Radoje ZECEVICI UDK: 341.16(485+481)Biblid 0025-8555,58(2006)

Vol. LVIII, br. 3, pp. 306-325Izvorni naucni rad

Ju12006.

ISKUSTVA OMBUDSMANA U SVEDSKOJI NORVESKOJ

ABSTRACT

The article deals with the genesis and attainments of theombudsmen institutions in Sweden and Norway. The author pre­sents existing forms, organisational structure, functioning of om­budsmen, their competences, authorities, the way of financing the­ir functions, rules ofprocedure and operation of some forms of theombudsmen. He particularly analyses the institutional and other re­lationships between the ombudsmen institutions and legislative,executive and judicial authorities in these two countries.

DVOD

Institucije slicne danasnjem ombudsmanu imaju svoju "predistoriju" jos ustaroj Kini u liku mandarina i carskih ''juana'', u starom Rimu su to bili tri­buni i cenzori, au antickoj Atini efori.2 Sve ove institucije imale su u sebi

izvesne ombudsmanske elemente, i obavljale su funkciju nadzora nad uprav­nim aparatom.

Prof. dr Radoje Zecevic, visi naucni saradnik u Institutu za medunarodnu politiku iprivredu, Beograd

2 G. Saner, Ombudsman, London and New York, 1964,pp. 6-8.

306

MP 3, 2006 -lskustva ombudsmana u Svedskoj i Norveskoj(str. 306-325)

Ombudsman predstavlja kovanicu dye reci poreklom iz skandinav­skih jezika. U bukvalnom prevodu oznacava coveka koji nekog predstavljapa se kod nas prevodi kao: predstavnik, zastupnik ili poverenik.'

Terminu ombudsman pridaju se dva znacenja, U sirem ili najopsti­jem znacenju, ombudsman je svako lice koje nekog predstavlja ili stiti,dokje u uzem smislu to poseban organ sajasno definisanim ovlascenjimai polozajem,

Za instituciju ombudsmana se koriste razliciti termini. U skandinav­skim zemljama, kao i u pojedinim zemljama u Evropi, u upotrebi je nazivparlamentami ombudsman. U Francuskoj se koristi termin medijator repu­blike, dokje u Velikoj Britaniji naziv ove institucije parlamentami predstav­nik za upravu. Neke zemlje, kao i nasi susedi Hrvatska i Makedonija, kori­ste naziv narodni pravobranitelj odnosno branilac, dok u Sloveniji deluje za­stitnik ljudskih prava.f

Istorijat ove institucije vezanje za svedskog kralja Karla XII, koji seposle neuspelog vojnog pohoda i poraza od Rusije, 1709. godine, sklonio uTursku. U njegovom odsustvu su izbili nemiri, pa da bi sacuvao drustvenimir i obezbedio valjano funkcionisanje drzavnog aparata, nalozio je stvara­nje posebne sluzbe sa zadatkom vrsenja nadzora nad sprovodenjem zakonai kontrole rada drzavnih cinovnika. Tako je nastala institucija kraljevog om­budsmana, ili kancelara pravde.>

Tokom XVIII veka u Svedskoj su se sukobili parlament i kralj okotoga ko ce imenovati ombudsmane, sto je okoncano donosenjem Ustava od1809. godine, a kao rezultat kompromisa Ustavom je kralj postavljao kan­celara pravde, a parlament tzv.justitieombudsmana. Prvi justitieombudsmanu svetuje nastao u Svedskoj 1810. godine sa zadatkom da kao organ parla­menta kontrolise sprovodenje zakona od strane sudija i drzavnih einovnika.

Finska je kao druga zemlja u svetu prihvatila ovu instituciju. Prvimustavom Finske iz 1919. godine predvideno je uvodenje ombudsmana sa je­dinstvenom nadleznoscu i za civilne i za vojne stvari. Ustavom iz 1919. go­dine, i, kasnije, zakonima 0 ombudsmanu iz 1990. i 1995, uredena je insti-

3 Miodrag Jovicic, Ombudsman cuvar zakonitosti i prava gradana, Institut za upored­no pravo, Beograd, 1969, str. 7.

4 Dragan Radinovic, "Obdusman i izvrsna vlast", Sluibeni glasnik RS, Savet za drzav­nu upravu Vlade Republike Srbije, Beograd, 2001, str. 35-36.

5 K1aes Eklundh, "Svedski parlamentami ombudsmani", u zbomiku radova: Ombud­sman - zastitnik prava gradana, Pravni fakultet, Novi Sad, 1990.

307

MP 3, 2006 - Iskustva ombudsmana u Svedskoj i Norveskoj(str. 306-325)

tucija ombudsmana. U Norveskoj je 1952. godine uvedena institucija voj­nog ombudsmana (a tek deset godina kasnije i civilni ombudsman). U Dan­skoj je uvodenje ombudsmana predvideno posebnom odredbom Ustava iz1953. godine. Na osnovu ove ustavne odredbe donetje 1954. Zakon 0 om­budsmanu, a prvi ombudsmanje stupio na duznost marta 1955. godine. Ta­ko se moze reci da je sve do sredine pedesetih godina proslog veka institu­cija ombudsmana imala "regionalni" karakter posto je postojala sarno uskandinavskim zemljama.

Popu1arizacija ove institucije i prava "ombudsmanija", nastaje kra­jem sezdesetih godina i pocetkom sedamdesetih godina - uvodi se najpre uNemackoj, a zatim u Ve1ikoj Britaniji (1967) i Francuskoj (1974), a potomi u drugim zemljama Zapadne Evrope." U svim istocnoevropskim zem1ja­rna i drzavama ex Jugoslavije uvedenje u pos1ednjoj deceniji proslog veka.Svoj razvoj kao univerza1na institucija i vrednost nadnaciona1nog karakteradozivljava 1995. godine, kada postaje deo sistema Evropske unije. Danas jeova institucija prisutna u vise od sto zemalja u svetu; nepoznataje u zem1ja­rna serijatskog prava i zemljama sa autoritarnim rezimima.

Ne postoji univerza1ni model ombudsmana. Ove institucije su pri1a­godene naciona1nim pravnim sistemima, pa se stoga javljaju i raz1ike u nje­govom nazivu, statusu, ovlascenjima i iskustvima. Uprkos tim razlikama svipostojeci ob1ici ombudsmana imaju, medutim, odredene zajednicke e1emen­te, slicne funkcije i zajednicke ci1jeve.

U svim zem1jama ombudsmanje danas nezavisna institucija koja de­1uje izvan sistema podele v1asti na zakonodavnu, izvrsnu i sudsku. Zadatakombudsmana je da unapreduje i stiti prava i slobode pojedinaca i odgovara­juca prava pravnih 1ica, i uspostavlja vladavinu prava u sk1adu sa opstimmedunarodnim standardima i nacionalnim zakonodavstvima. Njegovaosnovna funkcija je da obezbeduje pristupacne i blagovremene mehanizmeza kontro1u, reviziju i ispravku akata i delovanja nadleznih drzavnih organakoji nisu u skladu sa zakonom, predstavljaju krsenje ustavnih i zakonskihnormi i zloupotrebu vlasti, ili su izvan domena propisane kompetencije od­govarajucih drzavnih organa. Ombudsman kontrolise zakonitost akata i rad­nji drzavnih organa na zahtev gradana, organizacija i drzavnih organa, ali isopstvenom inicijativom. Ombudsman ima ovlascenja da prima zalbe, da po

6 Donald C. Rowat, The Ombudsman citizen s defender: Preface to second edition,London, 1968; iIi W. Gelhorl, Ombudsman and other citizen sprotectors in nine co-untries, Harvard University Press, 1967. .

308

MP 3, 2006 -lskustva ombudsmana u Svedskoj i Norveskoj(str. 306-325)

njima vrsi istragu, da nadzire, da pruza dobre usluge, da preduzima preven­tivne mere, i daje preporuke i savete 0 svim pitanjima koja su u sferi njego­ve nadleznosti. U odredenim situacijama ombudsman moze da bude i krea­tor pravnog poretka, posto u vecini zemalja ima ovlascenja da kroz zakono­davnu proceduru, imajuci odredeni uvid i iskustvo, podnosi inicijative, mi­sljenja i daje amandmane na predloge zakona.

Institucija ombudsmana nema represivni ili naredbodavni karakter,vee organa koji otkriva cinjenice, ukazuje i upozorava odgovarajuce drzav­ne organe na nezakonite akte i delovanja koje su preduzeli. Njegova je sna­ga u sposobnosti da svojim pre svega moralnim autoritetom, uz animiranjejavnog mnjenja, izvrsi pritisak na drzavne organe i institucije i usmeri ih upravcu postovanja zakonitosti i celishodnog funkcionisanja.

Posto je ombudsman i ustanova medunarodnog prava i sastavni deosistema Evropske unije sve zemlje kandidati za ulazak u EU u procesu stan­dardizacije i harmonizacije svojih propisa sa regulativom EU u obavezi sune sarno da osnivaju institut ombudsmana, vee da svoje postojece sistemeombudsmana prilagode "evropskm uzorima". U tom nastojanju one treba dakoriste iskustva skandinavskih zemalja, a narocito Svedske i Norveske, po­sto su se i druge evropske zemlje pri stvaranju svojih institucija ombudsma­na, uglavnom ugledale na ova dva modela.? U ovom radu ce biti prikazanei analizirane institucije ombudsmana prevashodno u Svedskoj, a zatim i uNorveskoj, kao zemljama u kojima postoji dugo i bogato iskustvo u funkci­onisanju sistema ombudsmana.

INSTITUCIJA OMBUDSMANA U SVEDSKOJ

Vee je pomenuto da je prva, embrionalna institucija ombudsmana uSvedskoj osnovana 1810. godine kada je tadasnji parlament formirao tzv. ju­stitieombudsman, sa skromnim ovlascenjima da kao organ parlamenta kon­trolise sprovodenje zakona od strane sudija i drzavnih cinovnika.f Ona jekasnije prerasla u instituciju koja je zadobila sira ovlascenja kontro1e i nad­zora nad istitucijama drzavnog aparata uopste. Svedski par1ament je mno­go godina kasnije, 1915. godine, iz ove institucije opsteg nadzora izdvojioposebnu sluzbu za kontro1u oruzanih snag a Mi1iteombudsman (vojni kome-

7 Videti: Mijat Sukovic, "Savezna Republika Jugoslavija - osnovna sistemska obelez­ja", u: 0 instituciji zastitnika prava gradana (ombudsmanu), Beograd, 1996, str. 169.

8 Dr. Klaes Eklundh, Svedski parlamentarni ombudsmani, Medunarodni naucni sim­pozijum 0 ombudsmanima u Zbomiku radova, Novi Sad, 1990, str. 8.

309

MP 3, 2006 - Iskustva ombudsmana u Svedskoj i Norvesko](str. 306-325)

sar). Ovakav paralelni sistem opsteg i vojnog nadzora postojao je sve do1968. godine, kada se ove dye sluzbe integrisu, Tadaje parlament, medutim,izabrao tri posebna ombudsmana u okviru jedinstvene, integrisane sluzbe,kojima je dode1io nadzome uloge rasporedene izmedu tri ombudsmana pre­rna njihovoj prirodi.?

Da bi se bolje razumela uloga savremenog svedskog sistema ombud­smana ukazacemo ukratko na neke elemente politickog sistema u Svedskoj.Svedska je ustavna monarhija sa specificnim sistemom, drustvenim razvo­jem i organizacijom uprave. lako je politicka struktura Svedske formalnocentralizovana, ona je kombinovana sa sirokom decentralizacijom.I" To seposebno odnosi na ulogu kralja koji ne vrsi politicku vlast, mada su sve va­znije upravljacke odluke formalno njegove iako se stvarno radi 0 odlukamakoje fakticki donosi kabinet ministara odnosno vlada. Ministre bira prcdsed­nik vlade sam i oni ne moraju da budu clanovi parlamenta mada su svi ovla­sceni da mu se obrate. Ministarstva su relativno mala tela sa prosecno okosto zaposlenih. Jedna od specificnosti u delovanju vlade je da ministri ne­maju pravo da samostalno donose odluke. Jos jedna osobenost svedskog si­stema odlucivanjaje da svaki donosilac odluke, bilo daje rec 0 kolektivnomtelu, ili pojedincu, u principu ima nezavisni status (slicno sudijama) kada vr­si javna ovlascenja u primeni zakona koji je donee parlament. Uloga mini­starstva prvenstveno "nije u administriranju nego u planiranju.t"!

Centralna administracija nije organizovana po grupama upravnih or­gana koje objedinjuje i kontrolise jedan resomi staresina (ministar). Napro­tiv, pored ministarstava koja se uglavnom bave planiranjem opste politike.I?postoje brojne (preko pedeset) generalne direkcije koje vrse upravne poslo­ve. One su u vrsenju svoje nadleznosti potpuno samostalne i nezavisne odministarstva tako da je njihov opsti polozaj u tom smislu slican ili gotovoidentican polozaju sudova. Zakonski direkcije su odgovome kabinetu, a neministarstvima ili ministrima. Princip je, dakle, da su generalne direkcijepotcinjene pravu, a ne odredenom ministarstvu. One imaju znatan stepen sa-

9 Ibidem.

10 Jean Rivero, Cours de droit administrative compare, Les Cours de droit, Paris,1956, p. 129.

11 Walter Gelhom, Ombudsman and other citizens' protectors in Nine countries, Har­vard University Press, 1966, p. 196.

12 Ministarstva predlazu vladi zakone i daju predloge za budzet, donose odredene pro­pise ako su ovlasceni od parlamenta i opsta uputstva koja ne sadrze striktne nared­be administraciji.

310

MP 3, 2006 - Iskustva ombudsmana u Svedskoj i Norveskoj(str: 306-325)

mostalnosti sto je bilo predmet snaznih kritika. Medutim, ovaj sistem jeostao na snazi jer je prevladao stav da bi gubitkom samostalnosti generalnedirekcije izgubile i svoju objektivnost. Svedski ustav cak zabranjuje parla­mentarnu raspravu 0 posebnim upravnim aktima, mada dozvoljava diskusi­ju 0 opstim principima.P

U Svedskoj od 1986. godine na osnovu Zakona 0 instrukcijama zaparlamentamog ombudsmana.!" deluju cetiri ombudsmana podjedinstvenimnazivom - justitieombudsman. To su: glavni ombudsman, ombudsman kojikontrolise rad sudova, organa krivicnog gonjenja i oruzanih snaga; ombud­sman koji nadzire oblast socijalnog osiguranja i staranja i slucajeve u oblastizdravstva i obrazovanja; ombudsman koji kontrolise rad poreskih organa, iz­vrsenja sudskih odluka i rad dela civilne administracije, koja nije u nadlezno­sti drugih ombudsmana. Osnovna pravila u funkcionisanju ombudsmana,osim u pitanju nadleznosti, regulisana su Zakonom 0 instrukcijama za parla­mentarnog ombudsmana, istovetna su za sva cetiri oblika ombudsmana.

Navedena organizacija institucije ombudsmana najpre ukazuje daombudsman nije nadlezan da nadzire vladu i ministre. U svedskom sistemunadzor nad kabinetom, odnosno vladom i ministrima vrsi Riksdag - parla­ment. Iz ovog proizilazi daje u Svedskoj nadzor nad egzekutivom podeljenizmedu Riksdaga koji nadzire vladu i ministre, i ombudsmana koji nadzireorgane uprave, lokalnu upravu i sudove.

Razlog za ovu podelu nadleznosti treba traziti u vee napred opisanojspecificnosti svedskog upravnog sistema buduci da ministri ustvari nisu se­fovi uprave u uobicajenom smislu, te zbog toga objektivno i ne mogu bitni­je uticati na rad uprave, niti sledstveno tome biti zakonski i politicki odgo­vorni za bilo koju aktivnost nekog organa ili sluzbenika.l> To znaci da mi­nistar u kabinetu nema ovlascenje da izdaje naredbe organima uprave u nje­govoj oblasti. To moze uciniti sarno kabinet, kao sto se to inace cini, dono­senjem dekreta, s tim sto su ustavom propisani slucajevi kada kabinet nesme izdavati naredbe organima uprave.

13 Cl. 90. svedskog Ustava propisuje da u delu koji se odnosi "na materiju imenova­nja i razresenja sluzbenika, odluke, rezolucije, presude sudske i odluke izvrsne vla­sti ne moze biti rasprave ili istrage od strane Riksdaga, njegovih domova iii komi­teta, izuzev ako je to izricito propisano na osnovu zakona".

14 Act with instructions for the Parliamentary Ombudsmen issued on 13 November1986, Paragraph 1.

15 Klaes Eklundh, "Svedski parlamentarni ombudsmani", u zbomiku radova: Ombud­sman - zastitnik prava gradana, Pravni fakultet, Novi Sad, 1990, str. 8.

311

MP 3, 2006 - Iskustva ombudsmana u Svedskoj i Norveskoj(str. 306-325)

Podela nadzomih ovlascenja izmedu parlamenta i ombdusmana zna­ci, izmedu ostalog, da je delatnost ombdusmana regulisana sarno zakonom.Riksdag ne moze ombdusmanu izdavati uputstva koje slucajeve treba da is­trazuje, niti ombdusmani smeju da prihvate takva uputstva. Na ovaj nacinsistemski se obezbeduje nacelo samostalnosti ombudsmana tako da oni sa­mi donose svoje odluke bez ikakvog politickog pritiska, sto je od najvecegznacaja da bi se odrzalo poverenje javnosti u sluzbu ombdusmana.

U Svedskoj ombdusman ima odredena ovlascenja u vrsenju nadzoranad radom sudova i sudija. Ova ovlascenja ne ugrozavaju nezavisnost sudo­va, jer ombudsman ima ovlascenje da inicira postupak protiv sudije zbog zlo­upotrebe sudskih ovlascenja, cime se ne dira u princip nezavisnosti sudstvajer se vrsenje zakona od strane sudije ne moze smatrati povredom principa su­dijske nezavisnosti. Svedska iskustva u potpunosti su opravdala davanje om­budsmanu i ove nadleznosti, Iz ombudsmanovih godisnjih izvestaja tokomproteklih 150 godina moze se videti daje postojala potreba za vrsenjem nad­zora nad sudijama, kao i nad ostalim sluzbenicima kad god je ombudsman in­tervenisao u pitanjima koja su predstavljala slucaj jasnog i nesumnjivog krse­nja zakona, odlaganja u resavanju slucaja ili nedolicnog ponasanja sudije pre­rna strankama ili svedocima.l'' Kad su u pitanju lakse greske sudija, ombud­sman u Svedskoj bi mogao da pokrene postupak protiv sudija dva najvisa su­da - Vrhovnog suda pravde i Vrhovnog upravnog suda - sarno kad bi oni po­cinili tezak zlocin, Takva Mba medutim do sada nije ni jednom podneta.l?

Nacin izbora ombudsmana u Svedskoj je u funkciji ucvrscenja i odr­zavanja njihovog autoriteta u sistemu. Ranije, do 1971. godine, ombudsma­ne nije birao parlament neposredno, vee je njegov izbor vrsilo posebno par­lamentamo telo od 48 elektora koji cine po 24 predstavnika iz oba domaRiksdaga.If Od 1971. godine ombudsmane bira parlament (Riksdag) za pe­riod od cetiri godine. Izbor se vrsi aklamacijom sto znaci da je prethodnopreko posebne delegacije za parlamentame ombudsmane koja priprema iz­bore, postignuta puna saglasnost 0 kandidatu za ombudsmana.

U pogledu uslova koje treba da ispunjava lice koje se imenuje za om­budsmana svedski Ustav u c1. 96 propisuje da to treba da bude "licnost pri-

16 Alfred Bexelius, "The Ombudsman for civil affairs", u: Donald Rowats (ed.), TheOmbudsman, London 1965, str. 27.

17 Miodrag Jovicic, Ombudsman cuvar zakonitosti i prava gradana, op. cit., str. 26.18 Walter Gelhorn, Ombudsman and other citizens' protectors in Nine countries, op.

cit., p. 202.

312

MP 3, 2006 - Iskustva ombudsmana u Svedskoj i Norveskoj(str. 306-325)

znatog osecaja za zakonitost i istaknutog integriteta."!? Ovakva forrnulacijauslova omogucava da se izabere licnost od najveceg autoriteta i u pogledumoralnih, strucnih i drugih licnih osobina koje garantuju da ce izabrano licedostojno i profesionalno vrsiti funkciju ombudsmana. Ombudsman irna za­menika koji se bira na isti nacin kao i on sam i kojije takode odgovoran ne­posredno parlamentu vise nego ombudsmanu.t?

Ombudsman se bira sa mandatom od cetiri godine. Njegova plata jeizjednacena sa platom sudije Vrhovnog suda. Parlament ga moze razresitiako izgubi poverenje u njega-! Ponovni izbor ombudsmana po isteku man­data je moguc, mada se smatra da je izbor u preko tri mandata (12 godina)veoma nepozeljan.s- Ombudsman koji nije ponovo izabran moze se vratitina posao koji je prethodno obavljao pre izbora za ombudsmana iIi pak mo­ze biti penzionisan.

U svedskom sistemu ombudsman nema apsolutno bilo kakvu odgo­vomost prema vladi u bilo kom elementu. Ovakav odnos pune nezavisnostiod vlade je od kljucnog znacaja za ukupnu poziciju ombudsmana u sistemu,jer mu omogucava polozaj nezavisne institucije. Ombudsmani stoje potpu­no slobodno u odnosu na vladu i ostatakjavne uprave. Vlada nema nikakvihovlascenja u pogledu finansiranja rada ombudsmana, vee su i ta ovlascenjazadrzana u parlamentu. U vezi sa budzetskim pitanjima ombudsman kontak­tira sa bankarskim komitetom.

Godisnji izvestaj ombudsman podnosi parlarnentu i stirn u veziostvaruje odnose sa prvim pravnim odborom kojim predsedava clan opozi­cije. Izvestaju su prikljuceni zapisnici 0 sprovedenim istragama. Odbor pre­tresa ombudsmanov izvestaj, pozivajuci u slucaju potrebe i njega da pruzidopunska objasnjenja iIi da odgovori na pitanja. Odbor je ovlascen da povo­dom izvestaja cak i predlozi parlarnentu razresenje ombudsmana. Medutim,takav predlog do sada nije nikada podnet.P

U izvestaju se daju detaljni podaci 0 nezakonitoj i nepravilnoj delat­nosti sluzbenih lica tako da je izvestaj ustvari najjace oruzje ombudsmana

19 Ibidem, p. 202.20 Ulf Lundvik, "Coments on the Ombudmsan for Civil Affairs", u: Donald C.

Rowats, (ed.), The Ombudsman: Citizens Defender, 1965, pp. 44,48.21 C1. 10. stav 3. Zakona 0 Riksdagu (The Riksdag Act).22 Walter Gelhorn, Ombudsman and other citizens' protectors in Nine countries, Har­

vard University Press, 1966, p. 203.

23 Miodrag Jovicic, Ombudsman cuvar zakonitosti i prava gradana, op. cit., str. 19.

313

MP 3, 2006 - Iskustva ombudsmana u Svedskoj i Norveskoj(str. 306-325)

jer niko ne zeli da vidi svoje ime u izvestaju. Stoga se i ukazuje da iz tihrazloga "da bi izbegli da njihovo ime bude naznaceno u ovom izvestaju, su­dije i ostali sluzbenici su primorani da obrate vise paznje na nacin kako oba­vljaju svoje duZnosti."24

Ombudsman je i u pogledu finansiranja potpuno nezavisan od izvr­sne vlasti, sto je dosledno sprovodenje stava da ombudsman ne sme biti eko­nomski zavisan od onih koje posredno ili neposredno nadzire. "Stoga sved­ska sluzba ombudsmana dobija sredstva direktno od parlamenta, bez inter­vencije ministarstva finansija tako da je potpuno slobodna u odnosu na vla­du i u ovom smislu. "25

U svedskom sistemu ombudsman je institucija koja ima dugu tradi­ciju i veliki znacaj, ugled i autoritet. U skladu stirn ima i velika ovlascenja.Generalno govoreci, moze istrazivati zalbe protiv javnih sluzbenika central­ne i lokalne uprave.oi Ova ovlascenja su sa jedne strane izricito propisana,a s druge strane ona proizilaze iz demokratskog politickog sistema ove ze­mlje i demokratskog normativnog i faktickog okruzenja, Navescemo nekaod ombudsmanovih ovlascenja.

Pre svega to je generalno ovlascenje da ocenjuje zakonitost, ali i ce­lishodnost akata i rad jayne uprave. Ovo ovlascenje je sarna sustina ove in­stitucije. Dok za ocenu zakonitosti nema nista spomo dotle se u vezi sa ovla­scenjem za ocenu celishodnosti postavljaju odredena pitanja. To se pre sve­ga odnosi na pitanje da li celishodnost obuhvata i ocenu diskrecionog postu­panja, odnosno ocenu koriscenja diskrecionih ovlascenja od strane organa isluzbenika. Stirn u vezi A. Bexelius.s? nekadasnji svedski ombudsman ka­ze: "Cilj ombudsmanove funkcije - da bude cuvar gradanskih i javnih i in­dividualnih prava - ne moze da bude postignut ako mu nije dozvoljeno dakontrolise diskrecione odluke. U mnogim slucajevima je nemoguce razliko­vanje izmedu pravnih i diskrecionih pitanja." Ovo ovlascenje na kontrolu

24 Uporediti: John Bainbridge, Ie defenseur du public: L' Ombudsman, La documen­tations francaise, Articles et Documents No 01689, 1er jun 1965, str. 2, citirano pre­rna: Dragas Denkovic, "Ombudsman kao zastitnik zakonitosti i prava gradana", uzborniku radova: Ombudsman - zastitnik prava gradana, op. cit., str. 51.

25 Klaes Eklundh, "Svedski parlamentarni ombudsmani", u zborniku radova: Ombud­sman - zastitnik prava gradana, op. cit., str. 11.

26 Uporediti: Franc Stacey, Covernment ofModern Britain, Clarendon Press, Oxford,1968, p. 383.

27 Alfred Bexelius, "The Ombudsman for civil affairs", u: Donald Rowats (ed.), TheOmbudsman, London 1965, p. 34.

314

MP 3, 2006 - Iskustva ombudsmana u Svedskoj i Norveskoj(str. 306-325)

diskrecionih ovlascenja, ombudsman treba obazrivo da koristi i da se "ogra­nici na one slucajeve u kojima je odluka u pitanju doneta uz ociglednu zlo­upotrebu u koriscenju diskrecije."28 Imajuci u vidu da se sudovi ne upusta­ju u ocenu diskrecionosti, ovakvo ovlascenje ombudsmana posebno dobijana znacaju, s tim sto on mora da pazi da ga "svede u razumne granice'V?Svedski ombudsmani su uvek izbegavali ulogu advokata gradana i ostali suposteni i nepristrasni zastitnici individualnih prava gradana u okviru posto­jeceg zakonodavstva.t"

Osnovni zadatak i ovlascenje ombudsmana je zastita sloboda i pravapojedinaca. U tom smislu ombudsman ima posebnu duznost i ovlascenje dase stara da se sudovi i organi uprave pridrzavaju ustavnih odredbi, objektiv­nosti i nepristrasnosti i da se staraju da ne dode do povrede osnovnih slobo­da i prava gradana u upravnom postupku.

Posebno ovlascenje svedskog ombudsmana jeste da moze neposred­no da pokrece postupak protiv javnog sluzbenika-! nad kojim vrsi nadzorpred redovnim sudom za bilo koji delikt ucinjen u vrsenju sluzbene duzno­sti, i pravo da im licno izrice opomene. Medutim, prema izricitoj odredbiparlamentarnog uputstva, ombudsman ne sme preduzeti nista prema podre­denim sluzbenicima koji nemaju samostalna ovlascenja, osim ako ne posto­ji poseban osnov za to.32 Ombudsman ima pravo da prisustvuje vecanju usudu ili organu uprave, ali bez prava na davanje izjava.

Jedno od naznacajnijih ovlascenja ombudsmana jeste njegovo pravona pristup svim sluzbenim dosijeima i dokumentima. Svi sluzbenici su za­konski obavezni da ombudsmanu daju bilo koju informaciju koju trazi, damu pomazu u istrazivanju. Na zahtev ombudsmana prema izricitoj zakon­skoj odredbi pomoc je obavezan da mu pruzi i drzavni tuzilac, Vazno je na­glasiti da "nijedan dokument nije tako tajan da bi bio cuvan pred ombud­smanom i nijedan sluzbenik nema takvu autonomiju da odbije odgovor napitanja ombudsmana ili da inace odbije da mu pomogne za vreme istrage."33

28 Miodrag Jovicic, Ombudsman cuvar zakonitosti i prava gradana, op. cit., str. 36.29 Ibidem.30 Klaes Eklundh, "Svedski parlamentami ombudsmani", op. cit., str. 16.31 U svedskom Krivicnom zakonu postoji posebna odredba (paragraf 8) koja se odno­

si na namemo iIi nehatno lose upravljanje (maladministration).32 Uporedi pomenuti paragraf 8 Krivicnog zakona sa: Instructions for the

Parliamentary Ombudsmen of 13 November 1986.33 Klaes Eklundh, "Svedski parlamentami ombudsmani", op. cit., str. 9.

315

MP 3, 2006 - Iskustva ombudsmana u Svedskoj i Norveskoj(str. 306-325)

Poseban vid demokraticnosti svedskog sistema ombudsmana ogledase u cinjenici da u ovoj zemlji vee skoro dva veka vazi nacelo da su svi slu­zbeni spisi javni ukoliko izricito nisu proglaseni tajnim. Svi sluzbeni akti sudostupni svim gradanima bez obzira na njihov pravni interes uz ogranicenjakojima se stite prava na privatnost gradana,

o znacaju nacelajavnosti sluzbenih akata za rad ombudsmana i uop­ste za transparentnost uprave, najbolje govori izjava glavnog svedskog om­budsmana A. Bexeliusa: "Ja sam uvek smatrao da je slobodan pristup slu­zbenim aktima od daleko veceg znacaja za pravnu sigumost gradana no stoje sarna ustanova ombudsmana."34 Dok su u drugim zemljama uglavnomsvi sluzbeni akti tajni35 sve dok nadlezni organ ne odobri njihovo korisce­nje, u Svedskoj su oni javni ukoliko ne postoji propis 0 njihovom drzanju utajnosti, tako da u cilju slobodne razmene misljenja i opsteg prosvecivanja,svi svedski gradani imaju slobodan pristup sluzbenim aktima. To pravo sepodvrgava sarno onim ogranicenjima koja zahtevaju bezbednost zemlje,njeni odnosi sa stranim silama ili u vezi sa sluzbenim delatnostima inspek­cije, kontrole i drugog nadzora ili sprecavanja i gonjenja krivicnih dela iiizastite legitimnih ekonomskih interesa drzavne zajednice i pojedinca, kao iocuvanje privatnosti, bezbednosti licnosti, pristojnosti i morala.

Vrlo znacajno ovlascenje ombudsmana jeste i njegovo pravo na zako­nodavnu inicijativu koje podrazumeva da on moze inicirati dopune i izmenezakona ili donosenje novih zakona.Jf Ovakvo ovlascenje proizilazi iz cinje­nice da je ombudsman u svom prakticnom radu kontrole primene prava u si­tuaciji da uoci nedostatke zakona ili da predlozi poboljsanje zakonskih tek­stova iii pak njihovo usaglasavanje sa stvarnim drustvenim odnosima.

Ombudsman ima siroka ovlascenja u vrsenju istrage u postupku is­pitivanja postupanja ombudsmana po predstavkama ili po sopstvenoj inici­jativi. On ima gotovo neograniceno pravo uvida u sluzbene spise, uzimanjuizjava, saslusavanju i sl.

U okviru mera koje moze preduzeti ombudsman ima pravo da dajepreporuke kako se u predmetnoj situaciji treba ponasati, Ima pravo davanjamisljenja ili objasnjenja, moze uputiti kritiku, traziti da se otklone odredenipropusti ili nezakonitosti i sl.

34 Citirano prema: Miodrag Jovicic, Ombudsman-cuvar zakonitosti i prava gradana,op. cit., str. 33.

35 lzuzetak je Finska, koja je takode proglasila nacelo javnosti sluzbenih akata.36 Videti: Act with Instrucitions for the Parliamentary Ombudsman of 13. November

1986, paragraph 4.

316

MP 3, 2006 -lskustva ombudsmana u Svedskoj i Norveskoj(str. 306-325)

Kada je istraga zavrsena ombudsman proglasava svoju odluku kojaje, kao i mnogi drugi dokumenti sluzbe ombudsmana (ukljucujuci i pisma iprituzbe) javna. Ove odluke cesto prenose sredstava javnih medija. Takveodluke od interesa za clanove parlamenta, sudije, i druge javne sluzbenikestampaju se kasnije u ombudsmanovom godisnjem izvestaju.

Veoma vazan deo ombudsmanovog rada i njegovog drustvenog po­lozaja su njegovi odnosi sa parlamentom i javnoscu, Ombudsman podnosiizvestaj 0 radu parlamentu, koji se stampa u vise hiljada primeraka, dosta­vlja drzavnim i politickim funkcionerima, sredstvima javnog informisanja icini dostupnim sredstvima javnog informisanja i najsiroj javnosti, a posled­njih godina se prezentira i na intemetu. Izvjestaj se podnosi najkasnije do15. novembra, a odnosi se na period od 1. jula prethodne do 30. jula slede­ce godine.

Ombudsman u Svedskoj ima tradicionalno veoma dobre i razvijeneodnose sa stampom. Mnoge istrage ombudsman pokrece na osnovu teksto­va iz stampe, Ombudsman obavestava stampu 0 pojedinim slucajevima ko­je istrazuje i s1. S druge strane stampa ponekad izlaze i kritici ombudsmano­ve stavove i na ovaj nacin ombudsman ostvaruje izuzetno veliki pozitivanuticaj na transparentnost javne uprave i njenu odgovomost, kako unutar pre­rna drzavnim strukturama, tako i prema spoljnjem okruzenju, politickimstrukturama i prema institucijama civilnog drustva.'?

OSOBENOSTI SISTEMA OMBUDSMANA U NORVESKOJ

Norveska je poslednja od skandinavskih zemalja uvela instituciju ci­vilnog parlamentamog ombudsmana. Ova zemlja je, nairne, najpre osnova­la 1952. godine instituciju vojnog ombudsmana, cija je nadleznost bila dapostupa po zalbama zbog zloupotrebe vlasti od strane vojnih lica, a imao jeprosecno oko 350 zalbi godisnje, Norveskoj je trebalo jos punih deset godi­na da uvede i civilnog ombudsmana. Norveski parlament je 22. juna 1962.godine doneo poseban zakon na osnovu koga je uveden parlamentami, tj.Stortingov ombudsman za civilnu upravu, koji je poceo da obavlja svoju du­most 1. januara 1963. godine.P

U svetskim razmerama Norveska spada medu prvih pet zemalja ko­je su uvele ovu instituciju, a podatak daje civilni ombudsman uveden nakon

37 Mr Dragan Radinovic, Ombudsman i izvrsna vlast, doktorska disertacija, Pravnifakultet, Beograd, 1999, str. 65.

38 Act concerning Stortings Ombudsman for Public Administration of22 June 1962.

317

MP 3, 2006 - Iskustva ombudsmana u Svedskoj i Norveskoj(str. 306-325)

pune decenije od uvodenja vojnog ombudsmana zasluzuje da se makar uosnovi ispitaju razlozi zbog cega je doslo do ovakve situacije. Analiza ovihuzroka ukazuje da je osnovni razlog bio u realnom odnosu politickih snagau tadasnjem norveskom drustvu. Nairne, u Norveskoj toga vremena vlada­juca politicka snaga je bila Radnicka partija. Ova partija je bila na vlasti udugom neprekidnom periodu od trideset godina do 1965. godine. To je uNorveskoj dovelo do svojevrsnog paradoksa. U jednu ruku stvoren je ose­caj komoditeta i postojane stabilnosti tako da je vlada bila unapred poznata.S druge strane razvile su se pretpostavke za korupcione efekte zbog duzinekontinuiteta iste politicke vlasti i istog vladajuceg establismenta. Medutim,i pored ovakvog odnosa politickih snaga pod uticajem pozitivnih iskustavaostalih skandinavskih zemalja i u Norveskoj zapocinju aktivnosti na uvode­nju institucije obudsmana, istina pracene snaznim otporima i manje viseotvorenim suprotstavljanjima posebno vladinih agencija i funkcionera.

Konacno, 1960. godine vlada je pripremila predlog zakona 0 uvode­nju parlamentamog predstavnika za civilnu upravu obrazlazuci da bi obdu­sman obezbedio brze i jeftinije postupanje po zalbama gradana, zastitu jav­nih sluzbenika, a istovremeno bi smanjio teret rada clanova Stortinga. Anali­zirajuci stanje u upravi i ocekivane efekte od uvodenja ove institucije norve­ska vlada je tada ocenila: "Sa standardima nase uprave koju imamo danas,zaista ne mozemo biti zadovoljni tako da ce ombudsman naci osnovu za kri­tiku i razmatranje brojnih slucajeva. Zajednicko iskustvo Svedske i Danskepokazalo je da sarno u relativno malom broju zalbi je osnovano dalje vode­nje postupka. Ali sistem moze do izvesne mere doprineti vecem stepenu pa­znje u radu javne uprave. Tokom duzeg perioda vremena njegov efekat mo­ze da bude jacanje poverenja u drzavne sluzbenike i stvaranje osecaja sigur­nosti kod pojedinca u pogledu njegovih odnosa sa drzavnim sluzbenicima",U svom obrazlozenju norveska vlada je posebno naglasila osobine ombud­smana kao jeftine, neformalne i gradanima lako dostupne ustanove. U tomsaopstenju se dalje kaze: "Sistem ombudsmana moze biti od velike koristisvakome ko smatra da je bio predmet zloupotrebe ovlascenja od strane ad­ministrativnih organa. Podnosenje tuzbe sudu moze da izgleda tesko ili sku­po. Svako ne moze imati mogucnost da njegov slucaj bude raspravljen uStortingu putem interpelacija ili pitanja. Mnogi se ustrucavaju od ideje da iduu novine sa svojim slucajem. Iznosenjem stvari pred ombudsmana lice u pi­tanju moze da dovede do njenog ispitivanja na jednostavan i jeftin nacin."39

39 Prema: Walter Gelhom, Ombudsman and other citizens'protectors in Nine countri­es, op. cit., p. 193.

318

MP 3, 2006 - Iskustva ombudsmana u Svedskoj i Norveskoj(str: 306-325)

Skora dvogodisnja diskusija prethodila je donosenju zakona. Saop­stavajuci stavove vlade, tadasnji ministar pravde Jens Hangland je naglasioda ombudsman ne bi bio "neki super organ unutar centralne uprave", veejednostavno "zastitnik interesa pojedinaca protiv svih gresaka za koje miznamo da se pojavljuju u odredenoj meri unutar velike uprave". Iste, 1962.godine, 8. novembra Storting je proglasio i svoje Instrukcije, odnosno po­sebna pravila 0 radu ombudsmana.

I nakon uvodenja institucije nastavljena su osporavanja njenog po­stojanja i potrebe u norveskom sistemu. Interesantno je u tom smis1u mislje­nje tadasnjeg ministra pravde Jensa Hanglanda koje jasno pokazuje da unu­tar izvrsne vlasti postoji i odrzava se konstantan otpor prema ovoj instituci­ji. On je stirn u vezi rekao: "Po mom rnisljenju, ja sam ubeden da nije bilorealne potrebe za ombudsmanom. Upravo sudstvo u ovoj zemlji je moder­no i odgovomo, greske nisu tako ceste da bi trebalo da imamo super cuvaraprotiv njih. Ja priznajem da je javnost zadovoljna da ima ombudsmana u si­stemu. Medutim, po mom shvatanju pogresno ljudi misle da su upravljacipostali posteniji i brzi. Stvari nisu bile tako lose u proslosti i nece biti mno­go razlicite u buducnosti."40

Entuzijazam i povoljna drustvena klima za razvoj ombudsmana uNorveskoj razvio se tek nakon sto je Radnicka partija, posle tridesetogodi­snje dominacije, izgubila na izborima 1965. godine.

Zakon kojimje stvoren ombudsman predvida u paragrafu 1. da par­lament - Storting neposredno bira ombudsmana posle svakih opstih izbo­ra, sa mandatom od 4 godine, osim ako pre sledecih izbora nije ranije raz­resen dvotrecinskom vecinom od strane Stortinga. U pogledu uslova, zakonizjednacava ombudsmana sa sudijom Vrhovnog suda propisujuci da "moraimati kvalifikacije koje se zahtevaju za sudije Vrhovnog suda". Njegovaplata i prava na penziju nisu odredena u zakonu, ali se pretpostavlja da suprilagadena rangu sudije Vrhovnog suda. Parlament ima, takode, pravo dabira zamenika ombudsmana, ali sarno ukoliko se usled ombusdmanove pri­vremene sprecenosti pojavi potreba za njegovim zamenjivanjem. U Norve­skoj se smatra da ombudsman ne sme da se angazuje u politickim pitanji­rna. Vazno je, takode, istaci da, iako Storting donosi opsta pravila koja seodnose na ombudsmanove duznosti, ombudsman ne odgovara za svoj radparlamentu - prema paragrafu 2 ovog Zakona potpuno je "samostalan i ne­zavisan od Stortinga".

40 Ibidem, p. 193.

319

MP 3, 2006- Iskustva ombudsmana u Svedskoj i Norveskoj(str. 306-325)

Ombudsmanova nadleznost predvidena je u paragrafu 4. Zakona,koji odreduje da je on nadlezan da nadzire, "vladine upravne organe, jaynesluzbe i druge vladine sluzbe". Dakle, njegova nadleznost odnosi se na tzv.centralne organe, ali ne i na lokalne organe uprave. Ipak ombudsman imapravo da vrsi nadzor nad radom lokalnih vlasti u dva slucaja. U prvom odnjih, taj nadzor je neposredan i odnosi se na slucajeve nezakonitog lisenjaslob ode i ombudsman ima pravo da intervenise u tim slucajevima, bez ob­zira da li su lisavanja slob ode za koja se sumnja da su nezakonita izvrsili slu­zbenici centralnih ili lokalnih organa. U drugom slucaju, ombudsman po­sredno ima ingerenciju u odnosu na rad lokalnih vlasti kada predmet zalbepredstavlja drugostepeno resenje centralnih organa koje je doneto u postup­ku po zalbi na prvostepeno resenje lokalnih vlasti, jer resavajuci u ovakvompredmetu ombudsman posredno vrsi nadzor i nad radom lokalnih vlasti."

Prema paragrafu 4 Zakona iz ombudsmanove nadleznosti iskljucenjenadzor nad "odlukama vlade, sudskom funkcijom i kontrolom javnih racu­na". Njegova je duznost da "kao predstavnik Stortinga" i stirn u vezi sa ulo­gom koja mu je propisana u smislu paragrafa 3. "nastoji da obezbedi da jav­na uprava ne cini greske i bilo kakve nepravde protiv bilo kog gradanina".

Instrukcijom Stortinga od 8. novembra 1962. godine, pravilom 5 (3)ombudsmanu se zabranjuje bavljenje bilo kojom zalbom "ako se njen pred­met odnosi na ono sto je vee bilo raspravljeno od strane Stortinga, Odelstin­ga ili Stalnog komiteta za parlamentarnu kontrolu". U takvom slucaju ovopravilo propisuje da se ombudsman mora uzdrzati od akcije.

U pogledu nadleznosti vrsenja nadzora nad radom ministra, u Norve­skoj se pravi razlikovanje izmedu ministrovog rada kao clana kabineta i kaosefa resora, pa se u prvom slucaju mogucnost ombudsmanovog nadzora is­kljucuje, dok se na drugom prihvata.R Ministri kao sefovi resora cine vladukoju nominalno bira kralj, ali oni moraju biti prihvaceni od parlamentarnevecine u Stortingu kome su odgovomi i mogu biti predmet interpelacije.

U Norveskoj ombudsman nema kao u Svedskoj duznost i obavezuneposredne inspekcije organa. Medutim, on ima po zakonu pravo pristupa uprostorije organa uprave nad kojima seproteze njegova nadleznost, ali sa­rno u vezi sa slucajevima kojima se bavi. Takode, u pogledu dostupnosti po­dataka, ombudsman ima ista ovlascenja koja ima i sud. Tako prema Cl. 7. st.

41 Videti: Miodrag Jovicic, Ombudsman cuvar zakonitosti i prava gradana, op. cit.,str.24.

42 Ibidem, str. 22.

320

MP 3, 2006 - Iskustva ombudsmana u Svedskoj i Norveskoj(str. 306-325)

1. Zakona 0 ombudsmanu iz 1962. godine, "ombudsman moze od drzavnihsluzbenika i svih drugih liea u sluzbi drzave traziti informaeije potrebne zaobavljanje svoje duznosti",

Za razliku od situacije u Svedskoj i Finskoj, pa donekle i Danskoj,ombudsman u Norveskoj ne moze narediti da drzavni sluzbenik bude krivic­no optuzen ili diseiplinski gonjen. On sarno moze da predlozi javnom tuzi­oeu, odnosno nadleznom organu uprave, korake za koje smatra da ih trebapreduzeti, ali sam ne moze doneti odluku u tom smislu. Ovo je, kako kazeGelhom, u skladu sa izuzetno visokim ugledom kojijavni sluzbenici, i een­tralni i lokalni, uzivaju u Norveskoj.f

Postupak pred ombudsmanom pokrece se zalbom. Zalba koja sepodnosi ombudsmanu "mora biti potpisana i mora biti podneta u roku odjedne godine od datuma kadaje zvanicni akt ili okolnost kojaje predmet zal­be, nastala ili bila prekinuta" (cl, 5. Zakona). Takode, istom odredbom sepropisuje da zalba "mora doci od nekog ko se smatra nepravedno tretiranimod strane javne uprave". Izricito je propisano da zalba ne moze biti podnetaod nepoznatog liea. Ova ogranicenja, kako kaze Gelhom, omogucavaju om­budsmanu da "ne upadne u glib"44 ali on moze ina sopstvenu inieijativu po­krenuti istragu za utvrdivanje odredenih cinjenica i okolnosti.

U Norveskoj je pravilo da ombudsman ne postupa po zalbi ako nijeiserpljen redovan zalbeni put. Medutim, ako ima neke posebne razloge onmoze da pristupi razmatranju neke zalbe iako taj put nije iscrpljen. Isto ta­ko, s obzirom da su akti same vlade, kao sto smo vee rekli, izuzeti iz om­budsmanove nadleznosti, on je nadlezan da intervenise i onda kada je jedi­no sredstvo koje ostecenom lieu stoji na raspolaganju zalba vladi (odnosnoformalno kralju),jer bi u suprotnom bio sprecen da uopste radi.45 Slicno kaoi u Danskoj, zalilac cija zalba bude odbacena kao nenadlezno podneta, mo­ze ipak da ima korist od obracanja ombudsmanu time sto ce od njega dobi­ti objasnjenje kom organu da se, kao nadleznom, obrati.46

Prema e1. 10. Zakona "ako ombudsman dode do zakljucka da se jed­na odluka mora smatrati nezakonitom ili nedvosmisleno nerazumnom, on

43 Walter Gelhom, Ombudsman and other citizens' protectors in Nine countries, op.cit., p. 176.

44 Ibidem, p. 171.

45 Miodrag Jovicic, Ombudsman cuvar zakonitosti i prava gradana, op. cit., str. 28.46 Walter Gelhom, Ombudsman and other citizens' protectors in Nine countries, op.

cit., p. 429.

321

MP 3, 2006 - Iskustva ombudsmana u Svedskoj i Norveskoj(str. 306-325)

moze to da izjavi". U instrukcijama parlamenta od 1962. godine ovo ovla­sccnje je donekle prosireno i na diskrecione akte, tako da, po njima, "ako do­de do zakljucka da je neka diskreciona odluka nedvosmisleno nerazurnna iliinace jasno u sukobu sa pravicnom administrativnom praksom, ombudsmanto moze da izjavi."47

Norveska specificnost je i u odnosu ombudsmana prema domovimaparlamenta. Prema instrukciji Stortinga iz 1962. godine domovi parlamentaLagting i Ode1sting mogu pred ombudsmana da iznesu odredene slucajeve itraze od njega misljenje. On je obavezan da to misljenje da i to ne u redov­nom godisnjem izvestaju, vee u posebnom ad hoc izvestaju.48

Ombudsman podnosi godisnji izvestaj 0 svom radu Stortingu. Izve­staj najpre razmatra jedan od stalnih parlamentamih odbora, pa tek posle to­ga sam Storting. Ove rasprave pruzaju mogucnost da ukoliko za to ima raz­loga, ombudsmanov rad bude i kritikovan.

Na pocetku svog rada ombudsman nije prihvacen sa nekim vecimocekivanjem; kasnije populamost nove institucije bila je iznenadujuce veli­ka. Vee u prvoj godini rada 1963. ombudsmanje registrovao 1.257 slucaje­va, u sledecoj 1964. godini 1.060 slucajeva, lako Norveska ima manje sta­novnika od bilo koje druge skandinavske zemlje, ombudsman u ovoj zemljije primio vise zalbi nego slicne sluzbe u Svedskoj, Finskoj i Danskoj u istimgodinama.i?

ZAKLJUCAK

Danas je u svetu gotovo opste prihvacen princip podele vlasti na za­konodavnu, izvrsnu i sudsku. Intenzitet i stepen demokratskog razvoja jed­nog drustva zavisi od pravnog i faktickog stanja medusobnih odnosa delovadrzavne vlasti.

U svim zemljama u kojima je radi uspostavljanja pravne drzave i vla­davine prava uveden sistem podele vlasti na zakonodavnu, izvrsnu i sudsku,kao jedna od osnovnih poluga demokratskog ustrojstva pretpostavlja se uvo­denje institucije ombudsmana. Uveden kao nezavisna institucija koja delujeizvan trihotornne podele vlasti, osnovna funkcija ombudsmana je da kroz

47 Act concerning Stortings Ombudsman for Public Administration, op. cit., Paragraph 10.

48 Act concerning Stortings Ombudsman for Public Administration, op. cit., Paragraph 12.

49 Walter Gelhom, Ombudsman and othercitizens'protectors in Nine countries, op. cit.,p.154.

322

MP 3, 2006 - Iskustva ombudsmana u Svedskoj i Norveskoj(str. 306-325)

odgovarajuce mehanizme kontrole i nadzora rada drzavnih organa unapre­duje i stiti prava i slobode gradana, otklanja negativne posledice delovanjaovih organa, i time doprinese uspostavljanju i unapredenju vladavine prava.Ombudsman je, dakle, institucija koja treba da doprinose uspostavljanjuravnoteze i meduzavisnosti izmedu izvrsne i ostalih grana vlasti i gradanakoji su ih izabrali. Ombudsman nije sastavni deo vlasti, vee sarno instituci­ja koja dopunjava, kontrolise i ispravlja odredene nedostatke u funkcionisa­nju svih oblika vlasti. To je institucija koja doprinosi uspostavljanju vece"drustvene pravde". Onje prisutan u svim sferama drustvenog zivota, i svo­jim delovanjem vraca poverenje gradana u institucije sistema, ucestvujuci uprocesu legitimacije politickogporetka, uspostavljajuci kontrolisanu, odgo­vomu i efikasniju vlast, i time doprinosi demokratizaciji drustva.

Ustanovljen kao institucija Ciji je osnovni cilj da postojeci drzavniorgani deluju u skladu sa propisanim dornacim i medunarodnim normama istandardima, kao kocnica kojom se obuzdava vlast i vrsi kontrola i nadzornad organima drzavne vlasti i javne uprave, ombudsman je, dakle, postaocuvar ustavnosti i zakonitosti.

Analiza funkcionisanja institucija ombudsmana u Svedskoj i Norve­skoj nije imala svrhu da posluzi kao model koji treba "preslikati", vee dapruzi odredene elemente kao putokaz drugim zemljama da pri osnivanju iunapredivanju vee postojecih oblika ombudsmana koriste njihova iskustvau prilagodavanju ovih institucija opstim standardima i posebnim nacional­nim uslovima.

LITERATURA

1. Bexelius, Alfred, "The Ombudsman for civil affairs", u: Rowats, The Om­budsman, London, 1965.

2. Eklundh, Klaes, "Svedski parlamentami ombudsman", u zbomiku rado­va: Ombudsman - zastitnikprava gradana, Pravni fakultet u Novom Sa­dU,1990.

3. Jovicic, Miodrag, Ombudsman cuvar zakonitosti i prava gradana, Insti­tut za uporedno pravo, Beograd, 1969.

4. Klaes Eklundh, "Svedski parlamentami ombudsmani", u zbomiku rado­va: Ombudsman - zastitnik prava gradana, Pravni fakultet, Novi Sad,1990.

5. Lundvik, Ulf, "Coments on the Ombudsman for Civil Affairs", u: Rowats(ed.) The Ombudsman, Citizens Defender, 1965.

323

MP 3, 2006 - Iskustva ombudsmana u Svedskoj i Norveskoj(str. 306-325)

6. Rowat, C., Donald, The Ombudsman citizen s defender: Preface to se-cond edition, London, 1968. •

7. Radinovic.Dragan, "Ombudsman i izvrsna vlast", Sluibeni glasnik RS,Savet za drzavnu upravu Vlade RS, Beograd, 2001.

8. Radinovic, Dragan, "Ombudsman i izvrsna vlast", doktorska disertaci­ja, Pravni fakultet, Beograd, 1999.

9. Saner, G., Ombudsman, London and New York, 1964.

10. Gelhom, Walter, Ombudsman and other citizens' protectors in nine co­untries, Harvard University Press, 1966.

11. Dordevic, Jovan, Ustavno pravo, Savremena administracija, Beograd,1978.

12. Sukovic, Mijat, " Savezna Republika Jugoslavija - osnovna sistematskaobelezja", u: 0 instituciji zastitnika prava gradana (ombudsman), Beo­grad, 1996.

Prof. Radoje ZECEV/C

EXPERIENCES OF THE OMBUDSMEN IN SWEDEN AND NORWAY

SUMMARY

The first "contemporary" ombudsman was established in Sweden in 1810when the Swedish parliament appointed the so-called justitieombudsman that as aparliament's body was assigned to control law implementation on the part of jud­ges and civil servants. Since that time the ombudsman has gained new functions,gradually embracing a greater and greater number of countries. Till 1954 the om­budsman was a "regional" phenomenon since it had been established only inSweden, Norway, Finland and Denmark. After that an increasing number of WestEuropean countries introduced, under different names, this institution into their le­gal systems. In the last decade the ombudsmen were established in East Europeancountries, too. As calculated, this institution now exists in more than a hundred ofcountries in the world.

The author points to the fact that there is no universal model ofthe ombud­sman. This institution is adjusted to the countries' national legal systems, what the­refore, makes differences in its status, competences and practice. In spite of thesedifferences all the existing forms of the ombudsmen contain some common ele­ments, similar functions and targets.

In all these countries the ombudsman is today an autonomous institutionacting beyond the trichotomous scheme of division of power to legislative,

324

MP 3. 2006 - Iskustva ombudsmana u Svedskoj i Norveskoj(str. 306-325)

executive and judicial. The fundamental task of the ombudsmen is to promote andprotect human rights and freedoms and establishment of the rule of law in accor­dance with the general international legal standards and national laws and consti­tutions. Their main function is to provide the mechanisms for control, review andcorrection of the enactments and actions taken by state bodies, that are not in ac­cordance with the law, that violate the norms of human rights, abuse power or actbeyond their prescribed competences. On the request of citizens, legal persons, va­rious organisations, but also on its own initiative, the ombudsman is entitled to con­duct investigations, to supervise and control acting of state bodies, offer good offi­ces, take preventive measures and give recommendations and advice on all issueswithin its sphere of competences. The institution of the ombudsman neither inclu­des repressive nor order-giving authorities. It is only authorised to reveal the factsand admonish state bodies on unlawfulness of the enactments or actions they havetaken. Its strength lies in its moral authority to make pressure on the authorities andstate institutions to respect the law and operate in a lawful way. Setting as its ob­jective to make the existing authorities operate within their normative competencesthe ombudsman has, therefore, become a guard ofconstitutionality and lawfulness.But, in some cases, it may also be a creator of a legal system, since by its legisla­tive initiative it is entitled to give initiatives, opinions and put forward amendmentsto the proposed laws.

As the ombudsman is now an institution of international law and an inte­gral part of the European Union system the author points out that in the process ofstandardisation and harmonisation of their laws with the EU legislation all EU can­didate countries are obliged not only to establish the ombudsman but to adjust the­ir ombudsman systems to the »European models«. At one time the other Europeanstates took as a model the ombudsmen in the Scandinavian countries. For that rea­son the author has chosen to study, present and analyse these institutions in Swedenand Norway as the countries apply them in their legal practice in the most repre­sentative way.

325