Hicks Woodon

8/18/2019 Hicks Woodon

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R E V I S T A D E L A C E P A L 7 3 • A B R I L 2 0 0 1

PROTECCION SOCIAL PARA LOS POBRES EN AMERICA LATINA • NORMAN HICKS Y QUENTIN WODON

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A B R I L 2 0 0 1

Protección social

para los pobres en

América Latina

Norman [email protected]

Quentin Wodon

[email protected]

Banco Mundial

Confrontados con perturbaciones macroeconómicas recurren-

tes, los gobiernos de América Latina y el Caribe se han pre-

ocupado cada vez más de establecer o fortalecer sistemas de

protección social y programas de redes de seguridad. El obje-

tivo de estos programas es contribuir a mitigar el impacto de

tales perturbaciones (shocks) sobre los pobres antes de que

ocurran, y ayudar a los pobres a enfrentarlas una vez que han

ocurrido. Este artículo se centra en las redes de seguridad fi-

nanciadas o prescritas por el sector público que funcionan

como mecanismos para enfrentar riesgos, examina las caracte-

rísticas de una red de seguridad satisfactoria, comparando los

principales tipos de redes de seguridad que existen actualmen-

te, y en general concluye que ningún programa satisface todos

los criterios de eficiencia y eficacia, aunque algunos son me-

jores que otros. Por último, ¿se ha logrado verdaderamente

proteger a los pobres mediante la focalización del gasto públi-

co durante las crisis? El artículo observa que debido a las res-

tricciones fiscales que impone una crisis, el gasto social suele

ser procíclico cuando en teoría debería ser anticíclico. Lo pa-

radójico es que el propio gasto en protección social no parece

estar protegido.

R E V I S T A D E L A C E P A L 7 3


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IEl contexto: pobreza persistente y vulnerabilidad

a las perturbaciones macroeconómicas

El presente artículo fue preparado para el XII Seminario Regio-nal de Política Fiscal en Chile, celebrado en enero de 2000. El ar-tículo está basado, en parte, en el último capítulo de un estudioregional sobre pobreza y políticas (Wodon, 2000a) completado confinanciamiento de la Oficina Regional para América Latina y elCaribe del Banco Mundial (Economista en Jefe, Guillermo Perry).Los autores agradecen la valiosa colaboración de Ana MaríaArriagada, Judy Baker, Charles Griffin, Margaret Grosh, KathyLindert y William Maloney. Las opiniones vertidas en este artículocorresponden a los autores, y no representan necesariamente las delBanco Mundial, sus Directores Ejecutivos o los países que repre-sentan.

La región de América Latina y el Caribe ha estado pla-gada de perturbaciones macroeconómicas durante losveinte últimos años, con graves consecuencias para lospobres (véanse Glewwe y Hall, 1998; Lustig, ed., 1995;Lustig, 1999; Ganuza, Taylor y Morley, 1998). Talesperturbaciones han sido de las llamadas “covariantes”(Holzmann y Jorgensen, 1999), que afectan el ingresoreal de gran parte de la población, habitualmente por lareducción tanto del salario real por hora (vía inflación)

como del número de horas trabajadas (vía desempleo osubempleo). Aparte de estos efectos sobre el ingreso quepueden disiparse una vez que se reanuda el crecimien-to, las perturbaciones macroeconómicas pueden tenertambién consecuencias a más largo plazo. Por ejemplo,

la reducción de la cantidad y calidad de la atención desalud pública debido a recortes presupuestarios duranteuna crisis puede generar un daño irreparable. Asimis-mo, para enfrentar una crisis, los padres tal vez envíena sus hijos a trabajar para compensar su propia pérdidade ingresos. Si se sustituye la escolaridad por el trabajoinfantil, y si los niños no regresan a la escuela en unaetapa ulterior, incurrirán en una pérdida salarial de lar-go plazo debido a su menor dotación de capital huma-

no (Wodon y Siaens, 2000). Todo esto contribuiría a ex-plicar por qué De Janvry y Sadoulet (1999) hallan prue-bas de que el incremento de la pobreza que sigue a unaperturbación macroeconómica puede ser mayor que lareducción ulterior de la pobreza con el crecimiento.

CUADRO 1

América Latina y el Caribe: Número de pobrese indigentes, 1986-1998

Año Población Porcentaje de Número de pobres Porcentaje de Número de indigentes(millones) población pobre (millones) población indigente (millones)

1986 407.38 33.75 137.49 13.32 54.26

1989 430.98 38.26 164.89 17.59 75.81

1992 454.65 39.65 180.27 18.65 84.79

1995 478.21 36.92 176.56 15.94 76.23

1996 486.06 36.74 178.58 16.10 78.26

1998 501.87 35.83 179.84 15.55 78.05

Fuente: Wodon (2000a). Las cifras de pobreza correspondientes a 1998 están basadas en proyecciones, no en encuestas.

Hay indicios de que las reformas promulgadas enmuchos países de la región en los años noventa hanestado dando al menos algun os frutos. Wodon (2000a)estima que en 1996 poco más de un tercio de la po-blación regional (36.7%) era pobre (es decir, no podíasustentar sus necesidades alimentarias y no alimentariasesenciales), y una de cada seis personas (16.1%) eraindigente (o sea, no podía sustentar sus necesidadesalimentarias esenciales). Esto representa un progresocomparado con 1992, cuando las incidencias de la


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pobreza y la indigencia eran mayores. Sin embargo, elnúmero absoluto de pobres no se ha reducido de lamisma manera debido al crecimiento de la población.Además, si la comparación se establece con 1986 envez de 1992, se advierte que las cifras de pobres eindigentes se han elevado considerablemente en 1996(véase una encuesta de estimaciones de pobreza enLustig y Arias, por publicarse). Las proyecciones deuna reducción ulterior de la pobreza entre 1996 y 1998,utilizando elasticidades de la reducción de la pobrezarespecto al crecimiento y los niveles reales de creci-miento observados en la región, sugieren sólo avanceslimitados en términos porcentuales, mientras que lascifras de pobres e indigentes permanecen constantes.1

Además de sufrir altos niveles de pobreza, loshogares latinoamericanos están afectados por la inesta-bilidad del ingreso y el empleo. Aunque suele pensarseque el nivel de inestabilidad está vinculado con las ten-dencias actuales hacia la globalización, De Ferranti,Perry y otros (2000) demuestran que la inestabilidad noha crecido con el tiempo, y que ella no es peor enAmérica Latina que en otras regiones en desarrollo. Noobstante, hay mucha más inestabilidad en América La-tina que en los países de la OCDE y la apertura puedehaber provocado un aumento de las diferencias salaria-les entre los trabajadores más calificados y menos cali-ficados.2 Además, aunque los cambios actuales en losmercados laborales deberían acarrear en definitiva ga-nancias agregadas netas positivas, pueden inducir per-turbaciones idiosincrásicas (es decir, propias de los

hogares) en los individuos que pierden sus empleos enun momento en que la región no ha desarrollado toda-vía plenamente sus sistemas de protección social.

En estas circunstancias, no es de extrañar quehaya cierto malestar en la región. Aunque el nivelmedio del ingreso per cápita se ha elevado en la ma-yoría de los países latinoamericanos y caribeños enlos años noventa, al parecer esto no se ha traducidoaún en un mejoramiento de la percepción subjetivade bienestar. El cuadro 2 presenta los resultados deuna encuesta de opinión en 1999 realizada por el WallStreet Journal en catorce países de América Latina yel Caribe. Casi dos tercios de los encuestados creenque sus padres llevaban una vida mejor que ellos.Menos de la mitad cree que sus hijos tendrán una vidamejor que ellos. Este pesimismo refleja probablemen-

te tanto una sensación de inseguridad económicacomo la falta relativa de progreso en reducir la po-breza observada en las dos últimas décadas y docu-mentada más atrás.

No hay respuestas fáciles para los problemas eincertidumbres que encaran los hogares pobres deAmérica Latina y el Caribe. Las políticas macroeco-nómicas que promueven el crecimiento económicoestable y generalizado contribuyen por cierto a redu-cir la pobreza, pero no son suficientes. Los gobiernosde la región se han preocupado cada vez más de esta-blecer o fortalecer sistemas de protección social y pro-

gramas de redes de seguridad que contribuyan a miti-gar el impacto potencial de las perturbaciones econó-micas antes de que ocurran y ayudar a los pobres aenfrentarlas una vez que han ocurrido. En este artícu-lo, que se centra en las redes de seguridad financiadaso prescritas por el sector público que funcionan comomecanismos para enfrentar riesgos, se plantean algu-nos interrogantes. ¿Cuáles son las características de unabuena red de seguridad pública? ¿Cuáles son los tiposprincipales de redes de seguridad que existen actual-mente en los países de la región? ¿Qué programas

CUADRO 2

América Latina y el Caribe: Percepciones subjetivas de los cambiosde niveles de vida (Porcentajes)

Mejor Igual Peor No responde

Tomando todo en consideración, ¿diría usted que sus padres vivían mejor, igualo peor que como usted vive hoy? 61.2 22.0 14.4 02.4

Y respecto a sus hijos, ¿cree usted que ellos vivirán mejor, igual o peor quecomo usted vive hoy? 46.1 20.7 22.0 11.2

Fuente: Encuesta de 1999 del Wall Street Journal, citada por Rodrick (1999).

1 La región ha mostrado un mejor desempeño en términos de losindicadores no monetarios de bienestar, registrándose progresos enmateria de analfabetismo adulto, mortalidad infantil, esperanza devida, matrícula bruta en la enseñanza secundaria y acceso al aguapotable.2 Falta un núcleo convincente de datos empíricos sobre muchos deestos temas. Lustig y Arias (por publicarse) sostienen, por ejemplo,que la rentabilidad de las especializaciones se ha venido amplian-do, pero Gill (1999) insinúa que los datos empíricos son todavíapoco claros. Véase, por ejemplo, Fajnzylber y Maloney (1999).


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deben protegerse o ampliarse durante las crisis econó-micas? Por último, ¿se ha protegido realmente a lospobres mediante el gasto público focalizado durante lascrisis? Las respuestas que se entregan aquí son provi-sionales. La sección II del artículo presenta al lector

los conceptos principales empleados en la literaturasobre protección social y redes de seguridad en elcontexto de las diversas formas en que los hogares son

IIEl objetivo: diseñar redes de seguridad

y sistemas de protección social operantes

3 Varios autores han revisado últimamente la literatura sobre pro-tección social, redes de seguridad y crisis. Entre otros, Klugman(1999) se ocupó de las redes de seguridad, Dar y Tzannatos (1999)de los programas activos sobre el mercado laboral, Karni (1999)del seguro de desempleo, y Ezemenari y Subbarao (1999) de laasistencia social. El Banco Interamericano de Desarrollo (en febre-ro de 1999) y el Banco Mundial (en junio de 1999) han realizadoconferencias sobre estos temas. Véase también en De Ferranti, Perryy otros (2000) un análisis de la protección social dentro del contex-to de la globalización.

En este artículo nos centramos en los instrumen-tos provistos o prescritos por el sector público paraayudar a los individuos a enfrentar las perturbaciones(las últimas cuatro medidas de la columna central delcuadro 3). Esto no significa que no tomemos en cuen-ta las estrategias privadas de esta índole. 4 Naturalmenteque hay vínculos entre las estrategias públicas y pri-vadas (sobre las transferencias véase por ejemploEzemenari, 1997). Como se mencionó en la introduc-ción, algunas estrategias privadas de corto plazo pue-den tener efectos permanentes que dificulten la reduc-

ción de la pobreza en el largo plazo. Es lo que ocurrecuando se resiente la nutrición de algunos miembrosde la familia, o si los niños son retirados de la escuelapara ponerlos a trabajar. 5 En términos más generales,

4 Para enfrentar las pérdidas de ingresos inducidas por perturbacio-nes, los pobres adoptan una amplia variedad de estrategias: cam-biarse de empleo del sector formal al informal; trabajar más horasy/o trabajar en un segundo empleo; promover la participación en lafuerza laboral de otros miembros de la familia como cónyuges ehijos; vender (o consumir en el caso de los agricultores) activosproductivos y de otra índole, incluidas las existencias; migrar tem-poral o permanentemente en búsqueda de oportunidades de em-

pleo; reducir los patrones de consumo, lo que incluye restringir laingesta alimentaria de los miembros de la familia, retirar a los ni-ños de la escuela para reducir el gasto en educación, o postergar elgasto en salud; reubicar y/o reestructurar los hogares, por ejemplo,haciendo que varias familias vivan bajo un mismo techo; recurrir ala ayuda extrafamiliar tanto en especie como en efectivo, de lascomunidades locales, amigos y parientes, y de instituciones priva-das como las ONG (esto destaca a su vez el papel del capital social).Cunningham (1998) ofrece un interesante estudio sobre la dimen-sión de género de estas estrategias.5 Aunque los efectos de sustitución entre trabajo y escolaridad tien-den a ser parciales debido a la posibilidad de que los padres reduz-can el tiempo que los hijos dedican al esparcimiento (Ravallion yWodon, 2000a), se ha estimado respecto de seis países latinoame-ricanos que en promedio la reducción de la probabilidad de que un

afectados por las perturbaciones económicas o respon-den a ellas. La sección III muestra los tipos principa-les de programas que existen actualmente, con susfortalezas y debilidades. La sección IV utiliza datossobre siete países latinoamericanos para evaluar el

resultado real de proteger a los pobres mediante redesde seguridad durante las crisis. Y la sección V ponefin al artículo con una conclusión somera. 3

Un estudio reciente sobre la estrategia de protecciónsocial (Banco Mundial, 1999) sitúa tal protección enel contexto del manejo del riesgo social (al respectovéase también Holzmann y Jorgensen, 1999). Planteadividir las estrategias de manejo del riesgo social entres tipos: reducción del riesgo, alivio del riesgo yenfrentamiento del riesgo. En la reducción del riesgointervienen la gestión macroeconómica, las regulacio-nes y las políticas de desarrollo institucional que con-tribuyen a evitar que las crisis ocurran. Aunque estaspolíticas de prevención tienen importancia, son dema-

siado genéricas como para formar parte del sistema deprotección social que consiste principalmente en estra-tegias de alivio y enfrentamiento. Las estrategias demitigación del riesgo se anticipan a la perturbación parapoder reducir su impacto una vez que se ha produci-do. Incluyen, por ejemplo, la diversificación del ingresoy los mecanismos de seguros, tanto formales comoinformales. Las estrategias para enfrentar el riesgo seaplican después de la perturbación, para ocuparse delos impactos no cubiertos por las políticas de mitiga-ción. Gill (1999) ofrece una síntesis de algunas de lasprincipales políticas de manejo del riesgo socioeco-nómico que aplican el gobierno y el sector privado enla región (cuadro 3).


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los programas de protección social y redes de seguri-dad financiados o prescritos por el sector público re-presentan una tentativa de proteger a los pobres con-tra los riesgos emanados de perturbaciones exógenaso endógenas, covariantes o idiosincrásicas. Cabe recor-dar que una crisis económica produce una perturbacióncovariante, que afecta a mucha gente simultáneamen-te. Pero incluso en épocas normales, los hogares pue-

den sufrir perturbaciones idiosincrásicas , como unamuerte, una enfermedad o la pérdida del empleo. Hayque distinguir entre las redes de seguridad social quedeben funcionar en todo momento para ocuparse de lasconmociones idiosincrásicas y los programas que es-tán diseñados específicamente para ayudar a un grannúmero de personas pobres que sufren perturbacionescovariantes adversas de carácter transitorio (BancoMundial, 1999).

Se suele disponer de más mecanismos para en-frentar las perturbaciones idiosincrásicas que las

covariantes, y las implicaciones fiscales de unas yotras son claramente distintas. Sin embargo, inclusoentre los programas diseñados para ocuparse de lascovariantes es posible identificar varias alternativas.Estas incluyen:

– programas de empleo de emergencia a través deobras públicas, que suelen utilizar métodos inten-sivos en mano de obra, considerados habitualmen-

te de asistencia laboral;– fondos sociales que crean programas especiales,

habitualmente en las zonas rurales, para financiarobras públicas en pequeña escala identificadas porgrupos comunitarios locales;

– intervenciones nutricionales y alimentarias, so-bre todo las focalizadas en grupos vulnerables,como niños y mujeres embarazadas. Puedenadoptar muchas formas, que incluyen distribu-ción de alimentos, cupones para adquirir alimen-tos y alimentación servida en escuelas o cocinascomunitarias;

– sistemas de bonificaciones directas en efectivofocalizadas en los más pobres, que pueden estarcondicionadas a determinadas conductas (asisten-cia a la escuela y/o visitas al centro de salud);

– otros instrumentos, como pensiones y seguro dedesempleo, que incluyen sistemas de indemniza-ción obligatoria por cese en el trabajo.

Otra manera de organizar el análisis es conside-rar los programas según los grupos etarios a los quesirven, puesto que los distintos grupos de edades tienen

CUADRO 3

América Latina y el Caribe: Clasificación de las medidas demanejo del riesgo por parte del gobierno y el sector privado

Fuente: Gill (1999).

Indole de la medida

Principalmente prevención

(reducción del riesgo) Reguladora O financiada por los contribuyentes Universal

Principalmente seguros(mitigación del riesgo) Transferencias intertemporales Financiados con primas No pobres y pobres

Principalmente asistencia

(enfrentamiento del riesgo) Transferencias dentro del período Financiada por los contribuyentes

Focalizada: centrada en los pobres

Gobierno

Políticas macroeconómicasReglamentos financierosInversiones en infraestructuraReglamentación laboral conexaInversiones en capital humano

Seguro de desempleoFondos de cesantíaEstatutos de protección del empleoGarantías de obras públicas

Programas de obras públicasTransferencias en efectivo sujetas averificación de mediosTransferencias en efectivo condicionales

Transferencias en especie

Sector privado

Inversiones en infraestructuraInversiones en capital humanoDiversificación de carteras

Ahorro individualVenta de activos (por ejemplo, tierras)Participación en la fuerza laboral

Transferencias entre hogaresSolidaridad comunitariaApoyo de las organizaciones nogubernamentales (ONG)

Sociedades públicas-privadas

niño vaya a la escuela cuando está desempeñando un trabajo remu-nerado fluctúa entre 21% y 67%, según la muestra (Wodon y Siaens,2000; las estimaciones incluyen factores correctivos para una am-plia gama de otras variables que inciden en la decisión de ir a laescuela y/o a trabajar, de modo que son efectos marginales netos).Esta sustitución entre trabajo y escolaridad reduce la dotación decapital humano de los niños que trabajan, pues cabe esperar queestos niños pierdan en promedio un 7% de sus remuneracionesactualizadas de toda la vida, incluso después de tomar en cuentasus ingresos positivos cuando trabajaron de niños y la mayor expe-riencia acumulada al haber trabajado a temprana edad. Por ciertoque la magnitud de las pérdidas de largo plazo debidas al trabajoinfantil hace imperativo diseñar programas que ayuden a los padresa mantener a sus hijos en la escuela, especialmente durante las cri-sis económicas.


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necesidades diferentes.6 Los grupos más jóvenes correngeneralmente un mayor riesgo nutricional, mientrasque para los adultos el problema principal sería el em-pleo. Para los ancianos, lo esencial es mantener un in-greso suficiente para satisfacer las necesidades esencia-

les y tener un acceso adecuado a la atención de salud.Actualmente, casi todos los países latinoameri-canos y caribeños tienen, en diversa medida, algunacombinación de los programas descritos. Sin embar-go, son muy pocos los programas que cumplen ca-balmente con los criterios de una red de seguridadideal. Tal red debería tener las siguientes caracterís-ticas:7

– estar basada en un análisis acabado de quiénestienden a verse más afectados por las crisis, y quéclase de mecanismos utilizan normalmente losafectados para enfrentarlas;

– ofrecer una cobertura suficiente de la poblacióna la que se desea llegar, sobre todo los grupos másvulnerables y excluidos;

– estar bien focalizada en los pobres, con reglasclaras en materia de elegibilidad y cese, de ma-nera que el acceso sea simple y predecible;

– hallarse bajo la supervisión de instituciones yaestablecidas y que funcionen bien;

– ser anticíclica (es decir, recibir más financiamientocuando hay una crisis económica), y en algunoscasos aplicarse automáticamente cuando se denfactores desencadenantes previamente convenidos,como un aumento del desempleo o un incrementode la pobreza sobre cierto nivel;

– ser sustentable desde el punto de vista fiscal;– poder entregar beneficios con rapidez, y lograr

que la mayor parte posible de los costos vaya aincrementos netos del ingreso;

– complementar, y no sustituir, los programas deredes de seguridad y otros mecanismos de protec-ción social de carácter privado;

– reducirse proporcionalmente una vez pasada lacrisis.

IIILos instrumentos: tipos de redes de seguridad

y programas de protección social

1. Programas de asistencia laboral

Los programas de asistencia laboral dan empleo me-diante proyectos de obras públicas diseñadosespecíficamente. El ejemplo clásico es Trabajar, enArgentina. En este programa, los proyectos son iden-tificados por los gobiernos locales, las ONG y los gru-pos comunitarios, y puede ofrecer empleo por no másde 100 días por participante. Los anteproyectos son re-visados por un comité regional, y se favorecen aque-llos con mayor impacto sobre la pobreza y el empleo. 8

Los trabajadores contratados para un proyecto son pa-gados por el gobierno, concretamente por el Ministe-rio del Trabajo. Los demás costos son financiados porlas autoridades locales. Ejemplos de proyectos elegi-bles comprenden la construcción o reparación de es-cuelas, instalaciones sanitarias, instalaciones de sanea-miento básico, pequeñas carreteras y puentes, cocinasy centros comunitarios, y presas y canales pequeños. 9

6 Idea aportada por Ana María Arriagada. Para detalles, véase elApéndice.7 Véase un análisis más acabado de los criterios en Grosh (1995).8 En una reforma reciente de Trabajar se tomaron varias medidaspara mejorar el rendimiento del programa. La reforma se centró enincrementar la participación y financiamiento comunitarios en laelección de los proyectos susceptibles de financiarse. Trabajar ope-ra ahora en colaboración con los grupos comunitarios locales, lasONG y las municipalidades que presentan proyectos. Los proyectostienen que ser aprobados primero en cuanto a su viabilidad técnica.A continuación, son seleccionados conforme a un puntaje. Se otor-ga más puntaje a los proyectos situados en las zonas más pobres,que rinden mayores beneficios públicos, que son patrocinados por

grupos comunitarios u ONG prestigiados, y que reducen los costoslaborales por debajo del salario mínimo. Estas nuevas característi-

cas han mejorado la focalización tanto a nivel geográfico comoindividual. La participación de los grupos locales ha mejorado tam-bién la calidad de la supervisión y la retroalimentación de los pro-yectos.9 Estas actividades son bastante similares a las financiadas por losfondos sociales (véase más adelante). Una de las diferencias entre unproyecto de fondo social y un proyecto de asistencia laboral es queeste último tiende a ser supervisado por las autoridades locales y nopor organismos independientes, y que la ejecución no suele contra-tarse con el sector privado, sino que la llevan a cabo los organismospatrocinadores, que pueden ser gobiernos locales o provinciales, gru-pos privados u organizaciones nacionales. Otra diferencia es que losprogramas de asistencia laboral tienen como prioridad la generaciónde empleo e ingreso, mientras que los fondos sociales se centran másen la calidad de la infraestructura producida.


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Los proyectos financiados por Trabajar se circuns-criben a zonas pobres identificadas conforme a unmapa de pobreza. Además, los salarios se fijan demanera que no superen el 90% del imperante en elmercado, de modo que los trabajadores tengan un in-

centivo para retornar a empleos del sector privadocuando éstos estén disponibles. Por lo tanto, ademásde la focalización geográfica, el programa entraña laautofocalización. En general, se ha informado que lafocalización en los pobres en Trabajar II (la segundaronda del proyecto) ha sido bastante buena, pues 75%de los fondos llegan al 20% inferior de la distribucióndel ingreso, y 40% de ellos llega al 5% inferior. Noobstante, la oferta de empleos del programa dependetanto de las asignaciones presupuestarias como de lacapacidad de las comunidades locales para identificarproyectos viables. Pese a todas sus bondades, Traba-

jar ha suministrado empleo a no más de 1% ó 2% dela fuerza laboral, en momentos en que el desempleoha fluctuado entre 13% y 18% de la fuerza laboral.

El Gobierno de Chile también implementó progra-mas masivos de asistencia laboral durante el período1975-1988, con el fin de absorber a los trabajadoresdesplazados del sector público y reducir el desempleodurante el período de ajuste. Tal como Trabajar, estosprogramas daban empleo en obras públicas de emergen-cia, que incluían el mantenimiento y reparación de ca-minos y escuelas, la construcción de parques, proyec-tos de silvicultura, etcétera. Los programas eran admi-

nistrados por las municipalidades, y llegaron gradual-mente a su apogeo en 1983, cuando empleaban a un13% de la fuerza de trabajo total (más de 500 000 tra-bajadores), siendo la tasa de desempleo de 17%. Losprogramas se redujeron gradualmente a medida queaumentaba el empleo en el sector privado, hastasuprimirse por completo en 1988. Los dos más grandesofrecían trabajo manual a salarios muy bajos para ase-gurar la autofocalización. La mayoría de los trabajado-res era no calificada, y recibían un cuarto del salariomínimo corriente de entonces (alrededor de la mitad delsalario de mercado). Uno de cada cuatro participantes

era una mujer. Sin embargo, aunque el programa seconsideraba exitoso en términos de reducir la pobrezay el impacto social del desempleo, la calidad de las obraspúblicas producidas era notoriamente deficiente, y lo fueaún más al ampliarse el programa. Además, no es claroque todos los trabajadores del programa habrían queda-do desempleados si éste no hubiera existido. Una eva-luación concluyó que 32% de los participantes carecíade experiencia laboral antes de participar en el progra-ma, y 46% se había retirado voluntariamente antes deingresar a él. Muchos de los que carecían de experien-

cia eran mujeres que trabajaban por primera vez (Uni-versidad de Chile, 1992).

Las ventajas de los programas de asistencia labo-ral son su capacidad de expandirse con rapidez duran-te una crisis una vez que se han establecido los meca-

nismos básicos, y de llegar a los pobres mediante lafocalización por área, y dentro de las áreas pobres,mediante la autofocalización merced a los bajos sala-rios. Pero el problema de estos programas es que elcosto de generar un dólar de ingreso adicional para lospobres por medio de las obras públicas suele ser ele-vado (algunos tres dólares o más). Para comprender porqué, conviene utilizar la medida de costo-eficacia y ladescomposición de ella propuesta en el recuadro 1.

La medida de costo-eficacia que se utiliza es laproporción de los costos totales del programa que lle-ga a los pobres mediante incrementos netos de los in-gresos. Si se modifica ligeramente la fórmula propuestapor Ravallion (1999), como se indica en el recuadro1, cabe suponer que esta proporción es función decuatro parámetros claves: el incremento salarial pro-porcional, el desempeño de la focalización, la partici-pación salarial y el apalancamiento presupuestario. Unvalor razonable del incremento salarial proporcionalsería 0.5, porque los salarios de asistencia laboral sonbajos y los pobres suelen hallar alguna otra manera degenerar recursos, por ejemplo, mediante el empleoinformal a tiempo parcial cuando no tienen acceso alos programas. Debido a la autoselección involucraday las prioridades otorgadas a las áreas pobres, un des-

empeño de la focalización en torno a 0.8 sería satisfac-torio. La participación salarial puede obtenerse a menudode los registros administrativos, multiplicando el númerode días laborales que creó el programa por el índicesalarial, y dividiendo esta cantidad por el costo total delprograma. En muchos casos, la participación salarial nosuperará la cifra de 0.7. Por último, cuando el progra-ma está financiado casi por completo por el estado fe-deral (aunque la selección del proyecto se haga en elplano local), el apalancamiento presupuestario es iguala uno (en el caso de Trabajar, hay apalancamiento pre-supuestario, pero aunque esto ahorra dinero al gobierno

central, los gobiernos locales tienen que pagarlo de to-dos modos). La medida de costo-eficacia se obtienemultiplicando los diversos parámetros.10 Por lo tanto, lo

10 En nuestros ejemplos ilustrativos, esta medida sería igual a 0.5 *0.8 * 0.7=0.28, en cuyo caso el costo total de generar un dólar deingresos salariales adicionales netos para los participantes en elprograma es 1/0.28=3.6 dólares. Véase en Jalan y Ravallion (l998)un ejemplo de los métodos econométricos que pueden utilizarsepara medir con cierta precisión el beneficio salarial neto de losprogramas de asistencia laboral mediante las encuestas de hogares(es decir, el parámetro NWB/W).


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Recuadro 1MEDICIÓN DEL COSTO-EFICACIA DE LAS OBRAS PÚBLICAS

Siguiendo a Ravallion (1999), supongamos que sin obras públicas, un individuo tiene la probabilidad F* de

hallar empleo a un salario de mercado W*. Los ingresos previstos son F*W*. Con obras públicas, el indivi-duo percibe el salario de obras públicas W. Si el individuo puede continuar la búsqueda de empleo privado opor cuenta propia mientras participa en las obras públicas, con la probabilidad F de encontrar dicho empleo,el salario previsto en obras públicas es FW*+(1-F)W. El beneficio salarial neto del programa para el trabaja-dor es NWB=(1-F)W - (F*-F)W*. Si el trabajador obtiene indemnización por desempleo o asignación desubsistencia, el beneficio salarial se reduce a NWB=(1-F) W - (F* - F) W* - (1-F*)S. Si el costo del programaes G para el gobierno por trabajador empleado, una medida de costo-eficacia es la proporción del gasto públi-co transferido a los trabajadores como ganancia salarial NWB/G. Esta medida puede descomponerse comosigue:

apalancamiento participación desempeño de la ganancia salarialpresupuestario salarial focalización proporcional

Los factores determinantes del costo-eficacia son: i) el coeficiente de apalancamiento C/G, donde C es el costototal por trabajador, incluido el financiamiento comunitario; ii) la participación salarial (W+L) /C, donde Wrepresenta los salarios pagados a los pobres y L la filtración debida a los salarios pagados a los no pobres; iii)el desempeño de la focalización W/(W+L) que es el porcentaje de salarios que llega a los pobres; y iv) laganancia salarial proporcional NWB/W. Este modelo puede ampliarse para tomar en cuenta los beneficios dela infraestructura construida por las obras públicas, pero estos beneficios no son inmediatos (véase un modeloy un análisis en Wodon, 2000b).

NWB

G

C

G

W L

C

W

W L

NWB

W =

+

+

( )

( )

habitual es que el gobierno nacional o federal gaste tresdólares o más para transferir un dólar a los pobres ensalarios adicionales.

La noción de que cuesta tres dólares o más trans-ferir un dólar de ingreso a los pobres mediante progra-mas laborales podría cuestionarse, puesto que los be-neficios podrían ser más altos por dos razones. 11 Pri-mero, el método presentado en el recuadro 1 no con-sidera los beneficios de las propias obras públicas, quepueden ser sustanciales si los trabajadores son bienutilizados. No obstante, el problema es que estos be-neficios se disfrutarán durante toda la vida útil de lainfraestructura construida, mientras que lo que lospobres necesitan en tiempos de crisis es el refuerzoinmediato del ingreso. Si los pobres tienen tasas dedescuento elevadas (que en general sí las tienen, perosobre todo en épocas de crisis cuando sus recursos noproveen el sustento básico), el valor actualizado de losbeneficios generados por las obras públicas puede ser

bastante escaso. Además, puesto que el énfasis está enla creación de empleo y no en las inversiones, puedehaber un sesgo hacia proyectos de prestigio o de tra-bajo ficticio que no serían muy valiosos. Esto seríaparticularmente válido en una crisis, cuando la rápidaexpansión del programa agota la reserva de proyectosviables.

Segundo, el método presentado en el recuadro 1supone que para medir el impacto del programa sólose debe tomar en cuenta el incremento salarial propor-cional neto. Pero en períodos de alto desempleo, ca-

bría sostener que al menos parte de la diferencia entreel salario de las obras públicas, y lo que el participan-te en el programa habría ganado por su cuenta sin elprograma, estará disponible como ingresos para otrotrabajador que no participa en el programa y que tam-bién está subempleado. En caso extremo, se podríatomar en cuenta todo el índice salarial en el análisisde costo-beneficio, lo que mejoraría considerablementela relación costo-eficacia de tales programas.

Por otra parte, se podrían también aducir argu-mentos para sostener que las transferencias netas a los

11 Véase un análisis más acabado de estos aspectos en Wodon(2000b) y Maloney (2000).


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pobres son menore s de las que predice la descomposi-ción en el recuadro 1. Por ejemplo:

Primero, dado que los trabajadores son pagadospor las autoridades locales, las oportunidades de co-rrupción y sesgo político son más acentuadas. En Tra-

bajar, persisten algunos indicios de influencias políti-cas en la elección de los participantes y de discrimi-nación de género (se seleccionan pocas mujeres enalgunas áreas).

Segundo, las comunidades más pobres no estaríansiempre en buena posición para presentar propuestasde proyectos y/o contribuir a sufragar los costos nosalariales. En este caso, el desempeño de la focaliza-ción del programa podría resentirse, porque la contri-bución de la focalización geográfica al desempeñoglobal de la focalización se reduciría.

Además de Argentina y Chile, México también

tiene una experiencia provechosa para evaluar las for-talezas y debilidades de los programas de asistencialaboral. En las zonas rurales de México el Programade Empleo Temporal (PET) ofrece empleo fuera de tem-porada con un salario inferior al mínimo recurriendoa las obras públicas. El empleo es por un máximo de88 días laborales con una remuneración equivalente al90% del salario mínimo. En 1999 se iban a crear 93millones de días laborables y un millón de empleos.El PET es el ejemplo de un programa que funciona enépocas normales y no sólo durante las crisis, aunqueestá restringido a ciertos períodos del año solamente.

Como era de prever, los proyectos hacen uso intensi-vo de mano de obra. Los ejemplos comprenden el rie-go de tierras, la pavimentación de caminos, el despejede terrenos, el mejoramiento de viviendas y la instala-ción de sistemas de abastecimiento de agua y alcanta-rillado. Los datos sugieren una focalización satisfac-toria: los participantes son pobres y necesitan los em-pleos temporales más que los no participantes porqueno se benefician de ocupaciones que los mantenganempleados todo el año. No obstante, el programa nollega a las comunidades rurales más pequeñas (y tal vezlas más pobres). En general, las comunidades PET casi

duplican el tamaño de las comunidades no PET. Lascomunidades PET tienen un mejor acceso que las co-munidades no PET a la electricidad (74% versus 60%),teléfonos públicos (33% versus 19%), enseñanza pre-escolar (81% versus 67%), enseñanza primaria (89%versus 82%) y enseñanza secundaria a distancia (22%versus 11%). Parte del problema puede deberse al costomás elevado (por ejemplo, administrativo) de llegar alas comunidades rurales muy pequeñas.

Cabría también considerar como red de seguridadlos programas de capacitación laboral, en particular si

pueden modificarse en épocas de crisis. En México, elprograma Probecat se implementó en 1986 en respuestaal aumento del desempleo tras la crisis de la deuda de1982 y las políticas ulteriores de ajuste estructural.Actualmente, el programa brinda capacitación a cerca

de 500 000 beneficiarios al año en las zonas urbanas.Una nueva evaluación del programa sugiere, no obs-tante, que no tiene un impacto estadísticamente signi-ficativo sobre el empleo y los salarios (Wodon yMinowa, 1999; véanse evaluaciones anteriores enRevenga, Riboud y Tan, 1994, y STPS, 1998). Estos re-sultados decepcionantes no son extraños, porque se havisto que la mayoría de los programas de reconversiónlaboral en los países de la Organización de Coopera-ción y Desarrollo Económicos ( OCDE) han tenido im-pactos limitados. Uno de los motivos sería que lacapacitación se imparte por un período demasiado bre-

ve (unos pocos meses) para entregar conocimientos quesean útiles a largo plazo. Algunos programas de capa-citación laboral funcionarían de hecho como redes deseguridad, prestando alivio temporal a los desemplea-dos con un mecanismo de autofocalización similar alde los programas de obras públicas puesto que los par-ticipantes suelen recibir sólo el salario mínimo. Pro-bablemente es mejor elegir uno u otro objetivo (capa-citación o protección social) y no tratar de alcanzarambos con un solo programa.

2. Fondos de inversión social

Los fondos de inversión social ( FIS) fueron la respues-ta original del Banco Mundial a las repercusiones so-ciales de los programas de ajuste, y algunos de los pri-meros (por ejemplo, el Fondo Social de Emergenciade Bolivia, creado en 1991) fueron diseñados funda-mentalmente para dar empleo (Jorgensen, Grosh ySchacter, 1992). De hecho, los FIS se crearon, en par-te, para evitar los problemas vinculados con los pro-gramas de obras públicas de emergencia (de asisten-cia laboral). Sin embargo, casi todos los FIS apuntan

ahora a programas diseñados para suministrar infraes-tructura social en pequeña escala, sobre todo en laszonas rurales y pobres, a través de proyectos genera-dos y ejecutados en el plano local. Por lo tanto, losfondos sociales no son redes de seguridad per se.Nótese que a diferencia de los programas de asisten-cia laboral, algunos fondos sociales también financianprogramas que no involucran la construcción o el man-tenimiento, tales como programas de nutrición, asis-tencia técnica y microcrédito. Cuando hay trabajo deconstrucción involucrado, no es raro ver que los fondos


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sociales utilizan mano de obra calificada a la que sepaga salarios de mercado. Esto obedece a que la cali-dad de la infraestructura construida se considera másimportante que la provisión de empleo para los pobres.Este es el caso del fondo social de Honduras, que se

originó a partir de la transformación de un programade generación de empleo a comienzos de los años no-venta, pero que actualmente no considera que la crea-ción de empleo sea su prioridad principal. Por otraparte, la mayoría de los fondos sociales suelen estardirigidos a zonas pobres mediante el uso de un mapade pobreza (o, en algunos casos, mediante el uso deun mapa de necesidades básicas insatisfechas).

Aunque tanto los programas de asistencia laboralcomo los de los fondos sociales materializan proyec-tos en el sector público, hay diferencias importantesentre unos y otros. El fondo social financia los costos

de material y la mano de obra de un proyecto, aunqueparte de la mano de obra local podría ser donada comoun aporte de la comunidad. Esto varía según los FIS ylos países. El programa de asistencia laboral general-mente financia el costo de mano de obra de un pro-yecto en el plano nacional o federal, y solicita que losgobiernos u organismos locales sufraguen los costosde material. Por lo tanto, en los programas de asisten-cia laboral hay un claro incentivo para que el organis-mo local busque métodos de construcción y elija pro-yectos que hagan uso intensivo de trabajo. Dado quelos proyectos de los FIS son licitados al sector privado,a menudo utilizan los métodos de construcción másmodernos y con uso intensivo de capital, aunque enalgunos casos los fondos sociales especifican los ni-veles mínimos de empleo que deben alcanzar en susoperaciones.

La mayoría de los fondos sociales son organismosindependientes de los ministerios del ramo, adscritosa menudo a la oficina de la Presidencia de la Repúbli-ca, la que examina y financia los proyectos presenta-dos por las ONG, los gobiernos locales y otros agentespatrocinadores. Sus fortalezas comprenden la partici-

pación de la comunidad local y la capacidad de res-ponder a las percepciones de las necesidades locales,especialmente en las zonas rurales donde el gasto nor-mal del gobierno, a menudo, no llega a los pobres.Asimismo, los fondos sociales tienen una mejor capa-cidad para evitar la corrupción y los proyectos “detrabajo ficticio”. Pero no la tienen tanto para crear redesde seguridad, y normalmente no se expanden duranteuna crisis para ofrecer más empleo. De hecho, la can-tidad de empleo y generación de ingreso que suminis-tran los fondos sociales ha sido tradicionalmente es-

casa. Por ejemplo, una revisión de ellos determinó que10 fondos importantes suministraban un empleo que,en general, era igual a sólo 4% de la fuerza laboral(Goodman, Morley y otros, 1997). Asimismo, se esti-mó que la contribución monetaria de los salarios era

escasa, como también lo era el impacto sobre la reduc-ción de la pobreza proveniente de los propios proyec-tos. Los fondos sociales son más aptos para mejorarla oferta de salud, educación y servicios básicos deinfraestructura, y en algunos casos influyen sobre re-sultados como las tasas de matrícula escolar (con co-rrespondencia entre edad y curso) o la incidencia deenfermedades (las evaluaciones recientes que utilizandatos a nivel del hogar corresponden a Pradhan,Rawlings y Ridder, 1998, para Bolivia, y ESA Consul-tores, 1999, para Honduras).

No obstante, una de las ventajas claras de los

fondos sociales es que tienen organizaciones fuertescon sistemas relativamente idóneos para la gestión ysupervisión de proyectos. Estas organizaciones puedenutilizarse en tiempos de crisis para suministrar redesde seguridad social. El fondo social existente en Hon-duras, por ejemplo, ha demostrado ser muy útil paraorientar la asistencia de emergencia a las aldeas loca-les tras el huracán Mitch. Existe, por lo tanto, la posi-bilidad de trabajar con los fondos de inversión socialpara modificar sus operaciones durante una crisis, paraque, por ejemplo, hagan mayor hincapié en proyectoscon uso intensivo de mano de obra y se involucren ennuevas zonas muy afectadas. Por ende, es una buenaidea identificar proyectos intensivos en mano de obraanticipándose a una crisis potencial, de modo que es-tén listos para ser financiados si llega a sobrevenir unacrisis.

3. Programas de nutrición y alimentación

Los programas de nutrición y alimentación adoptan unavariedad de formas. Subbarao, Bonnerjee y otros (1997)han identificado unos treinta países que utilizan polí-

ticas alimentarias con fines redistributivos. En estospaíses, los subsidios a los consumidores se utilizan contanta frecuencia como los programas de alimentacióny de trabajo por alimentos, y mucho más a menudo queel racionamiento alimentario y los cupones para lacompra de alimentos. De hecho, muchos programas deasistencia laboral que ahora ofrecen salarios en efecti-vo partieron al comienzo como programas de “trabajopor alimentos”. En cuanto a los programas de alimen-tación directa, éstos suministran alimentos a los nece-sitados mediante la entrega directa de alimentos no


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subsidios universales a la tortilla no se aproxima a lasmejoras del bienestar que se obtienen con los subsi-dios sujetos a verificación de medios de sustento.

Con todo, los subsidios no representarían unainversión lógica y eficaz en función de los costos para

reducir la pobreza. Los subsidios alimentarios y lossistemas de distribución de alimentos pueden desincen-tivar la oferta de mano de obra (Sahn y Alderman,1995). Pueden ser mal focalizados, con una filtraciónconsiderable hacia los no pobres (Grosh, 1994; Corniay Stewart, 1995). Y aunque hasta cierto punto es po-sible lograr una autofocalización al subsidiar los bie-nes que consumen en mayor cantidad los pobres quelos no pobres, esto no es una panacea (Tuck y Lindert,1996). Por lo tanto, ha habido una tendencia a reducirel financiamiento de los subsidios alimentarios a fin definanciar otros programas, por ejemplo, en México(Levy y Dávila, 1998).

4. Transferencias en efectivo condicionales

Dado que los alimentos son intercambiables por dine-ro, cabría sostener que los subsidios en efectivo son lamanera más sencilla y directa de brindar una red deseguridad. El uso de subsidios en efectivo evita, ade-más, las pérdidas de utilidades vinculadas con la ayu-da en especie. En los países desarrollados, y algunospaíses latinoamericanos adelantados, los pagos en efec-

tivo a determinados hogares están volviéndose paulati-namente más comunes. Los pagos en efectivo incon-dicionales y formas similares de asistencia social sue-len focalizarse en la mujer con hijos dependientes, losdiscapacitados, los ancianos y aquellos incapaces detrabajar. Sin embargo, los problemas de focalizacióny control de los pagos en efectivo tornan problemáti-co este enfoque en los países más pobres que carecende buenos sistemas administrativos. Por ejemplo, enBolivia, el programa Bonosol ofrecía una vez al añoun subsidio en efectivo equivalente al pago de cuatrosemanas de salario mínimo a los ciudadanos adultos.

Lo atractivo del subsidio y la falta de mecanismos deselección o identificación condujo a abusos generali-zados, como la duplicación de pagos y los pagos a nobolivianos.

Una alternativa atrayente es vincular los subsi-dios en efectivo con la asistencia a la escuela u otraconducta conveniente. Esto se ha introducido en di-versa medida en países como Brasil (Bolsa Escola),Argentina (Beca Secundaria), México (Progresa) yHonduras (PRAF).13 Estos programas no son redes de

seguridad propiamente tales, o al menos no fueron di-señados originalmente para funcionar como redescompensatorias durante las crisis. Sin embargo, losprogramas ofrecen beneficios importantes a los ho-gares en época de crisis, y estos beneficios pueden

aumentarse durante una recesión en caso necesario.En otras palabras, tal como ocurrió con los progra-mas de capacitación laboral y los fondos de inversiónsocial, los programas existentes que ofrecen transfe-rencias en efectivo condicionales pueden ampliarse ymodificarse para que sirvan de redes de seguridaddurante una crisis. En general, no obstante, los sub-sidios relacionados con la escuela ofrecen sólo unarespuesta parcial a las situaciones de crisis, por el sólohecho de que los programas están dirigidos a las fa-milias con hijos escolares, de modo que algunos delos más pobres que no pueden enviar sus hijos a laescuela quedan excluidos.

Los programas de transferencias en efectivo con-dicionadas a la asistencia escolar reducen los costos deoportunidad que representa para los padres pobresmantener sus hijos en la escuela. Este costo de opor-tunidad es esencialmente la pérdida del salario infan-til o del valor que reviste para los padres el trabajodoméstico que realizan los hijos y del que no puedendisfrutar si estos últimos asisten a la escuela. En mu-chos casos, es difícil estimar este costo de oportuni-dad de la escolaridad, y no es tan obvio que los subsi-

dios tengan que ser iguales al costo de oportunidad querepresenta para los padres enviar sus hijos a la escuela(Ravallion y Wodon, 2000a). En efecto, es lógico su-poner que los padres tienen un interés intrínseco en quesus hijos asistan a la escuela, ya sea por motivosaltruistas, o por los beneficios futuros que brindan lastransferencias intergeneracionales una vez que los hijos llegan a la edad adulta. Sin embargo, en algunospaíses el nivel de los subsidios condicionales pareceser elevado. En el caso del Programa de Educación,Salud y Alimentación (Progresa), en México, por ejem-plo, para justificar el nivel relativamente alto de los

subsidios del programa, se ha sostenido que aparte deofrecer incentivos para acumular capital humano,

13 El personal de Progresa está preparando una evaluación rigurosadel programa con el respaldo del Instituto Internacional de Investi-gaciones sobre Políticas Alimentarias. Los resultados preliminaresestán disponibles en Progresa (1999). El Instituto Internacional deInvestigaciones sobre Políticas Alimentarias va a colaborar tam-bién en la evaluación del Programa de Asignación Familiar (PRAF)de Honduras, con un diseño que combina las intervenciones por ellado de la demanda y de la oferta.


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mejoran también la calidad de vida global de las fa-milias. No obstante, habría maneras más eficaces enfunción de los costos para mejorar la calidad de vidade los beneficiarios del programa. Por otra parte, comolo demuestran Wodon, González y Siaens (2000),

cuando el valor de los subsidios es bajo, las interven-ciones en la escolaridad por el lado de la demandapodrían excluir a los más pobres. Se necesita más es-tudio para medir las múltiples compensaciones recípro-cas involucradas.

¿A qué nivel de enseñanza deben otorgarse lossubsidios? Esto dependerá de las características delpaís. En Brasil y Argentina los programas se centranen la escuela secundaria, puesto que éstos son los ni-ños más susceptibles de ser retirados de la escueladurante una crisis. En Honduras, el programa apuntaa los cuatro primeros años de la escuela primaria. EnMéxico, el programa cubre el término de la enseñanzaprimaria y el primer ciclo de la enseñanza secundaria.En Venezuela, el programa cubre la enseñanza prima-ria. En algunos casos estos programas están vincula-dos no sólo a la asistencia, sino también al rendimien-to escolar, que incluye el paso al próximo curso. Aun-que esto puede ofrecer incentivos valiosos, hay queasegurarse de que tales condiciones no excluyan a losmás pobres, a los que les costaría más tener éxito enla escuela.

¿Cómo deben focalizarse los subsidios? La expe-

riencia de Progresa es interesante (Skoufias, Davis yBehrman, 2000). El programa emplea un mecanismode focalización en tres etapas. Primero, se seleccionanlas localidades rurales pobres que van a participar. Acontinuación, se seleccionan las familias pobres den-tro de las comunidades participantes mediante un aná-lisis discriminante multivariado. Por último, las comu-nidades locales pueden revisar la selección hecha porfuncionarios de Progresa y reclasificar las familias po-bres como no pobres y viceversa. Este mecanismo defocalización es esencialmente lógico, y los resultadosparecen ser satisfactorios. Un motivo de preocupación

es que el nivel de participación comunitaria sigue sien-do marginal. El proceso de focalización es centraliza-do, en parte porque se desea evitar interferencias polí-ticas en la selección de los beneficiarios; no obstante,podrían desplegarse más esfuerzos para promover elpapel de las comunidades en él. Otra cuestión conexase refiere a la necesidad de focalización dentro de lascomunidades pobres. Mientras mayor sea la proporciónde pobres en una comunidad, menor será la necesidadde focalizar dentro de ella, especialmente si hacerlo

tiene costos, no tanto en el plano administrativo sinomás bien en términos de cohesión social (los que noingresan al programa pueden envidiar a los que sebenefician de él). En Honduras, donde se está modifi-cando el programa en parte sobre la base de la expe-

riencia de Progresa, se ha decidido brindar apoyo atodas las familias residentes en las comunidades po-bres participantes.14

Los programas de transferencia en efectivo con-dicional pueden emplearse también para promoverbuenas prácticas sanitarias, incluida la consulta con losprestadores locales de servicios de salud. Esto ocurreen el caso de Progresa en México, donde las familiasseleccionadas reciben una transferencia (tanto en efec-tivo como en especie mediante un complementonutricional) para fines de salud, aparte de las transfe-rencias relacionadas con la enseñanza. Es decir, Pro-gresa tiene como objetivo efectuar una intervencióncoordinada en materia de educación, salud y nutrición,con la esperanza de que el impacto de todo el progra-ma sea mayor que la suma de sus partes. Por cierto que,tanto en el caso de Progresa como de otros programas,cuando se trata de maximizar el impacto de las inter-venciones escolares y/o de salud, es importante tenerpresente los aspectos del lado de la oferta. Por ejem-plo, Progresa ha conseguido elevar la matrícula esco-lar y la asistencia a los centros de salud, pero esto haprovocado tensiones por el lado de la oferta. Se han

tomado medidas para coordinar la acción de Progresacon la de otros ministerios, como los de educación ysalud, pero tal vez se necesiten otras medidas paraoptimizar las intervenciones en el lado de la demanday de la oferta.

5. Seguro de desempleo y otros programas

El seguro de desempleo es común en Europa y Amé-rica del Norte, pero menos frecuente en América La-tina, en parte por su alto costo. Por lo demás, la legis-lación laboral vigente en muchos países de América

Latina y el Caribe dispone el pago de una indemni-zación por cese en el servicio que es función del nú-mero de años trabajados; normalmente, esto equiva-le aproximadamente a un mes de sueldo por año de

14 En caso de ser factible, es importante utilizar ponderacionesdistributivas en la evaluación de la focalización de los programassociales y otras intervenciones. Véase un análisis de esta especie,por ejemplo, en Ravallion y Wodon (2000b) y Wodon y Yitzhaki(2000).


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servicio, hasta cierto máximo. Esto puede complemen-tarse con un plan de seguro de desempleo (como enArgentina y Brasil para los trabajadores del sectorformal) en virtud del cual los aportes mensuales de lasnóminas y/o del empleador dan derecho al trabajador

a recibir un pago mensual durante un tiempo limita-do, cuyo monto es lo bastante bajo como para reducirlos efectos de desincentivo. Pero dado que en muchospaíses el sector formal constituye menos de la mitadde la fuerza laboral total, la cobertura del seguro dedesempleo/pagos de indemnización dista de ser com-pleta, y la exclusión de los sectores informal y ruralsignifica que estos mecanismos no llegan a las zonasen que se hallan muchos de los pobres. El paso de unsistema de pago de indemnización a otro de seguro dedesempleo podría ser beneficioso si redujera los cos-

tos laborales. Sin embargo, el seguro de desempleopuede crear también problemas de riesgo moral alsubsidiar el desempleo (los programas de asistencialaboral, en cambio, subsidian el empleo). Un elemen-to importante en este caso es asegurar que la indemni-zación por desempleo no sea tan generosa como paradesalentar la búsqueda de empleo. Por esto, hay quesupervisar tanto el monto de los pagos como el tiem-po durante el cual los trabajadores pueden recibirlos(véase una revisión de la experiencia de la OCDE conlas rigideces del mercado laboral y el seguro de des-

empleo en Nickell, 1997).Una alternativa mencionada con frecuencia es unsistema de cuentas de ahorro para el seguro de desem-pleo (CASDE), con arreglo al cual los trabajadores no re-cibirían “compensación” alguna al perder sus empleos,pero tampoco sufrirían “sanción” alguna por encontrarrápidamente un empleo. Cada trabajador empleadoharía una contribución mínima fija obligatoria a suCASDE todos los meses, y podría hacer contribucionesvoluntarias adicionales que superaran los niveles mí-nimos obligatorios. Al quedar desempleado, el trabajador tendría derecho a retirar un monto fijo máximo

por mes de su CASDE (también se permitirían retiros pormontos menores). Cuando su saldo quedara en cero, o

estuviera en vías de agotarse, tendría derecho a recibirasistencia por desempleo. La asistencia por desempleose financiaría mediante un impuesto que afectaría atodos los asalariados. Cuando los trabajadores jubila-ran con un saldo positivo en su CASDE, podrían utili-

zarlo para complementar sus pensiones. En general, lostrabajadores mismos desempeñarían un papel muchomayor en financiar su propio apoyo durante los perío-dos de desempleo. La ventaja principal de las CASDEes que tienden a establecer correctamente los incenti-vos, sin crear distorsiones en el comportamiento deempleadores y empresas. Es decir, los fondos que sacaun desempleado de su CASDE reducen directamente lariqueza personal del individuo en un monto equivalen-te, de modo que los individuos internalizan plenamenteel costo de la indemnización por desempleo. Los sis-

temas CASDE no están exentos de riesgos, y es proba-ble que se requieran intervenciones especiales para pro-teger a aquellos trabajadores que tienden a ser más jó-venes, más pobres y menos educados. Respecto aChile, Castro-Fernández y Wodon (2000) sugieren queaunque el efecto redistributivo por dólar gastado enindemnizaciones por desempleo de un sistema basadoen las CASDE sería tal vez menor que el impactoredistributivo del sistema de asistencia por desempleovigente en el país, el componente complementario deasistencia por desempleo del sistema sería de todas

maneras altamente redistributivo, y probablemente ten-dría una cobertura mucho mayor porque el valor de lasindemnizaciones sería más alto.

Por último, cabe mencionar que hay varios otrostipos de programas de protección social, incluidas laspensiones para el adulto mayor. Debido a que muchosde los pobres pertenecen al sector informal, carecen deacceso a las pensiones que otorgan los sistemas de se-guridad social; asimismo, los situados en el sector in-formal carecen a menudo de acceso a otros beneficiosorganizados por el Estado, como la vivienda para losgrupos de bajos ingresos (véase un análisis en torno a

las pensiones para los pobres en Holzmann y Packard,1999).


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1. ¿Los programas de protección social son

anticí clicos?

Los buenos programas de protección social deben ex-pandirse durante una crisis económica a medida quecrece el desempleo y disminuyen los niveles de in-greso. En otras palabras, deben ser de índole anti-cíclica, es decir, ampliarse cuando se contrae la eco-nomía. En algunos países, el sistema de redes de se-

guridad está apoyado por derechos automáticos arecibir prestaciones que obligan al sector público agastar más en aquellos que lo necesitan. Por ejemplo,el desempleo provoca un incremento del número depersonas con derecho a recibir indemnización pordesempleo, y la declinación del ingreso puede acre-centar el número de hogares con derecho a recibirasistencia en efectivo o alimentaria. Pero en la ma-yoría de los países latinoamericanos no hay talesgatillos automáticos. Esto se explica en parte porquela necesidad de tener programas de protección socialanticíclicos puede entrar en conflicto con la necesi-

dad de imponer la austeridad fiscal durante una rece-sión. Una crisis económica, inducida en forma inter-

na o externa, provoca una caída del producto, y enconsecuencia una caída de los ingresos del gobierno.Pero durante la crisis los gobiernos son renuentes aaumentar los impuestos. Por lo tanto, la mantenciónde un alto nivel de gasto puede conducir a grandesdéficit presupuestarios.

Considérense los datos presentados en el cuadro 4.Tanto Argentina como México sufrieron una perturba-ción adversa en 1995 (México primero, Argentina des-

pués). En Argentina el PIB per cápita disminuyó 5.32%entre 1994 y 1995, mientras que en México cayó 4.93%entre 1994 y 1996. La proporción del PIB destinada algasto social focalizado disminuyó un poco y el índicede pobreza aumentó en ambos países, con lo cual seelevó el número total de personas pobres. El gastofocalizado por persona pobre disminuyó mucho más queel PIB per cápita, dando una elasticidad respecto al cre-cimiento (en este caso a una recesión) del gastofocalizado por persona pobre de alrededor de cinco enambos países. Durante esta recesión, el gasto en lospobres fue por lo tanto altamente procíclico, aunque en

teoría debería haber sido anticíclico a fin de proteger-los de la perturbación macroeconómica adversa.

IVLas restricciones: el espacio fiscal

y la capacidad administrativa

CUADRO 4

Argentina y México: Gasto público focalizadopor persona pobre, 1994-1996

PIB real per cápita Proporción del gasto Indice de pobreza Número de Gasto focalizado(1994 = 100) social focalizado (en porcentaje) personas pobres por persona pobre

respecto del PIB (en millones) (1994 = 100)(en porcentaje)

Argentina

1994 100 1.24 21.60 07.50 100 1995 94.68 1.21 27.20 09.60 63.12 Variación porcentual –5.32% –27.88%México 1994 100 1.36 46.95 42.04 100 1996 95.07 1.23 60.93 56.51 67.30 Variación porcentual –4.93% –23.70%

Fuente: Wodon, Hicks y otros (1999). Los datos para ambos países no son estrictamente comparables. Por tanto, no debe deducirse que elgasto en protección social es más procíclico en un país que en otro. Nótese asimismo que el Gobierno de México ha desplegado un esfuerzoconsiderable para incrementar el financiamiento focalizado en los pobres en el último año, por ejemplo, otorgando financiamiento a Progre-sa. Esto no está reflejado en el cuadro.


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Los datos del cuadro están b asados solamente enun período para dos países y en varios supuestos tantopara la estimación de la pobreza como para lacategorización del gasto social. Sería engañoso concluirque la protección social disminuye en todos los países

durante una crisis. Lamentablemente, más allá de esti-maciones puntuales de las elasticidades del gastofocalizado respecto al crecimiento como las presenta-das en el cuadro, la medida en que los países latinoa-mericanos han brindado protección social anticíclica esalgo que ha recibido muy poca atención. Un problemaes que los datos sobre el gasto presupuestario no sue-len identificar la protección social o las redes de segu-ridad como una actividad separada. Los programas deprotección social están dispersos en varios sectores,como salud, educación, seguridad social y bienestar.Sin embargo, en algunos países hay datos disponibles.

Wodon, Hicks y otros (1999) utilizan datos sobresiete países (Argentina, Bolivia, Chile, Costa Rica,México, Panamá y República Dominicana) para com-probar los efectos del ciclo económico en el gastofocalizado y el gasto social latinoamericano. Proponenprimero un modelo teórico para analizar cómo el gas-to público focalizado en los pobres puede verse afec-tado por auges y recesiones. Se dice que un gobiernoes “pro pobres” si otorga una ponderación razonable alos pobres en su función de bienestar social, si consi-dera que hay un nivel mínimo de necesidades esencia-les de los pobres que deben satisfacerse, si eleva en el

tiempo este nivel de necesidades esenciales con ma-yor rapidez que el PIB durante un período de crecimien-to, y si no reduce el nivel de necesidades esencialesmínimas durante una recesión temporal. Si un gobier-no es “pro pobres” según la definición mencionada, laelasticidad del gasto público focalizado respecto alcrecimiento será positiva, y será mayor que uno du-rante los auges y menor que uno durante las recesio-nes. Si el gobierno no es “pro pobres”, el modelo pre-dice que la elasticidad del gasto focalizado será siem-pre menor o igual a uno. La existencia de una asime-tría entre auges y recesiones en la elasticidad respecto

al crecimiento del gasto público focalizado en los po-bres cuando el gobierno es “pro pobres” se verificaluego con el conjunto de datos sobre el gasto público.Los resultados del cuadro 5 sugieren que los gobier-nos son, hasta cierto punto, pro pobres y pro socialesdado que los gastos focalizado y social se están ele-vando con mayor rapidez que el PIB y el gasto total delgobierno durante los auges. Aunque esto es alentador,no es menos cierto que durante las recesiones el gastofocalizado no está protegido: decrece levemente másrápido que el PIB (aunque en el cuadro 5 las elasticida-

des no son estadísticamente diferentes de uno en elcaso de una recesión). Así, aunque pueda considerar-se que los gobiernos son “pro pobres”, el gasto socialy focalizado sigue siendo altamente procíclico. Losdatos sugieren que los programas de protección social,

en vez de expandirse con rapidez durante una crisis,en realidad se contraen en muchos casos con tantarapidez como otros tipos de gasto público. 15

El impacto de una recesión sobre el gasto foca-lizado en los pobres es, incluso, más negativo que losugerido en el cuadro 5. Puede demostrarse que enAmérica Latina la baja de un punto porcentual del PIBper cápita provoca al menos una disminución de dospuntos porcentuales del gasto público focalizado porpersona pobre. La mitad de este efecto se debe a lareducción del propio PIB per cápita, que disminuye elgasto incluso cuando la proporción del gasto focalizado

respecto al PIB permanece constante (el hecho de quela proporción permanece constante lo comprueba laelasticidad unitaria en el cuadro 5). La otra mitad delefecto proviene del aumento de la pobreza debido a lacrisis, es decir, el gasto público focalizado disponibletiene que repartirse entre un mayor número de perso-nas pobres.

El hecho de que los programas focalizados en lospobres no estén bien protegidos puede resultar extra-ño dado que estos programas representan una peque-ña proporción del PIB (habitualmente 2% o menos), ytambién una pequeña proporción del gasto total. Unade las razones de la falta de protección del gastofocalizado estaría relacionada con la falta de podernegociador de los pobres. Otra razón de por qué sería

15 Ravallion (2000) llega a conclusiones similares con los datosrelativos a Argentina.

CUADRO 5

América Latina (siete paí ses):Elasticidades estimadas del gasto conrespecto a las variaciones del productointerno bruto

Crecimientoa Recesión

Gasto total del gobierno 0.971 1.003Gasto en los sectores sociales 1.475* 1.128Gasto en protección social 1.999* 1.391

Fuente: Adaptado de Wodon, Hicks y otros (1999). Muestra de sietepaíses, con 97 observaciones.

a El * denota una elasticidad estadísticamente diferente de uno anivel de 5%.


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difícil proteger el gasto durante una crisis económicay fiscal es que el país tiene que cumplir con el servi-cio de la deuda y con varios programas que garanti-zan derechos, y dispone por consiguiente de recursosdiscrecionales relativamente escasos. En otras palabras,

si 30% del presupuesto está protegido para atender losaspectos vinculados con redes de seguridad y pobre-za, y 50% se destina al servicio de la deuda y a otrosprogramas que no pueden recortarse, una reducción de10% del gasto total produciría una disminución del50% en los sectores restantes. Dado que estos últimospodrían incluir áreas tan sensibles como defensa, jus-ticia y administración pública, tal solución no seríaviable, lo que obligaría al gobierno a abandonar la ideade resguardar el financiamiento de programas clavesde protección social. De este análisis se desprende quela prevención frente a una crisis es decisiva, porque

durante las crisis siempre será difícil proteger a lospobres.

2. ¿Cómo seleccionar los programas que deben

protegerse o expandirse durante una crisis?

El primer objetivo durante una crisis debe ser concor-dar en que los programas claves que benefician a lospobres no se recortarán aunque se reduzca el gasto totaldel gobierno. Enseguida debe encararse la difícil de-cisión de cuáles programas deben protegerse o inclu-so expandirse. Resulta tentador incluir en la lista casitodos los programas básicos de salud, educación ynutrición. Pero en los sectores sociales no todos losprogramas son igualmente eficaces para reducir lapobreza, y algunos que producen beneficios de largoplazo para los pobres podrían aplazarse. Para decidirqué programas mantener y expandir durante una cri-sis, un criterio importante debe ser el costo-eficacia delprograma para canalizar rápidamente el ingreso, o suequivalente en especie, hacia los pobres. Tal como sesugirió en el caso de los programas de asistencia labo-ral, ese costo-eficacia depende de varios parámetros,

y el hecho de conocer tales parámetros de antemanopermite hacer una selección. La comparación del cos-to-eficacia de las redes de seguridad alternativas paraproteger los patrones de consumo de los pobres me-diante la generación de ingreso, la distribución de pro-ductos básicos en especie o el subsidio a los produc-tos básicos es un área que requiere indudablemente unamayor labor analítica.

Uno de los elementos de una estrategia viable —enrealidad, uno de los parámetros claves del costo-eficaciade las redes de seguridad— es la protección de los pro-

gramas que cuentan con buenos mecanismos defocalización para llegar a los pobres. Los programasde bienestar universales o no focalizados suelen serimposibles de sostener desde el punto de vista fiscal,sobre todo durante una crisis. Es cierto que la focali-

zación de beneficiarios a través de una compleja veri-ficación de sus medios de sustento (por ejemplo, elinterrogatorio a fondo sobre el ingreso y la riqueza)puede ser costosa y no muy digna de fiar. Por ello esque muchos programas financiados por el Banco Mun-dial se han basado en la focalización geográfica, aun-que esto puede conducir a una considerable filtraciónde recursos. Otro enfoque es la verificación de mediossustitutivos: los candidatos son entrevistados y respon-den a preguntas sobre sus niveles de vida, tales comoel tipo de vivienda en que residen, la disponibilidad deagua, los tipos de artefactos que posee el hogar, etcé-

tera. Wodon (1997) ha demostrado que estos indica-dores son determinantes para evitar los dos tipos deerrores que pueden cometerse en la focalización, asaber, identificar como pobre un hogar no pobre, yconsiderar no pobre un hogar pobre. Dentro de unpresupuesto dado, la buena focalización sirve tambiénpara mejorar la cobertura entre los pobres (es decir, quéporcentaje de pobres reciben realmente los beneficiosdel programa), lo que es una ventaja importante enAmérica Latina donde la cobertura a menudo ha sidobaja.

Se han utilizado variantes de los sistemas de ve-rificación de medios de sustento, entre otras, para laficha del Comité de Acción Social en Chile (ficha CAS),el Sistema de Identificación de Beneficiarios ( SISBEN)en Colombia, el Sistema de Identificación único deFamilias Beneficiarias ( SISFAM) en Argentina y Progresaen México. En la práctica, se entrevistan las personasque solicitan asistencia y el puntaje que arroja el cues-tionario determina si reúnen los requisitos. Las pon-deraciones para los diversos indicadores incluidos enel cuestionario están basadas en las relacioneseconométricas estimadas entre la condición de pobre-

za de una muestra representativa de hogares y susindicadores. Grosh (1994) ha estimado que el costo dela focalización mediante la verificación de mediossustitutivos o de la focalización geográfica (zonaspobres) no tiene por qué ser mucho más elevado queel costo de la distribución universal (un recargo razo-nable sería de 3% a 8%), mientras que produciría be-neficios considerables. En una muestra de programasno focalizados, sólo 33% de los beneficios llegaba al40% de menores ingresos de la población, mientras queen los programas focalizados lo hacía el 72%.


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Aparte de la necesidad de proteger el consumo delos pobres durante una crisis, queda claro también quedeben preservarse algunos programas existentes enmateria de salud y educación que no están focalizadosnecesariamente en los pobres. Es posible que la demanda

de esos programas aumente si, por ejemplo, las pérdi-das de ingreso debidas al desempleo o subempleo in-ducen a las personas a cambiarse de los prestadoresprivados y los seguros privados de salud a los progra-mas públicos. En materia de salud, habrá que manteneralgunos programas no focalizados en los pobres porquehay grandes externalidades involucradas (vigilanciaepidemiológica, campañas de inmunización, control delpaludismo, prevención del SIDA). La preservación delacceso a la enseñanza primaria y primer ciclo de la se-cundaria no compete a una red de seguridad de cortoplazo. Pero cabe recordar que reduce los costos de una

crisis en el largo plazo, pues evita recortes del gasto eneducación de los pobres que conducirían, en definitiva,a una reducción del capital humano y provocarían conello menores productividad e ingreso.

Para proteger todos los programas descritos, ha-brá que identificar los que puedan reducirse, suspen-derse o eliminarse. Por ejemplo, algunos de los peo-res ejemplos de malgasto social en América Latina hansido los grandes programas de vivienda subvenciona-da para la clase media, dispuestos a menudo medianteimpuestos específicamente asignados. Aunque tal vezsea imposible que un gobierno cambie sus programascon rapidez sin la intervención de una alta autoridadlegislativa o incluso constitucional, en algunos casosla necesidad de reasignar el gasto debido a una emer-

gencia o una crisis puede facilitar la introducción decambios fundamentales. Otros candidatos a verse afec-tados por la reducción del gasto podrían ser los subsi-dios involucrados, por ejemplo, en la fijación de pre-cios bajo el costo para grupos no pobres en los servi-

cios de electricidad, agua o transporte urbano. Tambiénpodría contribuir una mejor recuperación del costo dela educación superior (por ejemplo, a nivel universita-rio) y de algunos servicios de atención de salud. Elcuadro 6 (ideado a partir de una discusión con K.Lindert) ofrece un orden de prelación genérico basadoen la práctica y observación común, aunque las priori-dades pueden variar de un país a otro.

3. Problemas adicionales de implementación

Hay varios problemas adicionales que deben conside-

rarse cuando se implementan redes de seguridad. Pri-mero, es difícil establecer nuevas instituciones quefuncionen con eficacia a nivel nacional. La mayoría delos fondos sociales, por ejemplo, tardan dos a tres añosen comenzar a operar a un nivel que les permita llegara un número considerable de personas pobres. Cuan-do el tiempo apremia, es mucho más fácil trabajar conlas instituciones existentes, prestándoles apoyo paraexpandir sus operaciones durante una crisis. A menu-do, también es posible ampliar los programas de redesde seguridad ya iniciados de manera experimental, quehan sido evaluados y su eficacia comprobada. Comocorolario, convendría experimentar de vez en cuandocon nuevos programas, para justipreciar sus fortalezasy debilidades y su capacidad de expandirse en caso

CUADRO 6

Las prioridades en la protección de programas durantelas crisis: un orden de prelación posible

Prioridad alta

Prioridadmoderada

Prioridad baja

Salud

InmunizacionesLucha contra las enfemedadesPrevención del SIDAAtención del embarazo y desarrollodel niño en la primera infancia

Postas y centros primarios deatención de saludAtención básica en hospitales

Atención curativa avanzada enhospitales

Educación

Estipendios sujetos a verificaciónde mediosDesayuno escolar en zonas pobresProgramas especiales para laszonas indígenas

Educación primaria y primer ciclode la secundariaBecas para estudiantes pobres enlas universidades

Educación universitaria gratuita abajo costo para los no pobresPresupuestos de investigación

Protección social/otros

Programas de asistencia laboralPensiones para los ancianos sujetasa verificación de medios desustentoSuplementos nutricionales sujetos averificación de medios de sustento

Seguros de desempleoSeguridad socialFondos socialesCapacitación laboralSubsidios alimentarios

Vivienda subvencionadaSubsidios para servicios deinfraestructura


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necesario. Asimismo, se podrían utilizar las institucio-nes existentes encargadas de programas de capacita-ción laboral, fondos sociales o transferencias para dis-tribuir asistencia de emergencia en caso de necesidad.

Segundo, no todos los gobiernos poseen la mis-

ma capacidad para administrar programas. En algunospaíses, un programa sencillo que no esté bienfocalizado puede ser una opción mejor que un progra-ma más complejo. Los programas de redes de seguri-dad tienen que encontrar el justo equilibrio entre ca-pacidad administrativa, sustentabilidad fiscal, aceptabi-lidad política, cobertura de la intervención y eficien-cia en la focalización. Otro problema es la relaciónentre el gobierno nacional o federal y el provincial. Elpersonal de los bancos de fomento multilaterales haestablecido tradicionalmente un diálogo con las auto-ridades nacionales o federales, pero gran parte del gasto

social ocurre a nivel provincial. Sería necesario con-venir un apoyo adicional del presupuesto federal a lospresupuestos estaduales, provinciales o municipalesdurante una crisis, en caso de que los programas deredes de seguridad se ejecuten a nivel local. Sin em-bargo, aunque la descentralización tiene varias ventajas, ésta no es necesariamente “pro pobres”, de modoque se precisa una supervisión cabal de las autorida-des subnacionales.

Tercero, un problema que existe en muchos paí-ses es la proliferación de pequeños programas en di-

versas instituciones del gobierno. Los programas denutrición, por ejemplo, figuran en los ministerios desalud, educación, desarrollo social y agricultura, así como en los organismos autónomos adscritos a la ofi-cina de la presidencia. Los programas de capacitación

están a cargo de los ministerios de educación, trabajoy desarrollo económico. Es importante establecer al-guna especie de coordinación interministerial para evi-tar las superposiciones y duplicaciones. En el largoplazo, se podría combinar o consolidar los programasy eliminar los que sean menos eficaces. Cabe recordarque una crisis puede servir para reorientar los presu-puestos sociales.

Cuarto, al supervisar los niveles de gasto es pre-ferible, en principio, utilizar el gasto real y no los mon-tos presupuestados. Sin embargo, en muchos países esdifícil hacer un seguimiento de los niveles reales de

gasto debido al considerable rezago con que se recibela información. Cuando se llega a saber que el gastoreal ha disminuido o que los créditos disponibles nose han utilizado, podría ser demasiado tarde. Para evi-tar los recortes presupuestarios involuntarios debido adesfases en el gasto es importante, una vez efectuadaslas asignaciones, desplegar algunos esfuerzos para ase-gurar que los presupuestos se establecen operacional-mente y se mantienen a niveles adecuados, con unseguimiento continuo del gasto, de manera que losplanes se ejecuten realmente.

VConclusiones

Las perturbaciones económicas pueden conducir a unadeclinación del ingreso real causada por una pérdidade empleo, una situación de subempleo o un cambio aun empleo menos lucrativo. Los salarios reales puedenreducirse también debido a altos niveles de inflación.

Las variaciones de los precios relativos pueden tenerefectos negativos. Los pobres pueden perder tambiénsu acceso a los servicios públicos esenciales de salud,nutrición y educación como resultado de un menorgasto real del gobierno. Pueden perder el valor de susactivos financieros (por magros que sean) si éstos noestán protegidos de la quiebra por el sistema financie-ro o por el sistema público de seguridad social. O sim-plemente tal vez tengan que vender esos activos. Antetodos estos efectos potenciales y muchos otros, lospobres son más vulnerables que los no pobres porque

su ingreso puede caer con mucha mayor rapidez bajolos niveles de la mera subsistencia.

Es una práctica habitual recomendar que los go-biernos resguarden los programas claves de protecciónsocial durante las crisis y expandan la red de seguri-

dad social. No obstante, con los recursos fiscalescontrayéndose en momentos en que el número de po-bres está creciendo, sería extremadamente difícil ha-cerlo. Con todo, cabría esperar al menos que los pro-gramas de alta prioridad estuvieran menos sujetos arecortes que otros, ya que las redes de seguridad socialrepresentan sólo una pequeña parte de los presupuestos.Sin embargo, éste no parece ser el caso actualmente.En vez de ser anticíclicas, las redes de se guridad sontan procíclicas como otros tipos de gasto público, y enalgunos casos pueden ser de hecho más procíclicas. Lo


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paradójico es que el propio gasto en protección socialno está protegido.

Suponiendo que hay un acuerdo de proteger a lospobres contra los recortes presupuestarios durante unacrisis, la pregunta pasa a ser: ¿qué programas deben

protegerse? No hay respuestas fáciles a esta pregunta,y las que se den dependerán del país de que se trate.Con todo, un criterio importante para seleccionar losprogramas que deben protegerse o expandirse es lacapacidad para entregar rápidamente a los pobres uncomplemento de su ingreso o su equivalente en espe-cie. La asistencia laboral puede ser útil, pero las auto-ridades deben tener conciencia de que suele costar másde tres dólares generar un dólar adicional de ingresosnetos para los pobres con estos programas. Tambiénpueden ser útiles algunos programas nutricionales yalimentarios que estén bien focalizados, lo que nosiempre ocurre. La buena focalización es uno de losparámetros claves del costo-eficacia de las redes deseguridad. Asimismo, los programas sociales existen-tes que no constituyen redes de seguridad propiamen-te tales (por ejemplo, programas de capacitación labo-

ral, fondos sociales y estipendios condicionados a laasistencia escolar en zonas pobres) pueden ser meca-nismos valiosos para prestar asistencia de emergenciacuando hay una capacidad administrativa limitada enel país. Aparte de compensar a los pobres por la pér-

dida probable en el ingreso de mercado que ocurredurante una crisis, también es necesario que el gobier-no proteja algunos programas universales, como laatención primaria de salud, la enseñanza primaria y losprogramas de salud con grandes externalidades. Perola tarea más difícil es la de identificar los programasque pueden reducirse, suspenderse o eliminarse. Entreellos estarían la vivienda subvencionada, otros subsi-dios a productos no consumidos principalmente por lospobres, algunos programas de seguridad social y elgasto en educación superior y atención de salud cura-tiva avanzada. Aunque suele ser políticamente difícilreformar estos p

Hicks Woodon

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