Hurrell - Regimenes Internacionales

8/10/2019 Hurrell - Regimenes Internacionales

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T E O R I A D E REGMENES INTERNACIONALES:UNA PERSPECTIVA E UR OPE A

ANDREW HURRELL*

ESTEARTCULO INTENTA ubicar la creciente bibliografa sobre teora de regmenes, sin dud a dominada por autores estadunidenses, dentro de la msamplia tradicin del pensamiento acerca de la existencia de una sociedadinternacional. En muchos aspectos, esta tradicin era eminentementeeuropea, y su expresin central radicaba en el surgimiento de ideas en

cuanto al papel y funcin del derecho internacional . Ms recientemente, seha relacionado con el trabajo de autores como Martin Wight y HedleyBull.Este ensayo busca responder a tres preguntas: qu nos dice la teora deregmenes acerca de la cooperacin en la vida internacional que no hayasido considerado por las teoras de la sociedad internacional?, en qumedida pueden las ideas sobre la sociedad internacional resaltar algunasde las debilidades de la teora de regmenes?, sugiere este anlisisalgunos campos que merezcan una investigacin ms profunda?

La teora de regmenes no se puede describir, como quisieran sus

crticos, como una modapasajera,porque su preocupacin central ha sidofundamental para la evolucin del pensamiento occidental sobre las relaciones internacionales: cmo es posible la cooperacin entre estados quereivindican su soberana pero que al mismo tie mp o compite n por poder einfluencia en una situacin de anarqua? De manera similar, la bsqueda delos orgenes de la teora no consiste en encontrar aplicaciones anterioresdel trmino "regmenes" , sino ms bien en investigar las similitudes ydiferencias entre las diversas soluciones que se han dado a estapregunta

bsica. La idea de que la cooperacin entre estados realmente era posible,

* Elautor agradece los comentarios de Volker Rittberger, William Wallace, her Neumany Lars-Erik Cederman a una primera versin deeste artculo. Quisiera asimismo expresar sudeuda a Ian Cambies, cuya tesis dedoctorado sobre tica y realismo moderno aclara muchosde lostemasaqu discutidos. Un a versin modificad a deesteartculo aparecer prximam enteen Volker Rittberger (comp.),BeyondA narcky: I nternati onalCooperat i onandRegimes,publicadopor Oxford University Press.

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yde que alguna forma de sociedad internacional podra existir, ha sido un

tema profundamente arraigado y recurrente en el pensamiento europeo.Con frecuencia se ha dado a entender que los estudios acadmicos sobrerelaciones internacionales estnbasadosen la diferenciafundamentalentre la"sociedad" nacional y la "anarqua" internacional.Sin embargo, uno de losrasgosms sorprendentes del pensamiento europeo anterior a 1914 fue lalimitadaaceptacin deestadicotoma por parte de los tericos. Ciertamente, las distorsiones producidas por una dicotoma tan rgida como sta ypor la bifurcacin paralela de la teora en los campos realista e idealista,

han llegado a ser u n tema importante en la bibliografa reciente.1

Quiz lanaturaleza extrema del realismo norteamericano de la posguerra produjouna situacin en la cual se lleg a considerar la cooperacin como una"anomala" que deba ser explicada.

Pero tambin ha surgido una confusin en los escritos de quienes hanintentadoderivary explorar la tradicin de la "sociedadinternacional".As,por ejemplo, Bull utiliz el trmino "grociano" con dos sentidos muydistintos y, con la excepcin de un ensayo escrito en los aos cincuenta,nunca explor las diferencias entre las diversasconcepcionesde la sociedad

internacional en forma sistemtica.2 Su propsito central consisti endiferenciara la tradicin greciana de la hobbesiana, o realista, por un lado,yde lakantiana,o cosmopolita, por elotro.Sin embargo, una observacin msdetalladapermitever cmo las posiciones con las que se compara la tradicingreciana no slo comparten la preocupacin por muchos de los mismostemas, sino que en ocasiones incluso plantean argumentos similares.

Durante la ltima dcada, Hobbes ha sido reconsiderado a la luz delargumentoelaborado por Stanley Hoffmannhacetreinta aos, que sostiene

1Vase por ejemplo, R. B.J . Walker, "Realism, Change and InternationalPoliticalTheory",Int ernati onal Studi es Quarterl y, vol. 31, 1987, y Richard Ashley, "Untying the SovereignState:

A Double Reading of the Anarchy Problematique",M i l l en ium, vol. 17, nm 2, verano de 1988.2 Bull us el trminogrociano en dos sentidos: primero, para describir la doctrina que

sostiene la existencia de una sociedad internacional y, segundo, para contrastarla concepcin

solidariade la sociedad internacional con la concepcin ms pluralista de Vattel. Vase HedleyBull,The Anarchi calSociety , Londres, Macmillan, 1977, p. 322; la distincinentre las concep-ciones solidaria y pluralista se encuentra en "The Grotian Conception of International

Society", en Herbert Butterfield y Martin Wight (comps.),Dip lomat i cI nvesti gati ons, Londres,Allen and Unwin, 1966. Unrasgo importante deltrabajoposterior de Bulles que se aleja delasposiciones pluralistas/realistas que predominan enThe Anarchi calSoci et ypara acercarseauna posicin ms genuinamente grociana. Vase en especial "Justice in International Relations",TheH ageyL ectu res,Universityof Waterloo, octubrede 1983. Para una revisin completade las tradiciones grecianas y sus problemas, vase Hedley Bull,Benedict Kingsbury y AdamRoberts (comps.),HugoGroti us and I nternati onal Relat ions,Oxford, Oxford University Press,

1990, especialmente la introduccin.


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que Hobbes debe ser visto como "el fundador de las teorasutilitarias del

derecho y de las relaciones internacionales".3 Cada vez ms, se ha visto aHobbes como un precursor precisamente de esos tericos que buscanconstruir modelos de cooperacin y just icia basados en la prudenciaracional.4 En verdad, tanto para Bull como para tericos anteriores comoPufendorf, Wolffy Vattel, la pr imera parte del argumento a favor de unasociedad internacional consiste en la aplicacin de los propios argumentosde Hobbes sobre las diferencias entre lavidadomstica einternacional: quelosestadosno son tan vulnerables como losindividuos, y que temen menos

una muerte sbita; que son desiguales en poder y recursos, y que, si sonracionales, estarn menos tentados a destruirse el uno al otro que losindividuos que se encuentran en un estado "n at ur al ", y podrn al menosdesarrollar reglas mnimas para la coexistencia basadasen el inters propioy la prudencia racional. 5 Por otro lado, hay muchas razones parajustificarla imagen de Kant como un "estatista" profundamente com prometido conla creacin de una sociedad internacional deestados soberanos gobernadapor leyes, y no como un "cosmopolita". 6

Tambin se puede decir que las discusiones modernas sobre la teora

de regmenes y las ideas ms antiguas acerca de la sociedad internacional deben enfrentarse a la misma problemtica esencial: la relacin entreel derecho y las normas por un lado, y el poder y los intereses por el otro.En este sentido, las dificultades son de dos tipos. Siempre han existidoquienes afirman que las reglas y normas de lavidainternacional simplementereflejanel poder y los intereses de losestados,que no son sino la traduccinde la poltica del poder a otro idioma, "un registro de los mtodos yresultados de la poltica del poder". 7 El derecho internacional clsico

siempre fue susceptible aesta lnea de ataque, dado el papel de la costumbre y la prctica en la creacin de reglas legalesy tambin porqueaceptabacasi todo lo que hacan los estados; as, los tratados firmados bajo presintenan validez, no existan restricciones al derecho a emprender la guerra,laconquista exitosa era considerada legtima, y la definicin de la soberana

3 Stanley Hoffmann, "Rousseau on War and Peace", enThe Stat e of War,Londres, PallMal, 1965, p. 61.

4 Sobre este tema vanse Hedley Bull, "Hobbes and the International Anarchy",SocialResearch, vol. 48, nm. 4, invierno de 1981; David Hanson, "Thomas Hobbes' 'Highway toPeace'", International Organization,vol. 38, nm. 2, prim aver a de 1984, y David Gauthier,M ori s byAgreement , Oxfo rd, Oxfo rd University Press, 1986.

5 Bull,The Anar chicalSociety ,op. cit .,pp .46-51.6 Vase Andrew Hurrell, "Kant and the Kantian Paradigm in International Relations",

Reuiewoj I nternati onal St udies, vol 16, 1990.7 Michael Donelan,Elements of I nternati onal Pol i t ical Theory, Oxford, Oxford University

Press, 1990, p. 36.


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de un Estado no daba cabida a la autodeterminacin n i a los derechos de

los ciudadanos.Estaclase de crtica ha sido muy comn y une a liberales, realistas ymarxistas. Los liberales, desde Kant hasta nuestros das, han deplorado elpapel de quienes, como Grocio, PufendorfyVattel propagan falsas expec-tativas al legitimar las acciones inmorales y agresivas de los estados. Pararealistas como E.H. Carr, el lenguaje refinado del derecho y la moralidadno era ms que una racionalizacin y un pretexto para justificar losintereses particulares de un grupo especfico de estados con interesescreados en favor del statu quo. Para Carr, las normas legales y morales,supuestamente abstractas y universales, eran tan slo "los reflejos inconscientesde la poltica nacionalbasados en una interpretacin particular delos intereses nacionales en un momento determinado", o los "disfracestransparentes de intereses egostas". 8 Tal posicin sigue muy de cerca altradicional punto de vista marxista del derecho, incluyendo al derechointernacional, como reflejo de los intereses declasede un gr up o particularo de un grupo de estados.9

Este tipo de argumento se encuentra en muchas de las crticas ms

comunes a la teora de regmenes. Por un lado est la perspectiva de lateora crtica que laacusa de ser inherentemente conservadora, estatista ytecnocrtica, y por otro, la posicin estructuralista general, que sostieneque las reglas y normas son un reflejo directo del poder y del inters. Lisay llanamente, resulta ms provechoso estudiar las estructuras fundamentales del poder que perder el tiempo en fenmenos superficiales. 1 0

Pero si bien existe el peligro de que las normas y reglas sean simplemente el reflejo de los intereses de losestadosy que, po r lo tanto, no tengan

una fuerza inherente para obligar a sucumplimiento, tambin es cierto quesiempre ha existido un peligro igual (y contrario) al primero: que lasnormas y reglas de la vida internacional se encuentren tan distantes delas "realidades" de la poltica de poder que su estudio no sea otracosaque unejercicio formalista y vaco, expresado acertadamente en el trmino "legalista", con su carga peyorativa. Sin duda, haba una clara necesidad dealejarse de las dos preocupaciones centrales de los abogados internacionales "progresistas": primero, la idea de que la creacin de una constitucinpors misma permitir a a losestadoscoexistir de una manera ms armnica

8 E .H. Carr,TheTw entyYears' Cri sis,19191939, Londre s, Mac millan , 1981, pp. 87 y 88.9 Sin embargo, es importante enfatizar el grado en el que la poltica sovitica lleg a

aceptar el papel favorable del derecho internacional como proveedor de un marco esencia!para la coexistencia y la "coordinacin de voluntades".

1 0 Vase Susan Strange, "Cave! hic dragones: A Critiq ue of RegimeAnalysis", en StephenKrasner (comp.),InternationalRegimes, Ithaca, Cor nel l University Press, 1982.


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y pacfica (La paz mundial a travs del derechomundial de Clark y Sohnconstituye un claro ejemplo) y, segundo, la preocupacin por el cumplimiento o por encontrar algn equivalente funcional al cumplimiento (deall la obsesin de los idealistas con la seguridad colectiva). Evidentemente,la reaccin de los tericos de regmenes fue justo en contra de estatendencia. Por un lado,estaba la necesidad dealejarselo ms posible de unformalismo aparente y de cualquier cosa manchada con los pecados delidealismo. Por otro, para tener credibilidad acadmica, las ideas de cooperacin deban tomar en cuenta el mundo ms severo y ms hobbesiano de

principios de los aos ochenta, el "giro estructuralista" en las tendenciasgenerales de la teora de relaciones internacionales, y la necesidad dealcanzar un grado de rigor terico similar al que supuestamente habanlogrado las otras ciencias sociales.Aunque se puede entenderla naturalezade esta reaccin dentro del contexto de la evolucin de la disciplina, esdifcil evitar la conclusin de que rechazar el derecho internacional era unamedida demasiado extrema y general.

Por lo tanto, el problema central para los tericos de regmenes y para

los juri stas internacionales es mostrar que las leyes y normas crean unavoluntad de cumplim ien to por s mismas, una obligacin por lo menosparcialmente independiente del poder y de los intereses que las sostieneny que po r lo general son responsables de su creacin. 1 1 Para evitar unatautologa vaca, es necesario mostrar no slo que las reglas existen y queson creadas y obedecidas en funcin de intereses propios o de conveniencias, sino tambin que se cumplen aun en aquellos casos en que el intersdelEstado pareciera indicar que lo adecuado sera no acatarlas. Aunque los

debates sobre la creacin de regmenes son importantes, la preguntafundamental que se debe plantear es si los regmenes son realmenterelevantes. Si lo son, cmo, por qu y en qu grado? Por una parte, paraque tengan un impacto poltico significativo, las reglas de un sistema cuyocumplimiento depende de que los mismos estados estn dispuestos acumplirlas tienen que aproximarse al poder y a los intereses de los estados.Oscar Schachter afirma que el derecho internacional es "un producto defuerzas polticas ysociales que depende del comportamiento y que es uninstrumento parasatisfacer necesidades y valores cambiantes".12 Pero tam

bin "es, enesencia,un sistemabasadoen unaseriede reglas y obligacionesque, hasta cierto punto, comprometan. Es decir, las reglas tienen que ser

1 1 Para una discusin pormenorizada, vase Martti Koskeniiiemi,FromApol ogy l o U topi a.The St ructure of I nternati onal LegalA rgument , Helsinki, Lak imi esliit on Kustann us, 1989, enespecial el captulo 1.

1 2 Osca r Schachter, "G ene ral Course in Public International Law ",Recuei ldesCours,vol.v,1982, p. 26.


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aceptadascomo un medio decontrol independiente quelimita, de manera

efectiva, la conducta de las entidades sujetas a la ley".1 3

Para que tenganconsecuenciaspolticas importantes, las normas internacionales n o pue denser el reflejo automtico e instantneo de intereses propios; ms bien,deber haber alguna nocin de obligatoriedad o de sujecin a reglasespecficas, aunque el inters propio indique lo contrario.

A pesar de la falta de interaccin, esta cuestin central une a lostericos de regmenes con los juristas internacionales. 14 Ciertamente, susintereses mutuos se han acercado en muchos aspectos. Por una parte,numerosos juristas empiezan a ver a los tratados y convenios internacionales sobre asuntos tales como la ecologa no como reglas d ef init ivas ypermanentes, sino como una manera de crear estructuras que a su vezsirvan para formular leyes. Su propsito es proporcionar un marco para lanegociacin dentro del cual se puedan emplear las tcnicas y principiosgenerales del derecho internacional,primero, para negociar y formalizarprincipios aceptados de carcter ms bien general y, segundo, para ofrecerun instrumento que facilite las negociaciones, apartirde lascuales podransurgir posteriormente reglas ms "rgidas" y especficas. 1 5 Por otra parte,

los tericos de regmenes como Robert Keohane ahora parecen estarmenos interesados en la elaboracin de definicionesgenerales de regmenes y ms preocupados por la necesidad de concentrarse en conjuntosespecficos de reglas.16 Tomemos, por ejemplo, la definicin de regmenes deStephen Krasner ( 1 9 82 ) : "principios, normas, reglas y procedimientosde toma de decisiones, explcitos o implcitos, alrededor de los cualesconvergen las expectativas de losactoresen reas especficas de las relaciones internacionales", y comparmosla con la definicin de Keohane (1991) :

"instituciones con reglas especficas acordadas por gobiernos, asociadas atemas particulares de las relaciones internacionales". 17 El nfasis sobre

13 Ibid., p. 25.1 4 Una excepcin notable a la aparente ausencia de interaccin entre tericos de

regmenes yabogados internacionales son Friedrich Kratochwil,Rul es, Norms and Decisions.Onthe Condit ions ofPract i cal and Legal Reasoning i n I nternat ional Rel ati ons andDomesti cAff air s,

Cam bridg e, Cambr idge University Press, 1989, y Nicholas Green wood On uf,World of OurM aki ng: Rules and Rule i n Social Theory and I nternat ional Relat ions,Columbia, South Carolina,University of South C arol ina Press, 1989.

1 5 Vase, por ejemplo, Patricia Birnie, "The Scope, Limits, and Theoretical Basis ofInternational Legal Regulation", en Hurrelly Benedict Kingsbu ry (comps.),The InternationalPol i t icsof theEnvir onment, Oxf ord , Ox fo rd University Press, 1992.

1 6 Un o de los primeros atractivos de la teor a de regm enes era que inclua patrones decooperacin que no eran parte de organizaciones internacionales formales ni de conjuntosespecficos de reglas legales.

1 7 Stephen Krasner, "Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables", en Krasner (comp.),International Regimes, op. cit., p. 2, y Robert Keohane,


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conjuntos de reglas especficas, permanentes y entrelazados, acerca a la

teora de regmenes al derecho internacional.Quiz la diferencia ms importante que distingue a la teora de regme

nes del derecho internacional y de ideas ms antiguas de sociedad internacional tiene que ver con las razones que llevan a los estados a obedecerreglas que por lo general no son obligatorias y que, en su gran mayora,nadie puedehacervaler. Existen muchas respuestasaesta cuestin: podery coercin, inters propio y beneficios recprocos, costumbre institucionalizada o inercia, la existencia de un sentido de comunidad, la legitimidad

del propio proceso de creacin de reglas o la persuasin moral que sederiva de un sentido compartido de justicia. Explicaciones previas decooperac in han tendido aproduciruna larga lista deestetipo de factoressinproporcionar una gua precisa en cuanto a su relacin. sta fue una delas crticas ms comunes al trabajo de Bull.

La teora de regmenes busca, ante todo, ser mucho ms selectiva yderivar hiptesis comprobables acerca de los factores que explican lacooperacin, bajo qu condiciones y en qu circunstancias. Ciertamente,

la teora de regmenes ha examinado el papel del poder y ha surgido undebate acalorado en cuanto a ese papel, y enparticular en lo que se refiere ala funcin del poder hegemnico en la creacin y el mantenimiento deregmenes. Por cuanto se inclinanhacia el realismo, los tericos de regmenesenfatizan losestrechosvnculos que existen entre elsurgimiento de instituciones y la distribucin del poder. Pero es crucial en la teora racionalistade regmenes la idea de que el poder por s solo no puede explicar laemergencia o las consecuencias que puedan tener las instituciones. Mientras que el debate sobre la estabilidad hegemnica pierde mpetu, el papeldel poder y de la coercin en el cumplimiento de las reglas sigue siendofundamental. Para los juristas internacionales la idea de sanciones descentralizadas, ya sea en la forma de represalias directas o de accionespor terceras partes, siempre ha sido una manera de mantener la creenciade que todos los sistemas legales necesitan el respaldo de algn tipo depoder coercitivo (una idea asociada en particular con Hans Kelsen). Sinnegar la import ancia de los beneficios funcionales y del proceso de "aprendizaje", las sancionesy la coercin siguen desempeando un papelprimordial: pinsese en el papel que han tenido el "premio" de la ayuda y latransferencia de tecnologa y el "castigo de las sanciones comerciales en lasnegociaciones recientes del rgimen del ozono". La teora de regmenes

"Reg ime A nalysis in the United States a nd Euro pe: A n Am eri can Perspective", trabajopresentado en la conferencia "T h e Study of Regimes in Internat ional Relations: T h eState ofthe Art and Perspectives", en Tbingen,Alemania,julio de 1991, p. 3.


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tambin ha tomado en cuenta el papel de la costumbre o de la inercia para

explicar, por ejemplo, la persistencia de ciertos regmenes incluso despusde que hayan cambiado las condiciones que contribuyeron a su creacin.Pero se puede decir que la contribucin ms clara de la teora de

regmenes -la que la distingue- es haber desarrollado la idea del interspropio y de los beneficios recprocos y, en general, haber minimizado elnfasis que se ha puesto tradicionalmente en el papel de la comunidad y enel sentido de justicia. El reto central era explicar el surgimiento de lacooperacin en funcin de suposiciones realistas: que los estados sonactoresegostas que compiten en un mundo anrquico, que la cooperacin

no necesariamentedepende del altruismo y que sta puede surgir ydesa-rrollarse apartir de los clculos deactores instrumentalmente racionales.

La cooperacin internacional-no necesariamente depende del altruismo, elhonor personal, propsitos comunes, normas internalizadas o unacreenciacompartida en los valores inherentes a unacultura. En diferentes tiemposy lugares, cualquiera de estos aspectos de la motivacin humana puededesempear un papel importante en los procesos de la cooperacin internacional;perosepuedeentender l a cooperacin sinhacer referenci aani nguno deellos.16

La afirmacin esencial es que los regmenes son creados y que losestadosobedecen las reglas impuestas por aqullos en razn de los beneficios funcionales que obtienen. La comprensin de la cooperacin a partirde supuestos realistas tambin explica los riesgos y las dificultades queentraa el uso de etiquetas y ladificultad - a l menos para un europeo- parahaceruna distincin entre el "neorrealista" y el "institucionalistaneoliberal".

Los beneficios funcionales siempre han sido una parte de las explicaciones de la cooperacin entre estados. Se encuentran en el corazn delconcepto de Vattel de la leyvoluntariade lasnacionescomo aquella ley "quese deduce de la libertad natural de las naciones, de consideraciones acercade su bienestar comn, y de sus obligaciones recprocas". La descripcinquehaceHu me del surgimiento de convenciones y cooperacin den tro dela sociedad nacional es tambin una formulacin poderosa de esta idea:

Observo que favorecera misinteresesdejar a otro en posesin de susbienes,siempre y cuando l acte de igual manera. l estconscientede un interssimilaren la regulacin de supropia conducta. Cuandoestesentido compartido de inters se expresa mutuamente, y es del conocimiento de ambos, se

1 8 Robert Keohane, "International Institutions: Two Approaches", en Keohane,Int erna-t i onal Inst i tut i ons andSt at e Pow er,Boulder, Westview Press, 1990, p. 159. (E l nfasis es mo .)


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prod uce un a solucin y u n comp ortam iento adecuados. Y esto puede propia

mente l lamarse un convenio o un acuerdo entre nosotros , aunque carece de laim pos ici n de un a pro me sa, d ado que las accion es de cad a un o de nos otro stienen relacin con las acciones del otro, y so n realizadas bajo el supu esto deque algo va a ser llevado a cabo por la otra parte . .. la exp eri enc ia rep et i dade las inconveniencias de transgredir [el convenio]... nos convence todava ms deque el sentido d el inters se ha vuelto c o m n pa ra todos, y nos per mi te co nf ia ren que su conducta futura ser constante y regular, y es en func in n ic am en tede es ta expec ta t iva que fundamos nues tra moderac in y abs t inencia . 1 9

Adems, muchos textos de derecho internacional han descrito el papelde ste en trminos predominantemente funcionalistas o intencionales. 2 0

Casi todas las consideraciones sobre el papel del derecho describen susconsecuencias polticas en trminos de los beneficios de orden, los costosdeviolarlo y el grado en que el derecho proporciona un ordenbasado enla coordinacin de intereses y un patrn de expectativas. Los tericos deregmenes le han dado mucho ms coherencia y exactitud a esta ideageneral. En primer lugar, la teora de regmenes busca especificar con

mayorprecisin los beneficios funcionales proporcionados por las reglas einstituciones. Destaca su efecto en la superacin del problema de laconfianza, as como en el patrn de costos mediante la reduccin delaincertidumbre, la forma en la que facilitan la comunicacin, propicianel aprendizaje y transmiten el conocimiento y la informacin. En segundolugar, la teora de regmenes busca demostrar en trminos ms rigurososcmo puede surgir un comportamiento de cooperacin entre actoresegostas, y tambin especificar las condiciones que facilitan el surgimientode reglas e instituciones (por ejemplo, el efecto de diferentes nmeros de

actores, la im po rt anci a de la "densidad" de los asuntos y de las estrategiasde enlace, el papel crtico del conocimiento y la informacin). Su objetivoha sidopasar de un discurso general acercade la sociedad internacional aun entendimiento detallado de aquellas condiciones que son aplicablesa instituciones especficas.

Las ganancias tambin han implicado prdidas, pues quedan dudassobre si los trminos de los modelos racionalistas pueden dar cuenta de unrango de factores lo suficientemente amplio como para explicar la dinmi

ca de la cooperacin. Cabe sealar que durante la dcada de los ochenta

1 9 David Hume,Treati se on Human Nat ure, 1911, vol. I I , p. 195, citado en Ray mo ndCohen,I nternati onalPoli t ics.The Rul es oft heGame, Londres, s.p.i, Longman, 1981, p. 15.

2 0 Vanse, por ejemplo, WilliamCoplin,The Functi ons of I nternati onalLaw.An Introducti onto the Role of Int ernati onal Law in the Contemporary W orld, Chicago, Ra nd MacNally, 1966;George Schwarzenberger y E . D. Brow n,A Manual of Internat i onal Law , Londres, s.p.i. 1966.


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muchas de las crticas de la teora de regmenes hicieron resurgir ideas

anteriores o, por lo menos, recuperaron viejosdebatesno siempre resueltos.El primer tema se refiere a la relacin de negociaciones especficas yprocesosde negociacin con el contexto internacional msamplioy con lasestructuras generales del sistema internacional. Desde cierta perspectiva,el movimiento en esta direccin plantea nuevos problemas para los enfoques neoinstitucionalistas que explican la cooperacin a partir de basesexplcitamente racionalistas. Desde luego, el problema consta, en parte, deque las negociaciones entre estados por lo general se refieren a lasganancias relativas y a la distribucin de los costos y beneficios que

acompaan a la cooperacin. Ta l vez sea cierto que los estados tenganinters en cooperar para maximizar sus ganancias absolutas. Pero almismo ti em po la estructuracompetitivay anrquica del sistema deestadosrefuerza la preocupacin por las consecuencias de la cooperacin para elpoder relativo del Estado y para su posicin poltica y econmica. Losestados son actores posicionales ms que atomsticos y con frecuencia seabstienen de participar en acuerdos de cooperacin si stos tienen impli-caciones negativas para su posicin relativa de poder.

Hace pocos aos, este argumento fue resucitado porJoseph Grieco,quien muestra una clara influ enc ia de una tradicin profund amen tearraigada en el pensamiento realista y mercantilista. 2 1 Citando a Rousseau:

Pe rm t ase no s por lti mo aa dir que, aun que las ventajas par a el comer cio qu epo dr a n resultar de un a paz am pli a y du rad era son evidentes , verdaderas eindiscut ible s , aun as , s iendo comunes para todos los estados, no sernapreciadas por ninguno. Porque tales ventajas solamente se muestran porcontraste, y el que quiera aumentar su poder relativo slo va a buscar aquellas

que sean exc lus ivas . 2 2

La respuesta neoinstitucionalista sostendra que sus teoras toman encuenta las ganancias relativas y que, de hecho, estn basadasen el comportamiento competitivo entreestadosprofun damente interesados en la distri-

bucin del pastel. De acuerdo con esta versin, los estados negocianferozmente la distribucin de los costos y beneficios de la cooperacin,pero en ltima instancia slo aceptarn aquellos acuerdos que promuevan

2 1 Vase Josep h Grieco, "Anarchy and the Limits of Cooperatio n: A Realist Critique ofthe Newest Liberal Institutionalism",Int ernati onal Organization, vol. 42, num. 3, verano de1988.

2 2 Jean Jacques Rousseau,Judgementon Saint Pi erre's Proj ect for PerpetualPeace, citado enMurray Forsythet al. (comps.),The Theory of I nternati onal Relat i ons.Sel ect edTexts,fromGent i l it o Trei l schke,Londres, Allen an d Unwin, 1970, p. 160.


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su utilidad individual. Los crticos, sin embargo, aadiran que la utilidad

siempre es, en esencia, interdependiente y que el alto grado de "envidia"entre los estados erosionar los modelos de cooperacin racionalistas.

En un sentido importante, los crticos realistas parecieran excederse oi rms all de lo necesario. Losestadosno son inherente e inmutablementeactores posicionales obsesionados po r ganancias relativas en cualquiercircunstancia.2 3El punto adestacar aqu es la manera en que la estructuradel sistema internacional, y en particular del sistema legal internacional,puede superar este problema. Seguramente, buena parte de la obligacin

de cumplir con las reglas internacionales se deriva de la relacin entre lasreglas individuales y el patrn general de las relaciones internacionales: losestadossiguen reglas especficas, aun cuando stas resulten inconvenientes,porque tienen un inters de ms largo plazo en mantener una comunidadinternacional colmada de leyes. Dentro deestecontexto ms am pl io la ideadel prestigio resulta crtica y poderosa. En cierta medida esto se puedeexpresar con ideas como "alargar la sombra del futuro", ampliando lasnociones de inters propio y de rec ipr ocidad , y trazando precisamentelosprocesospo r loscualesadquiere importancia el prestigio de un Estado.Pero conforme se generaliza y se hace difusa la preocupacin por elprestigio, su evaluacin y medicin se tornan ms difciles. Be manera msimportante, los modelos racionalistas de cooperacin pasan por alto elesla-

bn crucial entre los costos y beneficios de leyes especficas y el papel delderecho internacional como constitutivo de la estructura misma del sistema deestadosy, se podra aadir, su papel como suminis trador de lasbaseslegales de la economa mundial capitalista, tanto en trminos de reglasdetalladas como de supuestos fundamentales.

Las reglas legales indiv iduales son importantes debido a su relacincon la estructura legal del sistema deestados. Como dice Tom Franck: "Lasnaciones, o sus gobernantes, reconocen que deben a la comunidad deestados la obligacin de cumplir, en reciprocidad al reconocimiento queesa misma comunidadhace de su propia calidad de estado". 2 1 En conse-cuencia, los beneficios funcionales de reglas especficas son solamente unaspectode la situacin. O tro elemento crucial es lalegitimidadde las reglas,que deriva del sentido co mpartido de pertenecer a\ina c omunidad legal

que sirve como vnculo fundamental entre las reglas de procedimiento delcomportamiento de los estados y los principios estructurales que definen

l i Vase DuncanSnidai, "Internationa! Cooperation Among Relative Gain Maximisers",Int ernati onal Studi es Quarterl y,vol. 35, n um . 4, diciembre de 1991.

2 4 Thomas Franck,ThePow erof Legit imacy AmongNat ions,Nueva York, Oxfo rd UniversityPress, 1990, p. 196.


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tantoel carcter del sistema como laidentidad de los actores. Por supuesto,

la "fuerza de la legitimidad" vara muchsimo segn la regla y el asunto, ytales consideraciones slo son un elemento de la toma de decisiones. Peropueden ser un elemento importante.

Paraestados dbiles, log rar el reconocimiento legal de otras nacionesy la aceptacin como miembro del "club"sueleser cruc ial para determinarquin ejerce el poder interno: pinsese en la influencia poltica directa delreconocimiento internacional en casos de guerra civil o de secesin. Deigualmanera, las restricciones a la intervencin y al uso de la fuerza otorgana los estados dbiles cierto grado de proteccin externa. Para los estadosde este tipo, los convenios legales de soberana y el tejido del orden legalinternacional refuerzan supropia capacidad para mantenerse como "esta-dos", yesto es en consecuencia un incentivo poderoso para tomar en seriolas reglas legales, aunque no siempre para seguirlas.25 De hecho, en unsentido fundamental, es difcil visualizar cmo sera el rechazo del ordenlegalinternacional. Tal y como afirman los realistas estructuralistas que losestados se "socializan" en eljuego de la poltica de poder, cualesquiera quesean sus sistemas nacionales o las inclinaciones de sus lderes, se puede

decir tambin que existe un proceso paralelo en el funcionamiento delorden legal internacional. Como descubrieron los estadosde independencia reciente del mundo en desarrollo, la aceptacin de las estructuras

bsicas del derecho internacional era consecuencianecesariade suafirmacin de independencia y de su reclamo de ser tratados como estadossoberanos.

Por otro lado, los estados ricos y poderosos tienen dos razones paraaceptar los principios del orden legal. Primero, estos estados tienen un

enorme inters en mantener la estabilidad delstatuquo, del cual claramentese benefician. Segundo, tienen una influencia descomunal sobre el contenidoy la aplicacin de las reglas jurdicas internacionales. Como diceOscarSchachter:

Tambin hay que ver al derecho internacional como el producto de la experiencia histrica, en la cual el poder y "la relacin de fuerzas" son factoresdeterm inante s . Lo s estados con po der (es decir , con la capacid ad par a controlar resultados disputados por otros) tendrn una influencia despropor

cionada y a menudo decisiva en la determinacin del contenido de las reglas yen su aplicacin prctica. Dado que ste es el caso, el derecho internacional, en

a Vase R ob en Jackson, "Quasi-States, Dual Regimes, and Nco-Classical InternationalTheory: International Jurisprudence and the Third World",Int ernati onal O rganizati on,vol. 41,nm. 4, oto o de 1987.


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u n sentido general, refleja y al mismo tiempo sostiene el orden poltico y la

dis tr ibucin de poder existentes.2 6

Una vez que los estados reconocen que protegen intereses de largoplazo cuando participan en el sistema legal internacional, las ideas deobligatoriedadynormatividad de las reglas pueden recibir forma concretay adquirir cierto grado de distancia con respecto a los intereses y laspreferencias inmediatas de los estados. Dentro de esta sociedad existe elderecho, pero ya no se le ve como dependiente de las "rdenes delsoberano". Ms bien, es el smbolo de la idea de compromiso y la acepta-cin voluntaria de un sentido de obligacin. No se basa en sancionesexternas ni en la amenaza de stas, sino en la existencia de intereses yvalores compartidos y de patrones de expectativas. Es ms un derecho decoordinacin que de subordinacin.

La naturaleza de la obligacin y la validez y aplicabilidad de reglasespecficas pueden ser comprobadas dentro del contexto del sistema legaly con referencia a los principios, tratados, etc., relevantes. Siendo unsistema poltico, los estados buscarn la interpretacin de sus obligaciones

que ms les convenga. Pero al ser tambin un sistema legal constituido apartirdel consentimiento de otras partes, losestados se vern constreidospor la necesidad dejustificarsus accionesen trminos legales.stas son lasrazones que hacen indispensable una distincin ms clara que la normal-mente utilizadaen la teora de regmenes entrea) las reglas especficamentelegales y el funcionamiento del sistema legal en el que operan, yb) la msamplia variedad de normas y reglas formales e informales, as como losprocesos de negociacin, transaccin e imposicin que las sustentan.

El segundo punto se refiere tambin a la importancia del sentido decomunidad, pero pone mayor nfasis en su dimensin moral que en lalegal. Es posible que los modelos racionalistas de cooperacin puedanefectivamente explicar la posibil idad de sta una vez que los estadoscreen que forman parte de un proyecto de comunidad en el cual el interscomn puede ser promovido por medio de la cooperacin. Pero estosmodelos subestiman las barreras potenciales que pueden bloquear el surgimientode tal proyecto compartido. Quiz esto se explica por el hecho de

que la teora de regmenes haestadodominada por el estudio de la coopera-cin entreestados liberales desarrollados que comparten valores importantes.Robert Axelrod,por ejemplo, toma elcasode la cooperacin "espontnea"surgidaentre las trincheras durante la Primera Guerra Mundial. 2 7 Estecaso

Schachter,op. cit ., p. 28.

VaseRobertAxelrod,TheEvolut ixmofCocpemt i on,Nueva York,Basic Books, 1984, captulo4.


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O C T Die 92 TE OR IA DE REGMENES INTERNACIONALES 657

muestra que la cooperacin informalpuede surgir, en situaciones donde la

cooperacin sera muy difcil, sobre labase de una estrategia de "toma ydaca". Pero hasta qu punto dicha cooperacin no descansa sobre unamutua aceptacin previa de un mnimo sentido de comunidad y un reconocimiento de la ot ra parte como actor legtimo? Cua ndo no existe esesentido de comunidad y una de las partes est convencida de que la otracarece de status moral, la cooperacin formal o informal difcilmentesurgir. Las guerras santas contra los infieles, el comportamiento brbarode las potencias imperiales en su trato a los pueblos nativos y labrutalidad de

lalucha en el frente orienta l durante la Segunda Guer ra Mundialson vivosejemplos que nos muestran cmo la ausencia de algn sentido compartidode comunidad puede acabar con los lmites impuestos al conflicto por lareciprocidady el inters propio.

Una vez que se establece la percepcin de posibles intereses comunespuedenexistir efectivamente razones de "prudencia" que lleven a losactoresa cooperar en forma colectiva. Pero la prudencia racional no puede explicarpor s sola la iniciacin del juego, ni tampoco las razones que llevan acada

jugadora elegir de manera individual la cooperacin.Esteproblema puede

ser resuelto por la coercin o por una potencia hegemnica. O podratambin solucionarse por la presencia de un sentido de comu nida d preexistente, encarnado en un propsito moral comn.

Al re curr ir a las obligaciones emanadas del derecho natural , muchosde los tericos clsicos de la sociedad internacional resolvieronesteproblema. Para Grocio, tanto las fuentes como la fuerza obligatoria del derechose apoyaban considerablemente en sus fundamentos de derecho natural.Para la poca de Vattel, el derecho positivo se haba convertido en el

instrumentocentral de regulacin del sistema internacional, interpretacincongruente con las realidades de la era de la "razn de Estado". Pero, a lavez, lalibertadsin lmites de los estados continu siendo equilibrada por lacreencia en las obligaciones y restricciones residuales derivadas del derecho natural. En efecto, este equilibrio poco convincente entre el derechovoluntario y el derecho necesario de las naciones constituye el ncleo delsistema de derecho propuesto por Vattel.

Los tericos modernos de la sociedad internacional reconocen este pro

blema, pero su solucin sigue siendo ambigua. El nfasis en la pertenencia auna sociedad o comunidad fue uno de los rasgos ms caractersticos de lasobras de Bul] yWight.As, para Martin Wight, la sociedad internacional

se manifiesta en el s istema diplomtico; en el mantenimiento consciente de!equilibrio del poder para preservar la independencia de las comunidadesmiembros; en las operaciones normales del derecho internacional , cuya fuerza


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obliga toria es acep tada en un a amp lia ga ma de asuntos que car ece n de

importancia poltica; en la interdependencia econmica, social y tcnica, y enlas instituciones funcion ales de car ct er intern acional recientemente estable-cidas para regularla.Todo estopresupone una concienci a social int ernacional , un

sentimiento decomunidad mundia l .

Para Bull, el sentimiento subjetivo de estar limitado por una comunidad era la piedra angular de su definicin de sociedad internacional:

U n a sociedad de estados (o sociedad internacional) existe cuando un grupo de

estados, conscien tes d e ciertos intereses y valores en co m n, for ma un a socie-

d a d en el sentido de que se conciben a s mismos como sujetos a un conjuntode reglas com une s que guan sus relaciones mutuas y coo per an en la op er ac i n de

instituciones comunes. 2 9

Bull quisiera rechazar cualquier fundamento de derecho natural, peroquisieradesarrollar algn tipode equivalente emprico, algn conjunto deprincipios generales sin los cuales no se podra hablar de la existencia deuna sociedad. (La inf luencia de H . L. A. Hart es importante aqu.) Elobjetivo es la identificacin de una concepcin de sociedad internacionalcongruente con el inters propio y con las realidades del poder. Pero, almismo tiempo, exista la conciencia de que la sociedad internacional nopoda ser entendida nicamente en estos trminos, y de que tena quearraigarse en las fuerzas histricas y culturales que han contribuido amoldear tanto la conciencia de la sociedad como las percepciones devalores y propsitos comunes. En otras palabras, la lnea dominante delpensamiento de Bullseguira decercaaWight:"As, la sociedad internacio

nal, desde estepuntode vista, slo puede ser propiamente descrita con untrasfondo histrico y sociolgico".3 0 Por lo tanto, se le otorg un nfasissignificativo a la cultura y al sentimiento de inters comn desarrolladohistricamente en y entre diversas sociedades. De acuerdo con Bull, unatradicin culturalcomn contribuye alsurgimientode la sociedad internacionalde tres maneras. Enprimer lugar,la existencia de una epistemologa,un lenguaje y una tradicin cultural comunes facilitar la comunicacinentre los miembros de la sociedad internacional. En segundo lugar, la

existencia de dicha cultura comn refuerza los lazos del inters comn alaadir un sentimiento de obligacin moral. Por ltimo, la existencia de un

2 8 Martin Wight, "Western Values in International Relations", en Butterfield y Wight,

Di plomati c Investi gati ons,op. at., pp. 96 y 97. (El entasis es mio.)2 9 Bull,The Anarchi calSoci et y,op. cil ., p. 13.3 0 Wight, "Western Values in International Relations",op. ci t ., p. 96.


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sistema de valores comunes contribuir a asegurar que los estadosvaloren

de modo relativamente igual, objetivos tales como orde n, justicia, paz,etctera. 3 1

Esta concepcin de cooperacin internacional puede relacionarse conlos argumentos de Kratochwil y Ruggie, quienes sostienen que los regmenes internacionales son necesariamente fenmenos intersubjetivos cuyaexistencia y validez se creay se sostiene por medio de las relaciones entresus miembros. 3 2 Como han sealado, el problema es que tal visin escontraria al positivismo epistemolgico del anlisis racionalista de regme

nes generalmente aceptado, y sugiere la necesidad de una metodologahermenutica o interpretativa que busque recrear losprocesoshistricos ysocialesmediante loscualesse constituyen las normas y se genera el sentidode obligacin. Aun cuando no podemos medir con facilidad la normativi-dadde las reglas, en todocasopodemos intentar comprender exactamenteen qu consiste este sentido de obligacin, no en trminos generales sinocasoporcaso: qu es, cmo es que determina la naturaleza especfica de laley, y cmo sirve para medir y evaluar la prctica de los estados; en otraspalabras, precisamente lo que los juristas internacionales hacen la mayor

parte del tiempo. En este sentido, es laprct i ca continua del derechointernacional y del "colegio invisible de abogados internacionales" lo quees no slo indicativo del sentido de obligacin sino lo que da el contenidoespecfico a las reglas legales. 33

La importancia de un sentimiento comp artid o de com unidad culturalo moral en la creacin y el mantenimiento de regmenes depender delalcance de estos ltimos. Si la intencin principal de los regmenes esasegurar un grado mnimo de coexistencia, entonces tanto los valores como

la cultura comunes tendrn una importancia marginal (a menos que unode los actores tenga una concepcin exclusivista de la vida internacional,

3 1 Granparte de la obra posterior aThe Anar chicalSociet y tuvocomo fin "poner a prueba"el papel de la cultura en las instituciones de la sociedad internacional mediante el anlisis dela influencia de la transicin de un sistema estatal europeo a uno mundial. ste es el temacentral de Bully Adam Watson (comps.),The Expansin of I nt ernat i onalSociely , Oxford, OxfordUniversity Press, 1984.

3 2 Friedrich KratochwilyJoh n Ger ard Ruggie, "International Organi zalion : AState of

the Art or an Art of the State",Int ernati onal O rganizalion,vol 40, n m. 4, oto o de 1986.3 3 Vase tambin el argumento desarrollado por Kratochwil: "Los actores no solamente

estn programados por reglas y normas , sino que reproducen y cambian, mediante su pr ctic a,las estructuras normativas que les permiten actuar, compartir sentidos, comunicar intenciones, criticar posiciones yjustificar elecciones. As, una de las ms importantes fuentes decambio, pasada por altoen la bibliografa sobre regmenes, es laprct i ca del osadoresmismosy su concomitante proceso de crea ci n de leyes en los intersticios del camp o inte rnac iona l".Rul es, Norms and Decisions, op. cit ., p. 61.


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basada en una idea de su propia superioridad). As, estados de diversas

ideologas y culturas han llegado a apreciar los beneficios que resultan deprincipios legales bsicos tales como el reconocimiento mutuo de lasoberana, la norma de no intervencin, la necesidad de cumplir con lostratados, la necesidad de respetar un sistema diplomtico establecido,etctera. Un ejemplo adicional podra ser la red no legal y a menudoinformal de reglas y entendimientos que surgi durante la guerra fra. 3 4

Reglas mnimas de coexistencia de este tipo reflejan las necesidades inherentes de un sistema pluralistadeestados autnomos: en palabras de Terry

Nardin, una "asociacin prctica" que no est construida alrededor de unanocin comn de la buena vida. 3 5

Pero conforme los regmenes tienenalcancemundial, la cubierta duradel Estado se erosiona cada vez ms y el alcance de la cooperacin seexpande, el cuadro cambia. En tanto que la cooperacin entraa, cadavezms, la creacin de reglas que afectan profundamente las estructurasinternas y la organizacin de los estados, y que establecen derechos yobligaciones para individuos y grupos dentro de los estados, buscandoincorporar la nocin de un "bien comn" (derechos humanos, democratizacin, el ambiente, la construccin deesquemasde seguridad interestatalms elaborados y entrometidos),entonces aparecen de nuevo los temas desociedad ycomunidad,y hay que cuestionar, por lo menos, la validez de losmodelos de cooperacin que no los toman en cuenta.

Estonos lleva al tercer asunto: qu tan adecuada es la discusin, dentrode la teora de regmenes, relativa a la dimensin normativa de la cooperacin internacional?

Evidentemente, hay muchas normas internacionales que derivan su

fuerza obl igator ia de u n sentido compartido de justi cia : los derechoshumanos son el caso ms notable pero tambin, por ejemplo, lo son lasnormas en contra de la conquista armada y la anexin de terr i tor io .Las reglas y normas deestetipono se desarrollan como resultadodeljueg odirecto de intereses entre los estados ni porque proporcionen beneficiosfuncionales, sino que dependen de una conciencia moral comn que actadirectamente, si bien de manera frgil y dispareja, sobre las mentes yemociones de individuos dentro de los estados. En algunos casos, tales

ideas pueden obstaculizar o complicar el funcionamiento de otros regme-

3 4 Pero incluso ste fue un proceso incierto en el que la idea de un inters com n porevitar la guerra nuclear tuvo que luchar contra las ideologas exclusivistas de los radicales dela guerra fra tantoen el Este comoen el Oeste.

3 5 Terry Nardin,Lato,M ora l i t y ,and t heRelati onsofSt at es, Princeton, Princeton UniversityPress, 1983.


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nes interestatales (ste siempre ha sido el argumento realista en contra de

la promocin de los derechos humanos). En otros casos, un propsitomoralcomn puede reforzar la cooperacin entreestados,po r ejemplo, enelcasodel medio ambiente, la fo rm a en que la interdependencia ecolgicaha hecho ms plausible la visin de Beitz de una comunidadmoralmundialpuede aumentar el valor que se conceda a la utilidad global agregada.36

Esto no quiere decir, de ninguna manera, que la creacin de talesregmenes nodebenada a consideraciones de poder y de inters. La creacindel rgimen de derechos humanos durante la posguerra dependa funda

mentalmente de los valores e intereses especficos de EstadosUnidos y deotrosestados occidentales.Igualmente, eldeseode fomentar el respeto a los derechos humanos y

de promover la democracia siempre ha convivido con, y con frecuencia hasido dominado por, sentimientos menos nobles. 37 Por ltimo, hay muchoque decir de la afirmacin de Hume de que elorigende muchos sentimientos morales dependa, en primera instancia, de clculos pragmticos yegostas (por ejemplo, que los imperios formales dejaron de ser rentables)pero que, a travs del tiempo,prohibir la conquista y los imperios lleg a

tener un carcter moral.Es preciso destacarotra vez la importancia de las reglas legales espec

ficas. Si bien compartir preocupaciones morales es fundamental para eldesarrollo de unaactitud cooperativa, stas se expresan princ ipalm ente enla forma de reglas legales. Una de las virtudes del derecho internacional essuflexibilidady el grado en que permite la introduccin de nuevas normasy principios -c on frecuencia po r estados dbiles e incluso a veces porindividuos o grupos de presin-, su expresin formal y su consolidacin

gradual por medio de reglas que obl iga n, que creandeberesy obligacionesespecficos. Un ejemplo son las leyes sobre derechos humanos, y otro es eldifcil proceso actual de transicin de losprincipiosgeneralespara el manejodelambiente a la creacin de regmenes especficos para la regulacin. Claroest que, en cierto sentido,esteproceso se ve determinado por el poder yp o r los intereses de los estados dominantes. Pero el funcionamiento delsistemalegalproporcionau n grado de autonomadentrodel cual el cambianteclima normativo puede expresarse concretamente. As, en un extremo delespectro hay unequilibrioconstante e inestable entre la poltica del poder y lapoltica regida po r las leyes. En elotro,hay una relacin igualmente inestable

S b Charles, R. Beitz,Poli t ical Theory and I nternati onal Relat ions, Princeton, PrincetonUniversity Press, 1979, tercera parte.

3 7 Para una discusin reciente deestepunto vase Abraham Lowenthal (comp.),Export ingDemocracy: TheU nit ed Statesand Lati n Ameri ca, Baltimore, Johns Hop kin s University Press, 1991.


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entre reglas legalescomo reflejo de los verdaderos interesespolticos de los

estados y reglas legales que encarnan las cambiantes nociones acerca decmo debieraorganizarse la comunidad internacional.Ciertamente, muchos tericos de regmenes han reconocido la fuerza

de las obligaciones morales, entre ellos Keohane (vase el sptimo captulode sul ibroAfterHegemony).Peroestoda lugar a unadificultadimportante,a saber: se puede relajar la suposicin bsica del egosmo racional yaceptar el papel de la empatia en la interdependencia sin minar la fuerzageneral del proyecto racionalista?, no se corre el peligro de caer nueva-mente en las viejas explicaciones que vean la cooperacin como resultadode una mezcla cambiante de varios factores que no pueden ser incluidos enuna teora slida y rigurosa?

Hay otroaspectomuy interesante en la cuestin normativa. Al menospara los europeos, existe un contraste notable entre las preocupaciones delos acadmicos estadunidenses de las relaciones internacionales de ladcada de los cuarenta y las de los estudiosos de los aos ochenta. Aunquealegaron que estaban descubriendo las leyes objetivas y eternas de lapoltica, los primeros realistas de la posguerra estaban intensamente com-

prometidos con un proyecto moral: el de descubrir y exponer los peligrosdel utopismo, y de disear las pautas del arte racional de gobernar que,aunque nunca permitiran a los estados escapar de los dilemas de laanarqua internacional, podran por lo menos mitigar sus peores efectos(de ah la acusacin de que de hecho estaban vendiendo una utopaconservadora). Pero cualesquiera que fueran sus conclusiones, su preocu-pacin explcita por la relacin fundamentalmente problemtica entre el poderylamoralidadsigue siendo uno de losaspectosms notables de su trabajo.

La situacin en la dcada de los ochenta es muy diferente. En unsentido, hay una inquietud moral implcita en el trabajo de los tericos deregmenes que gira alrededor de la suposicin de que entender y promoverla cooperacin tiene un valor intrnseco. 38 De hecho hay una buena canti-dadde recomendaciones muy claras: si comprendemos las condiciones quehacen posible la cooperacin, podremos promover una mayor coopera-cin. Pero al mismo tiempo se reconoce que no todos los regmenes son

benignos: "Dado que con frecuencia eso no se entiende, se debe enfatizar

que aunque los regmenes internacionales pueden tener valor para suscreadores, no necesariamentemejoran el bienestarmundial. No son 'buenos'per se".59 De hecho, la conclusin de After Hegemony aclara que el ordencreado por los regmenes debeestar sujeto a normas morales pertinentes.

Vase,porejemplo,Keohane, "InternationalInstimons:TwoApproaches",op.cil .,pp.158y159.Keohane,A fterHegemony ,op. ci t .,p. 73.


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Elorden y lajusti cia son vistos como vas separadas. Pr imero hay que

entender cmo se crea el orden para luego evaluarlo en funcin de algnestndar normat ivo extern o. 4 0El orden es producto de normas cuyodesa-rrollo puede entenderse en trminos sociolgicos y cuya influencia resultade los beneficios funcionales que proporcio nan. De hecho, en la teora deregmenes el trmino "norma" casi siempre se usa para describir reglasgenerales de comportamiento social cooperativo.

La pregunta bsica es si de hecho el orden ylajusticiapueden separsede esta manera. Primero, no existe suficiente evidencia para sugerir que

las consideraciones dejusticiay percepciones de equidad desempean u npapel fundamental en la formacin de las preferencias de los actores yen la determinacin de su comportamiento? Segundo, no hay tambin

bastante evidencia de que las negociaciones exitosas no dependen del lo grode algn concepto de optimizacin en la asignacin de los recursos sino dela percepcin de que el resultado de la negociacin cumple con algunoscriterios de justicia y equidad? 41 Como dice Roben Jervis: "Consideraciones de moralidad,justicia y deber constituyen, sin duda, gran parte de laexplicacin de por qu los individuos de una sociedad cooperan mucho

ms de lo que esperaramos si creyramos en el dilema de los prisioneros". 4 2 Y finalmente, el status de la norma de reciprocidadacarrea seriasdificultades. Dentro de los enfoques racionalistas y de teora de juegos,se considera como algo dado, una norma que existe fuera de cualquiercontexto histrico o cultural, que existe dans la nature des choses.Pero hay

buenas razones para argumentar que su funcionamiento depende de unsentido preexistente de comunidad o que, por lo menos, la norma mismarefleja la existencia de esa comunidad. Conforme se generaliza y difunde

la reciprocidad, ms se convierte en sinnimo dejusticia. Si ste es elcaso,lavalidez de distinguir entre "el orden" y "lajusticia" es tan problemticapara los institucionalistas neoliberales como lo fue para los tericos de lasociedad internacional.

Los conceptos dejusticia deben ser vistos como intrnsecos al procesopor el cual se produce el orden, pero el orden producido tiende por supropia naturaleza a reflejar los intereses dominantes de los estados mspoderosos. En trminos de la investigacin futura, esto sugiere doscosas:

4 0 El sentido de este argumento es semejante al de Bull. VaseThe Anarchical Societ y,op. ci t ., captulo 4.

4 1 Sobre este tema vase Oran Young, "The Politics of International Regime Formation",Int ernational Organizati on,vol. 43, nm 3, verano de 1989, pp. 368 y 369.

4 2 Ro be n Jervi s, "Rea lism, Gam e Theory, and Cooperation", World Polit ics, vol. 40,nm. 3, abril de 1988, p. 348. Sobr e el papel de lajusticiaen la motivacin vase tam bin Bria nBarry,Theori es ofj usti ce, Londres, Harvester Wheatsheaf, 1989, pp. 357-366.


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primero, hay una necesidad urgente de comprender mucho mejor cmo

varan las concepciones de un orden internacio nal jus to de un Estado aotro. Las percepciones radicalmente divergentes sobre la naturaleza delordeny de lalegitimidad que observamos despus de la guerra en el golfoPrsico (y despus de la guerra fra en Europa) dan fe de la complejidad eimportancia de esta cuestin. Segundo, sin duda es importante intentarcerrar la brecha que se ha abierto entre los tericos de la cooperacininternacional y el creciente nmero de tericos polticos que estn msconscientes de la necesidad de desarrollar teoras de justicia dentro de

un contexto interestatal ymundia l . En parte, esto supone la creacinde principios adecuados dejusticia, pero implica tambin la necesidad deanalizar la manera en que esos principios puedan ser aplicados dentrode la dinmica poltica del sistema internacional, o sea, regresar una vezms a la interaccin entre poltica y moralidad -y ste es, sin duda, elquehacer que distingue a las relaciones internacionales como disciplina.

El ltimo punto tiene que ver con la dimensin nacional. Aunque seorigin en las teoras de interdependencia y transnacionalismo que desta

caban los numerosos vnculos entre lo nacional y lo internacional, enesencia, la teora de regmenes busc explicar la cooperacin en trminosde una tercera imagen. La necesidad de referirse a la dimensin nacionalse ha vuelto un tema comn. Obviamente no se puede entender la maneraen que losestadoscooperan y negocian sinhacer referencia a la naturalezacambiante del Estado y del sistema poltico interno. Los intereses de losestados no son fijos, varan de acuerdo con el contexto institucional, elgrado de organizacin de las fuerzas polticas que compiten dentro del

Estado y dent ro del sistema poltico msamplio,y la capacidad de liderazgode los principales actores.Los factores nacionales tambin son importantes para las observacio

neshechaseneste ensayo. No es fcil separar las nociones de sociedad y decomunidad del carcter de los sistemas polticos nacionales. ste fue unode los problemas centrales del enfoque propuesto por Bull yWight sobreunasociedad internacional.Por una parte, buscaron desarrollar un concepto de sociedad internacional concentrado en el plano interestatal y deencontrar reglas comunes aplicables al funcionamiento de una sociedadde estados (siguiendo lneas semejantes al concepto de legitimidad deKissinger).Pero por otra parte, concederles importanciaaculturay valorescomunes da lugar,casiinevitablemente, a preguntas sobre la influen cia defactores sociales, culturales y polticos nacionales. Adems, los conceptosde justicia y equidad tienen estrecha relacin con historias distintas yculturasespecficas.Estoes cierto sobre todo cuando se extiende la idea decostos y beneficios ms all de lo meramente econmico, cuando, por


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ejemplo, se percibe un valor fundamental en la defensa de la autonoma

poltica o de la herencia cultural que es necesarioinco rp orar a los regmenes de cooperacin entre estados.

Conforme el enfoque principal de las investigaciones cambia de lacreacin de regmenes a su implantacin, los factores nacionales llegan aser an ms crticos. Se pueden anotar varios puntos y posibilidades.Primero, el papel de las reglas internacionales y, en particular, del derechointernacional, en la formulacin de las polticas. Si la atencin se centra enel sentido subjetivo de estarobligado,entonces ser preciso examinar ms

decercala for ma en queestesentido de obligacin se desarrolla dentro de lproceso de formulacin de polticas. Despus de todo, slo son los indivi-duos que hacen las polticas quienes pueden tener un sentido de obligacin. A pesar de las dificultades metodolgicas, hay mucho que se puedehacer.Por ejemplo, se puede partirdel trabajo de LouisHenkin y reconstruirlas maneras en que el derecho internacional influy en las opciones polticasconsideradas por los gobiernos, y hasta qu gradoestasopciones ref lej aronla interiorizacin de reglas legales. En efecto, con base en la revisincuidadosa de documentos, se podran examinar las posibilidades que se

consideraron pero finalmente se descartaron, y avanzar en la solucin deldilema de lo que pudo haber sido y no fue (dilemmaof counterfactuals).

Segundo, hay vinculaciones especficas, y con frecuencia tcnicas,entre el derecho internacional y lossistemaslegalesnacionales po r un lado,y los complejos procesosque sustentan la aplicacin de reglas internacionales porotro. Como observa Antonio Cassese: "es por lo tanto aparente queel derecho internacional no puede funcionar sin la ayuda constante, lacooperacin y el apoyo de los sistemaslegalesnacionales".4 3 Si la teora de

regmenes tiene un inters serio en cuestiones de cumplimiento e implantacin, y en la explicacin de diferentes patrones de cumpl imiento entrediferentes tipos de estados, entonces es fundamental que el politlogoentienda y evaleesasvinculaciones tcnicas.

Tercero, muchos de los costos polticos de violar las reglas internacionales son nacionales. Una de las razones ms poderosas para cumplir conlas leyes internacionales, aun encasos "difciles" en los que estn involucrados intereses de seguridad nacional, es el grado en que la presentacin deu n caso legal convincente es fundamental para asegurar el apoyo polticointerno. Por el contrario, muchas veces la violacin de normas y leyesinternacionales especficas da pie a que la oposicin poltica se organice. Apesar de la supuesta debilidad del derecho internacional, es notable la

4 3 Antonio Cassese,Internat ional Law in a Di vided World, Oxford, Oxford UniversityPress, 1988, p. 15.


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frecuencia con que las reglas internacionales forman labase de demandas

yaccin poltica dentro de losestados.De la misma manera, dado que porlo general los gobiernos no saben vigilarse unos a otros, buena parte delseguimiento de los regmenes internacionales lo realizan grupos nacionaleso transnacionales que actan en un solo pas o en varios.

CONCLUSIONES

El propsito deesteartculo ha sido ubicar a la teora de regmenes dentrode la ms amplia tradicin de pensamiento acerca de la posibilidad y losproblemas de la cooperacin en lavida internacional: la tradicin que secentra en el concepto de sociedad internacional y que ha otorgado un papelfundamentalal derecho internacional. Desde estaperspectiva, acusara lostericos de regmenes de seguir una moda pasajera pierde sentido alevidenciarse su contribucin a las ideas y conceptos de otros pensadores.Ms an, la reformulacin del problema de la cooperacin dentro demodelos racionalistas ms rigurosos ha aportado claros beneficios, sobre todo

al identifi car con mayor precisin los beneficios funcionales derivados delas normas, el concepto de reciprocidad y las diferentes formas de cooperacin que pueden surgir entreactoresegostas. Pero dichorigorha tenidoun costo significativo. En primer lugar, la relevancia y complejidad de ladimensin normativa ha sido subestimada, tanto en trminos de la importancia de un sentido compartido de comunidad para iniciar una empresacooperativa, como en trminos de la necesidad de considerar a la ticacomo intrnseca al proceso mismo de generacin de un orden. En segundolugar,la bsqueda de rigor,y quiz tambin undeseoobsesivo de evitar los

pecados del idealismo, tambin ha llevado a descartar por completo lanecesidad de entender no slo el carcter especfico sino losrasgostcnicosdel sistema legal internacional. El derecho internacional es el que tiendelos puentes entre las reglas de procedimiento del jueg o y los pr incipiosestructurales que de fine n el ju eg o de poder e inters y que establecen laidentidadde los participantes . El derecho internacional ofrece u n marco dereferencia para la comprensin de los procesos de creacin de normas yreglas, y la generacin de u n sentido de obligacin en las mentes de quienes

disean las polticas. Ofrece, finalmente, una manera de analizar losvnculos que existen entre las reglas que promueven el orden internacional

ylos sistemas internos, polticos ysociales,de los estados.

Traduccin de BRETT DUEL

Hurrell - Regimenes Internacionales

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