público y de Obras Públicas y Servicios Relacionadas con las

Mismas. Si en el ejercicio de sus funciones la Secretaría de la Función Pública y el

Órgano Interno de Control detectan situaciones que impacten en el desempeño o

en el cumplimiento de las metas, objetivos y programas del organismo, lo harán


156

del conocimiento del Comité de Auditoría y Evaluación del Desempeño, a efecto

de que determine el inicio o continuación de las auditorías correspondientes. La

Secretaría de la Función Pública, el Órgano Interno de Control y el Comité de

Auditoría y Evaluación del Desempeño, establecerán la coordinación necesaria,

para evitar duplicidades en el ejercicio de sus funciones.

La Secretaría de la Función Pública y el Órgano Interno de Control no podrán

ejercer, en ningún caso, las facultades previstas en esta Ley para el Comité de

Auditoría y Evaluación del Desempeño o el Comisario. Los titulares de los órganos

internos de control de Petróleos Mexicanos y de sus organismos subsidiarios

serán nombrados por el Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría de la

Función Pública. Los órganos internos de control de los organismos subsidiarios,

dependerán jerárquica y funcionalmente del Titular del Órgano Interno de Control

de Petróleos Mexicanos, al cual deberán rendir informes de las actividades que

realicen.

Los procedimientos de responsabilidades administrativas que se tramiten, en

términos de lo que establece la Ley de la materia, contra servidores públicos de

Petróleos Mexicanos y de los organismos subsidiarios deberán reducirse y

resolverse por el Órgano de Control Interno de Petróleos Mexicanos. El Órgano

Interno de Control deberá coordinarse con el Comité de Auditoría y Evaluación del

Desempeño para la ejecución de sus funciones y programas.

Este artículo menciona la existencia de un organismo que vigila el desempeño de

la paraestatal, creemos que es importante que alguien realice esta función, con

objetivos bien definidos.

Capítulo III: Responsabilidades de los Consejeros

Artículo 36.- Los miembros del Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos

estarán sujetos al régimen de responsabilidades establecido en la Ley Federal de


157

Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, en la Ley Federal

de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y en lo preceptuado en la presente

Ley.

De la misma manera, serán responsables por los daños y perjuicios que llegaren a

causar a Petróleos Mexicanos, derivados de los actos, hechos u omisiones

contrarios a lo establecido en esta Ley.

Creemos que aun cuando este artículo define las responsabilidades de los

servidores públicos de PEMEX, esto mismo, difícilmente llegara a cumplirse.

Artículo 37.- Los miembros del Consejo de Administración faltarán al deber de

diligencia, por cualquiera de los siguientes supuestos:

I. Abstenerse de asistir a las sesiones del Consejo de Administración sin causa

justificada a juicio de éste, así como a los comités de los que formen parte;

II. No revelar al Consejo de Administración o, en su caso, a los comités de los que

formen parte, información relevante que conozcan y que sea necesaria para la

adecuada toma de decisiones en dichos órganos, salvo que se encuentren

obligados legal o contractualmente a guardar confidencialidad o reserva de la

misma, y

III. Incumplan los deberes que les impone esta Ley o las demás disposiciones

aplicables.

Este artículo habla nuevamente del deber de diligencia, del cual ya habíamos

hablado en apartados anteriores. Entendiendo por diligencia lo siguiente:

f. Cuidado, prontitud, agilidad y eficiencia con que se lleva a cabo una gestión:

está trabajando con diligencia en la tramitación de estos expedientes.


158

Artículo 38.- Los miembros del Consejo de Administración incumplirán su deber de

lealtad en cualquiera de los siguientes supuestos:

I. Cuando, sin causa legítima, por virtud de sus funciones como consejeros,

obtengan beneficios económicos para sí o los procuren en favor de terceros;

II. Voten en las sesiones del Consejo de Administración o tomen determinaciones

relacionadas con el patrimonio de Petróleos Mexicanos, sus organismos

subsidiarios o personas morales que controle, a pesar de la existencia de un

conflicto de interés;

III. Aprovechen para sí o aprueben en favor de terceros, el uso o goce de los

bienes de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, en contravención

de las políticas aprobadas por el Consejo de Administración;

IV. Generen, difundan, publiquen o proporcionen información de Petróleos

Mexicanos, sus organismos subsidiarios o personas morales que controle, a

sabiendas de que es falsa o induce a error; o bien ordenen que se lleve a cabo

alguno de dichas conductas;

V. Ordenen que se omita el registro de operaciones efectuadas por Petróleos

Mexicanos y sus organismos subsidiarios, o alteren u ordenen alterar los registros

para ocultar la verdadera naturaleza de las operaciones celebradas, afectando

cualquier concepto de los estados financieros; o bien ordenen o acepten que se

inscriban datos falsos en la contabilidad correspondiente;

VI. Oculten u omitan revelar información relevante que, en términos de este

ordenamiento y demás disposiciones aplicables, deba ser divulgada, entregada al

Ejecutivo Federal o al Congreso de la Unión, salvo que en términos de las

disposiciones aplicables se prevea su diferimiento;


159

VII. Destruyan o modifiquen, por sí o a través de terceros, total o parcialmente, los

sistemas o registros contables o la documentación que dé origen a los asientos

contables de Petróleos Mexicanos, sus organismos subsidiarios o de las personas

morales que controle, con anterioridad al vencimiento de los plazos legales de

conservación y con el propósito de ocultar su registro o evidencia;

VIII. Destruyan total o parcialmente, información, documentos o archivos, incluso

electrónicos, ya sea con el propósito de impedir u obstruir los actos de supervisión;

o bien de manipular u ocultar datos o información relevante de Petróleos

Mexicanos, sus organismos subsidiarios o de las personas morales que controle, a

quienes tengan interés jurídico en conocerlos;

IX. Presenten a las autoridades documentos o información falsa o alterada;

X. Alteren las cuentas activas o pasivas o las condiciones de los contratos, hagan

u ordenen que se registren operaciones o gastos inexistentes, exageren los datos

reales o realizar intencionalmente cualquier acto u operación ilícita o prohibida que

genere un quebranto, daño o perjuicio en el patrimonio de Petróleos Mexicanos,

sus organismos subsidiarios o el de las personas morales que controle, y

XI. Hagan uso indebido de información relativa a Petróleos Mexicanos, sus

organismos subsidiarios o personas morales que controle o en las que tenga

influencia significativa.

Hablando de lealtad, debiéramos referirnos a su significado: “Firmeza en los

afectos y en las ideas que lleva a no engañar ni traicionar a los demás: la lealtad

de una conducta; la lealtad es una gran virtud. Fidelidad”. La cual no encontramos

precisamente en nuestros gobernantes solo en ocasiones pero no del todo. El

concepto lealtad es muy amplio y debe establecerse de manera objetiva su

alcance.


160

Artículo 39.- Los consejeros serán solidariamente responsables con los que les

hayan precedido en el cargo, por las irregularidades en que éstos hubieren

incurrido sí, conociéndolas, no las comunicaren por escrito al Comité de Auditoría

y Evaluación del Desempeño.

Los consejeros estarán obligados a informar al Comité de Auditoría y Evaluación

del Desempeño y al Órgano Interno de Control y a la Auditoría Superior de la

Federación las irregularidades de que tengan conocimiento en el ejercicio de sus

funciones.

Este artículo habla de la responsabilidad de los consejeros, la cual será solidaria

en relación a todas aquellas irregularidades que se presenten durante su gestión.

En este caso, debo suponer que cada uno de los consejeros asume la

responsabilidad de su cargo de manera honesta pero no en todos los casos se da

esto.

Artículo 40.- La responsabilidad consistente en indemnizar los daños y perjuicios

ocasionados con motivo de los actos, hechos u omisiones a que hacen referencia

los artículos 37 y 38 de esta Ley, será solidaria entre las personas que hayan

adoptado la decisión.

La indemnización que corresponda deberá cubrir los daños y perjuicios causados

a Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios y, en todo caso, se

procederá a la remoción del consejero involucrado.

La acción para exigir la responsabilidad a que se refiere este artículo prescribirá

en cinco años contados a partir del día en que hubiere tenido lugar el acto, hecho

u omisión que haya causado el daño y perjuicio, salvo cuando se trate de actos,

hechos u omisiones con efectos continuos, en cuyo caso el plazo para la

prescripción comenzará a contar cuando termine dicho acto, hecho u omisión.


161

Este artículo establece los plazos para ejercitar las acciones de responsabilidad un

total de 5 años, contados a partir del día en que se haya causado el daño o

perjuicio; y si los actos son continuos, hasta que los mismos terminen de

ejecutarse.

Artículo 41.- Las responsabilidades administrativas a que se refieren los artículos

37 y 38 de esta Ley se harán exigibles en los términos de la Ley Federal de

Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

Los consejeros profesionales únicamente podrán ser removidos por las causas y

conforme al procedimiento previstos en los artículos 12 y 13 de esta Ley.

Con independencia de las responsabilidades administrativas o penales a que haya

lugar, los daños y perjuicios cometidos por los consejeros en perjuicio de

Petróleos Mexicanos, por los actos, hechos u omisiones contrarios a lo establecido

en esta Ley, podrán reclamarse por la vía civil. Dicha acción corresponderá al

Director General, quien la ejercerá en los términos que señale el Reglamento de la

presente Ley.

En relación con la falta de diligencia y lealtad. Los artículos 12 y 13 de la presente

ley establecen lo siguiente:

Artículo 42.- Los miembros del Consejo de Administración no incurrirán,

individualmente o en su conjunto, en responsabilidad por los daños o perjuicios

que llegaren a ocasionar a Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios,

derivados de los actos u omisiones que ejecuten o las decisiones que adopten,

cuando actuando de buena fe se actualice cualquiera de los supuestos siguientes:


162

I. Cumplan con los requisitos para la aprobación de los asuntos que competa

conocer al Consejo de Administración o, en su caso, a los comités de los que

formen parte;

II. Tomen decisiones o voten en las sesiones del Consejo de Administración o, en

su caso, comités a que pertenezcan, con base en información proporcionada por

directivos de Petróleos Mexicanos, el auditor externo o los expertos

independientes, o

III. Hayan seleccionado la alternativa más adecuada, a su leal saber y entender, o

los efectos patrimoniales negativos no hayan sido previsibles; en ambos casos,

con base en la información disponible al momento de la decisión.

Artículo 43.- Petróleos Mexicanos podrá contratar los seguros, fianzas o cauciones

que considere necesarios, a efecto de garantizar la recuperación de los recursos y

bienes o resarcimiento de los daños y perjuicios que se le llegaren a causar a

dicho organismo y sus organismos subsidiarios.

También podrá contratar en favor de los miembros del Consejo de Administración

y del Director General, seguros, fianzas o cauciones que cubran el monto de la

indemnización por los daños que cause su actuación, salvo que se trate de actos

dolosos o de mala fe, o bien, ilícitos conforme a las leyes.

Aquí se establece, la manera de asegurar la recuperación de los bienes o

recursos, de la paraestatal que hayan sido perjudicados. Pero nuevamente, vemos

que existe demasiada discrecionalidad tanto para el Director personal como para

el consejo de administración.

Sección Tercera: Adquisiciones, Arrendamientos, Servicios y Obras Públicas


163

Artículo 51.- Las adquisiciones, arrendamientos y prestación de servicios, así

como las obras y servicios relacionados con las mismas que requieran contratar

Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, tratándose exclusivamente de

las actividades sustantivas de carácter productivo a que se refieren los artículos

3o. y 4o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del

Petróleo, así como de la petroquímica distinta de la básica, se regirán conforme a

lo dispuesto por esta Ley, su Reglamento y las disposiciones que emita el Consejo

de Administración, en términos del artículo 53 de esta Ley. Lo anterior, salvo

mención expresa establecida en esta Ley.

El artículo 3º de la citada ley se refiere a:

La exploración, la explotación, la refinación, el transporte, el almacenamiento, la



Y el artículo 4º a:

Salvo lo dispuesto en el artículo 3o., el transporte, el almacenamiento y la

distribución de gas podrán ser llevados a cabo, previo permiso, por los sectores

social y privado, los que podrán construir, operar y ser propietarios de ductos,

instalaciones y equipos, en los términos de las disposiciones reglamentarias,

técnicas y de regulación que se expidan.

Artículo 52.- La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector

Público y la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, así

como sus reglamentos y disposiciones que deriven de esos ordenamientos, se

aplicarán en sus términos, según corresponda, para las adquisiciones,

arrendamientos, obras y servicios que no formen parte de las actividades

sustantivas de carácter productivo a que se refieren los artículos 3o. y 4o. de la


164

Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, así

como de la petroquímica distinta de la básica.

Con este artículo se abarca un todo. Y se extiende la aplicación de las leyes

mencionadas en el presente artículo.

Artículo 53.- En términos del artículo 134 constitucional, las disposiciones

administrativas que emita el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos

en materia de adquisiciones, arrendamientos, contratación de servicios y obras a

que se refiere el artículo 52 de esta Ley, deberán publicarse en el Diario Oficial de

la Federación y observar las siguientes bases:

I. Las contrataciones que se realicen se publicarán en la página electrónica del

organismo de que se trate, en términos de lo dispuesto en la Ley Federal de

Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental;

II. El Comité de Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios o, en su caso,

los comités respectivos de los organismos subsidiarios dictaminarán, con base en

la justificación que se le presente para tal efecto por el área requirente, sobre la

procedencia de llevar a cabo los procedimientos de invitación restringida o

adjudicación directa;

III. El contenido de la justificación que deberán elaborar las áreas requirentes en el

caso de los procedimientos de invitación restringida o adjudicación directa;

IV. La aplicación de los mismos requisitos y condiciones para todos los

participantes en el caso de licitación pública e invitación restringida;

V. Los casos en que Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios se

abstendrán de recibir propuestas, adquirir, arrendar o celebrar contratos de

servicios y obras, entre otras, con las personas que:


165

a) Tengan conflicto de intereses con dichos organismos;

b) Estén inhabilitadas para ejercer el comercio o su profesión;

c) Se encuentren inhabilitadas por la Secretaría de la Función Pública en

términos de las disposiciones aplicables;

d) Tengan incumplimientos pendientes de solventar con dichas paraestatales;

e) No se encuentren facultadas para hacer uso de derechos de propiedad

intelectual u otros derechos exclusivos, relacionados con las materias a que

se refiere este artículo;

f) Hayan obtenido, de manera indebida, información privilegiada, o

g) Utilicen a terceros para evadir lo dispuesto en esta fracción.

VI. Los mecanismos para la determinación de los precios y sus ajustes, pudiendo

considerar, entre otros, el establecimiento de catálogos de precios para la industria

petrolera;

VII. Los mecanismos de ajustes a los programas de ejecución, fechas críticas y

plazo de ejecución;

VIII. Las medidas para que los recursos económicos se administren con eficiencia,

eficacia, transparencia y honradez;

IX. En los procedimientos de contratación deberá privilegiarse los principios de

transparencia, máxima publicidad, igualdad, competitividad, sencillez y que sean

expeditos;

X. En los procedimientos de contratación, Petróleos Mexicanos y sus organismos

subsidiarios deberán requerir porcentajes mínimos de contenido nacional para

permitir la participación en los mismos, así como establecer preferencias en la

calificación y selección, a favor de las propuestas que empleen recursos humanos,


166

bienes o servicios de procedencia nacional, de conformidad con los lineamientos

que emita el Consejo de Administración.

Lo anterior, siempre y cuando exista suficiencia sobre el aprovisionamiento de los

insumos por parte del mercado local y no se afecten las mejores condiciones en

cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias

pertinentes.

Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios deberán hacer efectivas las

reservas y porcentajes para el sector energético previstas en los tratados

celebrados por el Estado mexicano.

En las licitaciones nacionales, Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios

deberán adjudicar, en igualdad de circunstancias, a favor de las pequeñas y

medianas empresas, con el propósito de fomentar su desarrollo y participación;

XI. La forma en que se llevarán a cabo la planeación, programación y presupuesto

de las adquisiciones, arrendamientos y contratación de servicios y obras, así como

la evaluación de sus resultados con base en indicadores objetivos;

XII. Los términos en que se llevarán a cabo las licitaciones públicas, las

adjudicaciones directas e invitaciones restringidas;

XIII. Los requisitos generales de las convocatorias y de las bases de licitación, así

como los plazos de las etapas de la licitación y las causas para declararse

desiertas;

XIV. La regulación relativa a la celebración de contratos plurianuales de obras

públicas y servicios relacionados con las mismas, cuya ejecución abarque más de

un año, considerando:


167

a) La incorporación de avances tecnológicos;

b) Cambios en los costos de los trabajos, conforme a las modificaciones de las

condiciones de mercado de los insumos o de los equipos utilizados;

c) Modificación de las estipulaciones del contrato en lo relativo a conceptos no

previstos y al volumen de trabajos contratados, y

d) El reconocimiento de gastos no especificados en el contrato, debidamente

justificados.

XV. Las causas y procedimientos de suspensión, terminación anticipada y

rescisión administrativa de los contratos;

XVI. La regulación conducente para que los procedimientos se realicen por medios

electrónicos, y

XVII. Los demás aspectos que establezca el Reglamento de la presente Ley.

El artículo 134 de la Constitución señala que:

Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes,

prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que

realicen, se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones públicas

mediante convocatoria pública para que libremente se presenten proposiciones

solventes en sobre cerrado, que será abierto públicamente, a fin de asegurar al

Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad,

financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.

Cuando las licitaciones a que hace referencia el párrafo anterior no sean idóneas

para asegurar dichas condiciones, las leyes establecerán las bases,

procedimientos, reglas, requisitos y demás elementos para acreditar la economía,

eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores

condiciones para el Estado.


168

Esto es lo que dice nuestra carta magna, sin embargo en la práctica, ocurre todo

lo contrario.

Artículo 54.- Las adquisiciones, arrendamientos y prestación de servicios, así

como las obras y servicios relacionadas con las mismas se efectuarán, por regla

general, a través de licitaciones públicas, previa convocatoria pública, para que se

presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que será abierto en sesión

pública, a fin de garantizar las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio,

calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.

Cuando, por excepción, las licitaciones públicas no sean idóneas para asegurar

las mejores condiciones mencionadas en el párrafo anterior, las contrataciones

podrán llevarse a cabo por medio de procedimientos de invitación restringida o

adjudicación directa.

La misma crítica se puede hacer, en relación de este artículo, con el anteriormente

citado.

Artículo 55.- En las licitaciones públicas de las actividades sustantivas de carácter

productivo a que se refieren los artículos 3o. y 4o. de la Ley Reglamentaria del

Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, así como de la petroquímica

distinta de la básica, se tomará en cuenta al menos lo siguiente:

I. Las licitaciones podrán ser nacionales o internacionales. En este último caso,

deberá indicarse si se realizarán en modalidad abierta o bajo la aplicación de un

tratado internacional. En el caso de licitaciones internacionales abiertas, se podrá

limitar la participación de personas nacionales de aquellos países que no otorguen

reciprocidad;

II. El procedimiento constará de las siguientes etapas:


169

a) Emisión de la convocatoria, la cual deberá publicarse en el Diario Oficial de

la Federación;

b) Emisión de las bases de licitación;

c) Junta de aclaraciones;

d) Presentación y apertura de proposiciones;

e) Análisis y evaluación de las propuestas, en las que podrán incluirse

mecanismos de precalificación y de ofertas subsecuentes de descuento, y

f) Adjudicación y fallo, el cual se dará a conocer en sesión pública.

III. En las bases de licitación se incluirán, entre otros aspectos:

a) Los elementos para acreditar la experiencia, capacidades técnicas y

financieras necesarias, de acuerdo con las características, complejidad y

magnitud de los bienes, servicios u obras a adquirir o contratar;

b) La descripción general de los bienes, servicios y obras, así como el lugar en

el que los dos últimos se realizarán;

c) El plazo de ejecución de los contratos;

d) Las reglas conforme a las cuales los contratistas o proveedores podrán

realizar subcontrataciones;

e) Información sobre la remuneración y las condiciones de pago;

f) Los mecanismos de ajuste de las remuneraciones;

g) Los requerimientos sobre la incorporación de contenido nacional en las

adquisiciones, servicios y obras, respetando lo que establezcan los tratados

internacionales en la materia y de conformidad con las disposiciones que a

este respecto emita el Consejo de Administración, y

h) La indicación del método para la evaluación de las ofertas.

IV. Se podrán incluir etapas de negociación de precios, con sujeción a las reglas

generales aprobadas por el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos.


170

Estas reglas deberán asegurar una adjudicación imparcial, honesta, transparente y

los mejores resultados.

Nuevamente, pensamos que este artículo viene a ser considerado como letra

muerta, porque realmente no se cumple debidamente con la ley, pues el hecho de

existir demasiada discrecionalidad a la hora de otorgar los contratos por parte de

la paraestatal hace que se beneficie solo a unos cuantos.

Artículo 56.- En todo momento se cuidará que en los procedimientos de invitación

restringida o adjudicación directa, tratándose de las actividades sustantivas de

carácter productivo a que se refieren los artículos 3o. y 4o. de la Ley


la petroquímica distinta de la básica, se invite a personas con posibilidad de

respuesta adecuada; que cuenten con la capacidad financiera, técnica, operativa y

demás necesarias para dar cumplimiento a los contratos; que sus actividades

estén relacionadas con los bienes, servicios u obras objeto de los contratos, así

como también que cuenten con experiencia en dichas actividades.

De sobra es conocido que todo aquel que busque una adjudicación de la

concesión cualquiera que sea, la persona debe contar con suficiente solvencia, es

sabido que todos aquellos que tienen interés en el negocio se mueven en las altas

esferas de la economía nacional.

Artículo 57.- Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, bajo su

responsabilidad y previo dictamen del Comité de Adquisiciones, Arrendamientos,

Obras y Servicios que justifique que el procedimiento de licitación pública no

satisface las mejores condiciones sobre precio, calidad, financiamiento,

oportunidad y demás circunstancias pertinentes, podrán optar por no llevar a cabo

el procedimiento de licitación pública y celebrar contratos a través de los

procedimientos de invitación a cuando menos tres personas o de adjudicación

directa, con independencia de que se trate de las actividades sustantivas de


171

carácter productivo a que se refieren los artículos 3o. y 4o. de la Ley


la petroquímica distinta de la básica, en los casos siguientes:

A) Por adjudicación directa:

I. Los vinculados directamente con la remediación de derrames, emisión de gases

tóxicos o peligrosos, vertimiento irregular de hidrocarburos o cualquier otro

incidente que ponga en riesgo a los trabajadores, a la población, el medio

ambiente o las instalaciones utilizadas por Petróleos Mexicanos o sus organismos

subsidiarios, que sean consecuencia de accidentes, sabotajes, robo, otros actos

dolosos u otros eventos que requieran de atención inmediata;

II. Los servicios de fedatarios públicos, peritos y de representación en procesos

judiciales o administrativos;

III. En el caso de suministro o servicios relacionados con la instalación,

mantenimiento o conservación de equipos industriales del fabricante original del

equipo o maquinaria, a fin de mantener la garantía técnica del mismo;

B) Por invitación restringida a por lo menos tres personas:

I. Las contrataciones con el propósito de desarrollar innovaciones tecnológicas

relacionadas con el objeto de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios;

II. Servicios de estudios de ingeniería, servicios de consultoría, estudios,

asesorías, investigaciones y capacitación. Lo anterior, sin perjuicio de los

supuestos previstos en las Leyes de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios

del Sector Público y de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.


172

Este artículo demuestra que PEMEX establece contratos con los particulares, pero

salvaguardando sus intereses y fines, así como la consecución de sus metas y

fines; siempre buscando el mejor precio y la mejor opción. En relación a la

invitación a por lo menos tres personas, pudiera resultar un poco ambiguo este

tipo de observancia como regla general de la licitación, pues en caso de no

cumplir con la misma, a quien otorgara la paraestatal dicho contrato.

Artículo 58.- Los procedimientos de invitación restringida cumplirán, entre otros

aspectos, con lo siguiente:

I. Podrán ser nacionales o internacionales. En este caso, deberá indicarse si se

realizarán en modalidad abierta o con la aplicación de un tratado internacional;

II. Deberán compararse las propuestas técnicas y económicas de al menos tres

personas;

III. Se llevarán a cabo mediante invitaciones que indiquen la descripción de los

bienes, servicios u obras, el lugar en el que se entregarán o llevarán a cabo, los

plazos para la presentación de las proposiciones, así como los mecanismos de

evaluación de las propuestas, incluyendo, entre otros, el de ofertas subsecuentes

de descuentos;

IV. Las invitaciones se difundirán, al menos en medios electrónicos y en las

oficinas de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios;

V. Habrá al menos la etapa pública de presentación y apertura de proposiciones,

la cual podrá realizarse sin la presencia de los oferentes, y

VI. El fallo se dará a conocer por los mismos medios que la invitación. En caso de

que un procedimiento se declare desierto, el contrato se podrá adjudicar en forma


173

directa, previa justificación que para tal efecto presente el área requirente al

Comité, el cual deberá emitir el dictamen correspondiente.

En este artículo se delimita perfectamente la manera de realizar la invitación

restringida, aunque nuevamente nos parece que en relación a considerar desierta

la propuesta, puede dar lugar a un beneficio de algún proveedor previamente

designado.

Artículo 59.- Con motivo de las adquisiciones, y contrataciones relacionadas con

las actividades sustantivas de carácter productivo a que se refieren los artículos

3o. y 4o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del

Petróleo, así como de la petroquímica distinta de la básica, la Secretaría de la

Función Pública o los órganos internos de control competentes, podrán inhabilitar

temporalmente para participar en procedimientos de contratación o celebrar

contratos, a las personas que se encuentren en alguno de los supuestos

siguientes:

I. Los licitantes que injustificadamente y por causas imputables a los mismos no

formalicen el contrato adjudicado por la convocante;

II. Los proveedores o contratistas que, por causas imputables a ellos, se les

hubiere rescindido administrativamente un contrato;

III. Los contratistas o proveedores que no cumplan con sus obligaciones

contractuales por causas imputables a ellos y que, como consecuencia, causen

daños y perjuicios a Petróleos Mexicanos o a sus organismos subsidiarios;

IV. Las que proporcionen información falsa o que actúen con dolo o mala fe en

algún procedimiento de contratación, en la celebración del contrato o durante su

vigencia, o bien, en la presentación o desahogo de una inconformidad o

procedimiento de conciliación, y


174

V. Las que contraten servicios de asesoría, consultoría y apoyo de cualquier tipo

de personas en materia de contrataciones gubernamentales, si se comprueba que

todo o parte de las contraprestaciones pagadas al prestador del servicio, a su vez,

son recibidas por servidores públicos por sí o por terceras persona, con

independencia de que quienes las reciban tengan o no relación con la

contratación.

La inhabilitación que se imponga no será menor de tres meses ni mayor de cinco

años y se extenderá a los procedimientos de contratación de todas las

dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. El procedimiento

a que se refiere el presente artículo se sustanciará con base en las disposiciones

relativas de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

De la lectura de este artículo, se puede derivar que corresponde a la Secretaría de

la Función Pública o los órganos internos de control competentes imponer las

sanciones respectivas tratándose de una mala adjudicación de un contrato.

Sección Cuarta: Modalidades especiales de contratación

Artículo 60.- Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios podrán celebrar

con personas físicas o morales los contratos de obras y de prestación de servicios

que la mejor realización de sus actividades requiere, con las restricciones y en los

términos del artículo 6o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en

el Ramo del Petróleo. La celebración de estos contratos se sujetará a lo siguiente:

I. Se mantendrá, en todo momento, el dominio directo de la Nación sobre los

hidrocarburos;


175

II. No se concederá derecho alguno sobre las reservas petroleras, por lo cual los

proveedores o contratistas no podrán registrarlas como activos propios y la Nación

las registrará como parte de su patrimonio;

III. Se mantendrá, en todo momento, el control y la dirección de la industria

petrolera a que se refiere el artículo 3o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 27

Constitucional en el Ramo del Petróleo;

IV. Las remuneraciones que en dichos contratos se establezcan serán siempre en

efectivo, por lo que en ningún caso podrá pactarse como pago por los servicios

que se presten o las obras que se ejecuten, un porcentaje de la producción o del

valor de las ventas de los hidrocarburos ni de sus derivados o de las utilidades de

la entidad contratante, observando para dicho efecto lo dispuesto en el artículo

siguiente;

V. No se otorgarán derechos de preferencia de ningún tipo para la adquisición del

petróleo o sus derivados, o para influir en la venta a terceras personas, y

VI. No se suscribirán contratos que contemplen esquemas de producción

compartida ni asociaciones en las áreas exclusivas y estratégicas a cargo de la

Nación señaladas en el artículo 3o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 27

Constitucional en el Ramo del Petróleo.

Los contratos podrán contemplar cláusulas donde se permita a las partes realizar

modificaciones a los proyectos por la incorporación de avances tecnológicos; por

la variación de precios de mercado de los insumos o equipos utilizados en las

obras, o por la adquisición de nueva información obtenida durante la ejecución de

las obras u otras que contribuyan a mejorar la eficiencia del proyecto. Petróleos

Mexicanos enviará a la Comisión Nacional de Hidrocarburos, para su registro, los

contratos que sean materia de su competencia. La Comisión deberá observar, en


176

todo momento, la legislación relativa a la confidencialidad y reserva de la

información.

ARTICULO 6o.- Petróleos Mexicanos podrá celebrar con personas físicas o




por los servicios que se presten o las obras que se ejecuten, porcentajes en los


Todo en beneficio de PEMEX.

Artículo 61.- Las remuneraciones de los contratos de obras y prestación de

servicios de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios deberán sujetarse

a las siguientes condiciones:

I. Deberán pactarse siempre en efectivo, ser razonables en términos de los

estándares o usos de la industria y estar comprendidas en el Presupuesto

autorizado de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios;

II. Serán establecidas a través de esquemas fijos o fórmulas predeterminadas con

las que se obtenga un precio cierto, de conformidad con la legislación civil;

III. Los contratos de obra plurianuales podrán estipular revisiones necesarias por

la incorporación de avances tecnológicos o la variación de precios de mercado de

los insumos o equipos utilizados en los trabajos correspondientes u otros que

contribuyan a mejorar la eficiencia del proyecto, con base en los mecanismos para

el ajuste de costos y fijación de precios autorizados por el Consejo de

Administración;

IV. Deberán establecerse a la firma del contrato;


177

V. Se incluirán penalizaciones en función del impacto negativo de las actividades

del contratista en la sustentabilidad ambiental y por incumplimiento de indicadores

de oportunidad, tiempo y calidad, y

VI. Sólo se podrán incluir compensaciones adicionales cuando:

a) El contratante obtenga economías por el menor tiempo de ejecución de las

obras;

b) El contratante se apropie o se beneficie de nuevas tecnologías proveídas

por el contratista, o

c) Concurran otras circunstancias atribuibles al contratista que redunden en

una mayor utilidad de Petróleos Mexicanos y en un mejor resultado de la

obra o servicio, y siempre que no se comprometan porcentajes sobre el

valor de las ventas o sobre la producción de hidrocarburos. Las posibles

compensaciones deberán establecerse expresamente a la firma del

contrato. Los contratos que no observen las disposiciones de este artículo y

del artículo anterior serán nulos de pleno derecho.

No se ha sabido que algún contrato pueda ser anulado, siempre y cuando no se

perjudique a la paraestatal y en lo cual no caería dentro de este supuesto.

Sección Quinta: Disposiciones relativas a la producción de fertilizantes

Artículo 62.- Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios instrumentarán

un esquema para ofrecer a la industria nacional de fertilizantes y a los

distribuidores de amoniaco de aplicación directa como insumo en la producción

agropecuaria un suministro estable y contratos a largo plazo, que contemplen

precios fijos para los insumos de esta industria.


178

Para ello, Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios utilizarán los

mecanismos disponibles de coberturas de precios del gas natural, a los que se

incorporará únicamente el costo de transformación del gas natural en amoniaco,

así como el costo de manejo y entrega del amoniaco y del anhídrido carbónico.

Se ha hablado a lo largo de la historia, de que se debe fortalecer a la industria

nacional de los fertilizantes, pero los productores del campo, ha negado en

incontables ocasiones que dichos precios no les benefician, por el contrario, tienen

que importar en ocasiones los fertilizantes, puesto que en México no se tienen

precios competitivos.

Artículo 63.- Conforme a los lineamientos que apruebe el Consejo de

Administración, a propuesta del Comité de Estrategia e Inversiones, Petróleos

Mexicanos y sus organismos subsidiarios procurarán el uso de tecnologías

eficientes en la producción de amoniaco.

De acuerdo con este artículo se busca una tecnología eficiente para la producción

de amoniaco. Es un gas incoloro, tiene olor intenso y sumamente irritante, es muy

soluble en agua, alcohol y éter, licua fácilmente por presión, es combustible.

Cómo se Produce.-Las plantas productoras son de capacidad mundial y operan

con el proceso Haber-Bosch, a partir de gas natural.

Usos y Aplicaciones.-Fertilizantes solo o en forma de compuestos como sulfato de

amonio, nitrato de amonio y urea, sulfato de hidroxilamina, acrilonitrilo, fibras

sintéticas y plásticos (nylon, resinas urea-formaldehído, uretano y melamina),

refrigerantes, ácido nítrico, explosivos, hidrazina, aminas, amidas y para otros

compuestos orgánicos nitrogenados que sirven como intermediarios en la industria

farmacéutica.


179

Artículo 64.- Para dar certeza a los participantes en el mercado, Petróleos

Mexicanos y sus organismos subsidiarios, conforme a los lineamientos que al

respecto aprueben sus Órganos de Gobierno, ofrecerán este esquema a los

mejores plazos y condiciones disponibles en los mercados de coberturas. El

esquema deberá contemplar la posibilidad para los participantes de renovar

periódicamente sus contratos conforme se presenten los vencimientos de los

mismos.

Este artículo, pensamos que se encuentra fuera de lugar, pues de estar hablando

de amoniaco, se pasa a hablar de la renovación periódica de los contratos, sin

embargo tiene que ver con el siguiente artículo de la Ley Orgánica de PEMEX:

Art. 51 fracción III.- Las dependencias y entidades se abstendrán de recibir

propuestas o celebrar contrato alguno en las materias a que se refiere esta Ley,

con las personas siguientes: Aquellos contratistas que, por causas imputables a

ellos mismos, la dependencia o entidad convocante les hubiere rescindido

administrativamente un contrato dentro de un lapso de un año calendario contado

a partir de la notificación de la rescisión. Dicho impedimento prevalecerá ante la

propia dependencia o entidad convocante durante un año calendario contado a

partir de la notificación de la rescisión.

Artículo 65.- Para el caso particular de la oferta de azufre como insumo para la

fabricación nacional de fertilizantes nitrogenados, Petróleos Mexicanos y sus

organismos subsidiarios estarán obligados a publicar los volúmenes anuales de

azufre ofertado para ese propósito, las condiciones de los contratos de

compraventa respectivos, incluyendo el mecanismo de determinación de los

precios y las presentaciones del producto, los lugares y tiempos de contratación y

de entrega y todos los demás datos pertinentes. En las ventas de azufre Petróleos

Mexicanos y sus organismos subsidiarios deberá dar prioridad a la demanda

nacional por parte de los fabricantes de fertilizantes nitrogenados.


180

Artículo 66.- A este esquema únicamente podrán acceder aquellos productores de

fertilizantes o consumidores de amoniaco destinado a la producción agropecuaria

que se adhieran a los lineamientos de operación que emita la Secretaría de

Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación. Los lineamientos

deberán establecer las medidas que permitan asegurar que los beneficios del

esquema se trasladen íntegramente a los productores agropecuarios nacionales,

incluyendo estándares de la industria de costos de transformación; también

deberán contener los mecanismos necesarios en la cadena de producción y

distribución de fertilizantes y de amoniaco para aplicación directa, para que las

dependencias o entidades de la Administración Pública Federal involucradas

puedan verificar que el beneficio lo reciba la población objetivo, y sancionar

operaciones de arbitraje entre el precio interno del amoniaco y el internacional, así

como contemplar la exclusión de los beneficios del esquema a los participantes

que incumplan con las obligaciones establecidas en los lineamientos.

La redacción del artículo está debidamente estructurada, pero debemos estar

seguros de que realmente se cumpla con el objetivo y la meta planteada en el

mismo, pues no siempre sucede, como ya lo hemos desarrollado a lo largo de este

capítulo.

Artículo 67.- Son infracciones a las disposiciones contenidas en esta sección:

I. El desvío de los volúmenes de amoniaco de aplicación directa, de amoniaco

para fertilizantes nitrogenados y fertilizantes nitrogenados para fines distintos a los

establecidos en el artículo anterior;

II. La exportación de los volúmenes de amoniaco de aplicación directa, amoniaco

para fertilizantes nitrogenados y fertilizantes nitrogenados producidos al amparo

del esquema establecido en el artículo 62 de esta Ley;


181

III. No trasladar los beneficios obtenidos por la aplicación del Programa al

siguiente eslabón de la cadena productiva incluyendo a los usuarios finales, y IV.

La presentación ante las autoridades de documentación falsa con el objeto de

obtener los beneficios a que se refiere esta sección.

De acuerdo con la ley reglamentaria del artículo 27, y en concordancia con este

artículo, puede ser ampliada la sanción prescrita en el mismo, pues las fracciones

IV, V, VI y VII señalan que:

II. La determinación de los precios y tarifas aplicables, cuando no existan

condiciones de competencia efectiva, a juicio de la Comisión Federal de

Competencia. Los sectores social y privado podrán solicitar a la mencionada

Comisión que se declare la existencia de condiciones competitivas;

III. El procedimiento de consulta pública para la definición de criterios de

regulación, en su caso;

IV. La inspección y vigilancia del cumplimiento de las condiciones establecidas en

los permisos y de las normas oficiales mexicanas aplicables;

V. Los procedimientos de conciliación y arbitraje para resolver las controversias

sobre la interpretación y el cumplimiento de contratos, y el procedimiento para

impugnar la negativa a celebrar, y

VI. Los demás instrumentos de regulación que establezcan las disposiciones

aplicables.

Artículo 68.- Las infracciones señaladas en el artículo anterior se sancionarán con

la exclusión de los beneficios del esquema. Lo anterior se aplicará sin perjuicio, en

su caso, de las penas que correspondan cuando los actos u omisiones


182

constitutivos de infracciones de esta sección sean también constitutivos de delito

conforme a las disposiciones aplicables al Código Penal Federal.

Se menciona el Código Penal Federal para dar mayor cobertura a todas aquellas

sanciones a que dé lugar, respecto de las infracciones señaladas en el presente

artículo.

Artículo 69.- La evaluación de los resultados del Programa estará a cargo de la

Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

considerando la opinión del Consejo Mexicano de Desarrollo Rural Sustentable.

La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

deberá informar anualmente al Congreso de los resultados alcanzados con el

esquema.

Nuevamente encontramos una incongruencia, pues de estar hablando de

infracciones, pasamos rápidamente y sin una claridad objetiva, a una evaluación

de resultados del programa no menciona, aunque debemos suponer que es el

programa de producción de azufre.

Capítulo V: De los informes específicos de Petróleos Mexicanos

Artículo 70.- Petróleos Mexicanos, por conducto de su Director General, deberá

presentar en marzo de cada año a la dependencia coordinadora de sector y por

conducto de ésta al Congreso de la Unión, un informe que contenga como mínimo

lo siguiente:

I. Un reporte del Director General sobre la marcha de Petróleos Mexicanos y sus

organismos subsidiarios, así como sobre las políticas seguidas por los

administradores y, en su caso, sobre los principales proyectos existentes.


183

Dicho reporte deberá realizarse por línea o rama de negocios, además de emplear

indicadores o parámetros usuales a nivel internacional para la correcta y puntual

medición de los resultados de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios;

II. La explicación y declaración de las principales políticas y criterios contables y

de información seguidos en la preparación de la información financiera;

III. Los estados que muestren la situación financiera del organismo durante y a la

fecha de cierre del ejercicio, sus cambios y resultados, así como la demás

información que sea necesaria para completar o aclarar los datos suministrados

con dichos estados;

IV. Un reporte sobre el ejercicio de los recursos en términos de esta Ley, en el que

se incluyan las desviaciones en montos, tiempo y alcance de ejecución de los

contratos que se lleven a cabo, y

V. Al informe a que se refiere este artículo deberá adjuntarse la opinión del

Consejo de Administración sobre la ejecución del programa anual y estratégico del

organismo, los reportes que elaboren el Comisario y el dictamen del auditor

externo.

El informe deberá suscribirse por el Director General y por los funcionarios que

determine el estatuto orgánico; asimismo, dicho informe deberá presentarse al

Consejo de Administración para su aprobación, previa opinión de los comités

correspondientes.

El informe a que se refiere este artículo deberá difundirse en la página de Internet


Solo para darnos una idea, mencionaremos algún extracto del informe de labores

presentado por la paraestatal correspondiente al periodo del 2008:


184

A) Principales resultados operativos. Procesos sustantivos

B) Reservas de hidrocarburos. Petróleo crudo y gas Natural.

Al 31 de diciembre de 2008, las reservas totales de hidrocarburos, probadas,

probables y posibles, ascendieron a 43,562.6 millones de barriles de petróleo

crudo equivalente. De éstas 33% son reservas probadas, 33% probables y 34%

posibles.

Los descubrimientos se ubican principalmente en las cuencas del Sureste, donde

se incorporaron 1,372.9 millones de barriles de petróleo crudo equivalente.

Asimismo, las cuencas de gas no asociado Burgos y Veracruz contribuyeron con

48.9 millones y 60.3 millones de barriles, respectivamente.

Por tipo de hidrocarburo se incorporó a las reservas un volumen de 1,095.6

millones de barriles de aceite y 1,912.8 miles de millones de pies cúbicos de gas

natural. La Región Marina Noreste aportó 72% de las reservas de aceite, en tanto

que la Región Marina Suroeste incorporó 56% de gas natural.

Las reservas incorporadas por descubrimiento superaron 40.7% las alcanzadas en

2007. En cuanto a las reservas probadas, en 2008, se adicionaron 1,041.6

millones de barriles de petróleo crudo equivalente, producto de la actividad de

exploración. La mayor proporción se ubica en la Región Marina Suroeste con

524.1 millones de barriles.

Ante esto el Director General de Petróleos Mexicanos enviará informes

trimestrales respecto de la operación y gestión de la entidad paraestatal a la

dependencia coordinadora de sector y por conducto de ésta a las Cámaras del

Congreso de la Unión.


185

Los informes coincidirán con los trimestres del calendario y realizarán la

correspondiente exposición por línea o rama de negocios, debiendo emplear los

indicadores o parámetros usuales a nivel internacional para la medición de los

resultados. Dichos informes serán públicos y se difundirán en la página de Internet


El Director General de Petróleos Mexicanos, remitirá un informe a la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público, por conducto de la Secretaría de Energía, sobre el

uso del endeudamiento, fundamentalmente respecto de la rentabilidad de los

proyectos; sus condiciones financieras; el manejo de disponibilidades asociadas al

endeudamiento; calendarios de ejecución y desembolsos y perfil de riesgos. Este

informe se presentará de conformidad con los lineamientos que sobre el particular

emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Por su parte, el Comisario rendirá un informe anual sobre la situación operativa,

programática y financiera de Petróleos Mexicanos, así como de las

recomendaciones formuladas al Consejo de Administración, a las Secretarías de

Energía y de Hacienda y Crédito Público y a los tenedores de los bonos

ciudadanos.

Capítulo VI: Disposiciones finales

Artículo 72.- Los actos jurídicos que celebren Petróleos Mexicanos y sus

organismos subsidiarios se regirán por las leyes federales aplicables y las

controversias nacionales en que sea parte, cualquiera que sea su naturaleza,

serán de la competencia de los tribunales de la Federación, salvo acuerdo arbitral,

quedando exceptuados de otorgar las garantías que los ordenamientos legales

exijan a las partes, aun en los casos de controversias judiciales.

Tratándose de actos jurídicos de carácter internacional, Petróleos Mexicanos y sus

organismos subsidiarios podrán convenir la aplicación de derecho extranjero, la


186

jurisdicción de tribunales extranjeros en asuntos mercantiles y celebrar acuerdos

arbitrales cuando así convenga al mejor cumplimiento de su objeto.

Del volumen exportado de crudo 87.3% se destinó a Estados Unidos, lo que

representó un aumento de 8.8 puntos porcentuales respecto a enero-marzo de

2008; a Europa se envió 6.5% de las exportaciones, principalmente a España; al

resto de América, como Canadá y Antillas Holandesas, 3.1%; y el mismo

porcentaje a la India.

Artículo 73.- Petróleos Mexicanos deberá elaborar y actualizar cada año un

estudio para revisar y ajustar las fórmulas de precios de los bienes que produce y

comercializa entre sus organismos subsidiarios. Dichas fórmulas deberán

considerar las referencias de precio internacional y, en su caso, realizar los ajustes

por calidad cuando ésta sea diferente a la considerada en la referencia

internacional. El estudio deberá ser enviado a la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público para su aprobación a más tardar el 15 de julio del año en que se elabore o

actualice. Los ajustes que resulten tendrán efecto a partir del primero de

septiembre del año que corresponda.

Asimismo, a partir de la aprobación del estudio o las actualizaciones a que se

refiere el párrafo anterior, Petróleos Mexicanos deberá poner a disposición del

público a través de medios electrónicos en forma trimestral, en los meses de abril,

julio, octubre y enero, los precios y las calidades de los hidrocarburos que hayan

sido parte de transacciones entre sus organismos subsidiarios en los tres meses

anteriores al mes en el que se reporta.

2.2. LEY ORGÁNICA DE PETRÓLEOS MEXICANOS

Capítulo I: Disposiciones generales


187

Artículo 1o.- La presente Ley tiene como objeto regular la organización, el

funcionamiento, el control y la rendición de cuentas de Petróleos Mexicanos, así

como fijar las bases generales aplicables a sus organismos subsidiarios.

Petróleos Mexicanos y los organismos subsidiarios que se constituyan se

sujetarán, en primer término, a lo establecido en esta Ley, su Reglamento y, sólo

en lo no previsto, a las disposiciones legales que por materia corresponda;

asimismo, los organismos subsidiarios se sujetarán a los respectivos decretos del

Ejecutivo Federal.

En este apartado, se establecen las disposiciones que tienen un carácter de

general, en relación a PEMEX.

En este primer artículo, se establecen los lineamientos y bases sobre los que se

da el funcionamiento de PEMEX y los organismos subsidiarios que dependen de

él. Sin embargo, en la última parte del artículo, se menciona que dichos

organismos subsidiarios dependen para funcionar de lo que diga el ejecutivo

federal.

Artículo 2o.- El Estado realizará las actividades que le corresponden en exclusiva

en las áreas estratégicas del petróleo, demás hidrocarburos y petroquímica

básica, por conducto de Petróleos Mexicanos y de sus organismos subsidiarios,

de acuerdo con la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo

del Petróleo y sus reglamentos.

En este artículo se establece el fundamento Constitucional del cual depende esta

ley reglamentaria. Se hace subraya además que es el Estado mexicano quien

debe encargarse de las áreas exclusivas y estratégicas en cuanto a la explotación

del petróleo se refiere.


188

Artículo 3o.- Petróleos Mexicanos, creado por Decreto Presidencial del 7 de junio

de 1938, es un organismo descentralizado con fines productivos, personalidad

jurídica y patrimonio propios, con domicilio en la Ciudad de México, que tiene por

objeto, conforme a lo dispuesto en esta Ley, ejercer la conducción central y la

dirección estratégica de todas las actividades que abarca la industria petrolera

estatal en los términos de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el

Ramo del Petróleo.

Aquí se establece el domicilio y el tipo de personalidad jurídica que detenta

PEMEX. Aunque desde este punto de vista, el objetivo primordial de PEMEX es la

coordinación, dirección y conducción de las actividades estratégicas de la industria

petrolera mexicana con fundamento en el artículo 27 constitucional.

Artículo 4o.- El Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos determinará la

estructura organizacional y operativa para la mejor realización del objeto y

actividades del organismo en su ámbito técnico, comercial e industrial. Los

organismos subsidiarios de Petróleos Mexicanos serán creados por el Titular del

Ejecutivo Federal, a propuesta del Consejo de Administración, y tendrán la

naturaleza de organismos descentralizados con fines productivos, de carácter

técnico, industrial y comercial, con personalidad jurídica y patrimonio propios, con

el objeto de llevar a cabo las actividades en las áreas estratégicas de la industria

petrolera estatal.

La estructura organizacional y operativa de Petróleos Mexicanos y de sus

organismos subsidiarios deberá atender a la optimización de los recursos

humanos, financieros y materiales; la simplificación de procesos; evitar duplicidad

de actividades; ser eficiente y transparente, así como adoptar las mejores

prácticas corporativas.

De la lectura de este artículo, se desprende que la creación de los organismos

subsidiarios de PEMEX queda bajo la discrecionalidad del presidente de la


189

república, pero debe atender la propuesta del Consejo de Administración. Lo cual

no siempre es cumplido “por razones políticas” (Cuando se habla de razones

políticas, se entiende que estas pueden ser de tipo beneficios a favor de una sola

persona, tráfico de influencias, etc.). En relación a la segunda parte del artículo, se

pretende optimizar recursos y simplificar proceso, pero en la realidad esto no se

lleva a cabo como veremos más adelante.

Artículo 5o.- Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, de acuerdo con

sus respectivos objetos, podrán celebrar con personas físicas o morales toda

clase de actos, convenios, contratos y suscribir títulos de crédito, manteniendo en

exclusiva la propiedad y el control del Estado Mexicano sobre los hidrocarburos,

con sujeción a las disposiciones legales aplicables.

Asimismo, Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios estarán facultados

para realizar las operaciones relacionadas directa o indirectamente con su objeto,

por lo que sus respectivos directores generales administrarán y representarán

legalmente a dichas entidades paraestatales con las más amplias facultades para

actos de dominio, administración y pleitos y cobranzas, incluso los que requieran

poder o cláusula especial en términos de las disposiciones aplicables, así como

otorgar y revocar poderes generales y especiales. Los funcionarios inmediatos

inferiores a los titulares de Petróleos Mexicanos y de sus organismos subsidiarios

también tendrán dichas facultades. Petróleos Mexicanos, los organismos

subsidiarios y sus empresas podrán cogenerar energía eléctrica y vender sus

excedentes a la Comisión Federal de Electricidad.

Realmente se continua con la idea de dar amplias facultades a cada uno de los

directores generales que administran la paraestatal, entonces la contradicción se

da en el sentido de que: no existe un control de hecho sobre los administradores

de PEMEX, puesto que estos pueden realizar toda clase de actos, convenios y

contratos, y aún más, pueden beneficiarse de esta acción, derivada del artículo

que analizamos.


190

Capítulo II: De la organización de Petróleos Mexicanos

Sección I: Disposiciones generales

Artículo 6o.- El patrimonio de Petróleos Mexicanos estará constituido por los

bienes, derechos y obligaciones que haya adquirido o que se le asignen o

adjudiquen; los que adquiera por cualquier título jurídico; las administraciones

presupuestarias y donaciones que se le otorguen; los rendimientos que obtenga

por virtud de sus operaciones y los ingresos que reciba por cualquier otro

concepto.

Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios podrán responder solidaria o

mancomunadamente por el pago de las obligaciones nacionales e internacionales

que contraigan.

Petróleos Mexicanos administrará su patrimonio conforme a las disposiciones

jurídicas aplicables y a los presupuestos y programas que se formulen

anualmente.

Este artículo en particular, habla de la manera como se integra el patrimonio de

PEMEX, y de la manera cómo responderá en caso de que deba pagar

obligaciones de carácter nacional o internacional. En relación a los bienes estos

comprenderán todo lo que se relacione con la infraestructura, vehículos,

propiedades y posesiones. Los derechos comprenderán todos aquellos que

obtenga sobre las propiedades y beneficios que obtenga legalmente. Y las

obligaciones se constituyen igualmente sobre todo aquello por lo cual deba

responder en cuanto a contratos que se establezcan entre PEMEX y los

particulares u otros organismos del sector público y/o privado.

Artículo 7o.- Petróleos Mexicanos será dirigido y administrado por:


191

I. Un Consejo de Administración, y

II. Un Director General nombrado por el Ejecutivo Federal. Petróleos Mexicanos

contará con las unidades que requiera para el mejor cumplimiento de su objeto, en

términos de lo que disponga su Estatuto Orgánico.

En el desempeño de sus funciones, el Consejo de Administración y el Director

General buscarán en todo momento la creación de valor económico, en beneficio

de la sociedad mexicana, con responsabilidad ambiental.

Este artículo hace mención a la manera cómo debe darse la administración de la

paraestatal; pero menciona de manera enfática que su preocupación principal es

el aspecto económico, siempre y cuando sea de manera responsable

ambientalmente hablando. Sin embargo, en este último aspecto, PEMEX no ha

cumplido de manera óptima, pues basta recordar todos aquellos derrames y

explosiones de combustible en los cuales se le imputa a la paraestatal la absoluta

responsabilidad.

Artículo 11.- Los consejeros profesionales deberán reunir los siguientes requisitos:

I. Ser ciudadanos mexicanos por nacimiento, en pleno goce de sus derechos

civiles y políticos;

II. Contar con título profesional en las áreas de derecho, economía, ingeniería,

Administración pública, contaduría o materias afines a la industria energética;

III. Haberse desempeñado en forma destacada en su profesión, trabajo o

actividades de investigación o docencia, y

IV. No tener o haber tenido una relación de negocios, laboral, profesional o

cualquier otra actividad relacionada con Petróleos Mexicanos y sus organismos


192

subsidiarios, durante los dos años previos a la designación, de la cual pudiera

derivar un conflicto de interés, en términos de lo que establezca el Reglamento de

esta Ley. Al menos uno de los consejeros profesionales deberá ser experto en

materia financiera, quien formará parte del Comité de Transparencia y Auditoría a

que se refiere el artículo 22 de esta Ley.

En este artículo en particular , se establece el perfil laboral que se requiere de los

consejeros profesionales; y por lo que podemos observar, no cualquier persona

puede ocupar este cargo, baste decir, que deben tener un amplio curriculum y

sobre todo experiencia profesional y no tener intereses que puedan causar un

conflicto con la paraestatal.

Artículo 12.- Son causas de remoción de los consejeros las siguientes:

I. La incapacidad mental o física que impida el correcto ejercicio de sus funciones

durante más de seis meses;

II. Incumplir, sin mediar causa justificada, los acuerdos del Consejo de

Administración de Petróleos Mexicanos;

III. Actuar deliberadamente en exceso o defecto de las responsabilidades que

establece esta Ley;

IV. Incumplir con algún requisito de los que la Ley señala para ser miembro del

Consejo de Administración o que les sobrevenga algún impedimento;

V. Utilizar, en beneficio propio o de cualquier tercero, la información de que

disponga con motivo del ejercicio de sus funciones o divulgarla en contravención a

las disposiciones aplicables;

VI. Incurrir en las causas de responsabilidad a que se refiere esta Ley;


193

VII. Someter, con conocimiento de causa, información falsa a consideración del

Consejo de Administración;

VIII. No excusarse de conocer y votar los asuntos en que tengan conflicto de

interés, y

IX. Ausentarse de sus funciones o dejar de asistir a alguna sesión del Consejo de

Administración sin motivo o causa justificada, a juicio de este último. Esta causal

aplicará solamente a los consejeros profesionales. Sin perjuicio de lo anterior, el

Ejecutivo Federal y el Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República

Mexicana podrán sustituir libremente a sus representantes en el Consejo de

Administración, con excepción de los consejeros profesionales.

En este artículo, se hace mención de todas aquellas cosas que no deben hacer,

todos y cada uno de los consejeros profesionales o miembros del consejo de

administración. El incumplimiento de alguna de las causales establecidas en el

presente artículo, será suficiente para la remoción de cualquiera de los miembros

del consejo de administración.

Artículo 13.- A solicitud de cuando menos dos de sus miembros, el Consejo de

Administración conocerá y dictaminará sobre las causas de remoción a que se

refiere el artículo anterior, con base en los elementos que se le presenten para tal

efecto. El Consejo de Administración decidirá, previa garantía de audiencia, sobre

la procedencia de la remoción mediante el voto de la mayoría de sus miembros. El

dictamen de remoción y los documentos que lo sustenten, así como los elementos

de defensa aportados por el consejero de que se trate, serán enviados al

Presidente de la República o al Sindicato de Trabajadores Petroleros de la

República Mexicana, según corresponda, para que resuelvan en definitiva.


194

En este artículo, se establece la manera como se debe separar de su cargo a

algún miembro del consejo de administración, cuando este haya incurrido en

alguno de los supuestos establecidos en el artículo 12 de la presente ley, todo con

fundamento en la ley.

Artículo 14.- El periodo de los consejeros profesionales será de seis años, con

posibilidad de ser designados nuevamente, por única ocasión, por un periodo

igual. Los periodos de los consejeros profesionales serán escalonados,

sucediéndose cada dos años. Los consejeros profesionales que cubran las

vacantes que se produzcan antes de la terminación del periodo respectivo,

durarán sólo el tiempo que le faltare al sustituido, pudiendo ser designados

nuevamente, por única ocasión, por un periodo de seis años más.

Aquí observamos el periodo de tiempo durante el cual laboran en su cargo los

Consejeros profesionales y la manera en que son designados y reelegidos de

acuerdo con sus condiciones laborales.

Artículo 15.- El Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos deliberará en

forma colegiada y decidirá sus asuntos por mayoría de votos de los miembros

presentes en las sesiones. En caso de que esta mayoría no se logre con el voto

de por lo menos dos consejeros profesionales, la decisión del asunto se

pospondrá por única ocasión para una próxima sesión, en la cual los consejeros

profesionales sustentarán el sentido de su voto. El asunto así pospuesto será

decidido por mayoría simple de votos de los consejeros presentes en la siguiente

sesión que se celebre. El Reglamento de la presente Ley establecerá las normas

para la difusión de los acuerdos y, en su caso, de los votos particulares.

En este artículo en particular se establece la forma de trabajar del Consejo de

Administración de PEMEX, y la ponderación que tiene el voto en la toma de

decisiones, tanto a nivel general, como particular; a continuación vamos a describir

la manera en que se integra este Consejo de Administración:


195

Artículo 16.- El Consejo de Administración sesionará válidamente con la asistencia

de por lo menos ocho de sus miembros y siempre que la mayoría de los asistentes

sean de los consejeros representantes del Estado. El Consejo de Administración

sesionará en forma ordinaria bimestralmente, conforme al calendario que se

acuerde, previa convocatoria del Secretario del Consejo a propuesta de su

Presidente. También podrá sesionar en forma extraordinaria cuando sea

necesario. La convocatoria para sesiones ordinarias se hará, por lo menos, con

siete días hábiles de anticipación. Tratándose de sesiones extraordinarias bastará

con dos días naturales. Los consejeros deberán pronunciarse sobre los asuntos

que se sometan a su consideración y sustentar sus opiniones.

Este artículo hace mención de la manera en que sesiona el Consejo de

Administración y la forma de tomar las decisiones, tanto en sesiones ordinarias

como extraordinarias.

Artículo 17.- Los miembros del Consejo de Administración designarán, a propuesta

de su Presidente, al Secretario del mismo, así como al Prosecretario a propuesta

del Director General.

Aquí en este artículo, se establecen algunas de las atribuciones que tiene el

Consejo de Administración, una de las cuales es nombrar a su secretario y al

prosecretario mediante la propuesta del Director General.

Artículo 18.- En adición a lo establecido en la Ley Federal de las Entidades

Paraestatales, compete al Consejo de Administración:

I. La conducción central y la dirección estratégica de Petróleos Mexicanos y sus

organismos subsidiarios, para lo cual tendrá las siguientes funciones:

a) La programación, coordinación y evaluación estratégica institucional;


196

b) Emitir las directrices que normen las relaciones operativas entre Petróleos

Mexicanos y sus organismos subsidiarios, o entre estos mismos, en

materias financiera, crediticia, fiscal, presupuestaria, contable, de seguridad

y demás que resulten procedentes;

c) Velar que los intereses de los organismos subsidiarios y de sus filiales sean

congruentes con los de Petróleos Mexicanos;

d) Dictar las reglas para la consolidación anual contable y financiera de los

organismos subsidiarios de Petróleos Mexicanos, y

e) Conducir a Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios conforme a

las mejores prácticas de la industria, corporativas y, en general, en todo

momento, conforme al mandato que marca esta Ley;

II. Vigilar la gestión de Petróleos Mexicanos y de sus organismos subsidiarios;

III. Aprobar anualmente, de conformidad con la política energética nacional, el plan

estratégico integral de negocios de Petróleos Mexicanos y de los organismos

subsidiarios, mismo que deberá elaborarse con base en una proyección a cinco

años;

IV. Aprobar, previa opinión del comité competente:

a) Las operaciones, cada una en lo individual, con personas relacionadas que

pretenda celebrar Petróleos Mexicanos o sus organismos subsidiarios. No

requerirán aprobación del Consejo de Administración las operaciones que a

continuación se señalan, siempre que se apeguen a las políticas y

lineamientos que al efecto apruebe el Consejo:


197

1. Las operaciones que en razón de su cuantía carezcan de relevancia para

Petróleos Mexicanos o sus organismos subsidiarios, y

2. Las operaciones que se realicen entre Petróleos Mexicanos y sus

organismos subsidiarios o entre cualesquiera de éstos, siempre que sean

del giro ordinario o habitual del negocio y se consideren hechas a precios

de mercado, se realicen de acuerdo con lo establecido por las autoridades

competentes, o estén soportadas en valuaciones realizadas por agentes

externos especialistas.

b) El mecanismo de remuneración del Director General y de los funcionarios

de los tres niveles jerárquicos inferiores al mismo;

c) Que el Director General se sujetó a las previsiones presupuestarias

máximas acordadas para las negociaciones del contrato colectivo de

trabajo;

d) Los tabuladores de sueldos, así como las políticas de recursos humanos de

Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios;

e) La propuesta de remoción del Director General, para someterla a

consideración del Titular del Ejecutivo Federal;

f) Las políticas para el otorgamiento de mutuos, garantías, préstamos o

cualquier tipo de créditos a favor de los organismos subsidiarios y empresas

filiales; así como para la exención de dichas garantías;

g) Los lineamientos que establezcan la forma en que se harán las solicitudes

de información a que se refiere el artículo 19 de esta Ley, así como su

alcance;


198

h) Los lineamientos en materia de control, auditoría interna y seguridad de


i) Las políticas contables de Petróleos Mexicanos y sus organismos

subsidiarios, con base en la normativa aplicable;

j) Las disposiciones aplicables a Petróleos Mexicanos y sus organismos

subsidiarios para la contratación de obras y servicios relacionados con las

mismas, adquisiciones, arrendamiento, prestación de servicios y

enajenación de bienes, exclusivamente tratándose de las actividades

sustantivas de carácter productivo a que se refieren los artículos 3o., 4o. y

4o. A de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del

Petróleo, y

k) Los proyectos y programas de inversión, así como los contratos que

superen los montos que se establezcan en las disposiciones que emita para

tal efecto ;

V. Aprobar los programas y proyectos de presupuestos de los organismos

subsidiarios de Petróleos Mexicanos, así como sus modificaciones, en los

términos de la presente Ley;

VI. Aprobar los términos y condiciones para la contratación de obligaciones

constitutivas de deuda pública de Petróleos Mexicanos, de acuerdo con el

programa de financiamiento aprobado por la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público y los lineamientos que ésta apruebe;

VII. Dar seguimiento, por conducto de los comités que correspondan, a los

principales riesgos a los que están expuestos Petróleos Mexicanos y sus

organismos subsidiarios, con base en la información presentada por los propios

comités, el Director General, el Comisario o el auditor externo; así como a los


199

sistemas de contabilidad, control, seguridad y auditoría internos, registro, archivo o

información y su divulgación al público;

VIII. Aprobar, a solicitud del Director General, la propuesta de constitución de

organismos subsidiarios de Petróleos Mexicanos para la realización de las

actividades estratégicas, así como los demás actos que deriven del artículo 16 de

la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y los aplicables de su Reglamento,

a efecto de someterlos a la consideración del Titular del Ejecutivo Federal;

IX. Aprobar, a solicitud del Director General, la constitución y desincorporación de

las empresas filiales bajo control de Petróleos Mexicanos o de sus organismos

subsidiarios, consideradas entidades paraestatales, sin sujetarse para esos

efectos al procedimiento previsto en la Ley Federal de las Entidades Paraestatales

y su Reglamento;

X. Autorizar, a solicitud del Director General, la participación de Petróleos

Mexicanos y de sus organismos subsidiarios en la constitución y, en su caso,

liquidación, fusión o escisión de sociedades mercantiles que no se ubiquen en los

supuestos para ser consideradas entidades paraestatales;

XI. Aprobar el programa operativo y financiero anual de trabajo a que se refiere el

artículo 25, fracción II, de esta Ley, el cual será dado a conocer por su Presidente,

al igual que la evaluación que realice el propio Consejo, con base en indicadores

objetivos y cuantificables;

XII. Aprobar los criterios y lineamientos para el otorgamiento de donaciones de


XIII. Aprobar el informe anual de Petróleos Mexicanos y sus organismos

subsidiarios, y


200

XIV. Las demás que establezca el Estatuto Orgánico, así como otros

ordenamientos jurídicos aplicables.

En este artículo se establecen las facultades que tiene el Consejo de

Administración para conducir a petróleos mexicanos y a sus organismos

subsidiarios los cuales a continuación mencionaremos:

Organismos subsidiarios

PEMEX opera por conducto de un corporativo y cuatro organismos subsidiarios:

Petróleos Mexicanos es el responsable de la conducción central y de la dirección

estratégica de la industria petrolera estatal, y de asegurar su integridad y unidad

de acción.

• Pemex Exploración y Producción tiene a su cargo la exploración y

explotación del petróleo y el gas natural.

• Pemex Refinación produce, distribuye y comercializa combustibles y demás

productos petrolíferos.

• Pemex Gas y Petroquímica Básica procesa el gas natural y los líquidos del

gas natural; distribuye y comercializa gas natural y gas LP; y produce y

comercializa productos petroquímicos básicos.

• Pemex Petroquímica a través de sus siete empresas filiales (Petroquímica

Camargo, Petroquímica Cangrejera, Petroquímica Cosoleacaque,

Petroquímica Escolín, Petroquímica Morelos, Petroquímica Pajaritos y

Petroquímica Tula) elabora, distribuye y comercializa una amplia gama de

productos petroquímicos secundarios.


201

P.M.I. Comercio Internacional realiza las actividades de comercio exterior de


Artículo 19.- Los miembros del Consejo de Administración, en el ejercicio de sus

funciones, podrán solicitar, a través del Director General, información sobre el

organismo, sus subsidiarias y personas morales que controle o filiales, necesaria

para la toma de decisiones.

Lo que hace mención este artículo, lo podemos trasladar a la rendición

transparente de cuentas que tanto ha mencionado la paraestatal, la cual tiene por

objeto: La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública

Gubernamental tiene como objetivo fortalecer la democratización del país; así

como establecer una relación entre el gobierno y la sociedad basada en la

rendición de cuentas. En cumplimiento de dicha ley, publicamos la información

señalada en el Artículo 7 en lo relativo a obligaciones de transparencia de las

dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.

Artículo 20.- La información presentada al Consejo de Administración por

directivos y demás empleados, tanto de Petróleos Mexicanos y sus organismos

subsidiarios, como de las personas morales que controle, deberá estar suscrita

por las personas responsables de su contenido y elaboración.

En este artículo se establece que cada uno de los funcionarios del Consejo de

Administración debe hacerse responsable de la información que presente.

Sección III: De los comités

Artículo 21.- Para la correcta realización de sus funciones el Consejo de

Administración contará con los comités que al efecto establezca, los cuales se

integrarán con un mínimo de tres consejeros designados por el propio Consejo, a


202

propuesta de su Presidente. En todo caso, Petróleos Mexicanos contará con los

comités de:

I. Transparencia y Auditoría;

II. Estrategia e Inversiones, y

III. Remuneraciones.

Este artículo, hace mención de los comités, que auxilian a Pemex en la realización

de las funciones del Consejo de Administración; el primero tiene la función de

entregar cuentas e informes de manera clara y concisa, sobre todas aquellas

operaciones que realiza la paraestatal. La segunda establece las estrategias a

seguir- no solo en materia de inversión de Pemex, sino en la manera de cumplir

con los objetivos planeados; y la tercera nos habla de la manera, lugar y tiempo

donde deberán ser pagados los salarios de sus trabajadores, así como la cantidad

a devengar.

Artículo 22.- El Comité de Transparencia y Auditoría estará integrado por tres

consejeros profesionales, dos de los cuales serán de tiempo parcial.

Dicho comité se encargará de:

I. Proponer al Consejo de Administración, siguiendo las mejores prácticas en la

materia, los criterios para determinar la información que se considerará relevante

sobre Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, así como las normas

para su divulgación;

II. Verificar el cumplimiento de los criterios y normas a que se refiere la fracción

anterior;


203

III. Vigilar que se rindan los informes a que se refieren los artículos 47 y 48 de esta

Ley, así como la difusión de aquéllos que se deban presentar al Congreso de la

Unión, a través de la página de Internet del organismo;

IV. Dar seguimiento y evaluar el desempeño financiero y operativo general y por

funciones del organismo, así como presentar ante el Consejo de Administración

los informes relacionados con lo anterior;

V. Verificar el cumplimiento de las metas, objetivos, planes y programas del

organismo;

VI. Verificar y certificar la racionabilidad y suficiencia de la información contable y

financiera;

VII. Proponer al Consejo de Administración, conforme a las bases y principios del

artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los

términos de esta Ley, las disposiciones en materia de obras y servicios

relacionados con las mismas, adquisiciones, arrendamiento, prestación de

servicios y enajenación de bienes que Petróleos Mexicanos y sus organismos

subsidiarios requieran, exclusivamente para el desarrollo de las actividades

sustantivas de carácter productivo a que se refieren los artículos 3o., 4o. de la Ley

Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo;

VIII. Designar al auditor externo y fijar su remuneración, así como decidir sobre la

contratación de otros auditores;

IX. Emitir opinión sobre la cuantificación de las reservas de hidrocarburos;

X. Emitir opinión sobre la suficiencia y racionabilidad del dictamen de auditoría de

los estados financieros de Petróleos Mexicanos;


204

XI. Informar al Consejo de Administración del estado que guarda el sistema de

control interno y proponer sus adecuaciones;

XII. Realizar, en cualquier momento, las investigaciones y auditorías internas que

estime necesarias, salvo por lo que hace a la actuación del Consejo de

Administración. Para lo anterior, se podrá auxiliar de auditores externos o del

Órgano Interno de Control.

Cuando del ejercicio de la facultad anterior se advierta la comisión de presuntas

irregularidades o delitos, se dará vista de inmediato al Órgano Interno de Control,

y

XIII. Las demás que se establezcan en otros ordenamientos jurídicos aplicables.

Este artículo, establece de manera concisa las funciones y obligaciones que debe

realizar el Comité de Transparencia y Auditoría.

Artículo 23.- El Comité de Estrategia e Inversiones estará presidido por un

consejero profesional y tendrá, entre otras funciones, el análisis del plan

estratégico y el portafolio de inversiones de dicho descentralizado y sus

organismos subsidiarios. Asimismo, llevará el seguimiento de las inversiones y su

evaluación, una vez que hayan sido realizadas.

La importancia de este artículo, radica en el seguimiento que Pemex debe dar a

las inversiones que realiza, y determinar una evaluación completa de las

ganancias o pérdidas que haya tenido, en relación a esa inversión.

Artículo 24.- El Comité de Remuneraciones será presidido por un consejero

profesional y tendrá a su cargo, entre otras funciones, proponer al Consejo de

Administración el mecanismo de remuneración del Director General y de los

funcionarios de los tres niveles jerárquicos inferiores a éste, tomando en


205

consideración el otorgamiento de incentivos con base a su desempeño y

resultados medibles, dentro de los límites establecidos en el tabulador

correspondiente.

Ya se había hecho el comentario referente a este comité, el cual se encarga de las

remuneraciones tanto del Director general, como de los inferiores jerárquicos, todo

lo anterior, tomando en cuenta el desempeño laboral y resultados medibles, pero

dentro de los límites establecidos en el tabulador correspondiente.

Sección V: De la vigilancia de Petróleos Mexicanos

Artículo 27.- La vigilancia de Petróleos Mexicanos estará encomendada a:

I. El Comité de Transparencia y Auditoría a que se refiere el artículo 22 de esta

Ley;

II. Un Comisario, y

III. El Órgano Interno de Control.

El tipo de vigilancia que lleva el comité de transparencia y control, tiene la función

de ejercer un control sobre la paraestatal; dicho comité es auxiliado por un

comisario y un órgano interno de control.

Artículo 28.- El Comisario será designado por el Ejecutivo Federal y tendrá las

siguientes funciones:

I. Rendir al Ejecutivo Federal, por conducto de la dependencia coordinadora de

sector, un informe anual respecto de la veracidad, suficiencia y racionabilidad de la

información presentada y procesada por el Consejo de Administración;


206

II. Solicitar la información necesaria para rendir el informe a que hace referencia la

fracción anterior;

III. Asistir con voz, pero sin voto, a las sesiones del Consejo de Administración;

IV. Representar los intereses de los tenedores de títulos a que se refiere el artículo

41 de esta Ley y, en consecuencia, tendrá a su cargo la compilación y difusión

oportuna, de información veraz y suficiente, sobre el estado general que guarde el

organismo, y

V. Las demás que se establezcan en el Estatuto Orgánico de Petróleos

Mexicanos.

Artículo 29.- La Secretaría de la Función Pública y el Órgano Interno de Control

tendrán las funciones que los ordenamientos jurídicos les otorguen. No obstante,

sus actividades de investigación y auditoría deberán referirse únicamente a la

verificación del cumplimiento de la normativa aplicable, y no podrán abarcar la

revisión del desempeño del organismo, ni de las metas, objetivos, programas y

controles administrativos de sus unidades.

La Secretaría de la Función Pública y el Órgano Interno de Control no podrán

ejercer, en ningún caso, las facultades previstas en esta Ley para el Comité de

Transparencia y Auditoría o el Comisario, salvo a solicitud expresa del citado

Comité para que coadyuven con él, en el cumplimiento de las funciones que este

último tiene encomendadas. En todo caso el Órgano Interno de Control deberá

coordinarse con el Comité de Transparencia y Auditoría para la ejecución de sus

funciones y programas.

Este artículo, menciona la forma en que interviene la Secretaria de la Función

Pública y el Órgano Interno de Control, ambos pueden intervenir e investigar a la


207

paraestatal, pero solo en relación a la verificación del cumplimiento de la

normatividad aplicable al caso concreto, no pueden ir más allá.

Capítulo III: De las responsabilidades

Artículo 30.- Los miembros del Consejo de Administración de Petróleos

Mexicanos, con excepción de los consejeros profesionales de tiempo parcial,

estarán sujetos al régimen de responsabilidades establecido en la Ley Federal de

Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, la Ley Federal de

Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y demás disposiciones jurídicas

aplicables. Todos los consejeros serán responsables por los daños y perjuicios

que llegaren a causar a Petróleos Mexicanos, derivados de los actos, hechos u

omisiones contrarios a lo establecido en esta Ley.

Con este artículo se pretende tener un control sobre el Consejo de Administración,

desde el punto de vista de que sus integrantes son considerados servidores

públicos.

Artículo 31.- Los miembros del Consejo de Administración faltarán al deber de

diligencia, por cualquiera de los siguientes supuestos:

I. Abstenerse de asistir a las sesiones del Consejo de Administración sin causa

justificada a juicio de éste, así como a los comités de los que formen parte, cuando

su inasistencia provoque que no puedan sesionar dichos órganos;

II. No revelar al Consejo de Administración o, en su caso, a los comités de los que

formen parte, información relevante que conozcan y que sea necesaria para la

adecuada toma de decisiones en dichos órganos, salvo que se encuentren

obligados legal o contractualmente a guardar confidencialidad o reserva de la

misma, y


208

III. Incumplan los deberes que les impone esta Ley o las demás disposiciones

aplicables.

En este artículo se menciona el deber de “diligencia”, pero en estricto sentido de la

palabra, significa:

La diligencia, en sentido más alto, es el esmero y el cuidado en ejecutar algo. Una

prontitud de hacer algo con gran agilidad tanto interior como exterior. Como toda

virtud se trabaja, netamente poniéndola en práctica.

Quiere decir, que los miembros del Consejo de Administración al ejecutar sus

deberes deben hacerlo con esmero, cuidado y prontitud.

Artículo 32.- Los miembros del Consejo de Administración incumplirán su deber de

lealtad en cualquiera de los siguientes supuestos:

I. Cuando, sin causa legítima, por virtud de sus funciones como consejeros,

obtengan beneficios económicos para sí o los procuren en favor de terceros;

II. Voten en las sesiones del Consejo de Administración o tomen determinaciones

relacionadas con el patrimonio de Petróleos Mexicanos, sus organismos

subsidiarios o personas morales que controle, a pesar de la existencia de un

conflicto de interés;

III. Aprovechen para sí o aprueben en favor de terceros, el uso o goce de los

bienes de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, en contravención

de las políticas aprobadas por el Consejo de Administración;

IV. Generen, difundan, publiquen o proporcionen información de Petróleos

Mexicanos, sus organismos subsidiarios o personas morales que controle, a


209

sabiendas de que es falsa o induce a error; o bien ordenen que se lleve a cabo

alguna de dichas conductas;

V. Ordenen que se omita el registro de operaciones efectuadas por Petróleos

Mexicanos y sus organismos subsidiarios, o alteren u ordenen alterar los registros

para ocultar la verdadera naturaleza de las operaciones celebradas, afectando

cualquier concepto de los estados financieros; o bien ordenen o acepten que se

inscriban datos falsos en la contabilidad correspondiente;

VI. Oculten u omitan revelar información relevante que, en términos de este

ordenamiento y demás disposiciones aplicables, deba ser divulgada, entregada al

Ejecutivo Federal o al Congreso de la Unión, salvo que en términos de las

disposiciones aplicables se prevea su detrimento;

VII. Destruyan o modifiquen, por sí o a través de terceros, total o parcialmente, los

sistemas o registros contables o la documentación que dé origen a los asientos

contables de Petróleos Mexicanos, sus organismos subsidiarios o de las personas

morales que controle, con anterioridad al vencimiento de los plazos legales de

conservación y con el propósito de ocultar su registro o evidencia;

VIII. Destruyan total o parcialmente, información, documentos o archivos, incluso

electrónicos, ya sea con el propósito de impedir u obstruir los actos de supervisión;

o bien de manipular u ocultar datos o información relevante de Petróleos

Mexicanos, sus organismos subsidiarios o de las personas morales que controle, a

quienes tengan interés jurídico en conocerlos;

IX. Presenten a las autoridades documentos o información falsa o alterada;

X. Alteren las cuentas activas o pasivas o las condiciones de los contratos, hagan

u ordenen que se registren operaciones o gastos inexistentes, exageren los datos

reales o realizar intencionalmente cualquier acto u operación ilícita o prohibida que


210

genere un quebranto, daño o perjuicio en el patrimonio de Petróleos Mexicanos,

sus organismos subsidiarios o el de las personas morales que controle, y

XI. Hagan uso indebido de información relativa a Petróleos Mexicanos, sus

Organismos subsidiarios o personas morales que controle o en las que tenga

influencia significativa.

Este artículo habla de la manera en que incumplirían los miembros del Consejo de

Administración con su lealtad en la toma de decisiones; podría decirse que la

honorabilidad del Consejo de administración de la paraestatal es intachable, si

tomamos en cuenta lo mencionado en las once fracciones que integran este

artículo, pues palabras como: “omitir y modificar” se mencionan en forma

constante a lo largo del presente artículo.

En relación a la palabra lealtad, la cual se menciona de manera tacita en la

primera parte del artículo, esta significa: La lealtad es la cualidad de aquellas

personas que acatan las leyes o cumplen los acuerdos, tácitos o explícitos. En

relación al concepto de leyes que también se menciona en la definición de lealtad,

podemos afirmar que:

Las leyes son delimitadoras del libre albedrío de las personas dentro de la

sociedad. Se puede decir que la ley es el control externo que existe para la

conducta humana, en pocas palabras, las normas que rigen nuestra conducta

social.

Artículo 33.- Los consejeros serán solidariamente responsables con los que les

hayan precedido en el cargo, por las irregularidades en que éstos hubieren

incurrido sí, conociéndolas, no las comunicaren por escrito al Comité de

Transparencia y Auditoría. Los consejeros estarán obligados a informar al Comité

de Transparencia y Auditoría y al Órgano Interno de Control las irregularidades de

que tengan conocimiento en el ejercicio de sus funciones.


211

De la lectura derivada de este artículo, desprendemos la idea de que el Consejo

de Administración, debe trabajar en equipo con el Comité de Transparencia y

Auditoria, pues existe la obligación de informar cualquier tipo de irregularidad que

exista o se presente durante el tiempo de su gestión.

Artículo 34.- La responsabilidad consistente en indemnizar los daños y perjuicios

ocasionados con motivo de los actos, hechos u omisiones a que hacen referencia

los artículos 31 y 32 de esta Ley, será solidaria entre las personas que hayan

adoptado la decisión. La indemnización que corresponda deberá cubrir los daños y

perjuicios causados a Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios y, en

todo caso, se procederá a la remoción del consejero involucrado. La acción para

exigir la responsabilidad a que se refiere este artículo prescribirá en cinco años

contados a partir del día en que hubiere tenido lugar el acto, hecho u omisión que

haya causado el daño y perjuicio, salvo cuando se trate de actos, hechos u

omisiones con efectos continuos, en cuyo caso el plazo para la prescripción

comenzará a contar cuando termine dicho acto, hecho u omisión.

Este artículo habla de la manera en que deberán pagar por su actuación al frente

del Consejo de Administración los funcionarios que incurran con sus actos, hechos

u omisiones en perjuicio de los intereses de Pemex, y la manera en que será

indemnizada la paraestatal; así como, también la forma de remover de su puesto

al Consejero involucrado. Y también se menciona el plazo que tiene Petróleos

Mexicanos para ejercitar la acción de responsabilidad.

Artículo 35.- La acción para hacer efectiva la responsabilidad a que se refieren los

artículos anteriores corresponderá al Director General, conforme al Reglamento de

la presente Ley, sin perjuicio de las demás acciones que resulten procedentes.


212

En este artículo, se señala a la persona sobre la cual recae la facultad de ejercitar

la acción de responsabilidad contra el consejero involucrado, y este es el Director

General de PEMEX.

Artículo 36.- Los miembros del Consejo de Administración no incurrirán,

individualmente o en su conjunto, en responsabilidad por los daños o perjuicios

que llegaren a ocasionar a Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios,

derivados de los actos u omisiones que ejecuten o las decisiones que adopten,

cuando actuando de buena fe se actualice cualquiera de los supuestos siguientes:

I. Cumplan con los requisitos para la aprobación de los asuntos que competa

conocer al Consejo de Administración o, en su caso, a los comités de los que

formen parte;

II. Tomen decisiones o voten en las sesiones del Consejo de Administración o, en

su caso, comités a que pertenezcan, con base en información proporcionada por

directivos de Petróleos Mexicanos, el auditor externo o los expertos

independientes, o

III. Hayan seleccionado la alternativa más adecuada, a su leal saber y entender, o

los efectos patrimoniales negativos no hayan sido previsibles; en ambos casos,

con base en la información disponible al momento de la decisión.

En este artículo se hace mención de las causas en las cuales no caerán en

responsabilidad por daños y perjuicios los consejeros, todo lo anterior derivado de

los actos y omisiones, o decisiones que adopten, siempre y cuando actúen de

buena fe. Aunque el artículo anterior adolece de cierta ambigüedad, pues

contempla un perdón hasta cierto punto discrecional.

Artículo 37.- Petróleos Mexicanos contratará en favor de los miembros del Consejo

de Administración y del Director General, los seguros, fianzas o cauciones que


213

cubran el monto de las posibles indemnizaciones por los daños o perjuicios que

llegaren a causar a dicho organismo y sus organismos subsidiarios.

No he ha encontrado documento alguno que demuestre, que a algún funcionario

de PEMEX se le haya sancionado por actos, omisiones o toma de decisiones en

perjuicio de la Paraestatal o sus organismos subsidiarios.

Capítulo V: De los informes específicos de Petróleos Mexicanos

Artículo 47.- Petróleos Mexicanos, por conducto de su Director General, deberá

presentar en marzo de cada año a la dependencia coordinadora de sector y por

conducto de ésta al Congreso de la Unión, un informe que contenga como mínimo

lo siguiente:

I. Un reporte del Director General sobre la marcha de Petróleos Mexicanos y sus

organismos subsidiarios, así como sobre las políticas seguidas por los

administradores y, en su caso, sobre los principales proyectos existentes.

Dicho reporte deberá realizarse por línea o rama de negocios, además de emplear

indicadores o parámetros usuales a nivel internacional para la correcta y puntual

medición de los resultados de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios;

II. La explicación y declaración de las principales políticas y criterios contables y

de información seguidos en la preparación de la información financiera;

III. Los estados que muestren la situación financiera del organismo durante y a la

fecha de cierre del ejercicio, sus cambios y resultados, así como la demás

información que sea necesaria para completar o aclarar los datos suministrados

con dichos estados, y


214

IV. Un reporte sobre el ejercicio de los recursos en términos de esta Ley, en el que

se incluyan las desviaciones en montos, tiempo y alcance de ejecución de los

contratos que se lleven a cabo.

Al informe a que se refiere este artículo deberá adjuntarse la opinión del Consejo

de Administración sobre la ejecución del programa anual y estratégico del

organismo, los reportes que elaboren el Comisario y el dictamen del auditor

externo. El informe deberá suscribirse por el Director General y por los

funcionarios que determine el estatuto orgánico; asimismo, dicho informe deberá

presentarse al Consejo de Administración para su aprobación, previa opinión de

los comités correspondientes. El informe a que se refiere este artículo deberá

difundirse en la página de Internet de Petróleos Mexicanos.

Todo este artículo, tiene relación con la obligación que existe por parte de PEMEX

de rendir cuentas. De lo cual se ha estado hablando durante los artículos

anteriores. La mecánica presupuestal se ha caracterizado por la autorización del

Congreso de la Unión de un techo de gasto inicial para el siguiente año inferior a

lo requerido y, posteriormente, a través de la SHCP, autorizar en el transcurso del

año ampliaciones sujetas a la obtención de ingresos incrementales.

Artículo 48.- El Director General de Petróleos Mexicanos enviará informes

trimestrales respecto de la operación y gestión de la entidad paraestatal a la

dependencia coordinadora de sector y por conducto de ésta a las cámaras del

Congreso de la Unión. Los informes coincidirán con los trimestres del calendario y

realizarán la correspondiente exposición por línea o rama de negocios, debiendo

emplear los indicadores o parámetros usuales a nivel internacional para la

medición de los resultados. Dichos informes serán públicos y se difundirán en la

página de Internet de Petróleos Mexicanos.

El Director General de Petróleos Mexicanos remitirá un informe a la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público, por conducto de la Secretaría de Energía, sobre el


215

uso del endeudamiento, fundamentalmente respecto de la rentabilidad de los

proyectos; sus condiciones financieras; el manejo de disponibilidades asociadas al

endeudamiento; calendarios de ejecución y desembolsos y perfil de riesgos. Este

informe se presentará de conformidad con los lineamientos que sobre el particular

emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Por su parte, el Comisario

rendirá un informe anual sobre la situación operativa, programática y financiera de

Petróleos Mexicanos, así como de las recomendaciones formuladas al Consejo de

Administración, a las secretarías de Energía y de Hacienda y Crédito Público y a

los tenedores de los bonos ciudadanos.

En este artículo, se establece de manera concisa la manera de operar y gestionar

de la paraestatal; así como, todos los informes que deben darse a la SHCP por

medio de la Secretaria de Energía, el endeudamiento calendarios de ejecución y

desembolsos y perfil de riesgos. Otra de las personas jurídicas que deben

presentar informe es también el comisario, pero el deberá informar además de la

Secretaria de Hacienda y Energía, a los tenedores de bonos ciudadanos.

Capítulo VI: Disposición final

Artículo 49.- Los actos jurídicos que celebren Petróleos Mexicanos o cualquiera de

sus organismos subsidiarios se considerarán del orden federal y las controversias

nacionales en que sea parte, cualquiera que sea su naturaleza, serán de la

competencia de los tribunales de la Federación, salvo acuerdo arbitral, quedando

exceptuados de otorgar las garantías que los ordenamientos legales exijan a las

partes, aun en los casos de controversias judiciales. Tratándose de actos jurídicos

de carácter internacional, Petróleos Mexicanos o sus organismos subsidiarios

podrán convenir la aplicación de derecho extranjero, la jurisdicción de tribunales

extranjeros en asuntos mercantiles y celebrar acuerdos arbitrales cuando así

convenga al mejor cumplimiento de su objeto.


216

Y por último, el presente artículo establece que todos los actos jurídicos y

controversias que se susciten con la paraestatal y sus organismos subsidiarios

son considerados de orden federal. En relación al ámbito internacional solo

mediante convenio de la paraestatal se podrá aplicar el derecho extranjero.

Aunque, siempre debe hacerse valer lo dispuesto por nuestra Constitución, en el

sentido de que los intereses de la nación están por encima de los intereses de los

particulares y más aún si estos son extranjeros. Esto en la práctica es letra

muerta.

2.3. LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL.

A continuación transcribimos la justificación que se hizo para la reforma a la Ley

Orgánica de la Administración Pública Federal.

C. PRESIDENTE DE LA CÁMARA DE SENADORES

DEL HONORABLE CONGRESO DE LA UNIÓN,

Presente

El compromiso de definir y conducir la política energética recae en el Ejecutivo

Federal. En el caso particular de México, esta responsabilidad toma especial

relevancia por dos razones: primera, casi la totalidad de la energía primaria es

producida por empresas del Estado, así como la mayor parte de su

transformación; y segunda, cerca del 35% de los ingresos fiscales tienen su origen

en la industria petrolera. Ante los retos que enfrenta la industria petrolera nacional,

ahora más que nunca, la Nación demanda que el Ejecutivo fortalezca su rectoría y

ejerza con efectividad su responsabilidad como administrador de las reservas de

hidrocarburos del país.


217

La industria petrolera nacional afronta el reto de compensar la caída en la

producción de crudo que se presenta desde 2005. La producción máxima de crudo

de Petróleos Mexicanos que alcanzó el 2004 fue de 3,383 miles de barriles diarios.

A partir de ese momento, se ha registrado una constante disminución.

Respecto al nivel máximo, se han dejado de producir más de 300 mil barriles

diarios. Cantarell, Ku-Maloob-Zaap, (Samaria Luna, Marina Suroeste y Bellota

Julio, aportarán en 2008 el 92% de la producción total). La trayectoria de

declinación de estos activos indica la relevancia y urgencia de buscar proyectos

alternativos que permitan sostener los niveles de producción actuales.

En 2012, la producción de estas cuencas habrá disminuido en cerca de 800 mil

barriles diarios que, a precios actuales del petróleo, implicaría que México dejaría

de percibir ingresos por más de 250 000 millones de pesos anuales; para el 2018,

en 1.5 millones de barriles diarios; y en 2021, en 1.8 millones de barriles diarios.

Esto aún considerando incrementos en las tasas de recuperación a partir de la

aplicación de nuevas tecnologías de extracción.

Ante esta realidad, existen cuatro áreas de explotación petrolera en las que se

deberá trabajar para mantener la plataforma de producción en el mediano plazo:

a. exploración y desarrollo de recursos prospectivos en las cuencas del

Sureste;

b. explotación de campos abandonados;

c. desarrollo del canal de Chicontepec, y

d. exploración y desarrollo de las aguas profundas del Golfo de México.

Los recursos prospectivos de las cuencas del Sureste se ubican en las zonas

donde tradicionalmente Pemex ha llevado a cabo actividades de exploración y

explotación, como son el Sureste terrestre y las aguas someras de Campeche y

Tabasco. Los costos de producción que se observarán en el futuro serán


218

superiores a los que actualmente se registran en esa región, ya que por el nivel de

exploración que se ha realizado en la zona, no se espera descubrir nuevos

yacimientos de gran tamaño. Se estima que estas cuencas lograrían producir

alrededor de 700 mil barriles diarios hacia 2021.

Entre las fuentes adicionales de petróleo, Pemex debe aprovechar el crudo

adicional derivado de la reactivación de los campos abandonados o en proceso de

abandono. No obstante, debe aclararse que estos campos sólo contribuirían

marginalmente a aumentar la producción de hidrocarburos en los próximos años y

por un periodo corto, por lo que se estima que la producción incrementara su

promedio por este concepto del orden de 23 mil barriles diarios en 2021.

Los yacimientos de Chicontepec se caracterizan por su bajo contenido de

hidrocarburos, baja permeabilidad y baja presión, por lo que la productividad de

los pozos es reducida. Convertir a Chicontepec en una cuenca que pueda producir

entre 550 mil a 600 mil barriles diarios hacia el año 2021, requerirá del desarrollo y

administración de tecnologías especializadas que incrementen significativamente

la productividad por pozo y permitan reducir los costos al mínimo.

Además de superar el reto tecnológico, será fundamental multiplicar la actual

capacidad de ejecución. Para alcanzar una producción cercana a los 600 mil

barriles diarios, se requerirá perforar un promedio de mil pozos al año tan sólo en

esa área. Esto significa una y media veces el número total de pozos que se

perforaron en 2007 en el total de las cuencas del país.

Considerando el desarrollo de Chicontepec y de los recursos prospectivos de las

cuencas del sureste, entre 2008 y 2021 se requerirían perforar más de 17,000

pozos, número similar al que Pemex ha perforado a lo largo de toda su historia,

pero en una tercera parte del tiempo.


219

Aunque pudiera lograrse la ejecución exitosa de estos proyectos, la producción

adicional sería insuficiente para alcanzar los niveles logrados en el pasado, pues

aún así se tendría un déficit de alrededor de 500 mil barriles diarios hacia 2021;

este déficit, valuado a precios actuales, equivale a más de 14 mil millones de

dólares anuales. Por lo tanto, iniciar el desarrollo de las aguas profundas es

fundamental. Por el tiempo de maduración de los proyectos en aguas profundas,

Pemex requiere iniciar a la brevedad el desarrollo de esta región a gran escala

para poder garantizar, en los próximos años, al menos la misma producción de

hidrocarburos con que actualmente cuenta y, de ser posible incrementarla, para

financiar el desarrollo acelerado del país. En comparación con la explotación de

yacimientos convencionales, el desarrollo en campos de aguas profundas impone

dos grandes retos: a) adquirir el conocimiento para poder administrar y operar las

nuevas tecnologías que se emplean en este tipo de yacimientos; y, b) multiplicar la

capacidad de ejecución. En lo que respecta a la capacidad de ejecución y al reto

tecnológico, el desafío no es menor. Mientras que en México se ha perforado un

pozo por año en los últimos seis años, en la región estadounidense del Golfo de

México, actualmente se perforan 167 pozos por año. Esto ha permitido una

producción anual en aguas profundas del lado estadounidense cercana a un millón

de barriles diarios. En función de lo anterior, resulta claro que para alcanzar los

resultados necesarios en el mediano plazo es necesario multiplicar la capacidad

de ejecución de Pemex. En México, se estima que más de 50% de los recursos

prospectivos del país se localizan en la cuenca del Golfo de México Profundo, lo

que equivale a un potencial de recuperación de 29.5 miles de millones de barriles

de petróleo crudo equivalente, en una extensión de más de 575,000 kilómetros

cuadrados. Este volumen de hidrocarburos es superior a la reserva original total

de Cantarell.

Conforme a lo expuesto, la explotación simultánea de Chicontepec, de las

cuencas del Sureste y de la región profunda del Golfo de México, imponen un reto

sin precedente. El éxito dependerá de que el país adquiera y desarrolle un

conjunto de capacidades.


220

Ya que se ha hecho referencia a la necesidad de que Petróleos Mexicanos

multiplique su capacidad de ejecución y adquiera el conocimiento para administrar

nuevas tecnologías. Sin embargo, para garantizar que las tareas de exploración y

explotación sean consistentes con una política energética que maximice la renta

petrolera para ésta y las futuras generaciones, es también indispensable fortalecer

al Estado como rector de la industria petrolera.

La potenciación de las capacidades de PEMEX debe encontrar dirección en una

acertada administración de las reservas de hidrocarburos por parte del Estado;

una administración que marque el ritmo correcto de acumulación de reservas y de

explotación de los hidrocarburos.

Es responsabilidad del Ejecutivo, por medio de la Secretaría de Energía, ejercer

los derechos de la Nación en materia de petróleo, tal como lo establece la ley a

que se refiere la presente Iniciativa. Esto significa que, a nombre de los

mexicanos, el Poder Ejecutivo Federal debe asegurar el mejor aprovechamiento

posible de los hidrocarburos en territorio nacional.

Para realizar esta tarea de la mejor manera posible, es necesario complementar lo

anterior con atribuciones adicionales, al tiempo de dotar a la Secretaría de Energía

de los instrumentos necesarios para ejercerlas cabalmente. Es por ello que, como

parte de las iniciativas que se envían a esa Soberanía, se incluyen la Ley de la

Comisión del Petróleo y las reformas propuestas a la Ley de la Comisión

Reguladora de Energía, a fin de erigirlos como órganos de apoyo de la Secretaría

de Energía, en el ejercicio de las nuevas atribuciones que se proponen en la

Iniciativa de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de

la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo.

Asimismo, como parte de las iniciativas enviadas, se encuentra la iniciativa de la

nueva Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos que, de ser aprobada, fortalecerá la


221

estructura y operación de la entidad, a fin de orientarla a la generación de valor. Lo

anterior, mediante una nueva estructura de gobierno corporativo, un régimen

especial de operación, así como con mayores y mejores instrumentos de control,

transparencia y rendición de cuentas.

Por lo anterior, se considera necesario que esa Soberanía apruebe la presente y

las demás iniciativas presentadas, a fin de que se establezcan los contrapesos

necesarios, definiendo al órgano rector, al regulador y al operador de la industria

petrolera. En primer lugar, la Secretaría de Energía estará obligada a elaborar

planes estratégicos de mediano y largo plazos en las áreas de exploración y

explotación de los reservas de hidrocarburos. Dichos planes se definirán sobre la

base de una explotación sostenible de los recursos que maximice la riqueza

petrolera en favor de la Nación. También corresponderá a dicha dependencia

preservar e incrementar el acervo de reservas de hidrocarburos propiedad de la

Nación y, en este orden de ideas, será su responsabilidad la definición de una

plataforma de producción sostenible en el largo plazo.

En segundo lugar, se pone a consideración de ese H. Congreso de la Unión

incorporar como atribuciones de esa Secretaría, normar y supervisar que la

explotación de los yacimientos se lleve a cabo con la mayor eficiencia. Ello

demanda regular el uso de las mejores técnicas de evaluación y ejecución de

proyectos; emitir la normatividad y supervisar el uso de las mejores tecnologías,

así como dictaminar y supervisar la ejecución de los proyectos de explotación que

lleve a cabo Petróleos Mexicanos.

En tercer lugar, se plantea asignar a la autoridad la tarea de regular y supervisar el

uso de las mejores prácticas en materia de seguridad industrial.

Finalmente, se considera necesario señalar como atribución de la Secretaría que,

en el ejercicio de sus facultades, propicie el desarrollo de la industria nacional, así

como el de la tecnología, por parte de empresas nacionales.


222

Por las razones expuestas, el Ejecutivo Federal, en el ejercicio de la facultad que

le confiere el artículo 71, fracción I, de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, por su digno conducto, somete a la consideración del H.

Congreso de la Unión, la siguiente Iniciativa de

DECRETO POR EL QUE SE REFORMA LA LEY ORGÁNICA DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL

ARTÍCULO ÚNICO.- Se reforma el artículo 33 de la Ley Orgánica de la

Administración Pública Federal en sus fracciones I, III, V, VII, VIII y XII, y se

adicionan las fracciones XIII a XXI, para quedar como sigue:

“ARTÍCULO 33. e

I. Establecer, conducir y supervisar la política energética del país;

II. Conducir y supervisar la actividad de las entidades paraestatales sectorizadas

en la Secretaría y autorizar la programación de la exploración, explotación y

transformación de los hidrocarburos y la generación de energía eléctrica y nuclear,

con apego a la legislación ecológica;

V. Promover la participación de los particulares en las actividades del sector, en

los términos de las disposiciones aplicables;

VII. Otorgar y revocar concesiones, permisos y autorizaciones en materia

energética, incluyendo las de los principales proyectos y las de los trabajos del

sector, conforme a las disposiciones aplicables;

VIII. Regular y, en su caso, expedir normas oficiales mexicanas sobre ahorro de

energía, así como realizar y promover estudios e investigaciones sobre ahorro de


223

energía, estructuras, costos, proyectos, mercados, precios y tarifas, activos,

procedimientos, reglas, normas y demás aspectos relacionados;

XII. Regular y promover el desarrollo y uso de fuentes de energía alternas a los

hidrocarburos;

XIII. Determinar la plataforma de producción petrolera y el ritmo de reposición de

reservas de hidrocarburos;

XIV. Expedir las disposiciones de carácter técnico que se requieran para el mejor

aprovechamiento de los recursos petroleros de la Nación, y verificar su

cumplimiento;

XV. Establecer la regulación en materia de seguridad industrial del sector;

XVI. Otorgar y revocar a Petróleos Mexicanos las asignaciones de áreas para

exploración y explotación petrolera, en los términos de la Ley Reglamentaria del

Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo;

XVII. Determinar las reservas de hidrocarburos, conforme a las certificaciones

correspondientes y a los estudios de evaluación y de cuantificación de las mismas;

XVIII. Emitir dictamen sobre pozos cuya explotación no sea factible o rentable,

susceptibles de ser utilizados para el almacenamiento de hidrocarburos;

XIX. Ordenar que se realicen visitas de inspección a las instalaciones de los

organismos y empresas del sector, a fin de verificar el cumplimiento de la

normatividad aplicable;

XX. Requerir a los organismos y empresas del sector la información necesaria

para el desarrollo de sus funciones, y


224

XXI. Los demás que le encomienden expresamente las leyes y reglamentos.”

Este artículo fue reformado obedeciendo a una sola idea, al darse la reforma

energética era necesaria una reforma sustancial y completa; sin embargo, tal

reforma no se dio de la manera como estaba planeada, más bien, la reforma

energética obedeció más a intereses particulares que a los intereses nacionales,

De ahí que se hallan reformado y adicionado algunas fracciones del presente

artículo treinta y tres. Todo lo anterior para trabajar en concordancia con la nueva

ley puesta en vigor.

2.4 LEY DE LA COMISIÓN REGULADORA DE ENERGÍA.

A continuación transcribimos el decreto que modifica la ley de la Comisión

Reguladora de Energía.

C. PRESIDENTE DE LA CÁMARA DE SENADORES

DEL HONORABLE CONGRESO DE LA UNIÓN,

Presente.

El 31 de octubre de 1995, se divulgó la Ley de la Comisión Reguladora de

Energía. Esta legislación transformó a esta Comisión, de ser un órgano consultivo

en materia de electricidad, como lo estableció su decreto de creación en 1993, a

uno desconcentrado de la Secretaría de Energía, con autonomía técnica y

operativa. Esta Ley tuvo por objeto constituir a un ente regulador del sector para

atender las actividades que en ese momento habían sido recientemente abiertas a

la participación de los sectores social y privado.


225

En lo relativo a la electricidad, se le dieron atribuciones para regular la

cogeneración, el autoabastecimiento, la pequeña producción y la producción

independiente de electricidad, así como la importación y exportación de la misma.

En materia de hidrocarburos, las atribuciones fueron para regular el transporte y

almacenamiento del gas natural que no estén relacionados con su explotación,

producción o procesamiento, a distribución de gas natural, el transporte y

almacenamiento de gas licuado de petróleo por medio de ductos, así como las

ventas de primera mano tanto de gas natural como de gas licuado de petróleo.

Desde entonces, estas actividades son llevadas a cabo tanto por Petróleos

Mexicanos como por los sectores social y privado dentro de un régimen de

permisos y bajo el principio de actividades prioritarias.

Al regular la participación de los particulares en estas actividades del sector

hidrocarburos se lograron complementar, de manera dinámica, los esfuerzos del

Gobierno de la República con el impulso de los sectores social y privado.

Así se logró conducir, promover y coordinar el desarrollo de las actividades

reguladas de manera más eficaz.

La Comisión Reguladora de Energía, ha promovido desde entonces el desarrollo

de los sectores del gas y de la energía eléctrica en beneficio de los usuarios. Para

llevar a cabo este objetivo, la Comisión ha regulado los monopolios naturales y

legales en las industrias relacionadas al gas de manera transparente, imparcial y

uniforme, con base en normas claras y estables. De esta manera, se ha

conseguido un suministro confiable, seguro, oportuno y competitivo de bienes y

servicios relacionados con el gas natural y el gas licuado de petróleo. Lo anterior

ha permitido fomentar una mayor competitividad de la planta industrial y ha

resultado en el mejor interés de los consumidores.


226

Desde su origen se le confirió a la Comisión Reguladora de Energía un cierto

grado de capacidad resolutoria que le ha permitido avanzar de manera decidida en

el ordenamiento de las actividades que ha tenido reguladas. A lo largo de más de

diez años, la organización y funcionamiento de la Comisión Reguladora de

Energía han mantenido los principios de profesionalismo, capacidad, experiencia e

integridad en sus miembros. Con ello se ha buscado que sus decisiones

promuevan el desarrollo eficiente de las actividades reguladas con claridad,

objetividad, imparcialidad y respeto irrestricto a la normatividad.

En su primera década de existencia, la fortaleza de esta Comisión se ha

sustentado en sus atribuciones para otorgar permisos, expedir la metodología para

fijar precios y tarifas, aprobar términos y condiciones para la prestación de los

servicios, expedir disposiciones administrativas de carácter general llamadas

directivas, dirimir controversias, requerir información y aplicar sanciones. Otra

fortaleza de la Comisión Reguladora de Energía ha sido el carácter colegiado de

sus actos, lo que le ha permitido que el análisis de las situaciones, la toma de

decisiones y la instrumentación de sus resoluciones no queden en manos de un

solo servidor público, sino en un grupo de cinco comisionados. Además, la

estabilidad institucional de la Comisión se asegura con el nombramiento

escalonado, por periodos de cinco años, de cada uno de los comisionados que lo

integran y en que su remoción solamente procede por causa grave. Lo anterior

garantiza la permanencia de la experiencia institucional ante cambios de

administración en el Gobierno Federal y su carácter de autoridad imparcial por su

independencia de la política nacional.

La apertura a la participación de los sectores social y privado en las actividades de

transporte, almacenamiento y distribución de petrolíferos y petroquímicos básicos,

hace necesario llevar a cabo la regulación de dichas actividades, en condiciones

de oportunidad, eficacia y profesionalismo que nuestra sociedad tanto necesita. La

Secretaría de Energía es la dependencia del gobierno federal responsable de la

conducción, desarrollo y regulación del sector energía, por lo que, en principio, es


227

la autoridad competente para llevar a cabo la regulación del sector. Sin embargo,

la reglamentación de las actividades relacionadas con el sector energía requiere

de un órgano regulador especializado que actúe como autoridad en la expedición

de disposiciones administrativas de carácter general que permitan coexistencia de

los distintos participantes, tanto públicos como privados, y en el establecimiento de

condiciones administrativas que eviten prácticas monopólicas en perjuicio de los

usuarios de los servicios y de los consumidores de productos.

Por ello, en esta iniciativa se plantea aprovechar la experiencia institucional de la

Comisión Reguladora de Energía, mediante el fortalecimiento de sus actuales

atribuciones y otorgándole nuevas en las actividades que se abren a la

participación social y privada. Así, la propuesta es que esta Comisión se encargue

de promover la eficiencia de los permisionarios en la prestación de los servicios de

transporte, almacenamiento y distribución de todos los hidrocarburos, tal como lo

ha venido haciendo en gas.

De esta manera, se plantea que la Comisión Reguladora de Energía continúe

estableciendo los términos y condiciones a que deberán sujetarse las ventas de

primera mano de gas natural y de gas licuado de petróleo; que siga determinando

los términos y condiciones a que deberá sujetarse la prestación de los servicios de

transporte, almacenamiento y distribución de gas natural; que se mantenga

emitiendo los términos y condiciones a que deberá sujetarse la prestación de los

servicios de transporte y distribución de gas licuado de petróleo por medio de

ductos; que siga estableciendo convenios y contratos de adhesión para la

realización de las actividades reguladas; y que continúe cobrando derechos y

multas. Además, la Comisión seguirá proponiendo a la Secretaría de Energía las

actualizaciones al marco jurídico en el ámbito de su competencia y participará en

la formulación de proyectos de iniciativas de leyes, decretos, disposiciones

reglamentarias y normas oficiales mexicanas relativas a las actividades que

regula.


228

Con las adecuaciones propuestas a la Ley de la Comisión Reguladora de Energía,

se plantea que ésta se encargue de las nuevas atribuciones regulatorias derivadas

de cambios a la Ley Reglamentaria al Artículo 27 Constitucional en el Ramo del

Petróleo, en materia de transporte, almacenamiento y distribución, de petrolíferos

y petroquímicos básicos, que permitirían la participación de particulares en estas

actividades.

Por lo anterior, la Comisión llevaría a cabo las siguientes atribuciones: expedir las

metodologías para determinar los precios de venta de primera mano de los

productos refinados y derivados del petróleo y de los petroquímicos básicos;

determinar los términos y condiciones para dicha venta de primera mano;

determinar los modelos de convenios y contratos de adhesión para estas

actividades; expedir las metodologías para el cálculo de precios por estos

servicios y determinar los términos y condiciones a que deberá de sujetarse la

prestación de los servicios de transporte, almacenamiento y distribución de estos

productos, supervisar y vigilar en el ámbito de su competencia e imponer

sanciones administrativas por infracciones a las disposiciones a la Ley

Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo.

Con estas atribuciones se encomendaría a la Comisión Reguladora de Energía

que conduzca el desarrollo de las actividades de transporte y de almacenamiento

de petrolíferos y petroquímicos básicos, dentro de las directrices de las mejores

prácticas internacionales en esta industria. De esta manera, se establecerán las

bases para que la sociedad mexicana tenga acceso al suministro de los

hidrocarburos que requiere para impulsar la planta productiva nacional y generar

empleos, así como sostener y mejorar la calidad de vida de la población. La

regulación generará condiciones que permitan una mayor participación de agentes

en el mercado de los hidrocarburos, con lo que se incrementarán los niveles de

competencia en la oferta de bienes y servicios, con lo que es previsible una

reducción de los precios pagados por los consumidores a través de una mayor

eficiencia.


229

En esta iniciativa se propone modificar diversos artículos de la Ley de la Comisión

Reguladora de Energía, de tal forma que las nuevas atribuciones en materia de

petrolíferos y petroquímicos básicos se lleven a cabo en forma similar a las que se

realizan en materia de gas natural y gas licuado de petróleo desde hace más de

10 años. Al mismo tiempo, con las adecuaciones propuestas se plantea fortalecer

las atribuciones de la Comisión, por lo que se reafirmarían sus funciones como

autoridad.

Las nuevas atribuciones que el H. Congreso de la Unión otorgue a la Comisión

Reguladora de Energía permitirán que este órgano desconcentrado pueda corregir

cualquier anomalía o desajuste del mercado de los hidrocarburos y, en su caso,

establecer las sanciones correspondientes a los infractores. De esta manera los

consumidores y usuarios de los hidrocarburos y los servicios relacionados, podrán

tener la seguridad de que la autoridad trabajará en favor de sus derechos para

defender la ley. El fortalecimiento de este ente regulador es condición necesaria

para que la apertura a la participación de los sectores social y privado en el

transporte, almacenamiento y distribución de petrolíferos y petroquímicos básicos

tenga los beneficios en materia de seguridad energética que demanda la Nación.

CONTENIDO DE LA INICIATIVA

El proyecto de reforma a la Ley de la Comisión Reguladora de Energía consiste

principalmente en la modificación de los artículos 2, relativo al objeto de dicha

Comisión, correspondiente a las atribuciones de ese órgano desconcentrado; y, en

lo relativo al otorgamiento de permisos.

La presente iniciativa prevé el establecimiento de los términos y condiciones a los

que deberán sujetarse las ventas de primera mano de los productos que se

obtengan de la refinación del petróleo, de gas y de petroquímicos básicos,

estableciendo como parte del objeto de la Comisión, promover el desarrollo


230

eficiente de las mismas. Por este medio, el Estado ejercerá de manera exclusiva el

control en la determinación del precio de las ventas de primera mano en las

actividades que se mencionan, salvo que existan condiciones de competencia

efectiva. Como consecuencia de la existencia de monopolios naturales derivados

del desarrollo de la industria petrolera, se tiene la necesidad de establecer medios

que permitan mantener el control así como propiciar la inversión complementaria

para el desarrollo de las actividades de transporte, almacenamiento y distribución

de los productos mencionados, abriendo así una opción para el fortalecimiento de

la empresa petrolera sin ceder sus activos ni su manejo.

Por medio de la Comisión se busca regular el desarrollo de las actividades de

transporte y distribución de los petrolíferos mencionados que se realicen por

medio de ductos y el almacenamiento de los mismos, a fin de fortalecer a

Petróleos Mexicanos en el desarrollo de estas actividades. Esta reforma permitirá

renovar y expandir a la velocidad requerida, la red de ductos y en general del

sistema de transporte, almacenamiento y distribución de petrolíferos y

petroquímicos y elevar los parámetros de seguridad de los mismos, sin distraer

recursos que Petróleos Mexicanos necesita para sus actividades más necesarias y

redituables, como lo son la exploración y extracción de petróleo y gas.

Adicionalmente, la presente reforma plantea regular el desarrollo de los servicios

que se presten en el caso de biocombustibles en los mismos términos que los

hidrocarburos, siendo congruente con las nuevas tendencias internacionales para

el aprovechamiento de combustibles alternativos, reduciendo la dependencia a los

combustibles fósiles no renovables, con lo que se amplían las opciones de abasto

de combustibles para las generaciones futuras. A fin de mantener el control y una

adecuada regulación tendiente a brindar a la Nación la seguridad energética

necesaria, se plantea dotar a la Comisión Reguladora de Energía de nuevas

atribuciones, dentro de las que se encuentran la expedición de los términos y

condiciones a los que deberán sujetarse los servicios mencionados, así como

establecer las metodologías para la determinación de precios, hasta en tanto


231

existan condiciones de competencia efectiva o bien las determine el Ejecutivo

Federal. A fin de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios de

transporte, almacenamiento y distribución a los que se ha hecho mención en los

párrafos que anteceden, la Comisión Reguladora de Energía, tendrá una

participación activa dentro de la industria, ya que se le faculta para solicitar a la

Secretaría de Energía la aplicación de las medidas necesarias que garanticen el

cumplimiento del abasto de estos servicios. Con el propósito de lograr la operación

de las actividades inherentes al sector energético, se busca que la Comisión funja

como un órgano que expida los modelos de convenios y contratos de adhesión

para estas actividades reguladas y que vigile el cumplimiento de las disposiciones

administrativas aplicables, facultado para imponer las sanciones que se

establecen en la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el ramo del

Petróleo.

Mediante el otorgamiento de nuevas atribuciones al órgano desconcentrado se

pretende contar con un instrumento con capacidad de acción, así como de

proponer actualizaciones al marco jurídico relativo al desempeño de su objeto.

Como resultado de las nuevas actividades reguladas por parte de la Comisión, se

adecua en ese sentido el texto del artículo 10 de la Ley, en lo relativo a la

declaratoria de utilidad pública.

Por las razones expuestas, el Ejecutivo Federal, en el ejercicio de la facultad que

le confiere el artículo 71, fracción I, de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, por su digno conducto, someto a la consideración del H.

Congreso de la Unión, la siguiente Iniciativa de DECRETO POR EL QUE SE

REFORMAN DIVERSOS ARTÍCULOS DE LA LEY DE LA COMISIÓN

REGULADORA DE ENERGÍA

ARTÍCULO ÚNICO.- Se reforman los artículos 2, fracciones V, VI y VII; 3,

fracciones VII, VIII, X, XI, XIII a XV y XXI; 6 y 10, primer párrafo, y se derogan las


232

fracciones VIII del artículo 2 y la IX del artículo 3, de la Ley de la Comisión

Reguladora de Energía, para quedar como sigue:

“ARTÍCULO 2.-

V. Las ventas de primera mano de los productos que se obtengan de la refinación

del petróleo, de gas y de los petroquímicos básicos. Por venta de primera mano se

entenderá la primera enajenación que Petróleos Mexicanos y sus subsidiarias

realicen en territorio nacional a un tercero y para los efectos de esta Ley, se

asimilarán a éstas las que realicen a terceros las personas morales que aquellos

controlen;

VI. El transporte y distribución de gas, de los productos que se obtengan de la

refinación del petróleo y de los petroquímicos básicos, que se realice por medio de

ductos, así como el almacenamiento de dichos productos;

VII. El transporte y distribución de biocombustibles que se realice por medio de

ductos, así como el almacenamiento de los mismos;

VIII. Se deroga.

Como puede observarse se reformaron algunas fracciones del artículo 2 de la

LCRE para estar en concordancia con la reforma energética, pues es muy claro

los intereses para lo cual se reformo dicho artículo. No sabemos realmente cual es

el trasfondo de esta reforma, puesto que también ha sido sustituido el director

general anterior de PEMEX Jesús Reyes H., por Coppel, por así convenir a los

intereses de la nación.

ARTÍCULO 3.-


233

VII. Expedir los términos y condiciones a que deberán sujetarse las ventas de

primera mano de los productos que se obtengan de la refinación del petróleo, de

gas y de los petroquímicos básicos, así como las metodologías para la

determinación de sus precios, salvo que existan condiciones de competencia

efectiva a juicio de la Comisión Federal de Competencia, o que sean establecidos

por el Ejecutivo Federal mediante Acuerdo. Si habiendo existido condiciones de

competencia efectiva la Comisión Federal de Competencia determina que se

acude a prácticas anticompetitivas al realizar las ventas de primera mano a que se

refiere esta fracción, la Comisión Reguladora de Energía restablecerá los términos

y condiciones a que dichas ventas y enajenaciones deban sujetarse.

VIII. Expedir los términos y condiciones a que deberá sujetarse la prestación de

los servicios de transporte, almacenamiento y distribución, a que se refieren las

fracciones VI y VII del artículo 2 de esta Ley;

IX. Se deroga.

X. Expedir las metodologías para el cálculo de las contraprestaciones por los

servicios a que se refiere la fracción VIII de este artículo, salvo que existan

condiciones de competencia efectiva a juicio de la Comisión Federal de

Competencia;

XI. Solicitar a la Secretaría de Energía la aplicación de las medidas necesarias

para garantizar la continuidad de los servicios a que se refiere la fracción VIII

anterior;

XIII. Expedir modelos de convenios y contratos de adhesión para la realización de

las actividades reguladas;

XIV. Expedir y vigilar el cumplimiento de las disposiciones administrativas de

carácter general, aplicables a las personas que realicen actividades reguladas;


234

XV. Proponer a la Secretaría de Energía actualizaciones al marco jurídico en el

ámbito de su competencia, así como los términos en que la Comisión pueda

participar con las dependencias competentes en la formulación de los proyectos

de iniciativas de leyes, decretos, disposiciones reglamentarias y normas oficiales

mexicanas relativas a las actividades reguladas;

XXI. Ordenar las medidas de seguridad e imponer, en el ámbito de su

competencia, las sanciones administrativas previstas en la Ley Reglamentaria del

Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo y en la Ley de Promoción y

Desarrollo de los Bioenergéticos, por infracciones a las disposiciones de esas

Leyes y sus disposiciones reglamentarias en las actividades reguladas.

Con las anteriores fracciones reformadas se busca tener un control más estricto

sobre todas las operaciones que realice la paraestatal.es de todos conocido la

manera como el presidente defendió a su reforma energética, atreves de otros

personajes de su gabinete.

ARTÍCULO 6.- Los comisionados serán designados por períodos escalonados de

cinco años, con posibilidad de ser designados, nuevamente, por única ocasión por

un período igual. Los comisionados que cubran las vacantes que se produzcan

antes de la terminación del periodo respectivo, durarán sólo el tiempo que le

faltare al sustituido.

En relación al tema de los comisionados

ARTÍCULO 10.- El otorgamiento de permisos para la prestación de los servicios de

transporte, distribución y almacenamiento, a que se refieren las fracciones VI y VII

del artículo 2 de esta Ley, implicará la declaratoria de utilidad pública para el

tendido de los ductos y construcciones en predios de propiedad pública, social y


235

privada, de conformidad con el trazado aprobado por la Comisión en coordinación

con las demás autoridades competentes.

TRANSITORIOS

PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación

en el Diario Oficial de la Federación.

SEGUNDO.- La Cámara de Diputados, a propuesta del Ejecutivo Federal,

asignará a la Secretaría de Energía los recursos presupuestales necesarios para

la debida consecución del objeto de la Comisión.

2.5. LA RENDICIÓN DE CUENTAS DE PEMEX.

En este apartado, vamos a tratar el tema en el cual PEMEX debe rendir cuentas

de toda su forma de operar, así como, la obtención de resultados. Según el

análisis jurídico critico de las leyes y reglamentos, la paraestatal debe rendir

cuentas atreves de un:

Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la

Corrupción

En concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, que establece los

objetivos y estrategias nacionales, la Secretaría de la Función Pública, a través de

la Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupción,

en diciembre de 2008 dio a conocer la estructura, bases, temática y lineamientos

del Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la

Corrupción 2008-2012.


236

De conformidad con las disposiciones emitidas, Petróleos Mexicanos participa en

esta iniciativa gubernamental desde una triple perspectiva:

• Asimilar en la Institución los objetivos y disposiciones gubernamentales en

la materia.

• Cumplir con los compromisos suscritos con organismos internacionales.

• Prevenir conductas irregulares, transparentar las operaciones y rendir

cuentas a la sociedad.

Petróleos Mexicanos, sus Organismos Subsidiarios, Filiales y el Instituto Mexicano

del Petróleo han participado en este esfuerzo gubernamental de rendición de

cuentas, transparencia y combate a la corrupción a través de la aplicación de las

disposiciones expedidas sexenal y anualmente:

• Programa de Transparencia y Rendición de Cuentas 2008

• El Programa de Transparencia y Rendición de Cuentas 2008 tiene como

propósito dar seguimiento tanto a las acciones como a los acuerdos

tomados por la Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el

Combate a la Corrupción. este programa tiene cuatro puntos básicos bajo el

cual rige sus directrices:

a) Prevenir y combatir la corrupción.

b) Elevar la confianza de los ciudadanos en el gobierno.

c) Ampliar las herramientas de transparencia y acceso a la información.

d) Fortalecer la rendición de cuentas.

Petróleos Mexicanos lleva a cabo acciones de Transparencia Focalizada,

conforme a los principios y lineamientos establecidos por las autoridades


237

competentes, con el fin de difundir la información disponible en aquellos temas con

mayor número de solicitudes ciudadanas de información.

Aunado a esto la transparencia es un tema que ha estado presente de forma

protagónica en la discusión política nacional de los últimos años. Este

protagonismo responde a procesos como la transición democrática en gobiernos

nacionales y locales, la pluralidad en las cámaras de la Unión y las estatales, la

ampliación de los derechos políticos de los ciudadanos, la consolidación de la

libertad de expresión y la creciente conformación de organizaciones civiles que

impulsan desde la sociedad temas de interés general. Otros procesos mundiales,

como la llamada “tercera ola” democrática, la integración comercial de distintas

regiones del planeta así como las nuevas tecnologías de comunicación que

permiten conocer de forma instantánea lo que ocurre en cualquier lugar del

mundo, han colocado a la transparencia en un lugar protagónico en el interés de

organismos de cooperación internacional, empresas, organizaciones sociales

internacionales e inversionistas. Estos procesos han auspiciado el nacimiento de

una nueva cultura política en la cual la transparencia es vista como un elemento

indispensable para la rendición de cuentas, para fortalecer la certeza jurídica en la

toma de decisiones de gobiernos, empresas y ciudadanos y en suma, como un

elemento sin el cual no podría existir una discusión informada y un debate abierto

sobre los temas que interesan y preocupan a una sociedad. Los mexicanos, cada

vez más, abordamos nuestra relación con el gobierno desde un plano de exigencia

de rendición de cuentas, de mejor desempeño y de demanda de mayor

transparencia. El fortalecimiento de los mecanismos democráticos de rendición de

cuentas y de la cultura democrática, hacen de la transparencia un tema ineludible

para la agenda de cualquier gobierno. El acceso a la información en México La

influencia de estos procesos se ha visto claramente reflejada en los cambios

institucionales y legales que se han presentado en los últimos años. La Ley

Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental

aprobada en 2002, la aprobación de las reformas al artículo sexto constitucional

de 2007 así como la aprobación y entrada en vigor de leyes de acceso a la


238

información en todos los estados de la República y el Distrito Federal, son efecto

directo de la importancia que tiene la transparencia para la sociedad y para los

gobiernos en lo que se aprecia como un proceso irreversible. Todas estas

reformas legales tienden a establecer criterios homogéneos para ordenar el

derecho de los ciudadanos a conocer la información que está en poder del

gobierno. El criterio básico de las leyes de acceso a la información es la apertura

casi total de la información del gobierno, con excepción de aquella que por

motivos explicados en la Ley, es considerada confidencial o reservada.

La transparencia visual.

El acceso a la información, como se establece en las leyes, representa una

apertura generalizada de la información del gobierno para todos los demandantes

de datos.

La maduración de las políticas de acceso a la información han generado un

debate sobre cómo se puede lograr una mayor efectividad y un beneficio más

amplio para la sociedad derivado de la transparencia. La apertura general de toda

la información del gobierno a todos los ciudadanos sin duda es un avance seminal

para cumplir con un derecho político fundamental; sin embargo, la apertura

generalizada debe focalizarse, de tal forma que determinados procesos, trámites,

así como sectores sociales específicos puedan mejorar y beneficiarse de la

transparencia.

La transparencia visual o transparencia pro-activa es una respuesta a la necesidad

de obtener beneficios específicos de la transparencia, así como a la demanda de

un mayor orden en la información que ofrece el gobierno. La transparencia

focalizada requiere que el gobierno estandarice y publique información específica,

que busque resolver un problema social concreto, y estimular los mecanismos del

mercado para lograr un beneficio social específico.


239

Con la transparencia focalizada, se buscan objetivos específicos, se espera

beneficiar a un audiencia concreta mediante la publicación de un espectro de

información bien definido, a través de medios de comunicación útiles para los

propósitos establecidos. La transparencia focalizada busca adelantarse a la

demanda ciudadana por información, haciendo pública de forma pro-activa

aquellos datos que en manos de los ciudadanos, generan incentivos y

comportamientos de mercado benéficos para la sociedad.

Esperamos que este apartado haya sido explicito, en lo que cabe a la información

otorgada en lo concerniente a la transparencia de la paraestatal.

2.6. EL SINDICATO DE LA PARAESTATAL PETROLERA

En cuanto al sindicato de la paraestatal, siempre ha sido considerado como un

bastión difícil de librar, vamos a mencionar como se encuentra estructurado y el

grado de influencia que tiene sobre la paraestatal.

Sindicato Informa.

El Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana, liderado por

Carlos A. Romero Deschamps, como Secretario General, ha conservado un clima

de respeto y paz laboral, bajo una postura sindicalista de colaboración y esfuerzo

conjunto en la concientización de que la seguridad, salud y la protección

ambiental, son responsabilidad de todos, y contribuye de manera permanente, a la

consolidación de una cultura en la materia, a fin de mantener en forma segura, la

integridad de los trabajadores y de las instalaciones.

En ese sentido, se suma a los esfuerzos que Petróleos Mexicanos ha llevado a

cabo para la implantación del sistema de seguridad, salud y protección ambiental

en todos sus centros de trabajo, conforme al artículo 5 del capítulo I del


240

Reglamento de Seguridad e Higiene de Petróleos Mexicanos y Organismos

Subsidiarios. Las auditorias efectivas que llevaron a cabo en forma conjunta con la

representación administrativa, en las visitas de verificación que ha realizado la

Comisión Nacional Mixta de Seguridad e Higiene Industrial en centros de trabajo

con alguna problemática crítica, así como el seguimiento de las recomendaciones

emitidas por la CLMSH hasta concluir su cumplimiento, ciertamente contribuyen a

lograrlo.

Consideramos que la actualización y capacitación de los 3, 212 integrantes de las

420 Comisiones Locales Mixtas de Seguridad e Higiene, es un punto de apoyo

importante, por ello participamos en forma mixta, en el diagnóstico, planeación y

seguimiento de los programas respectivos.

Conscientes de la dinámica de los cambios tecnológicos y el surgimiento de

mejores prácticas en el quehacer industrial, consideramos toral la actualización de

la normatividad interna en materia de seguridad e higiene, acordes a los tiempos

que vivimos, por ello, en forma conjunta con la administración, nos dimos a la

tarea de difundir el Reglamento de Seguridad e Higiene Industrial de Petróleos

Mexicanos y Organismos Subsidiarios, mismo que actualizamos durante 2007. Al

efecto, participamos en la capacitación de 13, 949 trabajadores con línea de

mando, en el contenido del mismo y en la entrega personalizada de 65, 000

ejemplares del Reglamento, procurando que todos departamentos de los centros

de trabajo cuenten con el documento citado. En este contexto, también se

participó en la actualización de los "Lineamientos Generales para la Constitución,

Organización y funcionamiento de las Comisiones Locales Mixtas de Seguridad e

Higiene de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios, con base en el

Contrato Colectivo de Trabajo vigente y la Norma Oficial Mexicana NOM-019-

STPS-2004.

Por lo anterior y manteniendo el esfuerzo conjunto empresa sindicato, en materia

de seguridad, salud y protección ambiental, podremos asegurando la integridad de


241

los trabajadores e instalaciones, al trabajar en un medio ambiente laboral seguro.

Los trabajadores son un activo principal para Pemex. La incorporación de

conocimientos y el desarrollo de habilidades son aspectos clave en la gestión de

los recursos humanos y constituyen una prioridad para Petróleos Mexicanos.

• Durante 2007 PEMEX empleó 154,802 personas en todo el país.

• El número de incidentes de discriminación reportados durante 2007 se

redujo 78%.

Hace algunos años se levantó un primer paquete de más de 850 reclasificaciones.

Que nos muestrean:

• La creación de un nuevo fondo de ahorro, libre de impuestos, con

aportaciones iguales de trabajadores e Institución.

• La transformación de la Canasta Navideña, cuya naturaleza es variable y su

asignación depende de la Secretaría de Hacienda, en Canasta Escolar,

misma que es un ingreso fijo y respaldado por el Contrato Colectivo de

Trabajo.

• Un programa único de estímulos por resultados, para todos los trabajadores

operativos.

• El rediseño de la estructura ocupacional. Con los consabidos incrementos

en la mayoría de los casos.

• La implementación de una nueva política de remuneraciones, en virtud de la

cual fue posible que un promedio del 80% del total del estímulo a la

productividad, que era un ingreso variable, fuera transformado en una

prestación fija (compensación adicional).


242

• La creación de un tabulador único para todo el personal operativo, que

elimina las barreras de crecimiento.

• El significativo incremento en diferentes prestaciones económicas en

nuestro CCT.

• La potencialización de seguros de vida institucionales.

• La creación de un seguro por actividades de alto riesgo y el pago del

traslado del cuerpo en caso de accidentes.

• La tarifa única de viáticos (personal operativo).

• El crecimiento en la membresía sindical y la regularización parcial del

personal mal llamado de confianza,

• Incremento del 300% anual de atención a los trabajadores a nivel nacional

diagnosticados por el CLIDDA (Clínica de detección y diagnostico

automatizado) y apoyos de hospedaje a las regiones foráneas.

• El incremento del patrimonio sindical de los trabajadores sobresaliendo la

remodelación y ampliación de la Sede Sindical, patrimonio que quedará

para las futuras generaciones.

A un año del término de la gestión se tiene pendiente por resolver los siguientes

compromisos bilaterales entre otros:

• Llevar a cabo una negociación contractual positiva para todos.


243

• Apuntalar nuestra relación laboral con la Institución para juntos enfrentar de

mejor manera este periodo difícil.

• Firmar el reglamento de ingreso y promoción, iniciar los trabajos del

catálogo de puestos y arrancar el proyecto de promoción y asensos de

acuerdo a responsabilidades para reconocer la labor y el esfuerzo de

aquellos que lo justifiquen.

• Transformar de manera significativa el desarrollo y capacitación del

personal.

• Concretar de una vez por todas, el tema de base confianza para dar

estabilidad laboral a todo el personal operativo.

• Poner en marcha el proyecto sindical conocido como SIASSOPA (sistema

integral de Administración de la seguridad, la salud ocupacional y la

protección al medio ambiente) el cual tiene como uno de sus objetivos

primordiales la seguridad y salud de todos los trabajadores.

• Perfeccionar el programada de estímulos por resultados, para que los

trabajadores estén 100% tripulados, se optimicen los procesos de trabajo y

su evaluación correspondiente, tomando como base el espíritu de hacer

más rentable y productiva a la institución.

NUESTRO COMPROMISO CON EL SINDICATO

• Identificar objetivos comunes, con el fin de alcanzarlos exitosamente con

compromiso, justicia y trabajo en equipo.

• Favorecer una relación armónica con el sindicato propiciando un clima

laboral saludable.


244

• Promover que la comunicación sea transparente, clara y oportuna.

• Establecer relaciones de confianza mutua, equidad y justicia.

• Tener presente en todo acuerdo, el fortalecimiento de la calidad y

productividad de la empresa.

No se vale

• Incumplir acuerdos laborales.

• Sacar provecho indebido de una posición o cargo en detrimento de la

organización sindical.

Presionar mediante favores, compromisos o regalos para obtener un beneficio

fuera de los acuerdos laborales.

• Ser irrespetuosos con la representación sindical.

• Sancionar a trabajadores del sindicato sin pruebas.

• En un marco de entendimiento y unidad, Petróleos Mexicanos y el

Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana (STPRM)

suscribieron hoy el convenio de revisión salarial para el periodo 2004-

2005, durante un acto que atestiguaron los titulares de Trabajo y Previsión

Social y de Energía, Carlos Abascal Carranza y Fernando Elizondo

Barragán, respectivamente.

2.7. PROPUESTAS PARA UNA REFORMA A LA CONSTITUCIÓN EN MATERIA

DE PETRÓLEO.


245

2.7.1 LA REFORMA A LA INDUSTRIA PETROLERA.

En efecto, creemos que toda reforma a una ley que emana de la Constitución,

viene a ser un “pretexto” para que nuestra Carta Magna sea reformada; como

hemos visto a través del desarrollo del capítulo. Se explicaron y dieron las razones

del porque la Reforma Energética era necesaria; sin embargo, esta reforma no fue

realizada desde un punto de vista que genere beneficios para el país, sino

atendiendo a los beneficios de carácter político que solo vienen a beneficiar a

unos cuantos (al grupo que se encuentra actualmente en el poder). Es por eso

que, y atendiendo a una inquietud que nos manejó la investigación del tema,

podemos decir que: “esta reforma es con fines de carácter político y pretende

beneficiar a una minoría”.

A lo largo de la existencia de la Constitución de 1917, esta ha sufrido un sinfín de

reformas, las cuales buscan el beneficio del grupo que se encuentra en el poder

en ese momento. Esta reforma no pretende cambiar de manera drástica lo que se

espera de la paraestatal, más bien consideramos que es una reforma superficial.

Para que se pueda observar lo que reafirmamos les presentamos el siguiente

fragmento tomado de la iniciativa de reforma del Señor Presidente Felipe Calderón

Hinojosa:

“El petróleo y los hidrocarburos han sido, durante siete décadas, el recurso natural






riqueza estratégica para el fortalecimiento de la soberanía y el desarrollo

nacional”.


246

“Nuestra soberanía no es necesariamente respetada, pues lo Estados Unidos de

Norteamérica se han filtrado a nuestro territorio nacional con ayuda muchas veces

del mismo presidente, lo cual ha favorecido, el saqueo de nuestros recursos

naturales incluido el petróleo en sí.”

Para reafirmar, la idea de que toda reforma a la ley secundaria implicaría un

cambio en la ley principal del país, traemos a colación, algo de lo que se dijo en el

Tercer Foro Reforma Energética. 20 mayo 2008. En relación con la interpretación

a que debe atender el artículo 27 Constitucional:

“Una de las características principales de la interpretación constitucional es su

dinamismo. Es frecuente y basta analizar las resoluciones de los tribunales

constitucionales en el mundo que un mismo texto pueda tener distintas

interpretaciones sin que se haya modificado, dependiendo fundamentalmente de

las circunstancias sociales y políticas en las que éste va a aplicarse. Con todo

podemos afirmar que las teorías interpretativas, literales e incluso gramaticales de

la Constitución, son teorías que en principio se encuentran superadas.

Las tendencias dominantes tanto en la práctica como de los tribunales como en la

academia, son en el sentido de interpretaciones modernas, abiertas, dinámicas,

teleológicas, evolutivas, creativas. De cualquier manera, ante esta complejidad ya

de por sí que presenta la interpretación constitucional como tal, el Poder

Legislativo se enfrenta ahora a un problema que tiene complejidades adicionales.

La primera tiene que ver con el tipo de norma constitucional que es el artículo 27

de la Constitución Mexicana. Es un precepto, sin duda, con un contenido

ideológico fuerte y también con un sentido histórico, lo que ya de por sí dificultaría

su interpretación.


247

Pero si a esto agregamos que gran parte de la carga ideológica que se le otorga al

artículo, no deriva del texto del artículo ni de los debates de los constituyentes ni

de la intención de los constituyentes, sino de otro tipo de circunstancias políticas o

sociales que a lo largo del tiempo le han venido dotando de un contenido al 27 que

como tal no tiene, el problema es mayor. De cualquier manera, este problema se

engrandece si nosotros tomamos en consideración el reto del Congreso, es

interpretar este texto ideológico, histórico, redactado de una forma poco técnica

para resolver problemas modernos, técnicos y extraordinariamente complejos.

Pero cualquiera que sea la impresión o la idea que tengamos nosotros en lo

personal del 27 constitucional, lo cierto es que sus términos no pueden ser mera

retórica. Sus términos tienen que tener un sentido normativo como lo tiene toda la

Constitución.

Buscar una salida fácil con la idea de que el 27 tiene carga ideológica, nos parece

que es simplemente esquivar el problema. Hay que darle un sentido normativo y

técnico a ese contenido ideológico del artículo 27” (Tercer Foro Reforma

Energética. 20 mayo 2008. 9 2ª parte jgm.www.sen.gob.mx).

2.7.2. LA REFORMA DEBE DARSE EN TRES ASPECTOS:

A) REESTRUCTURA FISCAL DE PEMEX.

En esta primera parte, creemos que la reforma debe tocar el problema de Fondo,

en relación a que gran parte de la riqueza que obtiene Pemex por la explotación

de los hidrocarburos vaya a para a la secretaria de Hacienda alrededor del 40 %

del total de la ganancia neta de PEMEX.

Para ello, mencionaremos algo que se dijo en los foros sobre la reforma petrolera

en relación a: Como la economía nacional no ofrece niveles de rentabilidad en el


248

sector manufacturero y agrícola, dada nuestra baja competitividad y la contracción

de mercado interno, y como la bolsa de valores ha dejado de ofrecer los niveles de

rentabilidad que tuvo del 2004 al 2007, el único sector disponible para atraer

inversión es la industria energética y de ahí la proximidad de la iniciativa

presentada para seguir posibilitando un modelo económico que no genera

crecimiento, no responde a los intereses nacionales y está apunto de su propio

colapso. La iniciativa de reforma energética obedece a esta situación y no a la

necesidad real de desarrollar al sector, el gobierno tiene urgencia de que se

aprueben las reformas para traer capitales y así encarar momentáneamente las

presiones sobre el déficit externo y las finanzas del sector público.

Con dicha entrada de capitales pretende potenciar a la industria petrolera para

sobreexplotar los yacimientos y aumentar la producción y exportación de petróleo,

y con ello evitar que el déficit externo se dispare ante la incapacidad de

incrementar exportaciones agrícolas y de manufacturas de mayor valor agregado

nacional como para avanzar en la sustitución de importaciones.

Asimismo al permitir la entrada de inversión privada a la industria petrolera, tal y

como la iniciativa contempla, se evitaría que sigan creciendo los Pidiregas,

proyectos de inversión diferidos en el gasto que son inversiones de sectores

estratégicos que se financian con deuda, así como la carga del servicio de la

misma que presionan sobre las finanzas del sector público.

Pese a que se reitere que la iniciativa no es privatizadora, el problema es que esta

acelerará la inversión privada en las diversas áreas de la industria petrolera y el

gobierno bajo su política de disciplina fiscal seguirá disminuyendo la inversión

pública en tal empresa. Por lo que los fierros, activos y equipos desarrollados en

tal industria pertenecerán al sector privado y disminuirán en términos relativos los

del sector público, ya que a su vez las actividades de exploración y explotación del

crudo se llevan a cabo a través de contrato de servicios que PEMEX realiza a

favor de empresas, sobre todo trasnacionales.


249

En ello radica su privatización, con lo que se fusionará la industria entorno a la

ganancia, que no hay que confundir con la eficiencia y productividad. Por lo que

les legaría totalmente el carácter estratégico de dicha industria a favor de la

dinámica económica.

De acuerdo al gobierno y el Congreso no pueden controlar a la banca para que

actúe a favor del crédito barato para la industria y la agricultura, lo mismo

acontecerá con la industria petrolera una vez que el sector privado pase a

controlar la capacidad productiva. Serán las grandes empresas petroleras

trasnacionales las que determinen los costos y los precios de los servicios que

desempeñarán, apropiándose así de la riqueza petrolera del país.

Con esto, junto con lo analizado debe mencionarse la persistente reducción de las

reservas probadas que en perspectiva agrava sin clemencia la extrema

dependencia del estado y los recursos financieros originados en la explotación

petrolera para sostener su gasto, ahora no solo de inversión, sino corriente y no

sólo federal sino de los estados y municipios.

La nación debe y el Congreso, deben recuperar la dignidad clásica del

Presupuesto entendido como plataforma donde se deciden las prioridades

nacionales y se dispone de los medios para materializarlas. Y, en segundo lugar,

hay que tener una gran capacidad reguladora del estado mediante órganos

específicos que concreten y den credibilidad a la eficacia y la eficiencia, en el uso

del excedente. Si una parte importante de los usos del petróleo se decide en el

Presupuesto, es indispensable recuperar algunos criterios fundamentales. Por

ejemplo:

a. El gasto corriente debe financiarse con ingresos corrientes, provenientes de

impuestos, como lo establece la regla de oro de las finanzas públicas.


250

b. La inversión pública debe contabilizarse específicamente y así evaluarse su

financiamiento.

Hay que dejar atrás el artificio del déficit cero y pasar a un presupuesto de

inversiones del estado energético y de PEMEX, en particular, que detone de una

estrategia nacional de inversiones en la que se pueda inscribirse la empresa

privada, nacional y extranjera, pero también las instituciones de investigación y

educación superior del país.

c. El uso presupuestal de la llamada renta petrolera, debe responder a los

criterios mencionados de reproducción a largo plazo y diversificación

ampliada de la plataforma energética.

Infraestructura en especial para el sector energético, ciencia y tecnología para

asegurar una transición virtuosa con fuentes alternas y uso racional de energía.

d. El petróleo no puede dejar de ser un instrumento de la Hacienda Pública.

Razones históricas y reclamos sociales acumulados así lo imponen. Tan solo por

eso, la autonomía de gestión, el nuevo régimen fiscal, etc., no deben entenderse

como el uso exclusivo de la renta por parte de PEMEX. Pero para que esto tenga

sentido, es indispensable contar con una Hacienda Pública que haga viable dicho

principio, y hoy no ocurre así. Y el petróleo contamina y corrompe las finanzas

generales. La renta se esfuma en el gasto corriente y la corrupción y la

reproducción de la economía y la política de México se vuelven cada día más

vulnerables.

B) REFORMA ADMINISTRATIVA.

En cuanto a la reforma administrativa, es necesario que esta se de afondo, pues

es la parte coyuntural que integra a la paraestatal y debe ser primordial su


251

reestructuración en relación a esto, presentamos otra de las opiniones que se

dieron durante los foros de reforma energética.

La Reforma Energética nos llevaría al mayor agotamiento de nuestras reservas

probadas en materia petrolera, lo que podría convertirnos en el futuro

rápidamente, a ser importadores de petróleo nuevamente, en un contexto donde el

precio de éste será más alto que el actual.

Es imperativo administrar y no saber explotar tal insumo, dado su carácter

estratégico ni hacer descansar la dinámica económica del país en el incremento

de sus exportaciones, lo cual nos ha hecho altamente vulnerables del exterior.

Se ha dicho que la reforma es lo mejor del Estado y del mercado, que la solución

no es excluir al sector privado. Al respecto hay que señalar que el Estado y el

mercado deben participar en el conjunto de la economía, pero no en sectores

estratégicos, los cuales deben ser comandados y controlados por el Estado para

que operen en función de la dinámica económica como un todo y del bienestar de

los nacionales, y no bajo lae de la ganancia. (Doceavo Foro Reforma Energética.

24 junio 2008. 4 2ª).

Administrativamente debería existir un candado, para que el Director de la

Paraestatal, sea nombrado por el presidente de la Republica, pero con una

Comisión formada por el Congreso de la Unión, quien a final de cuentas aprobaría

el nombramiento del Director General de PEMEX, con la mayoría de votos. Porque

como se ha visto, recientemente se ha nombrado a un nuevo director general de la

paraestatal (Juan José Suárez Copel) cambio que en nuestro muy particular punto

de vista obedece a situaciones de carácter político y no necesariamente a cubrir

las necesidades que tiene la paraestatal, en cuanto a una buena dirección.

C) REESTRUCTURACIÓN DE CARÁCTER LABORAL.


252

La parte laboral es la que debe ser modificada a la brevedad posible, ya que existe

demasiada mano de obra en la infraestructura de la paraestatal, que hacen

pensar, que con menos trabajadores y con un mejor manejo de la mano de obra,

se podrían obtener mejores resultados, recientemente vemos lo que ha pasado

con Luz y Fuerza del Centro, ha sido desaparecida por decreto presidencial, por

no cumplir con las expectativas para lo que fue creada.

Tomando en cuenta que los trabajadores son un activo principal para PEMEX. Y

que en un informe anual de la paraestatal en 2007: Durante 2007 PEMEX empleó

154,802 personas en todo el país. La incorporación de conocimientos y el

desarrollo de habilidades son aspectos clave en la gestión de los recursos

humanos y constituyen una prioridad para Petróleos Mexicanos.

Conozcamos una opinión vertida por el Director anterior de la paraestatal:

“PEMEX volverá a ser una empresa líder. Su liderazgo deberá basarse en generar

confianza acerca de su capacidad operativa, de su desempeño y resultados, de su

fortaleza financiera, de su respuesta a las necesidades de sus clientes y de los

mexicanos en general, de la transparencia en su manejo y, sobre todo, de la

calidad y honradez de su gente. Que confirme la percepción de la gente de que

PEMEX está ahí cuando se le requiere.

Sin embargo, también es necesaria la confianza de los petroleros en sí mismos.

Ninguno de los resultados que espera la sociedad de PEMEX será posible si

quienes deben lograrlos no creen en su propia capacidad para hacerlo, si no

adquieren un compromiso firme al respecto.

Para 2012 PEMEX será una empresa con más presencia y reconocimiento

internacional, con un equipo humano enriquecido y motivado, capaz de participar

en negocios que hagan a Petróleos Mexicanos una empresa admirada, robusta y

sólida, de la que se sientan orgullosas las futuras generaciones de mexicanos”.

Todo aquel mexicano que quiera cubrir una vacante en la paraestatal necesita;


253

• Se necesita aspirantes profesionales en las diferentes disciplinas o

especialidades, que contribuye en la selección de prospectos a cubrir una

vacante en Petróleos Mexicanos y en sus Organismos Subsidiarios.

• La Bolsa de Trabajo es Institucional (Petróleos Mexicanos y Organismos

Subsidiarios); el registro efectuado en cualquier Centro de Trabajo, es

válido en toda la República Mexicana.

• El registro en la Bolsa de Trabajo Institucional es a través de la Cédula de

Inclusión; deberá contener el número de Cédula Profesional (nivel

Licenciatura); o en su caso, indicar que está en trámite e incluir el acta de

titulación correspondiente.

• Los trabajadores activos de PEMEX, deberán indicar su clasificación de 8

dígitos y plaza de 16 caracteres, incluyendo espacios y/o puntos, datos de

su último contrato.

• Deben ser llenados todos los campos: ya que en caso de faltar alguno, el

Sistema no registra la información, y esto retrasará su inclusión en la Bolsa

de Trabajo Institucional hasta no contar con los datos completos.

• Los registros duplicados, se eliminarán automáticamente.

Petróleos Mexicanos es la mayor empresa de México y de América Latina, y el

mayor contribuyente fiscal del país.

Es de las pocas empresas petroleras del mundo que desarrolla toda la cadena

productiva de la industria, desde la exploración, hasta la distribución y

comercialización de productos finales.


254

Durante 2006 obtuvo un rendimiento neto de 42 mil 497 millones de pesos,

registró ventas en el país por 546 mil 750 millones de pesos y los ingresos por

exportaciones alcanzaron 511 mil 366 millones de pesos.

En 2006 la producción promedio diario se ubicó en tres millones 255.6 millones de

barriles diarios.

El plan de negocios de la empresa recoge la necesidad de crecer, fortaleciendo la

infraestructura productiva y de operaciones; mejorar el desempeño operativo de

manera integral y armonizar los esfuerzos de las diferentes líneas de negocio para

maximizar su valor económico.


DE LA PARA ESTATAL PETROLERA.

Porque hacemos referencia a este tipo de órgano colegiado necesario que debe

vigilar la observancia de la Constitución a toda costa, porque hemos notado a

través del capítulo, que la Constitución y sobre todo el estado de derecho en

nuestro país, han sufrido todo tipo de ultrajes por aquellos que detentan el poder.

Este tipo de incidentes que se han dado, son los que nos hacen pensar en poner

un candado, para que no se haga una práctica consuetudinaria el realizar

violaciones a la Constitución Federal, y sobre todo en materia de garantías

individuales. Este órgano de vigilancia estaría integrado por senadores y diputados

de comprobada honorabilidad, y deseo de evitar que la Constitución siga siendo

utilizada como un escalón más del grupo en el poder para obtener fines ilícitos o

personales. La primera misión de este órgano colegiado seria el poner los puntos

claros sobre lo que sería la reforma petrolera desde el punto de vista

constitucional.


255

• También tendría la función de vigilar la exacta observancia de la ley, en

relación con la manera de comportarse de PEMEX, refiriéndose a los

aspectos administrativos, fiscales y de rendición de cuentas.

• Este órgano colegiado, será propuesto por: el Congreso de la Unión y por el

Ejecutivo Federal. Los funcionarios así propuestos, duraran en su cargo un

periodo de tres años. Pudiendo ser reelectos por una sola ocasión, siempre

y cuando hayan tenido un desempeño excelente en sus funciones.


256

CAPITULO 3. CONSIDERACIONES SOBRE EL FINANCIAMIENTO E

INVERSIÓN EN LA INDUSTRIA PETROLERA NACIONAL

En el capítulo anterior, se analizó el marco general de la reforma financiera, de la

problemática que enfrentada la industria petrolera. En este capítulo, se ampliará

el análisis sobre el rol de la política fiscal y su grado de maniobra sobre el

presupuesto de la paraestatal. En particular, se estudian los problemas

estructurales enfrentados en materia de finanzas públicas a fin de evaluar su

margen de maniobra hacia el desarrollo de actividades productivas, como el gasto

de inversión en PEMEX. Ello con el objeto de ilustrar los factores que como parte

del sector público inciden sobre el crecimiento de la paraestatal.

También, se hace una evaluación de los recursos empleados en PEMEX en

materia de inversión con el objeto de evaluar su desempeño, dimensionar los

efectos de la limitada canalización de recursos por parte del Estado e identificar el

impacto que la adopción de los Pidiregas ha tenido. Con ello, se ilustrará lo

contrastante del apoyo gubernamental a la inversión productiva en la industria

petrolera, así como las deficiencias gestadas en algunas actividades como la

exploración, refinación y petroquímica.

Del mismo modo, se estudian las fuentes de financiamiento empleados por

PEMEX, dado el margen de maniobra que el presupuesto público le proporciona,

con el fin de obtener conclusiones sobre su desempeño, características y

estructura.


PEMEX.


257

México, como la gran mayoría de naciones en vías en desarrollo, es un país con

déficit de ahorro interno, situación que rebosa en la búsqueda de recursos en los

mercados internacionales para incrementar su capacidad de inversión.

Durante mediados de los setenta el gobierno mexicano fue un importante captador

de deuda, lo que posibilitó el contar con recursos para financiar el crecimiento

económico registrado en esos años. En los ochenta, el endeudamiento

gubernamental se enfocó a atenuar los problemas de liquidez derivados de las

crisis de 1982 y 1986.

Sin embargo, desde inicios de los noventa el gobierno modificó su estrategia de

endeudamiento, pues en lugar de contratar recursos en los mercados financieros

internacionales se ha enfocado a obtenerlos en mayor medida en el mercado

financiero interno. Esta situación se ha llevado a cabo en el marco de la

instrumentación de una supuesta política fiscal equilibrada, pues no considera el

nivel de la deuda contingente asociada a los vicios acumulados en los sistemas de

pensión públicos, pero sobre todo por los rescates bancarios y de los proyectos

carreteros propiciados por las ineficientes administraciones de los inversionistas

privados. (La deuda contingente o Requerimientos Financieros del Sector Público,

agrupa a la deuda pública presupuestaria, a los recursos para financiar a los

sectores privado y social, a los requerimientos financieros del Instituto de

Protección al Ahorro Bancario (IPAB), a los proyectos de inversión pública

financiada por el sector privado (Pidiregas), los requerimientos del Fideicomiso de

Apoyo para el Rescate de Autopistas Concesionadas (FARAC) y los Programas

de Apoyo a Deudores)

Los compromisos de deuda adquiridos en el pasado, más los originados por los

programas de rescate del capital privado (FICORCA, FOBABROA ahora IPAB,

rescate carretero, entre otros), así como las pasivos laborales creados en el


258

Tiempo, han estado compitiendo con la atención de las demandas sociales, pues

es prioritario pagar estas deudas adquiridas para contar con la credibilidad en los

mercados de deuda nacional e internacional. (El principal es la deuda contingente

derivada de los pasivos de Pemex, Pidiregas, estados, pensiones y rescates

bancario y carretero, que son una bomba de tiempo, pues conservadoramente

representan 50 por ciento del PIB.”, (periódico el Financiero, “Deuda Contingente,

bomba de Tiempo”, 10 de junio del 2004)

El manejo equilibrado en las finanzas públicas se ha ejecutado en un contexto de

la redefinición del rol del Estado en la economía, particularmente en su relación

con la actividad productiva que en años anteriores a 1990 realizaba. En efecto, al

optar por desincorporar sus empresas, el Estado Mexicano se ha enfocado a

realizar funciones de gobierno y mantener las condiciones de estabilidad política y

social. En particular, ha dado prioridad a la canalización de recursos financieros

para atender los problemas de seguridad, salud y educación.

Aunque la tendencia del gasto en intereses ha disminuido en general en los

noventas sobre todo respecto a los ochenta, en virtud de la baja en las tasas de

interés, es claro que el crecimiento de la deuda pública interna, los compromisos

de los pasivos externos y la denominada deuda contingente son elementos que

han tenido influencia en la disponibilidad de recursos públicos.

A lo anterior, atender las demandas sociales y mantener la estabilidad del sistema

financiero pagando puntualmente sus compromisos de deuda es sólo una parte de

las actividades que el Estado mexicano debe realizar, pues también tiene que

alentar el desarrollo de todas y cada una de las actividades en las que aún

participa (banca, sector energético, aviación, etcétera), por lo cual requiere contar

con los recursos financieros suficientes y que le han obligado a modificar la

conformación de su gasto.


259

De esta manera, el Estado ha registrado un cambio en la estructura de su gasto

público presupuestario, puesto que le ha otorgado mayor importancia en los años

recientes al gasto social y de gestión gubernamental que al destinado a la

actividad productiva. Así, en 1990 el gasto presupuestario destinado a actividades

sociales representó el 38.2% del gasto total presupuestario pasando a 60.1% en el

2002 y 57.9% en el 2004. Mientras el dirigido a las actividades productivas

(inversión) disminuyó su contribución del 52.3% a 26.6% y 30.7% en 1990, 2002 y

2004, respectivamente. Por su lado, el gasto para gestión gubernamental ha

pasado de 9.4% a 11.1% y 11.5%.

La política fiscal ha sido fundamental en la determinación de la política de gasto.

Ello es así porque al reducirse el déficit público, el mecanismo de estímulo para

incrementar el gasto público únicamente se produce con el aumento de los

ingresos públicos.

Pero el gobierno se enfrenta a una serie de vicios acumulados que obstaculizan su

capacidad de captación de ingresos. En efecto, la incapacidad del Estado por

cambiar estructuralmente su recaudación es uno de los problemas a superar en la

economía nacional.

En comparación con otras naciones del mundo, México presentó en 1998 uno de

los más bajos niveles de recaudación tributaria con relación al PIB. A excepción de

Argentina, países como Brasil, Chile y Singapur son más eficientes recaudando

impuestos. El reto entonces es alcanzar no sólo los niveles de éstos países, sino

el de los desarrollados, para contar con mayor capacidad de gasto público.

Además de la baja eficiencia recaudatoria, el esquema fiscal vigente está

sustentado en las contribuciones de PEMEX al gobierno federal, que han variado

desde un promedio de 25.6% en los primeros cuatro años de la década de los

noventa a 36.1% en el 2004. Dichas contribuciones de PEMEX al erario público, a


260

su vez, se ven afectadas por la volatilidad de los precios internacionales de

petróleo.

Los esfuerzos realizados por el gobierno federal para propiciar una reforma

estructural al régimen fiscal han sido magros, y se han dirigido a paliar algunas

situaciones contingentes, como pasó con el aumento del Impuesto al Valor

Agregado en 1995. En el 2001 el H. Congreso de la Unión mexicano aprobó un

nuevo marco tributario que buscaba aumentar los ingresos del sector público en

alrededor de 61 MMP. Aunque, se manifestaron algunos cambios en el beneficio

parcial en la recaudación gubernamental, de ninguna manera se trató de una

reforma fiscal integral que impactara notablemente sobre el aumento de los

ingresos públicos, pues no se llevó a cabo una agresiva recaudación en el sector

informal de la economía, ni se realizó un esfuerzo eficiente por captar recursos de

actividades en donde existen prácticas de evasión, entre otras medidas. Incluso,

en algunos casos los contribuyentes se ampararon, lo que neutralizó en el efecto

recaudatorio esperado. Aunque mucho se ha discutido sobre la posibilidad de

retomar el tema de la reforma fiscal en el año 2003 y 2004, lo cierto es que dicha

medida se ha diferido por falta del consenso de los miembros del Congreso y los

partidos ahí representados y el Ejecutivo Federal. Incluso, por iniciativa de algunos

gobernantes de los Estados reunidos en la denominada CONAGO se promovió

una reforma que se “negoció” con el gobierno federal y municipal pero que sin

embargo no fue tomada en cuenta por el Congreso.

Otra fuente de obtención de recursos del Estado ha sido los precios y tarifas de los

bienes y servicios que provee. En el caso de los precios de los bienes públicos, se

tiene poco margen de maniobra, pues en general se han eliminado los subsidios

que sobretodo antes de los noventa se otorgaron. En el tema de las tarifas de los

servicios públicos ocurre algo similar, pero se observan mayores dificultades de

recaudación por efecto de la burocracia, la carencia de adecuados procedimientos

y la agudización de la corrupción.


261

En virtud de que no se ha potenciado el crecimiento de los ingresos, el nivel de

gasto público se mantuvo sin cambios importantes en la década de los noventa. El

gasto público total alcanzó un mínimo histórico en 1992 cuando el gobierno

decidió emplear la citada política de equilibrio fiscal y prácticamente no mostró

cambios importantes hasta el año 2000. Sin embargo, el aumento en las

contribuciones de PEMEX y el crecimiento de la recaudación tributaria, propiciaron

un incremento en los ingresos del Estado, y por ende también del gasto público

que se elevó a una tasa media anual de 5.1% entre el año 2000 y el 2004.

Pero lo política fiscal restrictiva instrumentada, tiene como lastre los compromisos

de la llamada deuda contingente que aunque bien ha tendido a la baja como

proporción del PIB, limita la disponibilidad de recursos para el gasto público.

En este contexto, el sector energético es una de las actividades en las que el

Estado participa y que mayores recursos financieros demanda, no sólo para

preservar un suministro adecuado de energía con estándares internacionales de

calidad y precios competitivos en el corto plazo, sino para asegurar las inversiones

necesarias que permitan la oportuna oferta de los energéticos en el futuro.

En un entorno en que el que las finanzas públicas están restringidas por la política

fiscal y el nivel de la deuda contingente, la disponibilidad de recursos para invertir

en el sector productivo, y en particular en PEMEX es limitada. Resaltan los niveles

observados del año 2000 al 2003, que son inferiores al promedio de la década de

los noventa. Lo anterior, se explica porque se ha acudido al esquema denominado

Pidiregas para apuntalar el crecimiento de la petrolera estatal mexicana. En el

2004, los excedentes petroleros posibilitaron un repunte en el citado indicador.

En suma, derivado de los problemas estructurales en materia de recaudación

fiscal en nuestro país, el gobierno tiene la necesidad de captar los recursos

excedentes que se generan en el sector energético, particularmente en la industria


262

Petrolera, para fortalecer y equilibrar sus finanzas. Pero ante el esquema

estructural del gasto público, han privilegiado actividades de perfil no productivo y

la decisión de los grupos en el poder, lo que a su vez ha detonado canalizar

recursos limitados para el desarrollo de PEMEX y del sector energético en

general.

3.1.1. EVOLUCIÓN DE LAS INVERSIONES EN LA PARAESTATAL.

Desde su nacionalización, el nivel de inversiones en la industria petrolera ha

estado en función de distintas circunstancias asociadas al desempeño económico,

político y social de México.

De 1938 hasta mediados de los setenta. En esa época de la industrialización

basada en el modelo de sustitución de importaciones se constituyó en el motor del

crecimiento económico. Las inversiones en la industria petrolera buscaron la

autosuficiencia en la oferta de hidrocarburos, situación que era lograda de manera

adecuada ante condiciones para extracción y transformación de los hidrocarburos

tecnológicamente accesibles y soportados por el conocimiento y habilidades de los

técnicos mexicanos.

De mediados de los setenta a 1982. En ese lapso, la inversión en la industria

petrolera observó un crecimiento promedio anual de 29%, alcanzando a

representar el 37.8% de la inversión total del sector público en 1982. Comprendió

prácticamente todas las actividades de la cadena productiva (exploración,

producción, refinación y petroquímica). Ello ante la oportunidad de incrementar el

potencial de desarrollo y capitalizar la oportunidad de explotar los hidrocarburos.

Los objetivos fundamentales en ese periodo fueron: I Atender la creciente

demanda interna de productos petrolíferos y petroquímicos. II. Obtener divisas

adicionales a fin de apoyar el desarrollo del país. III. Transferir recursos

excedentes al sector público en bien de otras actividades económicas y sociales.


263

IV. Impulsar mediante su propia acción y sus efectos multiplicadores sobre otras

ramas productivas. (PEMEX, Informe del Director General, del 18 de marzo de

1982).En esos años, la empresa pasó de tener como base de sus operaciones el

comercio internacional en vez del mercado interno.

De 1982 a la fecha. Periodo en el que se preservó el perfil exportador del petróleo,

pero se canalizaron niveles poco significativos de inversión hasta finales de los

noventa. Así, desde la crisis de 1982, la industria petrolera nacional contó con

limitados recursos para la inversión, mismos que se canalizaron principalmente

para desarrollar algunos proyectos estratégicos, operativos o que se derivaban de

inversiones realizadas en años anteriores.

Las dificultades en las finanzas públicas llevaron a reducir el nivel de inversión

presupuestal en PEMEX drásticamente en la década de los ochenta. En efecto, el

monto invertido en 1981 fue de 8.6 MMd, lo que contrastó con los 15 MMd del

periodo 1982-1989, esto es una disminución media anual de 7.9% en términos de

dólares, situación que se reflejó en un estancamiento en el nivel de producción de

hidrocarburos y de volúmenes de exportación de petróleo, entre otros resultados

operativos.

En los noventa, la canalización de inversiones a la industria petrolera nacional no

mostró cambios importantes en términos de los montos reales. En los primeros

seis años de ese decenio, si bien la tasa media de crecimiento anual de la

inversiones en PEMEX fue de 7.3% en términos de dólares, sólo se canalizaron 17

MMd, es decir sólo el doble del nivel registrado en el año de 1981.

Con la introducción del esquema Pidiregas en PEMEX durante 1997, se

reactivaron parcialmente las inversiones en la empresa, pues éstas pasaron de 4.2

a 11.8 MMd entre 1997 y 2004, esto es un crecimiento medio anual de 16.1% en


264

términos de dólares, siendo los años de 2002 a 2004 en los que se canalizaron los

mayores montos, pues el promedio anual se ubicó en más de 10 MMd.

La política gubernamental de limitar la participación del Estado en la economía

desde inicios de los ochenta a la fecha ha llevado a que PEMEX contará con una

limitad disponibilidad de recursos, mismos que se canalizaron al desarrollo de las

actividades primarias del petróleo y de su refinación a través de PEMEX,

Exploración y Producción y PEMEX Refinación.

Exploración y Explotación

En los setenta, los descubrimientos del potencial petrolero de México alentaron el

crecimiento de las inversiones en las actividades petroleras. Como nunca, se llevó

a cabo una importante derrama de recursos de inversión en la explotación de

petróleo, que derivó en la creación de una base de infraestructura que soportaba

la actividad de la industria nacional de los hidrocarburos hasta la actualidad. No

sólo se incorporaron reservas de hidrocarburos, las cuales pasaron de 11,160.9

millones de barriles de 1976 a 72,000 millones de barriles en 1982, sino se logró

un notable incremento de la producción de petróleo de 469 mil barriles por día a

1,372 mil barriles de petróleo por día en ese lapso.

Sin embargo con la crisis de 1982, el ritmo de inversiones en exploración y

producción disminuyó su ritmo de crecimiento. Así, entre 1983 y 1989 el

presupuesto de inversión, se canalizó a fortalecer las operaciones de exploración

en los campos con potencial y el desarrollo de campos e infraestructura de

transporte, principalmente en la Sonda de Campeche, Tabasco y parte de

Veracruz.

Entre 1991 y 1999, PEP concentró el 68.3% del total de inversión realizada por la

empresa. En los años subsecuentes dicha tendencia se agudizó. La participación

de las PEP llegó a representar un poco más del 90% del total invertido en el 2004.


265

Los proyectos más importantes en exploración y producción continuaron siendo

los desarrollados en los ochenta más las operaciones efectuadas en el Golfo de

México y en la cuenca de Burgos. Resalta los montos destinados a: Cantarell para

mantener la producción de crudo pesado; en la Cuenca de Burgos y en el

denominado Programa Estratégico de Gas para producir un mayor volumen de

este combustible y “disminuir” el nivel de importaciones; así como los montos

destinados en el Delta de el Grijalva en donde se buscaba fortalecer la oferta de

crudo ligero. Sin embargo, el rasgo característico desde los noventa fue la escasa

canalización de recursos a las actividades de exploración, situación que limitó la

explotación del petróleo en los campos nuevos como los existentes en costa fuera.

Tampoco se realizaron esfuerzos para ampliar la infraestructura de explotación

hacia nuevos campos, pues se privilegió la actividad en los ya existentes.

En el año 2002, se incorporaron 22 proyectos programados al amparo del

esquema Pidiregas que se enfocaron a incrementar la producción, destacándose

el Ku-Maloob-Zaap, el cual se prevé será uno de los yacimientos que podría

reemplazar el declive que presentará Cantarell a partir del año 2007 o 2008.

Refinación

La inversión en la capacidad de refinación se ha dirigido a proveer la oferta

nacional y a abastecerse de las importaciones de petrolíferos cuando la capacidad

de refinación es insuficiente.

Entre 1976 y 1982, la elaboración de productos refinados se incrementó de 733.1

a 1,200.8 miles de barriles por día. El monto de recursos invertidos permitió sentar

las bases del actual sistema de refinación. En el resto de los años ochenta, el

ritmo de crecimiento de la creación de infraestructura también se vio afectado,

siendo el principal destino de tales inversiones la construcción de algunas plantas


266

en Tula y ciertas ampliaciones de las refinerías de Salina Cruz, Cadereyta, Madero

y Minatitlán.

En los noventa, se realizaron inversiones en las seis refinerías, para la ampliación

y en algunos casos su reconfiguración, así como para la reubicación de plantas de

almacenamiento. Dichas inversiones, se orientaron al mejoramiento de la calidad

de combustibles, reconvertir las plantas para procesar mayor proporción de crudo

Maya, reducir la producción de combustóleo y orientar sus operaciones a la

elaboración de productos de mayor valor. En esos años se registró el cierre de la

refinería de Azcapotzalco, misma que no se reubicó a otra ciudad de la república,

como podría ser algún poblado del Pacifico del país.

En particular, en 1997 se iniciaron los trabajos del Programa de Reconfiguración

del Sistema Nacional de Refinerías cuyo objetivo ha sido hacer frente a los

cambios previstos en la composición de la demanda de productos petrolíferos

mayor demanda de gasolina y gas natural en lugar de combustóleo, procesar una

mayor cantidad de crudo pesado y dar cumplimiento con las normas ambientales

además de la modernización de equipos, el incrementar la capacidad en materia

de destilación catalítica y térmica, hidrotratamiento, alquilación, isomerización e

incorporación de la coquizadora en Cadereyta.

Gas y Petroquímica

En los ochenta, las inversiones en materia de explotación de hidrocarburos

conllevaron el incremento en la producción de gas natural, primordialmente al

asociado al petróleo. Sin embargo, el limitado consumo interno y el escaso

estímulo para exportarlo, motivaron un reducido interés por invertir en

infraestructura para su racional explotación. En efecto, dado que el principal

producto de negocio en PEMEX era el petróleo, el gas natural se quemaba o se

reinyectaba a los pozos productores en el mejor de los casos. En esa década, se


267

construyó infraestructura para el transporte de gas natural, y se instalaron plantas

para su tratamiento en Salina Cruz, Cactus y Ciudad Pemex, entre otras.

En Pemex Gas y Petroquímica Básica se registraron inversiones para construir

infraestructura para la comercialización y transporte de gas natural durante los

noventa. En particular, se observó un crecimiento de las inversiones al incluirse las

relativas al esquema Pidiregas, debido fundamentalmente a cambio en la política

energética que impulsaba el consumo del gas natural. Así, entre 1997 y el año

2000 se canalizaron 1.6 mil millones de dólares para contribuir a abastecer el

aumento de la demanda de gas natural como insumo en el sector eléctrico. Entre

2001 y 2003 estas inversiones disminuyeron su ritmo de crecimiento, alcanzando

una cifra de 947 millones de dólares, canalizadas básicamente hacia plantas

criogénicas e infraestructura de transporte.

PEMEX Petroquímica

En tanto, la petroquímica ha sido la actividad de la industria petrolera nacional que

mayores limitaciones de inversión ha padecido, un tanto por lo estrecho de los

presupuestos asignados a PEMEX y otro tanto por el interés de algunos grupos de

políticos por propiciar que los privados controlen esa actividad. Lo contrastante, es

que la carencia de inversiones en la petroquímica ha propiciado que el país se

constituya en proveedor de materias primas en lugar de incorporarle valor

agregado a tales hidrocarburos para obtener mayores márgenes de utilidad.

De esta manera, las inversiones realizadas en petroquímica durante los ochenta

se constituyeron en Cadereyta y la Cangrejera, así como en algunas plantas para

la producción de etano, metano y acrilonitrilo, entre las más importantes.

Los recursos destinados a la inversión en petroquímica en los noventa fueron

limitados a programas operacionales y a algunas plantas en Morelos y Pajaritos

Veracruz, pero la característica principal fue de muy bajas inversiones, mismas


268

que se explican por el deseo del gobierno de propiciar su desincorporación estatal.

En particular en 1991, el total de inversiones sumó 192 Md, alcanzando su nivel

mínimo en 1995 con 50 Md y pasando a 127 Md en el 2003, es decir un nivel

inferior al de inicios de la década de los noventa. Como se apuntó en los párrafos

anteriores ello ha significado un sensible deterioro del nivel de producción, pero lo

más preocupante es que siendo un país exportador de petróleo crudo se tenga la

necesidad de realizar importaciones netas de esos productos por alrededor de 4

MMd anuales.

El gobierno ha tomado algunas medidas para alentar la participación de la

iniciativa privada en esa actividad, (Se han realizado algunos intentos por

incorporar inversión privada en la petroquímica no básica, pero el más reciente

ocurrió en septiembre de 1998 cuando se licitó el 49% del capital social de la

Petroquímica Morelos, S. A. de C. V., pero que se declaró desierto por la falta de

interés).pero con resultados magros lo que es por cierto incomprensible cuando

una gran parte de los sectores de la iniciativa privada demandan “oportunidades

de inversión”. PEMEX Petroquímica ha ido debilitándose paulatinamente desde el

sexenio del presidente Carlos Salinas, cuando se reclasificaron diversos productos

en petroquímica básica y secundaria con el propósito de estimular la participación

privada en la elaboración de petroquímicos.( Las condiciones del decreto emitido

por el gobierno de Salinas, establecían la conservación de 51% del capital y el

control de estos complejos por parte de PEMEX Petroquímica, reservándose a

Petróleos Mexicanos la propiedad de los ductos y sus equipos e instalaciones).Sin

embargo, el resultado no fue el esperado, por lo que el presidente Ernesto Zedillo

en enero de 1997 decidió que PEMEX Petroquímica se escindiera en siete

empresas filiales, para lo cual se desincorporaron del régimen de dominio público

de la federación los inmuebles que constituían los complejos de Tula, Escolín,

Camargo, Cosoleacaque, Cangrejera, Morelos y Pajaritos. El objetivo también fue

propiciar la participación del capital privado sin resultado alguno.


269

Ante la carencia de resultados de incorporar a los privados en la producción de la

petroquímica ligada a PEMEX, el gobierno de Vicente Fox aprobó en septiembre

del 2004 la fusión de las siete filiales y su integración a PEMEX Petroquímica, una

de las subsidiarias de PEMEX con el objetivo de propiciar su eficiencia.

El objetivo del gobierno para impulsar la petroquímica es concretar una alianza

estratégica con alguna empresa privada, en la que la Paraestatal tendrá una

participación minoritaria, para la construcción de un nuevo complejo petroquímico

denominado El Fénix. (La primera fase comprende la construcción de una planta

con una capacidad de producción de un millón de toneladas de etileno y 1.9

millones de toneladas de derivados, con una inversión de mil 800 millones de

dólares. La segunda fase establece la creación de una planta de aromáticos, con

capacidad de producción de un millón de toneladas de estos productos. La

inversión es de 800 millones de dólares para sustituir 750 millones de dólares

anuales en importaciones. (Periódico la Jornada, 18 de octubre del 2004)

Finalmente, vale destacar que una de las bases de operación de PEMEX se

constituye por la red de infraestructura de transporte que también tuvo su impulso

durante el “boom” petrolero, pero que ante las restricciones presupuestales desde

los ochenta a la fecha padece problemas de mantenimiento y cuenta con algunas

deficiencias en su capacidad para operar adecuadamente. Al amparo de la

limitada canalización de recursos en materia de inversión en la creación de

infraestructura en materia de gas, desde 1995 el gobierno decidió impulsar la

participación del capital privado en el transporte, almacenamiento y distribución

del gas.

3.2. LA INVERSIÓN

El esquema de los Pidiregas y la inversión es una de las principales estrategias

que el gobierno Mexicano ha instrumentado para realizar inversiones en la


270

industria eléctrica y petrolera nacional desde mediados de los noventa. Su

concepción es que son obras de propiedad pública ejecutada y financiada por

particulares, las cuales se van pagando y amortizando en un periodo de tiempo.

La idea básica de los Pidiregas es la de promover la realización de proyectos de

infraestructura que pudieran ser financiados a partir de los recursos generados por

la comercialización de los bienes y servicios obtenidos de los propios proyectos.

El argumento gubernamental para emplear el esquema Pidiregas se asocia con la

limitada disponibilidad de recursos por parte del gobierno y con su alineación con

una equilibrada política fiscal. No obstante, el endeudamiento derivado de ese

esquema se contabiliza como deuda contingente y no como parte de la

contabilidad de la deuda pública, lo cual oculta el valor total de los compromisos

del Estado Mexicano.

Para aprobar un proyecto al amparo del esquema Pidiregas (Idem PEMEX, 2003)

se siguen los siguientes pasos:

I. PEMEX identifica un proyecto como Pidiregas (El esquema Pidiregas fue

diseñado a raíz de la crisis financiera de mediados de los noventa para involucrar

a la iniciativa privada en la construcción de infraestructura del Estado Mexicano,

pero además de que el gobierno se endeude sin la necesidad de cumplir con los

acuerdos del Fondo Monetario Internacional en materia de deuda y participación

privada) y el gobierno federal aprueba y autoriza los gastos relacionados con su

desarrollo por el sector privado.

II. Las compañías del sector privado, en coordinación con PEMEX, construyen y

entregan el proyecto a la propia empresa Paraestatal.

III. PEMEX con la autorización del gobierno federal, hace el pago a los contratistas

para recibir el proyecto terminado y entonces registra como pasivo la cantidad


271

principal total del endeudamiento en el que se incurrió para financiar el proyecto.

Teóricamente, hasta que se genera flujo de efectivo derivado de la operación del

proyecto a financiar, el gobierno comienza a contabilizar los pasivos

correspondientes al ejercicio fiscal en curso. El pasivo restante se difiere para los

años subsecuentes dependiendo de los esquemas negociados.

Los Pidiregas usados por PEMEX se han clasificado en dos categorías:

1. Los denominados de inversión directa, en los que las entidades públicas

asumen la obligación directa y firme de adquirir ciertos activos productivos

construidos a su satisfacción por empresas privadas.

2. Los denominados de inversión condicionada, que incluyen proyectos en los

que la adquisición de los activos, que son de propiedad privada, es

producto de la materialización de alguna eventualidad contemplada en un

contrato de suministro de bienes o servicios, como es el caso del suministro

de nitrógeno para la recuperación mejorada en Cantarell.

La construcción de infraestructura al amparo del esquema Pidiregas permite

evaluar proyectos específicos, justificarlos y desarrollarlos. De hecho, a cada

proyecto se le estima un análisis financiero que permite tomar decisiones

aparentemente más racionales, pues no consideran evaluaciones que incluyan

análisis de riesgo. No obstante, independientemente de que PEMEX reciba a su

satisfacción las obras en materia de contratos Pidiregas, la Paraestatal debe pagar

oportunamente el principal e intereses y demás accesorios a los proveedores de

los recursos para los proyectos Pidiregas.

Los ingresos que generen los proyectos Pidiregas durante la vigencia de sus

financiamientos, se destinarán al pago de las obligaciones fiscales atribuibles a los

proyectos, las de inversión física y costo financiero del mismo, así como de todos

sus gastos de operación y mantenimiento. (Véase Artículos 18 de la Ley General


272

de Deuda Pública; 30 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público

Federal y 38-B de su Reglamento)

PEMEX Exploración y Explotación es la subsidiaria que mayores recursos de

inversión Pidiregas recibe. Al cierre del 2004, PEP administraba un conjunto de 78

proyectos de inversión, de los cuales 21 eran de exploración, 38 de explotación, 6

integrales y 23 de infraestructura. (Conferencia del Dr. Luís Macias Chapa 8 de

marzo del 2005).Los más importantes fueron Cantarell, Burgos y el Programa

Estratégico de Gas que consiste en actividades en varias regiones del

Macuspana, Veracruz, Crudo Ligero, Tampico-Misantla y Sur de Burgos. Entre

1998 y el 2004, los montos asignados al amparo del esquema Pidiregas en dichos

proyectos representaron el 39%, 16% y 12.2%.

En cambio, los proyectos de inversión Pidiregas en Refinación se realizaron en su

mayor parte del 2000 al 2003 con las reconfiguraciones citadas de Cadereyta

Madero, Tula y Salamanca, quedando pendiente Salina Cruz y Minatitlán, está

última a iniciada en el 2004. (Al cierre del 2004 se habían asignado dos paquetes

de los seis en los que está divido el proyecto de la refinería de Minatitlán. PEMEX,

(Reporte de resultados financieros de PEMEX al 31 de diciembre del 2004”, 25 de

febrero del 2005) Por su parte, PGPB ha realizado inversiones Pidiregas en la

construcción de dos plantas criogénicas. En tanto, PEMEX Petroquímica no

cuenta con ese tipo de proyectos Pidiregas.

3.3 LOS CONTRATOS DE LOS SERVICIOS MÚLTIPLE.

Como se ha explicado a lo largo de la investigación, el Estado ha definido que los

recursos canalizados hacia la construcción de infraestructura para la industria

petrolera sean limitados, en virtud de la estructura de gasto público constituido y

de la política local adoptada. Derivado de lo anterior, y por supuesto por las


273

presiones externas. ( De los organismos internacionales como el Fondo Monetario

Internacional y Banco Mundial con el argumento de que el mercado define mejor la

distribución eficiente de los recursos, razón muy cuestionable si se consideran

experiencias recientes vividas en algunos países como el caso de Argentina).y de

algunos privados nacionales que buscan los negocios “fáciles”, Es claro que

existen distintos negocios en los que se puede invertir por parte de la iniciativa

privada nacional, pero desafortunadamente optan por los más seguros como los

negocios en marcha que maneja el Estado. la actual administración panista ha

profundizado la cesión de oportunidades en los trabajos reservados a PEMEX

para que la iniciativa privada participe en las actividades de exploración y

producción de petróleo y gas natural, mediante la creación de los controversiales

Contratos de Servicios Múltiples (CSM), que difieren de los Contratos de Servicios

Integrales normalmente empleados por la empresa y que consisten en la

asignación de actividades diversas de un proyecto a un grupo diverso de

empresas contratistas

Se ha tratado de defender que dichas actividades corresponden a la contratación

de servicios técnicos y que sus principales características no implican la cesión de

los derechos que el Estado tiene en el subsuelo, sin embargo eso es cuestionable.

En efecto, en contravención a lo planteado en la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, el contratista tiene derechos exclusivos para realizar

actividades de exploración, desarrollo y producción de hidrocarburos (gas,

líquidos, condensados y crudo), así como construir plantas de procesamiento de

gas natural, en un área predeterminada por un periodo de hasta 20 años.

El contratista debe financiar toda la inversión de capital y los gastos de operación,

por lo que PEMEX no otorgará garantía alguna al contratista ni a sus prestamistas.

A cambio la Paraestatal le asigna en un solo contrato todo el trabajo a realizar en

los bloques definidos. De esta manera, el contratista decide cómo hacerlo, en

cuanto tiempo, hasta dónde y con qué medios. Pero dado que lo que contrata

PEMEX es un Servicio Múltiple, dicho contratista sólo perderá su dinero si


274

existiera un costo no recuperado después de la terminación del contrato o si no

encuentra el hidrocarburo en el subsuelo. En este último caso, el contratista

asume el riesgo de los resultados de la exploración, lo cual va en contra de la

Constitución, pues en el artículo 25 se establece que el Estado debe tener a su

cargo de manera exclusiva dos áreas estratégicas señaladas por el artículo 28: 1)

el petróleo, los demás hidrocarburos, y 2) la “petroquímica básica”. (Véase

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos).

Según los CSM, el contratista no será propietario ni de las reservas que encuentre

ni de los hidrocarburos que obtenga. La producción de los hidrocarburos se le

entregará a PEMEX para su comercialización. La única fuente de pago del

contrato serán los ingresos resultantes del proyecto, es decir, se busca que dichas

actividades sean autofinanciables y no mermen la capacidad financiera de la

Paraestatal. Los pagos de operación y de capital (Pago de intereses por

financiamiento que realizará PEMEX al contratista durante el plazo del proyecto

será igual a una tasa de libre más 140 puntos aplicables al saldo insoluto del

capital que se origine. (Véase, www.pemex.mx) se realizan con base en precios

unitarios determinados en el contrato.

Desde el punto de vista, los contratos de servicios múltiple son diseñados como

Pidiregas, pues cumplen con todas la características requeridas para tal efecto,

en particular, se promueve la construcción de infraestructura para la exploración y

explotación de gas natural no asociado con los recursos financieros de las

empresas contratistas de servicios.

Hasta el 2004, PEMEX había firmado seis contratos que abarcan el mismo

número de bloques en la zona de Burgos para obtener gas no asociado, en donde

se habían comprometido recursos, tanto directos como indirectos, por 5,242 MMd

y participado compañías de menor tamaño al del propio PEMEX. Pero, pese a lo

controversial de dichos CSM, la actual administración de la empresa está

considerando licitar bloques adicionales, no sólo en lo relativo a gas no asociado


275

sino en la explotación de petróleo, lo cual podría “evitar canalizar recursos

financieros por parte del Estado”, pero deja en manos de privados el potencial de

beneficiarse por el desarrollo de las actividades ligadas. (Guaso Sergio, 24 de

junio de 2004 y periódico Reforma del 2 de julio del 2004)

La actual administración de PEMEX ha señalado que en Burgos se han celebrado

más de 1,500 contratos contra sólo 8 Contratos de Servicios Múltiples, lo cual

según la empresa permite abatir costos administrativos, (Idem Guaso Sergio) sin

embargo, no se entiende plenamente el por qué PEMEX tiene que realizar tantos

contratos, si tiene la capacidad de llevarlos a cabo ni tampoco por qué tiene que

recurrir a los CSM si la actividad es rentable.

Independientemente de la validez legal o no de los CSM, es cierto que evitarán

que el Estado canalice recursos al financiamiento de la producción de los

hidrocarburos y se prescindirán de pasivos adicionales para PEMEX en el corto

plazo, no obstante en el mediano y largo plazo la paraestatal tendrá que reconocer

la deuda derivada del uso de ese esquema.

Después de haberse realizado amplias inversiones para impulsar la industria

petrolera a finales de los setenta e inicios de los ochenta, la canalización de

recursos hacia la paraestatal ha sido poco significativa. Entre 1982 y 2004, las

inversiones de PEMEX sólo se incrementaron a una tasa media anual de 1.5%,

nivel bajo aún considerando el impulso al gasto de inversión promovido por el

gobierno del presidente Fox. (Entre 1981 y el año 2001 el nivel de inversión en

PEMEX disminuyó a una tasa media anual de 1.2%) Tal situación se ha traducido

entre otros factores en:

1. La pérdida en el nivel de reservas de hidrocarburos, que de 72,000 millones

de barriles de petróleo equivalente en 1982 pasaron a 48 mil millones de

barriles de petróleo equivalente en el 2004; Baja tasa de restitución de las


276

reservas que no alcanza el 100%, la cual es una práctica reconocida como

óptima en los mercados financieros internacionales.

2. Un incremento de sólo 39% en el nivel de producción de petróleo crudo.

3. Un aumento moderado de la capacidad de refinación de 1.2 MMbd a 1.58

MMbd, insuficiente para cubrir la demanda interna, que ha significado que

el país tenga que importar petrolíferos.

4. Aunque en ocasiones depende de factores de influencia externos, el

comportamiento de las ventas de petróleo en los mercados de exportación

fue cíclico en 1984 se exportaron 1.54 MMbd, en 1990 1.28 MMbd y 1.65

MMbd en el 2000 y de 1.87 en el 2004, es decir, la plataforma de

exportación no aumentó de manera significativa;

5. El mantener prácticamente sin cambio la producción de gas natural en ese

lapso, que ha provocado la necesidad de importarlo ante el elevado

crecimiento de la demanda de ese hidrocarburo.

6. Un deterioro severo en la capacidad productiva destinada a la petroquímica

secundaria, que no sólo se ha diezmado por la política de transferencia de

precios entre las subsidiarias de PEMEX, sino que la falta de inversión ha

motivado su obsolescencia tecnológica.

7. La incapacidad para construir una red de transporte suficiente y adecuado

para optimizar las operaciones, así como para evitar su deterioro que se ha

traducido en accidentes que originan contaminación y daños a poblaciones.

8. Un sensible detrimento en los equipos de producción y la desincorporación

de algunas actividades operativas, que eran desarrolladas con los recursos

disponibles pero que ahora la empresa tiene que contratar.


277

9. PEMEX ha incrementado su dependencia tecnológica, ante la carencia de

voluntad política para canalizar recursos al desarrollo de investigación y

tecnología.

10. La incapacidad de instrumentar “mejores prácticas” operativas, técnicas y

administrativas, como las empleadas por las Oil Majors en algunos casos.

11. La vulnerabilidad para que algunos grupos de interés nacionales y

extranjeros promuevan como imperiosa la necesidad de abrir espacios a la

iniciativa privada en el campo de las actividades desarrolladas en la

actualidad por PEMEX.

12. Participación de la iniciativa privada limitada, sujeta a mejores condiciones

de rentabilidad económica y exigente de mayores espacios a los

conquistados, particularmente en las actividades upstream y downstream,

en vez de las actividades de mayor valor agregado del sector petroquímico

y químico.


NACIONAL.

Los esquemas de financiamiento empleados en la industria petrolera nacional se

pueden clasificar en los utilizados por el Estado (PEMEX) y los manejados por las

empresas privadas.

3.4.1. EL SUBSIDIO A LA INDUSTRIA PETROLERA ESTATAL


278

PEMEX cuenta con escasas alternativas de financiamiento para llevar a cabo su

gasto corriente y de inversión: una es mediante la asignación presupuestal; otra es

empleando los mecanismos de endeudamiento permitido por el Estado, inclusive

los recursos obtenidos en el marco del esquema Pidiregas, (Las bases legales de

los Pidiregas se derivan de la Ley General de Deuda Pública, La Ley de

Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, así como de las circulares

emitidas por la SHCP al respecto) y el último a través de su flujo de efectivo.

El ciclo presupuestal de aprobación y asignación de recursos a PEMEX tiene

como sustento la autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la

aprobación del Congreso de la Unión, Cámara de Diputados. Estas entidades

evalúan tal determinación en función de los requerimientos integrales del paquete

de egresos y endeudamiento de todo el sector público.

Aún aprobado el presupuesto de gasto corriente y de inversión, la canalización de

recursos a la Paraestatal se realiza al amparo de un programa acordado con la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público. No obstante, las necesidades

financieras de PEMEX pueden o no coincidir con dicho programa de gasto, sea

por las contingencias financieras del gobierno federal o de PEMEX. Además, no

necesariamente la inversión requerida o solicitada por la Paraestatal puede serle

aprobada, aún cuando se derive de los Planes de Negocio Institucional, lo cual

resulta poco eficiente al diferir o cancelar adquisiciones o proyectos.

De esta manera, para cumplir con el programa de gasto e inversión planeado,

PEMEX se obliga a contratar deuda de diversas fuentes a fin de asegurar la

sustentabilidad de su ciclo financiero, mismo que debe llevar a cabo mediante una

adecuada administración de su liquidez, contratando endeudamiento en plazos

razonables, costos, moneda y evaluando en todo momento el riesgo y

considerando la evolución de sus flujos de efectivo.


279

Las operaciones de financiamiento se contabilizan tanto en el balance financiero

de PEMEX.

En general, los mecanismos de financiamiento que PEMEX ha empleado en

distintas etapas de su evolución son los siguientes:

a. Flujo de efectivo.

b. Aportación de capital.

c. Contratación de Deuda.

d. Otros mecanismos de financiamiento.

a) Flujos de efectivo generados por la operación. Esta posibilidad está sujeta a la

capacidad de PEMEX de generar ingresos, misma que varía entre otros factores

del nivel de precios de la mezcla de exportación y los precios de los productos

vendidos en el mercado nacional. En general, cuando se elevan los precios del

petróleo el nivel del superávit primario y de operación también se incrementa. Tan

sólo en el año 2004, la compañía obtuvo un superávit de operación de 92,648

mmp (8,225 MMd).

En la medida en que los precios del petróleo se incrementan, el valor de lo

vendido por PEMEX aumenta y la capacidad de generación de efectivo hace lo

propio. Una vez que realiza los adelantos de impuestos a los que se obliga en la

Ley de Ingresos de la Federación, (Tal es el hecho de que la Paraestatal debe

depositarle diariamente y mensualmente al gobierno federal aportaciones como

adelanto de sus contribuciones fiscales) la compañía puede disponer de montos

de efectivo adicionales hasta el momento de realizar las contribuciones definitivas.

En caso que los precios internacionales de petróleo se ubiquen por abajo de la

meta fijada en la ley de Ingresos Públicos de la Federación, la disponibilidad de

efectivo para la empresa disminuye, lo que implica que PEMEX debe restringir su

gasto como sucedió en 1998. Por el contrario, si los precios internacionales del


280

petróleo están por arriba de los planeados, entonces la empresa puede

eventualmente tener acceso a una parte de esos recursos excedentes como

sucedió en el 2004.

b) Aportaciones de capital que realice el Estado. Las inyecciones de capital por

parte del Estado han sido limitadas, en virtud de sus dificultades financieras que

ha padecido desde inicios de los ochenta, las cuales se han conjugado desde los

noventa con la instrumentación de una política fiscal basada en un equilibrio entre

el gasto y los ingresos públicos.

En 1990 se tiene registrada la última capitalización a PEMEX. En efecto, el

gobierno federal le inyectó recursos frescos a través de los certificados de

aportación o contribución “A”, que son los títulos representativos de la propiedad

del capital de la compañía. Esa operación se inscribió en marco de la

renegociación de la deuda externa en 1990 y consistió en la capitalización de 7.58

mil millones de dólares de deuda externa de PEMEX en Certificados de Aportación

“A”, que el gobierno mexicano convirtió en Bonos Garantizados a tasa variable con

vencimiento en el 2019 Bonos Brady( En marzo de 1990, el gobierno federal

intercambió 7.58 mil millones de dólares de deuda externa de PEMEX con los

Bancos comerciales internacionales por Bonos Garantizados a 30 años con tasa

fija y vencimiento en 2019 y por Bonos Garantizados a tasa variable con

vencimiento en 2019 (denominados Bonos Brady). No obstante, la Paraestatal

asumió el compromiso con el gobierno federal del pago anual del costo financiero

rendimiento mínimos garantizados de dicha deuda, cuyo monto es aprobado por el

Consejo de Administración de PEMEX.

En diciembre del 1997, y en lugar de apuntar la capitalización de la empresa, el

gobierno federal decidió una reducción en el patrimonio de PEMEX por un monto

de 12.12 mil millones de pesos, la “contraprestación” fue disminuir el pago de los

rendimientos mínimos garantizados, que sólo implicarían un compromiso de pago

para PEMEX hasta el 2006.


281

Aunque no se maneja estrictamente como una capitalización, los recursos

derivados del pago de impuestos por Aprovechamiento para Obras de

Infraestructura (ARE) se contabilizaron durante el 2004 como aportaciones al

patrimonio, pero no se registraron como incremento en el número de Certificados

de Contribución “A” que es el equivalente a las acciones en el caso de una

empresa privada.(En 2003 el ARE ascendió a 19.7 mil millones de pesos (1.7 mil

millones de dólares), mientras que en el 2004 el AOI fue de 34.4 mil millones de

pesos (3.1 mil millones de dólares), mismo que será utilizado para financiar

amortizaciones de Pidiregas).

c) La contratación de deuda. La forma más frecuentemente empleada para

financiar las actividades de Petróleos Mexicanos ha sido a través de la

contratación de deuda de corto y largo plazos mediante los mecanismos

tradicionales: créditos bancarios, mercado de valores, empleando otras

alternativas de financiamiento (arrendamiento, factoraje y proveedores), así como

financiamientos contraídos bajo el esquema de Pidiregas, particularmente por los

constructores de las obras inscritas es dicho esquema.

La base de contratación de deuda al amparo del esquema Pidiregas y el

financiamiento de los contratistas, se planea en los lineamientos de La Ley

General de Deuda Pública y la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público

Federal.

El atractivo principal de este esquema es que permite ampliar el gasto público y

diferir su pago en los ejercicios fiscales posteriores, lo que evita su registro como

deuda pública. No obstante, bajo el esquema de los Principios Contables

Generalmente Aceptados, la deuda contratada a través del PEMEX Project

Funding Master Trust, el Fideicomiso No. F/163 y el PEMEX Finance Ltd. queda

registrada en el balance de PEMEX, lo que ha hecho abultado el pasivo

institucional.


282

El principal objetivo primordial de dichos fideicomisos es la administración de

recursos financieros relacionados con los Pidiregas, además de tener la facultad

de contratar créditos directamente con la banca comercial o llevar a cabo la

emisión de títulos en los mercados de valores. Esos recursos captados por los

fideicomisos son provistos a los contratistas, quienes pueden también aportar sus

fondos a la etapa o proyecto Pidiregas encomendado. Los compromisos de dichos

fondos se han consolidado desde 1998 en los estados financieros de PEMEX.

En general, PEMEX ha modificado en los últimos años su política de

endeudamiento en virtud de las mejores condiciones que se presentaron en el

mercado financiero internacional y nacional. La disminución de las tasas de interés

ha permitido reducir el costo financiero de la deuda y posibilitado la adopción de

emisiones o contratación de deuda a tasas de interés fijas. Además, se ha

aprovechado la ventaja de la disminución del riesgo país. Lo anterior, se corrobora

porque las calificadoras internacionales de valores prácticamente tienen igualados

el riego asignado a la Paraestatal (BBB) y al gobierno mexicano (AAA). Con ello,

la administración de PEMEX ha incrementado los plazos de la emisión, y mejorado

la estructura de las fuentes de financiamiento. Uno de los beneficios para PEMEX

de tales calificaciones a sus emisiones, se ha capitalizado a través del empleo de

los fideicomisos citados, los cuales han posibilitado reducir el costo del fondeo en

comparación con el incidido esquema Pidiregas adoptado en sus inicios. Ello es

así porque PEMEX capta recursos financieros a costos inferiores a los que se

enfrentan los contratistas, lo cual permite el ahorro de recursos para la

Paraestatal.

La agresiva política de endeudamiento de PEMEX le ha llevado a incrementar año

con año su saldo del pasivo total a través del uso de distintas fuentes de

financiamiento, plazos, monedas y distintas tasas de interés. De hecho, en los

últimos años, ha incrementado el porcentaje de deuda documentada en los

mercados nacionales a dos quintas partes del total en comparación a los


283

internacionales; ha elevado el plazo de vencimiento de sus pasivos a 3.8 años; a

65.14% de tasa fija contra 34.86% de la flotantes y a concentrar en un 85.1% su

deuda en dólares, 14.66% en pesos mexicanos, 0.22% en yenes y el restante en

otras monedas. (PEMEX, 31 de diciembre del 2004).

De hecho, a pesar de registrar uno de los niveles de apalancamiento más altos en

la industria petrolera internacional la Paraestatal continúa captando montos de

deuda en los mercados financieros nacionales e internacionales,

fundamentalmente por las siguientes razones:

Aunque la deuda de PEMEX no constituye una obligación del gobierno federal ni

está garantizada por éste, la Ley General de Deuda Pública establece que los

compromisos adquiridos por PEMEX sobre su deuda externa deben ser aprobado

y registrados por la SHCP. En otras palabras dichos pasivos son considerados

como deuda pública del país. De esta manera, los empréstitos a PEMEX

mantienen el respaldo del Estado Mexicano.

Otro elemento es la capacidad de generación de efectivo que mantiene la

empresa, derivado del aumento en las ventas internas, pero sobre todo, de la

tendencia alcista en los precios internacionales del petróleo que se ha registrado

desde el año de 1999, y sostenido desde finales del 2001.

1) Contratación de deuda bancaria. PEMEX acude al financiamiento bancario

nacional e internacional, a través del uso de líneas de crédito, aceptaciones

bancarias, crédito a la exportación, evolventes, préstamos garantizados y créditos

comprador, así como mediante la contratación de préstamos directos. (En el 2002,

las operaciones de financiamiento documentada precedieron de créditos directos

(26.9%), aceptaciones bancarias, créditos al comercio exterior (9.3%) y diversas

líneas de crédito comprador y financiamiento de proyectos, (PEMEX, Memoria de

Labores 2002, p. 69)


284

La contratación de deuda a través de la banca internacional ha sido uno de los

mecanismos más empleados por la compañía, prácticamente desde finales de los

setenta. PEMEX ha realizado operaciones con instituciones estadounidenses,

japoneses, alemanas, italianas, francesas y suizas, entre otras, así como con los

denominados Eximbank en créditos al comercio exterior. (Uno de los compromisos

adquiridos por Petróleos Mexicanos fue un financiamiento por mil 100 millones de

dólares de parte del banco estadounidense Export-Import Bank, para los proyectos

Cantarell, en el Golfo de México, y Burgos, en el Noreste Mexicano. Otros es el

préstamo obtenido del estadounidense Standard Chartered Bank para el programa

de gas de Pemex y el holandés ABN Amro para el proyecto Cantarell, en el Golfo

de México Información Selectiva, (EXIMBANK) APRUEBA garantía por 1,100 md a

favor de PEMEX, 9/octubre/2002). Algunos de esos pasivos han sido créditos

sindicados, que por su volumen deben ser realizados por más de una institución.

Al cierre del 2003, 42 bancos registraban pasivos de PEMEX, de los cuales

únicamente cuatro fueron bancos mexicanos (Banorte, Banobras, Bancomext y

Nafin).

Los pasivos bancarios registrados en el balance en el 2003 representaron

alrededor de una tercera parte del pasivo total, incluido el contratado para financiar

proyectos Pidiregas a través del Master Trust. (El objetivo principal del Master

Trust así como del Fideicomiso F/163, es la administración de recursos financieros

relacionados con PIDIREGAS, para financiar proyectos que para este fin sean

designados por PEMEX. El Master Trust ha sido consolidado con los estados

financieros desde 1998 de conformidad con los principios de consolidación

detallados en el Boletín B-8, “Estados financieros consolidados y combinados y

valuación de inversiones permanentes en acciones”, de PCGA. El Fideicomiso

F/163 está consolidando con los estados financieros desde el año 2003, fecha en

que inició sus operaciones. (PEMEX, Estados Financieros 2003.

http://www.pemex.com/files/content/7_estados.pdf)


285

2) Otras formas tradicionales de financiamiento y proveedores. PEMEX obtiene

financiamientos de otros intermediarios financieros como arrendadoras, pero

también usa el financiamiento de los proveedores y los denominados cobros por

derechos de venta futuro.

El arrendamiento financiero es una práctica que se ha empleado menos en los

últimos años, debido al mayor costo financiero de esta alternativa.

El financiamiento de proveedores ha promediado un 4.7% del pasivo total entre

1995 y 2003, pero muestra una tendencia descendente porque la contratación de

la deuda está aumentando año con año, particularmente desde la instrumentación

de los Pidiregas. El financiamiento de proveedores ha estado sujeto a

lineamientos que el gobierno dictó hacia finales de los setentas y en los ochenta

para promover a las empresas nacionales en el programa de proveedores, y más

recientemente con los programas de apoyo a proveedores a través de los

programas de Nafin.

Por lo que respecta a los cobros por derechos de venta futuro, es un mecanismo

de financiamiento de mediano plazo, que ha llegado a representar hasta el 13.5%

de los pasivos totales en 1999, pero que ha tendido a disminuir a 1.5% en el año

2004. El mecanismo de financiamiento consiste en que PEMEX Finance, una

compañía filial de PEMEX con sede en Gran Caimán, compra ciertas cuentas por

cobrar provenientes de las ventas de petróleo crudo a PEP y PMI, misma que

bursatilaza a través de la emisión de bonos. Las cuentas por cobrar son las que se

generan por la venta de petróleo crudo tipo maya a clientes designados en

Estados Unidos, Canadá y Aruba. Los recursos netos obtenidos son utilizados

para los proyectos Pidiregas.

3) Colocaciones en el Mercado de Valores. PEMEX ha acudido a la emisión de

valores desde finales de la década de los setenta. Aunque por efecto de las

condiciones vividas en el país, y su relación con el gobierno, en los ochentas se


286

llevaron a cabo esas operaciones en forma aislada, principalmente a inicios de la

década. Sin embargo, a partir de 1990 a la fecha la institución ha realizado una

amplia variedad de ofertas públicas en las bolsas de valores de Estados Unidos,

Europa y Japón, fundamentalmente mediante la emisión de Bonos, y papel

comercial, y más recientemente de Certificados Bursátiles en México, los cuales

fueron de 3.3 MMd en el 2003 y se estima de 3.7 MMd para el 2004. (Periódico la

Jornada, 10 de Febrero de 2005, p. 24)

Los Certificados Bursátiles son títulos de crédito emitidos a través de un

fideicomiso. La base de su operación parte de la constitución, por parte de

intermediarios financieros, de un fideicomiso de administración y pago. El objetivo

del Fideicomiso es obtener fondos para financiar las obligaciones de PEMEX

directa o indirectamente de diversos proyectos Pidiregas que autorice el gobierno

federal. (Para mayor información consúltese).

El papel comercial es un título de crédito emitido por empresas a coro plazo hasta

un año, por lo que se usa para financiar capital de trabajo.

Los bonos bancarios son títulos de crédito emitidos en las bolsas de valores por

empresas a mediano plazo, los cuales tienen un amplio mercado secundario y

pagan rendimientos fijos o variables ligeramente por arriba de la tasa líder,

dependiendo del riesgo de la emisora. Este tipo de instrumento es el más

frecuentemente empleado por PEMEX en los mercados internacionales.

PEMEX también ha emitido bonos intercambiables por acciones de Repsol YPF,

S. A. a través del Rep Con Lux, que es un vehículo financiero estructurado en

Luxemburgo. Con esta operación se bursatilizan las acciones que PEMEX tiene de

esa petrolera española. (En enero del 2004, Repcon Lux emitió 1.37 mil millones

de dólares en dichos bonos intercambiables. (PEMEX, al 31 de diciembre del

2004).


287

4) Financiamiento de contratistas para proyectos. En este caso se pueden citar

dos esquemas empleados en la actualidad. El usado bajo el esquema Pidiregas y

el que se realizará al amparo de los denominados Contratos de Servicios

Múltiples, que son una variante de los mismos Pidiregas. En el primer caso,

PEMEX acudió a realizar operaciones para los proyectos Pidiregas a partir de

1997. Como se apuntó, los recursos con los que se llevan a cabo los proyectos

Pidiregas son obtenidos por el PEMEX Master Trust, el Fideicomiso F/163 o

aportados directamente por los contratistas de los proyectos. En el segundo caso,

los contratos de servicios asignados a los seis bloques hasta el cierre del 2004,

incorporan el que los fondos para la operación del contrato sean financiados por

las propias compañías de servicio, a quienes se les pagarán el costo financiero y

el capital total aportado con los flujos de efectivo derivados de los productos

obtenidos, es decir, de la venta de gas natural. En ambos casos, los contratistas

obtienen recursos de préstamos bancarios, colocaciones de deuda, (Como el caso

de Conproca, S. A., que es una empresa de ingeniería mexicana, quién ha emitido

valores en México y en Estados Unidos respaldados por PEMEX en virtud de las

obras que se construyen con dichos fondos) así como mediante aportaciones

directas de fondos.

El financiamiento de los proyectos Pidiregas. (Considérese las no gratas

experiencias en algunos proyectos manejados bajo este esquema, como el caso

de algunas modificaciones a la refinería de Cadereyta que no entró en operación

en la fecha ni en las condiciones programadas. Ello redundó en un incremento en

el costo de construcción y en costos financieros adicionales para PEMEX). Es una

alternativa de contratación de deuda que puede redundar en resultados muy

similares a los que PEMEX lograría con la contratación directa de pasivos, pues al

final todas las garantías de pago las otorga la empresa son deuda pública, y sobre

todo tienen la ventaja de no requerir aprobación anual del Congreso, claro una vez

autorizados. Tienen la posibilidad de ser manejados como proyectos

“independientes” y evaluados como tal en términos de su rentabilidad. La

desventaja de los Pidiregas es que el proyecto en su conjunto puede resultar más


288

costoso cuando lo realizan contratistas que si lo lleva a cabo la propia empresa

petrolera.

En el caso de los Contratos de Servicio Múltiple el costo total del proyecto queda

supeditado a la cantidad de actividades por desarrollar, así como al nivel de

producción proyectada en cada bloque. Si existe o no el nivel de producción

mínimo rentable, por arriba del “punto de equilibrio”, PEMEX está obligada a pagar

dichos servicios y evidentemente el costo financiero y capital involucrados, aunque

se reserva el derecho a terminar el contrato cuando más le convenga.

5) Reserva Laboral (para Jubilaciones y Pensiones). PEMEX, como cualquier

empresa en México, tiene obligaciones por concepto de primas de antigüedad y

pensiones a pagar a su personal. Dichas obligaciones únicamente son exigibles

después que el personal haya prestado sus servicios en la empresa según los

acuerdos laborales. Su saldo a finales del 2004 llegó a 347.2 Mmp (30.8 MMd),

que representó un 36.2% del pasivo total, nivel muy superior al de las empresas

petroleras transnacionales. Cabe señalar, que dicho saldo se ha multiplicado por

diez en el último decenio, cuando sólo representaba una quinta parte del pasivo

total. El álgido crecimiento de este concepto comienza a representar una

preocupación para la compañía por la elevada cantidad de trabajadores que tiene,

su antigüedad y con una constante rotación de directivos.

Se han planteado algunas alternativas de financiamiento para impulsar la industria

petrolera nacional, y en particular a PEMEX. Entre estas destacan la posibilidad de

canalizar los fondos del Sistema para Ahorro el Retiro que administran las

Sociedades de Inversión de las 13 Afores existentes en el país (Siefores) (El

monto de recursos que administran dichos fondos de inversión ascendió al cierre

de junio del 2004 a 423.5 mil millones de pesos (37.2 mil millones de dólares) y

llevan el registro de 232.3 mil millones de pesos (20.4 mil millones de dólares) de

las subcuentas de vivienda (Periódico el Universal el día 22 de julio del 2004) y


289

llegan a representar el 11.3% de Producto Interno Bruto (PIB) al cierre del 2004.

Sin embargo, esta alternativa sólo tiene la posibilidad de asegurar fondos en

calidad de préstamo a PEMEX, es decir cómo deuda de la compañía, lo cual sin

duda está sucediendo dado que la Paraestatal ofrece valores en el mercado

mexicano e internacional en donde las Siefores tienen permitido adquirir los

citados activos financieros de PEMEX. Otra alternativa podría ser mediante la

participación el capital accionario de la Paraestatal, lo cual está prohibido por la

Ley.

Otras formas de financiamiento de proyectos de inversión en PEMEX, como el

desarrollo de proyectos de infraestructura a través de asociaciones estratégicas

con empresas petroleras o expertas en ingeniería y en cualquier campo para la

extracción de hidrocarburos, son prohibidas por las disposiciones contenidas en

los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, mismos que se refieren, en cada caso, a la rectoría del Estado en la

economía; a la propiedad de las tierras y aguas en la nación, y a la reglamentación

de los monopolios y de las actividades en las que el Estado puede actuar en ese

sentido.

3.4.2 EL DESGASTE DE LA ECONOMÍA EN PETRÓLEOS POR PARTE DE

LOS PRESTADORES DE SERVICIOS.

El grado de apertura en el sector hidrocarburos que propicia el gobierno busca no

sólo que la participación privada se centre en el aporte de los recursos financieros

para el desarrollo de la industria petrolera, sino que a través de la participación en

las actividades operativas esquema de Contratos de Servicios Múltiple contribuyan

a la creación de la infraestructura.

La reforma a la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del

Petróleo (y al Reglamento de la Ley Reglamentaria) realizada en 1995 propició


290

una nueva organización de la industria del gas natural,(Históricamente los criterios

de evaluación de inversión y análisis de riesgo han privilegiado el petróleo en

detrimento del gas natural, en virtud del enorme diferencial en los niveles de

rentabilidad y flujo de efectivo entre ambas actividades) en la que se distinguieron

la exploración y explotación y la venta de primera mano de los servicios de

transporte, almacenamiento y distribución y las actividades de comercialización.

(Vale la pena destacar que la ley permite que una misma persona pueda ser titular

de permisos de transporte, almacenamiento y distribución. La duración de los

permisos es de 30 años y podrán renovarse una o más veces por un periodo de

15 años. Sin embargo, las ventas del gas de origen nacional estarán reguladas

hasta que existan condiciones de competencia perfecta) Las tres primeras

actividades se quedaron reservadas para el Estado y las cuatro restantes fueron

abiertas a la iniciativa privada.

Las empresas privadas que participan en la industria petrolera mexicana acotan su

ámbito de desarrollo a un grupo de las actividades permitidas legalmente en el

transporte, almacenamiento y distribución de gas natural; almacenamiento,

transporte y distribución de gas LP; almacenamiento y comercialización de los

Derivados del petróleo como el diesel, gasolina y aceites lubricantes, así como en

la comercialización de petroquímicos básicos y secundarios y actividades

accesorias a la industria definidas en la Ley de Obras Públicas.

A raíz de dicha apertura, entre 1996 y 2004 la Comisión Reguladora de Energía

autorizó permisos cubriendo 130 proyectos de transporte y 18 de distribución en

los cuales se comprometieron inversiones por 2,692 MMd, de los cuales el 62%

correspondió a proyectos de transporte. Un poco más del 80% del total de

recursos comprometidos pertenecieron a la iniciativa privada y el restante al sector

público.


291

En materia de transporte de gas natural, los recursos comprometidos

correspondieron al sector privado nacional y fueron fondeados fundamentalmente

con deuda, flujo de efectivo y aportaciones propias, sin embargo un componente

fundamental ha sido la inversión de Estados Unidos y España. PEMEX fue el

principal realizador de proyectos del sector público en ese concepto, la mayoría de

los cuales se vincularon con el abastecimiento a las plantas de generación

eléctricas y las interconexiones con los sistemas allende el río Bravo. En este caso

los recursos procedieron del presupuesto asignado por el Estado a PEMEX.

En el caso de los permisos de distribución gas natural únicamente la iniciativa

privada ha canalizado recursos de inversión en virtud de que PEMEX tiene

prohibido realizar esa actividad, siendo la de procedencia extranjera el principal

componente de aportación de recursos (fundamentalmente de origen español y

francés).

Cabe señalar que en la industria petrolera nacional, también participa la iniciativa

privada mexicana en el transporte, distribución y comercialización de diesel,

gasolina y gas LP. La base de fondeo ha sido el flujo de efectivo generado, deuda

y aportaciones de los socios. En general, los esquemas de financiamiento

empleados son créditos bancarios, inyecciones de recursos frescos, uso del

efectivo y otras operaciones de financiamiento como uso de proveedores entre los

que destaca el propio PEMEX y arrendamiento.

En el caso del gas natural, las compañías son en su mayoría empresas

internacionales con capacidad financiera y negocios prácticamente monopólicos,

sobre todo en la distribución. Financian sus actividades con recursos propios,

deuda y su flujo de efectivo. No obstante, el problema los elevados precios han

distorsionado los planes de crecimiento de dichas compañías, pues sus proyectos

de expansión se han retrasado.


292

“Las 21 empresas que operan las concesiones de distribuidoras de gas natural

continúan presentando problemas para cumplir con los compromisos asumidos en

los títulos de concesión como el número de usuarios al que originalmente

pretendían llegar y, consecuentemente, el monto de las inversiones programadas.

La mayoría de las compañías analizan tramitar un amparo para evitar ser

sancionadas por la Comisión Reguladora de Energía (CRE) o incluso están

dispuestas a reducir sus programas de inversión y sus metas de cobertura de

clientes, como es el caso de la compañía belga Tractebel. “(Periódico El Universal,

26 de noviembre del 2004).

Las empresas privadas dedicadas al negocio del gas LP cuentan con esquemas

de operación basados en el uso del efectivo, proveedores y deuda, pero tienen

también la capacidad financiera para realizar sus operaciones en virtud de las

prácticas oligopólicas instrumentadas en ciertos mercados o regiones.

En cambio, los propietarios de gasolineras, que sumaron 6,614 al cierre del 2004,

(PEMEX, 31 de diciembre del 2004) emplean el financiamiento derivado del flujo

de efectivo operado, endeudamiento bancario y el manejo de las cuentas de

proveedores (PEMEX).


PEMEX

Para realizar un análisis general de PEMEX, se agrupan los riesgos en: de

mercado, operativos, tecnológicos, legales y de política. En materia de riesgos de

mercado, PEMEX, como parte del selecto grupo de productores de petróleo,

enfrenta la volatilidad de los precios internacionales de los hidrocarburos, el nivel

de las tasas de interés mundiales en los que la compañía tiene contratados sus

adeudos y las variaciones cambiarias, amén de los cambios y transformaciones


293

que se derivan de la propia operación de los mercados financieros globales. El

impacto de los riesgos de mercado se traduce en la posibilidad de realizar gastos

financieros adicionales o en limitar el monto de los ingresos obtenidos.

En el caso de los precios internacionales del petróleo, su volatilidad es muy

significativa, ya que se han observado niveles tan bajos como el registrado el 12

de diciembre de 1998, cuando el West Texas Intermediate (WTI) llegó a ubicarse

en 10.82 dólares por barril, o tan altos como los registrados el 11 de octubre de

1990 y en octubre del 2004 cuando alcanzó los 41.1 y 42.0 dólares por barril,

respectivamente, y más recientemente arriba de los 70 dólares por barril en agosto

del 2005.

Cuando los precios del petróleo bajan se originan movimientos en los flujos de

efectivo de PEMEX desfavorables y menos recursos para financiar su capital de

trabajo. Empero, lo más importante es que en el caso de disminuciones en los

precios del petróleo, existe el riesgo de que la empresa resienta ajustes en su

gasto por efecto de su relación con las finanzas públicas como aconteció en 1998.

En el caso de precios altos, no todos los recursos captados pueden ser empleados

para fortalecer su estructura financiera, en virtud del esquema fiscal al que está

sujeta, pues únicamente una parte de los impuestos sobre ingresos excedentes

pueden corresponderle.

Un alto crecimiento económico mundial induce una mayor demanda de petróleo,

que en la mayoría de los casos se traduce en movimientos alcista de los precios

del crudo. La profundidad de esa alza está en función de las condiciones

coyunturales existentes, dado el elevado nivel de especulación característico de

ese mercado.

Algunos de esos factores coyunturales están asociados con los niveles en los

stocks de petróleo y derivados en los países desarrollados con capacidad de

almacenamiento. La alza en la demanda de petróleo induce una baja en dichos


294

stocks ante la imposibilidad de muchos países petroleros por incrementar su

producción en una situación de desabasto, pues pocas naciones tienen la

capacidad de incrementar su producción en caso de ser necesario, como es el

caso de Arabia Saudita. (Arabia Saudita es el país que cuenta con la capacidad de

producción en el mundo petrolero, empero recientemente se ha agotado frente la

importante demanda de petróleo en el mundo). La baja de los inventarios en los

países de la OCDE siendo el de Estados Unidos uno de los más importantes

genera incertidumbre sobre la oferta futura del crudo, lo cual propicia especulación

y el aumento en los precios de ese energético. (De hecho, los miembros de la

Agencia Internacional de Energía que son importadores netos tienen la obligación

de mantener reservas emergentes).

A su vez, la disminución de precios del petróleo afecta las cotizaciones de los

derivados del petróleo como es el caso de las gasolinas que vende la paraestatal

al mercado interno o exporta, y con ello, los ingresos de la compañía.

Lo mismo, sucede sobre los ingresos de la paraestatal cuando varía el precio del

gas natural que vende al mercado o cuando se registra el debilitamiento de las

cotizaciones internacionales de los productos petroquímicos elaborados.

Existe otro grupo de factores que afectan los precios del petróleo y derivados, y

por ende los ingresos de PEMEX, tales como la expectativa sobre el nivel de

inflación mundial, que puede inducir en la instrumentación de una política de

desaceleración económica, y por ende, en una reducción en la demanda de

petróleo; la voluntad política de los países oferentes de producir mayores niveles

de petróleo o la existencia de expectativa de crecimiento de la demanda por arriba

de la capacidad de oferta disponible.

Los movimientos en las tasas de interés afectan el costo financiero de la deuda

contratada a tasa variable. En particular, ello ha sucedido desde junio del 2004,


295

cuando la tasa de interés de Estados Unidos inició un proceso de alzas, lo cual

redunda en impactos sobre la deuda contratada en dólares, misma que representa

una elevada proporción del pasivo total.

La fluctuación de los tipos de cambio también es un factor que afecta parcialmente

los ingresos de PEMEX. Así, debido a que el grueso de las ventas de exportación

se denomina en dólares americanos, se tiene que la devaluación del Euro en

relación al dólar impacta el costo financiero de la deuda denominada en esta

última moneda. (Al cierre del 2001 la deuda denominada en Euros de PEMEX

ascendió a 1.355 millones y de 174 billones de yens, entre otras, véase la Forma

F-4 que remite a PEMEX a la SEC de fecha 13 de febrero del 2003). O también,

una sobre valuación del peso, significa obtener menores ingresos en moneda

nacional, pero también afrontar los costos operativos respectivos en dicha

moneda.

Otro riesgo afrontado se observa cuando la demanda interna de productos

petrolíferos se incrementa, pues PEMEX debe importar los faltantes de producción

para satisfacer dicha demanda. La empresa puede incurrir en mayores pagos por

las importaciones de los petrolíferos cuando los precios de esos productos

aumentan en los mercados internacionales, lo que implica absorber el diferencial

de precio derivado de la operación de importación y venta en el mercado interno.

Los riesgos de mercado afrontados por la paraestatal están también referidos a la

disminución en la demanda de derivados del petróleo, ocasionados

primordialmente por una baja en la actividad económica nacional.

En el caso de los riesgos operativos, PEMEX no únicamente se enfrenta a los

derivados de su actividad, sino a los existentes en otros mercados ligados. En

épocas de climas extremos, las operaciones pueden detenerse o reducirse en

intensidad, como sucede con el paro de actividades en la zona del golfo de

México. O bien, en el caso de inviernos poco fríos particularmente en los países


296

más industrializados, no aumenta la demanda de energía y de petróleo, por

supuesto, con el consiguiente efecto bajista o neutral en el mejor de los casos

sobre los precios del crudo, e incluso de gas natural. Igual, la compañía afronta en

México riesgos operativos asociados a factores naturales (lluvias, temblores, etc.)

que pueden impactarle a lo largo de toda la cadena de valor de la exploración,

explotación y transformación de los hidrocarburos o que bien se derivan de los

vicios acumulados a través de los años como acontece con los robos de

combustibles.

Otros casos de riesgos operativos se derivan del mantenimiento, remodelación o

incorporación de nueva infraestructura que debe llevar a cabo la empresa, los

cuales tienen impacto sobre su nivel de producción. Así por ejemplo, en el caso de

mantenimiento de las refinerías de la propia paraestatal o de las compradoras del

petróleo mexicano la producción puede reducirse con la consecuente disminución

de sus ingresos. En materia de riesgos tecnológicos, PEMEX puede enfrentarse a

distintos eventos derivados de que no invierte en la actualización de su

infraestructura o no canaliza gastos a la Investigación y el Desarrollo para afrontar

la problemática propia en la exploración, explotación y refinación. El impacto de no

contar con la tecnología apropiada significa para la paraestatal afectar su nivel de

ingresos potenciales obtenidos en el corto y mediano plazo o bien incrementar sus

costos de operación o no explotar de manera óptimo el potencial petrolero

existente en el país, dados los desafíos por afrontar un ejemplo significativo en

este. El desgaste de la economía en petróleos por parte de los prestadores de

servicios y tipos de riesgos, se observa en el caso de los menores niveles de

producción de petroquímicos desde principios de los noventa por la insuficiente

actualización tecnológica de las plantas.

Además, existen factores externos que presionan a la empresa a adquirir

tecnología sin tener una retribución económica de ello, tal como sucede con la

necesidad de adaptarse a estándares de mejor calidad en los combustibles y en

particular con la disminución del octanaje de las gasolinas.


297

En el largo plazo, la instrumentación de políticas de conservación y ahorro de

energía, (Es notable apuntar que el reciente crecimiento en la demanda de

petróleo en el mundo ha sido atípica con relación al pasado reciente, debido al

aumento en el consumo de las naciones poco eficientes (China, India) y a lo

vertiginoso de la demanda que ha imposibilitado la explotación o uso de fuentes

alternas de generación de energía) también implican la canalización de recursos

en la empresa dada la necesidad de mejorar su eficiencia y competitividad. Una

parte de esas medidas se realizará a través de la cogeneración de energía. A su

vez, existe una necesidad creciente de invertir en seguridad industrial a fin de

reducir los accidentes originados en la operación, tal como ha sucedido con las

explosiones de algunos ductos.

Para realizar sus funciones, PEMEX debe afrontar un esquema legal complejo y

burocrático que le resta autonomía de gestión y capacidad para mejorar su

eficiencia operativa, y de manera particular, le condiciona el acceso a los recursos

financieros requeridos.

Así, la paraestatal puede afrontar modificaciones legales en el país que minen su

capacidad de influencia en la actividad o mermen su capacidad financiera. En el

primer caso, la apuesta de grupos de interés por incidir en mayor medida en las

actividades de la industria es latente, como acontece con el proyecto de los

Contratos de Servicios Múltiples, o con los grupos que presionan para abrir

adicionales espacios de influencia en el sector a la iniciativa privada o su apertura

total. En el segundo caso, los cambios legales pueden afectar el nivel de ingresos

de la compañía como acontece anualmente cuando se aplica la Ley de Ingresos

de la Federación. La instrumentación de la política tributaria, tiene mayor impacto

sobre la empresa en la medida en que va acompañada por cambios en la política

impositiva a los productos que elabora, tal como se registra en el caso de los

incrementos en los impuestos en las gasolinas que se traducen en menores

niveles en su consumo. En los casos, de precios altos de petróleo en el mercado


298

internacional, la empresa no puede traspasar al consumidor los precios productor

dado que sobrepasan el precio al consumidor.

Los riesgos políticos internacionales que pueden afectar el nivel de ingresos de

PEMEX han estado ligados a la negociación de las cuotas de producción de los

países No OPEP, particularmente en el caso de precios del petróleo bajos, dada la

notable presencia de mercado que tiene la Organización de Países Productores

de Petróleo (OPEP) y su influencia sobre el nivel de precios del crudo. (Aunque

bien vale señalar la notable cooperación entre los países de la OPEP y no OPEP

particularmente México, Rusia y Noruega, que han logrado desde 1999, situación

que ha redundado en mayor estabilidad en los precios del crudo. De hecho, la

política de precios de la OPEP está dirigida a mantener el precio en una banda de

entre los 22 y 28 dólares por barril de petróleo, misma que se ha cuestionado con

los incrementos de precios del petróleo de finales del 2004). No obstante, tales

ajustes pueden ser en los dos sentidos, aumentos o disminuciones, es evidente

que la captación de divisas se ve abatida en el último caso, como aconteció

durante 1999 e inicios del 2001.

Adicionalmente, por la cercanía con Estados Unidos y los problemas en materia

de su seguridad registrados con los ataques del 11 de septiembre del 2001, el

papel que juega PEMEX como potencial proveedor del mercado de Norteamérica

es particularmente notable, pues puede contribuir a preservar la seguridad en la

zona.

Aunque la capacidad de producción es limitada por el retraso en las inversiones

durante la década de los noventa, el gobierno mexicano puede ser subordinado

por el estadounidense a contribuir en la estabilidad en la región. Ello a pesar de

problema que se podría plantear entre México y la OPEP.

En el ámbito nacional, los riesgos políticos que afronta PEMEX son de distinto tipo

y afectan su nivel de operaciones, y por ende sus ingresos. Los bloqueos a


299

accesos que tiene la empresa a sus instalaciones han sido una forma de presionar

a la empresa, y al gobierno, a acatar las demandas de los grupos afectado e

inconformes.

3.6 ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN ECONÓMICA DE PEMEX.

Petróleos Mexicanos se creó el 7 de junio de 1938 mediante un decreto del

Congreso de la Unión por el cual se nacionalizaron todas las compañías

extranjeras que entonces operaban en los Estados Unidos Mexicanos. Es una

empresa descentralizada de participación cien por ciento estatal y con

personalidad jurídica y patrimonio propio.

La constitución de su capital está integrada por títulos representativos del capital

social de serie especial que sólo pueden ser suscritos por el gobierno federal, a

quien corresponde la facultad de nombrar a la mayoría de los miembros del

órgano de gobierno o su equivalente, o bien designar al presidente o director

general, todo lo anterior con fundamento en la Ley Orgánica de la Administración

Pública Federal.

Como empresa que comercia sus productos en el exterior y proveedor monopólico

en México, PEMEX se enfrenta distintos factores que pueden favorecer o

deteriorar su situación financiera.

La capacidad propia de los petroleros mexicanos ha impulsado el desarrollo de

PEMEX y ha propiciado conformar una de las diez mayores petroleras en el

mundo, por su volumen de producción de hidrocarburos. A través del tiempo, la

compañía ha obtenido un sinnúmero de logros que se han manifestado en la

creación de una infraestructura base de sus operaciones, un abasto adecuado al

país de los hidrocarburos y sus derivados, así como la constitución de un cúmulo

de habilidades técnicas y de gestión. Sin embargo, los factores estructurales


300

asociados al desarrollo del país, del Estado Mexicano y del desempeño de la

compañía y de su entorno han incidido sobre su capacidad operativa, financiera y

tecnológica de la empresa, y se han manifestado entre otras cosas, en no contar

con los recursos de inversión apropiados para afrontar un crecimiento sostenido.

Para analizar el desempeño financiero de la empresa se tomará el período

comprendido entre la finalización del boom petrolero a la fecha en el cual la

canalización de recursos fue limitada en comparación con la registrada previo a

dicho boom petrolero.

Activos

Por el valor de sus activos totales, PEMEX se ubica entre las seis más importantes

petroleras en el mundo. Si bien es cierto que a principios de los ochenta creció

muy rápido por el nivel de inversiones destinadas. De esos años en adelante dicho

crecimiento se ha limitado. En efecto, entre 1981 y 2004 la tasa media de

crecimiento real de los activos fue de 0.9% y de 0.3% en el de los activos fijos, que

contrasta con la registrada por los pasivos totales de 3.4%, lo cual demuestra la

limitada capitalización a la que se ha sujetado la empresa para crecer.

A partir del 1° de enero de 2003 PEMEX reconoce los efectos de la inflación en la

información financiera conforme a los lineamiento establecidos en la Norma de

Información Financiera (“NIF”) BIS “A” Apartado C, la cual indica que debe

adoptarse el Boletín B-10, “Reconocimiento de los efectos de la inflación en la

información financiera” (“Boletín B-10”) los activos totales de PEMEX llegaron a

1,018 mil millones de pesos (90.4 miles de millones de dólares MMd), de los

cuales el 60% se integraron por activos fijos, situación que contrasta con el

promedio registrado durante la década de los noventa de 76.5%. La decisión de

fortalecer el nivel de inversiones en la empresa a partir del 2002 a través del

esquema Pidiregas permitirá un nuevo cambio en la estructura de sus activos,

pues una vez que se reconozcan tales proyectos Pidiregas en el balance


301

financiero seguramente los activos fijos se incrementaran como proporción de los

activos totales.

La disminución de la contribución de los activos fijos en los activos totales se ha

compensado con el aumento en la participación del activo circulante y el de otros

activos (en donde se contabilizan los activos intangibles derivados de la valuación

actuarial de las obligaciones laborales). En particular, el aumento del activo

circulante está asociado a la política tanto sobre el nivel de liquidez de la empresa

instrumentada en los años recientes, como al nivel de los precios internacionales

de petróleo que inciden sobre una mayor captación de ingresos como de un

aumento en la valuación de los inventarios. Es notable apuntar que el manejo del

efectivo en PEMEX es cauteloso si se compara con el de las empresas petroleras

internacionales (EPT) o de las empresas petroleras de capital mixto (EPCM).

Pasivos

La estrategia de financiar su crecimiento con más endeudamiento que aportación

de capital ha propiciado que los pasivos totales de PEMEX se ubiquen al cierre del

2004 en 960.3 mmp (85.2 MMd). Con ello la Paraestatal se ubicó como una de las

compañías que mayor aumento en su pasivo ha presentado entre las principales

petroleras en el mundo, lo cual resulta una apuesta atractiva con precios del

petróleo altos, siempre y cuando tal endeudamiento sea canalizado en proyectos

productivos, rentables y que sean fuente de generación de efectivo.

Los principales factores que han impulsado al crecimiento de los pasivos de

PEMEX han sido los bajos flujos de efectivo disponibles después del pago de

impuestos, la necesidad de contratar endeudamiento de capital de trabajo, así

como a la estrategia del gobierno federal de limitar los recursos canalizados en su

presupuesto al gasto corriente y de inversión de la compañía o sustentar el

crecimiento de dichos pasivos mediante las operaciones de refinanciamiento de

adeudos.


302

En algunos momentos de su historia el nivel de endeudamiento ha propiciado

dificultades financieras a la empresa. En particular, en los últimos veinticinco años,

la paraestatal ha vivido dos etapas de elevado apalancamiento. Una en 1982 en

donde el apalancamiento llegó a representar tres cuartas partes de los activos

totales, y que fue aligerándose en los años siguientes de la década de los

ochenta, finalizando en sólo 43% en 1989. Con la capitalización de la empresa con

recursos del gobierno federal, que resultó en parte como consecuencia de la

renegociación de la deuda externa, PEMEX logró el menor nivel de

apalancamiento (pasivos totales a activos totales a sólo 22.0% en 1991, uno de

los más bajos reportados desde finales de los setenta.

Otra etapa, se inició en los años de introducción del esquema Pidiregas y se ha

prolongado hasta el 2004, año en el que el nivel de apalancamiento se ubicó en

94.3%, demasiado alto en una empresa petrolera, máxime si se compara con el

promedio de los últimos seis años de las EPT cuyo nivel ha sido de 55.4% o el de

las EPCM que se ubicó en 60.9%.

La estructura de los plazos de los pasivos de PEMEX ha sido influenciada por las

condiciones económicas de su entorno y por la estrategia de canalización de

recursos del gobierno federal. A inicios de los años ochenta predominó la deuda

de corto plazo, que llegó a representar la mitad de los pasivos totales. En el resto

de los ochenta dichos pasivos corrientes fueron disminuyendo, representando en

promedio el 13% del pasivo total entre 1983-1989. Con la capitalización de la

empresa por parte del gobierno federal, la administración de la Paraestatal logró

disminuir el monto del pasivo de largo plazo, y con ello la estructura financiera

volvió a privilegiar el empleo de pasivos de corto plazo, los cuales alcanzaron un

nivel máximo de 41.4% en 1996. A partir de ese año, la estrategia empleada por la

compañía ha sido de reducir los pasivos corrientes. Al cierre del 2004, la

estructura financiera correspondió en un 24.3% a pasivos de corto plazo y en

75.7% a los de largo plazo, con ello se posibilita el mejorar el nivel de liquidez en

el mediano plazo.


303

La base del crecimiento de los pasivos ha sido la deuda documentada y el

aumento de los pasivos contabilizados como reserva para el pago por retiro,

pensiones e indemnizaciones. En el caso de la deuda documentada, definida

básicamente como los pasivos con bancos y la emitida en el mercado de valores,

se ha buscado administrar sus plazos a periodos largos, particularmente desde

1997, un tanto por la incorporación del esquema Pidiregas y otro tanto para

respaldar el nivel de liquidez de la empresa.

La deuda documentada de corto plazo ascendió a 46.5 mmp (4.1 MMd) al cierre

del 2004, nivel inferior en monto al registrado a mediados de la década de los

noventa. En tanto, la deuda documentada de largo plazo, que había aumentado

antes del “error de diciembre” de 1994 por la aceptación de las emisiones

mexicanas en los mercados internacionales hasta 131.8 mmp2004 (6.6 MMd) a

fines de ese 1994, detuvo su crecimiento un par de años. Sin embargo, de 1996 a

la fecha su incremento se ha multiplicado por 4.8 veces, cerrando el 2004 en

394.5 mmp (32.0 MMd). La aceptación de la deuda mexicana en los mercados

internacionales ha sido base para apuntalar esa estrategia, más aún cuando le fue

asignado la calificación de “riesgo país” a las emisiones del gobierno Mexicano a

principios del años 2002 por las tres principales calificadoras de valores de

Estados Unidos (Standard & Poor´s, Moody´s y Fitch).

En tanto, los pasivos contabilizados como reserva para el pago por retiro,

pensiones e indemnizaciones han tenido un rápido crecimiento, particularmente en

los últimos años en donde, al adoptarse criterios contables generalmente

aceptados, se aplican normas contables más estrictas para su reconocimiento

(Muñoz Leos Raúl). “Comparecencia ante la Tercera Comisión de A principios de

los noventa ese rubro sumó 9.6 mmp2004 (0.64 MMd) llegando a finales del 2004

a 347.2 mmp (30.8 MMd). Con ello su participación en el pasivo total pasó de

20.1% a 36.2% en ese lapso, situación que contrasta con las prácticas de las EPT

y de las EPCM, cuya proporción de su fondos de pensiones en el pasivo total no


304

pasó de un 7% entre 1998 y el 2003. (Informes anuales de las empresas. Cada

empresa mantiene una política en materia de pensiones, por lo que sus montos

son variados, pero en general bajos comparados con PEMEX). La antigüedad de

la plantilla de empleados y los términos de las prestaciones negociadas inducirán

en PEMEX un mayor crecimiento de esa reserva de pensiones y jubilaciones para

los próximos años, lo cual se considera un problema que presionará aún más su

situación financiera.

El nivel de liquidez registrado ha tenido dos etapas de nivel bajo. El primer periodo

entre 1994 y 1995 y el segundo en 1998. Ambos periodos fueron afectados en

cada caso por la crisis económica en el país y por la baja en los precios

internacionales del petróleo. En el resto de años, los indicadores de liquidez

presentan una mayor proporción de activos circulantes a pasivos circulantes.

Estado de Resultados

Por su parte, las ventas totales de PEMEX han crecido a una tasa media anual de

2.8% entre 1981 y el 2004. Al cierre de este último año, sumaron 777.2 mmp (69.0

MMd). (LOS ingresos que obtiene PEMEX se derivan de: las ventas de

exportación de crudo y de refinados; las ventas nacionales de gas natural,

productos refinados (gasolina, combustóleo y gas licuado de petróleo, diesel,

turbosina, combustóleo, entre otros); venta de productos petroquímicos básicos y

algunos secundarios, así como de otras fuentes como la venta de activos

improductivos). Los ingresos de la Paraestatal se enfrentan a una elevada

variabilidad por efecto de su nivel de dependencia de los precios internacionales

de los hidrocarburos, de los factores estructurales propios del desempeño de la

compañía, de la política energética nacional y la evolución del mercado nacional.

A pesar de no ser una corporación trasnacional, pues la plataforma de su

operación es nacional, la base de crecimiento de PEMEX ha pasado de las ventas

de crudo al exterior a las realizadas en el mercado interno. De esta manera, los


305

ingresos por ventas al exterior han disminuido su peso relativo con relación al total

de ingresos. En la década de los ochenta, los ingresos por exportación

representaron el 64.7% de los ingresos totales, mientras que en los noventa el

36.8% y 35.8% en los primeros años de este nuevo siglo.

Las ventajas de PEMEX de realizar sus ventas al mercado interno son: vender sus

productos a un mercado ampliamente dependiente de los hidrocarburos como

base para la generación de energía; poseer el monopolio de proveer los productos

refinados y los petroquímicos básicos, así como una parte importante de la venta

del gas natural; negociar los productos fabricados con base en referencia de

precios internacionales, y en general, la posibilidad de contar con un nivel de

ingreso per cápita de la población más elevado en algunos estratos en virtud de la

desigual concentración de la riqueza que se presenta en el país. Evidentemente,

el reto en los años siguientes será continuar abasteciendo apropiadamente la

demanda nacional de hidrocarburos y derivados.

En los últimos años, las ventas internas de la empresa dependen más de las

ventas de gas natural y de productos petrolíferos que de las ventas de productos

petroquímicos. Así, aún a pesar de que la fabricación de productos petroquímicos

aporta un valor agregado elevado, la base del crecimiento de la Paraestatal se ha

centrado en los últimos años en la exploración y explotación de hidrocarburos y en

la refinación, que por lo general tiene márgenes de utilidad más modestos que los

observados en la petroquímica.

Las relaciones de actividad denotan un tendencia a mejorar, particularmente en el

caso de la rotación de las ventas a activos totales, los cuales han pasado de

niveles de 40% a principios de los noventa a más de 75% del 2000 al 2004.

Comparado con los estándares internacionales, la rotación de los activos que

registra PEMEX es alta en el conjunto de las grandes empresas petroleras

transnacionales.


306

El costo de ventas, que está influenciado por la valuación internacional de los

precios del petróleo, ha tendido a reducirse como proporción de las ventas totales

a través del tiempo. En los últimos cinco años ha representado 30.0% de los

ingresos totales, lo que contrasta con los 30.9% de la década de los noventa y de

los ochenta. No obstante, considerando el volumen de hidrocarburos operado, el

costo de producción equivalente tiende a subir en el tiempo.

El crecimiento en el costo de ventas es fundamentalmente atribuible a las

crecientes dificultades que enfrenta la empresa en sus operaciones, como lo es la

explotación misma de yacimientos de petróleo en el mar y la progresiva necesidad

de emplear técnicas de recuperación mejorada para incrementar la presión de los

pozos, aunque sin duda también se deriva de las ineficiencias acumuladas por la

falta de las inversiones adecuadas, los problemas de administración y las

dificultades para tomar de algunas decisiones oportunamente.

Por su parte, los gastos corrientes de PEMEX, que crecieron a una tasa media

anual real de 1.9% entre el 2000 y el 2004, prácticamente se mantuvieron sin

cambio en la década de los ochenta y noventa, lo que refleja la limitada asignación

de recursos por parte del gobierno a la Paraestatal. (Definido como el volumen

equivalente de hidrocarburos y derivados manejado entre el costo de ventas total.

Esta medida es sólo de referencia para ofrecer una medida de los costos

operativos unitarios, pues no considera el volumen de petroquímicos elaborados).

Aunque el total de empleados se encuentra por abajo del nivel de principios de los

ochenta (176,541 trabajadores en promedio vs 137,039 en los primeros años de

este siglo), el gasto en personal cada vez tiene una mayor relevancia en el total

del gasto operativo. Mientras en la década de los ochenta dicho gasto en personal

promedio 16.2% del costo operativo total. Costo operativo total se definió como el

costo de ventas más los gastos generales, de administración y distribución. En los

primeros cuatro años de este siglo ha representado un 19.6%. Una estructura

burocrática más amplia asociada a un mayor número de empresas, los altos


307

salarios a los puestos directivos y el creciente costo que ha presentado el

concepto de pensiones y jubilaciones son las principales explicaciones de dicha

tendencia.

Adicionalmente, dado que es una empresa Paraestatal, PEMEX se enfrenta al

manejo de grupos de interés, tanto dentro como ajenos a la compañía, situación

que redunda en frecuentes cambios de directivos, reorganizaciones a la

estructura, y claro mayores gastos de personal. De hecho, los gastos de personal

que se ubicaron en promedio en 19.8 mllsp 2004 0.84 mllsd en los ochenta,

aumentaron a 21.1 mllsp 2004 1.5 mllsd en los noventa y más del triple en lo que

va de este sexenio (2000-2004).

La empresa incurre en costos adicionales porque la toma de decisiones en

algunas ocasiones se retrasa en virtud de las implicaciones que puede tener para

los funcionarios ante las autoridades que supervisan interna y externamente a la

compañía. Adicionalmente, PEMEX incurre en gastos derivados de la percepción

sobre corrupción en la empresa tanto para transparentar la asignación de las

compras como la comercialización de sus productos terminados o la relación con

su sindicato. Además, la compañía debe canalizar recursos a publicidad a fin de

mejorar sus niveles de aceptación en la sociedad y reducir esa percepción sobre

su corrupción

Desde 1983, aún a pesar de adoptarse como aliciente de apoyo a la política

económico del gobierno De la Madrid por su capacidad de compra las

administraciones de PEMEX han buscado racionalizar su gasto presupuestal. Así,

el gasto corriente en la adquisición de materiales y suministro ha mostrado una

disminución real de 5.3% entre el 1981-2004 y de 5.2% entre 1990-2004.

Situación similar ocurre con el gasto para la contratación de servicios, que ha

decrecido con relación a los ochenta y noventa. Sin embargo, entre el año 2000 y

el 2004, la base del aumento de las inversiones de PEMEX ha privilegiado la


308

contratación de empresas de servicios para realizar sus operaciones al amparo del

esquema Pidiregas.

Los años de los noventa, a pesar de recibir escasos recursos presupuestales

gasto corriente y de inversión, PEMEX logró un manejo apropiado de su efectivo,

lo que propició la generación de ingresos por productos financieros. Sin embargo,

el ligarse al esquema Pidiregas como base de financiamiento de su inversión, le

ha significado eliminar esa fuente de generación de ingresos, principalmente

porque ha tenido que emplear instrumentos de cobertura para limitar el riesgo de

mercado derivado de los movimientos cambiarios y de tasas de interés. Así desde

1997, PEMEX ha incurrido en egresos financieros (gasto financiero neto), por el

crecimiento de los pasivos de la empresa y el empleo de los citados instrumentos

de cobertura.

Entre 1997 y el 2004, PEMEX paso de un gasto de intereses neto de 1.4

mmp2004 (0.1 MMd) a 15.7 mmp2004 (1.4 MMd). Ello a pesar de que el costo

financiero de la deuda se ha abatido en comparación a las décadas de los ochenta

y noventa, por efecto de la menor calificación de riesgo otorgada por las

calificadoras de valores internacionales a sus emisiones de deuda y por la baja

mundial y nacional de las tasas de interés. En el marco del esquema fiscal

aplicado el impacto financiero del gasto de intereses no puede aplicarse el

denominado “escudo fiscal” como en el caso de una empresa privada.

Aunado a los problemas estructurales y debido a la carencia de recursos para su

gasto corriente y de inversión en las últimas dos décadas, PEMEX ha incurrido en

costos de producción adicionales derivados: de no operar eficientemente en

regiones ya explotadas o con dificultades operativas en donde los costos de

producción son altos como Chicontepec o Poza Rica, básicamente por no contar

con la tecnología apropiada; de contratar servicios a empresas nacionales e

internacionales, lo que da margen a cobros mayores cuando no existe la

supervisión y el seguimiento adecuado; de enfrentar prácticas monopólicos por


309

parte de los propietarios de la tecnología empleada y de estar sujeta a negociar

compromisos adquiridos con los grupos sociales, incluyendo el propio sindicato

(Por ejemplo, existen actividades poco rentables que deben continuar

realizándose por evitar confrontaciones con el sindicato o gobiernos estatales,

entre otros factores.

Aunque su perfil de operación es más ligado a actividades de exploración y

producción, la limitada canalización de recursos de gasto corriente e inversión

también ha motivado que PEMEX haya desarrollado una estructura productiva con

una intensidad de capital a trabajo menor que el de otras petroleras, como las

EPT. Ello le implica obtener ventas por unidad de activos fijos o de activos totales

inferiores a dichas.

Aún a pesar de la limitada canalización de recursos presupuestales, que le ha

impedido incrementar sus capacidades tecnológicas para abatir sus costos de

producción, (El costo de extracción de petróleo equivalente, definido como los

costos totales de extracción en dólares entre la producción total de hidrocarburos

en términos de barriles de petróleo crudo equivalente, fue de 3.26 dólares por

barril en el 2003, el cual se considera bajo en comparación del que se incurre en

Norteamérica). PEMEX ha reportado niveles de utilidad operativa a ventas y de

utilidad operativa a activos totales de los más altos de la industria petrolera

mundial, que le permiten adecuados niveles de cobertura de intereses, (La

relación de cobertura, que se define como la relación entre el gasto neto de

intereses entre la utilidad operativa, se ubicó en el 2003 en 6.8%, nivel similar al

de 1995, después de registrar valores negativos a principios de los noventa) lo que

a su vez induce confianza de pago de la compañía.

Con la adopción de los Pidiregas, PEMEX está revirtiendo la problemática de

recibir recursos de inversión de manera parcial, pero el rezago acumulado le ha

generado disminuir el ritmo de creación de infraestructura nueva a cambio de

realizar operaciones de mantenimiento operativo, pero sobre, todo destinar fondos


310

al sostenimiento de la producción de petróleo en algunos campos. El problema de

contratar recursos vía Pidiregas es que se está generando una fuerte carga

financiera para la empresa para los próximos años, que podría agudizarse en el

caso de que la producción adicional esperada no se alcance o que apareciera

alguna contingencia en el desarrollo de sus operaciones o en el mercado petrolero

internacional.

El régimen fiscal aplicado a PEMEX es uno de los más agresivos en el mercado

petrolero internacional, pues la Paraestatal debe pagarle al gobierno federal el

60.8% de sus ingresos brutos, más impuestos asociados al ingreso por

exportaciones de crudo por arriba del precio presupuestado por el gobierno, con el

agravante, que a diferencia de otras empresas, no puede diferir sus contribuciones

fiscales o generar diferencias temporales. Ello le ha significado una sangría

constante de recursos que le implica, junto con los problemas estructurales

asociados a la falta de inversión presupuestal y dificultades administrativas y

operativas, incurrir en crecientes pérdidas, que a todas luces denotan la

inoperancia del régimen fiscal introducido en 1994. En particular, de 1998 al 2004,

la carga fiscal presenta un problema junto con el aumento del nivel de

endeudamiento de la compañía. De esta manera, en ese lapso el total de

impuestos pagados ascendió a 2,365.6 mmp2004 (208.7 MMd) contra pérdidas

por 188.6 mmp2004 (16.8 MMd) e incremento de los pasivos de 608.9 mmp2004

(59.9 MMd).

Entre 1980 y 1997, PEMEX había reportado remanentes netos en sus Estados

Financieros. Sin embargo, de 1998 al 2004 ha acumulado pérdidas, con ello su

patrimonio ha pasado de 245.0 a 58.1 mmp2004 (17.6 a 5.2 MMd), es decir una

disminución real de 76.3%. Lo anterior ha propiciado que la rentabilidad del capital

y de los activos de la empresa estén deterioradas y sean incomparables.

En suma, el elevado nivel de flujo de efectivo con el que cuenta PEMEX, a

expensas de los altos precios internacionales del petróleo de los años recientes, el


311

nivel de reservas probadas que reporta, el respaldo que mantiene como propiedad

del Estado Mexicano, y la evolución de la economía nacional, han evitado que la

calificación asignada a sus emisiones de deuda haya disminuido aún, no obstante

que ya ha sido sujeta a la posibilidad de baja en octubre del 2003, básicamente

debido a su elevado nivel de apalancamiento. En efecto, PEMEX continúa

colocando deuda en los mercados financieros nacional e internacional, incluso con

demandas de papel por arriba de los montos ofertados.

3.7 VIABILIDAD DE PEMEX

PEMEX mantiene un carácter estratégico en la industria petrolera nacional. Su

evolución ha estado enmarcada por un sinnúmero de factores de influencia, que

se han traducido en una situación financiera endeble. En una perspectiva de

análisis se crearon posibles escenarios que podría enfrentar PEMEX suponiendo

que se mantiene como uno de los activos del Estado mexicano.


ESTATAL PETROLERA.

Con el objeto de analizar el desempeño financiero de la Paraestatal hacia los

próximos diez años, se desplegó un modelo financiero (MEFPEX) que es una

representación simplificada de la realidad de la empresa de tipo simbólica, (Ackoff,

1992, pp. 254-255) y tiene como objetivo realizar simulaciones sobre su

perspectiva financiera.

La estructura del modelo contempla información financiera de PEMEX y de

desempeño del sector nacional de los hidrocarburos, así como de las finanzas

públicas y de algunas variables de comportamiento macroeconómicas.


312

En un sentido básico el modelo integra los estados financieros pro forma (el

balance financiero, el estado de resultados y el estado de cambios en la situación

financiera), así como un análisis financiero de la compañía y el escenario supuesto

de entorno al que enfrentará, y supone lo siguiente:

1) Establece que la situación financiera de PEMEX está ampliamente ligada

con el desempeño de las finanzas públicas.

2) Que el entorno del mercado petrolero nacional e internacional es dinámico y

cambiante pero, además, tiene como principal variable de impacto sobre las

finanzas de la paraestatal a los precios internacionales del petróleo.

3) No existen cambios legales que afecten el desempeño de la paraestatal.

4) Asume que no se presentarán problemas de suministros de recursos como

materiales y servicios, ni de instalaciones y equipo ni de personal

especializado o de recursos tecnológicos.

5) Los planes en materia de inversión también se llevan a cabo, no así el

resultado planeado de las metas operativas.

Para el desarrollo del modelo se definieron tres tipos de variables de información

base, que difieren en el nivel y perspectiva del análisis desarrollado:

A) Variables del entorno. Son variables relativas al desempeño esperado de la

economía nacional, del sector energético nacional y de evolución de las

finanzas públicas. La fuente de información de ese conjunto de variables se

originó de los planes de expansión del sector energético y de los factores

estructurales de comportamiento de las finanzas públicas.


313

B) Las variables denominadas de “impacto”, que se asocian con las metas de

inversión y producción planteadas en los planes de negocio de PEMEX, así

como con el comportamiento en el nivel de precios internacional de los

hidrocarburos. Una parte importante de esas variables son estimaciones

individuales.

C) Otro grupo de variables “secundarias”, definen el comportamiento operativo

y comercial esperado de la Paraestatal hacia los próximos años

considerando su desempeño histórico o su crecimiento real.

Módulo del Entorno.

Con relación a las variables del entorno, se hicieron estimaciones propias y de

consultorías económicas sobre el desempeño esperado del PIB, tipo de cambio

peso-dólar, inflación promedio y fin de periodo para México, así como de las tasas

de interés tanto nacional e internacional y el comportamiento de los ingresos del

gobierno federal.

El PIB nacional se contempló en 3.8% en promedio anual, nivel similar al

crecimiento de los últimos treinta años. Se determinó el nivel del PIB de

manufacturas (PIBMAN), transporte (PIBTRA) y electricidad (PIBELE), mediante el

siguiente sistema de regresiones. Estas variables se determinaron para el cálculo

de la demanda de petrolíferos. En el caso de las tasas de interés, el desempeño

de las nacionales (Cetes a 28 días) se fijó en un nivel de tasa de interés real de

5.5% por año en el largo plazo (vs 6.0% de los últimos años).

La inflación se pronosticó de 3.5% en el largo plazo, influenciada por el escenario

de apertura económica, la instrumentación de políticas fiscales neutrales y de

monetarias enfocadas a reducir el incremento de dichos precios.


314

La determinación de la tasa de interés internacional, que se derivó del costo

financiero de la deuda de PEMEX para el 2004, se estimó aplicando una sobre

tasa de 1.4% por año, que representa el sobre costo financiero en el año 2004 que

la empresa pagó de interés, mismo que se modifica en función de la calificación de

riesgo de emisor. Se consideró una tasa de interés internacional de referencia,

como base para calcular el costo de la mezcla de deuda externa que PEMEX

mantiene en distintas monedas.

Módulo de Operación.

Los criterios de estimación de las variables de operación se asumieron, en general

tomando como referencia los planes de desarrollo del sector energético y los

planes de negocio de PEMEX y Subsidiarias. Las metas planteadas no

necesariamente han sido cumplidas al cierre del 2004, por lo que en unos casos

se realizaron estimaciones propias y en otros se emplearon los valores planeados.

De esta manera, las metas de producción de hidrocarburos en un escenario

tendencial se subestimaron. En el caso del petróleo, la tasa media de crecimiento

anual aplicada fue de 2%, en virtud de los problemas que ha registrado la empresa

para mantener su nivel de producción e incorporar explotaciones nuevas. El

comportamiento registrado hasta el 2005 ejemplifica esto último. Después del

2010, se aplicó una tasa descendente de 1.5% en los cinco años siguientes.

En el caso del gas natural, la tasa anual de crecimiento de la producción se

estableció en 6.5% al 2010 y de 8.0% entre 2011-2015. Al cierre del 2004, las

metas de producción de ese combustible tampoco fueron alcanzadas por la

Paraestatal, pues aunque las inversiones han sido exitosas para obtener

producción incremental de gas no asociado, no ha sido el caso del gas asociado.

Se asume que los precios del petróleo se ubican en 28 dólares en términos reales

por barril en promedio anual a partir del 2007, que los ubicaría en congruencia con


315

los planteados por la OPEP en sus niveles más altos de la banda 22-28 dpb. Para

el 2006 los precios del petróleo se estimaron en 36.5 dpb.

A su vez, el nivel de producción de petrolíferos de PEMEX se establece

suponiendo las proyecciones de crecimiento planeadas por el sector energético

mexicano, en las Prospectivas de Petrolíferos y de Gas LP (un crecimiento de

2.5% en la producción de petrolíferos entre el 2003-2012). (Secretaría de Energía,

Prospectivas del Mercado de Gas LP, 2003-2012 y Prospectiva del Petrolíferos,

2003-2012). Para los años subsecuentes, se estiman crecimientos anuales

similares. Para el caso del gas natural, las compras al exterior se estiman de la

Prospectiva de Gas Natural, 2003-2012.

Los otros ingresos se ajustaron al crecimiento de la inflación, en virtud de su

dificultad de estimación. En tanto, la utilidad (pérdida) cambiaria se computó como

la ganancia o pérdida de la posición derivada del intercambio comercial con el

exterior, su endeudamiento neto y la posición del efectivo en inversión líquidas.

El valor de las ventas al exterior de petróleo se estimó a partir de los niveles de

precios internacionales de la mezcla de exportación, que es una de las variables

críticas en el desempeño de PEMEX y del comportamiento del propio modelo.

El valor de las ventas internas, se estableció considerando un precio ponderado

histórico de los petrolíferos y petroquímicos por el volumen del consumo. Se

supone que la mezcla de los productos vendidos por PEMEX al mercado interno

no se modificará de manera drástica en los próximos años.

El volumen de las importaciones de petrolíferos se obtuvo como la diferencia entre

el volumen de petrolíferos vendidos al mercado interno y el producido por la

paraestatal. Su valuación se realizó considerando un precio promedio de las

compras al exterior del 2004. Asimismo, el volumen de las importaciones de


316

petroquímicos se ligó al desempeño del PIB nacional. Igual, su valuación se

determinó a partir del precio promedio de las compras internacionales.

El cambio neto de inventarios se determinó valuando el stock de hidrocarburos,

derivados y petroquímicos más el valor de los materiales y accesorios para

almacén y materiales en tránsito menos la estimación para movimiento lento y

obsolescencia. El stock de hidrocarburos, derivados y petroquímicos se estimó

como una proporción del volumen producido en el año 2004. Su valuación se

realizó a un precio promedio de tales stocks en el año 2004, las proyecciones de

su precio se indexarón al precio internacional del petróleo en los años siguientes.

El valor de los materiales y accesorios para almacén y materiales en tránsito se

determinó como una proporción del valor de las ventas internas para los últimos

dos años.

El nivel de inventarios, que se integra del petróleo crudo, derivados,

petroquímicos, materiales y accesorios para almacén, menos la estimación para

lento movimiento y obsolescencia, más los materiales en tránsito, se estimó de la

siguiente manera: en el caso del petróleo crudo, derivados y petroquímicos se

calculó el porcentaje histórico del volumen en inventarios en relación al nivel de

producción equivalente, éste porcentaje se preservó hacia los años siguientes.

Ese volumen se valuó considerando los precios internacionales de petróleo al tipo

de cambio estimado.

Los costos de operación se determinaron como una parte sustantiva del total de

los servicios personales (87%), de las adquisiciones de materiales y equipos

(85%) y de los egresos por contratación de servicios (95%). Con base en la

estructura de gasto por Subsidiaria en el 2004, se determinó el gasto asociado a

las principales actividades realizadas en materia de petróleo, gas natural,

refinación y petroquímica a fin de poder determinar el impacto de distintos nivel de

producción en cada concepto, es decir, servicios personales, adquisición de

materiales y servicios. De esta manera, dependiendo del nivel de producción se


317

realizaran las erogaciones correspondientes. Para fines de las proyecciones se

estableció un incremento paulatino en los costos por efecto de la complejidad

creciente de las operaciones a las que se enfrentará la empresa.

Los gastos generales y de administración se determinaron multiplicando las

erogaciones en gastos generales y de administración por unidad de hidrocarburo

producido en el 2004 por el volumen total de hidrocarburos producido en cada

año.

De igual manera, en el caso de los gastos de distribución, se estimó el costo

unitario erogado en la distribución del hidrocarburo producido, el cual se multiplicó

por el volumen total de dicho hidrocarburo producido. El costo per cápita se

determinó en dólares considerando que una parte importantes de tales servicios

contienen componentes de equipo y material valuados en los mercados

internacionales.

El concepto de otros ingresos se determinó indexando el valor del último año

publicado por la empresa a la inflación. En este rubro se integran conceptos como

el efecto de la ganancia por posición monetaria, otros ingresos de capital e

ingresos no recurrentes derivados de la venta de activos o servicios o

transferencias especiales del gobierno.

Las estimaciones sobre el nivel de impuestos pagados, por derechos e impuestos

especiales sobre producción y servicios se consideraron aplicando una tasa de

60.8% al valor de las ventas brutas de la Paraestatal, como lo estipula el régimen

fiscal. Para fines de simplificación no se consideraron contribuciones fiscales

adicionales hacia los años siguientes, derivadas del diferencial de precio entre los

ingresos petroleros esperados y los observados, es decir, se consideró que la

predicción de los precios de la mezcla de exportación es efectiva por parte del

gobierno.


318

Módulo de Inversión.

Las estimaciones consideradas para la elaboración del modelo parten de las

inversiones planteadas por la Secretaría de Energía y los Planes de Negocio de

PEMEX, Tal supuesto no implica asignar el beneficio de la eficiencia en la

predicción de los resultados operativos señalados por la empresa en cada etapa

de la cadena de valor, y en particular con relación al volumen de hidrocarburos

explotados y procesados. Ello porque como se apuntó, no se ha logrado cumplir

con las metas planeadas hasta el 2004.

La inversión dentro del modelo se contempló de dos maneras. Una bajo el

concepto de inversión vía el esquema Pidiregas y otra al amparo presupuestal.

El esquema Pidiregas ha sido empleado con mayor intensidad en los últimos años,

y se espera que se mantenga hasta por lo menos finales de esta década, según lo

establecido en el Presupuesto de Egresos de la Federación. (Ley del Presupuesto

de Egresos de la Federación, 2005) .Ello implica que el nivel de endeudamiento de

la paraestatal continuará presionando su estructura financiera.

Del total de inversión presupuestal una porción de los recursos se asigna al pago

de amortizaciones Pidiregas y otra a inversión en infraestructura. Se asume en los

primeros cinco años siguientes la dependencia de la inversión en el esquema

Pidiregas, lo que implica el que los montos asignados vía inversión presupuestal

se destinen básicamente al pago de amortizaciones Pidiregas como ha ocurrido

en los años recientes.

Como quiera que sea, la formación de capital fijo tenderá a incrementarse

derivado del aumento en la canalización de recursos. En el modelo se estimó un

crecimiento de la inversión a una tasa media anual de 7% en los próximos diez

años.


319

El monto de la inversión se clasificó en: el canalizado a obra nueva, a

mantenimiento, a arrendamiento de equipo y a actividades exploratorias. La obra

nueva se estimó entre el 40 y 50% del total de inversión, en mantenimiento entre

el 25 y 30%, sólo el 5% en arrendamiento y el resto en actividades exploratorias,

las cuales se asumieron como gasto temporal en el estado de resultados. Del total

de inversión un porcentaje se consideró de riesgo, es decir, montos que no

necesariamente redundarán en cristalización de activos fijos. Estos también se

reflejaron como gasto en el estado de resultado. La inversión presupuestal no

canalizada al pago de amortizaciones Pidiregas se adicionó a la inversión

Pidiregas y así se integra el total de inversión anual.

Los activos de PEMEX fueron registrados a su costo de adquisición o

construcción. Las inversiones derivadas del esquema presupuestal se

capitalizaron de inmediato en activo fijo en una proporción de 0.6 a 0.7 por año, en

cada caso, fuese como obra nueva, (Una parte de la inversión efectivamente se

considera como tal y otra se refleja en el rubro de materiales en tránsito en el

concepto de inventarios) mantenimiento que implica la renovación, restauración o

reemplazo de partes de los equipos y arrendamiento.

El saldo de los activos fijos totales, se obtuvo de adicionar al saldo neto del último

año conocido (consistente en terrenos, edificios, maquinaria y equipo, plataformas

marinas, pozos) su actualización por inflación más el valor indexado de los activos

improductivos y sobrantes de obra, (Su valor actualizado fue determinado

mediante la aplicación de factores derivados del Índice Nacional de Precios al

Consumidor) así como el monto de los activos fijos nuevos. A ese total, se le restó

la depreciación y amortización.

La depreciación y amortización se estableció en 9% anual, que es el valor

registrado en promedio entre el 1999-2004 como proporción del total de activos

fijos brutos activos fijos netos más depreciación acumulada.


320

Modulo Financiero.

El modulo financiero del modelo permite analizar la composición y relación entre

activos, pasivos y el patrimonio. Derivado de lo anterior, a continuación se

detallarán los principales argumentos empleados en la determinación de cada uno

de los conceptos que integran el balance financiero institucional.

Cuentas por cobrar (CC). Para establecer el nivel de las cuentas por cobrar de

PEMEX, se aplicó un porcentaje al valor de las ventas. Dicho porcentaje se

determinó como resultado del promedio de los últimos seis años de la proporción

de las cuentas por cobrar a las ventas totales (Este porcentaje es válido como una

tendencia promedio de los últimos diez años).

En tanto, el activo intangible derivado de la valuación actuarial y otros activos de

largo plazo (constituido básicamente por coinversión con Shell Oil Company en

Deer Park Texas, la participación en la española Repsol-YFP y Mexicana de

Lubricantes, S. A. de C. V., entre otras subsidiarias) se estimaron aplicando una

tasa de crecimiento de sólo 10%, el cual se ubica por abajo del promedio histórico

registrado por la compañía en los últimos siete años (22.3%), no obstante refleja el

comportamiento observado de esa variable en años recientes.

En el rubro de pasivos, la determinación del monto de adeudo de proveedores

equivale a 20 días de las venta anuales, nivel similar al promedio registrado en el

balance en los últimos seis años (20.8 días de las ventas anuales).

Las cuentas y gastos acumulados por pagar se calcularon manteniendo un

crecimiento real anual de 3%. Este concepto contable presenta un

comportamiento histórico atípico, lo que dificulta su estimación, por lo que se optó

por aplicar un crecimiento promedio de los últimos siete años.


321

Los impuestos por pagar se estimaron como proporción del monto total pagados

por PEMEX anualmente (7.4%). El valor de dicho porcentaje también corresponde

al promedio observado por la compañía de 1999 al 2004, pues refleja etapas de

alzas y bajas en los niveles de contribución de la paraestatal. A diferencia de otras

empresas el total de impuestos por pagar no considera el beneficio de diferir el

pago sus contribuciones, situación que neutraliza un movimiento de su capital de

trabajo.

El concepto de documentos por pagar a contratistas fue estimado considerando un

crecimiento anual de 10% en términos reales hasta fines de la década. Al perder

importancia la inversión Pidiregas en donde están ligados también se le limita su

crecimiento.

El rubro de ingresos por la venta de derechos de cobro futuro ha sido usado en

forma menos intensiva por la compañía desde el 2000 pues la empresa ha

preferido emplear otros mecanismos de contratación de deuda. Para fines de

pronóstico se consideró una directriz, de tal manera que fijó a finales de la década

en 1.4% del pasivo total y a la mitad del próximo decenio en menos del 1%, contra

el 12.6% que llegó a representar en 1999.

El valor de los certificados de aportación se actualiza con la inflación para fines de

proyección. En tanto el superávit por reevaluación también se indexó a la inflación,

no obstante hasta el 2006 se le cargaron los pagos por los rendimientos mínimos

garantizados que la empresa tiene en compromiso con el gobierno federal.

El monto del efectivo y valores de pronta realización se determinó en función del

nivel de ventas al exterior, que se encontró con el mejor estimador estadístico.

Se acepta que teóricamente este método para determinar el efectivo y valores de

pronta realización no es el técnicamente más preciso, pues debe obtenerse del

propio flujo de efectivo. Sin embargo, el planteamiento del modelo está definido


322

para conciliarse con el nivel de los pasivos documentados, pues en las

condiciones legales y fiscales actuales, el mecanismo de financiamiento

continuará siendo el endeudamiento, y particularmente el financiamiento de la

inversión asociado con el esquema Pidiregas hasta por lo menos el 2010. Una vez

determinado el nivel de efectivo.

Así, se calculó el monto de recursos generados y aplicados en la operación,

incluidas las partidas no monetarias, así como el cambio en los montos

canalizados a inversión y a disponibilidades. También se identificaron los cambios

en los montos derivados de las operaciones de financiamiento pago de

rendimientos al gobierno federal, otros movimientos de capital, documentos por

pagar a contratistas y los ingresos por la venta derechos de cobros futuros. Por

diferencia de los recursos generados y aplicados en la empresa se determinó el

monto de los recursos de endeudamiento anual.

Un mayor flujo de efectivo en el caso de precios altos de petróleo, se refleja en un

nivel superior de rubro disponibilidades, lo cual permite fondear mejor el capital de

trabajo, las inversiones y disminuir el costo financiero neto.

3.8 APLICACIONES DEL MODELO ECONÓMICO

Por el lado del gasto, se considera que el costo total de operación crecerá a una

tasa media anual del 3.9%, impulsada por el propio efecto de los precios del

petróleo particularmente de las importaciones y un crecimiento medio anual en los

gastos corrientes del 0.5% anual en términos reales entre 2006-2010 y % entre

2011-2015.

Los márgenes de beneficio bruto se mantienen altos, pero el nivel de

contribuciones fiscales continúa elevadas presionando los remanentes que,


323

aunque bajos, son negativos. Ello debilita aún más el patrimonio que desaparece

en el 2010 y presenta déficit a partir de ese año.

La contratación de la deuda documentada es la base del crecimiento anual de los

pasivos y de los activos totales, que se elevan a una tasa media anual del 10.6% y

10.0% entre el 2004 y el 2015, respectivamente.

Los niveles de liquidez se ven paulatinamente afectados en comparación con los

registrados en el 2004 por efecto del uso de recursos para el pago de los servicios

de la deuda. El indicador de cobertura de intereses que de valores de 6.4% en ese

2004 se incrementa anualmente hasta niveles de 15% a mediados de la década

siguiente, debido a la menor utilidad operativa bruta antes de impuestos e

intereses.

Las contribuciones fiscales se incrementan a una tasa media anual de 6.5% en el

periodo, muy por encima del crecimiento de la economía, lo cual favorece el

manejo de la política fiscal.

En ese escenario la situación financiera de PEMEX se mantiene prácticamente en

las mismas condiciones actuales. La capacidad de crecimiento de la compañía se

vincula con el éxito de las inversiones realizadas, su eficiencia, un sostenimiento

en los precios del petróleo y queda expuesta a la vulnerabilidad de posibles

cambios en el entorno, particularmente aumento de tasas de interés, colocación

de sus productos en los mercados.

En suma, un precio del petróleo por arriba de 32.1 dólares por barril significa

viabilidad financiera para la PEMEX al menos en los niveles de apalancamiento

actuales, lo cual es congruente con el desempeño de los precios en los meses

recientes. No obstante, dada su elevada volatilidad se estima que podrían bajar en

los próximos dos o tres años, nuevamente poniendo a la empresa en una situación

vulnerable financieramente. Debajo de ese precio, se erosionaría su situación


324

financiera por la carga fiscal y obligaciones para el pago del servicio de la deuda y

los pasivos laborales , pese a registrar una utilidad antes del pago de impuestos e

intereses a ventas superior a 60%, el cual se considera alto con relación a las oil

majors. (Para las Oil Majors ese indicador fue en promedio de 26.8% entre el 1998

y 2003)

Escenario Pesimista. Lento crecimiento económico nacional con precios

internacionales de petróleo a la baja y problemas para incrementar la producción

de hidrocarburos a niveles planeados.

En este escenario, el PIB de México se incrementa a una tasa media anual de

3.0%, la inflación en México a 4.5% y la internacional en 3.0%, las tasas de interés

nacionales se ubican 10.0% y las de referencia internacional en 4.0%. La inversión

anual de PEMEX crece en 5.0% y la producción de petróleo en 1.0% al 2010 y

decrece en 2.0% entre el 2011 y el 2015. En tanto la extracción de gas aumenta

en 2.5% y 2.0% entre 2005-2010 y 2011-2015, respectivamente. El gasto corriente

se eleva a una tasa media anual real de 2.5% al 2010 y 3.0 % en los siguientes

cinco años.

Los precios internacionales del petróleo se ubican en 25 dólares por barril a partir

del 2007 en términos reales, que es un valor intermedio de la banda 22-28 dólares

por barril fijado por los países de la OPEP en el 2003. El precio del gas se ubica

en 4 dólares por millón de BTU en términos reales.

Una de los primeros resultados de este escenario es que el remanente neto se

mantiene negativo afectando el nivel del patrimonio que se vuelve deficitario desde

el 2008. Evidentemente el apalancamiento supera el 100%, pues la base de

crecimiento de la empresa tiene que ser el endeudamiento. El crecimiento

promedio anual de los activos totales de 7.0% es financiado con dicha deuda.


325

La cobertura de intereses, definida como la relación entre los intereses pagados a

utilidad de operación antes intereses e impuestos, se deteriora hasta ubicarse en

2.3 veces el valor del nivel del 2005, lo que seguramente incidirá sobre una mayor

calificación de deuda.

El margen de beneficio bruto se mantiene por arriba del 70%, sin embargo la

carga tributaria es un factor que afecta el resultado del remanente. Aunque se

suponen que los gastos de operación se incrementan 2.5 y 3.0% entre 2006-2010

y 2011-2015, los costos de extracción se consideran aún bajos sobre todo contra

precios del petróleo de 25 dólares por barril.

Las contribuciones al gobierno se elevan 5.7% anualmente, situación que deja al

Estado con la posibilidad de mantener su política fiscal sin cambio. El flujo de

efectivo de PEMEX demandado para el nivel de crecimiento se mantiene

creciente, pero no puede constituirse en una base de fondeo importante, ya que

como se mencionó, la base del financiamiento será la deuda, particularmente en

caso de que las asignaciones de presupuesto gubernamental no muestren

crecimiento.

Escenario Optimista. Crecimiento económico nacional dinámico con estabilidad de

precios y equilibrios macroeconómicos, precios del Petróleo elevados y

reactivación en la producción de hidrocarburos.

Este escenario contempla que la producción total nacional crece a una tasa media

anual de 5% y la inflación se ubica a tasas cercanas a las internacionales (3.0% vs

2.5%, respectivamente) y las tasas de interés en México se ubican en 8.0% y en el

extranjero en 3.0%. La producción de petróleo y gas natural se robustece por

efecto de la efectividad de las inversiones, mismas que se incrementan en cada

caso en 3.0% y 7.0% entre el 2006-2010 y 2.5% y 10% entre el 2011-2015.


326

Se consideran precios de los hidrocarburos elevados en el largo plazo. En el caso

del petróleo, de los precios se mantienen como sucedió en el 2005 ubicándose en

33 dólares por barril en el largo plazo en términos anuales. Por su parte, los

precios del gas se ubican a 7 dólares por millón en términos reales.

Los ingresos de la empresa crecen a una tasa media anual de 9.0%, producto de

un aumento de 8.1% en las ventas internas y 9.7% en el mercado internacional.

De hecho, la producción de petróleo crudo llegaría a ubicarse en 4 millones de

barriles por día en el 2010 y en 5 millones de barriles por día en el 2015. El

margen de beneficio bruto se mantiene elevado, sin embargo a pesar de la carga

fiscal se van generando remanentes que permiten capitalizar a la empresa. Los

flujos de efectivo derivados de la operación y dichos remanentes inducen a un

menor endeudamiento y una disminución del apalancamiento de manera

paulatina. De hecho, la generación de remanentes positivos propician que el

patrimonio se fortalezca ligeramente el apalancamiento citado a niveles de apenas

92% en el 2015. Los activos totales se elevan a una tasa media anual del 8.8%, en

gran medida apoyados por la disponibilidad de efectivo.

Las contribuciones fiscales se elevan a una tasa media anual del 8.0%, debido al

mayor volumen de producción y a los precios elevados, lo que evidencia la ventaja

de realizar inversiones productivas para el Estado.

Es conveniente señalar las implicaciones financieras que aparecerían en el caso

de la existencia de una tendencia bajista en los precios internacionales del

petróleo. En la medida que las ventas disminuyen y los costos decrecen en menor

proporción, los márgenes de utilidad se reducen. El apalancamiento (deuda a

activo total) continuaría acercándose a la unidad o sería superior, es decir, el

patrimonio sería igual a cero o deficitario. La compañía estaría sujeta a la

exposición de riesgos derivados de movimientos adversos en el mercado petrolero

internacional, de posibles eventos que impacten las finanzas públicas o la

economía nacional e internacional.


327

Un primer efecto se reflejaría en el aumento en la calificación del riesgo de

emisión de su deuda, como ya se esbozó en algún momento durante 2003, lo que

a su vez se traduciría en un mayor costo financiero de las nuevas colocaciones de

deuda y de los créditos por contratar, así como de la deuda contraída a tasa

variable. Ante la necesidad de continuar dependiendo de dicho endeudamiento,

ello agudizará la problemática financiera de la compañía.

En el caso del agravamiento en el deterioro financiero de PEMEX, queda la

posibilidad de que el Estado la rescate lo que evitaría una posible quiebra a menos

que lo hiciera el propio Estado a través de una capitalización de recursos (como

aconteció en 1990). Sin embargo, en las condiciones actuales de crecientes

presiones financieras en las finanzas públicas por efecto de los pasivos

acumulados de la deuda contingente en el esquema Pidiregas, de los fondos de

pensión de los trabajadores afiliados al Instituto Mexicano del Seguro Social y del

Instituto de Seguridad Social al Servicio de los Trabajadores del Estado y de los

rescates bancarios y carreteros, el Estado tendría que incurrir en endeudamientos

adicionales que incrementarían su déficit financiero. Evidentemente, el riesgo país

también se elevaría, y por ende, el costo financiero de la deuda pública.

Por otra parte, el extremo de la agudización de la situación financiera de PEMEX

serían presiones de grupos de interés para propiciar la apertura del sector

hidrocarburos a la iniciativa privada. Tal escenario es el más conveniente para la

Paraestatal, pues implicaría la disminución de su carga fiscal al igual que a otros

participantes. Todos los indicadores de la empresa se recuperarían en poco

tiempo e incluso su capacidad de financiamiento le permitiría incrementar su

presencia en otros mercados, debido a que a sus bajos costos de producción que

le permitirían operar adecuados márgenes de utilidad.

Sin embargo, la primera pregunta en este escenario sería ¿quién compensará los

ingresos fiscales que PEMEX paga? Existirían en esencia dos respuestas: o se


328

vende una parte de la Paraestatal como en el caso de Petrobras en Brasil o bien

se lleva a cabo una profunda reforma fiscal que alcance una magnitud de

recaudación de ingresos igual o mayor al monto que PEMEX dejaría de contribuir

al fisco. En virtud de que esta última alternativa es económica y políticamente no

viable, la única es que PEMEX se venda a los particulares, bien sea en el mercado

de valores o a alguna compañía petrolera ligada a intereses internacionales.

Un escenario de apertura a la participación de particulares en la industria petrolera

nacional debería tener como marco de referencia cambios estructurales en su

marco legal. En particular, se pueden citar los siguientes elementos como básicos:

la apertura a la iniciativa privada a todas o una gran parte de las actividades

desarrolladas en la industria petrolera que ahora mantiene en monopolio el

Estado; un régimen fiscal distinto al aplicable e igual para todos los participantes,

inclusive a PEMEX; otorgar autonomía de gestión y de adopción de estrategias de

crecimiento a la Paraestatal (por ejemplo para realizar alianzas estratégicas,

adquisiciones, entre otras); la creación de una institución reguladora tipo el

“Directorado Noruego de Hidrocarburos” que ordene, vigile y supervise el

desarrollado de las actividades en la industria petrolera, y en general, un marco de

referencia legal y operativo acorde con el de una empresa petrolera privada.

Como se ha ilustrado, la viabilidad financiera de PEMEX está ligada a precios

elevados del petróleo en los mercados internacionales, al éxito en sus inversiones,

a su eficiencia operativa y gerencial, sobre todo al apoyo financiero que le

proporcione el Estado Mexicano. En los años recientes, la compañía se ha

beneficiado de precios elevados de la mezcla de exportación, empero la estrategia

de financiamiento basada en el uso de endeudamiento para apuntalar su

crecimiento, dadas las restricciones de asignación de presupuesto público, le ha

llevado a presentar un elevado nivel de apalancamiento y una constante erosión

de su patrimonio.


329

Para fortalecer financieramente a PEMEX es necesario instrumentar medidas, en

el marco de una “política de Estado”, que permitan reducir la presión financiera

sobre la paraestatal, para lo cual se plantean las siguientes alternativas, mismas

que pueden o no ser excluyentes.

1. Establecer una contribución fiscal fija de PEMEX como proporción del PIB

nacional. Dado que los ingresos presupuestales del gobierno federal han estado

ampliamente correlacionados con el comportamiento del Producto Interno Bruto

(PIB) desde 1980 a la fecha, se puede establecer el siguiente modelo

econométrico, que definiría el perfil de contribución anual de PEMEX. (Los

indicadores de la regresión lineal simple resultan con un ajuste y la aprobación de

la prueba).

Así, en una perspectiva de crecimiento en promedio anual del PIB de 3.5% real, se

asume que la tasa de contribución fiscal de PEMEX podría representar una

proporción anual de 32% de dichos ingresos fiscales. Esta medida debe ser

acompañada por el establecimiento de un fondo de estabilización que permita la

sustentabilidad de la medida. Los excedentes obtenidos, en su caso, se podrían

repartir entre los Estados para proyectos de inversión, pero siempre manteniendo

un nivel de al menos un mil millones de dólares como mínimo en dicho fondo. Los

recursos excedentes se propone canalizar a actividades ligadas con la

recuperación de la reservas de hidrocarburos.

2. Paulatino ajuste a la baja en las tasas de contribución fiscal de PEMEX. El

objetivo es propiciar un esquema fiscal que permita hacia unos cuatro o cinco

años permitir un mayor margen de maniobra a las finanzas de la paraestatal. Bajo

el principio de que la carga fiscal aplicable a PEMEX es elevada y que el gobierno

federal mantiene una dependencia de tales contribuciones, en esta alternativa se

daría certidumbre respecto al monto de contribuciones fiscales que eroga

anualmente la paraestatal.


330

La lógica de esa estrategia es preservar ordenadamente la situación financiera de

la paraestatal hacia los próximos años. La reconstitución del patrimonio de

PEMEX se podría fortalecer gradualmente y propiciar paulatinamente su

autosuficiencia financiera y una mayor capacidad para realizar inversiones.

Las contribuciones fiscales de PEMEX tenderían a mantener menor presencia en

los ingresos totales del gobierno federal, que como contraparte tendría que

adaptar su gasto, y en general sus finanzas. Como contraparte, la capacidad

financiera de PEMEX podría cubrir cualquier contingencia de precios del petróleo

hasta niveles por debajo de los 22 dólares por barril a partir del 2007. En

particular, se propone reducir el porcentaje del Derecho sobre Hidrocarburos.

3. Capitalización de PEMEX de una parte de la deuda de la paraestatal la cual

pasaría a ser deuda pública como sucedió en 1990, y destinar en la medida de

que se dispongan de excedentes del Fondo de Estabilización de los Ingresos

Petroleros. (Lo ideal sería que cada año, se destinará la mitad de los fondos

acumulados a la capitalización de PEMEX. (Diario Oficial de la Federación el día

15 de marzo del 2001 y 20 de marzo del 2002). El canalizar los recursos

excedentes del Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros permitiría con

el tiempo coadyuvar a resarcir el patrimonio de la paraestatal, únicamente en el

caso de la existencia de precios elevados.

Además, el capitalizar a PEMEX mediante la conversión de deuda por capital,

amén de también mejorar el patrimonio institucional, permitiría impulsar la

inversión. El beneficio para la empresa sería inmediato, así como para el Estado

que paga un costo financiero inferior a la paraestatal. Con base en un escenario

base, se determinó el monto de recursos de capitalización requerido para que

PEMEX mantenga en el 2010 su nivel de apalancamiento del 2004. No obstante,

es evidente que el monto por capitalizar se va reduciendo en la medida en que los

precios internacionales del petróleo aumentan.


331

4. Modificaciones en el sistema de pensiones reserva para pagos por retiro,

pensiones e indemnizaciones que implicaría, que en lugar de destinar recursos a

la amortización o cubrimiento del pasivo laboral no fondeado, dirigirlos a la

amortización de la deuda financiera a largo plazo. (Se propone la aplicación de un

nuevo sistema de transición gradual a la jubilación, mediante el cual se busca

reducir el pasivo laboral y estimular la mayor permanencia en empleo. La base de

tal sistema considera la creación de dos fondos uno para pagar a los pensionados

existentes y otro para cubrir las pensiones a los nuevos jubilados; contempla la

capitalización colectiva con base en el SAR para pagar los estímulos económicos

y los costos de capacitación; y el último elemento es un programa de

capitalización individual. (Grupo de Trabajo para la Reforma del Sistema de

Pensiones de PEMEX, “Año 2, volumen, No. 8 abril-mayo del 2005). Con lo cual la

empresa podría reducir su pasivo total.

De manera complementaria sería conveniente para PEMEX la obtención del

mandato legal que le da autonomía de gestión, lo cual podría inducir un

incremento en la eficiencia operativa (traducida menor crecimiento en el gasto de

administración y de operación).


332

CAPITULO 4.- PEMEX Y LA REFORMA PETROLERA. PRIVATIZACIÓN O

ASOCIACIÓN

4.1 RETROSPECTIVA DE LA PRIVATIZACIÓN DEL PETRÓLEO.

Uno de los aspectos más cuestionables en el contexto de las discusiones sobre la

reforma energética, en general, y la reforma petrolera, en particular, es la

confusión que existe, tanto por parte del gobierno federal como por parte del

congreso y los partidos políticos, en percibir como sinónimo los conceptos de

reforma y privatización. En el centro del debate se ve la reforma del sector

hidrocarburos como un asunto que tiene que ver exclusivamente con el régimen

de propiedad. Quienes han propuesto el cambio de la industria petrolera, desde la

esfera oficial, consideran que éste sólo tendrá éxito si los activos de PEMEX

pasan del control y administración del Estado al control y administración de la

iniciativa privada; por su parte, la oposición argumenta que el Estado debe seguir

manteniendo el derecho de propiedad sobre los recursos naturales estratégicos,

entre estos el petróleo y el gas, por tanto, señalan que debe mantenerse a PEMEX

como empresa pública.

Ubicar la reforma petrolera como una disyuntiva del régimen de propiedad de los

activos de PEMEX, no ha sido únicamente una confusión entre los actores que

toman decisiones, sino también entre algunos personajes de la academia y

organizaciones civiles. Al respecto, Rosío Vargas, (Investigadora del Centro de

Investigaciones sobre América del Norte de la UNAM) ha señalado que algunos

autores, a la hora de pronunciarse sobre el tema petrolero y PEMEX, suelen caer

en análisis que aparentemente plantean cuestionamientos objetivos pero que

inducen a respuestas dentro de la lógica neoliberal. De esta manera, al inducir a

respuestas dentro de esta lógica se acepta implícitamente ser parte del debate

que ubica como punto central de la reforma petrolera el régimen de propiedad de

PEMEX.


333

La definición de la Real Academia Española estable que reforma es lo que se

propone, proyecta o ejecuta como innovación o mejora en alguna cosa; de manera

que reformar quiera decir reparar, restaurar, reponer, restablecer, arreglar,

corregir, enmendar, poner en orden. Mientras que privatizar es transferir una

empresa o actividad pública al sector privado. Por lo tanto, quienes ocupan el

término reforma en el ámbito de la discusión sobre PEMEX hablan de reparar,

restaurar, reponer, restablecer, arreglar, corregir, enmendar o poner en orden las

actividades de ésta, a través de transferir los activos de PEMEX al sector privado.

Esta idea de reforma no sólo es errónea en su concepción, sino excluyente de

otras formas de reparar, restaurar, reponer, restablecer, arreglar, corregir,

enmendar o poner en orden. Por su parte, la oposición, digámosle oficial, al

limitarse exclusivamente a negar o aceptar cualquier forma de privatización y al

mismo tiempo cualquier posibilidad de reforma demuestra que también está

entrampada en la confusión de que reforma es sinónimo de privatización.

La reforma petrolera y el futuro de PEMEX no están únicamente en resolver la

disyuntiva: ¿privatización o control del Estado?, pues ello requiere de un

diagnóstico más preciso y una actuación más efectiva, ajena a percepciones

acomodadas del subdesarrollo, así como de visiones extrañas que no

corresponden a nuestra historia y realidad.

Desde la perspectiva de algunos destacados académicos, como José Ayala

Espino, a través de la historia del Estado y el mercado han tenido límites, por lo

que en el mundo actual no se debe de tratar de hacer todo nuevo, sino de renovar

lo que ha funcionado y desechar lo inútil. El profesor Ayala ve como una falsa

dicotomía el debate recurrente ¿Estado o empresas?, argumenta que no existe

teoría que apruebe o rechace, normativa o positivamente, que el Estado todo el

tiempo y en todo lugar asigna mal los recursos, ni tampoco que las empresas

siempre lo hace bien.


334

Además, indica que la experiencia histórica muestra que el Estado y las empresas

se han relacionado siempre. El mecanismo institucional para organizar las

relaciones entre el Estado y el mercado son al mismo tiempo complementarios y

competitivos. Estas relaciones cambian de acuerdo a las necesidades

estructurales y la organización institucional existente. (José Ayala Espino. 1993. p.

57).

Apoyados en este análisis, nos permitimos adecuar algunas de sus principales

líneas de pensamiento en el caso de la reforma petrolera y la privatización

¿Estado o empresas?

creemos que ni el liberalismo ni el estatismo clásico son ideologías pertinentes en

el presente; creemos que podemos construir una perspectiva y enfoque, no

monolítica ideología, que concilie la tradición liberal y el socialismo y logre el

milagro de la ingeniería genética en el liberalismo social; creemos que es posible

reformar al Estado para volverlo más eficiente, justo y vigilarlo mejor; no creemos

que la propiedad estatal sea requisito sine qua non para lograr la justicia y la

eficiencia sociales; creo que la justicia distributiva es un imperativo ético y no un

resultado del mercado y finalmente, creemos que es posible aumentar la frontera

de oportunidades a los seres que nacen, originariamente y por muchas

circunstancias desiguales. (Ibíd., p. 54).

En el ámbito de la industria petrolera, el análisis del profesor Ayala dice bastante si

consideramos que la reforma del sector requiere no sólo de un Estado más fuerte

eficiente sino también de un mercado más justo, necesita de una participación de

la iniciativa privada más decisiva y dispuesta a distribuir equitativamente con otros

sectores de la sociedad los dividendos que generen sus inversiones. El Estado no

es todo poderoso pero tiene bastantes medios para impulsar el desarrollo de la

industria petrolera, asimismo el mercado no es la única vía para este impulso, pero

es parte de este cometido.


335

La realidad probablemente nos sugerirá que lo que se requiere es una

combinación adecuada de ambas (políticas proteccionistas o liberales), de

acuerdo a las condiciones específicas de una economía: estructura económica,

perfil demográfico, marco institucional, derechos de propiedad, capital humano,

capacidades empresariales, habilidad y preparación técnica de la burocracia

pública, etc. y por supuesto las tradiciones y los valores culturales. (Ibidem)

Para construir una verdadera reforma energética, una verdadera reforma

petrolera, deben considerarse las condiciones específicas de nuestra economía y

de nuestro sector energético, de nuestro sector petrolero. Hacer un adecuado

diagnóstico de la realidad mexicana es quizá el primer paso para alcanzar una

reforma, pero como antecedente debe existir la voluntad política para conciliar

entre diferentes posiciones, medios y formas de ejecución.

En este sentido, es importante tener presente que en México el petróleo tiene una

connotación particular, fuertemente vinculado a nociones de independencia,

soberanía, nacionalismo y seguridad nacional, elementos que a su vez

encuentran explicación en el proceso de formación y consolidación del Estado

mexicano.

El Estado tiene la función de velar por la seguridad y el desarrollo de la nación; es

una obligación imprescindible. En este sentido, podemos afirmar que toda política

de Estado debe ser sinónimo de una política de seguridad y por tanto, de

desarrollo nacional. La relación directa entre seguridad y desarrollo es vital para

toda nación. No puede existir seguridad sin un desarrollo y viceversa. No podemos

hablar de desarrollo sin seguridad, incluso, si trasladamos esta lógica al plano de

los energéticos, podemos afirmar que la seguridad energética es igual al

desarrollo nacional, por sus efectos en los planos técnico, económico, social,

ambiental y político. (Víctor Rodríguez-Padilla. 2007. p. 8)


336

Por razones históricas, queda claro que el petróleo es considerado un símbolo de

la identidad nacional, pero desafortunadamente los mexicanos sabemos poco al

respecto de esta industria, sabemos que cada 18 de marzo se celebra un

aniversario más de la expropiación petrolera, sabemos que producimos petróleo,

que lo exportamos y que con ello el gobierno federal obtiene recursos para

financiar sus gastos. Nuestra cultura petrolera se limita, especialmente a partir de

la segunda mitad de la década de los setenta, a una visión rentista. Como

consecuencia, los mexicanos sabemos del carácter nacionalista de la industria

petrolera, pero ignoramos su perfil estratégico.

Para entender un poco más sobre la concepción estratégica de la industria

petrolera nacional y los elementos de soberanía y seguridad que ésta integra, nos

apoyamos en las siguientes apreciaciones del Dr. Rodríguez-Padilla:

(...), no es la nación sino el Estado el que ejerce la soberanía sobre el recurso

natural (petróleo y gas) por ser el representante y contar con un cuerpo jurídico e

institucional para ejercer en la práctica ese derecho.

En todos los países, con la notable excepción de los Estados Unidos, la nación es

propietaria del suelo, del subsuelo y de los recursos naturales que contiene. Dicha

propiedad le da el derecho permanente a explotar los hidrocarburos como mejor le

convenga, por ejemplo, en forma directa y exclusiva a través de una o varias

empresas públicas o, alternativamente, mediante un sistema de concesiones y

contratos otorgados a empresas públicas, privadas o mixtas.

Así, transitar de un régimen de explotación directa (...) a un régimen de

concesiones y contratos, disminuye la soberanía sobre el recurso natural, en

primer lugar, porque al transferir las operaciones petroleras a particulares la

nación pierde solvencia técnica y control de un recursos que originalmente le

pertenece; en segundo lugar, porque el Estado ya no recupera la totalidad de la

renta; tercero, porque los operadores suelen evadir el pago de impuestos de


337

múltiples maneras y quedarse con parte o toda la renta que debe regresar al

Estado de acuerdo a los términos pactados en la firma del contrato o concesión.

La soberanía sobre el recurso natural es plena cuando el Estado cuenta con una

refinería, procesa el crudo y vende los productos, pues mantiene el control sobre

los flujos de hidrocarburos y recupera la totalidad de la renta.

Adicionalmente, cuando un Estado no cuenta con una acertada política de

diversificación de flujos, productos e importadores pone en riesgo su soberanía.

(Ibíd., p. 12-14)

Asimismo, es indispensable tener presente que los hidrocarburos no son un bien

intercambiable como cualquier otro, tienen una connotación estratégica

importante, difícilmente disminuida con argumentos puramente comerciales. Son

estratégicos, entre otros aspectos, porque constituyen un elemento de negociación

e influencia internacional; porque son imprescindibles para el funcionamiento de la

economía (fuente de calor, movimiento e iluminación); sin dejar de señalar que

estos recursos naturales y su infraestructura representan un objetivo militar y de

ataques terroristas.

Por tanto, lo que se plantea es identificar cuáles son los límites y alcances de la

privatización del petróleo y cuáles son los límites y alcances del control estatal, y a

la privatización ya que a partir de éste análisis preliminar poder obtener los

elementos que sean necesarios para discutir una reforma petrolera alternativa,

misma que permita a PEMEX no sólo corregir sus deficiencias sino revalorar sus

capacidades.

4.1.1 LÍMITES Y ALCANCES DE LA PRIVATIZACIÓN DEL PETRÓLEO


338

En los últimos gobiernos, de Salinas a Fox incluso ahora con Calderón, el punto

central de discusión de la política energética, en general, y la política petrolera, en

particular, gira alrededor de “la indispensable necesidad de ampliar la participación

privada”. El argumento más utilizado es que el gobierno no cuenta con los

recursos para llevar a cabo las inversiones necesarias frente a la evolución

esperada de la demanda.

En los posicionamientos oficiales más moderados se plantea la inversión privada

como complementaria a la inversión pública; sin embargo, los posicionamientos

más vanguardistas dentro de la administración pública federal ubican a la

inversión privada como predominante en un movimiento de privatización

progresiva y de predominio del mercado. Se adopta al mercado como la panacea

para corregir las deficiencias de la industria petrolera nacional, concretamente

para corregir las deficiencias de PEMEX.

Visto desde estas dos perspectivas es indudable que el factor capital es

fundamental para poder corregir las deficiencias operativas o bien para mejorar en

conjunto las actividades que desempeña PEMEX. Por tanto, el primer obstáculo

que se presenta es la captación de recursos para financiar los proyectos

prioritarios de la empresa; son otras interrogantes elementales.

Desde la perspectiva oficial, la privatización de PEMEX tiene su razón de ser en la

insuficiencia de recursos financieros, el discurso de los gobiernos neoliberales

consiste concretamente en que el gobierno no cuenta con los recursos que

demanda la modernización de esta empresa y que al no contar con ellos se pone

en riesgo su funcionamiento, se enfatiza que la falta de financiamiento conduce a

PEMEX al colapso, lo que a su vez pone en riesgo el suministro de combustibles e

insumos que utiliza el sector industrial y residencial. Otra línea del discurso incluye

las ventajas de incluir a la iniciativa privada en la industria petrolera, se argumenta

que con la participación de ésta los mexicanos tendríamos acceso a mejores

combustibles y petroquímicos a precios más competitivos.


339

Los argumentos a favor de la apertura de PEMEX al capital privado y su posterior

privatización tienen sus límites y alcances. El principal, dentro de los primeros es

la modificación total y no parcial de la Constitución en lo que respecta a los

recursos naturales y la rectoría del Estado sobre ellos, dicho en otras palabras

ofrecer certidumbre jurídica a los inversionistas privados, y en ella va implícito el

compromiso por parte del gobierno de evitar la competencia entre empresas

privadas y públicas, en caso de quedar alguna subsidiaria bajo control estatal.

Hasta ahora la estrategia privatizadora de los gobiernos neoliberales ha avanzado

con relativo éxito en el campo de la petroquímica y el sector del transporte,

almacenamiento y distribución de gas natural. Si bien se logró la participación

privada en estos sectores, es cierto también que el capital privado está más

interesado en comprar activos estatales que en realizar nuevas inversiones,

concretamente los inversionistas, compañías multinacionales del sector, están

interesados en comprar reservas de petróleo y gas.

Otros elementos que ponen límites a la privatización de PEMEX es la pobre

captación de ingresos fiscales y la generación de divisas por la venta de

hidrocarburos al exterior.

Por su parte, en lo que respecta al principal impulso que favorece la participación

privada en la industria petrolera se tiene la promesa de un suministro seguro y

confiable de los diversos productos que provee esta industria, y que se afirma

viene de la mano de la participación privada.

4.1.2 DESARTICULACIÓN DE LA INDUSTRIA PETROLERA NACIONAL

Como se ha enunciado anteriormente, los cambios con miras a permitir la

participación del capital privado en el sector energético, en general, y del sector


340

petrolero, en particular, inició formalmente a comienzos de la década de los

ochenta. Durante este proceso, la coyuntura política y económica del país ha sido

pieza clave en la velocidad de este cambio, en este camino se encuentran

elementos de legitimidad política y social hasta crisis económicas.

Durante el régimen de Carlos Salinas (1988-1994) se redefinieron los objetivos y

las estrategias de la política energética, pero no se modificó la Constitución.

Se confirmó la prioridad de los objetivos de generación de ingresos fiscales y

divisas para el erario, con la maximización del beneficio económico como objetivo

principal. La seguridad energética dejó de identificarse con la autosuficiencia y la

diversificación de mercados.

En efecto, Salinas deseaba conservar el control total sobre la renta petrolera y

evitar un enfrentamiento directo con los nacionalistas, especialmente con vistas a

lavar la imagen de ilegitimidad que rodeó su ascenso al poder y sus deseos

reeleccionistas.

Durante la administración de Ernesto Zedillo (1995-2000) se refrendaron los

objetivos de la política energética definidos en el sexenio anterior, pero se ajustó la

estrategia para ampliar y profundizar la apertura.

El objetivo de generar ingresos fiscales adquirió mayor relevancia. A partir de

1995, el gobierno comenzó a movilizar importantes recursos de inversión para

incrementar la plataforma de exportación de crudo, con el fin de conseguir más

divisas y pagar el préstamo que le permitió afrontar la crisis financiera de 1994-

1995.

En la industria de gas natural, se extendió la desregulación y liberalización a las

actividades con productos tales como el gas licuado. El proceso incluyó la venta

de las redes de distribución de PEMEX y CFE. En la industria petroquímica, la


341

apertura fue completa y se propuso al Congreso vender los complejos de PEMEX,

pero sólo se aprobó la transferencia del 49%. Para facilitar la operación, se

crearon 7 filiales petroquímicas y se puso en venta un primer complejo, pero no se

presentaron ofertas. Tras el fracaso, el gobierno decidió suspender la privatización

bajo el esquema 49-51% y buscó otras vías de participación del capital privado

(Víctor Rodríguez-Padilla. 2007)

En la década de los noventa, ya sin reservas, la clase gobernante del país

comienza hablar de modificar la Constitución para abrir al sector privado la

exploración y producción de yacimientos marginales de petróleo y gas natural. Sin

embargo, una vez más la coyuntura política retardó el cometido aperturista y

privatizador, el gobierno en turno no tenía mayoría absoluta en el Congreso y los

cambios constitucionales eran cada vez más negociados; esta situación fue aún

más evidente con la derrota del Partido Revolucionario Institucional en las

elecciones del 2000 y el ascenso al poder del Partido Acción Nacional, es decir, la

continuidad de la apertura del sector energético durante la administración del

presidente Vicente Fox quedó a merced de las negociaciones entre las fracciones

parlamentarias.

El balance hasta el 2007 es que con todo, y sin apertura total, el sector privado se

ha convertido en el principal impulsor de la industria petrolera, pero no por ello

suficiente de acuerdo a los propósitos de los personajes en el poder.

Algunos autores han señalado que las modificaciones a la ley secundaria han

contribuido a captar inversiones, pero indican que éste medio está completamente

agotado, de ahí que el futuro de la privatización de PEMEX, difundida por los

medios como parte de la reforma energética, descansa en la relación entre el

Ejecutivo y la posición dentro del Poder Legislativo, relación complicada en

tiempos de la alternancia partidista. En los últimos años se han combinado las

modificaciones a las leyes y reglamentos con los cambios en la estructura

operativa de PEMEX.


342

Concretamente, el proceso privatizador de la industria petrolera nacional ha

consistido en:

• Dividir a PEMEX en empresas separadas y en competencia, provocando la

descoordinación de las funciones principales de la empresa, creando

unidades pequeñas, ineficientes y vulnerables;

• Disminuir la inversión en el sector energético, en PEMEX;

• Aumentar, de manera irracional, la carga fiscal impuesta a PEMEX;

• Aumentar la deuda de la empresa;

• Permitir los contratos de riesgo;

• Ceder la parte operativa de PEMEX a empresas extranjeras privadas

(Degollar McNaughton, Scotia Group, Dosel Internacional, Bechtel y

Halliburton), convirtiéndolas en su brazo técnico, sustituyendo a las

unidades de PEMEX y a sus trabajadores técnicos;

• Despedir y jubilar al personal técnico capacitado, importantes activos de la

empresa;

• Permitir que exista inversión extranjera mayoritaria en la petroquímica;

• Fracturar las cadenas productivas de la industria petroquímica nacional, y

• Permitir la competencia interna e internacional frente a PEMEX.


343

Asimismo, para acelerar la desarticulación de PEMEX y por tanto de la industria

petrolera nacional se plantea transferir las principales operaciones de la empresa

a firmas extranjeras por medio de contratos y estructurar una institucionalidad

homologada a la que hay en Estados Unidos, sometida al lobby del ramo:

(...) debe establecerse una Agencia Federal de Hidrocarburos separada de

PEMEX, encargada de la exploración y producción y de negociar y firmar los

contratos sobre todas las áreas existentes y las que existan en el futuro;

supervisaría el cumplimiento de los compromisos de inversión contraídos por

PEMEX, así como a la subsidiaria de exploración y producción y a las empresas

privadas y serviría como depósito de toda la información. (World Bank: Country

Strategy Paper-Mexico, Mexican Division, country Department II, Mexico an

Central American, Washintong, D.C., 1995 (John Saxe-Fernández, 2005. p. 18-

17).

4.2 REQUISITOS PARA UNA FACTIBLE INVERSIÓN

No hay duda que cualquier empresa que quiera crecer o bien corregir sus

deficiencias necesita de un adecuado programa de inversiones, en el caso

particular de PEMEX, los requerimientos de inversión se justifican por sí solos:

caída de las reservas, abandono de la refinación y la petroquímica; aumento de

las importaciones de productos terminados; incremento de los accidentes y

derrames, y la incursión en aguas profundas entre otras tareas a resolver.

Para PEMEX, las necesidades son muchas y los recursos pocos, sobre todo

cuando no tiene la posibilidad de planear sus inversiones de acuerdo a los

ingresos que genera. La falta de inversiones en la paraestatal no se debe a su

incapacidad para generar recursos propios, sino a la política confiscatoria que

sobre esta empresa aplica el gobierno federal.


344

No obstante que PEMEX genera los recursos suficientes para atender sus

requerimientos de inversión, en los últimos años el gobierno federal ha planteado

que la paraestatal podría estar al borde del colapso debido a la falta de inversión.

En el discurso oficial se argumenta que las restricciones presupuestarias hacen

imposible que el gobierno destine recursos para corregir o impulsar el desarrollo

de PEMEX.

De esta forma, las necesidades de financiamiento de PEMEX han sido utilizadas

por el gobierno federal para promover la participación del sector privado en las

actividades de la empresa y no para impulsar su crecimiento.

De acuerdo con el entonces Director General de PEMEX, Ing. Luís Ramírez

Corzo, la paraestatal invirtió en los últimos veinte años, previo a 2001, un

promedio de 3,500 millones de dólares anualmente y durante la Administración de

Vicente Fox, 2001-2006, se invirtieron en promedio 10,000 millones de dólares

anuales.

En los últimos seis años las inversiones de PEMEX se concentraron

principalmente en el desarrollo de proyectos de exploración y producción, ya que

estos dan sustentabilidad al desarrollo de toda la cadena productiva y representan

las inversiones más rentables para el país.

Las inversiones en exploración se orientan a incrementar la base decreciente de

reservas, mientras que las de explotación buscan compensar la declinación de

yacimientos como Cantarell. (Luís Ramírez Corzo, 14 de agosto de 2006).

Para el 2007 se prevé que PEMEX invierta entre 14,000 y 15,000 millones de

dólares anuales, es decir, 43% más de lo que se invirtió en promedio en el período

2001-2006. Asimismo, durante los próximos años, 2008-2012, PEMEX requerirá

invertir alrededor de 22,000 millones de dólares anuales. (PEMEX. Julio 2007).


345

Las conjeturas de las inversiones anuales requeridas en la industria petrolera que

realizará PEMEX, para el período 2007-2012, coincide con el monto que calcula

David Shields, (Periodista, analista y consultor privado en materia de energéticos)

quien considera que para mantener la producción, superar los rezagos, sustituir

importaciones y modernizar infraestructura se necesitan alrededor de 20,000

millones de dólares anuales, esto es, el doble de lo que se invirtió en el gobierno

de Vicente Fox.

Supongamos que las metas del próximo gobierno, se refiere al período 2007-

2012, sean mantener la producción de crudo y elevar la producción de gas,

productos refinados y petroquímicos a fin de alcanzar cierto grado de

autosuficiencia en estos renglones, es decir, eliminando la mayor parte de las

importaciones que el país realiza. Para alcanzar esas metas, es probable que se

haga necesario incursionar en serio en nuevas zonas petroleras, incluyendo aguas

profundas, lo cual implicaría realizar un gasto anual cercano a los 3,000 millones

de dólares en exploración y producción, adicionales a los 10,000 millones que se

han venido utilizando con ese fin. Además, habría que realizar explotaciones

adicionales para producir gas no asociado, con inversiones de unos 2,000 millones

de dólares anuales, construir dos refinerías con un costo cercano a los 5,000

millones de dólares y probablemente dos complejos petroquímicos de gran

tamaño. También con un costo cercano a los 5,000 millones. Para realizar un

mantenimiento óptimo, renovando ductos e infraestructura obsoleta, se requerirían

al menos 2,000 millones de dólares anuales adicionales; esto, sin hablar de

renovar la flota petrolera, que se encuentra disminuida y obsoleta. (David Shileds.

2005, p. 133)

La distribución de la inversión favorece las actividades de exploración y

producción, las cuales en promedio, en el período 1995 a 2006, captaron el 77%

de la inversión total, seguida por refinación a la que se destinó el 16%, gas y

petroquímica básica 4% y petroquímica 2%. Para el 2007, se prevé que la

distribución de la inversión quede de la siguiente manera:


346

Es obvio que de no atender los requerimientos de inversión de PEMEX, la

empresa no sólo pondrá en riesgo su funcionamiento sino su futuro, sin embargo,

quedan antes algunas interrogantes por hacer: ¿en verdad el gobierno federal está

preocupado por el funcionamiento y futuro de PEMEX?, ¿los proyectos de

inversión de la paraestatal atienden necesidades de desarrollo o son parte de una

estrategia para evidenciar su insuficiencia financiera y justificar la participación del

sector privado?, ¿el gobierno federal está preparado y dispuesto para permitir que

PEMEX se autofinancie?.

PEMEX enfrenta no solamente el reto de incrementar sus inversiones, sino de

hacerlo a través de los mecanismos de financiamiento más sanos posibles, lo

ideal sería que éste se realizará con recursos propios, sin embargo en la práctica

se observa que la paraestatal ha incrementado sus inversiones a partir de medios

financieros que limitan su capacidad de operativa y financiera.

A partir de 1997, para fondear sus grandes proyectos de infraestructura, PEMEX

ha recurrido al mecanismo de financiamiento denominado Pidiregas (Proyectos de

Impacto Diferido en el Registro del Gasto). Este esquema fue aprobado por el

Legislativo a propuesta de Ernesto Zedillo a raíz de la crisis financiera de 1995.

(En diciembre de 1995 el Congreso de la Unión reformó la Ley de Presupuesto,

Contabilidad y Gasto Público Federal, así como la Ley General de Deuda Pública

en sus artículos 30 y 18, respectivamente, dando lugar a las inversiones Pidiregas,

las cuales llevan a cabo además de PEMEX la Comisión Federal de Electricidad) y

desde entonces ha sido adoptado por los gobiernos sucesivos como una medida

adecuada para resolver los problemas de insuficiencia presupuestaría.

Bajo el esquema de Pidiregas de financiamiento, la ejecución de las obras se

encarga a empresas privadas, generalmente internacionales, previa licitación

pública. Tales empresas llevan a cabo las inversiones respectivas, por cuenta y

orden de PEMEX y CFE, y obtienen financiamiento con el cual cubren el costo de


347

los proyectos durante el período de construcción. A la entrega de la obra (ya

operando), tanto PEMEX como CFE liquidan el costo de la misma a la entidad

privada, haciendo uso de su presupuesto Pidiregas. Dicho presupuesto no

consiste en recursos financieros que el Congreso haya otorgado físicamente (a

través de la SHCP) a PEMEX y CFE, sino simplemente es una autorización que el

Congreso dio a estas dos entidades paraestatales para obtener los recursos

mediante créditos nacionales (sólo PEMEX) e internacionales (PEMEX y CFE).

(Víctor Manuel García de la Vega. “2005, p. 7).

Los Pidiregas están sirviendo para dos cosas: crear una situación difícil, al menos

contablemente, y para dar oportunidad al sector privado de hacer todas las

actividades operativas. Se trata de proyectos muy grandes, y la inversión privada

extranjera está desplazando a PEMEX de la operación. Debido al sistema fiscal

confiscatorio al que es sometido PEMEX por parte del Gobierno Federal, la

inversión Pidiregas representa casi el 90% del gasto total de inversión realizado

por la paraestatal.

Si bien en el corto plazo los Pidiregas representan un alivio de recursos de

inversión, el problema es cómo se va a pagar esa deuda que se difiere en el

tiempo. Por tanto, es factible que el endeudamiento de la empresa sea solamente

un elemento más para justificar la apertura del sector. Al respecto, existen dos

posiciones que dominan el debate sobre cuál debe ser el papel del Estado y de las

empresas públicas, esto es:

El enfoque de los pensadores tradicionalistas es que en los últimos gobiernos, de

corte neoliberal, han perseguido el objetivo de privatizar lo más posible, pero al no

poder hacerlo debido a los candados constitucionales y a la oposición política y

popular, optaron por negarle a PEMEX recursos presupuestarios de gasto

corriente para realizar inversiones. De allí nacieron los Pidiregas para asegurar

que serían los particulares, y no PEMEX, quienes realizarán las obras. Sin

embargo, otra visión es que los Pidiregas son mecanismos que le permiten a


348

PEMEX y a otras empresas públicas realizar obras, operar y crecer y que, por lo

tanto, tienden a fortalecer a esas empresas y no a privatizarlas. (David Shileds.

2003, p. 89).

En resumen, los requerimientos de inversión de PEMEX se encuentran

subordinados a las restricciones presupuestarias con el objetivo de dar

cumplimiento a las metas macroeconómicas. El gobierno federal está dejando de

invertir con recursos propios en el desarrollo de la industria petrolera, al mismo

tiempo que la iniciativa privada aumenta su participación. En este sentido, para

muchos especialistas, PEMEX se ha convertido en un organismo burocrático de

vigilancia de obras, realizadas por los privados.

4.3 PRIVATIZACIÓN, IGUAL A REFORMA FISCAL

El tema de la reforma fiscal ha sido en los últimos años un asunto recurrente en el

debate nacional. La ausencia de una reforma fiscal ha contribuido, entre otras

situaciones, a la elevada dependencia de las finanzas públicas de los ingresos

petroleros.

Más aún, la reforma fiscal y la reforma al régimen fiscal para PEMEX se

encuentran entrampadas en un círculo vicioso que impide que éstas se lleven a

cabo. Por un lado, existe la percepción de que las negociaciones sobre la reforma

fiscal se encuentran estancadas porque los políticos y el gobierno federal

consideran, sin manifestarlo públicamente de forma directa, que mientras el

petróleo sea una fuente de ingresos no hay necesidad de asumir el costo político

que implicaría esta reforma, por tanto, los ingresos petroleros son un elemento

que ha hecho posible el retraso de la reforma, se dice en el lenguaje político: hay

margen de maniobra. Por otra parte, hay señales de que es necesario mantener el

confiscatorio régimen fiscal de PEMEX para limitar financieramente a la

paraestatal y justificar de forma definitiva cambios constitucionales en materia


349

petrolera. El discurso de las reformas es ambiguo, se promueve como un asunto

urgente pero no está orientado a hacer un Estado más fuerte.

De acuerdo con la SHCP la carga fiscal de México es una de las más bajas del

mundo, recauda apenas 10.3% del PIB, mientras que en países desarrollados de

la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) se

acerca al 25% y en economías latinoamericanas, con igual grado de desarrollo

que México, se recauda casi 16%.

La débil recaudación tributaria en México es compensada con los ingresos

petroleros, en 2006, éstos representaron el 38% de los ingresos presupuestarios

del sector público, seguidos por el Impuesto sobre la Renta (ISR) y el Impuesto al

Valor Agregado (IVA), 19.8% y 16.8%, respectivamente.

De acuerdo con información publicada por el Centro de Estudios de Finanzas

Públicas de la Cámara de Diputados (CEFP), en 2006 los ingresos petroleros

representaron el 9.4% del PIB, y para el 2007 se estima que estos representen

8.3% del producto. Con estas cifras se expresa que no obstante que la economía

en su conjunto no está petrolizada, si lo están las finanzas públicas, de ahí la

necesidad de diversificar y fortalecer las fuentes de ingresos del sector público.

Desde hace dos décadas se ha hablado profusamente de la necesidad de

modificar el régimen fiscal de PEMEX y otorgarle autonomía de gestión, pero

nada se ha hecho para lograrlo y el consenso siempre había sido que mientras el

gobierno no encuentre fuetes alternas de ingresos, todo quedará en el discurso.

(Benjamín García Paez. 2004, p. 8)

La dependencia de las finanzas del sector público de los ingresos petroleros y la

débil recaudación tributaria parecen contraponerse a los intereses de privatización

de la industria petrolera nacional, la cuestión más elemental es: ¿cómo el gobierno

intenta privatizar la única fuente segura de ingresos que posee, PEMEX? Sin


350

embargo, la disyuntiva no parece ser tan compleja cuando se carece de políticas

de Estado y PEMEX sigue, a pesar de todo, generando ingresos.

Para el profesor Benjamín García, académico de la Facultad de Economía de la

Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), y algunos otros

investigadores y analistas, uno de los principales propósitos de la expropiación y

nacionalización de la industria petrolera en México consistió en que ésta fuera un

auxiliar de la hacienda pública para que el Estado diera viabilidad a su programa

económico y social, sin embargo, con el tiempo el gobierno mexicano ha

convertido a PEMEX exclusivamente en el soporte central de las finanzas

públicas.

Actualmente, PEMEX enfrenta problemas de endeudamiento excesivo,

disminución de reservas, estancamiento en su capacidad de procesos industriales,

frecuentes accidentes y derrames, etc., y parte de ello, no puede negarse, es

consecuencia de la insuficiencia financiera, pero también es resultado de la

dependencia presupuestal a la que es sometido por parte de la SHCP. No se trata

solamente de no tener recursos disponibles para invertir, sino también de la

libertad para hacerlo. En este sentido, la SHCP actúa con exceso sobre las

atribuciones que le da la ley para cobrar las contribuciones de PEMEX, pero

también se excede al no permitir que el presupuesto de la empresa sea ejercido

libremente por ésta.

En los últimos veinte años la aportación fiscal de PEMEX como porcentaje de sus

ventas totales ha sido en promedio de 57%. Con las modificaciones realizadas al

régimen fiscal, vigentes a partir del 1 de enero de 2006, la carga impositiva como

porcentaje de las ventas disminuyó de 63% a 55% con respecto a 2005. Sin

embargo, la paraestatal reconoce en su Informe Anual 2006 que aún presenta

pesadas obligaciones fiscales, mismas que lo sitúa entre las empresas con mayor

carga fiscal en el mundo.


351

El esquema de contribuciones para PEMEX-Exploración y Producción quedó

establecido en la Ley Federal de Derechos. El del resto de los Organismos

Subsidiarios continúa en la Ley de Ingresos de la Federación.

El derecho principal en el régimen fiscal actual de PEMEX-Exploración y

Producción es el derecho ordinario sobre hidrocarburos (DOSH), cuya base

gravable es un casi rendimiento de operación. Adicionalmente al pago del DOSH,

PEMEX-Exploración y Producción paga los siguientes derechos y

aprovechamientos:

• Derecho sobre extracción de petróleo,

• Derecho extraordinario sobre la exportación de petróleo,

• Derecho sobre hidrocarburos para el fondo de estabilización de los ingresos

petroleros,

• Derecho para el fondo de investigación científica y tecnológica en materia

de energía,

• Derecho para la fiscalización petrolera, y

• Aprovechamiento por rendimientos excedentes. (Petróleos Mexicanos,

2007, p.28)

La situación de insuficiencia financiera de PEMEX se agrava si consideramos la

relación entre el total de impuestos y derechos pagados al gobierno y los ingresos

netos de la empresa, es decir, descontando costos y gastos de operación, así

como el resultado integral de financiamiento. De 1998 a 2005 la utilidad neta fue

negativa, esto es, PEMEX presentó perdidas, en 2006 el total de impuestos y

derechos cobrados a la paraestatal representaron el 93% de sus ingresos netos.


352

Es difícil entender, que a pesar de los ingresos generados y del incremento

registrado en los precios del crudo, PEMEX tenga que endeudarse para pagar sus

contribuciones fiscales. La bonanza petrolera del sexenio pasado (2000-2006) no

fue utilizada para reducir el apalancamiento o para invertir.

Con las modificaciones realizadas, en 2006, PEMEX reportó un rendimiento neto

de 45 mil millones de pesos, comparado con una pérdida neta de 79 mil millones

de pesos en 2005. “De acuerdo con la paraestatal, el aumento de 124 mil millones

de pesos se explica principalmente por un aumento en el rendimiento de

operación de 62 mil millones de pesos; el aumento de 57 mil millones de pesos en

otros ingresos netos; y una disminución por concepto de impuestos, derechos y

aprovechamientos de 21 mil millones de pesos.

En conclusión, la SHCP no sólo actúa con exceso sobre las atribuciones que le da

la ley para cobrar las contribuciones de PEMEX, sino que además existen un

conjunto de maniobras que redundan en un retraso crónico a las autorizaciones de

gasto y en la formación de sub-ejercicios presupuestales. A la carga fiscal se

suma el desorden financiero proveniente del control presupuestal que sobre la

paraestatal aplica el gobierno federal.

El mejoramiento de las condiciones financieras de PEMEX, y su inseparable

relación con las contribuciones que hace al erario, debe considerar el

conocimiento real de las curvas de producción de los yacimientos, de su tendencia

de declinación y de los costos asociados a su aprovechamiento. Por tanto, “la

tarea es construir la mezcla más adecuada y simple de tasas impositivas que

garanticen a PEMEX una actividad extractiva sustentable y económicamente

racional.” (Sergio Benito Osorio Romero. 2005, p. 25)

Un elemento importante para promover la actividad petrolera en cualquier país, es

que exista un balance adecuado entre la apropiación de la renta económica del


353

país respectivo y el retorno de la inversión que obtengan las empresas

productoras por desarrollar el hidrocarburo en su territorio; en este sentido las

empresas deben obtener un retorno razonable sobre sus inversiones para cubrir el

monto de la deuda en que incurren para llevar a cabo esta actividad; en el caso de

México no es la excepción, ya que la nación debe quedarse con los rendimientos

extraordinarios asociados a la renta económica y Petróleos Mexicanos debe

obtener un retorno razonable sobre sus inversiones que le permitan cubrir la

deuda en la que ha incurrido para desarrollar estas actividades. Cualquier régimen

fiscal aplicable a Petróleos Mexicanos debe diferenciar claramente la renta

económica perteneciente a la nación del retorno a la inversión que obtenga la

empresa, de manera que le permita tener una situación financiera sustentable.

(Juan José Suárez Coppel y Rigoberto Ariel Yépez. 2006, p. 7).

4.4 CONTROL DEL ESTADO EN LA DIRECCIÓN DEL PETRÓLEO.

La vida política y económica de México ha estado marcada por la presencia del

petróleo. Sin pretender caer en suposiciones, el desarrollo económico, político y

social experimentado durante el siglo XX hubiese sido distinto sin la conducción

del Estado, lamentablemente no podemos saber si esto hubiera sido mejor o peor.

Sin embargo, hay quienes opinan que la expropiación petrolera trajo más

perjuicios que beneficios, pues hizo que se fortaleciera la visión rentista de los

gobiernos siguientes y se prolongara nuestra condición de país subdesarrollado,

dependiente de la explotación de recursos naturales. Para otros grupos,

catalogados nacionalistas, la industria petrolera bajo el control del Estado brindó la

oportunidad de desarrollo y crecimiento a muchos otros sectores e industrias,

permitiendo así el crecimiento y desarrollo económico de México.

Pasando de las suposiciones y posicionamientos ideológicos a la realidad, el viraje

por el que ha transitado la política económica de los países a través del tiempo

deja como enseñanza que el Estado tiene logros y deficiencias, algunos


354

evidentemente tienen que continuarse y perfeccionarse y otros eliminarse y bien

corregirse. Esto marca los límites y alcances de la conducción del Estado en el

ámbito económico, particularmente define los límites y alcances del control estatal

sobre la industria petrolera.

En diversos análisis sobre la evolución de la industria petrolera se identifican tres

etapas: la primera de ellas marca el surgimiento de la industria petrolera nacional,

década de los treinta; la segunda, transcurre en los siguientes veinte años,

cuarentas/sesentas, etapa en la que se consolida y expande el sector petrolero, y

la tercera etapa, setenta/ochentas que se caracteriza por tener dos fases, el inicio

de la crisis del sector coincidente con el agotamiento del modo de desarrollo

(sustitución de importaciones) y el descubrimiento de reservas dando pie al boom

exportador. Para continuar esta descripción histórica, agregaríamos la etapa

actual, que transcurre de la década de los noventa a la fecha, caracterizada por la

quiebra operativa y financiera de PEMEX y la paradójica generación de ingresos.

En esta última etapa PEMEX a pesar de los problemas financieros, operativos y

de organización, ha generado ingresos extraordinarios a través del incremento de

las exportaciones del crudo.

Es bajo este contexto y antecedentes, como se plantea: ¿qué puede hacer

PEMEX, como empresa pública, y hasta dónde? Sobre todo en momentos en que

el gobierno ha decidido adoptar un modo de desarrollo distinto a la rectoría

económica del Estado y se perfila hacia orientaciones de mercado. ¿Qué hacer

entonces con la empresa pública, qué hacer con PEMEX, en un nuevo modelo de

desarrollo?

Para algunos el monopolio público debe desaparecer como organización y las

restricciones institucionales que definen la propiedad pública deben ser liquidadas

como una condición sine qua non para la modernización de la industria. De

acuerdo a los que abogan por estas propuestas sin un cambio institucional y


355

organización de esta naturaleza, la viabilidad de PEMEX como empresa está

seriamente en peligro.

Tocante al tema, el Dr. Ayala señala:

El papel del Estado no puede reducirse a mantener su presencia en todos los

ámbitos de la industria, por el contrario, el Estado deberá ser más selectivo de las

áreas de exclusividad pública, deberá innovar las formas de control y regulación

para dar lugar a la participación más ordenada y justa de distintos agentes

privados nacionales y extranjeros. (José Ayala Espino. 2000. p. 22).

Por su parte, el Dr. De la Vega se pregunta: (e) “qué forma de organización de la

industria petrolera puede ser compatible con un nuevo modo de desarrollo que se

orienta hacia la apertura y la liberalización.” (Ángel de la Vega Navarro. 2000. p.

9).

Ambos autores respaldan sus reflexiones en enfoques institucionalistas, los cuales

a grandes rasgos plantean que el desarrollo de México y de la industria petrolera

nacional se explica, en buena medida, por el desempeño de sus instituciones

(públicas y privadas). Ambos hablan de la necesidad de la presencia de un Estado

que preserve y represente los intereses nacionales, así como la presencia de un

Estado que no sólo tiene tamaño o magnitud sino calidad, para lo cual es

indispensable integrar factores de carácter político y social, mismos que se

encuentran, para el caso de México, intrínsecamente ligados al debate del

desarrollo y la industria petrolera.

Para el Dr. De La Vega, analiza la visión rentista del gobierno sobre el petróleo ha

implicado una concentración de esfuerzos y capacidades en las actividades de

producción y exportación de petróleo crudo, actividades que si bien tienen un gran

potencial de acumulación, su concentración ha implicado el abandono de otras


356

actividades con mayores impactos industriales y tecnológicos. Por tanto, sugiere

que se debe abandonar el préstamo e impulsar las actividades industriales.

La anterior forma de organización de la industria petrolera trajo consigo logros,

pero con el tiempo insuficiencias y extremidades en la industria y el

aprovisionamiento energético para el país. Trajo también consigo rigideces

intelectuales y obstáculos para la investigación. Esa forma de organización era

intocable y las críticas o cuestionamientos podían ser considerados como

crímenes de herida para la patria o ataques a la nación. (Ibíd., p. 11).

Desde el boom de los años setenta/ochenta, en diferentes momentos PEMEX se

ha visto atraído por la tentación rentista: centrar sus prioridades, sus inversiones

en exploración y producción de hidrocarburos. Esta actividad tienen un elevado

potencial de acumulación (ahí surge la renta petrolera), abandonando o dejando

en un segundo plano otros campos y estrategias de expansión industriales y

tecnológicas que privilegian ahora las grandes organizaciones petroleras públicas

y privadas. Es en ese contexto en el que conviene dar una discusión de fondo

sobre la discusión estratégica de PEMEX de deshacerse de la petroquímica y

probablemente pronto de otras actividades como la refinación. (Ibíd., p. 15)

Desde un particular punto de vista, los límites del Estado en la conducción de la

industria petrolera, comienzan y se acentúan en la visión rentista que tienen sobre

la explotación fácil del petróleo, las deficiencias y rezagos de PEMEX, operador

del gobierno en materia petrolera, son consecuencia de la incapacidad del

gobierno para dirigir con ética y honestidad su destino. PEMEX no es ineficiente

por el simple hecho de ser una empresa pública, como lo difunden la mayoría de

los medios electrónicos de comunicación por mandato gubernamental, sino por las

políticas aplicadas desde el gobierno federal.

Si PEMEX ha llegado a su límite, es responsabilidad del gobierno federal, como lo

es también el que ésta vuelva a tomar el rumbo, ahora bajo un nuevo entorno y


357

nuevas exigencias internas y externas. Por tanto, en cumplimiento de esa

responsabilidad el gobierno federal debe tener la creatividad para superar los

vicios del estatismo e integrar a todos aquellos actores que deban ser parte del

progreso de la industria petrolera. Esta es, en un principio, responsabilidad del

gobierno.

La industria petrolera nacional requiere de un nuevo arreglo institucional, de una

organización flexible en la que participen la política industria, económica,

ambiental, científica y tecnológica, en la que participen los sectores privado,

público y social. Asimismo, la orientación de la industria petrolera no debe ser

guiada únicamente por las relaciones entre oferta y demanda y los derechos de

propiedad.

Sabemos que la industria petrolera está estrechamente ligada a cuestiones

económicas fundamentales, cuánto se produce, cuánto se consume, también

sabemos que los derechos de propiedad sobre los recursos son coherentes con la

permanencia de la nación mexicana, sin embargo, no se puede someter su

planeación exclusivamente a estos criterios.

A propósito de las confusiones del entorno a que la evolución de la industria

petrolera, en consonancia con el nuevo modo de desarrollo económico, es

reductible a la cuestión de los derechos de propiedad o a la privatización, el Dr. De

la Vega señala que desde mediados de los años ochenta se impuso lo que él

llama la “norma de la tras nacionalización”, es decir, la idea de que la globalización

implicaba transformaciones de una misma naturaleza y sentido.

Es cierto que el monopolio de Estado es coherente sólo con un determinado modo

de desarrollo, pero también es cierto que no todos los sectores, sobre todo

aquellos estratégicos, deben seguir una misma ruta de transformación como lo

plantean las directrices del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional.


358

Es erróneo decir que el mantenimiento de la forma de propiedad pública impide

que evolucione el modelo de organización y los mecanismos de coordinación de la

industria petrolera. Aquí es pertinente desatacar que evolucionar no se refiere

estrictamente a cambiar formas de propiedad, se puede evolucionar sin que

cambien las formas de propiedad, aunque esto no quiere decir que no se

necesiten en algunos casos y momentos. Por lo pronto, el gobierno de México no

se ha definido entre la renta (basada en la forma de propiedad pública de los

ingresos que genera PEMEX) y el progreso técnico y la productividad de la

industria petrolera (entendida como la etapa evolutiva).

Para de De la Vega las carencias e insuficiencias de PEMEX se deben a la

organización de la empresa, así como a las indefiniciones y atrasos de los marcos

institucionales y regulatorios:

• Dirección (nombramientos, pertenencia de sus ejecutivos);

• Sistemas de contabilidad;

• Régimen fiscal;

• Modalidades de sus compras y contratos;

• Organización corporativa y relación entre filiales, y

• Las relaciones con el sindicato.

Para resumir, sobre cuál es rumbo que debe tomar el debate sobre los límites y

alcances del Estado sobre la rectoría de la industria petrolera, empecemos por

reconocer:

• La industria petrolera internacional ha sufrido transformaciones;


359

• Las bases que sustentaban las industrias petroleras nacionales han

cambiado;

• Los mercados liberalizados, solamente por el simple hecho de serlo, no

conducen a un desempeño adecuado de la industria petrolera, y

• El sector petrolero es importante por su aportación a las finanzas públicas,

por la generación de divisas; por su preponderancia en el balance

energético, entre otros aspectos, económicos, industriales, políticos y

sociales.

En el debate sobre la organización de la industria petrolera en México, De la Vega

señala: “los mercados son más eficientes sólo en la medida en que los mantienen

en armonía con el interés público.” (Ángel de la Vega Navarro. 2005. p. 20) De ahí

el concepto de Estado regulador, en sustitución de la concepción de Estado

empresario.

De acuerdo con algunas más equilibradas, ajenas a posicionamientos ideológicos

y de interés político, los desafíos para el Estado son ahora más de coordinación

que de intervención directa, sin embargo, para ello se debe avanzar también en

todos aquellos factores y mecanismos que le den al Estado un estricto y eficiente

papel de control.

4.5 ELEMENTOS PARA UNA POLÍTICA PETROLERA INTEGRAL.

Para esta parte, consideramos importante nombrar las concepciones teóricas más

influyentes acerca de los elementos del Estado y a partir de ello identificar las

interpretaciones y confusiones que se generan en el debate y discurso político

sobre el sector petrolero mexicano, particularmente entorno al sector energético.


360

La historia reciente nos demuestra que no obstante que los conceptos de

soberanía, nacionalismo, independencia y seguridad nacional son recurrentes en

el debate energético nacional y en el discurso político, éstos generalmente se

emplean mal. Por tanto, el confuso y anacrónico uso de estos conceptos ha

significado un impedimento para la modernización del sector energético en su

conjunto, obviamente para la modernización de la industria petrolera. Aunado a

ello, la historia también demuestra que la correcta acepción de estos conceptos

demanda una constante actualización dado el reto que produce para la existencia

del Estado la propia dinámica del sistema internacional.

Para el caso de México, señala Víctor Rodríguez Padilla, las nociones de

soberanía, nacionalismo, independencia y seguridad nacional se encuentran

estrechamente vinculadas al proceso histórico que dio origen y consolidación al

Estado mexicano, de ahí que su adecuación al nuevo contexto internacional

enfrenta dificultades. Además, destaca, que la interpretación de dichos conceptos

se ha utilizado de forma indistinta como sinónimos, lo que demuestra el vínculo

entre los términos y su significado.

En este sentido, es importante tener en cuenta que cada Estado tiene su propio

significado y cada cual establece sus conceptos en función de su experiencia

histórica y de las realidades que observa en su desarrollo nacional.

El proceso de formación del Estado nación en América Latina tiene como referente

el colonialismo y posteriormente las constantes amenazas intervencionistas de las

potencias, por tanto, el principal objetivo era la obtención de la independencia y

luego la defensa de ésta. “La independencia, es entonces, algo inviolable e

inquebrantable entre los Estados”. (Rodríguez-Padilla, op. cit., p. 3).

En resumen, en lo interno, la soberanía es la autoridad completa y exclusiva que

ejerce el Estado en todas las personas y cosas que se encuentran en su territorio


361

y, en lo externo, es la independencia y autonomía del Estado en su relaciones con

otros Estados. Para el caso mexicano la soberanía es un principio rector de la

política nacional y también de la política exterior. Sin embargo, en los últimos

años, indica Rodríguez-Padilla, el predominio del interés económico y financiero

sobre otros ámbitos ha cuestionado al Estado en su capacidad de control ante las

fuerzas del mercado. (Ibíd., pp. 3-4)

Al igual que las concepciones de independencia y soberanía, el nacionalismo es

parte del proceso de formación del Estado nación y es considerado como una

ideología unificadora. “El nacionalismo es un sentimiento individual de lealtad

hacia el Estado nacional o como la voluntad colectiva de asumir que es justamente

ese Estado la mejor forma de organización política, pues es la fuente suprema de

creatividad cultural y de desarrollo económico”. (Hans Kohn. 1966. p. 11)

Una vez constituido el Estado nación soberano e independiente, éste requiere de

seguridad, seguridad nacional. Entendida ésta como un engranaje de estrategias,

políticas y normas que contribuyen a la protección y salvaguarda de su integridad

y óptimo desempeño. “La seguridad tiene que ver con las condiciones de

existencia e incluye la capacidad de los Estados para mantener su identidad

independiente, su integridad y funcionalidad contra fuerzas que sean vistas como

hostiles”. (Barry 1991, p. 432)

Dicho en otras palabras la seguridad nacional expresa un sentido de defensa

contra las amenazas que atentan contra la estabilidad, viabilidad y existencia del

Estado y las esferas que éste vigila: integridad territorial, política, económica,

ambiental y social. En este caso la obligación esencial del Estado es la seguridad

y desarrollo de la nación y el cuidado de sus energéticos.

Trasladando este último concepto (seguridad nacional) al ámbito energético, la

seguridad energética se define como el conjunto de acciones públicas nacionales

e internacionales encaminadas a garantizar un cierto volumen de distintas fuentes


362

de energía al menor precio posible, capaz de hacer funcionar una economía

durante un tiempo determinado.( Rosío Vargas. 2005. p. 147)

De acuerdo con Rodríguez Padilla, las amenazas contra la seguridad nacional son

de tipo natural, técnico, económico, ambiental y geopolítico, éstas pueden ser de

corta o larga duración. (Rodríguez-Padilla, op. cit., p. 11) Algunos ejemplos son:

fenómenos naturales;, colusión de productores o consumidores; embargos;

atentados terroristas; movimientos sociales; prácticas de poder de mercado;

accidentes industriales; concentración de recursos (reservas y tecnología), y

políticas supranacionales entre otros.

Comparando lo que dicta la teoría y el análisis académico con el discurso político

en el ámbito petrolero. Corroboramos que el debate y discurso político se

concentra exclusivamente en permitir o negar el acceso de la iniciativa privada a la

renta petrolera.

En su mayoría la oposición en el Congreso mexicano identifica la no privatización

de PEMEX con la defensa de la soberanía, independencia, nacionalismo y

seguridad energética. La retórica en los círculos oficiales, ya sea a favor o en

contra de la participación privada en el sector petrolero, tiene como punto de

partida el usufructo de la renta económica que genera la explotación de los

hidrocarburos que se encuentra en el subsuelo mexicano y bien la renta que

dejaría la concesión de yacimientos y otras actividades de la industria petrolera o

su venta definitiva.

Bajo esta óptica, los argumentos: soberanía, independencia, nacionalismo y

seguridad energética quedan limitados puesto que en ninguno de los casos se

garantiza que la explotación se realizará de manera racional; en este caso, lo

contrario, es decir, la explotación atendiendo únicamente el factor económico,

atentaría contra la soberanía, independencia, nacionalismo y seguridad

energética.


363

Partiendo de la concepción más amplia de soberanía, la soberanía sobre los

hidrocarburos disminuye:

• Si el Estado transfiere las operaciones petroleras a privados porque

restringe su solvencia técnica en el manejo y control de un recurso natural

que le pertenece; (La soberanía sobre el recurso natural consiste en

mantener todos los derechos de propiedad, así como encargarse

directamente de la explotación total de la cadena productiva (prospección,

exploración, desarrollo, extracción, separación, comercialización, etc.).

• Cuando no participa en toda la cadena productiva (extracción, producción

refinación, transporte y comercialización);

• Cuando el operador público, PEMEX, contrata a un tercero para que se

encargue de actividades que comprende la industria, y

• Cuando pasa por alto la transparencia y deja la actuación del operador,

público o privado, a su libre albedrío.

Asimismo, y pese al discurso político, la soberanía, independencia, nacionalismo y

seguridad energética también se ven afectados negativamente al dar continuidad

al flujo de crudo hacia el exterior, sin considerar la disponibilidad de recursos

(reservas) y la diversificación de clientes. Como se ha dicho anteriormente, el 80%

de las exportaciones de crudo mexicano tienen como destino Estados Unidos.

México, y peor aún éstas se llevan a cabo en un escenario de disminución

constante de las reservas (este último punto habría que tomarse con más cuidado,

puesto que los mexicanos desafortunadamente no sabemos si los recursos

realmente se están agotando o es parte de la estrategia mediática del gobierno

para conseguir sus propósitos).


364

En el ámbito particular de la retórica nacionalista, el discurso político enfrenta una

seria contradicción, esto es, la subordinación del manejo de reservas de

hidrocarburos y su producción, propiedad de la nación, no está al servicio del

desarrollo de la nación sino del gobierno en turno a través de la recaudación fiscal.

En el discurso, la relación petróleo nación es más sentimental, es parte de

nuestras características culturales y el proceso histórico vivido durante el siglo XX.

No hay que olvidar que la exacerbación del nacionalismo contribuyó a la

construcción de la industria petrolera nacional, y esta última a su vez al desarrollo

económico e institucional del país, sin embargo, su origen y propósitos ha sido

desvirtuada por la visión rentista del gobierno, a partir de la década de los setenta.

Como hemos dicho, el sector energético en México, más aún lo relativo al

petróleo, representa un elemento central de cohesión e identidad nacional,

independencia, soberanía y seguridad, sin embargo, estos elementos

aglutinadores presentan fracturas, que ya no se pueden ocultar con discursos

políticos, aparentemente populares. En México, se ha permitido que Baja

California sea plataforma energética de Estados Unidos, al permitir la instalación

de plantas gasificadoras de gas natural licuado para su posterior exportación a

California esto no sería problema si se sobrepasara el impacto positivo y negativo

que representa para los mexicanos de esa parte del país; así como para la

seguridad territorial en su conjunto, además de las implicaciones que ello

produciría en la relación con Estados Unidos (intervención militar, conflicto de

intereses entre particulares estadounidenses y el gobierno de México, etc.).

Adicionalmente, el discurso político no podrá negar el hecho de que México es uno

de los principales abastecedores de petróleo a Estados Unidos, lo que implica que

las plataformas petroleras de PEMEX en el Golfo de México se han monitoreadas

mediante radares aviones y satélites estadounidenses.


365

En síntesis, el discurso político no corresponde en lo más mínimo a lo que dicta la

teoría sobre la concepción de los elementos fundamentales del Estado (soberanía,

independencia, nacionalismo y seguridad nacional), peor aún no corresponde a la

realidad, la injerencia de Estados Unidos queda de manifiesto. Bajo las

condiciones actuales, la propiedad del Estado sobre de los hidrocarburos no

significa soberanía, independencia, nacionalismo y seguridad nacional.

4.6 RELACIÓN PEMEX-GOBIERNO

Para algunos especialistas en la materia, el desarrollo de PEMEX se encuentra

limitado a la relación que tiene la empresa con el gobierno, y esta relación a su

vez está limitada por la aportación fiscal y financiera de PEMEX a las finanzas

públicas.

Si bien a través de la historia petrolera de nuestro país, el sector petrolero ha sido

fundamental para el desarrollo de diversas actividades económicas, políticas,

sociales y de gobierno, en las últimas tres décadas el petróleo dejo de ser palanca

para el desarrollo y se convirtió exclusivamente en fuente de ingresos para el

erario público.

En 2006, los ingresos petroleros representaron el 38% de los ingresos totales del

sector público presupuestario, lo que significó una de las contribuciones máximas

históricas en los últimos veintidós años (1984: 44.7%). Mientras que la

contribución de los ingresos no petroleros descendió de 83.6% en 1984 a 62% en

2006. De acuerdo con el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la

Cámara de Diputados (CEFP), en 2006 los ingresos petroleros ascendieron a

891,692.7 millones de pesos (2007).

Hasta la década de los sesenta, el sector petrolero de México, operado por

PEMEX, fue clave en el abasto energético y la producción de insumos utilizados


366

en la industria, lo que a su vez tenía un impacto positivo en la economía en su

conjunto. Sin embargo, a partir de la década de los setenta ochenta la

participación de PEMEX se ha centrado en las contribuciones que hace al erario

público y al comercio exterior, siendo la principal fuente de ingresos del gobierno

y, junto con las remesas, una importante fuente de divisas.

Después de los constantes procesos inflacionarios y crisis económicas, que

provocaban medidas como la devaluación del peso, los gobiernos en turno se han

preocupado y ocupado por alcanzar y mantener un equilibrio en las finanzas

públicas y controlar la inflación, para ello, entre otras medidas e instrumentos, han

utilizado los ingresos petroleros. La disciplina macroeconómica a la que se han

sometido los últimos gobiernos (control del déficit presupuestal y de la inflación) no

podría cumplirse sin el componente petróleo, ante la insuficiente captación de

ingresos no petroleros.

Bajo estas condiciones el desempeño de PEMEX como empresa petrolera esta

sostenido de un hilo, es decir, de las reservas existentes para la explotación y

exportación; en este esquema (instrumento fiscal y financiero para el saneamiento

de las finanzas públicas ante un escenario de pobre recaudación tributaria) no hay

cabida para que la paraestatal invierta buena parte de los ingresos que genera. De

1980 a la fecha Pemex ha invertido menos de una cuarta parte de lo que ésta ha

aportado al erario público.

Más aún, bajo este régimen el total de impuestos y derechos ha sido en algunos

años superior a los ingresos de Pemex. De 1998 a 2005, Pemex, después de

pagar sus contribuciones al gobierno, reportó cada año una pérdida que sumada

ascendió a alrededor de 260,000 millones de pesos. Solamente en 2005 esta

pérdida para Pemex fue de 76,282 millones de pesos. Reiteramos, este

mecanismo confiscatorio es la causa de ineficiencias, incapacidad para invertir,

distorsión de la planeación y descapitalización de la empresa.


367

En 2006 los ingresos totales del sector público presupuestario representaron casi

el 25% del PIB, los ingresos petroleros significaron el 9.4% y los ingresos no

petroleros poco más del 15% del producto. Durante el gobierno de Vicente Fox los

ingresos petroleros representaron en promedio alrededor de 8% del PIB, casi u

punto porcentual más que en el sexenio de Zedillo y dos puntos porcentuales más

que el promedio de participación durante el sexenio de Salinas de Gortari. Por el

contrario la participación de los ingresos no petroleros del sector público como

porcentaje del PIB disminuyeron en promedio 3.42% en el sexenio de Fox

comparado con el promedio registrado durante la gestión de Salinas de Gortari.

Como se mencionó anteriormente, Pemex entrega casi la totalidad de sus

ingresos al erario público. En 2006 los ingresos fiscales e ingresos propios de

Pemex que tuvieron como destino el sector público presupuestario ascendieron a

562,820.7 millones de pesos y 328,872.0 millones de pesos, respectivamente

(2007). Esto es, los ingresos fiscales aportados representaron el 63% de los

ingresos petroleros totales, mientras que los ingresos propios de Pemex

representaron 37%.

Es importante destacar tres aspectos: primero, el gobierno miente cuando dice

que los recortes al gasto para proyectos de infraestructura de largo plazo de

Pemex (obras que ayudan a generar riqueza) contribuyen a un mejor presupuesto;

segundo, la petrolización de las finanzas públicas está determinado en lo

fundamental por la debilidad de los ingresos no petroleros, por tanto el gobierno

debe impulsar una política económica e industrial que permita elevar los ingresos

no petroleros y, tercero, la dependencia fiscal de los ingresos petroleros es

insostenible en el largo plazo.

Aunado a lo anterior, existe un problema de gobernabilidad y división de

responsabilidades en el sector energético mexicano. En muchas ocasiones,

funcionarios de Pemex han dicho en foros públicos que la empresa está

encargada de la planeación central y la administración estratégica de la industria


368

petrolera de México, cuando esa función debería corresponder a la Secretaría de

energía y no a Pemex. Todo indica que en la práctica Pemex la ejerce, a veces

con línea desde la presidencia de la república. La Secretaría de energía, además,

está restringida por el hecho de que el flujo de información que recibe de Pemex

no está reglamentado y suele ser deficiente. Mientras tanto, los techos de

inversión y la autorización final de los proyectos de Pemex los define la SHCP. No

corresponde ni a la Sener ni al consejo de administración de Pemex. (David

Shields. 2003. p. 92).

En síntesis, nos dice el párrafo citado: “En México no hay una clara separación de

responsabilidades entre las dependencias”. (Ibíd., p. 93)


Con frecuencia, en el lenguaje político y económico, leemos y utilizamos la palabra

neoliberalismo, nos referimos a ella como adjetivo, sustantivo y complemento. En

esta investigación hacemos referencia al neoliberalismo porque su significado

coincide con las políticas que se han promovido y aplicado en los últimos sexenios

(1988-2006).

Como se ha señalado, la reforma petrolera en su conjunto y la viabilidad de

PEMEX, como empresa pública, inicia y se desenvuelve en un contexto en el que

el gobierno federal decide romper con el modo de desarrollo basado en las

políticas y mecanismos proteccionistas, y adopta al liberalismo (raíz del

neoliberalismo) como forma adecuada de gobierno.

En este sentido y con el propósito de precisar sobre su significado, consideramos

importante destacar los siguientes aspectos:


369

El neoliberalismo describe un conjunto de principios ideológicos e identifica una

perspectiva de análisis frente a los mecanismos rectores del funcionamiento de la

economía. Entre sus rasgos más distintivos destacan: su compromiso con la

libertad personal, definida como la no interferencia en las creencias y en la

búsqueda de objetivos privados; una política de estricta libertad económica y, una

doctrina del gobierno limitado y restringido a asegurar las funciones básicas de la

organización de la sociedad, particularmente, la libertad, la seguridad y la

propiedad.

El neoliberalismo surge como respuesta a la intervención gubernamental,

promoviendo el renacimiento y desarrollo de las ideas liberales clásicas tales

como la importancia del individuo, el papel limitado del Estado y el valor del

mercado libre. Es aquí en sus raíces dónde queda de manifiesto, para el

neoliberalismo, que la intervención gubernamental usualmente no funciona y que

las empresas usualmente sí lo hace.

Desde la perspectiva neoliberal, el mercado, el intercambio voluntario de bienes y

servicios satisface habitualmente los requerimientos de los individuos con mucha

mayor eficacia que el gobierno dentro de las restricciones de recursos limitados.

En el neoliberalismo, el mercado es considerado el motor del progreso económico

y las leyes de los países deben plegarse al mercado y no al revés; el poder político

no debe tener influencia alguna en los movimientos de capital y los negocios de

las multinacionales. Rechaza cualquier política intervencionista y social que regule

las transacciones internacionales y se opone a cualquier medida proteccionista y

exige la privatización de las empresas públicas como único camino.

Los principios fundamentales del neoliberalismo son: no restricción a la propiedad,

lo que conlleva necesariamente la concentración de riqueza; libertad, de mercado;

predominio del mercado, no intervención del Estado en la economía; orden,


370

mantener una situación que no entorpezca los negocios ni la vida económica, e

individualismo.

Características generales del neoliberalismo:

• Defiende un mercado altamente competitivo;

• Acepta la intervención del Estado en la economía, como árbitro o promotor

de la libre competencia, pero lo restringe de la posibilidad de garantizar los

bienes comunes mínimos del individuo;

• Rechaza la regulación de precios por el Estado, ya que deben fijarse en

base a la relación oferta demanda;

• Se opone al gasto público burocrático, privatizando empresas bajo la

premisa de que la administración privada es mejor que la pública;

• Defiende el libre comercio internacional, abriendo las fronteras para

mercancías, capitales y flujos financieros;

• Defiende la libertad de contratación del trabajo y la libre movilidad de los

factores de producción, y

• Expresa una política de ajuste y apertura.

Por tanto, bajo la perspectiva neoliberal, lo económico está por encima de lo

político; el mercado determina el movimiento general de la economía; la

competencia y la modernización llevan a las empresas a una modernización

permanente; el intercambio sin límites es un factor de desarrollo; la imagen de la

producción y de los flujos financieros son una condición necesaria; considera


371

imprescindible la des-reglamentación, la privatización y la liberalización y, es

indiferente al costo ecológico.

El principal postulado del neoliberalismo es que la competencia pone a funcionar

las partes individuales y esto a su vez provoca un bienestar social. Por tanto, el

Estado debe promover la competencia y no la protección. Desde esta perspectiva,

la finalidad del Estado es velar por el bien común, no realizarlo. Se supone que el

bien común lo realizan los ciudadanos a través de las organizaciones económicas

en la concurrencia del mercado.

Cuadro Sinóptico: Teoría neoclásica Concepto: Teoría Neoclásica (sustento teórico del neoliberalismo). Es la base del cuerpo

teórico de la teoría dominante en la economía contemporánea, precisamente la que se ubica e identifica en y con los centros de poder (Aranda Izguerra Carlos José; 2004).

Principio: Último tercio del siglo XIX. Los años transcurridos entre la publicación de los Principios de Economía (1890) de Marshall y el crac de 1929, pueden considerarse como años de reconciliación, consolidación y refinamiento de la ciencia económica.

Obra básica: Milton Friedman. "Essays impositive economics" (1953)

Primordiales Tesis: • América Latina presenta imperfecciones en los mercados. • sufre insuficiencia de mercados. • Los problemas obedecen a la falta de racionalidad económica de los diferentes países (son deficientes). Debe tomarse en cuanta que la economía estudia la escasez de bienes. • Presentan una escasez de capital. •. Presenta problemas de funcionalidad de los mercados (No son capaces de asignar correctamente los recursos para que haya un equilibrio).

Dificultades al desarrollo: • Falta de reformas estructurales. Dado que se sostiene con economías que no funcionan (1980). • Una vez llevadas a cabo las reformas estructurales y los problemas al desarrollo no se superan, vienen las reformas de segunda generación (2000). • Posteriormente viene la Reforma del Estado.

¿Cuál debe ser el papel del Estado?:

• Promover la inversión extranjera • Promover las reformas estructurales. • Preservar los derechos de propiedad

planes: • Respeto a los derechos de propiedad. • Promover y aplicar las políticas del Consenso de Washington.

Maniobra: • Mantener un bajo nivel en el indicador "riesgo país" (El indicador riesgo país es un índice en el que se califica la confiabilidad de un país para canalizar inversiones. Si un país tiene un indicador de más de 150 hay más riesgo. Por tanto el óptimo es hasta 150).


372

Importante agente social: • Clase empresarial.

Meta: • Sociedades eficientes en términos de intercambio.

Herramientas • Mercado. Este es el que va asignar correctamente los recursos.

Percepción Institucional de cambio estructural:

• Decálogo de Washington (1.Disciplina fiscal; 2.Privatización; 3. Desregulación; 4. Protección de los derechos de propiedad; 5. Prioridad del gasto público en educación y salud; 6. Reforma impositiva; 7. Liberalización de las políticas comerciales; 8. Tipos de cambio competitivos; 9. Apertura a la inversión extranjera directa; y, 10. Tasas de interés positivas pero moderadas).

Considerando lo anterior, aspectos formales que dan cuerpo a la concepción de

neoliberalismo, desatacamos que no obstante que el gobierno mexicano ha

condensado en el de Washington, este se basa en un conjunto de

recomendaciones de política económica para países emergentes. En énfasis de

éste estuvo básicamente en recomendaciones que responden a los principios de

gestión privada de los medios de producción, libertad de mercados, disciplina

fiscal e inserción de las economías emergentes en el comercio mundial. Las

consecuencias de décadas de políticas intervencionistas, proteccionistas e

inflacionarias justificaron y justifican políticas basadas en principios totalmente

opuestos.

Este hecho (privatización de PEMEX y otorgamiento de yacimientos) podría

parecer como un objetivo no cumplido para quienes toman las decisiones en

México, sobre todo en un contexto en el que nuestra economía es más abierta al

mundo donde proliferan los tratados comerciales y el adelgazamiento del Estado

en esta marcha, sin embargo ello tampoco representa un fracaso si se consideran

las distintas formas en que el gobierno ha podido distribuir la renta petrolera, y no

nos referimos precisamente entre la población más necesitada, sino a la

distribución entre diferentes grupos de poder: contratistas, proveedores, sindicato,

partidos políticos (en este caso el PAN), instituciones financieras y empresarios,

entre otros.

La renta (económica) proveniente de la explotación del petróleo se define como la

diferencia entre el riesgo petrolero y los pagos competitivos a los factores de


373

producción (incluyendo inversión), siempre y cuando dicha diferencia exceda el

retorno del uso de los factores en la siguiente mejor alternativa (esto es, sin

sacrificar recursos). En un contexto dinámico, la renta petrolera es el valor

presente esperado del producto después de que todos los costos mínimos

necesarios para hacer sostenible la exploración, el desarrollo de nuevos campos y

la producción en campos existentes han sido deducidos y, al mismo tiempo, los

costos de oportunidad en actividades alternativas fueron considerados en

condiciones de mercado. Es importante distinguir entre renta económica y retorno

de la inversión; a esta última se le llama cuasi-renta petrolera (Venegas Martínez

Francisco; 2001).

A partir de esta definición y de lo que han venido realizando y propuesto los

últimos gobiernos, podemos afirmar que el diseño de la política petrolera nacional

(si es que existe) ha prescindido del factor sostenible y sustentable,

especializándose en extraer beneficios económicos de corto plazo.

Como se ha comentado los problemas de PEMEX además de ser producto de sus

propias deficiencias operativas, financieras y de organización, son también el

resultado de la carga fiscal a la que es sometida por parte del gobierno federal,

ante la incipiente captación de ingresos fiscales a través de otras fuentes.

Sobre esta práctica confiscatoria, algunos especialistas señalan que las

aportaciones de PEMEX no sólo han servido para compensar la pobre

recaudación tributaria sino que además han servido para contrarrestar la reticencia

a pagar impuestos y los regímenes de excepción que benefician a las grandes

empresas privadas que operan en el país, es decir, son las empresas privadas de

mayor tamaño las que se benefician de la renta petrolera, pues sus contribuciones

fiscales están por debajo de lo que en otros países pagarían.


374

Si el gobierno complace la evasión y elusión fiscal de los potenciales tributarios, y

compensa esta insuficiencia recaudatoria con los ingresos que genera PEMEX,

entonces está transfiriendo los recursos que en teoría le pertenecen a la nación.

Otras formas a través de las cuales ha sido posible transferir la renta económica

proveniente de la explotación petrolera en los últimos veinticinco años y que va

acorde y permanecen con el modo desarrollo seguido en México:

• Contratistas. Siguiendo criterios empresariales, PEMEX ha abandonado

diferentes actividades que antes realizaba por sí solo y ahora subcontrata

empresas para que realice esas mismas actividades y proyectos.

• Proveedores. Es cierto que PEMEX siempre ha requerido de diferentes

insumos, por tanto de proveedores, sin embargo la ruptura del

eslabonamiento productivo y de investigación en torno a la empresa ha

acentuado la transferencia de la renta petrolera hacia algunos

productores.

• Sindicato. No obstante que el sindicato es pieza clave en la creación y

desarrollo de PEMEX, la transferencia de la renta petrolera a través de

cuotas a los líderes sindicales es una práctica que han sabido mantener

los líderes sindicales y el partido en el poder, aunque ello parezca opuesto

a la ideología de los gobiernos de corte liberal.

• Partidos políticos (en este caso el PAN). Los recursos económicos que

genera la explotación petrolera han sido un elemento sustancial en los

procesos electorales a favor de quien desde el gobierno los administra (el

PRI hasta antes del 2000 y ahora el PAN). Los propósitos de transparentar

la actividad pública no han sido un obstáculo para utilizar los recursos

económicos que genera PEMEX con fines electorales.


375

• Gobiernos estatales. La repartición de los excedentes petroleros ha sido

un tema considerablemente discutido entre los gobernadores de los

estados y el gobierno federal.

Instituciones financieras. La insuficiencia financiera de PEMEX ha hecho posible

que ésta contrate deuda con instituciones financieras privadas, así, a través del

pago de intereses por financiamiento se transfiere parte de la renta económica

generada.

Otro aspecto a considerar dentro de las políticas de gobierno seguidas en los

últimos sexenios es que el gravamen a la renta petrolera tiende a provocar

ineficiencias y distorsiones para la estructura financiera y operativa del ente que

opera el negocio, en este caso PEMEX y sus subsidiarias. Si bien es importante

que el gobierno grave la renta que genera la explotación petrolera, puesto que es

un recurso que pertenece a la nación y porque sus beneficios deben ser

distribuidos entre los miembros de la sociedad, también es importante que este

régimen fiscal procure promover la eficiencia en la operación y la salud financiera

del operador.

Por tanto, el objetivo del Estado como propietario de los hidrocarburos y del

operador debe ser:

Maximizar el valor presente de los flujos futuros netos provenientes de la venta de

hidrocarburos para destinarlos al desarrollo económico y social de la nación y, con

ello, procurar mejores niveles de bienestar tanto en el presente como para las

próximas generaciones de mexicanos (Venegas Martínez Francisco; 2001).

Sin embargo, en la realidad sucede todo lo contrario, la renta petrolera no es

aprovechada para el desarrollo económico y social de la nación, ni mucho menos

para mejorar los niveles de bienestar de los mexicanos. La renta petrolera captada


376

por el gobierno federal es utilizada para mantener un costoso aparato burocrático

y cubrir los impuestos que las grandes corporaciones privadas evaden y eluden.

Dicho en otras palabras, el Estado no transforma la renta petrolera en otras

fuentes de riqueza, como pueden ser la educación y la infraestructura social y

productiva.

Ante este escenario, coincidimos con algunos grupos sociales que han

demandado que la renta petrolera sea utilizada en la capitalización de PEMEX,

particularmente en refinación, así como para restablecer la cadena de valor

agregado de la industria petrolera. Asimismo, coincidimos con las posiciones que

están en contra de que los excedentes petroleros sean canalizados a obras

caprichosas y suntuarias, con propósitos electorales.

4.8 EL MARCO QUE REQUIERE LA REFORMA PETROLERA

La reforma petrolera requiere, en primer lugar, un adecuado ambiente

democrático, legal, transparente, fiscal y de organización, y segundo, un entorno

en el que se haga respetar la soberanía de la nación sobre sus recursos naturales.

Democrático porque el debate sobre la reforma debe incluir las apreciaciones y

aportaciones de los diversos actores y factores que forman parte de la sociedad

mexicana. La reforma petrolera no debe de ninguna manera ser responsabilidad

exclusiva del Estado, sino que debe ser incluyente y para ello se requiere de un

ambiente democrático. Hasta ahora, las propuestas y contrapuestas que han sido

tomadas en cuenta han venido de esferas oficiales: ejecutivo congreso.

En la industria petrolera predominan los intereses corto placistas y las visiones

acotadas, ello en gran parte es producto del perfil autoritario que caracteriza a la

industria, o al menos a quienes tienen la responsabilidad de dirigir su rumbo.


377

No existe, por ejemplo en PEMEX, un sistema democrático de elección de sus

altos ejecutivos, éstos son designados, para efectos prácticos, por una sola

persona, el Jefe del Ejecutivo. Tal vez le vendría bien a PEMEX que la

designación de sus funcionarios fuera más democrática y transparente, no

exclusiva del Presidente y del Congreso.

Otro aspecto relevante del autoritarismo que predomina en la industria petrolera,

es que su planeación se orienta desde una óptica mono-sectorial, es decir, sólo se

toma en cuenta lo que sucede en el sector petrolero y en su caso más general lo

que ocurre en el sector energético, se desestima la importancia de considerar

otros sectores.

Sin reglas claras no puede haber una reforma clara. El marco legal establece que

el sector petrolero es un sector estratégico dirigido por el Estado, pero esta

encomienda es más que entregar al gobierno federal los ingresos derivados de la

explotación petrolera.

La reforma petrolera requiere un mínimo de transparencia en las relaciones:

PEMEX-gobierno; PEMEX-sindicato; PEMEX-proveedores y PEMEX-clientes, etc.

Se argumenta que la falta de transparencia en las actividades que desempeña la

paraestatal, así como la falta de claridad en las relaciones con los diferentes

actores, repercute negativamente en la elaboración de diagnósticos sobre la

eficiencia y necesidades de la empresa.

La reforma petrolera requiere forzosamente de avances en la reforma fiscal, de

nada serviría una reforma petrolera en un entorno de insuficiencia financiera del

gobierno. Para efectos de una efectiva reforma petrolera, es urgente que el

gobierno deje de ser dependiente de estos ingresos y diversifique sus fuentes de

financiamiento. Es urgente que PEMEX deje de cubrir el hueco que dejan las


378

empresas privadas al no cumplir con sus contribuciones fiscales, en comparsa con

el gobierno federal.

Actualmente, existen diversas dudas sobre la función, responsabilidad y

comportamiento de los actores que conforman la organización del sector: el

Congreso, la SHCP, la Sener y PEMEX. En muchos casos la ineficacia de estos

actores tiene que ver con la falta de autoridad, gobernabilidad y división de

responsabilidades. El ejemplo más evidente es la debilidad de la Sener, la cual

carece de todas las facultades necesarias para hacer efectiva su responsabilidad:

definir la política energética.

Finalmente, la reforma petrolera requiere un Estado fuerte, es decir, un Estado

que defienda la soberanía nacional, sin caer en percepciones relacionadas con

teorías de la conspiración, el Estado mexicano debe procurar seguir criterios e

intereses nacionales y no adoptar razones externas como: Estados Unidos, FMI,

BM, etc.

4.9 OTROS INDICADORES QUE SE CONSIDERAN PARA EL DESARROLLO

DE LA INDUSTRIA PETROLERA

Ya hemos comentado anteriormente a cerca de algunos de los principales

indicadores operativos y financieros que afectan el desempeño de PEMEX en

particular y el desarrollo de la industria petrolera en general. Mencionamos, por

ejemplo, que la explotación indiscriminada de yacimientos con el propósito de

incrementar las exportaciones de crudo, preponderantemente hacia Estados

Unidos, es una decisión que si bien proporciona ingresos económicos en el corto

plazo también resta viabilidad a la industria en el largo plazo.

Hicimos referencia al incremento de la dependencia de las importaciones de

productos derivados y los efectos negativos que produce en la balanza comercial


379

de PEMEX y de la balanza comercial del país en su conjunto. Asimismo,

comentamos a cerca de la excesiva carga impositiva a la que es sometido PEMEX

y que repercute en su sistemática descapitalización e incremento constante de su

deuda, a través de Pidiregas.

Considerando lo anterior, en este apartado queremos destacar la existencia de

otros indicadores que al igual que la relación reservas producción; exportación

crudo versus importación de petrolíferos; ingresos impuestos; financiamiento

deuda) influyen en el desempeño y desarrollo de PEMEX.

En los últimos años, PEMEX a pesar de generar ingresos extraordinarios ha

registrado pérdidas considerables y constantes. En este punto hay dos factores a

considerar, primero, el incremento de la renta petrolera se debe no un aumento

sustancial en la eficiencia de la empresa o bien al desarrollo de nuevas áreas de

negocios, sino al aprovechamiento del incremento de los precios internacionales

del petróleo y de la producción fácil de crudo, y segundo, PEMEX sigue siendo la

principal fuente de ingresos del gobierno federal.

PEMEX tiene paradójicamente la cualidad de ser una de las empresas petroleras

que mayores ingresos anuales generan, sin embargo, es al mismo tiempo una

empresa que registra pérdidas. En México existe una grave confusión en este

sentido, es decir, se piensa que la contribución de PEMEX al desarrollo nacional

significa que ésta entregue la totalidad de sus ingresos al gobierno federal. Para

muchos la aportación de PEMEX al desarrollo nacional termina cuando entrega

sus ingresos.

Como resultado de esta reducida visión se tiene una sistemática destrucción del

patrimonio del organismo (el patrimonio como porcentaje del activo pasó de 50%

en 1996 a 3.3% en 2006).


380

Asimismo, la relación entre el patrimonio de la empresa y sus pasivos indican que

en 1996 el patrimonio representaba el 99.69% de la deuda total y en 2006 sólo

representa al 3.43%. Esto es, "los acreedores se están convirtiendo rápidamente

en los dueños de PEMEX" (Morales Martínez Roberto; 2005).

Además, de 1996 a 2006 los gastos de administración han aumentado a una tasa

promedio anual de 17%, indicativo de un aumento constante en el gasto corriente,

que a su vez absorbe recursos que pudieran ser utilizados en inversión productiva.

Si comparamos la relación entre activos fijos y la deuda a largo plazo, tenemos

que en 1990 PEMEX disponía de 5.29 pesos de propiedades fijas por cada peso

de deuda a largo plazo; en 1996 la relación fue de 2.5; en 2000 fue de 1.22 y en

2006 la relación se redujo a 71 centavos.

Por lo dicho en los apartados precedentes y por lo constatado en el presente,

PEMEX se encuentra en una situación que muchos autores han llamado de

"quiebra técnica". PEMEX genera ingresos pero registra pérdidas.

Bajo estas condiciones, y de acuerdo a la óptica exclusivamente energética,

PEMEX está imposibilitado a proveer los combustibles a costos competitivos que

requiere el país. Pemex ha dejado, entonces, de constituirse en instrumento de

desarrollo económico del país.

Otro indicador a considerar, es la relación entre factores laboral y productivo. Sin

tener más elementos que las propias estadísticas que pública Pemex,

confirmamos, por ejemplo, que la paraestatal enfrenta serios problemas de

productividad y eficiencia debido a la discrecionalidad en la que se reparten y

crean plazas. De 1996 a 2007, el número de plazas de Pemex creció 11%, sin

embargo lo más relevante es que el número de plazas del Corporativo (sin incluir

servicios médicos y telecomunicaciones) aumentó casi 60%, frente a una

disminución de plazas de trabajo en Pemex Petroquímica (-18%).


381

Pemex: Número de plazas de trabajo

1996 2001 2006 2007

Total 133,302 138,703 146,772 147,920 Pemex Exploración y Producción 40,124 44,965 50,182 51,008 Pemex Refinación 46,156 48,172 48,108 48,075 Pemex Gas y Petroquímica Básica 11,731 12,143 12,640 12,595 Pemex Petroquímica 17,424 14,946 14,505 14,263 Corporativo de Pemex 17,867 18,477 21,337 21,979 Servicios médicos 10,734 10,770 11,496 12,036 Telecomunicaciones 1,985 1,799 1,730 1,753 Otros 5,148 5,908 8,111 8,190

Fuente: Elaboración con datos del Informe estadístico de labores de Pemex,

diferentes años.

Contrario a lo que pudiéramos suponer, dada la estrategia mediática empleada por

el gobierno del cambio a favor de la transparencia, el número de plazas aumentó

considerablemente en el Corporativo, 15.6% en 2001 y 14.4% en 2006. El

aumento desmesurado de la burocracia petrolera contrasta con el menor

crecimiento o la disminución de personal en áreas productivas como Pemex

Refinación y Pemex Petroquímica, respectivamente.

4.10 A MANERA DE RECOMENDACIÓN

Podemos decir que no obstante los problemas de eficiencia y productividad

administrativa y operativa, Pemex es una empresa considerablemente rentable,

sin embargo, el fisco y las relaciones obscuras en el seno y alrededor de la

empresa limitan su crecimiento.

Pemex requiere como condiciones para iniciar la reforma del sector: reforma fiscal,

democracia, transparencia y un adecuado sistema que sancione las

irregularidades; además necesita integrar todas las voces que conforman la

sociedad y mejorar sus modos de extracción del energético, para con ello crear un

mayor incremento en sus finanzas sanas.


382


383

CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE TRABAJO

En el largo plazo todo aquel país que no invierta en nuevas fuentes de energía

está condenado a depender de las potencias que si lo hayan hecho con nuevas

tecnologías: más baratas, eficientes y menos contaminantes. Por lo que cualquier

reforma energética, si bien debe partir de modernizar las actuales fuentes de

energía, debe establecer claramente una visión integral, responsable y con visión

de futuro que permita planear, invertir para el mediano plazo y desarrollar

tecnologías propias; orientadas o los objetivos estratégicos que resulten

necesarios para el desarrollo requerido del país.

En esa lógica, Petróleos Mexicanos debe dejar de ser utilizada como una empresa

pública que solo produce insumos energéticos y provee ingresos fiscales (de cada

3 pesos que gastan el gobierno federal y los gobiernos estatales y municipales,

alrededor de uno proviene de los ingresos derivados del petróleo). La o las

reformas deben ser integrales y sinérgicas, utilizando parte de las ganancias para

desarrollar nuestras alternativas energéticas. Por lo que en el fortalecimiento y

desarrollo de la industria petrolera hay que sumar a todos los sectores: el

industrial, el institucional, el ambiental, el fiscal, el económico, el político, el cultural

y el social.

Como se señaló en el análisis, asistimos principalmente a cinco fenómenos que no

dejan despegar a PEMEX como motor del futuro de la energía del país: La

sobrecarga fiscal (entrega casi la totalidad de sus ingresos a la SHCP); el sobre

endeudamiento (los pasivos de PEMEX han aumentado aceleradamente, por

ejemplo en el periodo que va de 1996 a 2006 creció a una tasa del 23% anual); la

corrupción; la insuficiente inversión y el desequilibrio entre las inversiones

destinadas a las actividades extractivas y aquellas destinadas a actividades

industriales; y. la ausencia de una política que impulse la investigación y el

desarrollo tecnológico.


384

Tal condición nos lleva a afirmar que en la formulación de la política industrial tiene

un papel determinante la banca de desarrollo con el financiamiento de proyectos

estratégicos de largo plazo, el apoyo de la fabricación de bienes de capital, el

impulso a las ingenierías y el estímulo a las pequeñas y medianas empresas. Del

mismo modo, habrá que subrayar el papel que se le asigne al desarrollo de la

ciencia y la tecnología, ya que como hemos señalado, la innovación es el factor

clave del sector energético en el mundo.

Por lo que se conoce de la reforma constitucional, observamos que la participación

del capital privado nacional y extranjero en el sector energético mexicano será a

través de contratos de servicios, de utilidad y producción compartida, licencias,

entre otras modalidades “por definir”. De esta manera, asistiríamos a la presencia

de los grandes “tiburones” de la industria petrolera mundial en México, como lo

son: ExxonMobil, BP plc (British Petroleum), Chevron, Royal Dutch Shell; además

de los nacionales, Carso-Swecomex, Mexichem, S.A. de C.V. y demás empresas

privadas en las que participan como socios y/o empleados ex funcionarios

públicos.

A través de los Contratos de Servicios Múltiples, la industria privada puede lograr

invertir en sectores estratégicos para la generación de energía al interior del país,

y que en un determinado momento esta energía pueda exportarse a otros país, en

donde Estados Unidos juega un papel muy importante, por tratarse de un mercado

potencial que tiene en la actualidad rezagos en la producción de electricidad.

Por los efectos que una apertura de esa magnitud representa, resulta

indispensable que la aprobación de todo el nuevo marco normativo este sujeto a la

más amplia discusión y acuerdo nacional, y no correr riesgos potenciales como el

que empresas como las señaladas con anterioridad se constituyan en los rectores

de la actividad económica petrolera en particular, y de las fuentes de energía en lo

general. Se han otorgado ya Contratos de Servicios Múltiples en donde se

construirá infraestructura para estudiar cuencas que antes eran inexploradas y en


385

las cuales existe un potencial que le permitiría a México satisfacer sus

necesidades de energía por los próximos 50 años, pero que en manos de las

empresas privadas podríamos tener un peligro al no existir una institución que se

encargue de vigilar adecuadamente el aprovechamiento sustentable de estos

nuevos depósitos.

En este sentido, dentro de los retos que en lo inmediato debe enfrentar PEMEX, lo

constituye el reducir la dependencia de los productos petroleros procesados que

provienen del exterior. Actualmente se importan gasolinas que podrían producirse

en el país, pero que irresponsablemente no se ha invertido en la tecnología

necesaria para realizar los procesos para convertir al petróleo crudo en una

infinidad de productos. Resulta contradictorio ser el 6o país con mayor importancia

en el mundo por sus producciones petroleras y al mismo tiempo ser uno de los

principales importadores de gasolinas de las refinerías de los Estados Unidos.

Del mismo modo, por falta de inversión tecnológica, una de las fuentes de energía

abundante en el país, el gas natural, se subutiliza, ya que en su mayoría se

dispersa a la atmósfera por la falta de infraestructura que pueda aprovecharlo. Se

cuenta con una de las reservas más importantes de América en La Cuenca de

Burgos, para explotarlo se requiere una fuerte inversión, no obstante en el largo

plazo los beneficios son enormes. Hay que observar, que la oportunidad de su

explotación es ahora, antes de que la oferta del exterior por sus costos, haga

inviable el consumo de nuestra producción, es urgente desarrollar tecnologías

propias que permitan obtener la mejor relación costo-beneficio.

En la propuesta de reforma, el cambio más importante es la participación de las

personas físicas (que sean ciudadanos Mexicanos) en la empresa, a través de

bonos que ayudarían a su financiamiento. La reforma deja a Pemex con su

estructura sin gran cambio, pero abre la posibilidad para la participación de

empresas extranjeras y nacionales, en la exploración y producción de petróleo.

También se propone inversión privada en la producción de algunos derivados del


386

petróleo, por ejemplo, la participación de empresas en la operación de nuevas

plantas de refinación requeridas para producir la gasolina que cada vez

importamos en mayor proporción.

Resulta por tanto relevante, que el poder legislativo viendo por el interés nacional

garantice que uno de los propósitos centrales de la reforma sea consolidar la

seguridad energética, entendida como la capacidad para mantener un superávit

energético que brinde certidumbre al desarrollo del país.

Revertir la actual condición de ver a PEMEX como la fuente de recursos que

permite financiar la incapacidad de recaudar los impuestos necesarios para las

finanzas públicas del país, requiere también de una reforma hacendaria que libere

gradualmente recursos financieros para la inversión para el desarrollo del gas, la

refinación, la petroquímica, la infraestructura de transporte y la distribución.

Una alternativa es que se modifique el régimen fiscal de PEMEX, y con ello

asegurar que tenga autonomía presupuestal y de gestión, pudiendo atender

entonces las prioridades productivas, de investigación y desarrollo. Para lo cual,

también se requiere reevaluar las capacidades de la empresa de manera integral,

de tal manera que se diseñen las estrategias que permitan convertirla en una

empresa que pueda competir a nivel mundial.

Como pudimos observar, el mundo todavía depende de manera fundamental de

combustibles fósiles para mover a las grandes industrias, incluidas las ligadas a la

guerra, por lo que el petróleo es todavía uno de los recursos que mueve a la

economía. Las nuevas fuentes de energía están en desarrollo, sin embargo las

más promisorias aún se encuentra en fase de investigación y aplicación de

pruebas. Por lo que, al menos en el mediano plazo, el petróleo seguirá siendo la

fuente principal de energía.


387

No obstante lo anterior, el país cuenta con otros recursos energéticos y es

necesario empezar a desarrollar las fuentes alternas de energía. Debemos, entre

otras alternativas, aprovechar el alto nivel de insolación que se presenta en

México utilizando, por ejemplo, calentadores solares de agua en casas y edificios,

lo que generaría ahorros importantes para los usuarios al reducir el consumo de

gas. También contamos con regiones de alto potencial de energía eólica, como las

costas de Oaxaca en el Istmo de Tehuantepec; de igual manera cuencas

hidrológicas susceptibles de explotación sustentable para generar localmente

energía eléctrica a costos competitivos.

En este orden de ideas, la o las reformas deben ir acompañadas de una política

ambiental que proteja y preserve la naturaleza, garantizando la sustentabilidad de

las próximas generaciones. Por lo que impulsar el desarrollo de nuevas

ingenierías es impostergable, articulando con ello una nueva política industrial que

vigorice a este sector fundamental para el desarrollo de México.

Finalmente, la gran preocupación de los mexicanos es que los beneficios de la

explotación, comercialización y distribución de nuestros recursos nacionales no

vayan a parar a los bolsillos de unos cuantos, perdiendo una vez más las

oportunidades que se nos presentan, gracias a nuestra riqueza del subsuelo. Si la

reforma o reformas que se pretenden aprobar permiten renacionalizar la renta

petrolera del país, estaremos fortaleciendo como nunca las bases para el

despegue competitivo de México.

PROPUESTA DE POLÍTICAS PÚBLICAS

• Modificar el régimen fiscal de PEMEX en un plazo de 3 años tomando como

referencia el 2014, considerando las experiencias de empresas similares en

el mundo.

Líneas de acción


388

1. Diseñar el nuevo régimen fiscal de la empresa, cuidando que los

ingresos necesarios para las finanzas públicas vayan dependiendo

cada vez menos de los ingresos petroleros, garantizando un margen

que le permita a PEMEX financiar sus necesidades financieras de

desarrollo y crecimiento.

2. Coadyuvar desde los centros académicos especializados en los

diagnósticos y propuestas para el nuevo régimen fiscal de PEMEX.

• Incorporar en Decreto del Presupuesto de Egresos anual las necesidades

prioritarias para la investigación y desarrollo de la industria petrolera

nacional, tomando como referencia el año 2015

Líneas de acción

1. Diagnosticar las necesidades prioritarias del sector en un horizonte

de 20 años, destinando recursos a partir del año 2015.

2. Programar a detalle las acciones que se llevarán a cabo anualmente.

3. Instrumentar los mecanismos de evaluación y seguimiento del

ejercicio de los recursos, en un marco de total transparencia y

acceso a la información.

• Diseñar los mecanismos que permitan al público en general invertir en el

nuevo PEMEX.

Líneas de acción

1. Diseñar el tipo de acciones que se comerciarán en la Bolsa

Mexicana de Valores que permitan abiertamente la participación del

público en general en su adquisición y comercialización.

2. Establecer los medios de información pública que permitan de

manera accesible al pueblo de México conocer el comportamiento de

las acciones de PEMEX de manera oportuna y expedita.


389

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