LA EXTRACCIÓN DE RECURSOS NATURALES Y LA PROTESTA …

LA EXTRACCIÓN DE RECURSOS NATURALES Y LA PROTESTA SOCIAL EN EL PERÚ

MOISÉS ARCE

LA EXTRACCIÓN DE RECURSOS NATURALES Y LA PROTESTA SOCIAL EN EL PERÚ

La extracción de recursos naturales y la protesta social en el PerúMoisés Arce

© Moisés Arce, 2015

Título original en inglés: Resource Extraction and Protest in Peru © University of Pittsburgh Press, 2014Traducción al español de Javier Flores Espinoza

De esta edición:© Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2015Av. Universitaria 1801, Lima 32, PerúTeléfono: (51 1) 626-2650Fax: (51 1) [email protected]

Diseño, diagramación, corrección de estilo y cuidado de la edición: Fondo Editorial PUCP

Primera edición: setiembre de 2015Tiraje: 500 ejemplares

Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.ISBN: 978-612-317-125-4Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2015-11828Registro del Proyecto Editorial: 31501361500878

Impreso en Tarea Asociación Gráfica Educativa Pasaje María Auxiliadora 156, Lima 5, Perú

A mi esposa Jen y a nuestras hijas Isabel, Marcela y Emilia

AGRADECIMIENTOS

El proyecto de este libro tuvo su origen a mediados de la primera década de este siglo, mientras era profesor asistente en la Louisiana State University. Escribí entonces un texto para examinar la protesta contra la privatización de la electricidad en la ciudad de Arequipa, en el sur peruano, que es mi ciudad natal. En ese entonces la movilización parecía ser un hecho aislado y no había una gran bibliografía que analizara los movimientos de protesta contra la profundización de las políticas de liberalización económica. Fui estudiando estas protestas con mayor detenimiento a medida que se propagaban por todo el Perú, así como varios otros países latinoamericanos. Esta fue una oportunidad emocionante y aprendí bastante. El presente libro resume esta travesía intelectual.

A medida que reflexiono acerca de los temas tratados en este libro, no puedo evitar pensar en los cientos o miles de personas que se han visto afectadas por estas movilizaciones. Quisiera que el sistema político peruano les ofreciera una mejor forma de canalizar sus demandas o de resolver sus disputas. Mas a pesar de estas limitaciones, sé que sus actos marcaron la diferencia y que la vida del país está mejor gracias a su resiliencia en las calles.

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La extracción de recursos naturales y la protesta social en el Perú

Estoy profundamente agradecido por la guía que recibí de Karen Remmer y Kenneth Roberts, mis asesores en la Universidad de Nuevo México. He señalado repetidas veces a amigos y colegas que fui muy afortunado por aprender de ellos, y las palabras no bastan para manifestar cuánto les debo por lo que me han enseñado a lo largo de estos años. También agradezco su continuo apoyo a mis colegas en la Universidad de Missouri. Margit Tavits y Robin Best, en particular, me ayudaron a esclarecer y formular mejores argumentos acerca de la relación entre la protesta política y los partidos.

Varios alumnos también ayudaron a completar este libro. Paul Bellinger inyectó bastante energía durante las etapas iniciales del proyecto. Fue genial trabajar con él y nuestro viaje al Perú fue muy divertido. Marc Polizzi prestó una valiosa asistencia en la investigación. Lo conocí originalmente cuando era un alumno de segundo año y actualmente, varios años más tarde, se prepara para sus exámenes de grado. Marc estuvo muy cerca de este libro y le estoy muy agradecido por todo el trabajo que invirtió en mejorar el manuscrito. Caitlin McCormack y Jane Silcock hicieron un excelente trabajo de investigación sobre los materiales de los estudios de caso que presentamos. Agradezco también a Daniel Encinas, Carolina Garay, Yamilé Guibert y Félix Puémape, a todos los cuales mantuve ocupados recogiendo los datos mostrados aquí. Aprecio enormemente su esfuerzo.

Por las entendidas recomendaciones que me hicieron a lo largo de los años quisiera manifestar mi sincero agradecimiento a Paul Almeida, Melissa Buice, Carew Boulding, Maxwell Cameron, Julio Carrión, Catherine Conaghan, Francisco Durand, Gustavo Flores-Macías, Candelaria Garay, Mariel García, Samuel Handlin, Wendy Hunter, Javier Iguiñiz, María Inclán, Wonik Kim, Steven Levitsky, Jorge Mangonnet, Cynthia McClintock, Carlos Meléndez, Alfred Montero, María Victoria Murillo, Gabriel Ondetti, Indira Palacios, Aldo Panfichi, Maritza Paredes, Aníbal Pérez-Liñán, Pablo Quintanilla, Roberta Rice, Guillermo Rochabrún, Catalina Romero, Eduardo Silva, William Smith,

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Alberto Vergara, Takeshi Wada y Kurt Weyland. También me beneficié con los numerosos evaluadores anónimos de diversas revistas, y agradezco las sugerencias que hicieron aquí y en otros lugares. Naturalmente que la responsabilidad por cualquier defecto que aún tenga este libro sigue debiéndose única y exclusivamente a mí.

Quisiera agradecer a las siguientes organizaciones por haber proporcionado el financiamiento que hizo que mi investigación fuera posible: el Louisiana State University Council on Research Summer Stipend Program, el Louisiana State University College of Arts and Sciences, la University of Missouri Research Board y el University of Missouri Research Council. En Lima, la Facultad de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) y el Instituto de Estudios Peruanos (IEP) me prestaron un valioso apoyo. Agradezco en particular a Alejandro Diez Hurtado, jefe del Departamento de Ciencias Sociales de la PUCP, y a Catalina Romero. También agradezco a Eduardo Dargent y Martín Tanaka por la ayuda que prestaron para hacer que la recolección de datos de este proyecto despegara.

Quisiera extender mi más sincero agradecimiento a Patricia Arévalo Majluf y a los editores del Fondo Editorial de la PUCP. Ellos fueron extremadamente serviciales y han mejorado muchísimo la presentación de este libro. Ha sido un placer trabajar con ellos.

A mis difuntos padres, Jaime Arce y Haydeé Esquivel, aprecio mucho el tiempo que pasamos juntos, y agradezco mucho su generosidad conmigo. Nuestras discusiones sobre política peruana todavía me hacen reír. A mi familia en Arequipa, Cajamarca y Lima, agradezco a todos por hacer que mis visitas sean divertidas y ocupadas. Mi mayor gratitud es para mi esposa y mis hijas, por haberme mantenido feliz a lo largo de este viaje.

Índice

Agradecimientos 9

Siglas utilizadas 15

Primera Parte EL MARCO

Introducción 21

Capítulo 1. Una nueva visión de las consecuencias de la liberalización económica 41

Capítulo 2. Las olas de la política conflictiva en el Perú 71

Capítulo 3. Movilización por la extracción 95

Segunda Parte CASOS COMPARATIVOS

Capítulo 4. La guerra del limón 125

Capítulo 5. Explotando cerros 145

Capítulo 6. Sangre en la selva 169

Tercera Parte

CONCLUSIONES

Capítulo 7. Las consecuencias de las movilizaciones 191

Apéndice: La base de datos de las protestas sociales del Perú 211

Bibliografía 217

Cuadros

1. Tipología de resultados de protestas

2. Indicadores promedio por década en el Perú

3. Cambios en los criterios usados en la distribución del canon minero

4. Resultados promedio de las elecciones regionales 2002, 2006 y 2010

5. Canon minero y protestas, antes y después de la descentralización

6. Fragmentación política, canon minero y protestas, 2002-2010

7. Efecto estimado de la fragmentación política y el canon minero sobre las protestas

8. Los decretos y leyes conflictivos

Figuras

1. Huelgas y protestas en América Latina, 1980-2005

2. Actividades conflictivas y apertura política en el Perú, 1980-2010

3. Huelgas y protestas en Perú, 1980-2010

4. Concesiones mineras hechas a compañías privadas, 1991-2010 (hectáreas)

5. Canon minero transferido a las regiones, 1996-2010

6. Precio del oro (US$ por onza troy)

7. Volumen de las exportaciones de oro (millares de onzas troy)

SIGLAS UTILIZADAS

AF Alianza para el Futuro

AIDESEP Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana

ANGR Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales

AP Acción Popular

APCI Agencia Peruana de Cooperación Internacional

APRA Alianza Popular Revolucionaria Americana

APRODEH Asociación pro Derechos Humanos en Perú

BRGM Bureau de Recherches Géologiques et Minières

CAAAP Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica

CAN Confederación Nacional Agraria

CAO Compliance Advisor Ombudsman

CCP Confederación Campesina del Perú

CEPES Centro Peruano de Estudios Sociales

CGTP Confederación General de Trabajadores del Perú

CNDDHH Coordinadora Nacional de Derechos Humanos

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COICA Coordinadora de las Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica

CONACAMI Confederación Nacional de Comunidades del Perú Afectadas por la Minería

CONAIE Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador

CONAP Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú

CONFIEP Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas

CPC Corporación Cerro de Pasco

CRF Comando Rodrigo Franco

DAR Derecho Ambiente y Recursos Naturales

EIA Estudio de Impacto Ambiental

FDVST Frente de Defensa del Valle de San Lorenzo y Tambogrande

FDVT Frente de Defensa del Valle del Tambo

FEDEPAZ Fundación Ecuménica para el Desarrollo y la Paz

FMI Fondo Monetario Internacional

FNTMMSP Federación Nacional de Trabajadores Mineros, Metalúrgicos y Siderúrgicos del Perú

FPV Frente para la Victoria

GRUFIDES Grupo de Formación e Intervención para el Desarrollo Sostenible

IBC Instituto del Bien Común

ICMM International Council on Mining and Metals

INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática

IU Izquierda Unida

MCLCP Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza

MEM Ministerio de Energía y Minas

MERCOSUR Mercado Común del Sur

MIDIS Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social

MMC Manhattan Minerals Corporation

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MRTA Movimiento Revolucionario Túpac Amaru

OEA Organización de Estados Americanos

OIT Organización Internacional del Trabajo

ONPE Oficina Nacional de Procesos Electorales

PMSP Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo

PNP Partido Nacionalista del Perú

PPC Partido Popular Cristiano

SER Asociación de Servicios Educativos Rurales

SERVINDI Servicio en Comunicación Intercultural

SNMPE Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía

SPDA Sociedad Peruana de Derecho Ambiental

SUTEP Sindicato Único de Trabajadores de la Educación Peruana

TC Tribunal Constitucional

TLC Tratado de Libre Comercio

UNOPS Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos

UPP Unión por el Perú

Primera Parte EL MARCO

INTRODUCCIÓN

Al comenzar el siglo XXI, el rostro de la democracia latinoamericana se veía notablemente distinto de lo que fue a finales de la década de 1970. Este nuevo rostro reveló el predominio de los pueblos indígenas, la creciente representación política de las mujeres y el surgimiento de varios presidentes izquierdistas en la región. Estos procesos no estaban desvinculados entre sí, y más bien contaron con la ayuda —algunos más que otros— de una fuente inesperada de conflicto popular: la protesta política.

Luego de la tercera ola democrática latinoamericana, que se inició en 1978, gran parte de la bibliografía académica reflejaba la idea de que los conflictos que involucran a la sociedad política se resolverían a través de unas instituciones representativas que consiguieran el acatamiento de las fuerzas políticas relevantes. Sin embargo, desde finales de la década de 1980, varios países latinoamericanos comenzaron a experimentar un incremento generalizado en las protestas dirigidas contra una amplia gama de políticas a las cuales se conocía colectivamente como «neoliberalismo» o «liberalización económica». Estas movilizaciones antimercado lograron hacer retroceder a políticas económicas impopulares tales como la privatización de los servicios públicos, los sistemas de pensiones y los servicios sociales, así como la privatización que buscaba ampliar la extracción de los recursos naturales. Las oleadas de protestas callejeras también obligaron a algunos asediados presidentes, elegidos por el voto popular, a dejar su cargo tempranamente. Con mayor autonomía

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de los partidos y de las instituciones estatales, los movimientos de protesta se unieron a numerosos grupos de la sociedad civil, entre ellos los pueblos indígenas, las organizaciones de mujeres, estudiantes, grupos de derechos humanos, pequeños agricultores sin tierra, trabajadores informales y desempleados, así como los sindicatos tradicionales. Ellos lucieron un amplio repertorio de actividades de lucha, tales como el ataque a edificios estatales y las casas de los políticos, los bloqueos nacionales y provinciales, los cacerolazos, el establecimiento de campamentos en las plazas y los motines urbanos. La mayoría de estas movilizaciones fueron de corta duración y tuvieron objetivos políticos precisos o demandas de políticas específicas. El resurgimiento de la protesta cambió el rostro de la política latinoamericana, detonando así un «segundo proceso histórico de incorporación política en masa» (Roberts, 2008, p. 38) que rompió con el patrón tradicional de la incorporación vertical y dirigida de los sindicatos obreros por parte del Estado, que caracterizó al primer periodo de inclusión (Collier & Collier, 1991)1.

Una forma de organizar los distintos episodios de conflicto en torno a las políticas de liberalización económica es reconocer la presencia de un ciclo general de movilizaciones con oleadas de protestas ascendentes y descendentes. En este ciclo, la primera ola corresponde a las protestas contra las medidas de austeridad de la década de 1980. Estas políticas buscaban fundamentalmente restaurar la disciplina macroeconómica y produjeron los así llamados «motines del FMI», estudiados por Walton y Seddon (1994), entre otros. La segunda ola siguió a la profundización de las políticas de liberalización económica a partir de fines del decenio de 1990, como se vio en las protestas contra la privatización de los servicios públicos (como el agua en Bolivia en 2000 o la electricidad en el Perú en

1 Siguiendo a Goodwin y Jasper (2003, p. 3 ), este libro utiliza el término de «protesta social» o «protesta política» para referirse a «el acto de desafío, resistencia o de hacer demandas a las autoridades o a los que controlan el poder» por algún individuo o grupo. El término de protesta o movimiento de protesta se refiere a los desafíos organizados y sostenidos.

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2002) y las movilizaciones contra la expansión de la economía extractiva (los casos del oro en el Perú en 2004 y en Guatemala en 2010), que se debieron al creciente volumen de inversiones extranjeras y domésticas en el sector de los recursos naturales.

Los estudios anteriores sobre el surgimiento de los conflictos antimercado en Latinoamérica enfatizaron los agravios económicos, asociados con la implementación de las políticas de liberalización económica (Almeida, 2009; Silva, 2009). Estos reclamos o amenazas enfervorizaron a los sectores populares y a las clases medias e hicieron que se movilizaran y representan el origen común que yace detrás de distintos episodios de movilización contra el mercado (Silva, 2009). Los agravios pueden ser una poderosa fuerza movilizadora, como se ha visto recientemente en Argentina, Bolivia, Ecuador y Venezuela, donde los grupos sociales agraviados obligaron a renunciar a los presidentes que respaldaban las políticas neoliberales. Estas movilizaciones, asimismo, contribuyeron a la elección de fuerzas políticas interesadas en reformar el neoliberalismo.

Este libro se aleja de los estudios que existen sobre el resurgimiento de las protestas contra el mercado en Latinoamérica de dos maneras importantes. En primer lugar, se aleja de las concepciones amplias de la liberalización económica que toman en cuenta varias áreas de políticas de reforma, y desagrega las amenazas o agravios asociados con dicha liberalización examinando un conjunto particular de movilizaciones ligadas a un tipo específico de política económica: la extracción de recursos naturales. En muchos países latinoamericanos la extracción de recursos es el «rostro del neoliberalismo» (Slack, 2009, p. 117), y se ha acelerado debido a las políticas de privatización y la relajación de las restricciones impuestas a las inversiones extranjeras directas.

El estudio de las protestas debidas a la extracción de recursos naturales tiene importancia teórica, puesto que las investigaciones existentes sostienen que dichos recursos, como por ejemplo el petróleo y los minerales, son «estructuralmente significativos» (Selby, 2005)

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y comprenden un aspecto clave de la economía política de un país en vías de desarrollo. Estos recursos constituyen una fuente central de ingresos para el desarrollo económico de un país y la construcción del Estado en particular, y son un componente importante de las economías industriales capitalistas en general. Además, las investigaciones han mostrado que la extracción de recursos naturales afecta en especial a los pobres del campo, y genera agravios entre la población local debido a la expropiación de tierras sin una debida compensación, la degradación del medio ambiente y las inadecuadas oportunidades de empleo. En la medida en que la extracción de recursos naturales «estructuralmente significativos» es de fundamental importancia para la economía política de un país, las protestas en torno a estas políticas cuentan con el potencial para configurar la estrategia de desarrollo estatal en el largo plazo.

En segundo lugar, las investigaciones sobre el renacimiento de las protestas antimercado en América Latina también nos han enseñado mucho con respecto a los factores que configuran las movilizaciones entre países. Sin embargo, las generalizaciones extraídas a partir de los datos nacionales agregados, que esconden una significativa heterogeneidad y complejidad dentro de los países resultan problemáticas, en particular cuando abundan las variaciones en los patrones de movilización entre fronteras subnacionales (Boulding, 2010; Murillo & Ronconi, 2004). Esto nos obliga a preguntarnos qué factores políticos dan cuenta de la desigualdad de los conflictos populares subnacionales. ¿Por qué razón unidades subnacionales que aparentemente cuentan con recursos igualmente abundantes, dentro de un mismo régimen democrático, muestran distintos niveles de protesta? ¿Y bajo qué condiciones es más probable que los movimientos de protesta, que inicialmente parecían ser estallidos localizados y segmentados, arrojen ganancias sustantivas para los grupos agraviados?

En este libro exploro estas interrogantes para el caso peruano, el cual plantea un enigma interesante para la literatura teórica referida al surgimiento del conflicto antimercado en América Latina. De un lado,

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los estudios existentes pintan al Perú como un ejemplo principal de «quietismo» político luego de la liberalización económica (Silva, 2009; Rice, 2012). Se han dado muchas razones para la respuesta desmovilizadora que el país diera al neoliberalismo, y ellas varían desde los efectos de la guerra de contrainsurgencia, que hizo que resultara difícil construir capacidades organizativas y de coalición, hasta la ausencia de un espacio político asociativo —en particular durante la década de Fujimori (1990-2000)— y, por último, el descabezamiento de las organizaciones de base clasista durante el paso hacia las políticas de liberalización económica2. De otro lado, estudios más recientes reconocen la creciente ola de protestas sociales del país (Arellano-Yanguas, 2008; Cameron, 2011a), desde las manifestaciones estudiantiles de resistencia contra las transgresiones autoritarias de Fujimori hasta la protesta contra la privatización del suministro de agua en Arequipa en 2002 y la movilización contra la apertura del Amazonas al desarrollo en Bagua en 2009. Sin embargo, la misma bibliografía sostiene que dichas movilizaciones se mantuvieron dispersas y desarticuladas y que tuvieron poca importancia nacional. Ellas no tuvieron como resultado un proceso conocido como de «cambio de escala» (McAdam, Tarrow & Tilly, 2001), en el cual los casos aislados de protestas se convierten en crecientes corrientes de movilización, entre ellos los tipos de protesta a nivel nacional que han surgido en países andinos vecinos y étnicamente similares, como Ecuador y Bolivia.

En contraste con estas perspectivas, el Perú ha tenido más de lo que le toca en movilizaciones a nivel subnacional, y actualmente cuenta con el tercer porcentaje más alto de encuestados en la región latinoamericana que reportan haber participado en protestas (LAPOP, 2008). A lo largo del tiempo el caso peruano revela tanto la tendencia a la desmovilización (sobre todo durante la década de 1990) como a la movilización. Es más, las unidades subnacionales, que son muy parecidas entre sí en lo que

2 Los términos «capacidad organizativa» y «capacidad de coalición» son de Silva (2009, capítulo 2). El capítulo 1 los usa para comprender la fortaleza relativa de los grupos agraviados opuestos a la extracción, con respecto a quienes sí apoyan la minería.

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toca a la abundancia de recursos naturales y otros atributos tales como la ubicación geográfica y la población, han experimentado distintos niveles de protesta. Por estas razones el caso peruano constituye un laboratorio ideal en donde explorar los factores que influyen sobre la variación del conflicto popular a través del espacio y del tiempo. Siguiendo a Silva (2009) sobre los agravios o amenazas asociados con la liberalización económica, podría ser útil evaluar el peso relativo de las explicaciones económicas respecto a las explicaciones políticas. Aún más importante es que si las movilizaciones subnacionales en torno a la extracción de recursos «estructuralmente significativos» (Selby, 2005) vienen configurando la trayectoria estatal, dicho proceso tiene ramificaciones importantes para la comprensión de las consecuencias políticas que el conflicto popular tiene en otras partes de la región latinoamericana.

Como mostraremos en capítulos posteriores, la extracción de recursos naturales en el Perú llevó a una impresionante expansión económica, ayudada por los precios extremadamente altos de las materias primas y su creciente demanda china. El Perú figura entre los cinco principales productores mundiales de minerales como oro, plata, cobre, plomo, estaño y zinc (Gurmendi, 2008). El país asimismo destaca por tener la más alta concentración en la región de las más importantes compañías mineras del mundo (Oxfam América, 2009). La minería fue el principal elemento impulsador del crecimiento económico, y es una de las principales fuentes de rentas del gobierno: los funcionarios gubernamentales la ven cada vez más como «la agenda del desarrollo nacional»3.

Para ser claros, otros países latinoamericanos como Argentina, Bolivia, Venezuela y Ecuador también experimentaron una considerable bonanza exportadora. Varios estudios (Mazzuca, 2013; Weyland, 2009)

3 En palabras de Juan Valdivia, ex ministro peruano de Energía y Minas, «la agenda minera de hoy es la del desarrollo nacional» (citado en Arellano-Yanguas, 2008, p. 9). De igual modo Carlos Herrera, quien posteriormente también fue ministro de Energía y Minas del Perú, dijo: «El éxito del Perú se asienta en la minería» (El Comercio, 21 de noviembre de 2011).

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han documentado que la bonanza ayudó a fortalecer el poder de los gobiernos izquierdistas. En estos cuatro países, los actores estatales no solo han debilitado los pesos y contrapesos institucionales democráticos sino que además hicieron valer en diversa medida su control de la renta proveniente de los recursos naturales, y al convertir al Estado en el principal beneficiario del auge, los actores estatales se dedicaron a varios proyectos políticos redistributivos. En conjunto, los «buenos tiempos» económicos llevaron a lo que Sebastián Mazzuca (2013) llamó «populismo rentista». Hay, sin embargo, varios factores que separan al crecimiento exportador peruano de la experiencia de estos países vecinos. En primer lugar, en vez de llevar a la concentración del poder en el Ejecutivo, el auge exportador se superpuso a un proceso de descentralización (McNulty, 2011). La elección de gobiernos subnacionales (a los que en adelante llamaremos gobiernos regionales) iniciada en 2002 creó fuerzas centrífugas en la distribución del canon minero, lo que le impuso limitaciones al Poder Ejecutivo. En segundo lugar, en el periodo posterior a Fujimori, el sector privado fue (y sigue siendo) el principal impulsor de la expansión de la frontera extractiva. Y en lugar de sucumbir a la «sed de expropiaciones» (Mazzuca, 2013, p. 111), los actores estatales buscaron proteger el «grado de inversión» del país manteniendo una política de puertas abiertas a la inversión extranjera directa, para asegurar así un mayor volumen de capital en el sector de los recursos naturales. En conjunto, la reputación financiera del país sirvió para inmunizarlo de la tentación de expropiar los recursos naturales.

La democracia y la competencia política bajo instituciones débiles

A partir de una base de datos original de acontecimientos de protesta y de un extenso trabajo de campo, mis resultados sugieren que los agravios o las amenazas que tienen como base los recursos naturales no generan mayores niveles de protestas de manera uniforme, tal como lo sugeriría un enfoque centrado en los agravios. Más bien, el contexto político

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más amplio en el que surgen las protestas nos brinda una mejor explicación de la incidencia del conflicto popular. La prominencia de las condiciones políticas como un elemento central con el cual explicar las movilizaciones contra el mercado sigue las contribuciones efectuadas por la literatura de los movimientos sociales, en particular la teoría de los procesos políticos (Tarrow, 1998; Tilly & Tarrow, 2006). Esta teoría presenta tres marcos —oportunidad política, movilización de recursos y el proceso de encuadre— con los cuales examina la dinámica de los movimientos de protesta, así como su impacto sobre el entorno. Estos tres marcos son ahora considerados un solo enfoque antes que tres líneas analíticas distintas. Las condiciones políticas de que se ocupa este libro incluyen el papel moderador de la democracia, la calidad de la representación institucional —tal como la encarnan los partidos políticos— y, por último, el nivel de competencia de dichos partidos. En conjunto, estas condiciones políticas captan las dimensiones formales de las oportunidades políticas (el primer marco de la teoría del proceso político), útiles para explicar la variación nacional y subnacional de los movimientos de protesta a través de la geografía y del tiempo. En cambio la movilización de recursos y los procesos de encuadre (los otros dos marcos de la teoría del proceso político) tienen un papel central en la explicación de los efectos más amplios que los movimientos de protesta tienen sobre su entorno. Así, este libro lleva la teoría del proceso político hacia una mayor interactividad, mostrando que en presencia de condiciones políticas favorables, como un contexto democrático —oportunidades políticas—, los actores sociales pueden construir un marco maestro que liga la extracción de recursos y la injusticia —procesos de encuadre—, lo que a su vez permite formar coaliciones amplias con grupos diversos de actores —movilización de recursos—.

Los estudiosos de los movimientos sociales hace tiempo sostienen que en ausencia de un entorno político que afecte los incentivos para emprender acciones colectivas (Tarrow, 1998), las personas con agravios intensos solamente constituirán un desafío insignificante para los regímenes existentes. En este libro enfatizo las oportunidades políticas

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a nivel del sistema que la democratización presenta, que son favorables para la movilización popular4. En comparación con las autocracias, las democracias fomentan la movilización colectiva al relajar la represión (Francisco, 2009), fomentar la vida asociativa y abrir canales de participación popular (Almeida & Johnston, 2006). Conceptualizar la democracia como una oportunidad para las movilizaciones ayuda a explicar la oscilación que las protestas presentan entre países y a lo largo del tiempo, mostrando así que las oportunidades políticas para que ellas se den son por lo general más altas en la democracias en comparación con la autocracias (Tilly & Tarrow, 2006, p. 66). Este enfoque de la oportunidad política puede asimismo ayudarnos a entender las tendencias que las protestas mostraron en el Perú a lo largo de un periodo. Por ejemplo, la década de 1990 bajo Alberto Fujimori fue comparativamente menos democrática, con menos espacios para la representación política en comparación con otros periodos, y en consecuencia tuvo menos movilizaciones. Sin embargo, este enfoque es solo parte del enigma más amplio del resurgimiento de las movilizaciones antimercado de masas. El examen a nivel de la democracia no puede explicar con facilidad la variación subnacional en los patrones de movilización que existen dentro de los países, el Perú inclusive, especialmente cuando este nivel no varía en el tiempo.

Para refinar nuestra comprensión del vínculo entre la democracia y la protesta a nivel subnacional, enfatizo otra dimensión formal de las oportunidades políticas, así como un atributo central de la democracia que puede ayudarnos a descifrar cómo y por qué esta afecta las movilizaciones de masas: la competencia política. Las teorías electorales de la democracia hace tiempo postulan que la competencia política es la fuente primaria del grado de respuesta del gobierno (Key, 1966; Fiorina, 1981). Gracias a las recompensas y castigos electorales la competencia política le ofrece

4 Yashar (1998) explica la importancia que tienen las oportunidades políticas macro o que abarcan todo el sistema —que la liberalización política promueve— para el surgimiento de movimientos indígenas en América Latina.

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a los ciudadanos la oportunidad de influir en el comportamiento de los políticos y al alterarlo; ello mejora la conexión existente entre las preferencias del público y la producción gubernamental. Por dicha razón, la competencia política constituye la mejor esperanza para la sensibilidad y respuesta del gobierno. Ceteris paribus, la competencia política induce una mayor sensibilidad entre los políticos y por ende, cuando el nivel de competencia política subyacente es más alto o más pronunciado, es más probable que ellos apliquen políticas diseñadas para reducir las protestas, incrementando así su popularidad a la hora de las elecciones5.

Hay, sin embargo, varias razones por las cuales la competencia política podría no lograr mejorar la reacción del gobierno y con ello reducir las actividades de protesta. La principal de ellas la constituyen los partidos políticos y los sistemas de partidos mal desarrollados. Tal como explico en el capítulo 1, es probable que los partidos y sistemas partidarios débilmente desarrollados perjudiquen los mecanismos de sensibilidad y de rendición de cuentas típicamente asociados con la competencia política, y por ende que tensen la conexión establecida entre las preferencias del público y la producción del gobierno. Esta observación es consistente con las investigaciones que han mostrado que las instituciones débiles crean incentivos para usar las protestas como un instrumento con el cual influir en los gobernantes (Arce, 2010; Machado, Scartascini & Tommasi, 2009)6. La implicación aquí es que los mecanismos de respuesta y rendición de cuentas ligados a la competencia política varían según el contexto en el cual esta tiene lugar. Por lo tanto, en lugar de asumir que la conexión entre competencia y respuesta siempre funciona con fluidez, debieran más bien examinarse cuidadosamente los efectos de la competencia sobre la protesta. El caso peruano brinda un entorno ideal en el cual examinar

5 El examen de la relación entre la competencia electoral y la capacidad de respuesta del gobierno sigue a Cleary (2010, capitulo 2). La noción de que la competencia conduce a menos protestas debido a la capacidad de respuesta política sigue a Wilkinson (2004).6 Según Tarrow (1998), la protesta «es usada por personas que carecen de un acceso regular a las instituciones».

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los efectos que la competencia política tiene sobre las protestas en presencia de instituciones débiles, puesto que su sistema partidario se ha visto infestado de outsiders políticos desde 1990. En relación con ello, el caso peruano tiene implicaciones amplias para varias democracias nuevas que se caracterizan por una política electoral fluida y fragmentada.

Al insertar nuevamente las condiciones políticas en el análisis de la contienda antimercado, este libro busca llenar un vacío en la teoría de las consecuencias sociales de la liberalización económica. La forma en que el libro entiende la democracia como una oportunidad para la movilización sugiere que la democracia posterior a la tercera ola democratizadora latinoamericana viene haciéndose gradualmente más significativa, y permite que los actores colectivos utilicen canales no tradicionales para cuestionar o modificar las políticas de reforma económica que afectan su vida. El énfasis de este libro en los efectos de la competencia política resume un atributo central de un concepto multidimensional como el de la democracia. Esto nos permite examinar la prominencia de las condiciones políticas a nivel subnacional, y ver además cómo el contexto institucional en el cual se da la competencia afecta la conexión entre las preferencias del público y la producción gubernamental. Al final, la nueva perspectiva que el libro tiene de las protestas —competencias políticas subnacionales— echa luz sobre un tema más amplio —la democracia— y desarrolla trabajos previos que mostraron que en Argentina (Arce & Mangonnet, 2013) y Bolivia (Arce & Rice, 2009) los mayores niveles de competencia política se encuentran asociados con niveles más bajos de protestas subnacionales.

Volviendo a la teoría del proceso político, mientras las dimensiones formales de las oportunidades políticas —la democracia y la competencia entre partidos— nos permiten explicar las variaciones en los eventos de protesta a lo largo del tiempo y del espacio, el hecho de concentrarnos en los procesos de movilización de recursos y de encuadre es clave para explicar el impacto más amplio de los movimientos de protesta sobre su entorno. En efecto, en varias movilizaciones contra la extracción de

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recursos naturales, las organizaciones de base agrícola y las organizaciones no gubernamentales (ONG) tuvieron un papel crucial en el surgimiento de una acción colectiva exitosa, y de este modo reflejan la prominencia de la organización y la movilización de recursos. Este libro, asimismo, muestra cómo el encuadre estratégico permitió a los grupos de oposición construir un poder asociativo y otro colectivo. El primero se refiere a la capacidad que tienen los grupos sociales subordinados para crear nuevas organizaciones o reconvertir las ya existentes (esto es, capacidad organizativa), y el segundo implica la capacidad de estos grupos para forjar coaliciones entre organizaciones nuevas o reconvertidas (esto es, capacidad de coalición)7. En resumen, en la medida en que las condiciones políticas fueron favorables, tanto los procesos de encuadre como de movilización de recursos transformaron estallidos localizados y segmentados contra la extracción en movimientos de oposición más amplios que afectaron la política a nivel nacional.

Un análisis comparativo subnacional

La democracia, las reformas económicas y hasta las olas de conflictos antimercado son procesos territorialmente desiguales. Por dicha razón este libro aprovecha las ventajas metodológicas que ofrece el análisis comparativo subnacional (Snyder, 2001). Como es ampliamente sabido, los estudios cuantitativos a nivel nacional facilitan la evaluación empírica de los argumentos teóricos, pero usualmente con cierto costo en términos de la calidad de las mediciones usadas. Los estudios de caso, en cambio, suministran exámenes detallados y ricos de mecanismos causales, pero con cierto costo en la capacidad de hacer frente a los argumentos teóricos y las generalizaciones. Un análisis subnacional comparativo reduce estos compromisos metodológicos familiares permitiendo tanto el control estadístico como un conocimiento detallado. Un diseño de investigación

7 Los términos «poder asociativo» y «poder colectivo» fueron tomados de Silva (2009, capítulo 2).

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comparativa subnacional nos permite mantener constantes las condiciones culturales, históricas, ecológicas y socioeconómicas, al mismo tiempo que permite las variaciones subnacionales en las variables de interés teórico8.

Aún más importante es que un análisis subnacional comparativo nos da una mayor sensibilidad con respecto a la heterogeneidad y complejidad que existen al interior de la nación, las cuales se encuentran escondidas en los datos nacionales agregados. La tendencia a ser atraídos de modo nada reflexivo por los datos agregados y las unidades de análisis nacionales —tendencia a la que Stein Rokkan (1970) llamó el «sesgo de la nación toda»— ha contribuido a la mala interpretación de los casos, lo cual puede distorsionar las inferencias causales y sesgar los intentos de construcción teórica (Snyder, 2001, p. 94). Por ejemplo, en el análisis efectuado por Silva (2009), el Perú figura como un caso divergente que no experimentó grandes episodios de movilización popular, aun cuando este país ha visto más de lo que le toca en protestas sociales a nivel subnacional, algunas de las cuales tuvieron efectos importantes sobre la política nacional y las políticas aplicadas (Arce, 2008).

Las movilizaciones contra la extracción de recursos naturales, que una vez más son típicas de la segunda ola de protestas contra la liberalización económica, también permiten efectuar una comparación controlada y de orientación teórica de los movimientos de protesta, puesto que estos tienen objetivos y formas de movilización similares. Hasta ahora, los estudios de caso de las protestas dirigidas contra la extracción de recursos han generado abundantes detalles descriptivos, pero la meta principal de este libro es avanzar hacia una comprensión generalizada de los factores que determinan la dinámica de los movimientos de protesta contra dicha extracción.

8 El examen del análisis comparativo subnacional sigue a Snyder (2001) y Beer y Mitchell (2004).

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Conclusiones

Este libro supera, en tres sentidos, a la mayoría de los trabajos recientes acerca de las consecuencias que la liberalización económica tiene en una democracia. En primer lugar, hasta ahora el grueso de la bibliografía se ha concentrado casi exclusivamente en una concepción amplia de la liberalización económica, la cual comprende varias áreas de reforma de políticas. Sin embargo, hay amplias razones para creer que los factores que configuran los distintos tipos de movilización antimercado son, efectivamente, bastante distintos. Este libro mejora los estudios existentes al examinar las consecuencias sociales de una política de mercado específica: la extracción de recursos naturales. En segundo lugar, las investigaciones extrajeron sus conclusiones fundamentalmente a partir de resultados agregados a nivel nacional y no subnacional. El diseño de la investigación comparativa subnacional del libro presta atención a la heterogeneidad y complejidad que se dan dentro de la nación, para así efectuar mejores inferencias causales con respecto a los factores que dan forma a las actividades de protesta, localmente y a lo largo del tiempo. Se suministra la información detallada de la protesta región por región (semejante a los estados o provincias de otros países), lo que nos permitirá poner a prueba muchas de las principales perspectivas de la política conflictiva. En tercer y último lugar, en lugar de enfatizar los agravios económicos como el determinante principal del surgimiento de las movilizaciones antimercado (Silva, 2009), este libro se concentra en el entorno más amplio en el cual la protesta tiene lugar —la democracia—, así como en un atributo central de los regímenes democráticos que lleva a una mayor respuesta gubernamental —la competencia política—. Los efectos que tiene la competencia política sobre las protestas antimercado varían según el entorno institucional en el cual tiene lugar la competencia. En general, las evidencias empíricas revelan que en el Perú un entorno político favorable para la movilización permitió a los sujetos sociales influir y reconfigurar las actividades extractivas, las cuales inicialmente se

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ejecutaban de arriba hacia abajo y de modo centralizado. Estos resultados enfatizan la importancia de ir más allá de la alineación inicial de intereses que rodean a las actividades extractivas, para explorar sus consecuencias políticas a medida que se despliegan a lo largo del tiempo.

El análisis subnacional comparativo del Perú, algo nuevo en los estudios latinoamericanos, nos permitirá estudiar las consecuencias que aquello que James C. Scott (1986) caracterizó hace algún tiempo como las «formas cotidianas de la resistencia [colectiva]» tienen sobre la trayectoria del Estado. Como sería de esperar, Argentina, Bolivia, Ecuador y Venezuela han recibido una considerable atención académica de parte de quienes estudian la política conflictiva, puesto que en los cuatro países las movilizaciones llevaron a la remoción de presidentes que respaldaban las políticas neoliberales. Sin embargo, la remoción del presidente como indicador de que las movilizaciones fueron importantes es un alto umbral que sobrepasar, y esto corre el riesgo de enfriar el debate en torno a las consecuencias sociales de la liberalización económica. En cuanto tal, la presencia y las consecuencias que las movilizaciones tuvieron en otros países como el Perú, que se aproximan al patrón normal en la región latinoamericana, podrían ser rápidamente descartadas o ignoradas por completo. Esto, claro está, no es lo ideal, puesto que como Silva (2009) nos recuerda, quienes protestan son sujetos sociales con demandas sustantivas y no turbas indiferenciadas que únicamente promueven el desorden público y, como sugiere la experiencia latinoamericana, los líderes políticos que deciden ignorar las demandas de quienes protestan lo hacen a su propia cuenta y riesgo (Silva, 2009, p. 283).

Mirando hacia adelante

Como ya se señaló, las protestas por la austeridad en la década de 1980, así como aquellas contra la profundización de la liberalización económica a finales del decenio de 1990, pueden ser vistas como dos olas de protesta dentro de un ciclo generalizado de conflicto. Aunque se ocupa

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de los factores que ayudan a explicar este ciclo general de movilización (capítulos 1 y 2), la segunda ola comprende el grueso del libro. El análisis se concentra, en particular, en las movilizaciones efectuadas contra la expansión de la frontera extractiva debido a la importancia estructural que ella tiene para la economía política de un país en vías de desarrollo.

En la primera mitad del libro presto atención a las variaciones en las formas de las protestas, tanto dentro de los países como entre ellos, para así echar luz sobre los factores que ayudan a explicar el resurgimiento de la actividad contenciosa en América Latina en general (capítulo 1), y en el Perú en particular (capítulos 2 y 3). Luego de la introducción, el capítulo 1 presenta el argumento central de este libro y el marco teórico que le informa. Construyendo a partir de la teoría del proceso político (Tarrow, 1998; Tilly & Tarrow, 2006), y en particular de la literatura de las oportunidades políticas, se enfatizan las condiciones políticas que influyen sobre las respuestas sociales a la liberalización económica: la democracia y la competencia política. Los capítulos 2 y 3 examinan la variación temporal y espacial de las protestas dentro del Perú. Estos capítulos se apoyan en una base de datos de las protestas que es original y está basada en medios impresos peruanos, que registra 31 años de movilizaciones (Arce, 2014). El capítulo 2 explica los diversos entornos políticos que produjeron olas y modos distintos de protesta popular, y va desde 1980, cuando se da la transición del país a la democracia, hasta 2010. El análisis presentado en este capítulo cuestiona dos explicaciones comúnmente dadas de las tendencias de las protestas en el Perú. Estos argumentos involucran el estado de la economía y la presencia de la violencia política. Los datos revelan dos amplias olas de protesta: una desde comienzos hasta mediados del decenio de 1980, y la otra desde mediados hasta finales de la década de 2000. En conformidad con el énfasis dado a las condiciones políticas en el capítulo 1, únicamente el nivel de la liberalización política fue comparativamente similar en estos dos ciclos de protesta.

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El capítulo 3 examina la relación entre la riqueza de recursos, las condiciones políticas y las protestas en las 25 regiones del Perú. Este diseño de investigación comparativa subnacional corrige el sesgo nacional de la bibliografía existente. Esto nos permite plasmar los patrones cambiantes de movilización y desmovilización dentro de un solo país, y controlar las condiciones ecológicas, culturales y socioeconómicas en mayor medida de lo que es usualmente posible en estudios que comparan unidades nacionales; todo esto nos ayuda a efectuar mejores inferencias causales de los factores que dan forma a las actividades de protesta, localmente y a lo largo del tiempo. Este capítulo encuentra que la relación entre protesta y condiciones políticas subnacionales es más estrecha que aquella entre la protesta y las rentas de recursos naturales, lo que puede verse como un útil indicador de agravios debidos a los recursos.

Siguiendo las contribuciones hechas por los estudios acerca de los procesos de movilización de recursos y de encuadre, en la segunda parte de este libro analizo los efectos que las movilizaciones tienen sobre la trayectoria del Estado. Presto así atención, en particular, a las condiciones bajo las cuales es más probable que los movimientos de protesta —que inicialmente parecen ser movilizaciones segmentadas por territorios— arrojen ganancias sustantivas para los grupos agraviados9. El eje nuevamente lo constituye la extracción de recursos debido a su importancia «estructural» para la sostenibilidad más amplia de las políticas de liberalización económica en general, y la economía peruana en particular. Los capítulos 4, 5 y 6 analizan y comparan tres episodios de conflicto popular a gran escala, que tuvieron un impacto ampliamente distinto sobre la política nacional: Tambogrande, Cerro Quilish y Bagua. Los tres capítulos rastrean el origen de dichas movilizaciones, desde su inicio hasta el momento actual. Hoy, este tipo de movilizaciones contra la extracción de recursos similares es la forma de protesta social más común

9 Se define a las ganancias sustantivas como los cambios que se dan en las políticas en respuesta a las protestas.

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en el Perú (Arce, 2008; Defensoría del Pueblo, 2012), y figuran «entre los problemas más serios que enfrenta el país», dada la importancia de los recursos para la economía nacional10.

La movilización de Tambogrande (capítulo 4) en la Región Piura fue la primera que pidió un referendo popular contra la minería. Esta estrategia, que no contaba con una sanción legal ni había sido autorizada por el gobierno nacional, ha sido repetida en otras protestas y con el mismo objetivo político. Tambogrande influyó así sobre los conflictos a nivel nacional. Del mismo modo, la movilización en Bagua (capítulo 6), en la región Amazonas, obligó al gobierno nacional a reconocer el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el cual postula la consulta y el derecho participativo de los pueblos indígenas en cuestiones que les afectan. El Perú había ratificado este acuerdo en 1994, pero el ejercicio de la consulta jamás se había ejecutado. En agosto de 2011 el gobierno de Ollanta Humala aprobó la Ley de Consulta Previa, que alineó así la legislación nacional con el Convenio 169 de la OIT y exigió a las compañías nacionales y extranjeras que consigan la consulta previa para el desarrollo de proyectos en tierras indígenas.

La movilización en Cerro Quilish (capítulo 5), en la Región Cajamarca, detuvo la ampliación de la mina Yanacocha, la segunda mina de oro más grande del mundo. Esta mina había sido objeto de protestas esporádicas debido a la contaminación ambiental —que incluyó un derrame de mercurio—, una mala relación con las comunidades locales en torno a los derechos sobre la tierra y el agua, y la distribución de la renta generada por la minería. Las protestas violentas contra la ampliación de Yanacocha prosiguen hasta hoy, y Cerro Quilish emblematiza los cientos de movilizaciones efectuadas en el Perú contra la extracción de recursos. En varias de estas protestas, los líderes de las ONG opuestos a la minería fueron elegidos en cargos políticos, y utilizaron sus recursos

10 La cita proviene de un cable de la embajada de EE.UU. en Lima, fechado el 10 de mayo de 2005, según fuera publicado por WikiLeaks en El Comercio. Para un examen de los conflictos mineros véase Scurrah (2008), Bebbington (2007) y Echave y otros (2009).

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organizativos e institucionales para conducir los proyectos mineros en direcciones distintas a las planeadas. El análisis comparativo presentado en los capítulos 4, 5 y 6 muestra que las olas de conflicto por los recursos naturales a nivel subnacional fortalecieron la democracia en el Perú al promover la inclusión social, los mecanismos de consulta popular y otras formas de participación de base. También influyeron sobre la trayectoria del Estado al canalizar la mayor parte de las rentas derivadas de la extracción de recursos naturales hacia las unidades subnacionales, e hicieron que las compañías mineras y de exploración fueran sensibles a las prácticas que involucran la responsabilidad social corporativa.

El capítulo 7, finalmente, vuelve a examinar el impacto social de la liberalización económica y las consecuencias democratizadoras de la protesta popular. En él se evalúa la utilidad de una comparación controlada a nivel subnacional, y cómo esta ayuda a realizar mejores inferencias acerca de los factores que configuran los conflictos subnacionales a través del espacio y del tiempo. El capítulo extiende los conocimientos desarrollados en este libro a una gama más amplia de casos, en el Perú y en otros países, y se cierra examinando el impacto que tiene la extracción de recursos sobre la política nacional.

Capítulo 1 UNA NUEVA VISIÓN DE LAS CONSECUENCIAS DE LA LIBERALIZACIÓN ECONÓMICA

¿Cuáles son las consecuencias sociales de la liberalización económica en una democracia? Una perspectiva —que en los últimos años se ha convertido en materia de primeras planas— evoca las imágenes de reacciones violentas contra la liberalización económica y la globalización. Quienes protestan en diversos sectores de la sociedad civil de varios países latinoamericanos han encendido un ciclo de resistencia popular contra las amenazas asociadas con las políticas de liberalización económica (Almeida, 2009; Silva, 2009). Las revueltas cívicas de masas, que recuerdan a los «motines anti-FMI» (Walton & Seddon, 1994) que estallaron en la región durante la década de 1980, hicieron retroceder a las impopulares políticas de liberalización económica e incluso obligaron a los asediados mandatarios promercado a dejar la presidencia antes de tiempo (Hochstetler, 2006). La liberalización económica parecería así haber revitalizado las actividades de protesta1.

Sin embargo, esta imagen popularizada de una «reacción violenta» contrasta con la idea generalizada que asocia la exposición a la competencia a nivel mundial, con la inseguridad material y otros cambios

1 En este libro se usa «liberalización económica» y «globalización» de modo intercambiable, implicando políticas que buscan reducir la intervención del Estado en la economía. Ejemplos de ello son la liberalización comercial, la privatización de las empresas estatales y la liberalización financiera local e internacional.

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desmovilizadores para los sujetos populares (Kurtz, 2004; Silver, 2003; Oxhorn, 2006). Se cree que a medida que las naciones compiten agresivamente para atraer un capital que no conoce de ataduras, las fuerzas del mercado van homogeneizando las políticas y otras instituciones económicas. Esta convergencia ha impulsado una «carrera hacia la sima» en los estándares laborales, lo que a su vez debilitó y fragmentó severamente a los sujetos populares. Al mismo tiempo, la exposición a una competencia global supuestamente tuvo como resultado un Estado potsglobalización «inerme» con capacidades limitadas, particularmente en las áreas de las políticas monetarias y fiscales (Ohmae, 1995; Strange, 1996), y en cuanto tal la bibliografía existente sostiene que ya no representa un objetivo digno de la movilización popular. De este modo las fuerzas impersonales de la liberalización económica generan una apatía política y en última instancia desalientan las actividades de protesta.

Las protestas y la democracia durante la era latinoamericana del mercado

La relación entre las políticas económicas, la democracia política y las actividades de protesta es un tema que ha sido investigado por distintos autores expertos en Latinoamérica (Collier, 1979; O’Donnell, 1973). O’Donnell (1973) sostuvo que las crisis económicas debidas al agotamiento de las políticas de industrialización por sustitución de importaciones y las reformas económicas seguidas para resolver esto abrieron las puertas a una explosión de movilizaciones populares y conflictos de clase que hicieron que el autoritarismo burocrático resultara una opción atractiva para segmentos poderosos de la sociedad. Según esta literatura clásica, la amenaza primaria para la democracia era la hipermovilización de los actores colectivos como respuesta a las reformas económicas. Otros trabajos señalaron que, con su énfasis en las elecciones y los derechos políticos, las democracias remozaron la capacidad perturbadora de las fuerzas sociales (Huntington, 1968; Crozier, Huntington & Watanuki, 1975).

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El renacimiento de la protesta en la región refleja, en muchos sentidos, los conflictos populares de esta bibliografía clásica, pero la preocupación con la estabilidad y el orden que caracterizó a dichos estudios se ha relajado. En palabras de Cleary (2006, p. 41), «las protestas políticas, las huelgas, manifestaciones y bloqueos de camino inclusive [...] son considerados una forma legítima de desobediencia civil dentro de un sistema democrático, y no un desafío directo al sistema mismo». En consonancia con la observación hecha por Cleary, la encuesta Latinobarómetro 2009 reportó que en promedio el 92% de los encuestados latinoamericanos consideraba que las movilizaciones callejeras son una parte normal de una democracia, un alza de 29 puntos con respecto al 63% registrado en 2008 (Latinobarómetro, 2009)2.

La bibliografía reciente sobre las consecuencias sociales de la liberalización económica presenta dos posturas contrarias en lo que se refiere a la vinculación entre reformas económicas, democracia y protestas. Los estudiosos de la despolitización enfatizan los efectos desorganizadores que tiene la liberalización económica sobre los sujetos populares, y no esperan que la democracia revitalice la acción colectiva. Recientemente, sin embargo, este sentido común se ha visto cuestionado, en varias formas, por diversos estudios que documentan el renacer de las actividades de protesta tanto en la región latinoamericana como en otros países del mundo. Estos estudios de la repolitización buscan explicar cómo en algunos casos los actores colectivos se adaptaron a la liberalización económica y cómo en otros surgieron nuevos actores y nuevas formas de acción colectiva en oposición a dichos cambios económicos3. Lo que implica la postura

2 La preocupación de estudios anteriores por la estabilidad y el orden se debía a lo que se conoce como una «teoría anti-Estado», en la cual las protestas son vistas mayormente como una amenaza para la legitimidad de la democracia o del sistema político como un todo. Las protestas podrían alternativamente no ser sino otra forma de participación política convencional en las democracias modernas. Norris y otros (2005) desarrollaron estas perspectivas teóricas para el caso de la Bélgica postindustrial.3 La perspectiva de la repolitización resalta tres amplios patrones de resistencia popular a la liberalización económica en la región latinoamericana. En primer lugar, los actores

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de la repolitización es que la acción colectiva debida a la liberalización económica solo cambia y no desaparece por completo, como sostiene la postura de la despolitización.

La perspectiva de la despolitización

La literatura que sostiene que el efecto primario de la liberalización económica es la despolitización espera un «patrón generalizado de caída de la movilización» (Kurtz, 2004, p. 289) a medida que la liberalización avanza. Esta bibliografía enfatiza las consecuencias de las crisis económicas crónicas y su rápida —y a menudo de largo alcance— resolución a través del mercado, como por ejemplo el incremento de la pobreza y desigualdad, los niveles más altos de desempleo y los niveles de vida más bajos (Agüero & Stark, 1998; Oxhorn & Ducantenzeiler, 1998; Oxhorn, 2009; Kurtz, 2004; Holzner, 2007). Se dice que estas condiciones económicas dañan la capacidad colectiva de los sujetos populares y producen, entre otras cosas, anomia, desorden y desorganización social (Zermeño, 1990). Según Oxhorn (2009, p. 223), la inseguridad económica que provocan las políticas de mercado «genera apatía política, puesto que los esfuerzos de la gente se dirigen a participar en el mercado, y tienen menos tiempo para ser políticamente activos». Estos resultados, a su vez, amenazan las bases organizativas de las instituciones y las organizaciones representativas, en especial los partidos políticos y los sindicatos (Roberts, 2002; Roberts & Portes, 2006). En palabras de Roberts (2002, pp. 26-27), «Los sindicatos siguen siendo actores políticos, pero sus lazos orgánicos

tradicionales de base clasista han seguido movilizándose contra las políticas de reforma económica. En segundo lugar, han surgido nuevas formas de conflicto que cuestionan las políticas de liberalización económica e involucran a ambos actores y tipos de protesta. Por último, dicha liberalización provocó una serie de protestas, geográficamente territorializadas, que tuvieron significativas consecuencias políticas a nivel nacional. Colectivamente, estas respuestas nos hablan de la naturaleza cambiante de las movilizaciones antigubernamentales en el contexto de la democracia. El debate despolitización/repolitización se basó en Arce y Kim (2011, pp. 255-260) y Bellinger y Arce (2011, pp. 689-692).

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con las instituciones partidarias y estatales se han aflojado, su acceso a la esfera del diseño de políticas se ha reducido, y su capacidad para hablar a nombre de la mayor parte de los intereses populares ha disminuido».

Un grupo de argumentos afines no se concentra tanto en el declive de la capacidad movilizadora de la sociedad civil, y más bien traslada su atención a la capacidad que el Estado postglobalización tiene para satisfacer las necesidades sociales después de la liberalización económica. Debido a las poderosas restricciones externas impuestas por la institucionalización de las reformas económicas, algunos estudios sostienen que el Estado postglobalización frustra significativamente la capacidad de los decisores de política para mejorar las dislocaciones sociales relacionadas con las políticas de liberalización económica. Los actores sociales tienen, por ende, poca motivación para organizarse colectivamente, puesto que el desmontado Estado posterior a la liberalización ya no es un objetivo digno de la movilización social. Como señala Kurtz (2004, p. 271), «[l]a liberación de los mercados le ha quitado al gobierno muchas de sus funciones resolutorias en la economía, removiendo así al mismo tiempo una serie de conflictos cruciales de suma cero de la mismísima esfera política».

En Chile y México, por ejemplo, los estudios han mostrado cómo la liberalización económica dejó a los segmentos pobres y rurales de la sociedad desvinculados de las actividades del Estado, y sin los recursos económicos o políticos necesarios para organizarse eficazmente contra las reformas de mercado, incluso después de que la democracia hubiese echado raíces (Holzner, 2007; Kurtz, 2004). Otros estudios documentan un declive de las actividades colectivas en el Perú, lo que incluyó una represión significativa del disenso cuando Alberto Fujimori lanzó las políticas de liberalización económica en la década de 1990 (Silva, 2009, p. 244). En todos estos casos las reformas económicas lograron reducir el aparato estatal hasta convertirlo en una sombra de sí mismo, lo que lo hizo blanco improbable de las protestas. De modo consistente con la postura de la desmovilización, en cada uno de estos casos la liberalización

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económica creó problemas significativos para la acción colectiva y redujo los incentivos para que grandes segmentos de la población se dedicaran a la política conflictiva.

La perspectiva de la repolitización

Siguiendo los trabajos sobre los movimientos sociales, y en particular la teoría del proceso político (Tarrow, 1998; Tilly & Tarrow, 2006), la perspectiva de la repolitización enfatiza la importancia que las condiciones políticas nacionales y subnacionales tienen como un elemento central con que explicar las movilizaciones contrarias al mercado. Estas condiciones políticas restan importancia al papel de los agravios o amenazas económicas como las que la liberalización económica generara, que la bibliografía existente pinta como la fuente común de la movilización (Silva, 2009). Inicio esta sección esbozando los argumentos principales de la teoría del proceso político. Luego pasaré a explicar cómo es que el enfoque de las condiciones políticas difiere de otra literatura reciente de las movilizaciones antimercado, entre ellas la perspectiva de la despolitización mencionada líneas arriba.

El modelo del proceso político postula tres marcos analíticos para el estudio de la dinámica de los movimientos de protesta: las estructuras de oportunidad política, la movilización de recursos y el proceso de encuadre. McAdam, McCarthy y Zald (1996) señalan que estos tres enfoques analíticos son la mejor forma de estudiar cómo es que los movimientos sociales surgen y se desarrollan. Estos autores sugieren que los movimientos sociales comienzan debido a cambios sociales que transforman el ordenamiento político existente, haciendo que sea más accesible a las demandas de un movimiento social dado. Cuando los movimientos sociales perciben esta apertura a sus demandas, los cambios en las condiciones políticas son transformados subsecuentemente en oportunidades. Sin embargo, para que un movimiento social sea exitoso, los participantes deben tener capacidad organizativa y recursos disponibles

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para su causa. No basta, sin embargo, con que estos actores sociales se sientan agraviados, aun si están convencidos de los beneficios potenciales de la acción colectiva con respecto a otras estrategias posibles; estos actores deben desarrollar un marco cultural interpretativo para sus demandas, y dicho marco debe ir más allá de los intereses específicos de los partidarios centrales de un movimiento. Estos marcos atraen a nuevos partidarios y le permiten al movimiento sobrevivir y tener éxito. En suma, estos tres enfoques analíticos —las estructuras de oportunidad política, la movilización de recursos y los procesos de encuadre— son sumamente útiles para comprender la dinámica de los movimientos sociales.

Las oportunidades políticas son las estructuras institucionales o las relaciones de poder informales de un sistema político dado (Eisinger, 1973; Kitschelt, 1986; Brockett, 1991; Tarrow, 1998; Koopmans, 1995). Aunque hay cierto consenso en torno a la definición de las estructuras de oportunidad política, varios autores han examinado distintos aspectos de dichas estructuras institucionales o relaciones de poder informales. Siguiendo a McAdam (1996) y en un intento de organizar esta literatura, las cuatro dimensiones más importantes de estas oportunidades políticas incluyen: a) la relativa apertura o clausura del sistema político institucionalizado; b) la estabilidad o inestabilidad de las alineaciones de la élite; c) la presencia o ausencia de aliados de la élite; y d) la capacidad represiva del Estado4. McAdam (1996) observa además que la relevancia de algunas de estas dimensiones en relación a otras debería derivarse de la pregunta de investigación que se plantea. Por ejemplo, cuando se estudia la variación temporal y espacial de los eventos de protesta, las dimensiones formales de las oportunidades políticas, tales como la relativa apertura del sistema y la capacidad represiva del Estado, pasan a ser las dimensiones más útiles a tener en cuenta (McAdam, 1982; Tarrow, 1998). En cambio las dimensiones informales de las oportunidades políticas, como la estabilidad

4 Meyer (2004) hace un examen de la literatura referida a las oportunidades políticas. Para una crítica de este concepto, especialmente en lo que se refiere a su uso expansivo, véase Goodwin y Jasper (2004).

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o la inestabilidad de las alineaciones de la élite y la presencia o ausencia de aliados de esta, tienen mayor peso analítico si la pregunta a investigar se concentra en los resultados que los movimientos sociales buscan alcanzar (Banaszak, 1996; Giugni, McAdam & Tilly, 1998).

Pasando a la movilización de recursos, la literatura enfatiza la importancia de la movilización de redes preexistentes como elemento esencial para la existencia y el éxito de las organizaciones del movimiento social. Diversos autores se ocupan de la capacidad de dichas organizaciones para movilizar los recursos humanos y económicos (McCarthy & Zald, 1997; Piven & Cloward, 1979; Cress & Snow, 2000). Además, cuando se trata de la movilización de grupos marginados o inermes, la colaboración prestada por organizadores externos y otras organizaciones preexistentes resulta crucial para el surgimiento de una acción colectiva exitosa (Jenkins & Perrow, 1977; Tilly, 1978).

Por último, los procesos de encuadre son construcciones sociales que actúan como filtros o «memes» para la interpretación de la realidad existente (Snow & Benford, 1988)5. Los movimientos de protesta crecen porque sus líderes encuadran o vuelven a encuadrar mensajes, en formas tales que pueden atraer a una gran cantidad de simpatizantes o adherentes. Para ser claros, un encuadre exitoso requiere de esfuerzos estratégicos conscientes por parte de los líderes de los movimientos de protesta (Zald, 1996). Y en general es más probable que sean más exitosos los «memes» que encuadren la causa del movimiento en términos de injusticia.

Antes de extender estos marcos analíticos al estudio de los movimientos de protesta se impone una nota referida al papel de los agravios. Tanto la perspectiva de despolitización como la de la repolitización coinciden en que la liberalización económica impone severas penurias materiales a los sectores populares tales como, entre otras, salarios más bajos, inseguridad del empleo, precios más altos, recortes en los programas

5 Un «meme» puede ser un eslogan, una frase o un símbolo, y se convierte en tal cuando se propaga de una persona a otra. Los dirigentes de los movimientos sociales buscan inventar «memes» que puedan prender entre los grupos agraviados.

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sociales y una reforma agraria regresiva. La pregunta, entonces, es qué papel desempeñan estos agravios en movilizar a los actores sociales. Siguiendo la perspectiva de la despolitización, estos agravios o amenazas económicas hacen todo salvo desmovilizar a los actores sociales. Y no se espera que la existencia de condiciones políticas tales como las que la democracia propone revitalicen las actividades de protesta.

Otros autores, en cambio, sostienen que estos agravios o amenazas fueron cruciales para la movilización de los actores sociales. Por ejemplo, en el análisis de Silva (2009, p. 266), los episodios de conflicto antineoliberal fueron «respuestas polanyianas a la construcción de la sociedad de mercado contemporánea», y las reformas neoliberales «generaron la motivación —los agravios— de la movilización» (Silva, 2009, p. 43; énfasis en el original). Siguiendo a Tilly (1978), Almeida (2007) también enfatiza la prominencia de los incentivos negativos o de las condiciones desfavorables como amenazas, que es probable faciliten diversas formas de acción colectiva «defensiva». Harvey (2003) caracterizaría como «protestas contra la desposesión» a los reclamos que los pueblos indígenas hacen en oposición a la economía extractiva. Estos trabajos en cierta medida reflejan lo que el científico político James Davies llamó la «curva J de satisfacciones crecientes y decrecientes» (Davies, 1969, 1962). La teoría de Davies sugiere que las protestas estallarán cuando las condiciones empeoren repentinamente y los grupos agraviados busquen a alguien a quien culpar por el curso perturbador de los acontecimientos. La transición a una economía de mercado implicaba una erosión de los derechos de ciudadanía social (como por ejemplo el acceso a los servicios sociales básicos y beneficios subsidiados por el Estado), lo que hizo que las cosas empeoraran para los sectores populares de la sociedad civil (Almeida, 2007). Del mismo modo, la expansión de la economía extractiva implicó una mayor necesidad de agua y tierra, y en consecuencia afectó a poblaciones tanto urbanas como rurales.

Sin embargo, y construyendo a partir de la teoría del proceso político (Tarrow, 1998; Tilly & Tarrow, 2006), la perspectiva de la repolitización

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sostiene que un enfoque que se base únicamente en los agravios —como los que genera la liberalización económica o la ampliación de la frontera extractiva— no explica muy bien la acción colectiva. En sí mismos, estos agravios o amenazas rara vez explican las variaciones en la dinámica de los movimientos de protesta. Por ejemplo, al reflexionar sobre la extracción de recursos se podría fácilmente argumentar que la historia económica latinoamericana es esencialmente una historia minera. Sin embargo, los agravios relacionados con la extracción de recursos son consistentemente más numerosos que las actividades en contra de la minería, y no siempre vemos que surjan movimientos de protesta que cuestionen la extraccción de recursos. La teoría del proceso político se concentra más bien en el contexto en el cual opera un movimiento de protesta, esto es, en palabras de Meyer (2004, p. 126), en «el mundo fuera de un movimiento social».

Los tres marcos de la teoría del proceso político —las estructuras de oportunidad política, la movilización de recursos y los procesos de encuadre— conforman un enfoque desde el cual se puede examinar la dinámica más amplia del surgimiento y desarrollo del movimiento social. Las condiciones políticas que se destacan en este libro captan las dimensiones formales de las oportunidades políticas (el primer marco de la teoría del proceso político), que son útiles para explicar la variación nacional y subnacional de los movimientos de protesta a través de la geografía y del tiempo (McAdam, 1982; Tarrow, 1998). Estas condiciones políticas incluyen el papel moderador de la democracia, la calidad de la representación institucional que se concreta en los partidos políticos y, por último, el nivel de competencia entre estos últimos. Por el contrario, la movilización de recursos y los procesos de encuadre (los otros dos marcos de la teoría del proceso político) son fundamentales para explicar los efectos que los movimientos de protesta tienen en su entorno. La interactividad de los tres marcos sugiere que cuando las condiciones políticas son favorables, por ejemplo, en el contexto de una democracia (oportunidades políticas), los actores pueden construir un marco maestro que liga la liberalización económica y las injusticias (proceso de encuadre), lo que a su vez permite

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construir coaliciones amplias de actores de la sociedad civil (movilización de recursos).

La variación transnacional de las protestas entre los países

¿Cómo nos puede ayudar la teoría del proceso político a comprender la dinámica transnacional de los movimientos de protesta? En esta sección sostengo, siguiendo a McAdam (1996), que las dimensiones formales de las oportunidades políticas —esto es, la apertura relativa del sistema político, según la capta la presencia de la democracia— explican muy bien la variación temporal y espacial de los acontecimientos de protesta. Luego de esbozar los argumentos teóricos que respaldan esta proposición, presento evidencias transnacionales que muestran cómo fue que la democracia política ayudó a las respuestas colectivas dadas a la liberalización económica. Cierro esta sección esbozando las limitaciones que los estudios transnacionales tienen para brindar una relación del todo convincente del renacimiento de las protestas en una democracia, especialmente en presencia de la heterogeneidad y complejidad al interior de los países. Se muestra así cómo los estudios basados en la comparación de las unidades nacionales fácilmente malinterpretan los casos en los cuales las protestas subnacionales tuvieron consecuencias importantes sobre la política nacional. Tal es el caso del Perú.

Siguiendo la literatura de las oportunidades políticas (Tilly, 1978; Tarrow, 1998), la perspectiva de la repolitización se concentra en las condiciones políticas que crean un entorno u oportunidad favorable para que la gente emprenda una acción colectiva. A nivel nacional, ella enfatiza las oportunidades a nivel de todo el sistema u oportunidades macropolíticas que la democratización ofrece, y que son favorables para la movilización popular. Tal como han sostenido varios investigadores, la presencia de la democracia mejora las oportunidades para las actividades de protesta. En comparación con los regímenes

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autocráticos, las democracias fomentan la movilización colectiva al relajar la represión (Francisco, 2009), estimular la vida asociativa y abrir canales de participación popular (Almeida & Johnston, 2006; Almeida, 2008). En este sentido ellas dan forma a las respuestas sociales a los agravios creando «estructuras de oportunidad política» que facilitan o estorban la movilización colectiva (Tarrow, 1998), y en líneas generales los entornos democráticos «garantizan una estructura de oportunidad política más abierta que sus contrarios» (Tilly & Tarrow, 2006, p. 66). De otro lado las movilizaciones colectivas tienden a ser la excepción antes que la norma en las autocracias, donde los derechos políticos y civiles se encuentran restringidos, puesto que en dichos entornos las protestas «probablemente atraerán una represión rápida (y a menudo violenta)» (Cook, 1996, p. 40).

La conceptualización de la democracia como una oportunidad para la movilización, tal como fuera planteada por la perspectiva de la repolitización, también llamó la atención sobre la prominencia de los procesos de encuadre (Snow & Benford, 1988; Benford & Snow, 2000; Gamson & Meyer, 1996). Esto sugiere que la liberalización económica brindó una vigorosa oportunidad estratégica de encuadre para la resolución de los problemas de la acción colectiva en una amplia gama de actores sociales, lo que a su vez hizo que fuera posible una movilización popular sostenida. Tal como Roberts (2008, p. 330) señala, «las reformas de mercado dejaron necesidades sociales no cubiertas o una mayor inseguridad económica, lo que suministró una base para la articulación colectiva de los agravios políticos». De este modo, la liberalización económica produjo un «marco maestro» (Roberts, 2008, p. 341) para la repolitización de los sujetos populares.

Los estudios transnacionales realizados recientemente son congruentes con los argumentos presentados por la perspectiva de la repolitización. Usando distintas medidas de la liberalización económica, así como de la democracia política, estos estudios cuantitativos a nivel nacional mostraron que, en democracia, la liberalización económica incrementa el nivel de la política conflictiva (Arce & Bellinger, 2007;

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Arce & Kim, 2011; Bellinger & Arce, 2011)6. Para ilustrar aún más el ciclo general de conflicto que rodea a la liberalización económica, la figura 1 compara el nivel de huelgas con las protestas de la región latinoamericana usando un conjunto de datos de la Cross-National Time Series (CNTS) (Banks, 2010)7. A partir de esta figura podemos hacer un par de observaciones a favor de la perspectiva de la repolitización. En primer lugar podemos observar dos oleadas de movilización dentro de este ciclo general de conflicto. Como ya se dijo en la introducción, la primera ola corresponde a las protestas contra las medidas de austeridad en la década de 1980, en tanto que la segunda siguió a la profundización de las políticas de liberalización económica del siguiente decenio, tal como se viera en las protestas contra la privatización de los servicios públicos y en las movilizaciones contra la ampliación de la frontera extractiva, a consecuencia del creciente volumen de inversiones locales y extranjeras. En segundo lugar, la cifra también muestra que el nivel de huelgas disminuyó

6 En estos estudios cuantitativos a nivel nacional, las mediciones de la liberalización económica incluyen a Morley y otros (1999) y el Índice de Globalización KOF (Dreher y otros, 2008). Entre las medidas de la democracia política tenemos a Polity IV (Marshall & Jaggers, 2009), Freedom House, Mainwaring y otros (2001) y Cheibub y otros (2010).7 La figura 1 incluye a los siguientes países: Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Surinam, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela. La CNTS es la medida más usada de las movilizaciones en los estudios transnacionales. Se la compila a partir de una sola fuente de noticias, The New York Times. De otro lado, el High Profile Strikes Dataset (HPSD) proviene de los informes de la prensa y recurre a una amplia gama de fuentes de información (casi 700 fuentes de noticias de la base de datos Nexis) (Roberston & Teitelbaum, 2011, p. 670). Comparando HPSD con CNTS, Robertson y Teitelbaum (2011, p. 670) señalaron que «el número de acontecimientos registrados para América Latina era en general similar». Por ejemplo, CNTS registró 260 huelgas en el periodo 1979-2006, en comparación con 280 del HPSD. Del mismo modo, el número máximo de huelgas del CNTS en cualquier año dado fue de 6, en comparación con 5 de la base de datos HPSD. Las similitudes entre estos dos grupos de datos, especialmente en la región latinoamericana, nos dan mayor confianza en lo que se refiere a las tendencias de la repolitización esbozadas en este capítulo.

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en comparación con el de las protestas luego de la liberalización económica, que se inició a principios de los años noventa en la mayor parte de la región. Es más, el nivel de las protestas después de dicha liberalización fue comparativamente más alto con respecto a la «década perdida» de 1980. La repolitización avanzó a toda máquina desde finales del decenio de 1990 y se extendió hasta la primera década del nuevo siglo.

Figura 1: huelgas y protestas en América Latina, 1980-2005

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huelgas protestas

Fuente: Banks, 2010. Las protestas son el número de motines y manifestaciones antigubernamentales que comprenden actividades conflictivas no pacíficas y pacíficas, respectivamente. En los datos de Banks, se define al motín como «cualquier demostración violenta o choque de más de 100 ciudadanos y que involucre el uso de la fuerza física», y a las manifestaciones antigubernamentales como «cualquier reunión pública y pacífica de al menos 100 personas, con la finalidad principal de mostrar o manifestar su oposición a las políticas o la autoridad del gobierno, excluyendo las manifestaciones de naturaleza marcadamente antiextranjera». Se define a las huelgas como «cualquier huelga de 1000 o más trabajadores industriales o de servicios que involucre a más de un empleador, y que esté dirigida contra las políticas o la autoridad del gobierno nacional».

En esencia, dichos estudios transnacionales establecieron un patrón de respuestas colectivas a la liberalización económica en democracia que se pudiera generalizar más allá de unos cuantos casos específicos, formular argumentos teóricos y hacer afirmaciones empíricas más amplias sobre

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las consecuencias que la liberalización económica tuvo a lo largo y ancho de la región. Dichos estudios transnacionales indican que los efectos repolitizadores de la liberalización económica en democracia fueronprofundos , y se extendieron más allá de los cuatro países latinoamericanos donde las protestas políticas parecen haber sido más intensas, o bien produjeron cambios políticos de gran escala, como el derrocamiento de los presidentes que respaldaban las políticas de mercado en Argentina, Bolivia, Ecuador y Venezuela.

Estos estudios cuantitativos a nivel nacional también trajeron a la luz el papel mediador de la democracia política para configurar las respuestas colectivas a la liberalización económica. Los estudiosos de los movimientos sociales sostienen desde hace mucho tiempo que en ausencia de un entorno político que afecte los incentivos para emprender una acción colectiva (Tarrow, 1998), la gente que tiene agravios intensos solo constituirá un desafío insignificante para los regímenes existentes. En consonancia con las dimensiones formales de las oportunidades políticas en general, y la postura de la repolitización en particular, la democracia presenta una oportunidad favorable para las respuestas colectivas; en algunos casos ella crea el espacio político necesario para que los grupos sociales agraviados construyan poder asociativo y colectivo, mientras que en otros restringe la capacidad represiva del Estado. Por lo tanto, en contraste con el análisis de Silva (2009), el surgimiento de las actividades conflictivas no puede explicarse adecuadamente si se enfatizan únicamente los agravios o las amenazas económicas asociadas con la liberalización de la economía. A lo sumo podremos decir que estas amenazas económicas fueron una condición necesaria, más no suficiente, para poner en marcha los episodios de conflicto antiliberal.

Más en general, el descubrimiento de que la democracia política asistió a las respuestas colectivas dadas a la liberalización económica, sugiere que la democracia que siguió a la tercera ola democratizadora latinoamericana viene haciéndose gradualmente cada vez más significativa, y permite que los actores colectivos utilicen canales que caen fuera de los márgenes

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tradicionales para cuestionar las políticas de reforma económica. Esto sugiere que en América Latina la democracia tiene fuerza al permitir que los actores populares modifiquen las políticas económicas que desafían su vida. En palabras de Roberts (2008, p. 328), en presencia de la democracia los actores colectivos «perforaron el aura de inexorabilidad que rodeaba, en las décadas finales del siglo XX, a las tendencias que conducen hacia la liberalización y la globalización económicas».

Aunque el corpus de evidencias sobre el surgimiento de la actividad conflictiva mostró que la respuesta general a la liberalización económica involucró alguna forma de repolitización y no despolitización, el énfasis en la democracia política, tal como lo plantea la perspectiva de la repolitización, no es sino parte de una pregunta más amplia sobre las consecuencias de la liberalización económica. Concluyo esta sección explicando tres tipos de limitaciones de los estudios transnacionales para dar una versión plenamente convincente del renacimiento de las protestas antimercado en democracia.

En primer lugar, la conceptualización de la democracia como una oportunidad para la movilización nos ayuda a explicar las variaciones en las protestas entre países y a lo largo del tiempo, y muestra que las oportunidades políticas para las protestas son por lo general más altas en las democracias que en las autocracias. Pero la democracia política se ha vuelto cada vez más común en toda la región y sigue ampliándose. En palabras de Kitschelt y otros (2010, p. 1), América Latina se ha convertido en «la región más uniformemente democrática de la tierra, detrás de las democracias occidentales establecidas y del Japón». Por lo tanto, dado el desplazamiento general de la región a la democracia, el poder explicativo de esta última para comprender los episodios de conflicto —o cualquier otro desenlace político— se va haciendo cada vez menos persuasivo.

En segundo lugar, la conceptualización de la democracia como una oportunidad para la movilización no puede explicar con facilidad las variaciones en los patrones de protesta a través de las fronteras subnacionales, que investigaciones anteriores mostraron fueron algo

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abundantes (Boulding, 2010; Murillo & Ronconi, 2004). En Argentina, por ejemplo, provincias como Tucumán, Salta, Jujuy y Santa Fe, que ocupan geográficamente el corredor central-nororiental del país, acumularon la mayor concentración de protestas en comparación con las restantes diecinueve provincias (excluyendo a Buenos Aires) (Arce & Mangonnet, 2013). Del mismo modo las regiones de Ayacucho, Puno y Cusco, que se encuentran situadas en la sierra sur peruana, experimentaron más protestas que las restantes veinte regiones del Perú (excluyendo a Lima) (véase el capítulo 2)8. Esta variación subnacional de las protestas indica los problemas que se dan al generalizar las consecuencias de la liberalización económica a partir de datos agregados a nivel nacional. Las explicaciones que recurren a datos agregados nacionales a menudo ignoran el alto grado de heterogeneidad interna y la complejidad que existe dentro de cada país.

En tercer lugar, esta tendencia a depender de datos agregados a nivel nacional, así como de las unidades nacionales de análisis, corre el riesgo de malinterpretar casos importantes (Snyder, 2001, p. 94). Por ejemplo, en el análisis de Silva (2009) el Perú aparece como un caso divergente que no experimentó movilizaciones a gran escala, no obstante lo cual el país experimentó buena parte de protestas a nivel subnacional (Arce, 2008). Varios estudios, comprensiblemente, toman la dispersión territorial de las protestas subnacionales como una señal de la desarticulación de los movimientos de protesta, y en consecuencia subestiman los efectos de las movilizaciones a dicho nivel sobre la política nacional.

La ampliación de la economía extractiva

Las movilizaciones contra la ampliación de la economía extractiva, que son típicas de la segunda ola de protestas contra la liberalización

8 Como sería de esperar, la populosa provincia de Buenos Aires y región de Lima concentran el nivel más alto de movilizaciones de Argentina y Perú, respectivamente. La información referida a las regiones meridionales del Perú con el mayor número de protestas, fue tomada del análisis empírico mostrado en el capítulo 3.

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económica, nos permiten ocuparnos de varias de las limitaciones presentes en las investigaciones que tienen como base la comparación de unidades nacionales. Como veremos en capítulos posteriores, estas movilizaciones compartían reclamos similares (por ejemplo, conflictos en torno a la tierra y el agua), redes de actores opuestos a la minería (comunidades y alcaldes locales, presidentes regionales, ONG ambientalistas, etcétera) y redes de actores que apoyaban la extracción (la industria minera, el gobierno central, asociaciones empresariales y cámaras de comercio, los medios de comunicación nacionales, etcétera), no obstante lo cual la trayectoria de los movimientos de protesta fue sumamente distinta a lo largo y ancho del país. Hasta ahora, los estudios de caso de las protestas contra la extracción de recursos naturales han generado abundantes detalles descriptivos, pero la tarea principal de este libro es proponer una comprensión general de los factores que determinaron la dinámica de los movimientos de protesta y su impacto.

La ola actual de protestas contra la extracción de recursos naturales brinda una esfera ideal para comprender la naturaleza cambiante de las movilizaciones contra la liberalización económica desde la perspectiva de la repolitización. Estas movilizaciones nos ayudan a comprender el surgimiento de amplias coaliciones con diversos grupos de nuevos actores, así como la segmentación geográfica de las protestas. Bebbington (2009) resume bien los nuevos elementos que surgen debido a la ampliación de la frontera extractiva o la «nueva minería». Estos cambios incluyen «la escala y el ritmo de la expansión, los flujos financieros involucrados, el domicilio y el gobierno de las compañías y casas financieras interesadas en la extracción, [y] la interacción entre la extracción y la inversión» (Bebbington, 2009, p. 8).

Con la «nueva minería», las condiciones tecnológicas han reducido la necesidad de mano de obra no calificada, y las disputas laborales entre las compañías mineras y los trabajadores son ahora menos visibles. Los llamados megaproyectos mineros más bien tienen mayor necesidad de agua, energía, tierras y paisaje. Las nuevas técnicas de tajo abierto y de

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lixiviación (heap leaching) exigen un acceso mucho mayor a cada uno de estos recursos. Estas condiciones tecnológicas implican que los actores involucrados en las protestas contra la extracción de recursos naturales sean principalmente las poblaciones rurales y urbanas afectadas por la extracción, y sus demandas a menudo incluyen tierra, agua en cantidad y calidad, paisaje y la protección del medio ambiente y de su forma de ganarse la vida. Vista bajo esta luz, la «nueva minería» nos permite comprender los tipos de coaliciones que los grupos agraviados han forjado en oposición a la extracción, incluyendo a los nuevos actores que surgieron para cuestionar las políticas de liberalización económica. Estas coaliciones atraviesan las clases, la división entre urbano y rural, y los discursos ambientalistas y nacionalistas.

La «nueva minería», asimismo, surgió en medio de condiciones de mercado favorables que rindieron ganancias notables. El precio del oro, por ejemplo, subió de US$ 344 por onza troy al comenzar la década de 1990 a US$ 1225 a finales del primer decenio del nuevo siglo. En este mismo lapso el precio de la plata subió de US$ 4 a US$ 20 la onza troy, y el del cobre de US$ 1,03 a US$ 3,42 por libra (MEM, 2010). Como veremos en los siguientes capítulos, las demandas de los grupos afectados por la extracción también pueden involucrar disputas en torno a un mejor reparto de la renta minera o la revisión de los acuerdos tributarios y de regalías entre el gobierno central y las corporaciones mineras. Por último, la «nueva minería» ilustra bien la segmentación geográfica de las movilizaciones, predeterminada por la ubicación de las minas. Sin embargo, algunas de estas movilizaciones tuvieron como resultado cambios de escala a medida que las agendas de los movimientos locales alcanzaban prominencia nacional y hasta internacional.

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La variación subnacional de la protesta dentro de los países democráticos

En consonancia con las evidencias trasnacionales a favor de la repolitización, a nivel subnacional la relación entre las protestas y las condiciones políticas es también más estrecha que la que mantiene con los factores económicos. Desarrollando las propuestas de Kitschelt (1986) y Almeida (2008), dos dimensiones de las oportunidades políticas que se asocian con la democratización —los partidos políticos y la competencia política— nos permiten examinar la prominencia de las condiciones políticas.

Siguiendo a Kitschelt (1986), los partidos capturan las dimensiones formales de las oportunidades políticas, lo que nuevamente nos permite examinar las variaciones en los movimientos de protesta a través de la geografía y a lo largo del tiempo (McAdam, 1996). De modo específico, los partidos son útiles para examinar la apertura relativa del sistema político a las demandas sociales de los movimientos de protesta. Se les ve como puntos de acceso que influyen sobre las políticas, razón por la cual cuanto mayor sea su número, tanto más abierto será el sistema político a las demandas de los movimientos sociales. Esta perspectiva asume que los partidos políticos efectivamente articulan distintas demandas en la esfera electoral, y debido a esta conexión fomentan estrategias de asimilación. De este modo, los movimientos de protesta intentan operar a través de las instituciones políticas establecidas, puesto que estas ofrecen múltiples puntos de acceso (Kitschelt, 1986). En última instancia, estas estrategias de asimilación ejercen una presión hacia abajo sobre la escala y la intensidad de las movilizaciones.

Almeida (2008) presenta la competencia electoral como otra dimensión de la oportunidad política que se asocia con la democratización, pues contribuye a la formación de organizaciones y asociaciones de múltiples retadores, lo que fomenta una mayor organización de la sociedad civil. Una elección competitiva «ofrece a los grupos antes excluidos un espacio en donde comenzar a organizar campañas» (Almeida, 2008, p. 16), lo que

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las convierte en oportunidades para la movilización. Sin embargo, en este libro redirijo mi análisis hacia la literatura de las ciencias políticas, pues las competencias electorales encarnan una dimensión central de la democracia que nos puede ayudar a entender cómo y por qué esta afecta a las movilizaciones de masas a nivel subnacional. En realidad, hace tiempo que las teorías electorales de la democracia postulan que la competencia política es la principal fuente de respuesta gubernamental (Key, 1966; Fiorina, 1981); mediante recompensas y castigos electorales, la competencia política ofrece a los ciudadanos la oportunidad de influir sobre el comportamiento de los políticos, y gracias a ello logra mayores posibilidades de respuesta de parte del gobierno. Al alterar el comportamiento de los políticos, la competencia política también mejora la conexión entre las preferencias del público y la producción gubernamental. A partir de estos argumentos, diversos estudios mostraron que la competencia política conduce a una mejor respuesta gubernamental en una amplia gama de resultados sociales, entre ellos el desempeño económico (Przeworski & Limongi, 1993), el respeto a los derechos humanos (Beer & Mitchell, 2004) y el gasto social (Hecock, 2006), entre otras cosas (para una lista ampliada consúltese Cleary, 2010, p. 5). Ceteris paribus, la competencia política induce una mayor sensibilidad entre los políticos; por lo tanto, cuando el nivel de competencia sea más alto o más pronunciado, tanto más probable será que apliquen políticas diseñadas para reducir las protestas e incrementar su popularidad a la hora de las elecciones (Arce & Rice, 2009; Arce & Mangonnet, 2013)9.

Sin embargo, en muchas democracias nuevas los factores contextuales cambian los efectos que tienen los partidos y las competencias sobre las protestas. Entre estos factores se encuentran el imperio incompleto de la ley, electores menos educados e informados, prácticas de clientelismo,

9 Como señala Wilkinson (2004), la creciente competencia en la política india hizo que el voto de la minoría fuera gradualmente más importante, por lo cual diversos grupos minoritarios se han beneficiado con las políticas de acción afirmativa en empleos y puestos en el gobierno, así como la protección cultural y los programas económicos especiales.

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sistemas de medios vacuos, burocracias débiles, la corrupción endémica y la pobreza; sin embargo, el factor más importante es la falta de partidos y sistemas partidarios desarrollados. En muchas democracias jóvenes, los partidos no articulan las demandas sociales de manera apropiada y por ende no ofrecen puntos de acceso adecuados para dar forma a las políticas. Esto no se relaciona con su número o su cercanía a los votantes a través de la creación de gobiernos subnacionales, como en el Perú a inicios del siglo XXI. En lugar de fomentar estrategias asimilativas, en estos entornos los movimientos asumen estrategias de enfrentamiento y perturbación, fuera de los canales de política establecidos. Este argumento se encuentra respaldado por investigaciones que muestran que los países con instituciones débiles son más propensos a utilizar las protestas como un instrumento con el cual influir sobre quienes gobiernan (Arce, 2010; Machado, Scartascini & Tommasi, 2009).

Los partidos y los sistemas partidarios débilmente desarrollados también afectan los mecanismos de respuesta y de rendición de cuentas —típicamente asociados con la competencia política—, tensando así la conexión entre las preferencias del público y la producción gubernamental. Dicho de otro modo, en estos entornos la competencia política no logra mejorar la respuesta política, por lo que es menos probable que la competencia reduzca las protestas. La implicación aquí es que los mecanismos de respuesta y de rendición de cuentas ligados a la competencia política varían según el contexto en el cual ella tiene lugar. Por lo tanto, en lugar de asumir que el vínculo entre competencia y respuesta siempre funciona bien, los efectos de la competencia sobre las protestas deben más bien evaluarse de forma empírica.

El Perú ofrece un entorno ideal para examinar el peso que las condiciones políticas subnacionales tienen sobre las protestas en presencia de instituciones débiles. Su sistema de partidos se ha visto plagado por outsiders políticos desde 1990: Fujimori, Toledo y Humala fueron políticos novatos que presidieron sobre partidos prescindibles que giraban en torno a los candidatos (Levitsky & Cameron, 2003). Los partidos

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políticos peruanos son entidades débiles y profundamente fragmentadas, y por ende el número de partidos no sirve para medir la apertura de la estructura política. Es más, el gobierno de Toledo abrió nuevas salidas para la representación política a nivel subnacional conocidas como «regiones». Estas, en virtud de su cercanía a las condiciones locales, podrían haber estimulado la conexión entre las preferencias del público y la producción gubernamental, pero, los ya de por sí débiles partidos nacionales no fueron capaces de competir exitosamente en las elecciones subnacionales, con lo cual los distintos niveles de gobierno desarrollaron sus propios movimientos políticos y electorales. En varias elecciones regionales, los políticos aficionados, elegidos con frágiles mayorías y sin lazo alguno con organizaciones de nivel nacional, fueron quienes conformaron el grueso de los gobiernos regionales. Es por ello probable que la fragmentación de las fuerzas políticas del país haya tensado los mecanismos de respuesta y de rendición de cuentas, que se encuentran usualmente asociados con la competencia política. Así, aunque las elecciones subnacionales son altamente competitivas, la competencia no mejora la respuesta del gobierno o la política y queda más bien asociada con niveles más altos de protestas subnacionales.

Hasta aquí he examinado fundamentalmente las oportunidades políticas —el primer marco de la teoría del proceso político— en el contexto de la literatura del movimiento social. De manera concreta, he hecho hincapié en la noción de la democracia como una oportunidad para la movilización que permite explicar las variaciones nacionales de las protestas entre los distintos países. También revisé dos dimensiones de las oportunidades políticas formales asociadas con la democratización —los partidos y la competencia política— que ayudan a examinar la dinámica de la protesta a nivel subnacional en una democracia. Aunque cada una de ellas capta distintos elementos de la democracia (los partidos brindan puntos de acceso a la toma de decisiones, mientras la competencia estimula la sensibilidad política), en última instancia ambas se encuentran interconectadas. También expliqué cómo los factores contextuales,

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en particular la presencia de instituciones débilmente desarrolladas, tienen distintos efectos sobre las movilizaciones de lo esperado. La última sección de este capítulo vuelve a dirigir nuestra atención sobre los efectos de las movilizaciones sobre la trayectoria del Estado.

El impacto que los movimientos de protesta tienen sobre su entorno

La última pregunta planteada en este capítulo es bajo qué condiciones es probable que los movimientos de protesta, que inicialmente parecen estallidos localizados y segmentados, producirán ganancias sustantivas —esto es, cambios en las políticas en respuesta a las protestas— para los grupos agraviados. Las movilizaciones contra la ampliación de la frontera extractiva, que son típicas de la segunda ola de protestas contra la liberalización económica, resaltan la importancia de la movilización de recursos y de los procesos de encuadre, los otros dos marcos de la teoría del proceso político, además de las oportunidades políticas.

Una forma de entender el desenlace de los cientos de protestas realizadas contra la extracción de recursos es tomando en cuenta la importancia económica relativa de la minería en comparación con otras actividades económicas como la agricultura, así como la fortaleza relativa de los grupos agraviados en comparación con los que apoyan los intereses mineros (véase el cuadro 1). En varias regiones del Perú, especialmente en la sierra central, la minería no compite con la agricultura y en consecuencia es la única oportunidad que se tiene de ganarse la vida. La región de Pasco, ubicada a 4380 metros sobre el nivel del mar, es un buen ejemplo de ello. Podemos rastrear el inicio de la minería a gran escala en el Perú hasta este lugar, con el establecimiento de la minera estadounidense Cerro de Pasco Corporation (CPC), el mayor empleador privado del país a inicios del siglo XX, donde la extracción de recursos prosiguió sin verse afectada a pesar de las importantes movilizaciones que tuvieron lugar en ese entonces, al igual que ahora. A menudo, para desactivar las

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demandas de los opositores, las compañías mineras buscan proporcionar recompensas materiales —sean sobornos abiertos u ofrecimientos de empleo— a los dirigentes de las organizaciones que protestan, o gastar dinero en proyectos de alto perfil como el embellecimiento de la plaza del pueblo o la construcción de un colegio, en colaboración con las autoridades locales, sobre todo los alcaldes municipales. La meta es ganar el respaldo de la población y de las autoridades locales mediante una serie de pequeñas concesiones. Las compañías mineras a menudo se coluden también con la prensa y la radio de la localidad para acosar e intimidar a los líderes de los movimientos de protesta, incluyendo a las ONG que se oponen a la minería.

Cuadro 1: Tipología de resultados de protestas

Competencia con la agricultura

Acción colectiva Baja Alta

Baja La extracción se profundizaMovilizaciones esporádicas

La extracción avanza y se detieneMovilizaciones esporádicasEjemplo: Cerro Quilish

Alta La extracción avanza y se detieneMovilizaciones sostenidasEjemplo: Bagua

La extracción se bloqueaMovilizaciones sostenidasEjemplo: Tambogrande

Cuando la minería compite con la agricultura, como en los casos de Tambogrande y Cerro Quilish, las organizaciones con las que cuentan las economías agrarias por su propia naturaleza, como asociaciones de productores y juntas de usuarios de riego, les permiten desarrollar movilizaciones sostenidas. Tanto en Tambogrande como en Cerro Quilish, estas organizaciones de base agrícola rápidamente se cristalizaron en movimientos opositores mayores, conocidos como Frentes de Defensa.

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Además, en otras protestas contra la expansión de la economía extractiva, la participación de Oxfam y otras ONG fue crucial para la coordinación de la acción colectiva entre las comunidades agraviadas afectadas por la minería (Arce, 2008, pp. 52-55)10. Estas organizaciones, al igual que las ONG, ejemplifican la importancia de la movilización de recursos para el surgimiento de una acción colectiva exitosa; sin embargo, el desenlace de las movilizaciones donde compiten entre sí la minería y la agricultura gira en última instancia en torno a la fortaleza relativa que los grupos agraviados tienen con respecto a los intereses mineros. La fortaleza de los grupos opositores se encuentra moldeada por su poder asociativo y colectivo. El poder asociativo (o capacidad de organización) se refiere a la capacidad que tienen los grupos sociales subordinados para crear nuevas organizaciones o reconvertir las ya existentes, como por ejemplo transformar organizaciones de base agrícola en un Frente de Defensa. El poder colectivo, o la capacidad de establecer coaliciones, alude a la capacidad de los grupos sociales subordinados para forjar coaliciones con organizaciones nuevas o reconvertidas, como la alianza entre un frente de defensa y otras organizaciones de fuera de la región afectada por la extracción11. En general, una baja acción colectiva implica la presencia de débiles poderes asociativo y colectivo; una alta acción colectiva implica lo contrario (véase el cuadro 1). Como veremos en los siguientes capítulos, el encuadre estratégico fue crucial para que los grupos agraviados construyeran un poder asociativo y colectivo.

En Tambogrande, la dirigencia local opositora de la minería contaba con fuertes vínculos con las organizaciones locales y estableció una red de apoyo que constaba de ONGs nacionales e internacionales, las cuales tuvieron éxito en vincular la movilización antiminera con la identidad nacional del Perú. Tambogrande era rico en limones, ingrediente clave

10 En lo que se refiere a las protestas contra la extracción de recursos minerales véase por ejemplo Scurrah (2008), Bebbington (2007) y Echave y otros (2009).11 Los términos «poder asociativo» y «poder colectivo» fueron tomados de Silva (2009, capítulo 2).

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en varios platos tradicionales peruanos. Es más, la presencia de organi-zaciones con fuertes lazos con la comunidad local sirvió de control de la dirigencia e hizo que el posible reparto de recompensas materiales u otras formas de cooptación resultaran ineficaces. A la inversa, la dirigencia local tenía un mejor control de las organizaciones y llevó a cabo una resistencia efectiva, combinando las que inicialmente podían ser caracterizadas como estrategias de conflicto y perturbación, como prender fuego a la maquina-ria de la Manhattan Minerals Corporation, con tipos asimiladores y más tradicionales de una democracia de base, como un referendo.

En cambio, en la región septentrional de Cajamarca, la mina de Yanacocha ha estado sujeta a protestas esporádicas debido a la contaminación ambiental, cuestiones del uso de la tierra, disputas en torno al derecho al agua y así sucesivamente. Sin embargo, las organizaciones opuestas a la minería se encuentran altamente fragmentadas y por lo general no han armado una red de apoyo más amplia fuera de la región misma. Por esta razón su fragmentación no dio paso a un proceso conocido como el «cambio de escala» (McAdam, Tarrow & Tilly, 2001), en el cual los casos de protestas aisladas se transforman en corrientes de movilización cada vez más grandes. En varias de estas protestas, los grupos agraviados y la empresa Yanacocha acordaron negociar sus diferencias estableciendo una mesa de diálogo, tras lo cual llegaban a un acuerdo y firmaban un acta de compromiso. Las operaciones mineras pueden interrumpirse mientras las negociaciones se llevan a cabo, pero se reinician una vez realizada la negociación. Una excepción importante a este patrón de detención y avance fue la movilización de Quilish, donde miles de manifestantes llevaron a cabo una huelga general de dos semanas y evitaron momentáneamente la ampliación de la mina.

Por último, a diferencia de los casos anteriores de Tambogrande y Cerro Quilish, la movilización de protesta de Bagua en 2009 no estuvo directamente ligada a la agricultura y se debió más bien a la posible deforestación por la extracción de leña y la exploración petrolera de las corporaciones transnacionales. En esta región, los grupos agraviados

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ya estaban organizados en la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), una federación étnica indígena que ha existido por décadas. La capacidad de AIDESEP para montar una resistencia eficaz tuvo como base la identidad cultural de pueblos que han vivido en la Amazonía durante generaciones. AIDESEP asimismo forma parte de una red más grande de organizaciones indígenas similares en Ecuador y Bolivia. La extracción de recursos prosigue en la región amazónica, pero su escala quedó limitada gracias a las acciones de AIDESEP.

Las protestas en las cuales la competencia con la agricultura es baja y la acción colectiva es asimismo baja, típicamente comprenden la categoría de movilizaciones de «demanda de servicios» que se describe en el capítulo 3. Estas movilizaciones buscan una mejor distribución de la riqueza mineral del poblado y no son necesariamente antimineras. Los otros casos presentados en el cuadro 1 siguen la categoría de movilizaciones de «demanda de derechos». Estas movilizaciones son contrarias a la extracción de recursos y las motivan preocupaciones medioambientales que defienden el suministro de agua o las tierras agrícolas. Como veremos en los capítulos siguientes, solo esta última categoría tuvo repercusiones importantes en la política nacional.

Conclusiones

La transición dual hacia la liberalización económica y la democracia intrigó a los investigadores durante varias décadas, mientras buscaban comprender cómo era que estos complejos fenómenos se complementaban o contradecían entre sí. La perspectiva de la despolitización considera que el mercado libre y la democracia son incompatibles y sostiene que las fuerzas de la liberalización económica son inexorables, razón por la cual ellas continúan avanzando a costa de la democracia. A partir de la teoría del proceso político (Tarrow 1998; Tilly & Tarrow, 2006), la perspectiva de la repolitización en cambio subraya la importancia de las condiciones políticas —la democracia— para la creación de un entorno favorable que

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enfrente las amenazas económicas que provoca la liberalización económica. De este modo, los contextos democráticos mejoran las posibilidades de que se produzcan actividades de protesta. La experiencia latinoamericana cae más de cerca de la perspectiva de la repolitización (Arce & Bellinger, 2007; Arce & Kim, 2011; Bellinger & Arce, 2011).

Al enfatizar la importancia de la democracia como variable mediadora que afecta la relación entre la liberalización económica y las actividades de protesta, este libro desplaza la atención hacia la prominencia de las condiciones políticas, en un área de investigación que tradicionalmente se ha ocupado de la influencia estructural de los factores o condiciones económicos. Hasta hace poco se pensaba que la liberalización y la globalización económicas prefiguraban «el final de la política» al eclipsar a los gobiernos nacionales y su soberanía. La concepción de este libro sobre la democracia como una oportunidad para la movilización sugiere, en cambio, que la que siguió a la tercera ola democratizadora latinoamericana gradualmente viene haciéndose más significativa, lo que permite a los actores colectivos usar canales que caen fuera de las ánforas tradicionales, para cuestionar o modificar las políticas de reforma económica que desafían sus vidas.

El énfasis de este libro en los efectos de la competencia política resume un atributo central de un concepto multidimensional como es la democracia. Esto nos permite examinar la prominencia de las condiciones políticas a nivel subnacional y ver además cómo es que la competencia puede generar efectos sumamente distintos, de acuerdo a los entornos institucionales en los cuales tienen lugar. La presencia de instituciones débilmente desarrolladas, en particular, probablemente daña los mecanismos de respuesta y de rendición de cuentas que a menudo se encuentran ligados a la competencia política y que por ende tensan la conexión entre las preferencias del público y la producción gubernamental. Es más, dada la fluidez de las instituciones políticas en el Perú, concentrarnos en la competencia política tiene mayor solidez teórica que un análisis basado en el número de partidos que participan

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en las elecciones subnacionales. Cuando mucho, podemos decir que los partidos subnacionales no presentan estrategias asimilativas para los movimientos de protesta. A fin de cuentas, el nuevo enfoque que el libro da a las protestas —la competencia política subnacional— echa luz sobre un tema más amplio —la democracia— y construye sobre la base de trabajos previos que mostraron que en Argentina (Arce & Mangonnet, 2013) y Bolivia (Arce & Rice, 2009), un mayor nivel de competencia política estuvo asociado con niveles más bajos de protestas subnacionales.

Volviendo a la teoría del proceso político, los capítulos 2 y 3 enfatizan las dimensiones formales de las oportunidades políticas para explicar las variaciones en los eventos de protesta a través del tiempo y del espacio. En cambio el análisis comparativo presentado en los capítulos 4, 5 y 6 llama la atención sobre los procesos de movilización de recursos y de encuadre para examinar el impacto más amplio que los movimientos de protesta tienen sobre su entorno. Estos tres marcos —oportunidad política, movilización de recursos y el proceso de encuadre— dominan la literatura de los movimientos sociales (McAdam y otros, 1996, p. 7) y representan un enfoque unificado con el cual comprender la dinámica más amplia del surgimiento y desarrollo de los movimientos de protesta (Piven & Cloward, 1979; McAdam, 1982). De este modo, en presencia de condiciones políticas favorables, como en el contexto de una democracia (oportunidades políticas), los actores sociales pueden construir un marco maestro que liga la extracción de recursos con las injusticias (procesos de encuadre), lo que a su vez permite construir coaliciones amplias con diversos grupos de actores (movilización de recursos).

Capítulo 2 LAS OLAS DE LA POLÍTICA CONFLICTIVA EN EL PERÚ

Diversos estudios sobre el reciente incremento de las movilizaciones en el Perú enfatizan tres características generales de los episodios de conflicto: su segmentación geográfica o dispersión a lo largo del país, la presencia de organizaciones débiles que apoyan las actividades de protesta y, por último, su baja influencia sobre la política nacional, dada la naturaleza localizada de las demandas o metas de política de los grupos que protestan1. En general estas movilizaciones no produjeron un «cambio de escala» (McAdam, Tarrow & Tilly, 2001), un proceso en el cual los casos de protesta aislados se transforman en movimientos de alcance nacional. Los estudios asimismo señalan el estallido de las protestas en un contexto de expansión económica sin precedentes, ayudado por el alza de los precios de los minerales y la creciente demanda china de materias primas. Sin embargo, el grueso de estos trabajos se concentra fundamentalmente en el periodo contemporáneo, o para ser más precisos comienzan después de 2004, cuando la Defensoría del Pueblo comenzó a monitorear las protestas sociales en el país. En consecuencia, esta literatura enfatiza factores contextuales de corto plazo, los cuales pueden ser indicadores equívocos de las causas de las actividades de protesta en el largo plazo.

1 Entre los trabajos representativos tenemos Bravo (2009), Caballero y Cabrera (2008), Meléndez y León (2009), Pizarro, Trelles y Toche (2004) y Tanaka y Vera (2008).

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Este capítulo amplía el horizonte temporal del estudio de los conflictos en el Perú: se inicia con la transición a la democracia en 1980 y se extiende hasta 2010, apoyándose en una base de datos original que toma como base la prensa nacional y documenta 31 años de movilizaciones a fin de explicar los factores políticos y económicos de largo plazo que dieron forma a las tendencias de la movilización y la desmovilización en el país bajo una democracia.

Los antecedentes relevantes que se presentan en la primera parte del capítulo giran en torno a los argumentos más comúnmente usados para explicar las tendencias de las protestas en el Perú: el estado de la economía y la violencia política. La segunda sección usa la base de datos de las protestas para volver a examinar estos argumentos, y formula nuevas hipótesis para explicar las tendencias seguidas por la movilización y la desmovilización en la región latinoamericana. En consonancia con el énfasis que este libro le da a las condiciones políticas, y siguiendo las contribuciones hechas por la teoría del proceso político (Tarrow, 1998; Tilly & Tarrow, 2006), el entorno político más amplio en el cual surgieron las protestas nos dará una mejor explicación de la dinámica de estos movimientos a lo largo de las tres décadas estudiadas.

El Perú en democracia

Durante la década de 1980 y luego de la transición del país a la democracia, los partidos políticos peruanos parecían relativamente estables: cuatro grandes partidos —Acción Popular (AP) de centro derecha, la Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA), la Izquierda Unida (IU) y el conservador Partido Popular Cristiano (PPC)— daban cuenta del grueso del voto popular (Dietz & Myers, 2007, p. 69; Levitsky, 1999). Estos partidos tenían estructuras nacionales, programas o ideologías distinguibles y bases sociales identificables (Levitsky & Cameron, 2003, p. 6). La década de 1980, sin embargo, fue también una época de convulsiones económicas signada por una creciente inflación, salarios reales decrecientes, un extenso desempleo y la informalización resultante de la fuerza laboral. El PBI cayó

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alrededor de 25% a finales de la década, y en 1990 la inflación anual alcanzó un récord histórico de 7649%. Además, el surgimiento de grupos terroristas como Sendero Luminoso y el Movimiento Revolucionario Túpac Amaru (MRTA) constituyó una seria amenaza para el gobierno civil (véase McClintock, 1998; Palmer, 1992).

El colapso económico y los crecientes niveles de violencia en la década de 1980 llevaron a la implosión de los partidos establecidos. El crecimiento de la economía informal, que para 1990 representaba más del 50% de la población económicamente activa, debilitó aún más a las organizaciones de base clasistas y eliminó las identidades partidarias entre los trabajadores organizados (Cameron, 1994). Alberto Fujimori, un político de orientación reformista, capitalizó estas penurias económicas y sociales y ganó la presidencia en 1990. En las elecciones presidenciales de 1995, que tuvieron como resultado el segundo mandato presidencial consecutivo de Fujimori, los principales partidos políticos de la década anterior (AP, APRA, PPC e IU) apenas alcanzaron en conjunto el 10% del voto popular (Dietz & Myers, 2007, p. 69).

Tal como ha quedado documentado ampliamente en otros lugares (Cameron & Mauceri, 1997; Carrión, 2006; Conaghan, 2005; Arce, 2005; Weyland, 2002), Fujimori fue un outsider político que tuvo éxito en estabilizar la economía implementando políticas orientadas al mercado. El PBI creció en promedio 3,24% en la década de 1990 y la inflación anual cayó a cifras de un solo dígito a partir de 1997. Estas políticas de mercado continuaron y se ampliaron en la siguiente década bajo distintos gobiernos elegidos democráticamente. Fujimori también controló la violencia política rampante mediante la represión selectiva y empleando a los militares y al servicio de inteligencia para vencer a la insurgencia (Obando, 1998) (véase el cuadro 2). Según muchos indicadores, Fujimori fue un presidente muy popular, aunque autoritario y corrupto. La rápida disolución del Congreso con el «autogolpe» de abril de 1992 y el cese masivo de jueces y fiscales ejemplifican bien las tendencias autoritarias de su régimen (Mauceri, 1995).

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Cuadro 2: Indicadores promedio por década en el Perú

1980-1989 1990-1999 2000-2010

Economía

Crecimiento del PBI 0,65 3,24 5,46

Crecimiento del PBI per cápita -3,20 2,10 4,40

Crecimiento del PBI minero 0,94 6,19 5,06

Inflación 528 794 2,00

Violencia política

Muertes cometidas por Sendero Luminoso 785 428 n.d.

Muertes cometidas por los militares 515 192 n.d.

Desapariciones 233 94 n.d.

Torturas 360 258 n.d.

Asesinatos extrajudiciales 1431 745 n.d.

Actividades conflictivas

Huelgas 267 38 64

Protestas 99 118 294

Fuentes: los indicadores económicos fueron tomados del Banco Central de Reserva del Perú (2012). Los indicadores de la violencia política provienen de Comisión de la Verdad y Reconciliación (2003). Los indicadores de la violencia política media para el periodo 1990-1999 también incluyen el año 2000. Las actividades conflictivas fueron tomadas de la Base de Protestas Sociales del Perú (Arce, 2014, véase el Apéndice). Las protestas son la suma de las movilizaciones, bloqueos de carreteras, plantones y tomas de locales. Estos tipos de protesta captan colectivamente los efectos repolitizadores de la liberalización económica examinados en capítulos anteriores.

Fujimori postuló y ganó un tercer mandato consecutivo que se inició en julio de 2000, pero las crecientes evidencias de corrupción y grosera criminalidad le obligaron a renunciar en noviembre del mismo año. Las movilizaciones de masas contra Fujimori habían comenzado ya en 1997, cuando su partido aprobó deponer a los tres miembros del Tribunal Constitucional que habían decidido que no podía postular por tercera vez, y se incrementaron con las elecciones presidenciales de 2000 a raíz de las denuncias de fraude electoral. Tras su abrupta renuncia se eligió a

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Valentín Paniagua presidente del Congreso unicameral peruano y luego presidente interino de la república. Paniagua creó la Comisión Nacional de la Verdad para que investigara los abusos cometidos contra los derechos humanos en el país durante las dos décadas de duración de la guerra de insurgencia peruana. El conflicto con los grupos armados dejó más de 69 000 muertos, entre civiles, miembros de las fuerzas armadas y militantes de la insurgencia; alrededor de las dos terceras partes de los muertos o desaparecidos eran personas que hablaban quechua, una de las lenguas indígenas más ampliamente habladas del país (Comisión de la Verdad y Reconciliación, 2003). Paniagua convocó a nuevas elecciones presidenciales, las que se celebraron en abril de 2001.

La era post-Fujimori

A partir del gobierno de Toledo (2001-2006) y durante el segundo gobierno de Alan García (2006-2011), las protestas colectivas aumentaron y se convirtieron en un mecanismo común para conseguir objetivos políticos o expresar demandas de política. Los episodios de conflicto en la primera década de este siglo tuvieron lugar en un contexto en el cual la amenaza de la insurgencia guerrillera había desaparecido casi por completo, en el cual la política se había vuelto más liberal, y con una prensa más vivaz y libre luego de la caída del régimen de Fujimori. Esta década asimismo brindó cada vez más oportunidades para la participación política, a saber, la creación de gobiernos regionales, lo que se llevó a cabo en un periodo de notable expansión económica.

En la escena política, el gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006) inició un importante proceso de descentralización (McNulty, 2011). La ley de descentralización fijó la elección de 25 gobiernos regionales a partir de noviembre de 2002. Cada una de estas regiones eligió un presidente. Se establecieron así autoridades regionales para complementar la estructura gubernamental preexistente, la cual comprendía 24 departamentos, 195 provincias y 1828 distritos. Entre las provincias, el puerto del Callao gozó de un estatus especial debido a su importancia económica. De este modo,

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dicha iniciativa estableció la representación política para cada departamento y para el Callao. Los presidentes regionales —y no el gobierno nacional— estarían directamente involucrados en el desarrollo económico de sus regiones, supervisando la infraestructura y otros proyectos de inversión. Como señala Eduardo Ballón (2011, p. 196) estos gobiernos intermedios «han evolucionado lentamente, no solo como contrapeso al gobierno nacional en la lucha en torno a la distribución de recursos, sino también en definir la orientación de algunas políticas públicas».

Las reformas de Toledo buscaban revertir los viejos patrones de centralización económica y política del país. Esta centralización hizo de la ciudad capital de Lima el centro principal de la actividad económica y del control político, y separó históricamente la capital de la sierra del país. O, en palabras del historiador peruano Jorge Basadre (1978), produjo el «Perú oficial» situado en Lima, donde se encontraba la burocracia, y el «Perú profundo», donde vivían los pueblos indígenas. Las reformas de Toledo asimismo buscaban revertir el control centralizado de Fujimori2. En realidad, antes de sus reformas, la iniciativa descentralizadora más reciente había tenido lugar durante el primer gobierno de Alan García (1985-1990). A finales de la década de 1980, el gobierno de García dispuso la creación de trece regiones, aunque estos gobiernos subnacionales fueron rápidamente desmantelados por Fujimori luego del autogolpe de 1992, en el cual disolvió al Poder Legislativo y reorganizó el Poder Judicial, suspendiendo el gobierno democrático y constitucional3.

Las elecciones regionales de 2002, 2006 y 2010 de que se ocupa este libro, luego de la ley de descentralización de Toledo, reflejaron la

2 Las reformas neoliberales de Fujimori, en particular, empeoraron los patrones de centralización, en parte porque Lima tenía economías de escala que no podían ser reproducidas fácilmente por el resto del país (Gonzales de Olarte, 2000; Arce, 2008).3 Antes de las reformas de Toledo, los departamentos eran considerados unidades administrativas del gobierno central, el cual nombraba prefectos (gobernadores) para cada uno de ellos. Desde comienzos de la década de 1980, en cambio, los alcaldes provinciales y distritales son elegidos en elecciones municipales cada tres años. A partir de 2002, se amplió el mandato de los alcaldes a cuatro años.

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continua fragmentación del sistema partidario peruano. Por ejemplo, en las elecciones de 2002, Perú Posible —el partido de Toledo— solamente ganó el gobierno regional del Callao4. El grueso de las presidencias regionales lo obtuvo el APRA (doce regiones) y los movimientos independientes (ocho regiones). Pero las ganancias electorales del APRA tampoco fueron duraderas. En las elecciones de 2006 su control se redujo a dos regiones: La Libertad y Piura; en las de 2010 el APRA, que sigue siendo el único partido nacional que participa consistentemente a nivel subnacional, retuvo solamente una presidencia regional (La Libertad). Las elecciones de 2006 y 2010, en particular, vieron la rápida incursión de varios partidos independientes o movimientos regionales. En la primera ganaron veintiún presidencias regionales y en la de 2010 controlaron diecinueve. Revisando la participación de los partidos en las elecciones regionales de 2002, 2006 y 2010, Vergara (2011, p. 78) anota: «Habiendo poco menos que renunciado a la competencia subnacional, los partidos nacionales han quedado confinados al nivel nacional del gobierno». Comentando las elecciones regionales de 2010, Levitsky (2013, p. 295) sostuvo que «los emergentes movimientos regionales estaban tan débilmente organizados y eran tan personalistas y efímeros como los partidos a los que reemplazaron». En la mayoría de los casos, como veremos en capítulos subsiguientes, los intereses de los políticos de nivel nacional y regional eran opuestos entre sí. Y los políticos regionales han fomentado el uso de las protestas para alcanzar metas políticas o articular demandas de política.

En lo que respecta a la política económica, los gobiernos de Toledo y García adoptaron y profundizaron las políticas de liberalización económica implementadas por Fujimori. Esta continuidad, que se ha extendido a lo largo de más de dos décadas, rompió con el péndulo de las décadas de 1970 y 1980, que favorecían el proteccionismo algunos años y la liberalización en otros. Es más, Toledo tuvo un papel crucial en la negociación de un tratado

4 Toledo ya había postulado a la presidencia en 1995 con la agrupación País Posible, y volvió a hacerlo en 2000 con Perú Posible, su actual partido.

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de libre comercio con EE.UU. El acuerdo fue firmado el 12 de abril de 2006 y entró en vigencia el 1º de febrero de 2009, durante el segundo gobierno de Alan García. García también fomentó los acuerdos de libre comercio con otros países como China, Chile, Canadá y Corea del Sur. Hoy el Perú cuenta con más de una docena de estos acuerdos con países y bloques comerciales, entre ellos la Unión Europea y MERCOSUR (Mercado Común del Sur). Aunque algunos han sido subutilizados, ellos a pesar de todo convirtieron la liberalización comercial del país en una política de Estado, consolidando así las reformas de mercado de la década fujimorista.

En lo que al desempeño económico se refiere, el Perú se convirtió en una de las economías más estables y de más rápido crecimiento de la región. En 2005 y 2006, por ejemplo, el PBI del país creció 6,8 y 7,7%, respectivamente. En 2008 la economía peruana creció más de 9,8%, lo que convirtió al país en uno de los de mejor desempeño de la región latinoamericana en ese momento (BCRP, 2012, p. 16). Entre julio de 2001 y marzo de 2009, la economía acumuló 93 meses de crecimiento continuo. Este proceso de expansión se desaceleró brevemente por la crisis financiera estadounidense de 2008-2009, pero se reinició hacia finales de 2009. Desde octubre de 2009 y hasta finales de 2013, el crecimiento económico mensual se mantuvo vigoroso y resiliente. De igual modo, el crecimiento del PBI per cápita se incrementó en más del doble entre 1990 (el inicio de la era Fujimori) y 2012 (de 3791 a 7916 soles, basado en soles constantes de 1994) (BCRP, 2012, p. 239). El porcentaje de la población en la pobreza también cayó de 58,7% en 2004 a 27,8% en 2011, y el de la población en extrema pobreza de 16,4% en 2004 a 6,3% en 2011 (BCRP, 2012, p. 46). Una creciente clase media orientada al consumo surgió a partir de esta expansión económica. En 2013, el Banco Mundial caracterizó a la economía peruana como «asiática» porque reflejaba las tasas de crecimiento de las economías del este asiático5. Sin embargo, no todos

5 «World Bank: Peru to post Asian growth rate by expanding 5,5% this year», Andina: Agencia Peruana de Noticias, 10 de octubre de 2013. Del mismo modo, en 2011 la revista Forbes calificó al Perú como el segundo mejor país en América Latina en donde hacer

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los peruanos compartieron los beneficios de esta expansión económica, y este crecimiento desigual se vio reflejado en varias contiendas electorales importantes.

Como era de esperar, el retorno de Alan García, el presidente a quien más responsabilidad le toca por el colapso económico y la creciente violencia insurgente en la década de 1980, sorprendió a muchos observadores. García inició su segundo mandato con demandas de inclusión social y pedidos de una ciudadanía equitativa para así integrar mejor al país (Cameron, 2011a, p. 375). Estos llamados fueron en respuesta a los resultados presidenciales de 2006, que revelaron un cisma importante entre Lima y la costa norte del país por un lado, y la sierra sur y central del Perú del otro. En las elecciones presidenciales de dicho año, Lima y la costa apoyaron a García. La sierra sur y central más la región amazónica, en cambio, votaron abrumadoramente a favor de Ollanta Humala, un nacionalista fundador del Partido Nacionalista del Perú (PNP), que finalmente perdió en la segunda vuelta con García.

Esta polarización volvió a aparecer en las elecciones presidenciales de 2011. Lima y la costa apoyaron a Keiko Fujimori (la hija del ex presidente Alberto Fujimori). La sierra sur y central más la Amazonía nuevamente votaron abrumadoramente a favor de Ollanta Humala, quien venció a Keiko Fujimori en la segunda vuelta y se convirtió en el presidente peruano para el periodo 2011-2016. Gana Perú fue el nombre del partido de Ollanta en la elección. Este cisma mostró que a las reformas de mercado iniciadas con Fujimori les fue en general bien en Lima y los territorios de la costa, no obstante lo cual los beneficios no llegaron a la sierra central y sur del país (Arce, 2008, pp. 48-49; Cotler, 2011, p. 548)6. Esta polarización reafirmó una vez más la vieja división entre Lima, la capital costeña, y la sierra del país. De este modo el «Perú

negocios, junto a Chile. Véase «Best Countries for Business», Forbes Magazine, 3 de octubre de 2011.6 El análisis de la estrategia electoral de García está basado en Cameron (2011a).

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oficial» y el «Perú profundo» pasaron a ser uno de la inclusión y el otro de la exclusión. La inclusión social se estaba dando allí donde el crecimiento era visible (el «Perú oficial»), y donde este faltaba se experimentaba la exclusión social (el «Perú profundo»).

Tomando nota de la polarización de las elecciones presidenciales de 2006, Cameron (2011a, p. 375) sostiene que García decidió no prestar atención a los votantes que lo rechazaron y favorecieron a Humala. García dijo a la prensa «No me voy a humalizar» y declaró que su compromiso era con su programa y su electorado. Este era un giro de 180º grados con respecto a su lema durante su primer gobierno (1985-1990), que decía: «Mi compromiso es con todos los peruanos». El resultado de la estrategia política seguida por García fue una mayor exclusión y marginación social entre los trabajadores urbanos y rurales, e incluso entre las clases medias, en particular fuera de Lima y la costa norte del país. En el estudio que Silva (2009, p. 29) hiciera de episodios conflictivos en la región latinoamericana, la exclusión social entre las clases trabajadoras y medias era una «fuerza poderosa detrás de la unificación de las corrientes de movilización antineoliberal». Sin embargo, la distinción clave entre el Perú y los demás países latinoamericanos es que esta exclusión social se dio en el contexto de un auge económico que colocó el desempeño del país en la cima de la región latinoamericana. En cambio, en otros países latinoamericanos las protestas contra el mercado fueron magnificadas por una prolongada crisis económica.

Con el alza en las movilizaciones, Toledo y García se encontraron entre Escila y Caribdis. De un lado, ambos estaban dispuestos a sustentar el crecimiento del país ampliando la economía extractiva y apoyando otras iniciativas económicas, como los acuerdos de libre comercio. Alcanzar estas metas requería fortalecer la confianza de los inversionistas extranjeros y locales, y las protestas generalizadas contrarrestaron sus esfuerzos por mejorar el clima de inversión del país. De otro lado, ellos tenían que hacer frente al descontento social a algún nivel. Ponerse del lado de los manifestantes con demasiada rapidez quebraría la confianza empresarial,

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pero esperar demasiado tiempo antes de responder a sus demandas podía generar violencia y resultar contraproducente, como sucedió en el caso de Bagua.

Algunos autores sugirieron que el fracaso de Toledo y García en enfrentar el descontento social no fue sino un derivado de la débil capacidad del Estado (Thorp, 2012; Echave y otros, 2009). Otros autores señalan la respuesta pasiva que los gobiernos dieron a las movilizaciones, lo que interpretan de dos modos: el primero asume que tanto Toledo como García esperaban que el crecimiento económico, que hasta entonces había favorecido mayormente a Lima y a la costa, dejando de lado a la sierra, eventualmente chorreara al resto del país. Esta explicación sugiere que simplemente esperaban que ello ocurriera, razón por la cual consideraron que la intervención no era necesaria. La otra interpretación postula que esperaban que los recién creados gobiernos regionales resolvieran estas protestas. Sin embargo, y como se documenta más adelante, algunas autoridades regionales estimularon activamente las movilizaciones en oposición tanto a las compañías mineras como al respaldo del gobierno central a las actividades extractivas. No obstante su aparente pasividad, vale la pena señalar que dos agencias gubernamentales distintas observaban de cerca el desarrollo de estas movilizaciones, especialmente aquellas contra la extracción de recursos: la Defensoría del Pueblo y el Ministerio del Interior (Arce, 2015). Podemos por ello asumir que el gobierno estaba al tanto de estas movilizaciones, aun cuando dicho conocimiento no condujo a una acción inmediata.

Una forma alternativa de comprender la respuesta que dieron al incremento de las movilizaciones es aludiendo a lo que el novelista y Premio Nobel peruano Mario Vargas Llosa llamó «el arte de mecer»7. En palabras de Vargas Llosa:

«Mecer» es un peruanismo que quiere decir mantener largo tiempo a una persona en la indefinición y en el engaño, pero no de una

7 Véase Mario Vargas Llosa, «El arte de mecer,» El País, 21 de febrero de 2010.

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manera cruda o burda, sino amable y hasta afectuosa, adormeciéndola, sumiéndola en una vaga confusión, dorándole la píldora, contándole el cuento, mareándola y aturdiéndola de tal manera que se crea que sí, aunque sea no, de manera que por cansancio termine por abandonar y desistir de lo que reclama o pretende conseguir. La víctima, si ha sido «mecida» con talento, pese a darse cuenta en un momento dado que le han metido el dedo a la boca, no se enoja, termina por resignarse a su derrota y queda hasta contenta, reconociendo y admirando incluso el buen trabajo que han hecho con ella... El resultado práctico de vivir «meciendo» o siendo «mecido» es que todo se demora, anda mal, nada funciona y reina por doquier la confusión y la frustración.

Se trata de «una práctica tan extendida en el Perú que es poco menos que un deporte nacional», añade el novelista8. Tal como los estudios de caso de este libro amplían, esto equivale a hacer creer a los manifestantes que se ha dicho «sí» a sus demandas cuando en realidad es «no». Por ejemplo, Toledo y García mecían a los manifestantes creando mesas de diálogo con la finalidad de negociar sus demandas. La instalación de las mesas levantaba las esperanzas de los manifestantes de que se podía alcanzar una solución, y al mismo tiempo mostraba que al gobierno le interesaban los agravios de los pueblos afectados por la extracción. Sin embargo, estas mesas prometían como una cuestión de rutina más de lo que podían dar y no lograron generar compromisos políticamente vinculantes.

La «mecida» favorecía al gobierno al menos por dos razones. En primer lugar y tal como nos lo recuerda la literatura de los movimientos sociales, resulta difícil mantener las movilizaciones a gran escala por un lapso prolongado. Las protestas requieren de mucha organización y movilización de recursos, y que los participantes dediquen tiempo fuera de su rutina diaria a mantenerlas. Por ello, cuanto más logre «mecer» el gobierno a los manifestantes, tanto más probable será que las protestas se

8 La conexión del artículo de Vargas Llosa con las movilizaciones fue tomada de Reymundo y Nájar (2011, p. 88). Estos autores explican así cómo trató el gobierno de García con los pueblos indígenas amazónicos que se oponían a la extracción (ver también el capítulo 6).

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agoten, dadas las dificultades que existen para mantener la movilización. En segundo lugar, la dispersión geográfica de las protestas y la fragmentación de sus organizaciones hace que las movilizaciones emergentes sean menos visibles a nivel nacional, al menos en el corto plazo. Estas circunstancias dieron cierto respiro a Toledo y García, y minimizaron la urgencia de tomar medidas.

En general no resulta inmediatamente evidente que Toledo y García hayan tenido una estrategia clara para enfrentar el incremento en las protestas. Es por ello que varios observadores han criticado su respuesta pasiva, si es posible decir que hubo alguna, a las movilizaciones. «Mecidos» es como se sintieron los grupos agraviados y más allá de que haya sido intencional o no, ello permitió a los gobiernos seguir promoviendo el clima de inversión del país en medio de la ola de protestas.

A pesar de las similitudes, hay unas cuantas diferencias que distinguen a Toledo de García. Para 2001 Toledo era el primer presidente de raíces andinas elegido por el pueblo y mientras estuvo en el cargo politizó eficazmente las cuestiones indígenas e hizo numerosos intentos abiertos de cortejar a los votantes nativos9. Aunque su gobierno no logró abordar las necesidades de los grupos indígenas, especialmente en lo que se refiere a los daños ambientales en hábitats tradicionalmente indígenas y las

9 Durante su campaña presidencial, Toledo frecuentemente empleó símbolos indígenas y discutió cuestiones de interés para los votantes de este grupo étnico. Por ejemplo, en 2000 encabezó una protesta importante contra el tercer mandato presidencial de Fujimori, a la que llamó «La marcha de los cuatro suyos» (o la marcha de los cuatro rincones del Imperio inca). Durante una detención ampliamente publicitada de su campaña, su esposa Eliane Karp —la cual habla fluidamente el quechua— invocó a las deidades incaicas conocidas como apus a nombre de su esposo, y sugirió que Toledo era la reencarnación del Inca Pachacuti. El presidente Toledo luego inició su mandato en una ceremonia en las ruinas de Machu Picchu, donde firmó la declaración del mismo nombre en apoyo a los derechos indígenas. Toledo a menudo aludía a sí mismo como «cholo» —un término que se usa coloquialmente para describir a las personas de piel oscura, entre ellas las de ascendencia indígena, y que la mayoría de los peruanos sigue considerando un insulto (García, 2005, p. 28)— para así llamar la atención sobre su origen andino. Con respecto a la politización de la votación indígena véase Raymond y Arce (2013).

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dislocaciones resultantes de las concesiones otorgadas a las compañías mineras (Greene, 2006), su discurso político continuó siendo proindígena y no represivo (Paredes, 2011). García, en cambio, estaba dispuesto a utilizar el aparato represivo del Estado para enfrentar las movilizaciones. 33 personas murieron en Bagua en las movilizaciones de 2009, cuando se envió la policía y las fuerzas armadas a reprimir a los manifestantes. Las protestas captaron la atención internacional cuando The Economist reportó estos acontecimientos en un artículo titulado «Blood in the Jungle» (Sangre en la selva)10. Muchos observadores coinciden en que la respuesta que dio García a las crecientes movilizaciones fue antiindígena y hasta racista. Al referirse a las demandas de los pueblos indígenas de la Amazonía, García dijo: «Ya está bueno. Estas personas no tienen corona, no son ciudadanos de primera clase. 400 000 nativos no pueden decirnos a 28 millones de peruanos: “Tú no tienes derecho de venir por aquí. De ninguna manera, eso es un error gravísimo y quien piense de esa manera quiere llevarnos a la irracionalidad y al retroceso primitivo en el pasado”» (citado en Cameron, 2011a, p. 394).

Hasta ahora, la narrativa sobre el Perú ha tocado algunos de los argumentos generales presentados para explicar las tendencias a la movilización y la desmovilización presentadas en el capítulo 1. Por ejemplo, en términos de un enfoque centrado en los agravios que enfatice las condiciones económicas, en el Perú el crecimiento económico fue restablecido a mediados del decenio de 1990 y prosigue actualmente aunque a menor escala. El crecimiento promedio de la década de 1980 fue de 0,65% del PBI, lo que subió a 3,24% en el siguiente decenio y luego a 5,64% en la primera década de este siglo. Los niveles de violencia política y represión fueron asimismo más altos en los años ochenta en comparación con décadas posteriores (véase el cuadro 2). Aún más importante es que la democracia se recuperó luego de la década de Fujimori y brindó nuevas salidas para la representación política a nivel regional. La siguiente sección emplea una base de datos original de protestas que registra 31 años de

10 «Blood in the Jungle», The Economist, 13 de junio de 2009.

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movilizaciones, para de este modo evaluar estos y otros argumentos formulados para explicar las tendencias de movilización y desmovilización en la región latinoamericana.

Las explicaciones usuales de las protestas en el Perú

Podemos observar dos oleadas generales de protestas desde la transición peruana a la democracia en 1980: una de ellas se extendió desde comienzos hasta mediados de la década de 1980, y la otra desde mediados hasta finales de la primera década del siglo XXI (véase la figura 2). Estas dos oleadas aparecieron bajo condiciones sociopolíticas y económicas marcadamente distintas. Los años ochenta fueron una época de declive económico y creciente violencia política. El comienzo de este siglo, en cambio, ha sido una época de expansión económica en medio de un contexto de pacificación global. El nivel de liberalización política fue comparativamente similar en ambas épocas y algo más alto que en los años noventa, la década de Fujimori11. El análisis aquí presentado hace que surjan dudas con respecto a dos de los argumentos comúnmente usados para explicar las tendencias que las protestas siguieron en el Perú. Estas explicaciones comprenden el estado de la economía y la presencia de la violencia política.

Pasando a la economía, la opinión imperante sugiere que las crisis envalentonaron a los sectores populares y a las clases medias para que se movilizaran (Silva, 2009). La primera ola de protestas en la década de 1980 es consistente con este argumento. Esta fue una época de convulsiones económicas, y dichas movilizaciones en general seguían a las «malas noticias» de la economía, esto es precios al consumidor más altos debido a la inflación, la escasez de alimentos y el pésimo suministro de servicios estatales básicos. En cambio, la segunda ola de protestas, al comenzar el siglo XXI, desafía la opinión establecida que asocia un desempeño

11 Al igual que Yashar (1998, p. 31), defino la liberalización política como una «creciente libertad de asociación, expresión y de prensa».

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económico deslucido con mayores niveles de movilización. En esta década la economía peruana se recuperó y pasó a ser un ejemplo de manejo económico. Estas movilizaciones siguieron a las «buenas noticias» de la expansión económica y un mejor desempeño, esto es salarios más altos, más beneficios y un mejor suministro de servicios sociales12. El presidente García (2006-2011) caracterizó estas protestas como «conflictos originados por la abundancia» de recursos naturales (citado en Meléndez & León, 2009, p. 606). En conjunto, la idea de que las protestas se encuentran ligadas al estado de la economía cuando le va mal, como en la década de 1980 o bien como en la década 2000-2010, sugiere que en general las condiciones económicas a nivel nacional no son un buen predictor de las tendencias de movilización y desmovilización en el país13. Las evidencias sugieren al menos que la relación entre el estado de la economía y las protestas es más compleja de lo que parecería. Por esta razón resulta imperativo precisar las fuentes de los agravios ligados a dicho estado, especialmente a nivel subnacional. Los capítulos subsiguientes hacen esto examinando un grupo particular de movilizaciones, ligadas a un tipo específico de política económica: la extracción de recursos naturales.

Pasando al argumento de la violencia política, diversos estudiosos han sostenido que la insurgencia hizo que fuera difícil para los grupos sociales construir poderes asociativos y colectivos, los cuales fueron cruciales para resistirse a las políticas de liberalización económica en otros lugares (Arellano-Yanguas, 2008; Silva, 2009). Sendero Luminoso, en particular, puso la mira en los dirigentes de las organizaciones de base y asesinó a varios de ellos, pues consideraba que apoyaban al aparato político existente y no a la insurgencia. Un grupo de argumentos afines asocia la represión estatal debida a la violencia política con el declive de las movilizaciones. En suma, si la violencia política sofoca las movilizaciones debido a muertes o actividades represivas, serían de esperar niveles más bajos cuando

12 La distinción entre «buenas» y «malas» noticias es de Almeida (2009).13 Los estudios transnacionales muestran que los indicadores económicos como el PBI per cápita y el crecimiento del PBI no son buenos predictores de las movilizaciones.

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la violencia es generalmente alta. Sin embargo, y tal como se ve en el cuadro 2, tanto la violencia como las protestas coexistieron durante la década de 1980, de modo que no queda claro de inmediato si la violencia política hizo que la presencia de movilizaciones contra el gobierno fuera poco probable. La información sobre la violencia política proviene de la Comisión Nacional de la Verdad (rebautizada como Comisión de la Verdad y la Reconciliación con Toledo) y comprende el periodo de la guerra de insurgencia que se inició en 1980 y se extendió hasta 2000. Además, los argumentos referidos a la represión estatal se concentran en Fujimori, dado el extenso uso que hizo de la inteligencia militar y la represión selectiva para detener la guerra insurgente. Sin embargo, según el Physical Integrity Rights Index (Cingranelli & Richards, 2010), un índice compuesto que mide las torturas, muertes extrajudiciales, encarcelamientos políticos y desapariciones, la peor época de violaciones a los derechos humanos en el Perú fue a finales de los años ochenta, durante el primer gobierno de García, y no en los noventa con Fujimori. Resumiendo, el argumento de que la violencia política desalentó las protestas no resulta del todo convincente, puesto que durante la década de 1980 unos altos niveles de violencia política y protestas se superpusieron considerablemente.

En suma, el horizonte temporal más amplio captado por la base de datos de las protestas en el Perú revela dos amplias oleadas de protesta, lo cual cuestiona la prominencia de dos factores comúnmente utilizados para explicar las tendencias que ellas siguieron en el país, puesto que los argumentos referidos al estado de la economía y a la presencia de la violencia política quedan validados en algunos periodos mas no en otros. Estos resultados reafirman la necesidad de ir más allá de los factores contextuales de corto plazo, los cuales pueden resultar indicadores equívocos de las causas de las actividades de protesta de largo plazo.

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La democracia como una oportunidad para la repolitización

Presentemos nuevamente el argumento central de este libro: las condiciones políticas brindan una mejor explicación para comprender la dinámica de los movimientos de protesta. La prominencia de estas condiciones proviene de las contribuciones hechas por la teoría del proceso político (Tarrow, 1998; Tilly & Tarrow, 2006), en especial las dimensiones formales de las oportunidades políticas, las cuales nos permiten examinar la variación de los movimientos de protesta a través de la geografía y del tiempo (McAdam, 1996). En consonancia con estos argumentos, la figura 2 muestra que el nivel de democracia en el Perú se encuentra estrechamente ligado a las dos olas distintas de conflicto popular arriba mencionadas. En efecto, el nivel de la democracia peruana desde la transición de 1980 se ha aproximado a una curva en forma de N: más alto en los ochentas, más bajo en los noventas y nuevamente más alto al comenzar el siglo XXI. Haciéndose eco de esta observación, el puntaje que Freedom House da a los derechos políticos y las libertades civiles clasificó al Perú como «libre» en los años ochenta, «parcialmente libre» en los noventa y «libre» en el decenio de 200014. En lo que a las movilizaciones respecta, su nivel fue nuevamente más alto durante los periodos «libres» de los decenios de 1980 y 2000, en comparación con el periodo «parcialmente libre» de los noventa. La información respalda la idea general de que la democracia proporciona un entorno favorable en el cual emprender acciones colectivas, generando distintas olas y formas de movilización popular. Por lo tanto, ella pasó a ser una oportunidad para la repolitización de los sujetos populares. La actual

14 La Freedom House clasifica los regímenes como «libres», «parcialmente libres» y «no libres» usando el promedio de sus indicadores de las libertades civiles y los derechos políticos, que van de 1 a 7, indicando los valores altos menos libertad. Los regímenes que tienen una calificación promedio de 2.5 o menos son considerados «libres», los que tienen un puntaje en el rango de 3 a 5 son «parcialmente libres», y los que tienen 5.5 o más son «no libres».

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ola de protestas peruana (de mediados a finales de la primera década del siglo XXI) se ha desarrollado en un contexto de mayor liberalización política, con una prensa más vivaz y libre tras la caída del régimen de Fujimori, y la apertura de nuevas salidas para la representación política con la elección de gobiernos regionales. En conjunto, la figura 2 resalta la importancia que tienen las condiciones políticas antes que las económicas para proporcionar una mejor explicación del surgimiento del conflicto antimercado.

Figura 2: Actividades conflictivas y apertura política en el Perú, 1980-2010

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Fuente: Arce, 2014. Las actividades conflictivas son la suma de todos los tipos de actividades de protesta, tal como quedaron registradas en la Base de Protestas Sociales del Perú (véase el Apéndice). El puntaje de la apertura política fue tomado de la Freedom House. Este representa la suma de los índices de las libertades civiles y los derechos políticos que van de 1 a 7, indicando los valores más bajos una mayor libertad y dando un rango teórico de 2 a 14 para el índice conjunto. En la muestra, el índice conjunto de la Freedom House va de 4 a 11. Cambié el orden de estos valores y agregué 14 para así crear una nueva escala de 30 a 100, donde los valores más altos indican una mayor democracia.

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Podemos extraer de la base de datos algunas observaciones adicionales relevantes para la literatura sobre el resurgimiento de los conflictos antimercado. En primer lugar, las investigaciones que enfatizan los efectos desmovilizadores de la liberalización económica esperan encontrar un difundido declive en la movilización a medida que avanzan las reformas de mercado. Por ejemplo, Kurtz (2004) sostiene que estas reformas destruyen la capacidad de organización de la resistencia social, en especial a través del efecto que tienen sobre los trabajadores. Oxhorn (2006) sugiere que el neoliberalismo transforma la ciudadanía en un tipo relativamente vacuo de consumismo, lo que pone fin a los conflictos distributivos, esto es, lo que Colburn (2002) caracterizó como «el final de la política». La figura 3 compara el nivel nacional de huelgas del país con las protestas en el periodo estudiado. Trazando un paralelo con las tendencias de otros países latinoamericanos, el gráfico revela la base cambiante de las movilizaciones antigubernamentales, luego de la transición peruana a una economía de mercado. Esta figura muestra el efecto paradójico de la liberalización económica: vemos la caída de la influencia política de los trabajadores organizados, lo que dejó un espacio para nuevos actores y otras formas de resistencia popular (parecido a Arce, 2008, p. 42). Dicho de otro modo, mientras los sindicatos obreros tradicionales encabezaron las movilizaciones populares usando las huelgas durante la primera ola de protestas, entre comienzos y mediados de la década de 1980, durante la segunda ola de movilizaciones —de mediados a finales de la primera década del siglo XXI— emergieron otros grupos de actores con un repertorio más amplio de protestas (véase la figura 3).

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Figura 3: Huelgas y protestas en Perú, 1980-2010

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Fuente: Arce, 2014. Las cifras de las huelgas y protestas fueron tomadas de la Base de Protestas Sociales del Perú (véase el Apéndice). Las protestas son la suma de las movilizaciones, bloqueos de carreteras, plantones y tomas de locales.

Podemos ver una caída aún mayor del activismo laboral si comparamos el número de trabajadores que participaron en las huelgas. En promedio, fueron 508 840 los que estuvieron involucrados en las huelgas durante los años ochenta, lo que cayó marcadamente a 81 107 durante los noventa, y aún más, a 3813, en el siglo XXI15. El fuerte declive en el nivel de huelgas y de trabajadores participantes en ellas sugiere que luego de iniciada la liberalización económica los sindicatos verticales y de alcance nacional, como la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), la Federación Nacional de Trabajadores Mineros, Metalúrgicos y Siderúrgicos del Perú (FNTMMSP) y el Sindicato Único

15 En promedio, el número de trabajadores involucrados en las huelgas fue de 470 325 durante la década de 1970. Estas cifras fueron tomadas del Instituto Nacional de Estadística e Informática.

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de Trabajadores de la Educación Peruana (SUTEP), entre otros, ya no definen los resultados nacionales.

Sin embargo, ahora han surgido otros actores con mayor autonomía de las instituciones estatales y partidarias. Por ejemplo, la base de datos muestra que en el periodo 1980-2010, los frentes regionales y los frentes de defensa fueron el segundo tipo más común de actor involucrado en las protestas. Como se verá con mayor detenimiento en los capítulos 4, 5 y 6, estos frentes son el tipo de organización especial que surge después de las movilizaciones contra las actividades extractivas. Los frentes ejemplifican coaliciones amplias de grupos que atraviesan las clases, la división urbano-rural, y los discursos ambientalista y nacionalista. Salvo por unas cuantas organizaciones, la mayoría de ellas no se convirtieron en confederaciones nacionales o establecieron lazos con los partidos políticos como parte de una alternativa programática al neoliberalismo, no obstante lo cual su participación en las protestas subió constantemente durante la primera década de este siglo. Su repertorio de protestas, que incluye movilizaciones, bloqueos de carreteras y tomas de locales, afectó los resultados nacionales y resume bien los efectos repolitizadores de la liberalización económica.

En segundo lugar, los estudios que se extienden en los efectos desmovilizadores de la liberalización económica asimismo sugieren que la exposición a la competencia mundial produce un Estado postglobalizador «inerme», con capacidades restringidas, especialmente en el área de las políticas monetaria y fiscal, y por ello esta literatura sostiene que el Estado ya no constituye un blanco digno de las movilizaciones populares (Kurtz, 2004, p. 271). En cambio, la base de datos muestra que este siguió siendo el principal blanco del conflicto, puesto que el 29,4% de las movilizaciones estuvieron dirigidas contra los ministerios del Poder Ejecutivo, lo que es consistente con lo que encontrara Silva (2009, p. 28). Después de los ministerios, el gobierno central es el segundo tipo más común de institución a la que se le hacen demandas (25,7%). Como sería de esperar, la naturaleza de las demandas dirigidas al gobierno central incluye peticiones laborales. En conjunto, esto implica que los sujetos

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populares dirigieron sus demandas hacia el Estado, en un esfuerzo por buscar alguna forma de protección de, o compensación por, las fuerzas del mercado, y ello a pesar de que las políticas de liberalización económica lograron retirar al Estado de las actividades económicas.

Conclusiones

Usando una base de datos original de las protestas, que comprende tres décadas de movilizaciones, este capítulo evaluó dos argumentos con que usualmente se explican las tendencias seguidas por las protestas en el Perú. Estas explicaciones incluyen el estado de la economía y la presencia de la violencia política. Tal como este capítulo mostró, estos argumentos solamente brindan pistas parciales sobre los factores de largo plazo que configuraron las tendencias de la movilización y desmovilización en el país. Al ampliar el horizonte temporal del estudio de las movilizaciones en el Perú, comenzando con la transición a la democracia en 1980, y en conformidad con el énfasis que la teoría del proceso político le da a las condiciones políticas que este libro sigue, este capítulo mostró que el nivel de liberalización política del país fue comparativamente similar al de la primera ola de protestas que se dieron en la primera mitad de la década de 1980, y la segunda de mediados a finales de la primera década del siglo XXI. A lo largo de estos dos periodos, la democracia política brindó un entorno favorable para las protestas colectivas. En la década de 1980, los sindicatos tradicionales fueron el actor principal involucrado en las movilizaciones. Al comenzar el siglo XXI los frentes regionales y de defensa emergieron como una fuerza importante en oposición a las políticas de mercado, en especial en las protestas contra las actividades extractivas, y el Estado siguió siendo el blanco principal de las movilizaciones. En general, el contexto político más amplio en el cual surgieron las protestas explica mejor los distintos episodios de movilización popular en las tres décadas bajo estudio.

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Sin embargo, la conceptualización de la democracia como una oportunidad para la movilización no puede explicar con facilidad las variaciones entre las protestas entre los países, en particular cuando el nivel de democracia no varía en el tiempo. ¿Por qué razón unidades subnacionales con recursos igualmente abundantes, y dentro del mismo régimen democrático nacional, tienen distintos niveles de protesta? Usando la base de datos de las protestas, y luego de ilustrar su dispersión territorial en el tiempo y el espacio, el siguiente capítulo examina los efectos que tiene sobre las protestas subnacionales otra dimensión formal de las oportunidades políticas, así como un atributo central de la democracia: la competencia política. Como muestra el capítulo 3, el énfasis en la competencia política arroja nueva luz sobre cómo y por qué importa la democracia al nivel subnacional. Y el caso peruano en particular nos da un entorno ideal en el cual examinar los efectos de la competencia política donde hay instituciones débiles, puesto que el sistema partidario peruano de los años ochenta se desarmó con la llegada al poder de Fujimori.

Capítulo 3 MOVILIZACIÓN POR LA EXTRACCIÓN

La literatura ha mostrado que la abundancia de recursos naturales de un país se encuentra a menudo asociada a indicadores negativos, como una mala gobernanza, bajos niveles de desarrollo económico, guerras civiles y dictaduras (Karl, 1997; Ross, 1999; Collier & Hoeffler, 2002, 2005; Dunning, 2005; Fearon, 2005; Humphreys, 2005). Estos resultados han hecho que algunos hablen de una «maldición de los recursos naturales». Salvo por unas cuantas excepciones, el grueso de esta investigación se ha concentrado en comparaciones transnacionales, usando datos nacionales agregados que las más de las veces esconden una significativa heterogeneidad y complejidad dentro del país. Es más, la relación entre la riqueza geológica de un país y su política frente a los conflictos rara vez ha sido examinada sistemáticamente. Específicamente, ¿acaso el valor de la riqueza geológica de un país incrementa las protestas? De ser así, ¿entonces por qué razón unidades subnacionales con recursos igualmente abundantes, dentro de un mismo régimen democrático, tienen distintos niveles de protesta?

La minería en el Perú

En el Perú, la minería a gran escala se desarrolló en la sierra central del país en los departamentos de Huancavelica, Junín, Pasco y las provincias

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septentrionales del departamento de Lima. Al comenzar el siglo XX las operaciones de la Cerro de Pasco Corporation (CPC), una compañía minera de propiedad estadounidense, se ampliaron rápidamente y ella se convirtió en «la única compañía en Perú que se dedicaba a la extracción, el procesamiento y la comercialización de menas minerales y metales a gran escala» (Kruijt & Vellinga, 1979, p. 45). La CPC compró concesiones y fundiciones a compañías mineras rivales de la zona y una línea de ferrocarril que unía todas sus plantas, entre sí y con la costa. La historia temprana de la extracción a gran escala está asociada al desarrollo de un movimiento obrero de trabajadores mineros, puesto que la CPC se convirtió en el empleador privado más grande del Perú. Por ejemplo, la Federación Nacional de Trabajadores Mineros, Metalúrgicos y Siderúrgicos del Perú (FNTMMSP) remonta su origen a las operaciones de la CPC en los Andes centrales (Kruijt & Vellinga, 1979; Pajuelo, 2010). Sin embargo, el funcionamiento de la CPC llegó a su fin con el régimen reformista militar del general Juan Velasco Alvarado (1968-1975), quien nacionalizó sus propiedades y las colocó en manos de la compañía estatal Centromín Perú. Los militares expropiaron todas las haciendas de la CPC, que abarcaban un total de 247 000 hectáreas e incluían 87 284 ovejas, 2681 cabezas de ganado y 936 caballos (Kruijt & Vellinga, 1979, p. 54). Las grandes haciendas como las de la CPC expulsaban a los campesinos de sus tierras, creando así un excedente de trabajadores para que laboraran en las minas.

En la década de 1990 el gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000) revirtió este patrón de propiedad estatal de las llamadas «industrias estratégicas» y privatizó Centromín Perú, al igual que cientos de otras empresas estatales (Arce, 2005). Debilitada por la crisis económica y la violencia política de la década de 1980, la FNTMMSP se resistió infructuosamente a las metas privatizadoras de Fujimori. En consonancia con la introducción de las reformas de mercado, Fujimori hizo que la

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Figura 4: Concesiones mineras hechas a compañías privadas, 1991-2010 (hectáreas)

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inversión extranjera en la minería fuera una industria sumamente atractiva. Los denuncios mineros hechos por las compañías extractoras se dispararon, de dos a quince millones de hectáreas en la década de 1990 y luego a veinte millones a finales de la primera década del siglo XXI (figura 4). Las inversiones en minería subieron de 400 millones de dólares en la década de 1990 y comienzos del siguiente decenio, a un nivel récord de US$ 2760 millones en 2009 (MEM, 2004, 2010). Es más, actualmente operan en el Perú trece de las veintiún compañías integrantes del Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM, por sus siglas en inglés), la asociación de las compañías mineras más grandes del mundo1, lo que hace que en el Perú se dé la más alta concentración de grandes compañías mineras en la región latinoamericana (Oxfam, 2009). Así, la creciente importancia

1 La ICMM fue creada en 2010, en respuesta a los problemas de reputación que afectaban a la industria, así como a la confianza de los inversionistas.

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económica de la extracción de recursos, y específicamente de la minería, descansa sobre el programa de liberalización económica de Fujimori.

Para finales de la primera década de este siglo, el Perú ocupaba una posición líder en la producción global de oro (quinto después de China, Sudáfrica, Estados Unidos y Australia), plata (primero, seguido por México y China), cobre (tercero, después de Chile y de Estados Unidos), plomo (cuarto, después de China, Australia y Estados Unidos), estaño (tercero, después de China e Indonesia) y zinc (tercero, después de China y Australia). En este mismo periodo, en América Latina, el Perú fue primero en la producción de oro, plomo, plata, telurio, estaño y zinc, y segundo en la producción de bismuto (después de México) y de cobre y molibdeno (después de Chile) (Gurmendi, 2008). La minería ha sido el principal factor impulsor del impresionante crecimiento económico vivido en la primera década de este siglo (véase el cuadro 2), y sus efectos sobre la economía se multiplicaron gracias al auge de los precios de las materias primas en este mismo lapso. Además del alza en el precio de los minerales, la agresiva demanda china de materias primas también contribuyó a esta bonanza económica. En los últimos años, China superó a EE.UU. como el principal destino de las exportaciones peruanas, que incluyen cobre, hierro, zinc y harina de pescado (BCRP, 2012).

Las industrias extractivas permitieron al gobierno central acumular una renta significativa, parte de la cual es devuelta a las regiones donde se encuentran las minas. La devolución de las rentas minerales cambió considerablemente en los años antes de, e inmediatamente posteriores a, 2002, el año de la ley de descentralización. Tradicionalmente, el 20% del impuesto a las utilidades pagado por las compañías mineras al gobierno nacional era transferido a los gobiernos subnacionales. Sin embargo, a finales de la década de 1990 y comienzos del siguiente decenio el monto de la renta minera transferida a las regiones se redujo, debido a que si bien estos impuestos estaban legalmente prescritos, no les hacía cumplir (Zavalla, 2004, p. 169) (figura 5). Luego de la ley de descentralización, que pedía la convocatoria a la elección de gobiernos regionales para

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que representaran a cada uno de los veinticuatro departamentos del Perú y la provincia constitucional del Callao, se implementó una nueva legislación, para respaldar a los recién creados gobiernos subnacionales. Específicamente, las transferencias de renta de las utilidades pagadas por las compañías mineras subieron hasta 50%. Estas transferencias, explican Ávila y otros (2011, p. 164), se convirtieron en «la fuente principal de inversión pública para los gobiernos subnacionales». En suma, la formación de los gobiernos regionales creó fuerzas centrífugas para la rápida devolución de renta a las regiones mineras. La secuencia de elecciones regionales competitivas (2002, 2006 y 2010) amplió aún más la autoridad política de los presidentes regionales, y por ende le impuso límites al Poder Ejecutivo a nivel nacional. En consecuencia, el viejo control centralizado de Lima sobre las regiones comenzó a erosionarse.

Figura 5: Canon minero transferido a las regiones, 1996-2010

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Fuente: INEI (2011).

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Minería y protesta

Muy pocos estudios han examinado la relación existente entre la riqueza geológica de un país y la política conflictiva. Luego de la caída del régimen de Fujimori en al año 2000, el Perú experimentó una rápida alza en las protestas de parte de diversos actores sociales, y el tipo de movilización más común fue el que se llevaba a cabo contra la expansión de la frontera extractiva (Arce, 2008; Defensoría del Pueblo, 2012)2. De este modo, el resurgimiento de las movilizaciones se superpone considerablemente con la expansión de la minería (figura 4), así como con el alza de la renta minera (figura 5). Aquí presento un marco para distinguir las diversas movilizaciones en torno a la extracción de recursos. Sostengo que algunas de estas movilizaciones son impulsadas en parte por la «demanda de derechos» y que en general se oponen a la minería y buscan detenerla, en tanto que otras son movidas en parte por la «demanda de servicios», la cual surge debido a las disputas en torno a la distribución y el uso de las rentas generadas por la extracción de recursos3.

La demanda de derechos

Las preocupaciones ambientalistas en defensa de la provisión de agua o la protección de los campos agrícolas, ejemplifican la categoría de movilizaciones en «demanda de derechos», el grueso de las cuales se opone a la minería. En algunos casos el discurso ambientalista busca impedir el inicio de las actividades mineras, como sucedió en el caso de Tambogrande, Piura; en otros casos este discurso busca detener la expansión de la actividad minera ya presente, como en el Cerro Quilish, en Cajamarca.

2 El informe de la Defensoría del Pueblo de junio de 2012 registra 247 conflictos, 60,7% de los cuales fueron categorizados como socioambientales. Esta categoría de conflicto se refiere a las movilizaciones debidas a la extracción de recursos.3 La distinción entre las movilizaciones que involucran «demandas de derechos» y «de servicios» es de Javier Torres Seoane, el director de noticias de la Asociación de Servicios Educativos Rurales (SER). Entrevista personal (Lima, 5 de agosto de 2011).

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La percepción de que se margina y excluye a las comunidades del proceso de toma de decisiones en torno a la gobernanza de los recursos naturales también desencadenó protestas importantes. Estas movilizaciones reclaman el derecho a la consulta previa sobre los proyectos de desarrollo que afectan a los pueblos indígenas. Las movilizaciones en Bagua son un ejemplo de protesta que involucra la «demanda de derechos», en este caso los de consulta y participación. Las movilizaciones que involucran el derecho a la consulta previa frecuentemente incluyen un discurso ambientalista como el ya descrito, para así resistir aún más a la explotación de los recursos naturales.

Estas movilizaciones involucran a redes de actores opuestos a la minería (comunidades y alcaldías locales, presidentes regionales, ONG ambientalistas, etcétera) y redes de los que respaldan la extracción (la industria minera, el gobierno central, las asociaciones empresariales y cámaras de comercio, los medios de difusión nacionales, etcétera). Allí donde tienen lugar las actividades extractivas, las comunidades y autoridades locales son rápidas para denunciar la colusión que perciben entre las compañías mineras y el gobierno central a la hora de otorgar concesiones, así como la falta de supervisión ambiental que rodea a estas actividades. Las comunidades agraviadas señalan el abierto conflicto de intereses al interior del Ministerio de Energía y Minas (MEM), que de un lado concede el derecho de extracción a las compañías extractivas y del otro evalúa el impacto ambiental de los proyectos mineros a nombre de las comunidades donde la minería tiene lugar. Tal como Bebbington y otros (2007) señalan, el éxito del MEM depende de su capacidad para ampliar la minería, de modo que resulta sumamente improbable que busque controlar algo. Estas evaluaciones ambientales son en general débiles y se concentran sobre todo en la exploración inicial y no en su cierre.

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La demanda de servicios

Las disputas en torno a la distribución y el uso de rentas generadas por la extracción de recursos naturales ejemplifica la categoría de movilizaciones en «demanda de servicios». Estos episodios de conflicto no necesariamente se oponen a la minería, y a menudo no involucran directamente a las compañías mineras. Las movilizaciones más bien involucran a las poblaciones y autoridades políticas locales que representan a los distintos niveles de gobierno allí donde se extraen los recursos naturales. Ellas son comunes en áreas donde la minería puede ser la única actividad económicamente viable y rara vez compite con otras actividades, como la agricultura. Los gobiernos regionales buscan, por ello, integrar las actividades extractivas ya presentes con el desarrollo de las áreas locales donde la minería tiene lugar.

En lo que a la distribución de la renta respecta, vemos en el cuadro 3 que su asignación entre los distintos niveles de gobierno ha ido cambiando con el tiempo. Tal como diversos autores han sugerido (Arellano-Yanguas, 2010; Ávila y otros, 2011; Zavalla, 2004), las desigualdades percibidas en la distribución de las rentas entre los presidentes de los gobiernos regionales, los alcaldes de los municipios provinciales y los de alcaldías distritales desataron un considerable número de protestas.

En términos del uso de las rentas, las disputas tienen que ver con el manejo eficiente del ingreso por los recursos, donde manejo eficiente alude tanto a su uso apropiado como a la capacidad de los gobiernos subnacionales para entregar mejoras allí donde se extraen recursos. Estas rentas a menudo se gastan en la provisión de servicios o proyectos de infraestructura como caminos, colegios y centros de salud.

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Cuadro 3: Cambios en los criterios usados en la distribución del canon minero

Ley 25506 Ley 25007 Ley 28332

(Aprobada en 2001) (Aprobada en 2003) (Aprobada en 2004)

Beneficiario % Beneficiario % Beneficiario %

Gobierno regional 20 Gobierno regional más 5% para universidades públicas de la región

25 Gobierno regional más 5% para universidades públicas de la región

25

Municipios de la provincia en donde se extrae el recurso

20 Municipios del distrito en donde se extrae el recurso

10 Municipios del distrito en donde se extrae el recurso

10

Municipio de la provin-cia en donde se extrae el recurso, excluyendo el distrito de la mina

25 Municipio de la provin-cia en donde se extrae el recurso|

25

Municipios de la región en donde se extrae el recurso

60 Municipios de la región en donde se extrae el recurso

40 Municipios de la región en donde se extrae el recurso

40

Fuente: Arellano-Yanguas (2010, 20). El canon minero no incluye al petróleo.

Un grupo afín de movilizaciones dentro de esta categoría de «demanda de servicios» incluye la renegociación de acuerdos previos de transferencia de tierras, alcanzados entre las compañías mineras y las comunidades y autoridades locales de la zona donde se extraen los recursos. Estas renegociaciones usualmente se dan debido al repentino incremento de las utilidades mineras. Según Arellano-Yanguas (2010, p. 122), el alza de las utilidades estimula a las comunidades locales a exigir el «cumplimiento de promesas y acuerdos previos que ellos sienten que aún no han sido honrados» o su parte justa de las utilidades de la compañía. A diferencia de las movilizaciones debidas a la distribución y el uso de recursos generados por la extracción de recursos, estos episodios de conflicto a menudo afectan directamente a las compañías mineras.

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Es necesario hacer un par de observaciones adicionales con respecto a esta clasificación de las movilizaciones. En primer lugar, las que involucran «demandas de derechos» son menos frecuentes pero a menudo reciben bastante publicidad, tienen repercusiones a nivel nacional y podría sostenerse que son más importantes. En efecto, estas movilizaciones han configurado la asignación descentralizada de recursos que vemos en el cuadro 3. Por ejemplo, el origen de la renta minera (el «canon minero») —que para los gobiernos regionales constituye la fuente principal de inversión pública— refleja la creación del canon petrolero. Este último fue creado a mediados de la década de 1970. Los beneficiarios de estas transferencias intergubernamentales fueron los departamentos productores de petróleo de la región amazónica del Perú. La presencia de las movilizaciones es un común denominador que explica las raíces tanto del canon minero como del petrolero, lo que sugiere la prominencia que tienen las fuerzas sociales en la comprensión de la política de descentralización, en particular la política fiscal. Arellano-Yanguas (2010, pp. 112-113) añade que las movilizaciones a las que he identificado como «demandas de derechos» también han influido sobre «las narrativas, estrategias y repertorios de lucha que los pueblos han usado en otros lugares». Por lo tanto, los estudios de caso de los capítulos 4, 5 y 6 de este libro se ocupan de la categoría de movilizaciones que involucran la «demanda de derechos»4.

En segundo lugar, la distinción entre demandas «de derechos» y «de servicios» refleja el examen que Perreault (2006) hiciera de la justicia «procesal» y «distributiva» con respecto a la gobernanza de recursos. Perreault (2006, p. 154) describe la demanda de «justicia procesal» como la que pide una «mayor participación y transparencia en las decisiones en torno al manejo de los recursos naturales». Estas demandas se superponen a lo que llamo las «demandas de derechos», que invocan

4 Arellano-Yanguas (2010) anota que lo que llamo las movilizaciones que involucran «demandas de servicios» se hicieron más comunes hacia el final de la primera década del siglo XXI. Su estudio se concentra en este tipo de movilización.

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la consulta previa. En cambio las demandas de «justicia distributiva» son las que «piden un reparto más equitativo de los beneficios derivados de la explotación de recursos naturales» (Perreault, 2006, p. 154). Estas demandas representan «demandas de servicios» en torno al uso y el reparto de la riqueza minera, lo que incluye la renegociación de acuerdos previos entre las compañías mineras y las comunidades locales. Cuando estas demandas no son satisfechas, añade Perreault (2006, p. 168) la extracción de recursos empeora los «viejos patrones de desigualdad social y exclusión política», especialmente entre los pobres del campo. Siguiendo las ideas centrales de este capítulo, es probable que las demandas insatisfechas también fomenten las actividades de protesta.

Los argumentos de «codicia» versus «agravio», comúnmente presentados por los estudiosos de los conflictos armados como causas de las guerras civiles (Collier & Hoeffler, 2002, 2005), también pueden ser extendidos a las protestas en torno a los recursos naturales. En este caso las «demandas de derechos» se aproximan a los agravios o amenazas económicas que hacen que las personas participen en las protestas. En cambio las «demandas de servicios» se acercan a la noción de codicia u oportunidad económica en la medida que las personas se movilizan para mejorar su situación, particularmente en presencia de ganancias inesperadas debidas al alza en el precio de los minerales. En términos más generales, los agravios siguen a las «noticias malas» de la extracción (esto es, los daños infligidos al medio ambiente o a la agricultura); la codicia, en cambio, sigue a las «buenas noticias» (es decir, un mejor suministro de servicios sociales, salarios más altos para los trabajadores mineros). Desde una perspectiva que enfatiza la importancia de las condiciones económicas —algo que este libro no defiende—, ambos podrían también ser considerados factores que fomentan las movilizaciones, aunque por causas distintas.

En las movilizaciones de «demandas de servicios», los reclamos de los manifestantes son muy específicos y negociables. Estas movilizaciones suelen dar lugar a un patrón de protestas continuas o sin parar por lo que

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las protestas de corta vida conducen a pequeñas concesiones, que más tarde fomentan otras protestas de corta duración y otras concesiones, y así sucesivamente. Las protestas por «demandas de servicios» de este modo se convierten en una herramienta de negociación para alcanzar objetivos políticos o expresar la demanda de políticas. En las movilizaciones de «demandas de derechos», los reclamos que plantean los manifestantes son más amplios e igualmente más difíciles de acomodar. Por lo tanto, las movilizaciones de «demandas de derechos» son más propensos a producir una acción colectiva mejor organizada y sostenida en contra de la extracción.

La política regional

La elección de presidentes regionales que se inició en 2002 con el proceso de descentralización buscó promover las supuestas virtudes de la descentralización, defendidas a menudo por la comunidad internacional de donantes, teóricos de la democracia y activistas locales. Según sus partidarios, es más probable que, en virtud de su estrecha asociación con las condiciones locales, los funcionarios de la zona —los presidentes regionales, por ejemplo— tendrán más en cuenta los intereses de las comunidades locales, que en el pasado fueron ignoradas por el gobierno central. Sería, a su vez, más probable que los ciudadanos participen en la política local si pudieran influir con mayor facilidad sobre los resultados y hacer que los presidentes regionales, gracias a su proximidad con la población, rindan cuentas. De este modo, el resultado esperado del proceso de descentralización sería una mayor rendición de cuentas y sensibilidad, lo que generaría mejores gobiernos locales5. Siguiendo esta lógica, la elección de presidentes regionales buscaba mejorar la gobernanza de los recursos. Sin embargo, y tal veremos más adelante, los nuevos espacios para la representación política propuestos por el proceso de descentralización

5 Esta sección se apoya en Wibbels, 2004 (pp. 205-207).

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se vieron inundados de políticos aficionados y partidos débiles que tenían poca o ninguna conexión con, o el respaldo de, los partidos nacionales. La presencia de partidos débilmente desarrollados perjudicó así los mecanismos de rendición de cuentas y de respuesta típicamente asociados con la competencia electoral y fomentó el uso de estrategias de confrontación y perturbación para alcanzar las metas políticas o manifestar sus demandas de políticas. En algunos casos los gobiernos regionales se convirtieron en un blanco fácil para las protestas y en otros fomentaron activamente las movilizaciones en oposición a la extracción; en ambas circunstancias complicaron la gobernanza de los recursos.

Los partidos que participan en las elecciones regionales no brindan puntos adecuados de entrada donde dar forma a las políticas, independientemente de su número o cercanía a los votantes debido a la descentralización. Estos partidos son sumamente personalistas y efímeros (Levitsky, 2013). Muy pocos partidos regionales triunfan más allá de una sola elección o dos, y en cada elección regional casi las dos terceras partes son en promedio nuevas agrupaciones (Seifert, 2011). Es más, en las tres elecciones regionales de 2002, 2006 y 2010, los partidos regionales vencieron en promedio con 30% de la votación. De igual modo, y usando la fórmula de Laakso y Taagepera (1979), el promedio del número efectivo de partidos (NEP) que compitieron en estas tres elecciones regionales fue de 5,25, con un mínimo de 1,7 partidos en la región norteña de Lambayeque en 2010, y un máximo de 8,86 partidos en la región meridional de Puno, también en dicho año (véase el cuadro 4). El nivel de fragmentación política en las regiones (5,25 partidos) es mayor que el del Congreso de la República, que tuvo casi cuatro partidos en las elecciones nacionales de 2001, 2006 y 20116.

6 En las elecciones nacionales de 2001, 2006 y 2011, el número efectivo de partidos en el Congreso fue respectivamente 4,37, 3,78 y 3,97. NEP es un indicador que resume el número de partidos que compiten electoralmente, teniendo en cuenta su tamaño relativo. La definición operacional de NEP es la unidad dividida por la sumatoria de las proporciones de voto obtenidas por las candidaturas, elevadas al cuadrado. Las cifras de

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En respuesta a las frágiles bases de apoyo de los gobiernos regionales, a partir de las elecciones regionales de 2010 el gobierno central estipuló que para ganar era necesario contar con una mayoría de 30%, lo que luego eliminaría una posible segunda vuelta entre los dos candidatos principales. En el ciclo electoral regional de 2010 hubo diez segundas vueltas a nivel nacional, lo que representa el 40% de todas las regiones.

Diversos autores han observado también la falta de alineación entre los partidos que representan al gobierno nacional (ubicado en Lima) y los que representan a los gobiernos regionales (Vergara, 2011). Esta disociación refleja la fluidez y la debilidad del sistema de partidos peruano. Por ejemplo, mientras ocupaban el Ejecutivo, Perú Posible, el partido de Alejandro Toledo, solamente controló un gobierno regional (Callao), y el APRA de García dos (La Libertad y Piura)7. En las tres elecciones regionales de 2002, 2006 y 2010, el APRA fue el único partido de nivel nacional que tuvo una presencia importante en los gobiernos regionales, pero sus triunfos no fueron duraderos. Durante las primeras elecciones regionales en 2002 el APRA ganó doce regiones (o el 48% del total), pero después de las elecciones de 2006 solo controlaba dos, y apenas una después de las de 2010. El grueso de los gobiernos regionales es controlado por un gran número de candidatos independientes que solo están débilmente vinculados con alguna organización partidaria.

El entorno multipartidario y fragmentado de las elecciones regionales peruanas (el promedio del NEP es mayor a 5), y la capacidad de los movimientos regionales de ganar una presidencia subnacional con un porcentaje muy bajo de la votación (18% en varios casos), sugieren que estos partidos regionales no necesitan movilizar apoyo en todos los grupos de la sociedad o hacer un llamado amplio a su electorado. Ellos más bien

NEP de las elecciones regionales corresponden al periodo de la muestra que va desde el 2002 al 2010.7 Durante el periodo 2010-2014, La Libertad fue el único gobierno regional en manos del APRA.

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Cuadro 4: Resultados promedio de las elecciones regionales 2002, 2006 y 2010

Elección % Mínimo Máximo NEP Mín. Máx. N

2002 28,1 19,3 50,9 5,6 3,1 8,1 25

2006 31,5 18,8 49,6 5,3 2,7 8,2 25

2010 31,8 18,5 49,8 5,4 2,8 8,9 25

2010 (2ª vuelta)

43,2 18,5 71,1 3,7 1,7 7,7 10

Fuente: ONPE, 2012. Mínimo y máximo son las proporciones inferior y mayor de los votos, respectivamente, del ganador de la presidencia regional. Mín. (mínimo) y Máx. (máximo) son los valores más bajos y más altos del número efectivo de partidos (NEP), respectivamente.

«tienen un incentivo para concentrar su atención en segmentos más pequeños de la población votante» (Chhibber & Nooruddin, 2004, p. 171). Es más, es probable que en lugar de suministrar bienes públicos, estos partidos repartan bienes privados a los grupos a los que cortejan. En este sentido, Levitsky (2013, p. 303) sostiene que la fluidez de los partidos regionales permite a los políticos seguir sus «ambiciones desnudas» en lugar de un bien público de más largo plazo. Dado que estos políticos saltan rápidamente de un partido al otro, sus ambiciones simplemente quedan sin control por parte de las organizaciones partidarias que los auspiciaron8. Estas ideas son otra forma de explicar cómo la presencia de partidos débiles a nivel subnacional en el Perú, frustra los efectos de sensibilidad que a menudo se atribuyen a la competencia política. Por esta razón, en el análisis empírico hablo de fragmentación política antes que de competencia política, como ya se describió en capítulos anteriores.

8 Meléndez (2005) también señaló que la ausencia de organizaciones secundarias de gran escala que apoyen a los políticos regionales, a menudo hace que estos actores busquen un cargo exclusivamente para beneficiarse con él. En efecto, varios gobiernos regionales han estado involucrados en casos de corrupción (Arce, 2008).

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Resumiendo, la presencia de partidos débiles en varias elecciones regionales (2002, 2006 y 2010) dañó los mecanismos de rendición de cuentas y de respuesta, que a menudo están asociados con la competencia electoral. En otras palabras, en lugar de mejorar la conexión entre las preferencias del público y la producción del gobierno, las elecciones regionales más bien la tensaron. En consecuencia, las actividades de protesta se convirtieron en el mecanismo preferido para influir en los gobernantes, y tanto más en el contexto de una renta minera creciente (figura 5).

Un análisis comparativo subnacional

Al examinar la relación entre riqueza de recursos, política regional y protestas en las veinticinco regiones del Perú, el análisis comparativo subnacional presentado en este capítulo corrige el sesgo nacional de la literatura existente, cuando se estudia el surgimiento de la conflictividad popular luego de la tercera ola democratizadora latinoamericana. Esto nos permite plasmar los patrones cambiantes de la movilización y desmovilización dentro de un mismo país, lo cual nos ayuda a efectuar mejores inferencias causales de los factores que dieron forma a las protestas a nivel local y a lo largo del tiempo. Por lo tanto, la unidad de análisis es la región-año.

La variable dependiente protesta es el número anual de protestas tomado de la Base de protestas sociales del Perú basado en los medios impresos (Arce, 2014)9. Estos datos miden la variación de las actividades de protesta en las veinticinco regiones a lo largo del tiempo y en cada región (para una estadística descriptiva véase el cuadro 2)10. A través del periodo de la muestra que va desde el 2002 al 2010, y siguiendo la región de Lima, la región de Cusco tiene el promedio más alto

9 Para una descripción de la base de datos véase el apéndice.10 Estas 25 regiones incluyen los 24 departamentos del Perú y la provincia constitucional del Callao.

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de movilizaciones (42,7 protestas) y la región de Madre de Dios tiene el promedio más bajo (4,4 protestas)11. La variable dependiente no restringe las protestas únicamente a los episodios de conflicto que involucran la extracción de recursos, como hace Arellano-Yanguas (2010). Restringir las protestas a los episodios de conflicto que involucraron la extracción de recursos nos da poca variación en la principal variable dependiente de interés: virtualmente todos los episodios de protestas que involucraron la extracción de recursos incluyeron algún nivel de canon minero.

Mis principales variables explicativas de interés son canon minero y fragmentación política. La primera son las transferencias anuales per cápita del canon a valores actuales. El canon minero consiste en la devolución a los gobiernos subnacionales de la renta minera recaudada por el gobierno central (Zavalla, 2004). Esta variable mide directamente el valor de la riqueza geológica de una región, la cual se encuentra determinada por la cantidad y calidad de los minerales disponibles, así como por la inversión efectuada en la extracción de estos minerales en cualquier momento dado. En la muestra, la medida va desde un pico de 1277 soles para la región de Moquegua, hasta un mínimo de menos de un sol para la de Lambayeque. El canon minero debería correlacionarse positivamente con las protestas si la extracción de recursos naturales resulta dañina debido a las demandas insatisfechas de derechos (justicia procesal) o de servicios (justicia distributiva). En suma, esta variable sirve como un indicador útil de las amenazas u oportunidades económicas basados en los recursos.

En segundo lugar, la fragmentación política es el número efectivo de partidos (NEP) políticos que compitieron en las elecciones regionales de 2002, 2006 y 2010 usando la fórmula de Laakso y Taagepera (1979).

11 Tomando la Base de Protestas Sociales del Perú (Arce, 2014) que empieze en el año 1980 y termina en el 2010, y siguiendo a Lima, la región de Arequipa tiene el promedio más alto de movilizaciones (22,5) y la región de Madre de Dios tiene el promedio más bajo (1,9). Como era de suponer, la región populosa de Lima concentra el mayor nivel de movilizaciones.

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Dado que no todos los partidos regionales son creados iguales, la medición asigna un peso a cada uno de ellos según el número de votos que recibió, impidiendo así que el conteo sea inflado por los partidos muy pequeños (para las estadísticas descriptivas véase el cuadro 4). La fragmentación política implica la presencia de un gran número de movimientos regionales independientes elegidos con mayorías frágiles. Teorizo que los niveles más altos de fragmentación política afectan los mecanismos de rendición de cuentas y de respuesta, que se encuentran típicamente asociados con la competencia electoral (véase el capítulo 2). Por ende, la fragmentación política debería tener una correlación positiva con las protestas12.

Mis variables de control son el pbi minero, la pobreza y la población (LOG). El pbi minero es la participación de la producción minera con respecto al PBI total de la región a precios constantes de 1994. Se usa esta variable como sustituto del nivel de actividad minera en una zona dada. La variable pobreza es el porcentaje de la población regional por debajo de la línea de pobreza en términos del ingreso, medida contra una variable de demarcación de la misma específica a la región. Se usa como sustituto de los agravios económicos que se dice incrementan las protestas. La variable población (LOG) busca controlar la posibilidad de que regiones más pobladas experimenten niveles más altos de movilización, en comparación con otras menos pobladas. Todas las variables del análisis se miden anualmente para cada región. Para controlar la dependencia temporal de las actividades de protesta, incluí la variable dependiente rezagada protestat-1. Tarrow (1998), entre otros, sostiene que las protestas siguen un patrón cíclico en el cual las oleadas de la misma se incrementan rápidamente en algunos periodos, tras lo cual caen del mismo modo en otros.

12 El número efectivo de partidos (NEP) es un indicador de uso común que mide la competencia política. Sin embargo, dada la fluidez y la debilidad del sistema de partidos peruano, este indicador dice más acerca de la fragmentación política que de la competencia. Doy gracias a un revisor anónimo por sugerir este punto.

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Procederé calculando un modelo de conteo de eventos de regresiones binomiales negativas con efectos fijos incondicionales. Los modelos de conteo de eventos usan un cálculo de la probabilidad máxima para evaluar la probabilidad de incidencia de los eventos. Dado que los conteos de eventos siempre asumen valores enteros no negativos, la distribución de los eventos es sesgada y discreta, lo que produce errores que no tienen una distribución normal u homocedástica (Long, 1997). Además, las pruebas de sobredispersión y bondad de ajuste indicaron que un modelo binomial negativo es el mejor método para calcular mis datos. Calculé una versión incondicional de efectos fijos del modelo binomial negativo a fin de dar cuenta de la heterogeneidad unitaria no observada (o no observable) de los datos. Dicho de modo más simple, es necesario controlar todos los factores idiosincrásicos que podrían hacer que una región particular sea más o menos proclive a las protestas. Logré esto incluyendo un grupo de variables ficticias en el modelo de regresión, una para cada región, salvo una. Como lo que me interesa es la no independencia de las observaciones dentro de las regiones con el paso del tiempo, los modelos a continuación presentan errores estándar robustos concentrados por región.

Resultados empíricos

El análisis fue dividido en dos secciones. La primera parte examina la relación entre la riqueza de recursos y las protestas, usando los datos disponibles sobre el canon minero más antiguos, que se remontan a 1996. Como ya señalamos, la extracción de recursos por parte de grandes compañías mineras se reinició con las políticas de liberalización económica de Fujimori en los años noventa. La segunda parte del análisis parte de estos resultados y examina los efectos que tuvo la política regional sobre las protestas, tomando en cuenta el nivel subyacente de fragmentación política en las elecciones regionales de 2002, 2006 y 2010.

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Cuadro 5: Canon minero y protestas, antes y después de la descentralización

Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3

(1996-2001) (2002-2010) (2002-2010)

Canon minero0,0009

(0,0031)0,0002*** (0,0001)

0,0004*** (0,0001)

Población (LOG)23,51*** (2,582)

2,094*(1,112)

0,624*** (0,0810)

Protestat-1

-0,0068*** (0,0026)

0,0007 (0,0010)

0,0049*** (0,0011)

Regiones ficticias Sí Sí No

Constante-299,4*** (32,98)

-24,38* (14,28)

-5,747*** (1,050)

Observaciones 139 217 217

Probabilidad de Log -382,8 -785,5 -812,3

α 0,213 0,283 0,389

Nota: los errores estándar robustos figuran entre paréntesis; *** p<0,01, ** p<0,05, * p<0,1

Todos los modelos son de efectos fijos incondicionales de regresiones binomiales negativas.

El cuadro 5 presenta los resultados de la primera parte del análisis. Para captar mejor los efectos que tuvo la abundancia de recursos sobre las protestas a nivel local y con el paso del tiempo, el cuadro parte los datos en antes (Modelo 1) y después del proceso de descentralización de 2002 (Modelos 2 y 3). Como vemos en el Modelo 1, la variable canon minero no tuvo ningún efecto sobre las protestas antes de la ley descentralización del gobierno de Toledo. En cambio en el Modelo 2 esta variable tiene un efecto positivo y estadísticamente significativo sobre el nivel de protestas subnacionales. Los resultados de este modelo fueron asimismo sólidos en cuanto a la exclusión de las variables ficticias regionales (véase el Modelo 3). Los modelos del cuadro 5 presentan resultados recortados, controlando

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únicamente el log de la población y la variable dependiente rezagada protestat-1. Estos resultados ayudan a confirmar que los efectos que tiene la abundancia de recursos sobre las protestas no están impulsados por la inclusión de variables de control.

La comparación de los resultados antes y después de la ley de descentralización sugiere que algo cambió con la llegada de los gobiernos regionales a partir de 2002. En efecto, en el periodo 1996-2001 la abundancia de recursos no se encuentra estadísticamente correlacionada con las protestas. En ese momento, la abundancia de recursos era controlada de modo centralizado y la ausencia de organizaciones políticas a nivel subnacional (gobiernos regionales) no proporcionaba una entrada que articulara las posibles «demandas de derechos» o «servicios» en torno a la extracción de recursos naturales. En el periodo 2002-2010, en cambio, los resultados estadísticos sugieren que la abundancia de recursos hizo que la incidencia de las protestas creciera. Arellano-Yanguas (2010, p. 89) resumió esta asociación como «a más dinero, más conflictos», pero su análisis solamente se concentró en el periodo 2005-2008, cuando el precio de las materias primas minerales ya estaba subiendo. Paradójicamente, la introducción de los gobiernos regionales no sirvió para mejorar la gobernanza de los recursos, lo que se examina en el siguiente grupo de resultados (cuadro 6).

El cuadro 6 incorpora los efectos de la política regional examinando el nivel subyacente de fragmentación política en las tres elecciones regionales de 2002, 2006 y 2010. Como vemos en este cuadro, la variable fragmentación política se correlaciona de modo positivo con el nivel de protestas subnacionales, en forma estadísticamente significativa. Los resultados del recortado Modelo 5 eran sólidos hasta el punto de excluir las variables regionales ficticias (véase el Modelo 4). Los efectos de la fragmentación política también fueron positivos y estadísticamente significativos al incluirse la variable canon minero (Modelo 6), así como las variables de control pobreza y pbi minero (Modelo 7).

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Como vimos ya, el proceso de descentralización promovió nuevos espacios para la representación política a nivel subnacional, y en virtud a su cercanía a las condiciones locales ellos debieran, en principio, impulsar la conexión de las preferencias del público y la producción gubernamental. También se les puede ver como un punto de acceso con que dar forma a las políticas, invitando estrategias asimilativas para que los grupos trabajen a través de las instituciones políticas establecidas. Sin embargo, el grueso de los gobiernos regionales los conforman políticos aficionados elegidos con frágiles mayorías y escasos lazos con los partidos de nivel nacional. Además, los partidos de nivel regional quedan mejor descritos como vehículos personalistas que rara vez perduran de una elección a otra. En consecuencia, la presencia de partidos débiles a nivel regional perjudica la conexión electoral entre la competencia, de un lado, y la rendición de cuentas y la respuesta, del otro, y estimula además el uso de las protestas para alcanzar objetivos políticos o expresar la demanda de políticas. A fin de cuentas, si bien los resultados empíricos sugieren que la abundancia de recursos y la política regional afectaron el nivel de las protestas subnacionales, el efecto de la abundancia solo fue visible después de que se aplicó la ley de descentralización. Por esta razón sostengo que la relación entre las protestas y las condiciones políticas subnacionales es más estrecha que la que hay entre las primeras y el canon de los recursos naturales, al cual una vez más podemos ver como un útil indicador de agravios u oportunidades basados en los recursos.

Para dar interpretaciones más sustantivas con respecto a las cantidades de interés, daré el efecto del canon minero y la fragmentación política usando una simulación estadística. A partir de King y otros (2000), el cuadro 7 presenta los conteos de eventos de protesta predichos con incertidumbre estadística usando el Modelo 7 (cuadro 6). Estos conteos de eventos de protesta fueron calculados con tres niveles distintos de canon minero y fragmentación política (bajo, medio y alto) basados en los valores mínimo, medio y máximo de la muestra. Todos los estimados

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son estadísticamente significativos a nivel convencional. En primer lugar, el número predicho de protesta casi se triplica de 16,2 en el nivel bajo de canon minero, a 46,7 al nivel alto del mismo. En segundo lugar, el número predicho de protesta casi se duplica de 13 en el nivel bajo de fragmentación política, a 22,5 en el nivel alto.

Cuadro 6: Fragmentación política, canon minero y protestas, 2002-2010

Modelo 4 Modelo 5 Modelo 6 Modelo 7

Fragmentación política

0,0658** (0,0298)

0,0900** (0,0390)

0,0893** (0,0373)

0.0981** (0.0390)

Canon minero 0,0002*** (0,0001)

0,0002*** (0,001)

Pobreza -0,0001 (0,0076)

PBI minero 1,210 (1,466)

Población (LOG) 0,547*** (0,0809)

3,587*** (1,001)

2,932** (1,140)

3,107 (1,999)

Protestat-1 0,0055*** (0,0012)

0,0016 (0,0010)

0,0014 (0,0010)

0,0015 (0,0010)

Regiones ficticias No Sí Sí Sí

Constante -4,984*** (1,060)

-44,04*** (12,93)

-35,62** (14,73)

-37,91 (26,08)

Observaciones 225 225 217 210

Probabilidad de Log -845,1 -811,0 -783,2 -760,0

α 0,407 0,277 0,275 0,269

Nota: los errores estándar robustos figuran entre paréntesis; *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1

Todos los modelos son de efectos fijos incondicionales de regresiones binomiales negativas.

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Las regiones de Tacna, Áncash, Cusco y Pasco ilustran muy bien la variación en las protestas subnacionales del país. Estas son regiones ricas en recursos y sus arcas gubernamentales rebosan de canon minero. Incluyendo la región de Moquegua —y al igual que Arellano-Yanguas (2010, p. 16)—, estas son las cinco regiones que reciben el mayor volumen del canon minero13. Por ejemplo, en la muestra la región Tacna es la segunda más grande receptora de canon minero del país (1011 soles per cápita), seguida por Áncash (547 soles per cápita), Cusco (493 soles per cápita) y Pasco (438 soles per cápita). Sin embargo, el nivel de fragmentación política en Áncash (5,9 partidos) y Cusco (5,9 partidos) es más alto que la media de la muestra (5,25 partidos), y también lo es en comparación con las regiones de Tacna (4,8 partidos) y Pasco (4,9). En consecuencia, y tomando el promedio de protestas del periodo de la muestra del cuadro 6, las regiones de Áncash (25,7 protestas) y Cusco (42,7 protestas) tuvieron más protestas que la media de la muestra de 17,6 (excluyendo la región de la ciudad capital de Lima), y que las de Tacna (14,7 protestas) y Pasco (8,7 protestas). El enfoque en condiciones políticas subnacionales —la fragmentación política— ayuda a explicar porque regiones que aparentemente cuentan con con recursos minerales igualmente abundantes conllevan diferentes niveles de protesta.

13 En lugar de centrarse en la distribución de las rentas mineras, la concentración geográfica de la producción minera es otra manera de ilustrar la variación de las protestas subnacionales en el país (Thorp, 2012, p. 121). Por ejemplo, el 70% de la producción minera está concentrada en apenas seis departamentos: Áncash, Arequipa, Cajamarca, La Libertad, Moquegua y Pasco. Ello no obstante, las regiones de Áncash (25,7 protestas) y La Libertad (19,6 protestas) han tenido más protestas que la media de la muestra de 17,6 (excluyendo la región de la ciudad capital de Lima) o que las regiones de Cajamarca (13,7 protestas), Arequipa (11 protestas), Moquegua (9,7 protestas) y Pasco (8,7 protestas). Estas cifras de protestas son los valores promedios de cada región a través del periodo de la muestra, que va de 2002 a 2010.

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Cuadro 7: Efecto estimado de la fragmentación política y el canon minero sobre las protestas

Mínimo Medio Máximo

fragmentación política 12,96 (1,80)

17,51 (0,89)

22,48 (2,05)

canon minero 16,20 (0,83)

17,51 (0,89)

46,65 (13,69)

Nota: las entradas son los conteos estimados de eventos de protesta, calculados usando Clarify 2.1. El nivel de fragmentación política y de canon minero está medido alrededor de sus valores mínimo, medio y máximo de la muestra. Los valores mínimos indican un bajo nivel, los máximos uno alto. Los errores estándar figuran entre paréntesis.

En este capítulo he sostenido que la asociación entre la extracción de recursos y las protestas probablemente se debe a las demandas insatisfechas de derechos (justicia procesal) o de servicios (justicia distributiva). Pero un enfoque que gire en torno a los agravios y únicamente enfatice las demandas o injusticias no resueltas, independientemente de qué tipo sean, no explicará plenamente la incidencia de las actividades de protesta a nivel subnacional. Siguiendo el argumento central del presente libro, este capítulo llevó las condiciones políticas de vuelta al análisis de los conflictos antimercado. A nivel subnacional, el argumento se concentra en la prominencia de la competencia política, a la cual se ve como otra dimensión de las oportunidades políticas y como un atributo central de la democracia. Sin embargo, dado que la política regional se ha vuelto cada vez más fragmentada y fluida, en el análisis empírico hablé de fragmentación política antes que de competencia. Y los resultados empíricos muestran que la política regional afecta las actividades de protesta pero de modo contrario a lo que los partidarios de la descentralización habían esperado. En lugar de mejorar las decisiones referidas a la gobernanza de recursos, la presencia de débiles partidos regionales generó una escalada en las actividades de protesta como un mecanismo con el cual influir en quienes gobiernan.

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Conclusiones

Al comentar las elecciones presidenciales de 2011, Steven Levitsky, profesor de ciencias políticas de Harvard, sostuvo que el presidente García «gobernó con pereza»14. Estos comentarios se referían a la inconsistencia de que existiera un auge económico con inacción gubernamental. Aunque la economía experimentó altos niveles de crecimiento económico y se acercó a un crecimiento de 6% del PBI en la primera década de este siglo, el gobierno de García no hizo frente a las crecientes desigualdades y exclusión social, las que reforzaron la vieja grieta entre la costa y la sierra del Perú. García, al igual que Toledo antes que él, se concentró en un crecimiento económico sostenido y en atraer la inversión extranjera, pero alcanzar dichas metas requería apuntalar la confianza de los inversionistas, y las protestas generalizadas contrarrestaron sus esfuerzos por mejorar el clima de inversión del país.

Ambos gobiernos fueron en general pasivos ante los cientos de protestas que estallaron en el país. Su pasividad se debía a la esperanza de que «con el tiempo el crecimiento de los productos de exportación chorrearía» (Cameron, 2011b, p. 46). Esto también se reflejó en su expectativa de que los recién creados gobiernos regionales darían el paso al frente y resolverían estas protestas. Sin embargo, y tal como este capítulo ha mostrado, la fragilidad política de las autoridades regionales fomentó activamente las movilizaciones contra la minería y el apoyo que el gobierno central presta a estas actividades. Estas movilizaciones pasaron a ser «formas cotidianas de resistencia [colectiva]» (Scott, 1986), con lo cual complicaron los esfuerzos gubernamentales por ampliar la frontera extractiva. Como veremos con mayor detenimiento en capítulos posteriores, Toledo y García no tenían una estrategia clara con la cual hacer frente al alza en las protestas. Parecería que sus gobiernos «mecieron» a los manifestantes,

14 Steven Levitsky, «No veo una crisis política prolongada tras la elección», La República (5 de junio de 2011).

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esperando tal vez que estas movilizaciones fueran extinguiéndose debido al agotamiento de las protestas.

Habiendo echado luz sobre los factores que explican las variaciones presentes en las protestas subnacionales dentro del Perú, la segunda mitad de este libro desplaza nuestra atención a las consecuencias de las movilizaciones. Los estudios de caso presentados en los capítulos 4, 5 y 6 muestran cómo el encuadre estratégico permitió a los grupos opositores crear poder asociativo (esto es, capacidad organizativa) y poder colectivo (es decir, la capacidad de formar coaliciones). Además, en varias de las movilizaciones contra la extracción de recursos, las organizaciones de base agrícola y las ONG tuvieron un papel fundamental en el surgimiento de una acción colectiva exitosa, y en cuanto tales reflejaron la prominencia de la movilización de recursos como ingrediente crucial de la capacidad que un movimiento de protesta tiene para organizarse. En resumen, en la medida en que las condiciones políticas fueron favorables, tanto los procesos de encuadre como la movilización de recursos transformaron los estallidos localizados y segmentados contra la extracción de recursos en movimientos de oposición más amplios que afectaron la política a nivel nacional. Aunque estas movilizaciones no «ampliaron su escala» hasta deponer a los presidentes promercado, como sucedió en otros países latinoamericanos, sí alteraron el curso de la agenda de gobierno de los funcionarios electos15.

15 Según Silva (2009), en el Perú los actores sociales agraviados no han logrado crear los mecanismos de mediación que lleven a la formación de una coalición de movimientos antineoliberales, con lo cual las actividades conflictivas se han mantenido geográficamente dispersas.

Segunda Parte CASOS COMPARATIVOS

Capítulo 4 LA GUERRA DEL LIMÓN

En 1949, el Banco Mundial y el gobierno peruano emprendieron unas inversiones masivas que buscaban el desarrollo agrícola de la región de Tambogrande. Situada en la costa occidental del Perú, en el departamento norteño de Piura, esta área geográfica fue originalmente conocida por sus áridas tierras y su falta de productividad económica. Sin embargo, luego de desviar exitosamente las aguas del río Quiroz a la cuenca local, el proyecto de riego convirtió a la región de Tambogrande en un valle agrícola sumamente productivo. El proyecto pasó por numerosas etapas con diversos niveles de inversión internacional y doméstica, y sus beneficios siguen claros más de medio siglo después. La región produce especies variadas de cultivos, entre ellos limón, mango, arroz, algodón y maíz. Los limones y los mangos, en particular, son cultivos permanentes que representan aproximadamente las dos terceras partes de la producción agrícola de la zona, y dan cuenta de aproximadamente la mitad de la producción nacional (Lowrie, 2002). Casi las dos terceras partes de la población local se ganan la vida con la agricultura, y los cultivos brindan una fuente significativa de ingreso a los agricultores locales1.

1 Los limones y mangos contribuyen aproximadamente US $147,5 millones a la economía nacional, fundamentalmente bajo la forma de exportaciones. El proyecto de irrigación también brinda beneficios claros al ecosistema local. Gracias a las aguas subterráneas

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Sin embargo, la zona de Tambogrande es también sumamente rica en minerales como oro y cobre. El interés del sector empresarial por explotar estos recursos se remonta a comienzos de los años ochenta, pero el proyecto minero, que en ese entonces estaba encabezado por una compañía francesa, jamás llegó a despegar. La más reciente movilización antiminera en Tambogrande, la que se inició en 1999 y llegó a su fin en 2003, estalló debido a los renovados esfuerzos empresariales por extraer los minerales de la región. Este intento involucró a una compañía canadiense llamada Manhattan Minerals Corporation (MMC). Similar a la movilización de la década de 1980, la más reciente protesta antiminera enfrentó a las élites agrarias, apoyadas por políticos locales y regionales, con los intereses mineros extranjeros y domésticos. Sin embargo, a diferencia del escenario político de esa década, los gobiernos de Alberto Fujimori y Alejandro Toledo resultaron ser aliados claves a favor de la minería a gran escala, puesto que ambos gobiernos llegaron a ver la extracción de recursos como una fuente de crecimiento económico. Al final los intereses agrícolas prevalecieron y lograron ahogar la extracción de minerales en la región.

El éxito de las élites agrarias se debió a su fortaleza organizativa, así como a la eficaz campaña de encuadre en oposición a la minería. En forma consistente con la tipología de los resultados de protesta esbozados en el cuadro 1, en Tambogrande la minería y la agricultura competían entre sí. Y la economía agrícola de la zona significaba que se contaba con varias organizaciones preexistentes, como las asociaciones de productores y las juntas de usuarios de riego, que gradualmente cristalizaron en una organización más amplia opuesta a la extracción. A esta organización se le conoció como el Frente de Defensa de Tambogrande (también conocido como el Frente de Defensa del Valle de San Lorenzo y Tambogrande, FDVST). El Frente recurrió al apoyo de otras organizaciones fuera

producidas por el proyecto de riego, con el tiempo se acumularon abundantes árboles de algarrobo (Oxfam América, 2001). Estos árboles proporcionan una cobertura esencial en la región, previenen una desertificación acelerada y protegen el valle de los duros vientos y las lluvias durante los frecuentes eventos de El Niño.

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de Tambogrande, creando así una coalición aún más amplia contra la minería. Su campaña estratégica de encuadre, que vinculó la producción de limones con la identidad cultural de la nación, fue decisiva para que los grupos agraviados construyeran tanto poder asociativo como colectivo, y produjo altos niveles de acción colectiva en comparación con otros casos. La movilización de Tambogrande fue también la primera que pidió un referendo popular contra la extracción, una estrategia política que sería repetida en otras protestas contra la minería y con el mismo objetivo político.

De la protesta al referendo

El comienzo de las concesiones mineras en Tambogrande se remonta unas décadas atrás. En 1979, el Ministerio de Energía y Minas (MEM) extendió los derechos mineros a la compañía estatal francesa Bureau de Recherches Géologiques et Minières (BRGM). Sin embargo, el proyecto jamás despegó debido a la ausencia de un marco legal que condujera a la exploración y explotación del yacimiento (Echave y otros, 2009, p. 23). Varios años más tarde, en 1990, el Congreso peruano cambió de curso y aprobó una ley nacional que consideraba a Tambogrande proyecto de «necesidad nacional». La ley 25284 también le abrió el camino a BRGM para que vendiera sus derechos a una compañía más capaz, otorgándole al mismo tiempo el 25% de las acciones del proyecto a la compañía estatal Centromín Perú. En 1996, BRGM vendió sus derechos a la compañía canadiense Manhattan Minerals Corporation (MMC).

A finales de 1999, funcionarios de la MMC declararon que tenían planeado iniciar la construcción de una mina de tajo abierto para extraer el oro. Dadas las dimensiones del proyecto, el plan requería la reubicación de 8000 residentes de un poblado de apenas 16 000 habitantes2. La MMC

2 La población del distrito de Tambogrande al momento de las movilizaciones contra MMC era de aproximadamente 68 000 personas. Tambogrande es uno de los nueve distritos de la provincia de Piura.

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también anunció que muchos de los tributarios locales del río Piura, que corre a lo largo del pueblo, deberían ser desviados para satisfacer su gran necesidad de agua. Este desvío amenazaba la economía agrícola que se había desarrollado en la región. La reubicación de alrededor de la mitad de los residentes del pueblo y el peligro que la mina le presentaba a la economía local de base agraria, resumen las dos cuestiones centrales que hicieron que los grupos agraviados de oposición se resistieran a la minería. Estas cuestiones centrales llevaron a una movilización sostenida, con lo cual se desarrolló la escala e intensidad del conflicto a lo largo de tres episodios claves de resistencia popular: las huelgas de febrero de 2001, el referendo de 2002 en oposición a las actividades mineras y la campaña de resistencia de 2003, conocida como «la guerra del limón». Todos estos eventos tuvieron lugar en un entorno más favorable para la movilización, luego del final del régimen de Fujimori. Como se muestra más adelante, las estrategias de la oposición cambiaron enormemente con el paso del tiempo y pasaron de la confrontación a la asimilación, se alejaron de la violencia y abrazaron mecanismos de consulta con respecto a la extracción. A fin de emprender una movilización sostenida, los residentes de Tambogrande tuvieron que construir poderes asociativos y colectivos que pudieran rivalizar con los recursos de la MMC, así como construir un marco o encuadre que pudiera atraer el apoyo de otros grupos fuera de la población local de agricultores, quienes se oponían vigorosamente a la minería.

El Frente de Defensa de Tambogrande (FDVST) emergió como la principal coalición antiminera opuesta a la MMC. Encabezado por Francisco «Pancho» Ojeda Riofrío y con el respaldo de los agricultores organizados en varias asociaciones de productores, el Frente respondió rápidamente en rechazo a la mina e inicialmente trabajó para organizar manifestaciones locales, las cuales se limitaron por lo general a huelgas, aunque en ocasiones llegaban a realizar bloqueos de carreteras3. Al bloquear

3 Como ya se indicó, la economía agrícola permite contar con una gama de organizaciones preexistentes, tales como las asociaciones de productores y las juntas de usuarios de riego. Las organizaciones representadas por el Frente de Defensa incluían a la Junta Administrativa

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los puntos de entrada, los trabajadores de la MMC no lograban acceder al lugar de exploración, lo que limitó su avance. Este tipo de provocación se dio con mayor frecuencia en las etapas tempranas de la campaña, y con cada nueva demostración se producía una escalada. Al comenzar la campaña, se solía creer que retrasando la fase de exploración de la futura mina, el Frente de Defensa podría persuadir a MMC de que abandonara el proyecto íntegramente.

En febrero de 2001, el Frente organizó una huelga general en Tambogrande con la esperanza de demostrar la falta de adhesión del pueblo al proyecto; esta huelga sería uno de los puntos altos del conflicto (Muradian y otros, 2003, p. 780; Olórtegui, 2007, p. 33). El 27 y 28 de febrero la huelga pasó a protestas en las calles principales de Tambogrande y frente al campamento que la MMC tenía en el pueblo. Las protestas pasaron a la violencia cuando varios de los manifestantes tomaron por asalto las oficinas de la MMC, quemaron maquinarias y las casas modelo que estaban construyéndose para reubicar a los residentes de Tambogrande. Cientos de agentes de policía buscaron proteger las propiedades de la MMC, y después del choque con la policía, quince pobladores y veinticinco agentes quedaron heridos, y varios de los residentes fueron arrestados. Después del incidente, la MMC mudó sus operaciones a la vecina ciudad de Piura y abrió juicio a los dirigentes del Frente de Defensa. Su demanda acusaba al grupo de «responsabilidad intelectual» por los daños a sus propiedades, que rondaban el medio millón de dólares (Echave y otros, 2009, p. 35). La que sigue es una versión de lo sucedido:

En febrero de 2001 organizamos una huelga pidiéndole a la minera que dejara Tambogrande. Desde el 26 a las 11:30 p.m. la policía nos atacó lanzando gas lacrimógeno [...] Había más de 600 oficiales de policía y 15 000 tambograndinos frente al campamento de la Manhattan. Era una situación inmanejable [...] La población hizo

de Regantes del Valle de San Lorenzo, la Asociación de Colonos y la Asociación de Agricultores de Mango y Limón, entre otros (Paredes, 2008, p. 273).

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añicos los escudos de la policía y tuvimos que rescatar a algunos oficiales de policía porque de lo contrario habrían sido asesinados (citado en Olórtegui, 2007, p. 33).

Tras los sucesos de la huelga de febrero hubo aún más violencia: un mes más tarde fue asesinado Godofredo García Baca4, presidente de la Asociación de Productores de Mango y dirigente local que se opuso a la minería en la zona en la década de 1980 y de nuevo a finales de los años noventa y comienzos de siglo, con el arribo de la MMC. Su asesinato tuvo un profundo efecto en el cambio de tono y métodos con que se emprendieron las siguientes disputas. Los dirigentes del Frente de Defensa comenzaron a examinar con mayor detenimiento las actividades de las organizaciones que apoyaban al Frente, y enfatizaron la necesidad de moderar el tono de la campaña. Ellos creían ahora que la mejor forma de comunicar su oposición era mediante un referendo directo del pueblo. Aunque siempre estuvo sobre la mesa, la sugerencia de usar el mecanismo de consulta luego de un prolongado periodo de hostilidad estableció un cambio de naturaleza en el pequeño poblado, y en los años siguientes sus efectos habrían de ser profundos tanto en Tambogrande como en otros lugares.

El Frente de Defensa organizó el referendo en el distrito de Tambogrande en junio de 2002 con el respaldo de su alcalde, Alfredo Rengifo Navarrete5. Más del 73% de 36 000 votantes participaron en el referendo, y el 98% de ellos rechazó el proyecto minero (Echave y otros,

4 La investigación seguida no fue concluyente. Para la familia y los amigos de Baca el caso jamás tuvo una resolución satisfactoria. «Fue asesinado cuando él y su hijo iban a su propiedad para efectuar el pago a los agricultores. Un tiro al corazón le mató de inmediato» (Olortegui, 2007, p. 34).5 Antes del referendo popular, los residentes de Tambogrande firmaron una petición en apoyo a la agricultura y pidiendo poner fin al proyecto minero. Se recogieron 28 374 firmas notariadas que se enviaron al presidente Valentín Paniagua (Echave y otros, 2009, p. 34).

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2009, p. 38). Su resultado fue claro: el pueblo no quería minería en su distrito.

El gobierno central siguió adelante con el proceso del estudio de impacto ambiental (EIA) del proyecto, mostrando así su apoyo a la MMC y argumentando que el referendo carecía de sustento legal porque no se había llevado a cabo a través de los canales electorales apropiados. El MEM específicamente implementó un procedimiento para la presentación del EIA. Esta presentación permitió que se llevaran a cabo reuniones informativas con la población local, lo que incluyó audiencias públicas en las cuales se podían presentar los agravios de manera formal. La presentación del EIA también fue una forma para el gobierno de demostrar que no estaban ignorando las demandas de los grupos agraviados6.

La Guerra del Limón

Desde comienzos de 2003 y durante todo el año, el Frente de Defensa coordinó una serie de manifestaciones a las que se conocería como la «guerra del limón». Estas manifestaciones resaltaron la importancia de la producción de limones para los platos tradicionales peruanos, y los lemas de los manifestantes decían buscar «salvar al cebiche» (Paredes, 2008, p. 296). El encuadre estratégico del Frente tuvo éxito en vincular la economía local de base limonera con la identidad cultural nacional. Con estas manifestaciones, los manifestantes también exigían el reconocimiento de los resultados del referendo popular de junio de 2002, que la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE) —la principal organización empresarial minera, con sede en Lima— sostenía era ilegal. Las manifestaciones fueron organizadas de modo tal que coincidieran

6 El procedimiento daba treinta días para presentar observaciones al EIA. El MEM lo evaluaría entonces y presentaría un informe, el cual le daba a la MMC noventa días para incorporar las observaciones del mismo a sus procedimientos. Por último, se le daban otros treinta días al MEM para que decidiera si permitirle o no a la MMC proseguir con las operaciones.

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con las fechas en que se celebrarían las audiencias públicas en las que se presentaría el EIA. Los manifestantes buscaban disuadir al público de participar en ellas, creyendo que no eran sino una farsa para esconder las verdaderas intenciones de la MMC de seguir adelante con el proceso extractivo. Se programaron tres audiencias para noviembre de 2003: una en Tambogrande, una en Lima y una en Piura. Sin embargo, las tres fueron suspendidas debido a las movilizaciones que encabezó el Frente de Defensa y las organizaciones que lo apoyaban en Lima y Piura.

Sorprendentemente, el 12 de diciembre de 2003 la compañía estatal Centromín Perú, socia de la MMC, anunció que esta última no satisfacía los requisitos financieros y logísticos estipulados en el contrato de concesión original. Entre otras cosas, la MMC debía probar que tenía un patrimonio de US$100 millones y otras evidencias más de que era capaz de tratar 10 000 toneladas de mineral diariamente. Con este anuncio, que fue hecho por Hans Fleury, el ministro de Energía y Minas, el gobierno rescindió la aprobación del proyecto y la concesión de Tambogrande llegó a su fin.

Resumiendo, la campaña opositora encabezada por el Frente de Defensa inicialmente orquestó estrategias de confrontación y perturbación que produjeron pérdidas materiales y humanas. Tras la muerte de García Baca, los dirigentes del Frente contuvieron sus acciones y pasaron más bien a estrategias asimilativas y mecanismos participativos en oposición a la MMC. Convocaron así a un referendo con el apoyo del alcalde local, y comenzaron a reclutar el respaldo de otras organizaciones fuera del pueblo de Tambogrande. Estos cambios reflejaban el creciente poder asociativo y colectivo del Frente de Defensa, así como su exitoso encuadre de oposición a la minería.

El poder asociativo y colectivo de Tambogrande

Las élites agrarias pintaron la región de Tambogrande y San Lorenzo como una exitosa frontera agrícola, que tenía el derecho a la autodeterminación

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contra las corporaciones mineras. El éxito de estas élites en detener la MMC giró en torno a su capacidad para construir un poder asociativo (es decir, su capacidad organizativa para crear nuevas organizaciones y reconvertir las ya existentes) y colectivo (esto es, su capacidad de coalición para forjar alianzas con organizaciones nuevas o reconvertidas)7. Como se explica más adelante, estas organizaciones influyeron sobre la percepción regional y nacional de que la extracción de recursos era impracticable, y contaban con redes de apoyo local, nacional e internacional. Cada nivel enfatizaba un marco o encuadre distinto, y estos iban desde la supervivencia a la identidad nacional y a los ideales democráticos.

A nivel local, la organización de base conocida como el Frente de Defensa, que constaba mayormente de agricultores y campesinos, se opuso al desarrollo de la mina. El Frente fue creado en agosto de 1999 e inicialmente tuvo una presidencia colegiada, conformada por tres personas: Napoleón Nathals Juárez, Eduardo Monteza Alama y Francisco Ojeda Riofrío; sin embargo, con el tiempo Ojeda Riofrío asumió su liderazgo. Posteriormente fue elegido alcalde de Tambogrande para el periodo 2003-2006, y el inicio de su mandato coincidió con la culminación de las protestas antimineras. Como ya vimos, el Frente estuvo involucrado en tres episodios clave de conflicto, los que tuvieron lugar durante la «batalla» de Tambogrande.

El Frente tuvo éxito en articular la idea de que la minería era una amenaza para la forma de vida agrícola de Tambogrande y que no necesariamente era compatible con el agro, como afirmaba la MMC. Presentaron así varios argumentos para demostrar que la agricultura era la única forma de subsistencia económica de gran parte de la población. Por ejemplo, la vida de la mina sería de aproximadamente diecisiete años, y las ganancias gracias al empleo proveniente de ella no bastarían para compensar la pérdida de empleo en la agricultura, que se remontaba

7 Como vimos en el capítulo 1, la fortaleza relativa de los grupos agraviados en comparación con los que apoyan a la minería está configurada por su poder asociativo y colectivo.

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a la década de 1940. Los partidarios del Frente sostenían que la MMC proporcionaba informes sesgados concernientes a los beneficios de la minería, porque en ellos «Todo era siempre positivo» (Paredes, 2008, p. 277).

A nivel nacional, el Frente de Defensa desarrolló una gran red de apoyo que trabajaba con las ONG de Lima y otras establecidas en Piura. Estas ONG operaban en diversas áreas, como derechos humanos, resolución de conflictos, protección del ambiente y desarrollo local, y posteriormente fundarían lo que se conocería como la Mesa Técnica de Apoyo a Tambogrande. Esta mesa proporcionó los argumentos legales y técnicos de la campaña opositora, y ayudó a organizar los detalles del referendo en sus etapas iniciales8.

Esta red de ONG trabajó para generar una estrategia de campaña que resultara atractiva para un público más amplio, con el fin de vincular la protesta minera de Tambogrande con la identidad cultural nacional. La campaña se concentró en la importancia nacional de los limones y lo que representan para varios platos tradicionales de la cocina peruana, como el cebiche y el pisco sour. Tambogrande era uno de los productores más importantes de limón, de modo que un ataque sobre su cuenca agrícola hacía peligrar no solo su producción sino también las tradiciones culturales del Perú. Por todo Lima se colocaron avisos y banderolas de campaña del color del limón. Uno de los afiches estaba conformado por «la bandera peruana con el nombre de platos populares basados en limón escritos sobre ella y con algunas letras reemplazadas con limones, enfatizando así la importancia que estos tienen para la identidad nacional, sin siquiera mencionar directamente a Tambogrande» (Haarstad & Fløysand, 2007, p. 302). Otro lema de la campaña rezaba: «Sin limón no hay cebiche». Esta campaña logró crear un lazo entre los agravios que afectaban

8 La Mesa Técnica incluía a organizaciones tales como APRODEH, CEPES, CooperAcción, ECO, FREDEPAZ, SPDA, la Asociación Civil Labor, la Comisión Episcopal de Acción Social, la Diaconía para la Justicia y la Paz de Piura y la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos (Echave y otros 2009, p. 32).

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a Tambogrande y las tradiciones del país, apuntando así a la solidaridad nacional a nombre de Tambogrande.

A nivel transnacional, las ONG internacionales como Oxfam América y Oxfam UK proporcionaron recursos financieros y logísticos a la oposición local y a su red de respaldo de ONG9. Por ejemplo, Oxfam UK financió el referendo gastando aproximadamente US $20 000 (Paredes, 2008, p. 295). Aunque la influencia directa que este tuvo sobre las decisiones del gobierno resulta debatible, sin dicho financiamiento el referendo no habría tenido lugar.

Las ONG internacionales también apoyaron la preparación de informes técnicos paralelos acerca del impacto de la minería. Oxfam América y Oxfam UK le encargaron al doctor Robert Moran, un hidrólogo y experto bien respetado en el impacto ambiental de la minería, que preparara un informe acerca de los posibles riesgos que ella tenía para el ecosistema circundante. Su informe aclaró varias de estas amenazas. Una de ellas era que la minería de tajo abierto por su misma naturaleza requiere de una gran cantidad de agua. La MMC anunció públicamente sus planes de desviar algunos de los tributarios locales del río Piura, lo que ejercería aún mayor presión sobre una provisión de agua limitada. La creciente demanda de agua para la minería dañaría irremediablemente las exportaciones agrícolas. Otro problema eran los productos químicos tóxicos que se utilizan en la minería moderna. Para retirar los minerales de la roca se usan sustancias como el cianuro, el kerosene y ácidos. Sin el cuidado apropiado de las instalaciones de eliminación de residuos, el temor a que los contaminantes se filtren a las aguas subterráneas y al suelo es una amenaza constante (Oxfam América, 2001)10. Estas preocupaciones

9 Otras ONG internacionales fueron el Mineral Policy Center, el Environmental Mining Council of British Columbia y Friends of the Earth de Costa Rica y Ecuador.10 Esto es particularmente importante en una región como el norte peruano, constantemente afectada por eventos de El Niño. De no hacérseles el mantenimiento apropiado, las instalaciones de almacenaje pueden volverse inestables durante las tormentas de El Niño y derramar su contenido en otros lugares.

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ambientales con respecto a la provisión de agua y los productos químicos tóxicos se vieron magnificadas por el hecho que el MEM poseía una participación de 25% en la compañía (a través de Centromín Perú) y además era también el regulador. Dado este conflicto de intereses, el doctor Moran y otros observadores sostuvieron que el ministerio no se dedicaría a implementar unas costosas regulaciones que reducirían las utilidades netas, y con ello los ingresos del Estado.

Otras ONG internacionales recurrieron al poderoso marco o encuadre de la democracia. Como el gobierno nacional no reconoció el resultado del referendo, dichas ONG sintieron que se estaban infringiendo los principios democráticos de la autodeterminación. Las ONG internacionales difundieron esto a través de listas de correo electrónico, páginas web y proveedores de noticias de Internet (Haarstad & Fløysand, 2007) y los medios discutieron el referendo y posicionaron la narrativa de Tambogrande en las luchas globales por la democracia. Estos sitios enviaron el mensaje de que la voluntad de la comunidad había sido «ignorada» y que, por ende, había que hacer algo para encarar el problema (Haarstad & Fløysand 2007, p. 303). Varias páginas web solicitaban que se enviaran cartas al presidente Toledo pidiéndole que abandonara el proyecto.

Para resumir, podemos ordenar los argumentos de los grupos agraviados en tres capas distintas pero conectadas entre sí. En primer lugar tenemos la localidad-región, donde los residentes luchaban contra la mina bajo el argumento de que no era compatible con la agricultura. En segundo lugar, a nivel nacional, los dirigentes de la oposición trabajaron fundamentalmente con las ONG basadas en Lima: establecieron la Mesa Técnica y enmarcaron la cuestión como una lucha en torno a la identidad peruana y no solo la de Tambogrande. Por último, a nivel transnacional, una red internacional de activistas trabajó para enmarcar el hecho como un asalto contra el principio democrático de la autodeterminación. Esta red de escalas fue esencial para el éxito global de la campaña opositora.

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La respuesta de la «nueva minería»

La MMC y la SNMPE, así como los partidarios de la industria minera en el gobierno, la mayoría de ellos en el MEM, subestimaron la resiliencia del Frente de Defensa y la vasta red de ONG que trabajaron con este lado a lado. En esta sección examino las percepciones que tenía la industria minera sobre los beneficios de la extracción de recursos en Tambogrande, así como su visión del trabajo de las ONG que se oponían a ella.

Los intereses mineros presentaron su posición como la de proporcionar desarrollo económico a una región crónicamente pobre. El pueblo de Tambogrande estaba rezagándose en los promedios nacionales y regionales de varios indicadores de desarrollo. Por ejemplo, según el censo de 1993, el 25,5% de la población era analfabeta. El servicio de tratamiento de las aguas residuales solo cubría al 66% del pueblo, y lo más escandaloso era que apenas el 16% tenía acceso al agua potable. Casi el 87% del pueblo no tenía acceso a la red eléctrica nacional11. A pesar del éxito de las exportaciones agrícolas de Tambogrande, pocos indicadores demostraban que el pueblo estuviera desarrollándose, por lo que la futura extracción de oro y cobre significaba mejores condiciones socioeconómicas para la población local y prometía enriquecer sus vidas.

Además, la extracción de recursos tenía el potencial de proporcionar al tesoro nacional una renta significativa. Estos ingresos podrían entonces ser devueltos a las regiones donde las actividades extractivas tenían lugar, como Tambogrande, y posibilitar el desarrollo de infraestructura y servicios educativos y de salud. La extracción de recursos podía asimismo proporcionar empleo, que los partidarios presumían probablemente brindaría un ingreso más alto que los cultivos agrícolas. Sin embargo y como ya vimos, el pueblo de Tambogrande, representado por el Frente de Defensa, no deseaba nada del capital extranjero ofrecido. En palabras

11 El censo de 1993 es el más cercano al momento de la movilización.

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de García Baca, cuyo asesinato aún no ha sido resuelto, «aquí no hay nada que negociar» (Echave y otros, 2009, p. 34).

En lo que respecta al trabajo de las ONG, los intereses mineros creían que estas organizaciones simplemente hacían de agitadores y se aprovechaban de la emoción pura de los residentes locales, lo que usaban para hacerse publicidad. Los ingenieros de minas burlonamente pintaban a las ONG ambientalistas como «sandías» (verdes por fuera pero rojas por dentro) porque buscaban proteger el ambiente al mismo tiempo que impedían la propagación del capitalismo (Arellano-Yanguas, 2008, p. 24). La MMC y la SNMPE sostenían que los informes presentados por las ONG exageraban la amenaza de contaminación proveniente de las actividades mineras, aduciendo que los temores de la contaminación del medio ambiente no tomaban en cuenta las tecnologías modernas que permiten que la minería coexista con la agricultura. Estos peligros, decían, eran presentados como hechos a los cuales luego se usaba en argumentos contrarios a la minería, aun cuando ninguna operación minera había tenido lugar. Sin embargo, esta percepción del daño potencial al hábitat a menudo se encuentra profundamente arraigada y a la industria minera le resulta difícil refutarla, dada su imagen negativa debido a casos anteriores de contaminación y negligencia en otras zonas. El derrame de mercurio que se examina en el capítulo 5 es uno de estos casos.

De otro lado, la industria minera fue insensible frente a los llamados a la autodeterminación hechos por el Frente de Defensa a nombre de Tambogrande, lo que era un reflejo de la falta de empatía y elitismo de las empresas. El resultado del referendo era cuestionable porque había sido financiado por una ONG internacional (Oxfam UK) con una total falta de respeto a las leyes peruanas que regulan las actividades productivas, y alentó la desobediencia al imperio de la ley (Paredes, 2008, p. 296). Sin embargo, al desestimar el «derecho de consulta» la industria minera inadvertidamente dio la impresión de que estas demandas provenían no de ciudadanos ordinarios sino de radicales descontentos que únicamente buscaban promover el desorden.

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El impacto sobre la política local

Tal como se presentó ya en el capítulo 3, en varias protestas como Tambogrande los residentes locales denunciaron rápidamente —con el respaldo de sus autoridades locales— la colusión percibida de las compañías mineras con el gobierno central en el otorgamiento de denuncios mineros, con lo cual forjaron coaliciones contra la minería. Al igual que en la década de 1980, los lazos entre la población local y sus autoridades políticas eran muy fuertes, dado que los dirigentes locales eran también agricultores establecidos y bien conocidos que eventualmente se aventuraron en la política local. El inicio y el final de la movilización de Tambogrande coincidieron con dos elecciones municipales. Cada administración se vio fuertemente afectada por los sucesos del conflicto, cambiaron con ellos y se convirtieron en uno de los más grandes partidarios de la oposición.

La primera administración fue la del alcalde Alfredo Rengifo Navarrete (1999-2002), quien inicialmente apoyó la minería y le extendió a la MMC el permiso para iniciar sus actividades de exploración. El alcalde Rengifo deseaba conocer el potencial minero de Tambogrande, y decidir posteriormente si prestar su apoyo u oponerse. Sin embargo, tomó años preparar estos informes y los reportes preliminares eran constantemente cuestionados. Durante ese periodo la oposición local a la MMC reclutó el apoyo de una red más amplia de ONG fuera del pueblo, y a medida que la escala e intensidad del conflicto iba creciendo, la posición del alcalde Rengifo también fue variando. Apoyó así el referendo popular como un mecanismo para saber qué pensaba la población de Tambogrande con respecto a la MMC (Echave y otros, 2009, p. 36). El resultado, que fue abrumadoramente contrario a la minería, solidificó su desacuerdo con el proyecto minero. En general, la postura de Rengifo con respecto a la MMC fue evolucionando a medida que el conflicto avanzaba.

Para finales de 2002, un nuevo alcalde prometió detener la mina, una promesa que parecía ser muy probable que cumpliría dados los antecedentes del candidato. Francisco Ojeda Riofrío, el presidente

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del Frente de Defensa, se convirtió en alcalde de Tambogrande para el periodo 2003-2006. Riofrío, que antes había sido un maestro de secundaria y agricultor, había ascendido hasta asumir la dirigencia del Frente de Defensa. Mientras fue alcalde prosiguió con su función como presidente del Frente. Algunos críticos sostuvieron que esto mostraba un claro conflicto de intereses y devaluaba su papel de dirigente comunal al de alguien interesado únicamente en objetivos políticos. Sus partidarios, en cambio, que eran más numerosos, creían que su dedicación a ambos cargos mostraba su sólido compromiso con la comunidad, lo que lo hacía de entera confianza. En suma, el Frente de Defensa y el gobierno municipal de Tambogrande eran uno solo, y en el largo plazo estos vínculos mejoraron las posibilidades de la oposición para montar una resistencia eficaz contra la MMC.

El alcalde Ojeda Riofrío ha dado varias entrevistas describiendo los eventos claves de la «batalla» por Tambogrande. Vale la pena hacer un par de observaciones acerca de su papel en estos acontecimientos. En primer lugar, mencionó el ofrecimiento que la MMC hizo de reconstruir la escuela local de Tambogrande, lo que incluía su pintado y la compra de computadoras, así como la oportunidad para que él y su familia se fueran a vivir al extranjero. Esta estrategia de sobornar a los dirigentes locales es muy común y a menudo funciona. Pero en este caso el alcalde Ojeda Riofrío dijo que no. Como ya se indicó, la presencia de organizaciones con fuertes lazos con la comunidad local sirvió de control de dirigentes como el alcalde, e hizo que el posible reparto de recompensas materiales u otras formas de cooptación resultaran ineficaces. No debemos subestimar la importancia que organizaciones preexistentes, como las asociaciones de productores y las juntas de usuarios de riego, tuvieron en constreñir los actos de los dirigentes. Como ejemplo de ello, al examinar el papel que las juntas de regantes tuvieron en otras movilizaciones en el norte peruano, Muñoz anotó lo siguiente:

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Lo que observamos, según entrevistas a productores regantes … es que la mayoría de los agricultores ... se conocen de muchos años atrás; se han buscado unos a otros muchas veces por diversos motivos, en varios casos por negocios y en otros por asuntos familiares o comunales; se encuentran en las fiestas del pueblo o tienen que organizarlas juntos; van a similares lugares donde se reúnen para conversar en restaurantes o bares o bodegas; y también participan de las reuniones de las escuelas de sus hijos (Muñoz, 2009, p. 96).

En segundo lugar, en el transcurso de las movilizaciones contra la MMC, Ojeda mencionó una campaña de difamación iniciada por los medios impresos locales. Por ejemplo, El Correo, diario conservador local que apoyaba la minería, publicó un titular que sostenía que «Pancho Ojeda se pasea por Europa», a pesar de que el alcalde jamás había visitado el Viejo Continente (Paredes, 2008, p. 290). En cambio El Tiempo, el otro diario local, se puso del lado del Frente de Defensa y publicó varios artículos a favor del medio ambiente y la agricultura.

Conclusiones

La «batalla» por Tambogrande ilustra muy bien la creciente complejidad de los movimientos de protesta en el Perú. La protesta tuvo lugar en la distante región de Piura, en el norte peruano, y pareció que al igual que cientos de protestas en otras partes del país, la movilización antiminera contra la MMC se mantendría como un acontecimiento geográfico aislado. Este no fue el caso. Los manifestantes más bien construyeron y recurrieron a una gran red de ONG nacionales primero e internacionales después, y lograron influir en el gobierno para que rescindiera los derechos mineros que le había entregado a la MMC. Los manifestantes, asimismo, presentaron un encuadre exitoso que resonó bien en la cultura nacional. Además de aprovechar la importancia que tienen los limones para la identidad del país, también retrataron a Tambogrande como el «granero» nacional, y tanto las élites agrarias como los residentes locales estaban ansiosos por mantener

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esta imagen (Olórtegui, 2007, p. 52). En este contexto, el argumento del «desarrollo» que extrae recursos que comprometen la provisión de agua y pueden dañar la cuenca agrícola era una plataforma difícil de promover para la MMC y el gobierno. Al final, la economía agrícola productiva de Tambogrande truncó la expansión de la frontera extractiva, representada por la «nueva minería».

Del presente estudio de caso podemos extraer observaciones adicionales relevantes para otras movilizaciones antimineras. En primer lugar, Tambogrande fue la primera protesta que invocó el referendo popular contra la minería. Esta estrategia, que no estaba legalmente prevista ni había sido autorizada por el gobierno nacional, fue replicada en otras protestas antimineras en el Perú como Tía María, en Arequipa, explotación de la Southern Corporation; y Río Blanco, en Piura, de la minera Majaz, con el mismo objetivo político. De este modo, Tambogrande configuró el repertorio del conflicto a nivel nacional. En términos más generales, la estrategia del referendo resalta la gama de opciones con que cuentan los grupos agraviados en una democracia. Como ya se explicó, en las primeras etapas de la campaña el Frente de Defensa recurrió a actos violentos, pero a medida que el movimiento opositor crecía, el Frente fue haciéndose más estratégico y organizó el referendo durante las etapas posteriores de la campaña. De este modo, las estrategias de confrontación y perturbación (la destrucción de las propiedades de la MMC) se entrelazaron con tipos más asimilativos y tradicionales de la democracia de bases (el referendo). Este modelo de consulta también ha aparecido en otros países latinoamericanos, un tema al cual regresaré en el capítulo final de este libro.

En segundo y último lugar, los políticos locales tuvieron un papel clave en la campaña opositora contra la MMC, incluso cuando los partidos eran fluidos y débiles. Francisco Ojeda Riofrío encabezó el Frente de Defensa durante las primeras etapas de la campaña y posteriormente fue elegido alcalde de Tambogrande. Ganó el cargo oponiéndose a los intereses mineros, y después de ser elegido cumplió sus promesas de

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campaña poniendo fin a los derechos mineros de la MMC. La presencia de organizaciones con fuertes lazos con la comunidad local ayudó a montar una resistencia eficaz a la minería. Los líderes locales tenían un mejor mando sobre estas organizaciones. Estas organizaciones además sirvieron como un medio para controlar a los dirigentes e hicieron que el reparto de recompensas materiales y otras formas de cooptación resultaran ineficaces. Los siguientes capítulos ampliarán estas ideas para el caso del Cerro Quilish en Cajamarca.

Capítulo 5 EXPLOTANDO CERROS

Desde comienzos del siglo XX, la agricultura y la minería coexistieron de modo casi pacífico en la región norteña de Cajamarca. La región desarrolló una economía agrícola con abundantes granjas lecheras al lado de varias operaciones mineras de pequeña escala, algunas de las cuales eran explotadas de manera informal. Sin embargo, desde comienzos de la década de 1990 y hasta el día de hoy, esta coexistencia pacífica llegó a su fin con el arribo de la minera Yanacocha. Para finales de la primera década del siglo XXI, la mina había extraído más de 19 millones de onzas de oro por un valor aproximado de siete mil millones de dólares1. La mina es actualmente la más grande productora de oro en América Latina y una de las mayores inversiones extranjeras del país.

Yanacocha ha detonado varias movilizaciones debido a una amplia gama de puntos tales como la contaminación ambiental, cuestiones del uso de la tierra, disputas por el derecho al agua y así sucesivamente. Estos acontecimientos hacen que suene verdadera una lección de la historia que recientemente fuera reportada por el New York Times, según la cual «donde

1 «Tangled Strands in Fight over Peru Gold Mine», The New York Times, 14 de junio de 2010.

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hay oro hay conflictos, y a más oro más conflicto»2. Por lo general estas movilizaciones eran esporádicas, localizadas y de corta duración. Los grupos agraviados que luchaban contra Yanacocha tenían demandas específicas y no lograron construir grandes coaliciones opuestas a la minería. Las movilizaciones reflejaban la fragmentación de las organizaciones opuestas a la minería en Cajamarca, así como las asimetrías existentes cuando uno se enfrenta al segundo productor de oro más grande del mundo, Newmont Mining Corporation, con sede en Denver, que controla la mayor parte de Yanacocha.

Sin embargo, la movilización contra la expansión de la minería en Cerro Quilish en 2004 fue una importante excepción, pues atravesó la divisoria rural-urbano y generó la que tal vez fue la más grande manifestación en la historia de Cajamarca. Al igual que en Tambogrande, el éxito de los grupos agraviados dependió de su fortaleza organizativa, así como de campañas eficaces de encuadre en oposición a la minería. Las organizaciones de base agrícola preexistentes cristalizaron en un movimiento de oposición más amplio, conocido como el Frente de Defensa del Cerro Quilish. La campaña estratégica de encuadre seguida por el Frente, que presentaba una opción rotunda resumida como «Agua sí, oro no», ayudó a conseguir el respaldo de otras organizaciones de toda Cajamarca y generó altos niveles de acción colectiva en oposición a la minería. Aunque las protestas detuvieron la extracción del oro en esta zona, la búsqueda de este mineral por parte de Yanacocha, alentada por los altos precios, se ha desplazado a otras zonas.

El ingreso de Yanacocha

Al igual que sucediera en Tambogrande, la llegada de Yanacocha produjo un choque con la economía agrícola local. Las disputas más tempranas con la mina se debieron a la compra de tierras, las cuales, según la mayoría de

2 «Tangled Strands in Fight over Peru Gold Mine», The New York Times, 14 de junio de 2010.

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los observadores, fueron compradas a precio muy bajo. Otras disputas se debieron a la contaminación del agua, con lo cual los pequeños agricultores que viven en las zonas más bajas se vieron más afectados. Sin embargo, estas disputas se mantuvieron localizadas y geográficamente dispersas. A estos problemas se superpuso la lucha legal por el control de la compañía en que la propia Yanacocha se encontraba inmersa. Esta batalla legal se desencadenó cuando un socio extranjero decidió vender sus acciones a otra compañía extranjera, negándoles a los socios el derecho preferencial. Estos problemas afectaron la imagen pública de la compañía y tal como explicaremos más adelante, afectaron de modo negativo su trayectoria en la región.

Yanacocha comenzó a comprar tierras en 1992, al poco tiempo de constituir la empresa. Estas adquisiciones dividieron las áreas rurales alrededor de Cajamarca: quienes vivían en las áreas más altas sentían que la venta de sus tierras había valido la pena, puesto que no eran valiosas para la agricultura; pero la mayoría de quienes vivían en tierras más bajas siguieron recelando de los efectos ambientales que la presencia de la compañía minera tendría sobre sus campos de cultivo (Meléndez, 2009). Yanacocha negoció con los pequeños agricultores individualmente y no como grupo. Varios autores coinciden en que es improbable que muchos de ellos hayan sabido si estaban recibiendo un buen precio por la tierra (Lingán, 2008; Echave y otros, 2009). Según FEDEPAZ (Federación Ecuménica para el Desarrollo y la Paz), el grupo de familias que vendieron sus tierras entre 1992 y 1993 recibieron en promedio 100 a 200 soles por hectárea, lo que en ese tiempo era el «precio de mercado» (Lingán, 2008, p. 42; Meléndez, 2009, p. 327).

En 1993, las familias que creían que sus tierras habían sido subvaluadas se dirigieron a las autoridades políticas a quejarse de Yanacocha y exigir un precio mejor y más justo por ellas. Sin embargo, estos pedidos no tuvieron ningún impacto real puesto que provenían de pequeños agricultores individuales y no de un grupo más grande de propietarios de tierras organizados. Estas familias se dirigieron entonces

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al padre Marco Arana, un sacerdote católico establecido cerca de la localidad de Porcón, una de las primeras zonas afectadas por las compras de tierra hechas por Yanacocha (Meléndez, 2009, p. 327). El padre Arana presidía GRUFIDES (Grupo de Formación e Intervención para el Desarrollo Sostenible), una ONG que proporcionó un espacio asociativo donde los jóvenes activistas podían discutir cuestiones ambientales y apoyo para las comunidades afectadas por la minería. A nombre de la población local, la Iglesia Católica presentó quejas ante la gerencia de Newmont y el Banco Mundial. La participación del Banco se debía a su pequeña participación en la mina de Yanacocha, tal como explicaremos más adelante. Debido a estas peticiones, Yanacocha aceptó negociar con los pequeños agricultores, y las negociaciones tuvieron como resultado un incremento del precio inicial pagado por sus propiedades (Lingán, 2008, p. 32). Habiendo satisfecho las demandas de los agricultores agraviados, las disputas debidas a la compra de tierras se disiparon.

Al mismo tiempo que tenían lugar las disputas por la tierra, los socios de la compañía emprendieron una batalla legal sumamente complicada para establecer su control de la mina, que duró aproximadamente siete años. Los propietarios originales de Yanacocha eran la compañía estadounidense Newmont Mining Company (38%), la peruana Compañía de Minas Buenaventura (32,3%), la compañía estatal francesa Bureau de Recherches Géologiques et Minières (BRGM) (24,7%) y la International Finance Corporation (IFC), una división del Banco Mundial (5%) (Echave y otros, 2009, p. 75). Ningún socio tenía una participación mayoritaria. Entonces, en 1993, el gobierno francés decidió privatizar BRGM y anunció la venta de su parte a Normandy Poseidon, una compañía australiana (Echave y otros, 2009, p. 75). Tanto Newmont como Buenaventura objetaron la transacción argumentando su derecho preferencial en cualquier venta entre socios. Varios años más tarde, la Corte Suprema del Perú falló a favor de Newmont y Buenaventura. Newmont se convirtió entonces en la principal accionista de Yanacocha (51,35%), seguida por Buenaventura (43,65%) y el IFC (5%). El fallo

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de la Corte Suprema, que fuera dado en 1998, parecía haber solucionado el problema del control de la compañía.

Sin embargo, después de la caída del régimen de Fujimori, a finales de 2000, apareció una cinta de video de su jefe de seguridad hecha por Vladimiro Montesinos. La cinta fue emitida por vez primera en 2001 y mostró un diálogo entre Montesinos y Lawrence T. Kurlander, el ejecutivo No. 3 de Newmont en ese entonces. La reunión había tenido lugar en febrero de 1998. En la cinta se ve que Montesinos se había ofrecido a ayudar a la empresa con los votos en la Corte Suprema, y después de la conversación Kurlander y Montesinos se juraron amistad eterna. «Ahora tiene un amigo de por vida», le dijo Kurlander a Montesinos. «Le agradezco mucho por lo que me acaba de manifestar y bueno, ya tiene un amigo», respondió Montesinos3. Otro video, grabado en mayo de 1998, mostraba una reunión entre Montesinos y Jaime Beltrán Quiroga, juez de la Corte Suprema. En la cinta, Montesinos abogó por Newmont sosteniendo que los intereses nacionales del Perú estaban en juego. El juez Quiroga posteriormente tendría un papel crucial en el caso, puesto que su voto sería el que decidiría la victoria de Newmont.

En suma, una nube de desconfianza pública se alzaba sobre la mina de Yanacocha, comenzando con el bajo precio pagado al primer grupo de pequeños agricultores a comienzos de los años noventa, y terminando con los supuestos sobornos pagados para conseguir el control de la compañía a finales de dicha década. El pésimo manejo que Yanacocha hizo del derrame de mercurio en Choropampa magnificó esta percepción e inadvertidamente complicó los planes de la compañía en el largo plazo.

3 «Tangled Strands in Fight over Peru Gold Mine», The New York Times, 14 de junio de 2010. En una declaración jurada, Vladimiro Montesinos admitió haber aceptado un soborno de US $4 millones de Newmont a fin de asegurar la victoria de la compañía en la decisión de la Corte Suprema de 1998. Montesinos también sostuvo que el secretario de estado para Latinoamérica del entonces presidente Bill Clinton, así como John Hamilton, su embajador en Perú, habían presionado a Fujimori para que asegurara la victoria de Newmont en el caso (Monning, 2005).

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La mina que no contamina

Para comprender mejor las preocupaciones ambientales que rodeaban a Yanacocha, es necesario hacer una breve nota acerca del proceso de minería a tajo abierto usado para extraer el oro. El oro en Cajamarca se encuentra cerca de la superficie y los fragmentos son tan pequeños que a menudo se les llama oro «invisible» o de «harina». En el proceso de extracción se dinamitan las montañas y luego se usa una inmensa cantidad de cianuro diluido en una enorme cantidad de agua para extraer el oro. Este tratamiento también se conoce como el «proceso de lixiviación de cianuro» y requiere de pozas de asentamiento en la que el agua eventualmente se evapora. La toxicidad de esta solución acuosa de cianuro tiene el potencial de afectar negativamente el medio ambiente circundante, en particular las aguas subterráneas y los sistemas de agua de superficie4.

Los temores al daño ambiental asociados con el proceso del tajo abierto siempre estuvieron presentes, pero Yanacocha había cultivado su imagen institucional como «la mina que no contamina». Al igual que la Manhattan Minerals Corporation, Yanacocha también sostenía que los temores a la contaminación ambiental no tomaban en cuenta las tecnologías modernas, las cuales permitían que la minería coexistiera con otras actividades económicas, como la agricultura. El derrame de mercurio en el distrito de Choropampa, en el año 2000, junto al pésimo manejo que Yanacocha hizo del accidente, mostró lo contrario. El derrame dañó la imagen pública de la compañía y cuestionó aún más su capacidad para hacer frente a un desastre ambiental.

El 2 de junio de 2000 un camión de RANSA, un servicio de transporte subcontratado por Yanacocha, derramó aproximadamente 151 kilogramos de mercurio en un camino. El tóxico derrame de mercurio líquido fue formando charcos a lo largo de cuarenta kilómetros de la carretera. La población local comenzó a recolectar el material porque su aspecto metálico

4 Las minas de tajo abierto como Yanacocha usualmente son ampliadas hasta que el recurso mineral se agota.

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y plateado les hizo pensar que era de valor. Los niños curiosos jugaron con el líquido e incluso lo probaron, pues no eran conscientes de la severa naturaleza tóxica de la sustancia (Monning, 2005)5. Una rápida respuesta de Yanacocha habría impedido que el mercurio entrara en contacto con la población local. Sin embargo, eso no sucedió y el derrame afectó a más de trescientas personas.

Yanacocha más bien sostuvo que no era directamente responsable por el derrame, puesto que quien transportaba el mercurio trabajaba para RANSA, una compañía subcontratada. Yanacocha luego pagó a la población local para que recogiera el mercurio del camino y lo depositara en contenedores especiales, pero no les dio la ropa y los guantes protectores adecuados, ni tampoco respiradores. La respuesta de parte de las autoridades políticas fue mixta. Como era de esperar las autoridades locales, que estaban más cerca del pueblo, exigieron una solución, pero su contraparte regional, que representaba a Cajamarca, incluyendo los funcionarios del gobierno central encabezado por Alberto Fujimori, intentaron restarle importancia al accidente. Podría decirse que este último grupo era el más interesado en echarle tierra al asunto.

Encabezados por Lot Saavedra, el alcalde de Choropampa, la población local denunció la indiferencia de Yanacocha y la inacción del gobierno central. El alcalde Saavedra organizó una serie de manifestaciones, las cuales eventualmente obligaron a Yanacocha a negociar con la población local. Durante las negociaciones el pueblo no presentó un conjunto unificado de demandas, sino que más bien manifestó intereses divididos, mientras Yanacocha intentó dar lo menos posible. La compañía se ofreció a proporcionar una cobertura de salud limitada y una serie de obras públicas a favor de la población, como parques e instalaciones deportivas, pero no ofreció ningún tipo de compensación a las personas afectadas

5 Bebbington (2007) examina las primeras cuestiones ambientales que involucraron la contaminación del agua en Cajamarca.

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por el derrame. Los lugareños aceptaron su oferta a regañadientes y en poco tiempo las movilizaciones se fueron desvaneciendo.

Aunque las manifestaciones en Choropampa conservaron su naturaleza local, los acontecimientos que rodearon al derrame de mercurio generaron importantes consecuencias. A nivel nacional provocó la creación de las primeras organizaciones ecológicas en el país, como ECOVIDA (Asociación para la Defensa Ambiental de Cajamarca) y ADEA (Asociación de Defensa y Educación Ambiental). Estas organizaciones reunieron a activistas ambientalistas locales y buscaron elevar la conciencia en torno a las amenazas ambientales que rodeaban la presencia de Yanacocha en Cajamarca. Del mismo modo, se crearon los primeros comités locales en defensa del medio ambiente en las provincias de Cajamarca, San Pablo, Celendín y Bambamarca (Meléndez, 2009, pp. 331-332). El derrame también fue cubierto en los medios impresos locales. Al igual que en el caso de Tambogrande, un periódico local (Clarín) se puso del lado de Yanacocha y minimizó la escala del accidente. Panorama, el otro periódico local, tenía una mayor conciencia ambiental y fue por ello más crítico de la minera. Fuera del país, el derrame de mercurio en Choropampa puso a Yanacocha bajo los reflectores internacionales, ya que varias ONG como Oxfam UK se interesaron por monitorear los efectos de la mina.

En general, el derrame de mercurio en Choropampa actuó como un catalizador en la comunidad y despertó las sospechas con respecto a los estándares de seguridad que Yanacocha seguía, así como los efectos que sus operaciones tenían sobre el medio ambiente (Echave y otros, 2009, pp. 83-84). Esto echó luz sobre la falta de capacidad de la empresa (y tal vez su falta de voluntad) para hacer frente a las demandas de las comunidades locales. Tras el derrame, pequeños incidentes que antes no habían llamado la atención comenzaron a ser examinados con mayor detenimiento. Por ejemplo, uno de ellos involucraba la muerte de cientos de truchas en el vecino río Llaucano, lo que hizo que la carretera de Cajamarca-Bambamarca quedara bloqueada durante toda una semana (Echave y otros, 2009, p. 84). Otro incidente involucró la supuesta

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presencia de mercurio sólido en las cañerías principales de la ciudad, lo que generó una movilización que abarcó a toda la ciudad y que encabezó el alcalde provincial de Cajamarca, Jorge Hoyos Rubio. Para la población local parecía no importar si Yanacocha era directamente responsable. El caso de las truchas muertas se pudo constatar, mas no el caso del mercurio hallado en las cañerías de agua de la ciudad. La percepción daba forma a la realidad de la población local. La desconfianza con respecto a Yanacocha había crecido hasta alcanzar el punto de ebullición. Ella evidentemente había comenzado a eclipsar los beneficios económicos de la minería en la región.

Explotando montañas

Hasta este momento, la mayoría de las protestas contra Yanacocha eran esporádicas y localizadas. Los reclamos que se hacían contra la mina eran específicos y afectaban a pueblos geográficamente dispersos y mayormente rurales. Los grupos de manifestantes que tomaban parte en estas movilizaciones no llegaron a plasmar una coalición regional más amplia, opuesta a la minería. La movilización contra la expansión de la mina a Cerro Quilish, en cambio, reunió a miles de manifestantes de diversos sectores de la sociedad civil de varias provincias de toda Cajamarca, como pequeños agricultores, estudiantes universitarios y sindicatos. La protesta atravesó la división entre rural y urbano, y produjo una de las más grandes movilizaciones en la historia de la región. El Frente de Defensa del Cerro Quilish emergió como la principal coalición contra Yanacocha. La campaña estratégica de encuadre del Frente, afirmando que el agua era más valiosa que el oro, desempeñó un papel crucial en permitir que los grupos agraviados construyeran un poder asociativo tanto como colectivo, y produjo niveles sumamente altos de acción colectiva. Los manifestantes lucharon con Yanacocha por el derecho al agua con «memes» como «Agua sí, oro no», y «Vida sí, oro no», con lo cual lograron descarrilar la expansión de la mina en la región. Y al igual

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que en los demás estudios de caso en este libro, el entorno político tras el colapso del régimen de Fujimori fue también más favorable para realizar movilizaciones.

A continuación describiré los hechos cruciales que llevaron a esta movilización a gran escala. Al igual que en Tambogrande y Bagua, la movilización en Quilish mezcló las protestas en las calles, como bloqueos de caminos, con formas más pacíficas de resolver las disputas, como acciones de amparo o de constitucionalidad, mesas de negociación, etcétera. En estas movilizaciones, los grupos agraviados se dirigían primero a sus alcaldes o autoridades locales para protestar contra la extracción, aunque a veces eran los alcaldes mismos quienes encabezaban las protestas contra la minería. Otras autoridades políticas, como las de nivel regional, eran mucho más oportunistas y se unían a las protestas mucho después, una vez que veían evidencias de una extensa oposición social a la extracción. En todos estos casos parecería que la intensidad de las movilizaciones estuvo inversamente relacionada con el agotamiento de los posibles espacios o vías donde cuestionar la extracción, pero como luego veremos, la capacidad de los canales institucionales para resolver disputas tiene menos que ver con su presencia o ausencia, y más con su capacidad para producir compromisos políticamente vinculantes.

Quilish antes del estallido de setiembre de 2004

La Quinua y el Quilish son dos cerros separados por el río Grande, la fuente de agua más importante de Cajamarca. Yanacocha inició sus actividades en el área alrededor de La Quinua, pero pronto le interesó mudarse a la de Quilish. Allí la empresa había ubicado al menos 3,7 millones de onzas de oro, lo que prolongaría la vida de las operaciones mineras en la región. Además, el precio del oro estaba subiendo rápidamente, pasando de US $280 la onza troy en 2000 a US $410 en 2004, y a US $1222 en 2010 (véase también la figura 6). Sin embargo, la población local no deseaba que Quilish fuera el centro de ninguna actividad minera porque se creía

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que era un «colchón acuífero», esto es un cerro de roca permeable que proporcionaba alrededor del 70% del agua del poblado. Sus habitantes temían que la perforación del cerro disminuiría la provisión de agua de la comunidad. En suma, Yanacocha quería más oro pero la población local deseaba proteger la provisión de agua del pueblo. La elección entre oro y agua resume muy bien la movilización en Cerro Quilish.

Figura 6: Precio del oro (US$ por onza troy)

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Fuente: Ministerio de Energía y Minas (2004, 2010).

Previendo que Yanacocha posiblemente desearía explorar el área alrededor de Quilish, en octubre de 2000, cuatro meses después del derrame de mercurio de Choropampa, el alcalde Hoyos Rubio emitió una ordenanza que declaró reserva protegida al área alrededor del cerro. Al aprobar la ordenanza 012-2000, el gobierno local estaba ejerciendo su facultad de decidir cómo se usarían las tierras en su jurisdicción. Aunque la ordenanza fue bien recibida por la población local, desató una lucha legal entre las autoridades locales que se oponían a Yanacocha y los representantes del gobierno central que apoyaban a la minería y a la empresa.

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Yanacocha luchó contra la ordenanza 012 en los tribunales. La empresa inicialmente perdió en las dos primeras instancias; sin embargo, en abril de 2003 el Tribunal Constitucional del Perú falló en última instancia a favor de ella. El TC sostuvo que el alcalde Hoyos Rubio tenía autoridad para emitir ordenanzas, pero que en este caso particular esta era inválida porque fue dada después de que el gobierno central le otorgara la concesión minera a Yanacocha. El TC sí pidió que Yanacocha presentara un estudio de impacto ambiental, o EIA. Tras el fallo del Tribunal, en julio de 2004 el MEM autorizó a Yanacocha para que siguiera adelante con la exploración en Quilish, y mediante resolución directoral 361 le dio un permiso de «tipo C».

El estallido6

Varias movilizaciones en «defensa de Quilish» tuvieron lugar desde el momento en que se aprobó la ordenanza 012 en 2000 y se expidió la resolución directoral 361 en 2004 (Meléndez, 2009, p. 340). Estas movilizaciones fueron coordinadas por el Frente de Defensa del Cerro Quilish, que unió a ambientalistas, rondas campesinas y otros dirigentes de ONG opuestos a la minería (Meléndez, 2009, p. 337) y encabezaba Iván Salas, un antiguo militante de la izquierda. Pero la respuesta inicial a los llamados a la movilización fue débil. El grueso de los dirigentes políticos y autoridades regionales que representaban a Cajamarca se mantuvieron al margen del conflicto. En realidad Luis Pita, el primer presidente regional de Cajamarca, y Emilio Horna, el alcalde provincial que reemplazó a Hoyos Rubio, provenían del APRA, y ambos apoyaban la incursión de Yanacocha en Cerro Quilish (Echave y otros, 2009, pp. 86-87).

Con el respaldo de la resolución directoral 361, Yanacocha comenzó a llevar su maquinaria a Quilish. La mina fortaleció su seguridad, tanto de modo privado como con ayuda de la policía nacional. Hasta donde

6 La narrativa de estos acontecimientos sigue a Salas (2006), quien fue el líder del Frente de Defensa y escribió un detallado informe sobre lo sucedido en Quilish.

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la población local podía ver, ahora todas las vías posibles para cuestionar a Yanacocha estaban cerradas o habían quedado agotadas. El TC se había puesto de su lado y el MEM había dado luz verde para que iniciara las exploraciones. El TC y el MEM tomaron decisiones que apoyaban la minería, pero las movilizaciones prosiguieron porque para la población local estas decisiones no eran vinculantes. Es más, sus dirigentes políticos, como el presidente regional Pita y el alcalde provincial Horna, sugirieron que no tenían autoridad legal en un caso de esta magnitud. Fue entonces que intervino Carlos Alarcón, el prefecto de Cajamarca, para coordinar una reunión entre los pobladores y los representantes del MEM. Se reunirían específicamente con Julio Bonelli, el director general de asuntos ambientales y mineros del MEM, y Felipe Quea, asesor del ministerio. Se fijó una reunión inicial para el 16 de agosto de 2004 y una reunión de seguimiento tendría lugar poco después, el 26 de agosto. Según la población local, en la primera reunión los representantes del MEM se ofrecieron a resolver la disputa con Yanacocha; sin embargo, no se presentaron el día de la siguiente reunión. El MEM más bien emitió un comunicado en el que indicaba que no se había recibido ninguna respuesta definitiva desde la capital, y que una reunión sin haber recibido respuesta de Lima no tenía sentido. La población local estaba furiosa. Los dirigentes de la protesta prometieron luchar hasta la muerte en defensa del Cerro Quilish y planearon una manifestación el 2 de setiembre para «recuperar el cerro» (Meléndez, 2009, p. 342)7.

El 10 de setiembre de 2004, aproximadamente dos mil pequeños agricultores respondieron a la convocatoria y llegaron a Quilish para protestar contra la exploración que Yanacocha estaba llevando a cabo. Al igual que en Tambogrande, la economía agrícola por su misma naturaleza proporcionó una serie de organizaciones preexistentes, como las asociaciones de productores y las juntas de usuarios de riego,

7 Se esperaba que 2004 fuera un año muy seco en Cajamarca. La sequía incrementó la escala del conflicto.

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gracias a las cuales se podía desarrollar movilizaciones sostenidas. Los dirigentes detrás de la movilización del 2 de setiembre eran representantes de las juntas de usuarios de riego, como la microcuenca del río Grande y la del río Porcón. Como ya se indicó, la zona de este último río fue la primera que se vio afectada por las compras de tierras hechas por Yanacocha, y era donde el padre Arana trabajaba como pastor. Gomer Vargas, el alcalde de Huambocancha, hizo las veces de mediador entre estas organizaciones y las autoridades políticas en la ciudad (Meléndez, 2009, pp. 344-345)8.

La compañía solicitó la intervención de la policía nacional, la cual envió de inmediato 120 oficiales a la zona, tanto en automóviles como en helicópteros, para quebrar la manifestación. Los policías usaron gas lacrimógeno y el enfrentamiento terminó con docenas de bajas en ambos bandos. Los manifestantes tomaron la intervención del gobierno como un ejemplo de uso excesivo de la fuerza, lo que generó aún más enfrentamientos. Los manifestantes restantes dejaron el lugar alrededor de las 4 pm del mismo día y se dirigieron a un bloqueo en la carretera Cajamarca-Bambamarca, que había sido establecido antes por otro grupo. Yanacocha había incrementado su seguridad y logró poner fin a la protesta rápidamente. Sin embargo, la población local se sentía cada vez más frustrada debido al maltrato que recibían de la empresa (Meléndez, 2009, p. 343; Echave y otros, 2009, p. 90).

Las noticias del conflicto del 2 de setiembre llegaron rápidamente a la capital. El choque entre una compañía nacional que contaba con el apoyo de la policía nacional y un grupo de pequeños agricultores parecía injusto. La percepción del uso excesivo de la fuerza por parre del gobierno captó la atención de algunas organizaciones urbanas, las que posteriormente acudirían en ayuda de los pequeños agricultores. Al día siguiente, 3 de setiembre, los diarios publicaron titulares tales como «Campesinos son masacrados por la policía» (Meléndez, 2009, p. 344).

8 Otros nombres prominentes son los de Andrés Zamora e Isaías Vásquez, que eran dirigentes de grupos.

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Después del incidente en Quilish, los manifestantes bloquearon la carretera solo para enfrentarse una vez más con la policía, lo que tuvo como resultado más detenciones y bajas. Habiendo visto los titulares y oído del violento choque producido entre los manifestantes y la policía, cientos de estudiantes universitarios y jóvenes activistas llegaron a la zona la mañana del 3 de setiembre. Ellos decidieron entonces dirigirse a las instalaciones de tratamiento de agua llamada El Milagro, que estaba cerca del bloqueo de carretera, y cerrar las válvulas, cortando así el suministro de agua a la ciudad. En solidaridad con los pequeños agricultores, su meta era hacer que los cajamarquinos sintieran «cómo es la falta de agua» (Meléndez, 2009, p. 344). Con la participación de los estudiantes universitarios y las acciones que tomaron, la movilización atravesó la división entre rural y urbano y seguiría creciendo aún más.

El 6 de setiembre se envió una comisión desde Lima para encontrar una solución a la movilización en Quilish. La reunión tuvo lugar en Cajamarca y el acceso fue restringido para evitar alteraciones. Asistieron los representantes del MEM (Julio Bonelli y Felipe Quea), empleados de Yanacocha, autoridades policiales, el padre Marco Arana, Elena Sánchez de la Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza (MCLCP) —sobre quien luego volveremos— y alrededor de ocho dirigentes locales en representación de las juntas de usuarios de agua. El padre Arana explicó que la población manifestante no se retiraría hasta que se derogara la resolución que le permitía a Yanacocha llevar a cabo la exploración. Pero legalmente ello no era posible; lo más que podía hacerse era suspender el procedimiento. Esta postura, claro está, buscaba proteger los derechos de Yanacocha y cumplir con las concesiones que el gobierno le había hecho. En pocas palabras, si un bloqueo de carretera podía hacer retroceder una concesión minera, dicho proceso afectaría negativamente la confianza de los inversionistas en otras partes del país. Aunque estos argumentos legales quedaron claros para los dirigentes en la reunión, no fueron comprendidos con igual facilidad por el resto de la población local que mantenía bloqueada la carretera. Se envió a las autoridades estatales

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al lugar del bloqueo en la carretera Cajamarca-Bambamarca, para que intentaran explicarle la situación a los que estuvieran presentes. Aunque el grupo no dijo mucho, observó rápidamente la indignación de los manifestantes. Las autoridades prometieron regresar más tarde pero no lo hicieron, creando así una situación similar a la del 26 de agosto, cuando los representantes del MEM (Julio Bonelli y Felipe Quea) no regresaron a Cajamarca para su visita de seguimiento. Habiendo sido decepcionados una vez más por el gobierno nacional, la resistencia organizada prosiguió (Meléndez, 2009, pp. 341-342; Echave y otros, 2009).

Luis Pita, el presidente regional, y Emilio Horna, el alcalde provincial, fueron a la zona de Quilish por primera vez desde el inicio del conflicto. Dejando su postura previa, Pita y Horna firmaron un acta de siete puntos que incluía la derogatoria de la resolución directoral 361. En esta coyuntura, la compañía minera aceptó suspender temporalmente sus operaciones en Quilish e inició estudios analizando la cantidad de recursos hídricos que había en el cerro. La medida tomada por Yanacocha fue considerada una señal de que la compañía estaba dispuesta a negociar con la población local en Quilish. Esta, sin embargo, no aceptaría nada que no fuera la total derogatoria de la resolución directoral 361 por parte del gobierno central, lo que mostraba la resiliencia de los grupos agraviados, así como la pasiva respuesta del gobierno.

El 7 de setiembre el Frente de Defensa convocó un paro regional para el día siguiente. Los manifestantes marcharon a la capital departamental para exigir que el MEM derogara la resolución directoral 361. Reflejando la creciente presión local, ahora el alcalde provincial Emilio Horna llamó a una huelga indefinida que continuaría hasta que la resolución fuera derogada (Echave y otros, 2009, p. 91; Meléndez, 2009, pp. 347-348). Unos diez mil ciudadanos se unieron a la huelga. Para este momento estaba claro que la movilización ya no era la de un grupo de pequeños agricultores que representaban a las microcuencas de los ríos Grande y Porcón.

Para el final de la primera semana de protesta, el conflicto había creado una conmoción nacional. El 8 de setiembre el Congreso

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intentó encontrar una solución a la movilización. Luis Heysen Zegarra (APRA), el presidente de la Comisión de Energía y Minas, nombró tres parlamentarios para que viajaran a Cajamarca y organizaran allí una reunión que contara con la participación de todos los involucrados en la disputa. Los parlamentarios eran José Carrasco Távara (APRA), José Luis Devéscovi Dzierzón (FIM) y Edgar Villanueva (Perú Ahora). El bloqueo en la carretera Cajamarca-Bambamarca seguía. Los espacios donde cuestionar a Yanacocha, que parecían estar cerrados o agotados, comenzaron a abrirse nuevamente.

A partir de la segunda y última semana de la protesta (del 9 al 15 de setiembre) los manifestantes formaron el Comité Cívico Unitario para la Defensa de la Vida y del Medio Ambiente, para así coordinar mejor sus respuestas al MEM y a Yanacocha. Luis Salas, el líder del Frente de Defensa, se convirtió en el coordinador de este Comité Cívico. El padre Arana también tuvo un papel activo durante estas negociaciones. En un reflejo de la división entre campo y ciudad ya mencionada, las discusiones tendrían lugar en la ciudad, tras lo cual se enviaría al padre Arana, como representante del Comité Cívico, al bloqueo de la carretera Cajamarca-Bambamarca a darle las noticias al grupo de pequeños agricultores allí estacionados. El punto de entrampe durante las negociaciones era qué hacer con la resolución 361. Yanacocha estaba satisfecha con su suspensión temporal. Cualquier otra concesión más allá de esta implicaría la posible pérdida de esos 3,7 millones de onzas de oro que se calculaba estaban en Cerro Quilish. Los manifestantes, en cambio, querían su derogatoria total. El MEM intentó alcanzar una solución que satisficiera a ambas partes. Suspendió así la resolución 361, pero añadió que no tenía «efecto ejecutorio». La suspensión sería válida hasta que se llevaran a cabo nuevos estudios ambientales para examinar cómo afectarían las actividades extractivas al acceso de la ciudad al agua. Yanacocha pagaría dichos estudios. Los grupos agraviados le dijeron no a lo que parecía ser un «legalismo» diseñado para desactivar la protesta en el corto plazo, protegiendo al mismo tiempo los derechos de la empresa en el largo plazo.

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El 15 de setiembre se produjo una huelga que abarcó a todo el departamento porque no se había llegado a un acuerdo formal. La huelga fue un esfuerzo conjunto de múltiples organizaciones y actores, entre ellos estudiantes universitarios, maestros, sindicatos como la CGTP y rondas campesinas, entre otros. Aproximadamente unas cuarenta mil personas participaron en los bloqueos de carreteras y en movilizaciones en las trece provincias de Cajamarca. La escala de la protesta no tenía precedentes en la historia de la región. En Choropampa, donde se produjo el derrame de mercurio, la policía se enfrentó a los manifestantes con gas lacrimógeno y balas de goma. La huelga departamental también paralizó a Yanacocha. Roque Benavides, el director de la Compañía de Minas Buenaventura (socia de Newmont), anunció que Yanacocha reiniciaría las operaciones cuando se restableciera la seguridad en la zona (Meléndez, 2009, p. 351).

El 16 de setiembre el MEM publicó la resolución directoral 427, que anulaba la resolución 361 e impidió que Yanacocha continuara explorando en Cerro Quilish. La nueva resolución fue entregada por Jaime Quijandría, el ministro de Energía y Minas. Esa noche se levantó la huelga. El 3 de noviembre, Yanacocha publicó un anuncio a toda página en los principales diarios del país, señalando su decisión de poner fin a la exploración de Cerro Quilish (Lingán, 2008, p. 54). Yanacocha también reconoció sus errores en el desarrollo de sus relaciones con la población de Cajamarca.

El poder asociativo y colectivo de Cajamarca

En general, las movilizaciones hasta Quilish mostraban evidencias de poder asociativo (esto es, capacidad organizativa). Las organizaciones existentes fueron reconvertidas y se formaron otras nuevas. Por ejemplo, las juntas de usuarios de riego hicieron las veces de base de apoyo del Frente de Defensa. Además del poder asociativo, la movilización en Quilish también brinda evidencias de poder colectivo (esto es, la capacidad de formar coaliciones) puesto que las organizaciones de base rural armaron coaliciones con las de base urbana. De este modo, la movilización en defensa del Cerro

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Quilish tuvo como resultado el proceso conocido como «cambio de escala» (McAdam, Tarrow & Tilly, 2001), en el cual las protestas dispersas y desarticuladas se transforman en corrientes de movilización cada vez más grandes. Quilish fue, por ende, un «cambio de escala hacia arriba», del nivel local al regional, que se produjo debido a la amenaza que la minería planteaba para la provisión de agua del pueblo9.

Sin embargo, la experiencia de Quilish fue más la excepción que la regla. En otros lugares de Cajamarca las organizaciones que se opusieron a la minería eran más fragmentadas en comparación con otros casos, y allí las movilizaciones siguen siendo locales y territorialmente dispersas. Meléndez (2009) llega incluso a caracterizar las protestas en torno a Yanacocha como una «movilización sin movimientos». En varias de estas movilizaciones, los grupos agraviados y Yanacocha acordaron negociar sus diferencias estableciendo una mesa de diálogo, tras lo cual se llegaba a un acuerdo y la firma de un acta de compromiso. Las operaciones mineras a veces se interrumpían mientras las negociaciones tenían lugar, pero posteriormente volvían a reiniciarse una vez que se llegaba a un acuerdo. Es por esta razón que un patrón de movilizaciones esporádicas caracteriza a la extracción del oro en Cajamarca (véase el cuadro 1 en el capítulo 1). El hecho de que la minería prosiga a pesar de la oposición refleja también las asimetrías que existen cuando se trata con una compañía muy grande, así como la importancia «estructural» que la extracción del oro tiene para la economía peruana. Las exportaciones de este metal crecían a finales del siglo XX y se incrementaron aún más antes de Quilish (véase la figura 7). En suma, Yanacocha fue un megaproyecto minero al que el gobierno central defendía de manera inequívoca.

9 El concepto de «cambio de escala» queda definido como «un cambio en el número y el nivel de las acciones conflictivas coordinadas hacia un punto focal distinto, que involucra una nueva gama de actores, distintos objetos y reclamos ampliados» (McAdam, Tarrow & Tilly, 2001, p. 331).

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Figura 7: Volumen de las exportaciones de oro (millares de onzas troy)

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Fuente: Ministerio de Energía y Minas (2004, 2010).

Ejemplificando la capacidad organizativa de Cajamarca, en la primera década del siglo XXI aparecieron tres distintas mesas de negociación: CTAR (Consejo Transitorio de Administración Regional), CAO (Compliance Advisor Ombudsman, del IFC del Banco Mundial), y la MCLCP (Meléndez, 2009; Lingán, 2009)10. Estas mesas de diálogo reunieron a un gran número de organizaciones de la sociedad civil (ONG ambientalistas como ECOVIDA y GRUFIDES, las rondas campesinas, el Frente de Defensa del Cerro Quilish, la Universidad Nacional de Cajamarca, sindicatos como la CGTP, etcétera); representantes de las distintas agencias del gobierno central, sobre todo del MEM; autoridades políticas regionales y locales de Cajamarca, y por último, los representantes de Yanacocha.

10 El 5% de la International Finance Corporation (IFC) explica la conexión de la CAO con el Banco Mundial.

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Estas mesas de negociación buscaban proporcionar un espacio en el cual discutir los problemas existentes entre la población local y Yanacocha e identificar soluciones sobre una base consensual. En respuesta a los pedidos de la población local, la CTAR y la CAO prepararon dos informes de evaluación ambiental de la zona. Estos informes fueron subcontratados a agencias externas, INGETEC y Stratus Consulting, respectivamente. El informe de la CAO, presentado en 2003, confirmó la contaminación del agua cerca de la mina de Yanacocha. Estos hallazgos fueron leídos de distinto modo por los participantes en la mesa. Por ejemplo, los grupos agraviados tomaron los resultados como una justificación de su resistencia a la minería, mientras que Yanacocha los entendió como una situación a corregir. La MCLCP, en cambio, no estaba tan concentrada en las cuestiones ambientales. Ella buscaba articular un plan de desarrollo social para la provincia de Cajamarca. Sin embargo, Yanacocha no participó en esta mesa de negociación.

Al final resultó que las mesas de negociación prometían más de lo que podían cumplir. Era fácil ingresar y salir de ellas. Por ejemplo, cuando el CTAR abordó la intangibilidad del Cerro Quilish, tanto Yanacocha como el MEM se retiraron de la mesa de negociación (Lingán, 2008, p. 48). De igual modo, hubo muchas organizaciones de la sociedad civil que dejaron la CAO porque creían que estaba demasiado cerca del Banco Mundial, y que por ende no era de confiar. Puede sostenerse que había varios canales disponibles que alentaban el diálogo entre la minera, el gobierno y la población local de Cajamarca, pero no eran muy efectivos para resolver disputas, generar consenso o sacar al gobierno de su posición pasiva. Las mesas de negociación compartían las limitaciones de las decisiones del TC y del MEM en apoyo a la minería, en la medida en que también generaban resultados que no eran políticamente vinculantes.

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Conclusiones

Las movilizaciones que rodearon a Yanacocha tuvieron efectos sustantivos sobre las políticas nacionales y requirieron que las compañías mineras y el gobierno se ocuparan de modo más directo de los problemas sociales de las comunidades afectadas por la minería. Hay tres ramificaciones que vale la pena examinar. En primer lugar, las convulsiones sociales generadas por el derrame de mercurio, así como por las diversas movilizaciones debido al uso de la tierra y las disputas sobre el derecho al agua con Yanacocha, generaron una discusión más amplia concerniente a la responsabilidad social (o la «licencia social») de las compañías extractivas. Resulta revelador que cuando Yanacocha llegó a Cajamarca la legislación requería que las compañías mineras primero llevaran a cabo un EIA antes de iniciar el proyecto. El MEM luego aprobaba estos estudios de impacto ambiental. Además del EIA, ahora se requiere que las compañías mineras presenten un plan de responsabilidad social que esboce cómo es que sus operaciones afectarán el desarrollo de la zona donde se extraerá el recurso mineral. Como este plan tiene que ser aprobado por la comunidad local, las compañías mineras los negocian anticipadamente con ella. Las evidencias provenientes de Cajamarca sugieren que unas movilizaciones esporádicas y de corta duración, que a primera vista podrían parecer intrascendentes, obligaron a compañías como Yanacocha a construir una mejor relación con las comunidades locales en lo que respecta a los derechos sobre la tierra y el agua, incluso mientras la extracción proseguía en otras zonas. Estos planes de responsabilidad social eran un medio para dicho fin11.

En segundo lugar, la creciente demanda de proyectos de responsabilidad social también produjo cambios en la formulación de políticas, para financiar dichos programas desde el Estado. Como ya se indicó en el capítulo 3, el canon minero pasó a ser el principal vehículo tributario con

11 Algunos ejemplos de Yanacocha son la Tecnificación de la Producción del Cuy como Alternativa Rentable, y el Centro de Innovación Tecnológica de Joyería (Echave y otros, 2009, pp. 93-95).

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que redistribuir las utilidades de las compañías extractivas. A comienzos de este siglo, su distribución experimentó cambios adicionales para devolver una renta más grande a las localidades en las cuales se extraían los recursos naturales12. Movilizaciones como las de Quilish hicieron que quienes formulan políticas apoyaran estos cambios en la asignación de las rentas. Por ejemplo, durante los últimos días de la huelga regional en Cerro Quilish, Jaime Quijandría, el ministro de Energía y Minas, llegó a la ciudad para entregar la resolución directoral 427 y dio un discurso. Allí reconoció que el Estado era «el culpable» de no haber devuelto la renta proveniente de las actividades extractivas mineras.

Por último, y volviendo a la literatura de la política conflictiva, para explicar el uso de las protestas a menudo se invoca la ausencia de un acceso regular a las instituciones. Sin embargo, las evidencias de Cajamarca sugieren más bien que la asociación entre las protestas y la falta de un acceso regular a las instituciones es más compleja de lo que parece. Cajamarca cuenta con una rica tradición de organizaciones sociales, como son por ejemplo las rondas campesinas. Los acontecimientos anteriores a la movilización en Cerro Quilish llevaron a la formación de tres mesas de negociación distintas que atrajeron una amplia gama de organizaciones de base. Los representantes de los poderes Ejecutivo y Legislativo también siguieron los acontecimientos de Quilish, en un intento de resolver la disputa. En suma, estaban disponibles varios canales institucionales, pero estos no lograron conseguir compromisos políticamente vinculantes. Así, la relación entre protestas e instituciones queda mejor entendida en términos de su calidad, esto es cómo las personas se ven realmente afectadas por las instituciones existentes, y si a partir de ellas es posible establecer la rendición de cuentas y la capacidad de respuesta. Como vimos en el capítulo 3, el medio multipartidario encontrado a nivel regional presenta varios canales para la representación política (el NEP es mayor a 5),

12 Entre 1992 y 2005, Yanacocha pagó unos US $389 millones por el canon minero total, y US $189 millones fueron para las instituciones locales apropiadas (Lingán, 2008, p. 38).

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pero estos se encuentran ocupados por políticos que siguen sus «ambiciones desnudas», y por partidos carentes de proyectos programáticos y colectivos (Levitsky, 2013). Al final las limitaciones de estos nuevos espacios políticos comprometen tanto la calidad de la representación como el desempeño de los gobiernos subnacionales.

Capítulo 6 SANGRE EN LA SELVA

En 2006, EE.UU. y Perú firmaron un tratado de libre comercio (TLC). El TLC entre el Perú y Estados Unidos llegó tras varios años de estabilidad macroeconómica, el arribo de megaproyectos extractivos como la mina de oro de Yanacocha y el proyecto de gas natural de Camisea y, no menos importante, un auge en la exportación de materias primas. El TLC, fijado para entrar en plena vigencia a comienzos de 2009, fue considerado un escudo protector para las políticas de liberalización económica de los años noventa. Para facilitar las condiciones estipuladas por el TLC el Congreso peruano, dominado por la alianza entre el APRA y la Alianza para el Futuro (AF) de Fujimori, le concedió al presidente García facultades para que legislara por decreto. A comienzos de 2008 el Poder Ejecutivo emitió 99 decretos, doce de los cuales abrieron la región amazónica al desarrollo.

La ampliación que hiciera García de la frontera extractiva chocó con la federación étnica indígena AIDESEP (Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana). A diferencia de las organizaciones de base agrícola descritas en los capítulos anteriores, la capacidad de AIDESEP para montar una campaña de resistencia eficaz se apoyó más bien en la identidad cultural de los pueblos que habían vivido en la Amazonía durante generaciones. Dos grandes movilizaciones tuvieron lugar entre 2008 y 2009; su objetivo principal era la derogatoria de los decretos que abrieron la Amazonía a la exploración y la extracción. En la movilización de

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junio de 2009 en la provincia de Bagua, el enfrentamiento con la policía, luego de que se les ordenara desactivar la protesta, tuvo como resultado la muerte de 33 personas, todas ellas el mismo día. Los decretos fueron suspendidos a perpetuidad a poco del Baguazo, que es como se llegó a conocer a la movilización indígena contra la apertura de la Amazonía.

El síndrome del perro del hortelano

La apertura de la Amazonía marcaba un nuevo hito para las políticas de liberalización económica, puesto que hasta ese entonces las actividades extractivas habían quedado limitadas mayormente a las áreas costeras y serranas del país. Por ejemplo, según CooperAcción, una ONG que monitorea las concesiones mineras en el país, en 2005 aproximadamente 7,3% (9 840 415 hectáreas) del territorio nacional estaba concesionado (CooperAcción, 2005). Este porcentaje casi se triplicó hasta llegar a 19,64% (24 988 219 hectáreas) en 2011 (CooperAcción, 2011). Pero las concesiones en la región amazónica no eran muy visibles.

Podría decirse que García promovió la agenda empresarial y los mercados más que Fujimori en los noventa. Varios autores tomaron nota de su nuevo discurso promercado. Por ejemplo, Monge y otros (2011, p. 300) caracterizaron sus políticas económicas como una forma «radicalizada y casi fundamentalista del neoliberalismo». Otros compararon el papel del presidente García con el del presidente de la CONFIEP (Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas), la asociación empresarial peruana creada en 19841. «El Perú Avanza» pasó así a ser el mantra de su gobierno. Al describir el cambio con respecto a las políticas estatistas de García de los años ochenta, John Crabtree dijo: «Ideológicamente ha dado una voltereta de 180 grados»2.

1 «Alan García ha parecido el Presidente de CONFIEP en estos cinco años» (citado en García, 2011, p. 203).2 «García’s Booming Peru Economy May Not Help Defeat Chavez-Like Challenger», Bloomberg News, 8 de junio de 2010.

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En una serie de editoriales publicados en El Comercio entre octubre y diciembre de 2007, García esbozó su deseo de ampliar el alcance de las inversiones en los recursos geológicos del país3. Allí manifestó su frustración con los pueblos indígenas, proclamando que las comunidades rurales nativas y los pequeños agricultores eran un impedimento para el uso eficiente de los recursos naturales. Los pueblos indígenas estaban impidiendo que otros grupos extrajeran recursos en la región. El primer artículo de la serie, titulado «El síndrome del perro del hortelano», enunció claramente la forma de pensar del presidente, pero también despertó el resentimiento de los pueblos indígenas. El título alude a la frase comúnmente usada para describir a alguien que priva a otros de algo a lo que tiene acceso pero no usa4. Los editoriales que le siguieron pasaban a describir cómo resolver este impasse.

«Así pues, hay muchos recursos sin uso que no son transables, que no reciben inversión y que no generan trabajo», sostuvo el presidente García. «Y todo ello por el tabú de ideologías superadas, por ociosidad, por indolencia o por la ley del perro del hortelano que reza: ‘Si no lo hago yo que no lo haga nadie’». García continuó:

Cuando voy a la ciudad de Ilo y veo su desarrollo urbano, que es el más avanzado del Perú, sé que es producto de la minería y de la pesquería y me duele comparar eso con el pueblo de Ayabaca, que tiene más recursos mineros que la mina de Cuajone en el sur, pero que vive la mayor pobreza. Y es que allí el viejo comunista anticapitalista del siglo XIX se disfrazó de proteccionista en el siglo XX y cambia otra vez de camiseta en el siglo XXI para ser medioambientalista. Pero

3 Los editoriales fueron: «El síndrome del perro del hortelano» (El Comercio, Lima, 28 de octubre de 2007), «Receta para acabar con el perro del hortelano» (El Comercio, Lima, 4 de noviembre de 2007), y «El perro del hortelano contra el pobre» (El Comercio, Lima 2 de marzo de 2008). Para un examen más amplio de estos editoriales véase García, 2011.4 Como Levitsky (2013, p. 309) señala, los editoriales «comparaban a los manifestantes con el perro de la fábula de Esopo, cuyos gruñidos impiden que el hambriento ganado coma».

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siempre anticapitalista, contra la inversión, sin explicar cómo, con una agricultura pobre, se podría dar un salto a un mayor desarrollo.

En respuesta al descarado discurso de García en apoyo a la extracción de recursos, un editorial de El Comercio dio la bienvenida a su «maduración doctrinal», la cual era marcadamente diferente del «ímpetu juvenil» del García de finales de los años ochenta. El editorial urgió entonces al gobierno a que asumiera la responsabilidad de promover la inversión privada en el país «en forma generalizada»5.

En suma, García buscaba llevar al país aún más adentro de la liberalización económica. Alentó así el crecimiento de grandes empresas, fundamentalmente extranjeras, para proseguir con el rápido desarrollo económico del país. Sin embargo, su deseo de ampliar la economía extractiva por decreto para facilitar la implementación del TLC entre el Perú y los Estados Unidos resultó problemático. Esto reforzaba lo que los estudiosos hace tiempo han caracterizado como las prácticas de gobierno neoliberal excluyentes, que sirvieron en otras partes de la región para desatar diversos episodios de conflictos antimercado (Silva, 2009). Sin embargo, en el caso peruano la aprobación de los decretos no antecedió a una crisis económica. Más bien estos decretos se emitieron en el contexto de un auge económico impulsado por los altos precios de los minerales y la agresiva demanda china de materias primas. Aún más importante fue que el escenario político era notablemente distinto del de la época de Fujimori. Al igual que en los casos vistos anteriormente, los acontecimientos de Bagua tuvieron lugar en un contexto de mayor liberalización política y con una prensa más vivaz y libre, por lo cual el entorno político era más favorable para que AIDESEP emprendiera una acción colectiva.

5 «¿Cómo superar ‘el síndrome del perro del hortelano’?», El Comercio, Lima, 4 de noviembre de 2007.

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AIDESEP exige derechos

Volviendo a la clasificación de las protestas presentada en el capítulo 1, algunas de las que se dirigen contra la extracción de recursos naturales conllevan «demandas de servicios», en tanto que otras comprenden «demandas de derechos». Las primeras no necesariamente son contrarias a la extracción, sino que buscan más bien una mejor distribución de la riqueza geológica de un poblado. Es muy probable que estas movilizaciones se mantengan localizadas geográficamente y sean espóradicas, porque los reclamos de los grupos agraviados son muy específicos y algo fáciles de satisfacer. Las segundas, en cambio, sí se oponen a la extracción y las motivan preocupaciones ambientales en defensa de la provisión de agua o la protección de las tierras. Las movilizaciones que involucran las «demandas de derechos» tienen además reclamos más amplios que también son más difíciles de admitir. Este tipo de reclamos son proclives a generar una acción colectiva mejor organizada y sostenida. Es, por lo tanto, más probable que estas movilizaciones afecten la política nacional. El Baguazo fue uno de estos casos.

AIDESEP fue la principal organización detrás de las protestas contra la apertura de la Amazonía6. Creada en la década de 1970, está conformada por 57 federaciones y organizaciones territoriales, las cuales representan a aproximadamente 350 000 pueblos indígenas de 1350 comunidades. También es miembro de COICA, la Coordinadora de las Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica, una organización regional que representa a pueblos indígenas de Perú, Ecuador, Bolivia, Colombia, Venezuela, Brasil, Guyana, Guyana Francesa y Surinam7.

6 Las raíces de la organización se remontan al régimen militar nacionalista del general Juan Velasco Alvarado (1969-1975) y la aprobación de la Ley de Comunidades Nativas. Esta ley inició el proceso de otorgamiento de títulos de tierra a nombre de las comunidades nativas.7 Los principales objetivos de AIDESEP incluían: representar los intereses de los pueblos indígenas de la Amazonía; garantizar la conservación y el desarrollo de la identidad cultural, la tierra y las creencias de las comunidades indígenas de la Amazonía; y promover el

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Dos fueron las fuentes de la disputa entre AIDESEP y el gobierno de García. En primer lugar, los decretos que abrían la Amazonía al desarrollo amenazaban las tierras, y de este modo amenazaban también la identidad cultural de los pueblos que han vivido en la Amazonía durante generaciones. El grueso de los decretos buscaba, en efecto, eliminar la propiedad colectiva de las tierras (también conocidas como tierras comunales), facilitando así su comercialización sobre la base de los derechos de propiedad y el mercado. Una caricatura política publicada en Lucha Indígena (2009) resume muy bien las discrepancias entre AIDESEP y el presidente García. La caricatura muestra a un grupo de pobladores indígenas que hablan con el presidente, quien está sentado detrás del timón de un tractor. El dirigente indígena dice: «Para nosotros, el desarrollo es solidaridad, igualdad y manejo equilibrado de los recursos». El presidente García entonces responde: «¡Qué ignorantes! El desarrollo es sacar petróleo y talar bosques para producir etanol»8.

En forma consistente con el discurso del «perro del hortelano», García veía a la región amazónica simplemente como un recurso natural que esperaba ser explotado. Sin embargo, para los grupos indígenas representados por AIDESEP era bastante más que eso. La tierra y la identidad cultural se hallaban estrechamente entrelazadas. En palabras de Gil Inoach, ex presidente de AIDESEP, «Sin su tierra, los pueblos indígenas perderán su cultura porque la identidad de los pueblos indígenas está ligada a la tierra»9. Otras declaraciones hechas por los líderes indígenas reforzaron la importancia que tenía la tierra

desarrollo sostenible. Según la Organización de Estados Americanos, AIDESEP ha recibido financiamiento de organizaciones tales como Oxfam, Nouvelle Planète, NOVID, Bread for the World Foundation, Norwegian Agency for Development (NORAD) y la Rain Forest Foundation.8 «El verdadero perro del hortelano», Lucha indígena, 14 de junio de 2009, p. 8.9 «Peruvian Government, Amazonian Indigenous Groups Remain Deadlocked», Environment News Service, 15 de junio de 2009. La cita ha sido retraducida al español (N. del T.)

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para su identidad cultural. Por ejemplo, Mario Palacios, quien presidía CONACAMI, declaró que el «desarrollo debía estar en armonía con la Madre Tierra, con la naturaleza y no destruirla»10. De igual modo el dirigente indígena awajún Salomón Aguanash sostuvo que ellos rechazaban el tipo de desarrollo auspiciado por García «porque no [era] sostenible y amenazaba el bosque amazónico, herencia de la humanidad» (citado en Stetson, 2010, p. 4; la cita ha sido retraducida al español). En el punto alto de la movilización indígena, Alberto Pizango, presidente de AIDESEP, sostuvo: «Moriremos defendiendo nuestras tierras»11.

Una segunda fuente de disputas, y que se puede decir fue más importante que la primera, era que no se hubiese efectuado una consulta previa con respecto a la aprobación de estos decretos legislativos. Según AIDESEP, estos derechos de consulta tenían su origen en el Convenio 169 (C169) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el cual fue ratificado por el Perú en 1994. El C169 dice:

En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras.

El C169 no era letra muerta. La creación del Parque Nacional Ichigkat-Muja-Cordillera del Cóndor en 2004, es un ejemplo de una consulta exitosa de la población indígena efectuada por el gobierno peruano. Mediante reuniones con varias comunidades indígenas, el gobierno extendió la reserva nacional, creada en 1999, de 863 277

10 «What’s next for Amazonia?», Latinamerica Press, 26 de junio de 2009. La cita ha sido retraducida al español (N. del T.)11 «Indígenas se declaran en insurgencia«, La República, 16 de mayo de 2009.

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a 1 642 567 hectáreas. El nombre fue asimismo cambiado de Parque Nacional Cordillera del Cóndor al nombre indígena Parque Nacional Ichigkat-Muja-Cordillera del Cóndor (Lombardi, 2010, pp. 130-135). Sin embargo, no se ejerció el mismo nivel de consulta en el caso de la aprobación de los 99 decretos legislativos de 2008, especialmente de los doce a los que AIDESEP se oponía.

Las movilizaciones

Las movilizaciones contra el gobierno de García se iniciaron en los meses posteriores a la promulgación de los decretos legislativos. En agosto de 2008, AIDESEP organizó una huelga para exigir su derogación, especialmente de los DL 1015 y 1073. Estos decretos permitían la comercialización de las tierras comunales, y en consecuencia amenazaban la integridad de las tierras indígenas (véase el cuadro 8). Los manifestantes indígenas bloquearon el puente de Corral Quemado, situado en la frontera entre las regiones de Amazonas y Cajamarca, restringiendo el acceso a los vehículos. Cerca del río Madre de Dios prendieron fuego a un edificio del gobierno regional y en las cercanías del río Urubamba capturaron algunas naves de la compañía petrolera argentina Pluspetrol. Al octavo día de las protestas estalló un enfrentamiento entre la policía y los manifestantes en Aramango (a 60 kilómetros de Bagua), lo que tuvo como resultado doce heridos: ocho oficiales de policía y cuatro indígenas (Isla, 2010, p. 57). Un par de días más tarde la Defensoría del Pueblo cuestionó la constitucionalidad de los DL 1015 y 1073. Por último, en el undécimo día de las protestas el Congreso peruano acordó derogar estos dos decretos legislativos. El Congreso también creó una comisión multipartidaria para que revisara las leyes restantes que AIDESEP sostenía violaban los derechos indígenas (Lombardi, 2010, p. 154).

En paralelo a esta comisión multipartidaria, el gobierno de García formó una mesa de diálogo para tratar con los pueblos indígenas. Tanto AIDESEP como la CONAP (Confederación de Nacionalidades

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Amazónicas del Perú) fueron invitadas a ella. Formada en 1987, CONAP representa a veinticinco federaciones, menos de la mitad de las de AIDESEP. Sin embargo, los dirigentes de esta última indicaron que mientras la CONAP formase parte de la mesa ellos no participarían en las discusiones (Moyano y otros, 2010, p. 70). Su objeción se debía a que CONAP había tomado parte en un contrato con la compañía petrolera estatal de inversiones PerúPetro (Meléndez & León, 2010, p. 463). El gobierno de García prosiguió con la creación de la mesa y CONAP era el único representante de los pueblos indígenas. Al hacer esto el gobierno mostró que no había comprendido que la raíz del conflicto era el debate en torno a los decretos legislativos, y que quien había encabezado las protestas era AIDESEP y no la CONAP (Moyano y otros, 2010, p. 71). Estas discusiones no tuvieron como resultado un diálogo efectivo o un cambio en la agenda de política del gobierno. Tal como sucediera en los casos examinados en los capítulos anteriores, la respuesta del gobierno fue sobre todo pasiva, esperando tal vez que la movilización se extinguiera debido al agotamiento de la protesta. En otras palabras, lo que Vargas Llosa calificó como «el arte de mecer». Reymundo y Nájar (2011) señalaron que el gobierno de García estaba «meciendo» a los pueblos indígenas de la Amazonía. Este argumento también se podría extender a otras movilizaciones, como la de Cerro Quilish, donde los representantes del MEM «mecieron» a la población local que se oponía a Yanacocha, haciéndoles creer que se podía lograr una solución cuando en realidad esto no era posible.

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Cuadro 8: Los decretos y leyes conflictivos

Ley 840 Amplía las concesiones a casi 100 000 acres para ser usados durante más de cuarenta años. Entre otras cosas, facilita el uso de las aguas públicas por parte de proyectos privados de riego, reduce las restricciones para la introducción de semillas transgénicas, suaviza el control gubernamental de las áreas protegidas y establece zonas de bosque a las que se podrá considerar en «ocupación permanente». Se le conoce popularmente como la Ley de la selva. García usó las facultades otorgadas por esta ley para dar los decretos 1015 y 1073.

Decretos 1015, 1073

Revocan los procedimientos internos para que las comunidades indígenas defiendan la integridad de los territorios poseídos comunalmente.

Decreto 1020 Da incentivos para la consolidación de las propiedades rurales a cambio de préstamos agrícolas. Transforma las tierras comunales en propiedad privada.

Decreto 1064 Permite a las compañías con concesiones conseguir cambios en los permisos de zonificación directamente del gobierno central peruano. Elimina la consulta previa con las comunidades locales.

Decreto 1080 Modifica la Ley general de semillas de 2000, privatizando así su comercialización.

Decreto 1081 Crea una agencia nacional para el manejo del recurso hídrico. Redirige el acceso del agua de las comunidades indígenas a las grandes agroempresas.

Decreto 1089 Permite el uso económico privado de las tierras comunales, desintegrando esta forma tradicional de propiedad de la tierra.

Decreto 1090 Disminuye las dimensiones del sistema de protección del patrimonio forestal peruano y esboza un plan amplio sobre cómo regular las inversiones en la Amazonía. La ley liberó unos 111 millones de acres (45 millones de hectáreas) para el desarrollo, esto es aproximadamente el 60% de la selva peruana. También se le conoce como la Ley forestal y de fauna silvestre.

En enero de 2009, la comisión multipartidaria que estaba a cargo de revisar los decretos le presentó su informe al presidente del Congreso y recomendó la derogatoria de varios otros decretos legislativos, como los DL 1020, 1064, 1080, 1081, 1089 y en particular el 1090 (Ley forestal y de fauna silvestre). Sin embargo, el Congreso peruano, que seguía controlado por la alianza entre el APRA de García y la AF de Fujimori, continuamente pospuso la discusión del informe (Moyano y otros, 2010,

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p. 64). En abril el Congreso aún no había programado el debate de los decretos legislativos en cuestión, y el 9 de dicho mes AIDESEP inició su segunda serie de huelgas, el llamado Paro Amazónico.

Durante más de ocho semanas, miles de pobladores indígenas de la Amazonía bloquearon los caminos y ríos del oriente peruano. Las protestas se extendieron de las regiones sudorientales de Madre de Dios y Puno, a las nororientales de Amazonas y Loreto, e incluso a los distritos de la selva central en Junín y Huánuco (Meléndez y León, 2010, p. 464). El 23 de abril, alrededor de 250 manifestantes indígenas se congregaron afuera de la Estación 6 del oleoducto de la compañía estatal de refinería PetroPerú en Bagua, y obligaron a los trabajadores a que cerraran la bomba de petróleo (Isla, 2010, p. 69). El cierre del oleoducto, que bombea casi 40 000 barriles de petróleo por día, perturbó una importante fuente de energía de las ciudades costeñas12. PetroPerú solicitó apoyo policial al gobierno y pidió a la Defensoría del Pueblo que encontrara una solución para las peticiones de AIDESEP, de modo tal que el funcionamiento del oleoducto se normalizara (Isla, 2010, p. 73).

El 15 de mayo, a más de un mes de iniciada la huelga, el dirigente de AIDESEP Alberto Pizango Chota declaró que la población amazónica estaba en «insurgencia» y que «desconoc[ía]n» al gobierno hasta que tomara medidas con respecto a los decretos (Meléndez & León, 2010, p. 464). Al día siguiente, el 16 de mayo, el presidente García sostuvo que «Las tierras de la Amazonía … son de toda la nación, son de todos los peruanos y no de un pequeño grupo que viva allí»13. El gobierno posteriormente acusó a Alberto Pizango de «rebelión, sedición y conspiración contra el Estado y el orden constitucional», así como de «apología de delitos contra el orden público». La ministra de justicia Rosario Fernández fue más allá y sostuvo

12 «Blood in the Jungle», The Economist, 13 de junio de 2009.13 «Alan García dice que tierras amazónicas son de todos y no solo de indígenas», La República, 16 de mayo de 2009.

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que el gobierno «no parará con la denuncia hasta que Pizango obtenga una sentencia condenatoria» (citado en Meléndez & León, 2010, p. 464).

El presidente del Congreso, Javier Velásquez Quesquén (APRA), fijó el debate de la derogatoria del DL 1090 para el 4 de junio; sin embargo, el debate fue bloqueado por Mauricio Mulder, quien también era miembro del APRA. En respuesta, AIDESEP llamó a una movilización nacional el 11 de junio (Meléndez & León, 2010, p. 464). Esta movilización jamás tendría lugar, puesto que el presidente García y su gabinete ordenaron que 650 policías armados limpiaran un tramo de la carretera Fernando Belaunde Terry, cerca de Bagua, donde cientos de manifestantes habían bloqueado una importante vía. El tramo era conocido como La Curva del Diablo y une la selva con la costa norte. Según Carmen Vildoso Chirinos, ministra de la Mujer y Desarrollo Social, el presidente García «le indica a la ministra del Interior [Mercedes Cabanillas] que ya era hora de poner orden en Bagua» (Lombardi, 2010, p. 191). Tal indicación «era una orden», añadió Vildoso.

Las operaciones se iniciaron temprano en la mañana del 5 de junio de 2009, siendo la meta retirar a unos 1500 manifestantes awajún y wampis de la Curva del Diablo. Se enviaron más de 400 oficiales de policía a que tomaran parte en el operativo. Aproximadamente a las cinco de la mañana, el primer escuadrón de 58 oficiales de operaciones policiales especiales, armados con 51 rifles de asalto, cinco escopetas y lanzagranadas de gas lacrimógeno, se dirigieron a la Curva del Diablo con la intención de sorprender a los manifestantes indígenas. Unos cuantos de estos, que hacían guardia, vieron a los oficiales y prendieron bengalas para alertar a los otros, y en unos minutos estalló el caos. Los policías comenzaron a disparar gas lacrimógeno y los pobladores indígenas respondieron usando cohetes pirotécnicos y rifles de caza. Entonces los indígenas comenzaron a quemar la maleza con la esperanza de que el humo redujera la visibilidad para la policía, y luego tomaron algunas de sus armas para luchar contra ellos. La lucha prosiguió durante las siguientes horas y los helicópteros de la policía dejaban caer bombas de gas lacrimógeno desde el cielo. La policía

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tomó el control de la zona alrededor de las 10:15 a.m. y los manifestantes indígenas comenzaron a retroceder a la ciudad de Bagua14.

La Estación 6 de PetroPerú seguía bloqueada por los manifestantes desde hacía una semana. Cuando comenzaron a llegar los reportes de RPP (Radio Programas del Perú), la principal cadena radial peruana, los más de 2000 manifestantes indígenas cerca de la estación decidieron pasar a la acción. Creyendo que la misma «masacre» que estaba teniendo lugar en la Curva del Diablo tendría lugar en la Estación, los indígenas ingresaron a las instalaciones y tomaron de rehenes a 38 policías. Estos soportaron golpizas durante toda la mañana, pero en la tarde el actuar de la turba entró en escalada. Lanzas en mano y con los rostros pintados, un grupo de indígenas llevó a dieciocho policías a los matorrales de la jungla y ejecutó a doce de ellos, mientras otros seis lograron escapar.

Según la Defensoría del Pueblo, 33 personas fallecieron durante la movilización del 5 de junio: veintitrés oficiales de policía, cinco indígenas y cinco residentes de Bagua, además de un policía desparecido. La violencia también dejó a 200 personas heridas (82 de ellas de bala) y 83 arrestadas (Defensoría del Pueblo, 2009). Alberto Pizango huyó a la embajada de Nicaragua en Lima en los días siguientes al conflicto. El 16 de junio se le concedió asilo diplomático y poco después viajó a Nicaragua. Pizango no regresó al Perú hasta pasado un año del conflicto, cuando le retiraron los cargos.

El presidente García buscó defender las medidas tomadas por el gobierno e inicialmente culpó a los manifestantes por la violencia producida. También acusó a algunas ONG, a la Iglesia Católica e incluso a agentes extranjeros de haber contribuido a la protesta (Lombardi, 2010,

14 En las ciudades de Bagua, Utcubamba y Jaén estallaron episodios de violencia que tuvieron como resultado daños a la propiedad pública y privada, y la muerte de cinco ciudadanos. Los vecinos y no los manifestantes de AIDESEP fueron los culpables de estos incidentes; algunos actuaron en solidaridad con los pueblos indígenas y otros aprovecharon la confusión para perpetrar la violencia (Moyano y otros, 2010, p. 79).

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p. 209)15. El gobierno, asimismo, buscó pintar a los manifestantes como criminales. Por ejemplo, Víctor Castañeda, el jefe policial de la región Amazonas, declaró que a los manifestantes les interesaba proteger a los traficantes de drogas, quienes estaban apoyando a las facciones de Sendero Luminoso que venían resurgiendo. El ex primer ministro Jorge del Castillo sostuvo que el levantamiento formaba parte de una conspiración para derribar al gobierno aprista, y que esta conspiración era liderada por Ollanta Humala, el candidato presidencial del Partido Nacionalista. Otros le echaban la culpa a Pizango y a los restantes dirigentes de AIDESEP de haber engañado a los pueblos indígenas (Moyano y otros, 2010, pp. 72, 78).

La campaña de criminalización de los manifestantes no se prolongó demasiado, pues por todo el país muchos criticaron enérgicamente al gobierno de García, entre ellos el expresidente Alejandro Toledo. Algunos medios de comunicación internacionales llamaban «genocidio» a lo sucedido. En los días que siguieron a la violencia del 5 de junio, varias organizaciones internacionales publicaron comunicados en los que denunciaban la violencia y defendían el pedido de los indígenas para que se derogaran los decretos legislativos. Estas organizaciones fueron Amazon Watch, Amnistía Internacional, Council on Hemispheric Affairs, Oxfam y Rainforest Alliance, entre otras. En el Perú, la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos y docenas de sus asociados regionales en todo el país apoyaron a AIDESEP y la derogatoria de los decretos, y al mismo tiempo pidieron la paz. La respuesta inicial del gobierno entonces cambió; ahora el Baguazo había sido un suceso infortunado y toda la sociedad peruana debía compartir la culpa.

El 10 de junio el Congreso decidió suspender los decretos legislativos «por tiempo indefinido» (Meléndez & León, 2010, p. 465). El 17 de junio el presidente García pidió paz y reconciliación, y reconoció el error que

15 Las influencias extranjeras eran Venezuela y la ALBA (Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América).

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el gobierno cometió en el transcurso del conflicto, fundamentalmente no haber consultado los decretos legislativos con las comunidades antes de que fueran aprobados. Sostuvo, sin embargo, que fueron preparados con «buena intención», pero que fueron «distorsionados» por grupos violentistas (Meléndez & León, 2010, p. 466). El 19 de junio, el Congreso derogó formalmente los DL 1090 y 1064.

Las secuelas de Bagua

El Baguazo produjo un reacomodo del gabinete. El 8 de junio Carmen Vildoso Chirinos, la ministra de la mujer y de desarrollo social, rompió con el gobierno y renunció a su cargo en protesta por la forma en que se manejaron las cosas. Incluyendo a Vildoso, diez de los diecisiete miembros del gabinete del presidente García fueron reemplazados el mes siguiente a los incidentes de Bagua, comenzando con el primer ministro Yehude Simon (Lombardi, 2010, p. 211; Meléndez & León, 2010, p. 477). La aprobación del Presidente cayó a un mínimo histórico: 21% en el mes de junio de 2009 (Ipsos Apoyo, 2009). Fue la peor crisis política de su administración.

Meses después del conflicto seguían circulando rumores de que el número de muertos era mucho mayor de lo que los diarios decían, y que el gobierno deliberadamente había cometido actos brutales y represivos para poner fin al bloqueo de las principales carreteras. Grupos nacionales e internacionales exigieron una investigación detallada, esperando encontrar maltratos por parte del Ejecutivo y una solución pacífica a las protestas.

El Congreso creó una comisión investigadora para examinar los incidentes de Bagua. La comisión fue presidida por el parlamentario Guido Lombardi [Unidad Nacional]. Sin embargo, en lugar de presentar un solo informe «oficial», la comisión se dividió y presentó cuatro informes «oficiales»: un informe de mayoría preparado por Martha Moyano [Alianza para el Futuro], Eduardo Espinoza [UPP] y Juan Perry [Restauración Nacional-Alianza Nacional] (Moyano y otros, 2010), y tres de minoría,

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uno por Guido Lombardi [Unidad Nacional] (Lombardi, 2010), otro de Víctor Isla [Partido Nacionalista] (Isla, 2010) y el tercero de Luis Falla y Wilder Calderón [APRA] (Falla & Calderón, 2010). Estos informes fueron presentados en mayo de 2010. La incapacidad de preparar un único informe «oficial» capta muy bien la fragmentación de los partidos políticos documentada en capítulos anteriores. Aún más importante es que los distintos informes ayudaron a desviar la culpa de quien muchos creían era el principal culpable: el partido aprista. Por ejemplo, el informe de mayoría acusó a agentes extranjeros de haber incitado la violencia en Bagua, pero no presentó evidencias que respaldaran esto. Según este informe, la responsabilidad política por lo sucedido en Bagua era de Mercedes Cabanillas, la ministra del Interior; Mercedes Aráoz, la ministra de Comercio Exterior; y el primer ministro Yehude Simon. El presidente García fue exculpado. El informe en minoría de Isla, en cambio, recomendó que se presentaran cargos criminales de homicidio culposo contra el jefe de la Policía Nacional, la ministra del Interior Cabanillas y el presidente García. También recomendaba presentar cargos por falsedad contra la ministra de Comercio Exterior Aráoz, pues había exagerado las consecuencias que la derogatoria de estos decretos tendría sobre el TLC entre EE.UU. y el Perú.

De modo paralelo a los cuatro informes parlamentarios y al de la Defensoría del Pueblo ya citado, en octubre de 2009 varias organizaciones se unieron para preparar una publicación titulada Perú: informe alternativo 2009, sobre el cumplimiento del Convenio 169 de la OIT. Era un informe «alternativo» porque aparecía de manera paralela al informe oficial del gobierno acerca de su cumplimiento del C169, que se debe presentar cada cinco años a la OIT. El informe «alternativo» entregado a esta organización denunciaba las violaciones de los derechos reconocidos por el C169 que había realizado el gobierno. Entre las organizaciones involucradas en su preparación estuvieron AIDESEP, CONACAMI (Confederación Nacional de Comunidades del Perú Afectadas por la Minería), CCP (Confederación Campesina del Perú), CNA (Confederación Nacional Agraria),

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Asociación Paz y Esperanza, APRODEH (Asociación Pro Derechos Humanos), CAAAP (Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica), CARE-Perú, CNDDHH (Coordinadora Nacional de Derechos Humanos), DAR (Derecho Ambiente y Recursos Naturales), IBC (Instituto del Bien Común), Oxfam América y SERVINDI (Servicio en Comunicación Intercultural). En conjunto, estos informes exigieron al gobierno cumplir con los estipulados del C169.

El Convenio 169

La revisión del C169 de la OIT, un acuerdo que hasta ese entonces había sido más simbólico que sustantivo, fue la consecuencia más importante de las movilizaciones producidas en Bagua. Aunque los informes parlamentarios no lograron presentar la «historia oficial» del Baguazo, el informe Lombardi, en particular, reconocía los pedidos que hizo AIDESEP del derecho a la consulta previa, articulado por este convenio. La implementación del derecho a la consulta se inició hacia el final del gobierno de García, y se extendió a los primeros años del actual gobierno del presidente Ollanta Humala.

Específicamente, en mayo de 2010 el Congreso peruano promulgó la Ley de Consulta Previa mientras el presidente García aún estaba al mando. Su finalidad era hacer que la legislación nacional coincidiera con las condiciones esbozadas por el C169, el cual estipula que se debe consultar a los pueblos indígenas las cuestiones referidas a sus tierras. Poco después, AIDESEP y CONAP señalaron en una declaración que «[la ley] requiere... de un vigoroso compromiso de parte del Estado, que garantice su implementación y asegure la inclusión de nuestro pueblo en el desarrollo nacional»16. Otras organizaciones nacionales y de derechos humanos aplaudieron la medida, entre ellas la Defensoría del Pueblo,

16 «Congress passes indigenous’ consultation law», Latin American Press, 2010, 3 de junio. La cita ha sido retraducida al español (N. del T.).

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la OIT y James Anaya, el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

El presidente García, predeciblemente, observó la ley y se rehusó a firmarla, pues consideraba que era demasiado amplia y parecía dar a los pueblos indígenas el poder de bloquear cualquier posible proyecto extractivo al cual se opusieran. García sostuvo que la ley debía esbozar explícitamente que la consulta previa no limita, suspende o prohíbe al Estado adoptar decisiones que van en interés de la nación como un todo. Al final, la Ley de Consulta Previa no logró ser promulgada durante el gobierno de García.

El presidente Ollanta Humala firmó la ley y la puso en vigor en agosto de 2011, un mes después de haber jurado el cargo. La ceremonia de la firma tuvo lugar en Bagua. En su discurso, el presidente Humala sostuvo que la Ley de Consulta Previa era un paso importante en la construcción de una nación que respete a todas sus comunidades, y dé a los pueblos indígenas el derecho a hablar libremente «sin dejarse avasallar por los poderes económicos». Aunque infortunado debido a la pérdida de vidas humanas, lo sucedido el 5 de junio en Bagua fortaleció la democracia en el Perú al impulsar la inclusión social y los mecanismos de consulta popular. Al momento de redactar estas líneas la implementación del derecho de consulta sigue siendo difícil, pero son claras las ganancias sustantivas de los grupos agraviados logradas a consecuencia del Baguazo.

Conclusiones

En las movilizaciones de Tambogrande y Cerro Quilish, la economía agrícola proporcionó una base de organizaciones preexistentes tales como las asociaciones de productores y las juntas de usuarios de riego, a través de las cuales se crearon Frentes de Defensa más amplios para oponerse a una compañía minera específica. La minería competía con la agricultura en Tambogrande y Cerro Quilish, e imponía a la población local la elección entre agua y minería (véase el cuadro 1 en el capítulo 1). En Bagua,

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en cambio, para luchar contra el Estado los grupos agraviados recurrieron a su identidad cultural y a AIDESEP, su organización bien establecida que representaba los derechos indígenas. En la región amazónica la competencia entre la futura extracción y la agricultura era baja o no existía. Las comunidades indígenas que allí viven más bien se opusieron a la exploración y la extracción debido al significado cultural de la tierra, y siguiendo su propia reivindicación colectiva de su propiedad.

En capítulos anteriores sostuve que el éxito que alcanzaron los movimientos de oposición contra la extracción dependió de su fortaleza organizativa, así como de los procesos de encuadre eficaces. En lo que respecta a lo primero, AIDESEP formaba parte de una red transnacional más grande de organizaciones defensoras de los derechos indígenas: COICA. De ese modo, el poder asociativo y colectivo en Bagua eran fuertes incluso antes de que se expidieran los conflictivos decretos de García. La capacidad de AIDESEP para convocar un Paro Amazónico que afectó a varias regiones del país indica directamente su capacidad organizativa y para formar coaliciones, la cual o no fue conocida por el gobierno de García o fue muy subestimada. Y en lo que se refiere a esto último, puede sostenerse que el encuadre fue menos visible en comparación con los dos casos anteriores, en parte porque la tierra y la identidad indígena ya estaban fuertemente ligadas entre sí, y en parte porque los sucesos de Bagua se desarrollaron con mucha rapidez (entre 2008 y 2009). En los otros dos casos, la dirigencia de los movimientos construyó activamente «memes» («Salvemos el cebiche,» «El agua vale más que el oro») contra la minería, y las movilizaciones además se desarrollaron a lo largo de varios años.

Ya antes mostré que la competencia política por lo general no logra promover la respuesta del gobierno debido a la presencia de partidos débiles, particularmente a nivel subnacional. Los sucesos de Bagua nos brindan una oportunidad para volver a examinar algunos de los argumentos referidos a la sensibilidad del gobierno. Bagua, de un lado, sugiere con mayor claridad cómo es que las protestas localizadas impulsan la respuesta del gobierno (como la implementación del C169), aun cuando los cambios

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propuestos por AIDESEP solo se materializaron después de que un nuevo gobierno asumió el mando. De otro lado, Bagua también muestra que las instituciones partidarias representadas en el parlamento nacional tuvieron un papel central en el resultado de la movilización, en la medida en que fueron ellas las que llevaron a cabo la derogatoria de los decretos, pero en última instancia la fuente de la respuesta fueron los actos y demandas de AIDESEP. De este modo, aunque en el Perú los partidos continúan siendo entidades fluidas y fragmentadas, y son sumamente ineficaces para impedir el surgimiento de movilizaciones, todavía conservan un papel de mediación en los conflictos sociales. Muchos observadores coinciden en que, en conjunto, los sucesos de Bagua fortalecieron la democracia en el Perú al presionar a favor de la inclusión social, particularmente hacia la población indígena. Como veremos en el siguiente capítulo, la inclusión social experimentó una mejora perceptible con el gobierno de Humala.

Tercera Parte CONCLUSIONES

Capítulo 7 LAS CONSECUENCIAS DE LAS MOVILIZACIONES

En contraste con el enfoque que se centra en los agravios, que privilegia las condiciones económicas sobre otros factores explicativos, y siguiendo las contribuciones hechas desde la teoría de los procesos políticos (Tarrow, 1998; Tilly & Tarrow, 2006), este libro redirigió nuestra atención a las condiciones políticas como un elemento central para las movilizaciones contra el mercado. Estas condiciones políticas nos ayudan a comprender las dinámicas de los movimientos de protesta a nivel nacional y subnacional a través de la geografía y del tiempo, así como el impacto que tienen sobre su entorno. A nivel transnacional, enfatizan el papel moderador de la democracia para configurar las respuestas sociales a la liberalización económica. Esto explica cómo fue que dicha liberalización, en el contexto de la democracia, contribuyó a lo que he llamado la «repolitización» de la actividad política (Arce, 2008), y muestra cómo en algunos casos los sujetos populares se adaptaron a las reformas de mercado, y cómo en otros emergieron nuevos actores y formas de acción colectiva como respuesta. Estos resultados contradicen la literatura previa, la cual anticipaba la coexistencia pacífica del mercado libre y la democracia, y que no lograba explicar cómo la combinación de liberalización económica y democracia llevaría a niveles de protesta cada vez más altos. Esta literatura presentaba a la sociedad civil como pasiva o incapaz de efectuar una resistencia

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organizada, pero las protestas en la región sugerían lo contrario. En general, esta investigación enfatiza el contexto político en el cual opera un movimiento de protesta; es este contexto, y no los agravios o las amenazas económicas asociadas con la liberalización, lo que mejor explica las variaciones en la dinámica de estos movimientos.

A nivel subnacional, este libro subraya otra dimensión formal de las oportunidades políticas, así como un atributo central de la democracia —la competencia política—, para descifrar cómo y por qué ella afecta las actividades de protesta. En suma, hace tiempo se cree que esta competencia alienta la sensibilidad del gobierno. Extendiendo esta idea a las movilizaciones, la competencia política induce una mayor sensibilidad política en los funcionarios electos, de modo tal que es más probable que si ellos enfrentan un desafío electoral significativo implementen políticas que puedan reducir las actividades de protesta. Sin embargo, mi libro muestra que los efectos que tiene la competencia política sobre las protestas subnacionales varía según el entorno institucional donde la competencia tiene lugar. Por ejemplo, la competencia política redujo las protestas en Argentina, donde partidos como el peronista se encuentran relativamente bien establecidos y tienen profundas raíces en la sociedad (Arce & Mangonnet, 2013). Estos bien construidos eslabonamientos con la sociedad también permiten a los peronistas cooptar a los sectores populares y desmovilizarlos cuando tienen el mando, y alentar movilizaciones de masas cuando están en la oposición. La competencia política, en cambio, genera un resultado sumamente distinto en un país como el Perú, donde los partidos son entidades débiles y profundamente fragmentados. Específicamente, en el Perú la fragmentación de los partidos afecta los mecanismos de respuesta, que se encuentran típicamente asociados con la competencia política, y crea incentivos para el uso de estrategias de confrontación y perturbación con las cuales influir en quienes gobiernan. De este modo, aunque las elecciones subnacionales sean altamente competitivas, la competencia no mejora la sensibilidad del

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gobierno o de las políticas, y queda más bien asociada con niveles más altos de protestas políticas subnacionales.

Mientras la primera mitad de este libro es sensible a las variaciones en las protestas entre y dentro de los países, para así echar luz sobre los factores que llevaron al renacimiento de la actividad conflictiva en América Latina en general (capítulo 1), y en el Perú en particular (capítulos 2 y 3), la segunda mitad examina las consecuencias que las movilizaciones tienen sobre los resultados nacionales. Los casos comparativos de Tambogrande, Cerro Quilish y Bagua (capítulos 4, 5 y 6) llevan la teoría del proceso político hacia una mayor interactividad, demostrando que en presencia de condiciones políticas favorables (oportunidades políticas), como en el contexto de una democracia, los actores sociales pueden construir un marco maestro que liga la extracción de recursos y las injusticias (procesos de encuadre), lo que a su vez permite construir coaliciones amplias con grupos de actores diversos (movilización de recursos). Este enfoque interactivo permite comprender las condiciones bajo las cuales es probable que los movimientos de protesta, que inicialmente parecen ser estallidos localizados y segmentados, producirán ganancias sustantivas para los grupos agraviados.

La experiencia de Yanacocha, por ejemplo, estimuló una discusión más amplia en apoyo a la distribución descentralizada del canon minero. Tanto Tambogrande como Bagua legitimaron el derecho a decirle «no» a una mayor extracción, aunque por razones distintas. En Tambogrande (y por extensión en Cerro Quilish) la minería competía con la agricultura por el agua. En Bagua la extracción competía con los derechos indígenas y su derecho ancestral sobre las tierras nativas. El surgimiento del derecho a la consulta previa en la agenda nacional ilustra bien el impacto que estos movimientos tuvieron sobre su entorno. Al extender dichos derechos, el Estado debe consultar a los pueblos indígenas, en particular cuando se trata de proyectos de inversión en sus territorios que probablemente afectarán sus condiciones de vida y su supervivencia cultural.

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Podemos hacer un par de observaciones adicionales a partir de estos estudios de caso. En primer lugar, una lectura somera de estas movilizaciones podría situar el punto focal de dichas protestas en la disputa por el agua o la tierra. Aunque no se puede negar que los reclamos por el agua o la tierra sí animaron a los grupos agraviados a movilizarse, el entorno político del periodo post-Fujimori era simplemente más favorable para que lo hicieran. Y de igual modo la violencia —sea esta originada en el gobierno contra los manifestantes o en los grupos agraviados contra las compañías mineras— fue observada de cerca y registrada por una prensa emergente más activa y libre. De este modo la democracia se convirtió en una oportunidad para la movilización y tuvo un papel central en el éxito de diversas campañas antimineras. En segundo lugar, los movimientos de protesta de Tambogrande, Cerro Quilish y Bagua también nos permiten reconsiderar la relación entre los puntos de acceso donde configurar las políticas y el alza repentina en las protestas. Específicamente, a menudo se considera que la ausencia de puntos de acceso donde influir sobre las políticas es una motivación para las protestas. Sin embargo, en todos estos casos hubo muchas instituciones involucradas en las disputas, tanto formales (el Poder Judicial, los partidos políticos) como informales (mesas de negociación). Pero estas instituciones no generaban compromisos políticamente vinculantes. Por lo tanto, en lugar de sugerir que la presencia de puntos de acceso invita a usar estrategias asimilativas —puesto que los movimientos de protesta trabajan con instituciones políticas establecidas— o que su ausencia estimula las estrategias de confrontación y perturbación que caen fuera de los canales institucionalizados, resulta más útil pensar más bien en términos de la calidad de estos puntos de acceso para resolver dichas disputas. En muchas nuevas democracias, como el Perú, la calidad de estas instituciones es sumamente mala.

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Casos comparativos

La tensión entre la agricultura y la minería y sus efectos en los episodios de conflictos, no fue exclusiva de Tambogrande o Cerro Quilish. En efecto, otros casos de movilizaciones apoyan el argumento general de que la competencia con la agricultura debido al limitado recurso hídrico constituye el epicentro de varias de las protestas, tanto en el Perú como en otros países de la región. Además, al igual que en Tambogrande en 2001, algunas de estas movilizaciones tuvieron como resultado pedidos de referendos populares para detener las actividades mineras.

En el Perú, otras dos movilizaciones antimineras invocaron (y cumplieron) el derecho de consulta: el proyecto Tía María de la Southern Copper Corporation (SCC), en la región sureña de Arequipa, y el proyecto de la Minera Majaz de Monterrico Metals (RU), en la región norteña de Piura. Tía María es un proyecto de mina de tajo abierto para extraer cobre. La población local del distrito de Cocachacra, en la provincia de Islay, se opone a Tía María debido a sus efectos en la agricultura y el agua que riega el valle de Tambo. Un referendo popular rechazó la mina a finales de 2009, pero al igual que en Tambogrande, ni el gobierno ni la SCC reconocieron la legitimidad de su resultado. La SCC prosiguió entonces con su plan de exploración preparando un EIA. Esto llevó a tres huelgas y bloqueos de carretera distintos en abril y noviembre de 2010 y marzo de 2011. Cuatro comuneros murieron en la última huelga cuando los manifestantes chocaron con la policía. El Frente de Defensa del Valle del Tambo (FDVT), formado en oposición a la SCC, organizó estas huelgas. A comienzos de 2011 el Ministerio de Energía y Minas solicitó que el estudio de impacto ambiental de la Southern fuera revisado por la UNOPS (Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos), la que hizo 130 observaciones. El informe de la UNOPS también dejó clara la falta de diálogo entre la compañía minera, la población local de Islay y las autoridades políticas que representaban al gobierno central (Monge y otros, 2011, pp. 321-322).

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Debido a estas movilizaciones, el proyecto de Tía María ha quedado archivado por ahora.

El caso de Minera Majaz involucró a las poblaciones locales de Huancabamba y Ayabaca, en Piura. Los pobladores buscaban proteger las cuencas hidrológicas de la región de la posible extracción de cobre y otros minerales. También denunciaron la transferencia indebida de tierras comunales a la Monterrico Minerals (Remy, 2010, pp. 305-306). Estas movilizaciones se iniciaron en 2004 durante el gobierno de Toledo y continuaron en el de García. Los choques violentos entre la policía y los agricultores locales produjeron dos muertos y varios casos de heridos y arrestos. A finales de 2007, un referendo popular organizado por los alcaldes de tres distritos —Ayabaca, Carmen de la Frontera y Pacaipampa— rechazó la mina. Varios autores que siguieron el referendo indican el alto nivel de asistencia al referendo en estos tres distritos (94,3% de los votantes la rechazaron) y la presencia de observadores nacionales e internacionales, algo sin precedentes en referendos populares de este tipo. El proyecto Majaz ha sido descontinuado, pero los intereses mineros permanecen en la zona (García, 2010).

Tanto en el proyecto de Tía María como en el de Majaz, al igual que en Tambogrande, las protestas callejeras, a menudo violentas, se entrecruzaban con un referendo pacífico. El llamado para celebrar este último, apoyado por los políticos que representaban a los poblados locales, parecería indicar el agotamiento de espacios o canales para detener a la minería. Pero como ya se explicó, la relación entre la protesta y la falta de acceso regular a las instituciones no es tan directa. Varias instituciones estuvieron involucradas en las movilizaciones de Tía María y Majaz, pero fueron ineficaces para resolver las disputas. Lo que parece más importante para explicar la dinámica de las protestas es la calidad de las instituciones y no su cantidad. El hecho de que el resultado del referendo no haya sido vinculante también dice mucho acerca de las debilidades del Estado peruano, y en particular del imperio de la ley. En la medida en que las compañías mineras y el MEM no prestaron atención al resultado de los referendos, las poblaciones

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locales tampoco tuvieron en cuenta las concesiones mineras hechas por el Ministerio de Energía y Minas, así como los derechos mineros que las compañías mineras reclamaban. De este modo la inexistencia del imperio de la ley va en ambos sentidos.

Fuera del Perú, en el pequeño poblado de Famatina, en la provincia nororiental de La Rioja, Argentina, los grupos agraviados lucharon en las calles contra la minería. En agosto de 2011 se concedió un contrato exploratorio a la Osisko Mining Corporation, una compañía canadiense, en asociación con la estatal EMSE de Argentina, para que extrajera oro, plata y otros minerales. Luis Beder Herrera, el gobernador de La Rioja, extendió el contrato para que iniciaran las operaciones en la zona1. Sin embargo, los intereses mineros chocaron con la economía agrícola local. Las plantaciones de nogales y algarrobos de La Rioja, en particular, proporcionan la mayor parte de la producción económica de la zona, pero dada su fuerte dependencia del agua, la mina amenazaba el suministro de los principales cultivos de la región2. El 27 de enero de 2012 aproximadamente 11 000 manifestantes salieron a las calles a bloquear el acceso a la mina, y exigieron al gobernador que presentara su renuncia. Los manifestantes se toparon con una fuerte represión policial. Aunque el pedido de que renunciara no fue satisfecho, el gobernador sí declaró que las operaciones mineras se detendrían hasta que se resolvieran las preocupaciones de seguridad3.

Hubo varios problemas en la concesión minera. Por ejemplo, el acuerdo entre Osisko y EMSE jamás fue hecho público. No se llevaron a cabo

1 Luis Beder Herrera fue un político del Frente Para la Victoria (FPV), una facción del Partido Justicialista (PJ) o Peronista. En la década de 1980, cuando era diputado provincial, Beder Herrera propuso y auspició un proyecto de ley que hacía que la minería de tajo abierto fuera ilegal en la provincia. Su postura antiminera cambió una vez que se convirtió en gobernador de La Rioja.2 «Argentina: Water is Worth More Than Gold», Latin American Weekly Report, 2 de febrero de 2012, p. 7.3 «Canadian Firm Osisko Halts Argentina Mining Project», BBC News, 31 de enero de 2012.

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estudios ambientales. Además, el gobierno no hizo intento alguno de incluir al público a través de audiencias. Héctor Artuso, uno de los dirigentes opositores, dijo: «No somos activistas ambientalistas o antimineros. Solo somos personas normales que rechazamos este modelo impulsado por extranjeros de extracción de los recursos naturales, que usa cianuro y gran volumen de agua»4. A decir verdad, este no era el primer intento que hacía una compañía para explorar en la región de Famatina. En 2006 los manifestantes detuvieron a la empresa canadiense Barrick Gold Corporation, así como a una compañía de participación china. Estos intentos de detener la extracción de recursos en la región demuestran la vigorosa oposición a la minería por motivos ambientales, similar a las de Tambogrande o Cerro Quilish.

Al igual que en el caso de Bagua, el derecho a la consulta previa también ha aparecido en Guatemala. La mina Marlin en Guatemala occidental, propiedad de la canadiense Goldcorp, inició sus operaciones en 2005. Sin embargo, la oposición local y la desconfianza hacia la mina han seguido creciendo en los dos municipios a los que afecta: San Miguel Ixtahuacán y Sipacapa. Estos municipios cuentan con grandes poblaciones indígenas, que representan aproximadamente el 95 y 70% de la población total, respectivamente5. Pero a diferencia del Perú, el derecho a la consulta previa, tal como se le esboza en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ya formaba parte de la Constitución guatemalteca. Sin embargo, su implementación ha sido sumamente difícil, lo que tal vez refleja las asimetrías existentes entre Goldcorp, el productor de oro más grande del mundo, y las poblaciones indígenas de Guatemala.

Las denuncias hechas por la OIT no bastaron para influir en la decisión de Álvaro Colom, el presidente de Guatemala, de proseguir con las operaciones en la región. Sin embargo, esta situación cambió

4 «Argentine Province Suspends Open-pit Gold Mining Project Following Protests», MercoPress: South Atlantic News Agency, 31 de enero de 2012.5 «Guatemala: Colom Pulled upon Indigenous Rights», Latin American Weekly Report, 24 de junio de 2010, pp. 13-14.

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una vez que la campaña opositora captó la atención internacional. En 2010 se asignó a James Anaya, Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, que investigara las quejas referidas a las prácticas que el presidente Colom seguía en las concesiones. Luego de su investigación preliminar, Anaya urgió a la mina a suspender las operaciones mientras se investigaban más los abusos contra los derechos humanos y el medio ambiente. El hecho de que haya tomado cinco años para que escucharan las quejas de los pueblos indígenas resalta la cuestión más amplia de su marginación, que prosigue en el siglo XXI a pesar de que estos pueblos representan una parte tan grande de la población. De 137 concesiones mineras otorgadas, solo en 43 de ellas se celebraron consultas populares, y en todas hubo una votación abrumadoramente negativa contra la minería. Las movilizaciones efectuadas alrededor de la mina Marlin se asemejan al caso de Bagua en la medida en que para montar una campaña de resistencia, los manifestantes recurrieron a su identidad cultural y no necesariamente a organizaciones de base ligadas a la economía agraria.

El dragón chino

Al desmantelar las políticas estatistas de los años setenta, las políticas de liberalización económica del régimen de Fujimori volvieron a abrir el sector minero a la inversión extranjera. El arribo de Yanacocha en 1992 y la creación de otros megaproyectos extractivos o mineros marcaron el inicio de la «nueva minería» en el país. Estos proyectos mineros proporcionan un lente con el cual discutir continuidades y cambios en lo que respecta a los patrones de inversión extranjera en las industrias extractivas, así como la relación más en general entre las compañías mineras y la sociedad.

En primer lugar, en términos de los patrones de inversión en el sector minero, las políticas de apertura a la inversión extranjera iniciadas por Fujimori, y proseguidas durante los gobiernos de Toledo y García, reafirmaron la vieja presencia de las compañías extranjeras en el país.

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Como vimos en el capítulo 3, la minería a gran escala se inició en la sierra central peruana con la llegada de la Cerro de Pasco Corporation (CPC) en 1902. La CPC (a la que también se conocía como La Compañía), junto con la Southern Peru Copper Corporation y la Marcona Mining Corporation, representaban lo que en ese entonces se conocía como la gran minería (Kruijt & Vellinga, 1979)6. Estas corporaciones estadounidenses dirigieron la industria minera peruana durante la mayor parte del siglo XX, y representaron muy bien la expansión del capital extranjero en la minería. Ellas gradualmente desplazaron al capital local de las actividades extractivas (Thorp & Bertram, 1978)7.

La presencia de las inversiones chinas en las industrias extractivas marca una diferencia notable en lo que respecta a los patrones de inversión extranjera en la minería peruana (Sanborn, 2009). En efecto, en 1992 Hierro Perú (antes Marcona Mining Corporation) se convirtió en la primera compañía estatal en ser privatizada cuando se vendió al Grupo Shougang, el fabricante de acero estatal chino. El precio de compra fue de 120 millones de dólares8. China actualmente es el tercer inversionista más grande en la región latinoamericana, y más del 90% de las inversiones chinas en la región van a la extracción de minerales. China también ha superado a EE.UU. como el principal destino de las exportaciones latinoamericanas. Perú y China firmaron un tratado de libre comercio a comienzos de 2009 debido a la importancia que tienen los minerales peruanos, y el cobre en particular, para el crecimiento de la economía china.

6 La Southern Peru Copper Corporation se creó en 1952 e inició sus operaciones en la región de Tacna. En 2005, la Southern adquirió Minera México y pasó a llamarse Southern Copper Corporation (SCC). La Marcona Mining Corporation fue establecida en 1953 en la región de Ica.7 En la década de 1970 los militares expropiaron compañías como la CPC y Marcona en defensa de los intereses nacionales y las necesidades sociales. La CPC se convirtió en Centromín Perú y la Marcona Mining Corporation en Hierro Perú.8 Doe Run compró Centromín Peru en 1997.

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Hay, en segundo lugar, variaciones sustanciales en el desempeño de las compañías mineras. Algunas, como Antamina, en la región de Áncash, han desarrollado una buena reputación a nivel local y nacional, y les sigue yendo bien9. Antamina ofrece los salarios más altos en la industria a todo nivel, y también ha efectuado sustanciales esfuerzos de responsabilidad social corporativa. A menudo se le menciona como el patrón que las restantes compañías mineras debieran seguir (Kotschwar y otros, 2012). Reconociendo la importancia de llevar a cabo operaciones mineras socialmente responsables, David Splett, el vicepresidente de finanzas de Antamina, sostuvo que «las compañías pueden cumplir un papel significativo en un país donde hay debilidades institucionales y sociales» (citado en Kotschwar & otros, 2012, p. 20). Thorp (2012) también coincide y anota que algunas compañías mineras funcionan como un «Estado» —organizan la vida pública y suministran servicios sociales básicos—, especialmente en las áreas rurales remotas.

A otras compañías, como la Shougang de China, aún les falta mucho que aprender. La lista de las infracciones que ha cometido es sumamente larga y va desde malas prácticas laborales a la ruptura de estándares ambientales, e incluso el incumplimiento de obligaciones contractuales. En términos de las prácticas laborales, Shougang paga el salario más bajo en la industria 14 dólares diarios, en comparación con 33 dólares, el salario promedio de los mineros en el Perú. Otras quejas se refieren a equipos anticuados e inseguros, y malas condiciones de vida. En lo que respecta al medio ambiente, la compañía ha sido multada varias veces por infracciones ambientales, una de las cuales involucró el colapso de espesadores de relaves que contaminaron la provisión de agua en las áreas circundantes. La compañía asimismo fue acusada de arrojar aguas residuales en la bahía local. A comienzos de 2006 el gobierno regional de Ica declaró el estado de emergencia ambiental, en gran medida para protestar por los continuos

9 Los accionistas de la Compañía Minera Antamina son BHP Billiton (33,75%), Xstrata (33,75%), Teck (22,5%) y Mitsubishi Corporation (10%).

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abusos cometidos por esta compañía10. Por último, en lo que se refiere a sus obligaciones contractuales, Shougang prometió invertir 150 millones de dólares en proyectos de renovación comunal, promesa que no cumplió. La compañía solamente gastó 35 millones de dólares y después pagó la multa de catorce millones. Shougang además se ha atrasado en su pago de impuestos al gobierno.

Pasando, por último, a la relación más general entre las compañías mineras y la sociedad, el grueso de las movilizaciones contra la extracción de los recursos naturales no involucra disputas entre los trabajadores mineros y las compañías. Esto podría parecer inusual, dado que podemos remontar el origen de los trabajadores mineros a la «vieja minería», si recordamos que la CPC fue el empleador privado más grande del país durante la mayor parte del siglo XX. Las movilizaciones típicas de la «nueva minería» involucran más bien a poblaciones locales —y sus «demandas de derechos» o «servicios»— que se oponen a las compañías mineras. Por extensión, la segmentación geográfica de estas movilizaciones implica que dichos movimientos de protesta ya no se dan a nivel nacional y que han dejado atrás a los sindicatos nacionales como la CGTP, la FNTMMSP o el SUTEP de antaño. El activismo sindical se ha visto severamente debilitado, lo que es consistente con la fuerte caída en las huelgas obreras luego de las políticas de liberalización económica (véase la figura 3, en el capítulo 2). Su declive se explica en parte con la ola de privatizaciones iniciada en los años noventa. A comienzos de esa década, despidos masivos afectaron a Centromín y Hierro Perú, así como a cientos de otras empresas estatales. También se explica en parte como un efecto de la violencia política, especialmente la ejecución de representantes claves de los trabajadores.

10 Kotschwar y otros (2012) señalan que la mayoría de las compañías chinas, Shougang inclusive, no forman parte del International Council on Mining and Metals (ICMM), una organización internacional dedicada al desarrollo sostenible de las operaciones mineras.

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En un reciente artículo que usa información de la Comisión Nacional de la Verdad y la Reconciliación, Canessa (2011, p. 97) presenta una lista detallada de los dirigentes sindicales mineros asesinados durante las dos décadas de la guerra de insurgencia peruana. Los autores de las muertes fueron Sendero Luminoso, los militares, la policía nacional y un grupo paramilitar llamado Comando Rodrigo Franco (CRF). De los veintisiete dirigentes sindicales asesinados, diecisiéis eran de Centromín Perú. Aún se desconoce a los autores de doce de estos veintisiete asesinatos. Canessa (2011, pp. 101-102) también examina tres asesinatos que tuvieron un efecto importante en el activismo laboral en Perú: Saúl Sandoval, secretario general de la FNTMMSP (13 de febrero de 1989), Orestes Rodríguez, exministro de trabajo del primer gobierno de García (22 de setiembre de 1990) y Pedro Huilca, secretario general de la CGTP (12 de diciembre de 1992). Hasta la fecha, únicamente el asesinato de Rodríguez ha sido atribuido a Sendereo Luminoso. Los asesinatos de dirigentes como Sandoval y Huilca fueron un gran golpe para los sindicatos, los cuales ya estaban severamente debilitados por la crisis económica de la década de 1980. Ha sido solo en los últimos años que la FNTMMSP ha vuelto a la vida gracias a un entorno político más favorable. Y el nivel de huelgas también ha ido subiendo poco a poco11.

La izquierda peruana que no fue

Como ya vimos en el capítulo 2, la elección de García en 2006 reforzó el viejo cisma que oponía a Lima y la costa con la sierra. El cisma reveló los beneficios desiguales de la liberalización económica, que parecía haber mejorado las condiciones económicas y sociales en la capital y en las áreas costeras mas no en el resto del país, que es donde vive la mayoría de los pobres del campo. Muchos observadores señalaron que

11 «Mineros comienzan huelga indefinida,» La República, 30 de abril de 2007, «Mineros convocan a huelga indefinida para fin de mes,» La República, 19 de setiembre de 2013.

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políticamente el país estaba listo para dar un giro hacia la izquierda, un proceso que venía dándose en otras partes de la región (Cameron, 2011a). Esto, sin embargo, no sucedió. Las promesas electorales del candidato García fueron, en realidad, sumamente distintas de los actos del presidente García.

Durante las elecciones presidenciales de 2006 García prometió, entre otras cosas, revisar el TLC con Estados Unidos, defender la autonomía de los gobiernos regionales creados por Toledo, promover el desarrollo sostenido protegiendo el medio ambiente y, lo que es más importante, volver a examinar las exenciones tributarias y privilegios fiscales de las corporaciones transnacionales instituidas por Fujimori y que no fueron tocadas por Toledo (Rénique, 2009). En efecto, a este último se le criticó por haber dejado la economía en «piloto automático», puesto que su gobierno mantuvo las mismas políticas económicas que Fujimori (Cotler, 2011, p. 546). Pero después de las elecciones la cuestión no era si el presidente García incumpliría sus promesas electorales, lo que es una práctica común en la clase política peruana, sino más bien si buscaría promover aún más al neoliberalismo.

Los editoriales publicados en El Comercio sobre el «síndrome del perro del hortelano» son pulcros ejemplos del nuevo discurso de García. Ahora él alentaba el crecimiento de las grandes empresas, sobre todo extranjeras, pero a costa de aquellos que según él detenían la expansión económica debido a ciertos privilegios. Específicamente, se trataba de las comunidades nativas en la sierra y en la Amazonía, las que debido a su derecho ancestral a la propiedad de la tierra impedían extraer minerales y madera, respectivamente. Del mismo modo, los pescadores artesanales se oponían a la pesca comercial porque esta amenazaba su sustento económico.

García también hizo repetidas declaraciones con respecto a la necesidad de mejorar el clima de inversión del país; el Perú ganó su primera calificación de «grado de inversión» en 2006. Al ganar esta calificación, Perú ya no era considerado un país de alto riesgo con bonos

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especulativos o basura. Además, ahora era más «seguro» tener la deuda peruana12. El avance al «grado de inversión» hizo las veces de una suerte de redención personal para García, dado el estado desastroso de la economía que dejó atrás después de su primer gobierno en los años ochenta, pero podría decirse que la importancia de este avance no fue bien entendida por los que se oponían a García13.

Durante el gobierno de García el país siguió experimentando una considerable bonanza exportadora, ayudada por los precios récord de los minerales y la creciente demanda china de materias primas. Como vimos ya en el capítulo 3, parte de la renta proveniente de las industrias extractivas ha sido devuelta a las regiones donde la extracción tiene lugar. El llamado canon minero sigue siendo la más importante transferencia intergubernamental ligada a la explotación de recursos naturales. García mismo reconoció que las industrias extractivas estaban teniendo ganancias inesperadas, las que no necesariamente se debían a su competitividad o a nuevas tecnologías.

Las exenciones tributarias y privilegios fiscales otorgados a las corporaciones trasnacionales se remontan a 1992, cuando Fujimori promulgó la Ley General de Minería. Algunos de estos beneficios fiscales eran la exención tributaria a la reinversión de utilidades (hasta 80%), la depreciación anticipada de los activos usados durante los primeros

12 Esta calificación la extienden las agencias de crédito (Standard and Poor’s, Moody’s y Fitch) a partir de la capacidad que un país tiene para pagar su propia deuda, entre otros factores de riesgo.13 Fuera de la economía, García también buscó retrasar el proceso de descentralización. Apoyó así un sistema de relaciones bilaterales con gobiernos regionales individuales y no con la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR). Evaluando la forma en que García entendía la descentralización, Ballón (2011, p. 200) sostuvo que «Lima no parece estar particularmente interesada en hacer que la descentralización avance con mayor rapidez, y constantemente señala la incompetencia de los gobiernos regionales». García también persiguió el trabajo de las ONG, a las que acusó de promover la inestabilidad y la influencia indebida de gobiernos extranjeros por encima de los intereses nacionales. Luego hizo una auditoría a la APCI (Agencia Peruana de Cooperación Internacional) de las donaciones que recibían (Llona, 2008).

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cinco años de exploración, la devolución anticipada del impuesto general a las ventas y por último, lo que no era menos importante, contratos de estabilidad que promediaban los quince años para aquellas compañías que invirtieran diez millones de dólares o más. Monge y otros (2011) sugieren que algunos de estos beneficios probablemente tenían sentido al comenzar la década de 1990, cuando el país seguía bajo la sombra de la violencia política, y el interés de la inversión extranjera por el Perú era débil o del todo inexistente. Pero en el periodo posterior a Fujimori se justificaba revisar estas exenciones tributarias y privilegios fiscales.

El presidente García sí volvió a examinar estos beneficios fiscales. Sin embargo, en lugar de instituir un impuesto a las sobreganancias, el gobierno creó el Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo (PMSP). Con este programa y siguiendo ciertas condiciones, las compañías mineras aceptaron pagar hasta 3,75% de sus utilidades netas durante cinco años. Estos fondos debían mejorar la calidad de vida de las poblaciones situadas en el área en donde la extracción tenía lugar. Los críticos discrepaban con el PMSP porque se trataba de una contribución voluntaria y no de un impuesto, y solo 37 compañías mineras participaban en él. Además el PMSP está controlado por las mismas compañías extractivas y no por los gobiernos locales donde la extracción tiene lugar. En un examen de este programa, Humberto Campodónico señaló que las contribuciones que se hicieron eran «una pequeñísima e inaceptable fracción»14. Al PMSP también se le conoce popularmente como el «óbolo minero», para llamar así la atención sobre los montos triviales pagados con este programa. Para decirlo en términos simples, el PMSP no es sino caridad corporativa y una renuncia a la capacidad de recaudar impuestos del Estado peruano.

14 Humberto Campodónico, «García, óbolo e impuesto a las sobreganancias mineras», La República, 1 de abril de 2011.

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Conclusiones

Al observador casual todavía podría parecerle que en el Perú, durante la primera década del siglo XXI, las protestas realizadas fueron sucesos esporádicos y aislados, detonados por débiles movimientos de protesta que tal vez tuvieron algún efecto sobre una situación local específica, pero que en última instancia resultaron ineficaces para promover una política nacional o incrementar la capacidad de respuesta democrática. Haciéndose eco de esta observación, Julio Cotler (2011, p. 551) ha señalado que la «fragmentación social conspira contra la articulación de la protesta y de su expresión política». Sin embargo, este libro ha mostrado que cuando tomamos estas movilizaciones en conjunto y las examinamos en el contexto de la extracción de recursos naturales, podemos ver que ellas sí han generado varios cambios importantes. El más importante de ellos fue la elección de Ollanta Humala, quien capitalizó los sentimientos de los grupos agraviados que se oponían a la extracción.

Hay varios ejemplos que muestran cómo Humala incorporó las demandas de la oposición a una agenda de política más amplia. Por ejemplo, al asumir el mando promulgó la ley de consulta previa. Esta ley requiere que el gobierno y las compañías busquen alcanzar un consenso con las comunidades locales antes de que se apruebe la legislación que permitirá llevar a cabo la extracción en las cercanías. Humala también hizo que la contribución al PMSP fuera obligatoria y exigió que todas las compañías pagaran más fondos para financiar programas sociales. Aún más importante es que reestructuró la burocracia central para enfrentar el «déficit social» creado por dos décadas de políticas neoliberales, en especial la división que separa a Lima y la costa del resto del país. Fue de este modo que a finales de 2011 creó el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS). Muchos observadores han señalado que la inclusión social ha pasado a ser un rasgo definidor de su gobierno.

El principio del gobierno de Humala se caracterizó por un empuje a favor de la inclusión social. Según Humala, la inclusión social no

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amenazaba la expansión de las actividades extractivas, sino que más bien buscaba establecer un equilibrio entre la minería y las necesidades sociales del país. «No somos antimineros, tenemos que hacer que la minería sirva para la población y no para una minoría», sostuvo Humala15. Sin embargo, la promesa de la inclusión social —que parecía una cambio refrescante con respecto a la visión del perro del hortelano de García— chocó con la realidad cambiante de la economía y la debilidad de las instituciones políticas del país.

En el área económica, por ejemplo, tanto el alza de los precios de los minerales como la agresiva demanda china de materias primas empezaron a desacelerarze. En el 2014, el crecimiento del PBI solo fue de 2,4%, y el PBI minero cayó a -0,8% (BCRP, 2014). La promesa de la inclusión social no es fácil de satisfacer cuando la economía es débil. En el área política, el gobierno de Humala también fue testigo de repetidas crisis de gabinetes ministeriales. A poco más de un año de terminar su mandato, Humala ha reemplazado seis veces a su primer ministro, lo cual varios observadores han interpretado como un vacío de poder en su gobierno. En octubre de 2014 también se realizaron elecciones regionales. Los resultados mostraron las mismas tendencias de precariedad y fragmentación de los partidos políticos peruanos, aunque también surgieron otros elementos preocupantes. Los 25 gobiernos regionales para el periodo 2015-2018 están ocupados por partidos políticos o movimientos independientes relativamente nuevos. La distinción entre partidos y movimientos es porosa ya que estos aparecen y desaparecen con cada nueva elección, o simplemente se reagrupan bajos otros nombres. El APRA, que era el único partido nacional que participa regularmente en las elecciones a nivel subnacional, ya no controla ninguna presidencia regional. De las 25 regiones, solo once definieron resultados en primera vuelta, pues en las otras catorce ningún candidato llegó a sumar el 30% de los votos válidos. Pero las elecciones regionales también mostraron

15 «Humala: Gold and Water, not Gold or Water». Latin American Weekly Report, 24 de noviembre de 2011. La cita ha sido retraducida al español.

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otras tendencias preocupantes. Según la Asociacion Civil Transparencia (2015), siete presidentes regionales tienen procesos judiciales en curso por diversos delitos de corrupción. Además, varios de los candidatos que participaron en las últimas elecciones regionales y municipales del 2014 tenían vínculos con actividades ilegales como el narcotráfico y la minería ilegal16, por lo que en la prensa escrita se les conoce como narcocandidatos. Al menos seis de los presidentes regionales elegidos para el periodo 2010-2014 no concluyeron sus mandatos debido a su participación en crímenes y actos de corrupción; cuatro recibieron prisión preventiva y dos estuvieron prófugos o no habidos17. Estas tendencias reafirman que el proceso de descentralización en presencia de partidos débiles y fragmentados perjudica los mecanismos de sensibilidad y de rendición de cuentas típicamente asociados con la competencia política. La presencia de partidos débilmente desarrollados fomenta el uso de la protesta para alcanzar metas políticas o manifestar demandas de políticas, tras lo cual se complica la gobernanza de los recursos y obviamente las promesas de inclusión social.

16 «Elecciones: 17 presuntos ‘narcocandidatos’ fueron elegidos», (El Comercio, Lima, 14 de octubre de 2014).17 «Seis presidentes regionales no concluirán sus gestiones», (El Comercio, Lima, 15 de diciembre de 2014).

Apéndice: LA BASE DE DATOS DE LAS PROTESTAS SOCIALES DEL PERÚ

La base de datos abarca 31 años de actividades de conflicto, entre enero de 1980 y diciembre de 2010. Ella se extiende a lo largo de seis mandatos presidenciales distintos: Fernando Belaunde (1980-1985), Alan García (1985-1990), Alberto Fujimori (1990-2000), Valentín Paniagua (2000-2001), Alejandro Toledo (2001-2006) y Alan García (2006-2011). La base de datos proviene de los medios locales impresos y usa tres de los diarios más grandes del país, medidos según su circulación: El Comercio, Expreso y La República. Ella registró 17 035 sucesos de protesta según su fecha y lugar, y en seis categorías principales: tipo de protesta, tipo de actor, tipo de demanda, blanco de la protesta, nivel de violencia, y entorno geográfico de la misma (para mayor información sobre esta base de datos véase Arce, 2014).

Antes de pasar a describir estas categorías debemos anotar las ventajas y desventajas que tiene el uso de los medios impresos para registrar eventos de protesta. Los periódicos por lo general tienden a sobrerreportar las protestas cuando son muchas y, a la inversa, a subreportarlas cuando son pocas. Del mismo modo, la cercanía geográfica del diario a la protesta tiende a inflar el reportaje de algunas de ellas en comparación con otras. Es más, el reportaje de las protestas puede ser sesgado según la orientación ideológica o la «cultura política» de los diarios (véase Barranco & Wisler, 1999). Además de estas cuestiones generales, en el caso peruano el periodo

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de Fujimori presenta retos adicionales. Concretamente, Conaghan (2002) describe cómo el régimen de Fujimori, a través del asesor Vladimiro Montesinos, utilizó el soborno para coludirse con los medios impresos locales y jactarse del desempeño del régimen, al mismo tiempo que se denigraba a la oposición. Es posible que el amordazamiento de la prensa libre con Fujimori haya afectado el reporte de ciertas protestas, en particular a finales de los años noventa (véase también McMillan & Zoido, 2004).

La base de datos se ocupa de algunas de las desventajas que tiene el uso de los medios impresos para registrar las protestas, usando por ello diarios con perspectivas ideológicas o «culturas políticas» distintas. Por ejemplo, La República fue el principal diario opositor durante el gobierno de Fujimori. El Comercio, Expreso y La República tienen además alcance nacional y anteceden a las olas de protestas documentadas en el capítulo 2. De este modo la base de datos corrige el posible sobre o subreportaje de las protestas, debido a la proximidad geográfica o a las olas mismas de actividades conflictivas.

Descripción de las variables

Protestas: un acto cometido o una demanda hecha por un grupo de tres o más personas (en adelante, actores colectivos) distintos de los órganos del Estado en cualquier momento dado, contra élites e instituciones económicas o políticas.

El tipo de protesta (las acciones)

Movilización o marcha: una protesta que involucra el desplazamiento de los actores colectivos a través de un espacio público, usualmente en alguna forma de hilera.Paro laboral (detención del trabajo): cuando los actores colectivos anuncian una detención del trabajo por un lapso definido.

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Huelga: cuando los trabajadores del sector público o privado dejan de trabajar por un tiempo indefinido.Huelga de hambre: cuando los actores colectivos ayunan para hacer una demanda política o económica.Bloqueo de carreteras: cuando los actores colectivos obstaculizan el libre desplazamiento de los vehículos o las personas usando llantas, ramas, rocas y otros objetos.Sentada o plantón: la ocupación física de un espacio público o privado por parte de actores colectivos que hacen reclamos políticos o económicos.Toma de local: cuando los actores colectivos ocupan una entidad pública o privada, usualmente de modo violento.Enfrentamiento: una protesta con cierto grado de violencia que involucra a miembros del mismo grupo o de distintos grupos de actores. No incluye a miembros de las fuerzas policiales.Toma de tierras: la ocupación de la tierra por parte de los actores colectivos.Otros: acciones distintas de las arriba mencionadas.

Tipos de actores

Estudiantes: incluye a colegios y centros de educación superior.Población local: los residentes de un pueblo cuyas demandas están relacionadas con la calidad de vida, lo que incluye demandas de servicios, infraestructura o el cuidado del medio ambiente.Público en general: ciudadanos de distintos grupos demográficos congregados en torno a un símbolo nacional (como la bandera).Frentes: asociaciones construidas formalmente (reconvertidas) que representan a diversas organizaciones, tanto regionales como nacionales.

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Sector público: trabajadores asociados con cualquier institución del Estado, por ejemplo, maestros, médicos, jubilados y trabajadores municipales.Sector privado: trabajadores asociados con un negocio o empresa privada.Trabajadores independientes: trabajadores que dependen de sus propios medios de subsistencia.Pequeños agricultores: trabajadores en el sector agrícola.Autoridades políticas: funcionarios elegidos en las contiendas electorales organizadas por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE).Partidos políticos: dirigentes y miembros de los partidos políticos.Otros actores: actores de otros tipos que no encajan en las categorías anteriores.

Tipos de demanda (reclamos)

Laborales: demandas para pedir mejoras en las condiciones laborales, como el salario.Presupuestales: demandas relacionadas con el manejo fiscal, subsidios, impuestos y pagos administrativos.Administrativas: demandas relacionadas con el desempeño de los funcionarios del sector público, así como la organización interna de instituciones pertenecientes a dicho sector.Políticas: demandas que involucran a autoridades políticas electas y las políticas que siguen.Sociales: demandas de, por ejemplo, un mejor nivel de vida, solicitar la construcción de colegios, hospitales, puentes y casas, y de limpiar la contaminación ambiental.Otros: demandas que no encajan en ninguna de las categorías anteriores.

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El blanco de las protestas

Gobierno central: cuando las demandas están dirigidas contra el Poder Ejecutivo.Ministerios: cuando las demandas están dirigidas contra un ministerio específico del Poder Ejecutivo.Municipalidades: cuando las demandas van dirigidas contra los gobiernos locales.Gobiernos regionales: cuando las demandas se dirigen contra estos gobiernos.Poder Judicial: cuando las demandas son contra la judicatura.Poder Legislativo: cuando las demandas son en contra del Congreso.Empresa privada: cuando las demandas van en contra de un negocio o una institución del sector privado.Universidades: cuando las demandas son contra una universidad pública o privada.JNE / ONPE: cuando las demandas tienen como blanco al Jurado Nacional de Elecciones (JNE) o la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE).Otros: cualquier otra opción que no encaje en alguna de las categorías anteriores.

Nivel de violencia

Bajo: cuando no hay daño alguno a las propiedades o personas heridas.Medio: cuando hay cierto daño a la propiedad.Alto: cuando algunas personas son heridas.

Entorno geográfico

Local: cuando las protestas quedan limitadas a un poblado o distrito.

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Regional: cuando las protestas tienen lugar en más de un distrito, o involucran a actores colectivos provenientes de varios distritos o provincias de una región.Nacional: cuando las protestas tienen lugar e involucran a actores de varias regiones.

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