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* Investigador en el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM.

GOBIERNO LOCAL Y MUNICIPAL LATINOAMERICANO

Salvador ValenCia CarMona*

suMario: I. Los antecedentes. II. Panorama contemporneo. III. Los municipios. IV. Gobierno municipal. V. La administra-cin municipal. VI. Ciudades capitales y reas metropolita-

nas. VII. Servicio civil de carrera. VIII. Conclusiones.

I. los anteCedentes

El gobierno local latinoamericano, y particularmente el municipio, des-cuellan por su venerable biografa. El propsito de este trabajo es efectuar, a partir de breves antecedentes, algunas reflexiones sobre el desarrollo que ambas instituciones experimentan en los ltimos aos, las formas de gobierno que los caracterizan, los desafos a los que se enfrentan y las acciones que se han tomado para solucionarlos.

1. Origen del municipio

Ha sido el municipio una institucin seera en el derecho pblico mexicano. Tiene su antecedente directo en el cabildo espaol, del cual recibe una inapreciable herencia, a su vez producto de varias influencias. El municipio fue siempre refugio para la libertad y el pleno desarrollo de las actividades ciudadanas. Basta recordar que en plena poca medieval, los reyes se vieron precisados a conceder fueros municipales a las ciu-

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dades, documentos que consagraron diversas libertades, y que nos hablan de la consideracin que mereci la organizacin local.1

Cuando se produjo la conquista de Mxico, se instaur en Veracruz el primer ayuntamiento de Amrica continental. La medida se extendi a otras poblaciones y pronto se convirti el municipio en una institu-cin necesaria y bien conformada. Con razn opin Ots Capdequ, que el municipio entre nosotros fue un fiel trasplante del viejo municipio castellano de la Edad Media, en las ciudades coloniales las nuevas cir-cunstancias geogrficas y sociales imprimieron al municipio una vitali-dad sorprendente.2

Sin embargo, ms tarde, cuando el municipio decae en la pennsula ibrica por enfrentarse al poder real, dicha situacin se reflej tambin en el municipio colonial; prosper su dependencia desproporcionada a los rganos superiores, la decadencia aument al implantarse la enajenacin de los oficios pblicos y la tarda implementacin de las intendencias trastoc su funcionamiento poco antes de la independencia.

2. Cabildo e independencia

Pese a todos los obstculos y defectos que pudiera tener el municipio colonial, indudablemente siguieron siendo mbitos naturales para el ejer-cicio de la actividad poltica y vecinal. Es por ello que cuando Napolen invadi Espaa, fueron los ayuntamientos precisamente los que se pro-nunciaron para condenar aquel evento, y poco ms tarde reemplazaron a la autoridad colonial.

Los cabildos empezaron a actuar como gobiernos en diversos puntos del territorio americano: Colombia: durante los primeros meses de 1810 se depusieron las autoridades coloniales en los pueblos de Bogot, Carta-gena, Pamplona y Socorro, sustituyndolas por juntas gubernativas pro-visionales emanadas de los cabildos; Caracas: el 19 de abril del mismo ao renunci como capitn general Vicente Emparn, integrndose en su lugar una junta con los miembros del ayuntamiento y algunos repre-

1 Lpez de Haro, Carlos, La constitucin y libertades de Aragn y de justicia mayor, Madrid, Reus, 1926; Enciclopedia Jurdica Omeba, Buenos Aires, Driskill, 1979, pp. 888 y ss.

2 Ots Capdequ, Jos Mara, Manual de historia del derecho espaol en las Indias, Buenos Aires, publicaciones del Instituto de Historia de Derecho Argentino, 1943, t. II, pp. 166 y 167.

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sentantes de la burguesa; Buenos Aires: 25 de mayo, el virrey Cisneros consinti en retirarse del mando, instalndose una junta mediante cabildo abierto; Chile, 18 de septiembre, don Mateo del Toro y Zambrano (con-de de la Conquista), se convirti en capitn general en presidente de una junta de gobierno.

3. El siglo XIX y la organizacin local

Una vez que se inici la independencia norteamericana y se implant el Estado federal, para los pases latinoamericanos surgieron diferentes opciones ideolgicas y polticas. De esta manera, en los primeros aos de vida independiente, y puede afirmarse que a lo largo del siglo XIX, se abri el debate entre federalismo y centralismo en los pases latinoame-ricanos, que en el fondo encarnaba una querella de ideas entre liberales y conservadores. La oscilacin ideolgica y poltica referida trascendi a los gobiernos locales y municipales en las Constituciones y las leyes de los di-versos pases latinoamericanos, confirindoles mayor o menor mbitos de accin segn la forma de Estado que hubieran adoptado.

Pero aunque las estructuras eran importantes, los hombres no lo eran menos. Una vez obtenida su independencia, Mxico atraves como los dems pases latinoamericanos un periodo crtico, en virtud de que la desaparicin de la autoridad virreinal provoc un sensible vaco de po-der, que favoreci el dominio de hombres fuertes o caudillos. Sin embar-go, bajo la convulsin provocada por el caudillismo subyaca el dilema ms profundo de una sociedad fluctuante, en juicio de Reyes Heroles, en la cual estaban en pugna dos rdenes: el colonial y el emanado de la independencia.3

De este modo, al influjo de factores polticos y personales, las entida-des locales intermedias y el propio municipio tuvieron un accidentado recorrido a lo largo del siglo XIX. En Mxico, verbigracia, las Consti-tuciones se inclinaron sucesivamente por el federalismo o centralismo, con la consecuente creacin de entidades federativas o departamentos; en tanto que para el municipio, los textos federalistas no lo regularon de ma-nera efectiva, en el afn de respetar la autonoma de los estados, mientras que los centralistas tuvieron el mrito de regularlo en la ley fundamental, aunque sujetndola a los rganos superiores de gobierno.

3 Reyes Heroles, Jess, El liberalismo mexicano, 2a. ed., Mxico, FCE, 1974, t. II, p. XII.


II. PanoraMa ConteMPorneo

Para los pases de Amrica Latina puede afirmarse, en general, que durante el siglo XX prevaleci una fuerte centralizacin respecto de las corporaciones municipales, as como de las entidades intermedias, como los departamentos, las provincias o las entidades federativas.

1. El periodo centralizador

La centralizacin poltica de los pases latinoamericanos, en primer lugar, fue propiciada por factores derivados de nuestra propia realidad poltica. El predominio exacerbado que ha tenido el Poder Ejecutivo en las naciones latinoamericanas, particularmente, ha ejercido, a travs de diversos mecanismos, indiscutible ascendencia en las entidades locales, as como municipales.

De esta suerte, para consolidarse los Estados latinoamericanos, tanto federalistas como centralistas, en el transcurso del siglo pasado, procu-raron fortalecer de manera vigorosa al gobierno nacional, con desmedro de las entidades intermedias y de los municipios. Las concepciones del estado de bienestar y de la planificacin central fueron largo lapso para-digmas indiscutibles, que tambin contribuyeron a dicha centralizacin.

Como sabemos, en el ltimo tercio del siglo pasado y en los primeros aos del presente, dichos modelos menguaron notablemente como conse-cuencias de diversas crisis econmicas y polticas, revisin que tambin se ha reflejado en los mbitos local y municipal.

2. La reactivacin de las entidades locales. Los Estados federales

Hoy da se empiezan a vivir otros tiempos. Se han comprendido, por fortuna, los beneficios decrecientes del modelo central, y la tendencia ha-cia la autonoma y la descentralizacin cunde por doquier, porque se sabe que con estos nuevos paradigmas se ganar en eficacia y en democracia plena. Cabe agregar que esta tendencia reciente se percibe tanto en los Estados federales como en los unitarios latinoamericanos.

En el federalismo clsico, como bien es sabido, la idea era distribuir el poder estatal en dos niveles territoriales distintos, el general y el local, de modo que a cada uno de ellos incumba por disposicin constitucional


una esfera de atribuciones que ejerca de manera autnoma. El sistema federal clsico se distingue, en sntesis, por la separacin de dos instan-cias de gobierno, de dos rdenes coextensos; es decir, una mera relacin de yuxtaposicin.

El federalismo moderno parte de una nueva concepcin de la distribu-cin del poder. En la doctrina, para denominar este fenmeno se utiliza la expresin nuevo federalismo, que se encarna en el plano concreto en instrumentos de cooperacin. Es cierto que desde sus inicios el gobierno federal implic colaboracin, pero ahora se trata de algo ms: se preten-de integrar en un mecanismo de gobierno a dos centros antes separados y correspondientes, de asimilar que tanto el gobierno federal como los estatales son piezas complementarias, y cuyas atribuciones se dirigen a realizar aquellos objetivos pblicos de comn inters.

De la nueva filosofa federalista han surgido mecanismos de colabora-cin tanto horizontal como vertical muy interesantes, que se manifiestan, entre otros aspectos, en la coordinacin legislativa, en convenios inter-estatales, en cooperacin administrativa, financiera, o programas espec-ficos de carcter social. As viene aconteciendo en importantes Estados federales, como Estados Unidos, Suiza, Alemania y Austria, en los cuales a la distribucin dual y rgida de atribuciones que prevaleca antao le viene sustituyendo un federalismo cada vez ms cooperativo y flexible.4

Una inclinacin semejante ha surgido en los pases latinoamerica-nos. En Argentina, el federalismo devaluado apunta Bidart est cediendo frente a un federalismo de negociacin y de concertacin;5 en este sentido, la reforma constitucional de 1994, en el artculo 124 modificado, otorg facultades a las provincias para crear regiones para el desarrollo econmico y social, as como para establecer convenios in-ternacionales en tanto no sean incompatibles con la poltica exterior, as como en el artculo 129 estableci para la ciudad de Buenos Aires un rgimen de gobierno autnomo. En Brasil, tambin parece emprender-

4 En este aspecto, vanse: Varios autores, La descentralizacin y el federalismo. Nuevos modelos de autonoma poltica, Barcelona, Cedecs Editorial, 1999; Alberti Robi-ra, Enoch, Federalismo y cooperacin en la Repblica Federal Alemana, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1988, pp. 343 y ss.; Varios autores, Los sistemas federales en el continente americano, Mxico, FCE-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1972.

5 Bidart Campos, Germn, El federalismo argentino desde 1830 hasta la actuali-dad, Federalismos latinoamericanos: Mxico-Brasil-Argentina, Mxico, El Colegio de Mxico-FCE, 1993, pp. 352 y ss.


se el rumbo de un nuevo pacto federativo6 o cuando menos reconstruir el sistema federativo,7 mediante la nueva reparticin de competencias en la Constitucin de 1998. Aun en Venezuela, en diciembre de 1989, se aprob la Ley de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico, que tiene como propsito promover el rgimen federal.8

En el constitucionalismo mexicano se aspira tambin a disear un nue-vo federalismo redistributivo y cooperativo, el cual se espera que intro-duzca medidas que permitan al gobierno federal, los estados y los mu-nicipios, establecer nuevas formas de relacin menos verticales y ms participativas. Aunque con distintas expresiones, se coincide en que es imperativo transformar el sistema federal e imprimirle otro giro a las re-laciones intergubernamentales; desde hace aos se ha venido hablado de un federalismo coordinado o de cooperacin, ms moderno,9 de el nue-vo federalismo y la descentralizacin,10 o de una marcha hacia un nuevo federalismo coordinado y concurrente.11

En el plano prctico, se ha venido tambin reflejando en los ltimos aos el propsito de renovar el federalismo. Diferentes eventos, tanto regionales como nacionales, se han venido celebrando con ese prop-sito y han hecho importantes aportaciones sobre el tema; baste recordar los foros regionales organizados por el Senado de la Repblica, el foro nacional celebrado en Guadalajara, convocado por diversos gobiernos estatales y dependencias federales, as como diversos foros de consulta efectuados en el marco de la elaboracin del Plan Nacional de Desarro-llo, todos ellos llevados a cabo en 1995. Se aprob, tambin, por decreto del 6 de agosto de 1997, el Programa para un Nuevo Federalismo 1995-

6 Camargo Aspaci, La federacin sometida, Nacionalismo desarrollista e inesta-bilidad democrtica, cit., pp. 352 y ss.

7 Afonso da Silva, Jos, O sistema constitucional do Brasil, Los sistemas constitu-cionales iberoamericanos, Madrid, Dykinson, 1992, p. 134.

8 Brewer Caras, Alan R., El sistema constitucional venezolano, Los sistemas constitucionales latinoamericanos, cit., pp. 778 y 779.

9 lvarez del Castillo, Enrique y Faras, Urbano, El federalismo como decisin poltica fundamental del pueblo mexicano, Mxico: 75 aos de la Revolucin, Mxico, FCE, 1990.

10 Ortega Lomel, Roberto, El nuevo federalismo, pp. 7 y ss.11 Faya Viesca, Jacinto, Hacia un nuevo federalismo y una moderna descentrali-

zacin en Mxico, Gaceta Mexicana de Administracin Pblica Estatal y Municipal, Mxico, nm. 34-35, mayo-diciembre de 1989, pp. 47 y ss.


2000, que tuvo un carcter especial, y al que se le otorg un alcance interinstitucional.12 Por ltimo, en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 se consider que es necesario llegar a un nuevo pacto federal, se calific al federalismo como una norma bsica de la accin guberna-mental, y se delinearon algunas estrategias para fortalecerlo, pero sin que se formulasen programas especficos para llevar a cabo tales objetivos.13

3. Los Estados unitarios latinoamericanos

En los Estados unitarios latinoamericanos se ha venido tambin pre-sentando una tendencia descentralizadora del poder territorial. En Co-lombia, merced a reformas de la Constitucin de 1991, los departamen-tos, segn el artculo 306, pueden ahora asociarse para formar una regin como ente territorial, as como se ha impulsado por el artculo 286 la recreacin de las provincias que tuvieron una larga tradicin hasta co-mienzos de siglo, para agrupar municipios vecinos.14

Por su parte, en Per, la Constitucin de 1979 se caracteriz por su acentuado espritu descentralizador. En su artculo 188 consider que La descentralizacin es un proceso permanente que tiene como objetivo el desarrollo integral del pas. Para impulsarla, regul de manera consis-tente a las denominadas regiones; tal avance, empero, fue interrumpido por la Constitucin de 1993, expedida durante la recin cada dictadura de Fujimori. Con la instalacin del rgimen democrtico se ha aprobado la reforma constitucional de marzo de 2002, que enfatiza en la creacin de los gobiernos regionales, con los que se reinicia el proceso de descen-tralizacin.

Chile se ha sumado tambin a la descentralizacin. En su Constitucin de 1980, reformada en 1989, se seala en el artculo 3o. que aunque dicho pas es unitario, la ley propender a que su administracin sea funcional y territorialmente descentralizada; ms adelante, en los artculos 100 a 104, regula de manera amplia la administracin regional.

12 Publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 4 de agosto de 1997.13 Diario Oficial de la Federacin, 30 de mayo de 2001, segunda seccin, pp. 27, 33,

117.14 Schica, Luis Carlos, El nuevo constitucionalismo colombiano, 12a. ed., Bogot,

Themis, 1996, pp. 293 y ss.


Los pases centroamericanos, por ltimo, tambin han promulgado le-gislaciones descentralizadoras, siendo su principal desafo lograr su im-plementacin y, sobre todo, ampliar la escasa capacidad financiera de los municipios.

4. Renovacin municipal

Se observa tambin en el rgimen municipal latinoamericano, una ten-dencia a renovarlo en su estructura y recuperarlo como una instancia democrtica efectiva. Algunas modalidades de transformacin apunta Palma Carvajal15 de esas estructuras a nivel comunal estn en marcha, otras son innovaciones sugeridas, y todas estn sujetas a controversias tcnicas y polticas.

Esta renovacin del municipio se ha venido asimismo manifestando en el campo constitucional. En este sentido, subraya Quiroga Lavi:16 el municipio

ha ido encontrando en los textos constitucionales latinoamericanos, un re-conocimiento cada vez ms creciente, a partir de la toma de conciencia de que la definicin institucional del gobierno de la unidad cvica menor (que es el municipio), reviste una trascendencia equivalente a lo relativo a la organizacin general del Estado. No hay organizacin del todo sin organi-zacin de las partes que lo integran y viceversa.

Hagamos una breve revisin de las Constituciones vigentes en los pa-ses latinoamericanos para examinar la estructura del rgimen municipal y sealar las principales modalidades que en l se vienen introduciendo.17

Casi todas las Constituciones de los pases latinoamericanos dedican, en primer lugar, varios de sus artculos para regular de manera puntual el rgimen municipal, aunque existen excepciones.

15 Palma Carvajal, Eduardo, Descentralizacin y democracia: el nuevo municipio latinoamericano, Revista de la CEPAL, nm. 55, abril de 1995, p. 51.

16 Quiroga Lavi, Humberto, Derecho constitucional latinoamericano, Mxico UNAM, 1991, p. 416.

17 Para los textos latinoamericanos la Coleccin de Constituciones de los diversos pases de Latinoamrica, Mxico, UNAM-FCE, 1994; igualmente consltese en el De-partamento de Legislacin y Jurisprudencia del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM: www.juridicas.unam.mx


Una excepcin es en este aspecto Argentina, cuya Constitucin se re-fiere al municipio slo de manera tangencial; en su artculo 5o. indica que cada provincia dictar para s una Constitucin, en la cual asegure su rgimen municipal. Sin embargo, esta postura se ha modificado en cierta medida por la reforma constitucional de 1994, y ahora se ha agregado en el artculo 123, que tambin se cuidar de la autonoma municipal en dis-tintos aspectos, modificacin que pudiera convertirse en una herramienta interpretativa que proteja al municipio de los embates del poder central, aunque seguir correspondiendo a las provincias determinar el grado de dicha autonoma.18

Otra excepcin es el caso de Cuba, que sigue todava el periclitado modelo socialista; su Constitucin establece un paralelismo entre la dis-tribucin territorial del poder y la asignacin de funciones locales; por un lado se asienta en el artculo 102 que el territorio nacional se divide en provincias y municipios, que tienen sus correspondientes atribuciones (artculos 102, 105 y 106); por otro lado, se otorga una gran intervencin a las llamadas asambleas del poder popular y a los consejos populares. Estos ltimos se constituyen en ciudades, pueblos, barrios, poblados y zonas rurales (artculos 103 y 104).

En ciertos pases se reconoce de manera muy consistente la autonoma del municipio. En Brasil, la Constitucin vigente incluye como una no-vedad a los municipios como componentes de la federacin y consagra la tesis que otorga a esta corporacin la jerarqua de una entidad de tercer grado;19 de este modo, en el artculo 1o. se expresa que la Repblica Federativa de Brasil, formada por la unin indisoluble de los estados, municipios y del distrito federal se constituye en Estado democrtico de derecho; despus, en el artculo 18, ratifica a todas estas entidades el carcter de autnomas.

Por su parte, la Constitucin de Guatemala, en su artculo 253, decla-ra que los municipios de la Repblica de Guatemala, son instituciones autnomas, y deslinda inmediatamente la esfera autonmica, sealando que a los municipios, entre otras funciones, les corresponde elegir sus propias autoridades; obtener y disponer de sus recursos; atender los ser-

18 Gianna di Fulvio, Mirta, Integracin regional, nuevo rol de los municipios, Co-mentarios a la reforma constitucional, Buenos Aires, Asociacin Argentina de Derecho Constitucional, 1995, pp. 447 y ss.

19 Alfonso da Silva, Jos, O sistema constitucional do Brasil, cit., p. 134.


vicios pblicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdiccin, y cumplir sus fines propios; emitir ordenanzas y reglamentos.

En cuanto al gobierno, se ha conservado en lo general el esquema po-ltico uniforme, que lo deposita en dos rganos: un cuerpo deliberante, de eleccin popular directa, denominado concejo municipal, y un rgano ejecutivo, que recibe el nombre de alcalde. En ocasiones, los nombres cambian; por ejemplo, al cuerpo deliberante se le llama en Brasil cmara municipal, y al alcalde, prefecto; en tanto que en Uruguay se le denomina junta departamental e intendente. Los integrantes del cuerpo deli-berante son normalmente el propio alcalde, los sndicos y los regidores (vereadores en Brasil).

Cabe aclarar que en algunos pases existen ciertas restricciones en ma-teria de gobierno municipal. De esta manera, en Uruguay existe una no-table superposicin entre el gobierno departamental y el municipio. Es ms, la autonoma de ste se sujeta a lo que disponga la ley orgnica de los gobiernos departamentales (artculos 262, 273 y 300). En Chile, los alcaldes son designados por el consejo regional a propuesta de terna del consejo comunal, y el intendente tiene facultad de vetar dicha terna por una vez; adems, corresponde al presidente de la Repblica la designa-cin de alcaldes en aquellas comunas que la ley determine, en atencin a su poblacin o ubicacin geogrfica (artculo 108). En Costa Rica, du-rante varios aos, la ambigua redaccin del artculo 169 permita que los ejecutivos municipales fueran nombrados directamente por el Poder Ejecutivo, amn de que en cada distrito est representado ante la munici-palidad por un sndico, con voz, pero sin voto.

Para romper con el esquema isomrfico del gobierno municipal, en el afn de adaptar las estructuras poltico-administrativas a las diferentes localidades de un pas, se han creado por varias Constituciones, catego-ras de municipios.

De este modo, la Constitucin de Colombia, en su artculo 320, pres-cribe que la ley podr establecer categoras de municipios de acuerdo con su poblacin, recursos fiscales, importancia econmica y situacin geogrfica, y sealar distinto rgimen para su organizacin, gobierno y administracin; se refiere tambin dicho ordenamiento por separado a las reas metropolitanas, las reas fronterizas y a un rgimen especial para la capital del pas. Otros pases latinoamericanos tambin han estableci-do disposiciones constitucionales que contemplan diversas categoras de


municipios, como son Guatemala (artculo 256); Paraguay (artculo 171), y Ecuador (artculo 125).

Por lo que se refiere a los recursos y a la hacienda pblica, se otorga competencia a las corporaciones municipales para aprobar su presupues-to y establecer las contribuciones correspondientes, aunque todo ello nor-malmente sujeto a la supervisin de rganos superiores.

En las Constituciones de algunos pases se han introducido normas que revelan adelantos notables en recursos pblicos para los municipios. En este sentido, en Guatemala (artculo 257) se prescribe que habr un presupuesto para obras de infraestructura y servicios pblicos de carcter municipal, que no ser menor al 8% del presupuesto de ingresos general del estado. Por su parte, en El Salvador, en el artculo 207, se indica que se crear un fondo para el desarrollo econmico y social de los munici-pios, el cual no podr centralizarse, pero del que se rendirn los informes documentados a la Corte de Cuentas de la Repblica. En Brasil (artculos 30 y 31), por ltimo, se le asignan a los municipios, facultades hacen-darias bastante amplias, en la inteligencia de que la fiscalizacin de los recursos que de dichas facultades provengan se ha encomendado a la propia cmara municipal, mediante un control externo; las cuentas de los municipios se exponen a disposicin de cualquier contribuyente para su examen y apreciacin, pudiendo cuestionarse su legitimidad.

III. los MuniCiPios

1. La autonoma municipal

Para comprender al municipio latinoamericano contemporneo es pre-ciso acudir al concepto de autonoma, que ha trascendido a las Cons-tituciones y leyes de la regin. Desde luego, precisa advertir que este trmino ha sido muy discutido y se ha prestado a las ms diversas inter-pretaciones, en las que mucho influyen las formulaciones concretas que hacen los poderes constituyentes o legislativos, segn las caractersticas del pas de que se trate.20

Para abordar la concepcin de autonoma que actualmente existe, conviene efectuar un primer acercamiento semntico. El trmino auto-

20 Albi, Fernando, La crisis del municipalismo, Madrid, Instituto de Estudios de la Administracin Local, 1996, pp. 193 y 194.


noma, de autos, ley, consiste en la facultad que una persona tiene de darse sus propias normas, sea un individuo, una comunidad o un rgano del Estado. Cuando se utiliza este concepto en el derecho pblico, sirve para designar la potestad que dentro del Estado pueden gozar muni-cipios, provincias, regiones u otras entidades de l, para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y rganos de gobierno propios.21

En tales trminos, el principio autonmico del municipio se manifiesta en varios aspectos: a) autonoma de gobierno o poltica, que se ejerce a travs de una corporacin denominada cabildo o ayuntamiento; b) auto-noma jurdica, porque el ayuntamiento posee autoridad jurdica propia, as como puede expedir reglamentos y realizar otros aspectos jurdicos; c) autonoma administrativa, en cuanto tiene una estructura propia, que se compone de diversas dependencias y unidades administrativas encar-gadas de los servicios pblicos, y d) autonoma financiera, en virtud de que cuenta con su patrimonio y su hacienda de carcter pblico.

Desde luego, esta autonoma no es absoluta, sino que est sujeta a las prescripciones constitucionales, y sobre todo a la legislacin que expide el gobierno nacional, y en ciertos casos las entidades intermedias, que desgraciadamente establecen con frecuencia controles excesivos e inter-ferencias a las actividades municipales.

2. Constitucin y autonoma municipal

El principio de autonoma municipal se ha incorporado a la mayora de las Constituciones latinoamericanas, y cabe esperar que en el futuro se despliegue de manera todava ms vigorosa.

En est direccin, el texto argentino de 1853, que se refiri de mane-ra muy escueta a los municipios en el artculo 5o. slo indicaba que la Constitucin provincial deba asegurar el rgimen municipal. Ahora se ha reforzado esta disposicin con la nueva redaccin del artculo 123 constitucional, producto de la reforma de 1994, mismo que seala: Cada provincia dicta su propia constitucin, conforme a lo dispuesto por el

21 Charni, Hugo, Autonoma, Enciclopedia Jurdica Omeba, Buenos Aires, Dris-kill, 1986, t. I, p. 961; Nava Negrete, Alfonso, Autonoma administrativa, Enciclopedia jurdica mexicana, Mxico, Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2002, A-H, pp. 275 y 280.


artculo 5o., asegurando la autonoma municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional poltico, administrativo, econmico y financiero. Ms amplia ha sido la regulacin de la Constitucin mexi-cana de 1917. Particularmente el artculo 115 constitucional, que se de-dica al municipio, se ha visto enriquecido notablemente por las reformas operadas en 1982, que defini una esfera mnima y de servicios para las corporaciones municipales, y en 1999, que elev al municipio a un tercer nivel de gobierno y le reconoci su carcter de verdadero poder pblico. Por ltimo, la Constitucin de Guatemala ha tomado una posicin muy clara a favor del principio de autonoma, y en su artculo 253 determi-na que Los municipios de la Repblica de Guatemala son instituciones autnomas, para inmediatamente enumerar los diversos elementos que integran dicho principio.

Otros textos constitucionales latinoamericanos tambin hacen referen-cia al principio de autonoma. As, Chile, artculo 107, prrafo cuarto; Colombia, artculo 311; Panam, artculos 229 y 230; Ecuador, artculo 228; Per, artculo 191.

3. Elementos del municipio

Ahora bien, para crear a los municipios latinoamericanos se exigen en la legislacin ciertos elementos bsicos, como son una porcin territorial mnima, poblacin suficiente, capacidades econmicas, sociales y pol-ticas, que le suministren una adecuada consistencia institucional. Pese a ello, es frecuente en la prctica que por factores o presiones de diversa n-dole se establezcan municipios sin sus elementos necesarios, producin-dose lo que se ha denominado pulverizacin o atomizacin munici-pal, que luego plantea diversos problemas en la prestacin de servicios municipales o incluso de coordinacin con las instancias gubernativas intermedias o nacionales.

De este modo, en Brasil, como resultado de la ampliacin de la auto-noma, se incentiv el nmero de municipios; del total de 5,560 muni-cipios, 1,069 se crearon entre 1990 y 2001, lo cual motiv la enmienda constitucional 15/96, para precisar requisitos en la formacin de muni-cipios. Mxico tiene actualmente 2,438 municipios; padece en varios de sus estados, de pulverizacin municipal; de este modo, en Oaxaca existen 570 municipios; en Puebla, 217; Veracruz, 212, y el Estado de Mxico,


124; muchos de ellos sin las capacidades para desempearse para tales. En algunos estados unitarios tambin parece existir el problema de la fragmentacin municipal. As, Colombia tiene 1,098 municipios; Bolivia 1,384 cantones, o Repblica Dominicana, 151 municipios.

4. Las entidades submunicipales

Los municipios latinoamericanos, para gobernarse en lo interno, han establecido su propia divisin territorial, y crean entidades submunicipa-les en los ordenamientos jurdicos correspondientes, mismos que reciben diferentes nombres. En el municipio, al lugar donde reside el alcalde y el consejo municipal se le denomina en varios pases latinoamericanos ca-becera municipal; por lo regular las entidades submunicipales estn ubi-cadas fuera del lugar donde estn asentados los poderes municipales, y sus pobladores frecuentemente reciben un tratamiento menos preferente.

Para enfrentar tal situacin, es necesario que la descentralizacin y el espritu democrtico lleguen tambin a las entidades submunicipales, de ah que en varios pases se hayan hecho experimentos interesantes, e inclusive a tales entidades se les considera como un cuarto nivel de go-bierno.

De esta manera, en Mxico los estados se fragmentan usualmente en diversas entidades submunicipales, a las cuales en varios de ellos se les otorga participacin democrtica. En el estado de Tlaxcala se ha intro-ducido una innovacin de gran xito: se ha establecido la figura del pre-sidente municipal auxiliar, electo popularmente, para estar al frente de las comunidades submunicipales. Una experiencia similar se produjo en el estado de Tabasco, en el cual se crearon centros integradores para las comunidades municipales.

En Brasil, en algunos municipios del pas, sobre todo los ms grandes, hay divisiones administrativas (distritos o subprefeituras), tal como en la ciudad de So Paulo, donde hay 31 divisiones del ayuntamiento.

Un sugestivo caso de tutela preventiva se da en Argentina. En la Cons-titucin de San Luis (artculo 252, inciso 1), para las delegaciones muni-cipales (pequeos centros rurales de ms de 80 electores que dependen del municipio ms cercano), el delegado y la autoridad municipal elevan al Ejecutivo provincial el proyecto de presupuesto y de rgimen tribu-tario, quien debe atenderlo, y de ser aprobado, suministrar los recursos necesarios para su financiacin.


El problema ha sido enfrentado en Panam con la creacin de los co-rregimientos. En la Constitucin, en el ttulo VIII, Regmenes munici-pal y provincial, se seala que los representantes de los corregimientos, que se eligen por votacin popular directa por un periodo de cinco aos y pueden ser reelectos, devengan una remuneracin que ser pagada por el tesoro nacional o municipal, segn determine la ley. En cada corregi-miento habr una junta comunal, que est presidida por el representante de corregimiento, el corregidor y cinco ciudadanos. En cada distrito hay un consejo municipal, que integran el alcalde, los corregidores y los re-presentantes de corregimiento. Por ltimo, en cada provincia funciona-r un consejo provincial, integrado por todos los integrantes de corregi-miento y dems miembros que la ley determine.

IV. gobierno MuniCiPal

1. Forma dominante del gobierno municipal

En los municipios latinoamericanos la forma de gobierno dominante, con algunas excepciones, es el ayuntamiento o cabildo, de origen hisp-nico, que se compone de un cuerpo colegiado de ndole deliberante y un rgano de carcter ejecutivo, el alcalde. Las Constituciones de muchos pases de la regin han recogido esta forma de gobierno municipal.

El cabildo es de naturaleza eminentemente democrtica, en virtud de que toma sus decisiones por voto de la mayora de sus miembros. Forman parte usualmente del cabildo o ayuntamiento: el alcalde, que lo preside y acta adems como representante de la comuna y jefe de la administra-cin; el sndico, a cargo de la representacin jurdica, y los regidores, con la obligacin de integrar cabildo, pero a los que pueden encomendrseles comisiones especficas. El alcalde y los miembros del ayuntamiento son generalmente electos, y tienen por ello un carcter representativo.

2. Otras formas de gobierno municipal

Como asentamos lneas arriba, existen excepciones a la forma de go-bierno municipal que se ha descrito. As, en Argentina, Brasil, Cuba y algunos pases caribeos recientemente independizados.

En Argentina, precisamente por la escasa mencin que se hizo del municipio en la Constitucin de 1853, las Constituciones provinciales


aprovecharon el vaco y han instituido diferentes formas de gobierno mu-nicipal: posibilidad de dictarse su propia ley orgnica o de escoger su forma de gobierno, parecido al Home rule charter estadounidense,22 en la provincias de Crdoba y Santiago del Estero; gobierno por comisin, en provincias de Santa Fe, San Luis, Neuqun, La Rioja, Jujuy; consejo municipal predominante, o sea, cuerpo colegiado de cuyo seno eligen a un presidente, en Chaco, Ro Negro, San Juan y Corriente; juntas de fo-mento, Entre Ros, Misiones, Chaco, Catamarca y Tierra del Fuego; in-tendente y consejo deliberante, en la mayora de las provincias.

Se ha establecido en Brasil una forma de gobierno municipal, que aplica de manera estricta el principio de la divisin de poderes, en la cual los municipios se organizan con base en una ley orgnica, votada en dos turnos y aprobada por dos tercios de los miembros de la cmara legislativa municipal (artculo 29 constitucional, encabezado). El go-bierno municipal est formado por el Poder Legislativo, ejercido por la cmara municipal, en el cual participan los regidores (vereadores), y el Poder Ejecutivo, ejercido por el alcalde (prefeito), con el auxilio de sus secretarios. Los concejales y los alcaldes se eligen mediante sufragio universal.

Otra excepcin es el caso de Cuba, que sigue todava el periclitado modelo socialista. Su Constitucin establece un paralelismo entre la dis-tribucin territorial del poder y la asignacin de funciones locales. Por un lado, se asienta en el artculo 102, que el territorio nacional se divide en provincias y municipios, mismas que tienen sus correspondientes atri-buciones (artculos 102, 105 y 106); por otro lado, se otorga una gran in-tervencin a las llamadas asambleas del poder popular y a los consejos populares, estos ltimos que se constituyen en ciudades, pueblos, barrios, poblados y zonas rurales (artculos 103 y 104).

22 Para este rgimen vanse Munro, Bennett William, The Government of the United States, The Macmillan Company, 1944; Macdonald, Austin F., Gobierno y administracin municipal, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1959; Cass Phillips, Jewell, Municipal Government and Administration in America, The Macmillan Company, 1960; Libonati, Michel, Home Rule: An Essay on Pluralism, Monroe Kellog Sebree, Michel, One Century of Constitutional Home Rule: A Progress Report, ambos en Whashington Law Review, nm. 1, January 1989, pp. 51-71 y 155-177; Toinet, Marie-France, El sistema poltico de los Estados Unidos, traduccin de Gallardo Jordan Glenn, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1994; Oltra, Joaqun, Amrica para los no americanos, Barcelona, Ediciones EUB, 1996.


Finalmente, en algunos pases caribeos se refleja la tradicin muni-cipal anglosajona.23 Veamos un par de ejemplos. En Jamaica el gobierno local se regula por varios textos, de 1857 el ms antiguo y el acta de mu-nicipalidades de 2003 el ms reciente. La divisin del gobierno local es a base de doce parroquias (parishes), y dos corporaciones para las ciudades ms pobladas, Kingston y St. Andrew; funcionan todas ellas con base en el sistema de comisin (committee system). En Belice se refleja la asime-tra que caracteriza al rgimen ingls, pues existen cuatro tipos de con-sejos municipales: de ciudad (city councils), de pueblo (town councils), villas (village councils) de comunidad (community councils); para las dos ciudades principales, Belice y Belmopan, se han establecido regmenes especiales; el sistema de alcalde prevalece en los consejos beliceos.

V. la adMinistraCin MuniCiPal

1. La estructura municipal

La estructura administrativa de los municipios latinoamericanos se compone de un nmero determinado de rganos, funcionarios y traba-jadores, cuyo objetivo principal es prestar los servicios pblicos. Dicha estructura depende en mucho del tipo e importancia que tenga una cor-poracin municipal; ser sencilla y elemental en muchos municipios ru-rales, en donde slo basta con el secretario, tesorero y un comandante de polica; ser ms compleja en los municipios populosos y de infraestruc-tura amplia, en los cuales se hace necesario crear una red de direcciones, dependencias y unidades administrativas.

Precisa observar que el tratamiento gubernativo y administrativo unifor-me que caracteriza a los municipios latinoamericanos ha registrado proble-mas en la prctica, por lo que es conveniente adecuar su estructura poltica, de servicios y financiera a la variada tipologa de municipios que existen en la prctica, frmulas que vienen ensayando algunos pases de la regin.

En este sentido, Colombia,24 en su Ley que Crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, establece

23 A este respecto vanse Hood Phillips O., Constitutional and Administrative Law, 4a. ed., Londres, Sweet & Maxwell, 1967; Wade, E. C. S y Phillips, Goldfrey, Constitu-tional and Administrative Law, 9a. ed., by A. W. Bradley, Londres, Loggman, 1977.

24 Gamba Ladino, Julio Csar, Rgimen municipal en Colombia, en Rosas Aispuro, Jos y Cienfuegos Salgado, David (coords.), El municipio en Iberoamrica, pp. 232 y 233.


que a partir de 2004 los municipios se clasificarn atendiendo a su po-blacin e ingresos, factores que influirn en los recursos que se destinen para la inversin, la administracin municipal, la educacin y la salud. Se ha establecido una categora especial para los municipios que tengan ms de quinientos mil uno habitantes, as como seis categoras, que van de quinientos mil a diez mil habitantes, exigindose para cada categora una determinada cantidad de ingresos.

El caso colombiano tiene su antecedente en la Ley de Bases de Rgi-men Local de Espaa, del 2 de abril de 1985, en la cual se han establecido diversas categoras de municipios a los que se les confa la prestacin de servicios municipales de acuerdo con su particular situacin y capacidad real; a partir de una poblacin de cinco mil habitantes se hace la distribu-cin de servicios hasta llegar a las ms populosas.

2. Los servicios pblicos

Durante muchos aos los municipios latinoamericanos se vieron afec-tados por una fuerte centralizacin, razn por la cual los gobiernos nacio-nales y las entidades intermedias en los Estados federales haban venido absorbiendo servicios pblicos, que en rigor tcnico y por una sana ad-ministracin deban ser prestados por los municipios.

Dicha tendencia centralizadora ha empezado a revertirse en diversos pases latinoamericanos. Desde las propias Constituciones se establece ya una competencia para los municipios de determinadas funciones, que se estima les corresponden y deben desempear de manera natural.

Los servicios pblicos comnmente atribuidos a los municipios lati-noamericanos son los siguientes: agua potable, drenaje y alcantarillado, alumbrado pblico, parques y jardines, mercados, panteones y rastros, trnsito, vialidad y seguridad ciudadana.

Mas algunos pases latinoamericanos han ido ms all, y han empren-dido esfuerzos para devolver a los municipios los servicios antes centra-lizados, o cuando menos los han cedido a las entidades intermedias. Los casos de salud y educacin son ejemplificativos.

En Chile producen el servicio educativo tanto establecimientos muni-cipalizados y privados en convenio con el Estado. El Estado entrega a es-tos ltimos un subsidio por estudiante equivalente a lo que le cuesta a un alumno en un establecimiento municipalizado. Por su parte, en Bolivia


el Estado subsidia a establecimientos de la Iglesia catlica, que suminis-tran educacin gratuita aproximadamente a un 30% de la poblacin con menores recursos. En el sector educativo, los municipios de Colombia deben recibir una certificacin expedida por el respectivo departamento, la cual da fe de la idoneidad del municipio para prestar el servicio; si el municipio no cuenta con dicha certificacin, el departamento debe pres-tar directamente el servicio. Aunque los servicios de educacin y salud en Argentina y Brasil nunca haban dependido enteramente del gobierno central, la descentralizacin consisti en transferir a las provincias en el primer caso y a los municipios en el segundo, los establecimientos esta-ban a cargo de los respectivos gobiernos centrales.

VI. Ciudades CaPitales y reasMetroPolitanas

1. Las grandes ciudades

Como se dej detallado al principio de este trabajo, muchos de los habitantes de la regin viven en centros urbanos. Habra que agregar que ms de la mitad de la poblacin latinoamericana lo hace en grandes ciu-dades cuya poblacin supera un milln de habitantes, y se espera que el 80% del crecimiento econmico futuro de la regin se generar precisa-mente en ellas.

Una gran mayora de las grandes ciudades de Amrica Latina y el Ca-ribe se han extendido sobre territorio que supera los lmites jurisdiccio-nales de los municipios de origen. Hoy en da un gran nmero de ciuda-des tienen mercados laborales y de servicios que se extienden sobre el territorio perteneciente a varios municipios, y en algunos casos de ms de un estado o provincia (es el caso de Buenos Aires, la ciudad de Mxico o algunas ciudades brasileas).

El origen de estas concentraciones urbanas empez a generarse a principios del siglo XX, usualmente donde se encontraban la sedes del gobierno nacional o de las principales actividades productivas, fenme-no que ha dado lugar a que se establezcan regmenes especiales para las capitales de las naciones latinoamericanas o para sus reas metropoli-tanas.


2. Ciudades capitales

En cuanto a las ciudades capitales de las naciones con regmenes espe-ciales, tenemos las siguientes: Buenos Aires, regulada por la ley especial 24.588, que establece un rgimen de gobierno autnomo para la ciudad. Su jefe de gobierno y su asamblea se eligen por el pueblo. Bogot, r-gimen especial establecido por el decreto ley 1421, de 1993, funciona como capital de la Repblica y del departamento de Cundinamarca, Qui-to, rgimen especial establecido por ley de 1993, que lo organiza como distrito metropolitano. La ciudad de Mxico tiene su propio Estatuto de Gobierno, aprobado en 1994, y coexisten el gobierno nacional y el go-bierno local en la misma ciudad.

3. reas metropolitanas

La gran concentracin urbana no slo se presenta en las ciudades ca-pitales, sino tambin en otras metrpolis que no tienen tal jerarqua pol-tica, fenmeno que ha motivado regulaciones sobre reas metropolitanas y programas para atenderlo. El fenmeno de las metrpolis dista mucho de haber sido resuelto en la regin, ya que las grandes ciudades estn re-quiriendo de mejores modelos de gobernabilidad, administracin y sus-tentabilidad.25 Se requiere una legislacin constitucional y ordinaria que regule de manera efectiva e integral las reas metropolitanas.

Las reas metropolitanas pueden estar formalmente o no reguladas: rea metropolitana de Montevideo, integrada por los departamentos de Montevideo, Canelones, Florida y San Jos; Santiago de Chile, su rea metropolitana est dividida en 52 comunas, con dificultades de coordina-cin; en varios pases centroamericanos (Guatemala, San Jos, Panam) existen importantes reas metropolitanas que todava carecen de concre-cin institucional.

VII. serViCio CiVil de Carrera

1. Gobierno local y servicio civil de carrera

De manera general, puede afirmarse que el servicio civil de carrera es un elemento clave para la reforma y modernizacin del gobierno local.

25 Rojas, Eduardo et al., Gobernar las metrpolis, BID-Universidad de Alcal de Henares, 2005, pp. 120 y ss., 183, 259, 464 y ss.


Especialmente el aparato administrativo ocupa un lugar central en la ela-boracin e implementacin de las polticas pblicas y en la relacin que se establece entre el Estado y los ciudadanos. Si los recursos humanos no se regulan de manera adecuada dentro de la administracin, se da lu-gar a prcticas de clientelismo, corrupcin y despilfarro de tales recursos.

Uno de los problemas para las entidades subnacionales intermedias, y ms an para los municipios, es el servicio civil de carrera. En los ni-veles de gobierno referidos, dicho servicio en general es muy deficiente, e incluso se carece de l, con las consecuentes faltas de profesionalismo e improvisacin en la prestacin de los servicios pblicos. Sigue privando en el gobierno local el llamado sistema del despojo o botn; cada vez que se renuevan los gobiernos locales, un gran nmero de cuadros directi-vos e intermedios emigran para dar lugar a los recin llegados, algunos mejores que ellos, pero en muchas ocasiones resultado de compromisos, lealtades personales o clientela electoral.

Para enfrentar el problema se empiezan a crear instrumentos cons-titucionales y legales de transparencia; sin embargo, tales avances son parciales, y los controles sobre la gestin pblica estn, en general, d-bilmente equipados para combatir eficazmente la corrupcin y la impu-nidad. Varios pases de la regin cuentan con leyes de transparencia, sin embargo, la reciente adopcin de estas leyes todava no permite vislum-brar su impacto en el sistema.

El ambiente social de tolerancia a la corrupcin no favorece la trans-parencia. En el Informe sobre Democracia de Amrica Latina (PNUD) se subraya:

En los dieciocho pases latinoamericanos, el 41,9 por ciento de los consul-tados est de acuerdo con pagar el precio de cierto grado de corrupcin con tal de que las cosas funcionen. Un anlisis del perfil social y poltico de las personas que toleran la corrupcin indica que, para Amrica Latina en su conjunto esta actitud se encuentra en manera similar en todos los estratos sociales y demogrficos.

2. Desarrollo del servicio civil de carrera

En el nivel del gobierno nacional incluso ha sido muy difcil el avance de este instrumento administrativo, como lo demuestra un reciente in-forme sobre la situacin del servicio civil en Amrica Latina, presentado


por el BID en 2006, en el cual se utilizaron para estudiarlo, diferentes subsistemas e ndices, que suministran un panorama muy completo sobre la regin latinoamericana.

En los comentarios finales de este informe se seala que A partir del anlisis del nivel de desarrollo de gestin de recursos humanos, se puede ver la debilidad general que presentan estos mecanismos en los servicios civiles en Latinoamrica, aunque tambin se observa que es posible dis-tinguir diferentes grados de desarrollo e integracin de los sistemas de gestin del tema de los recursos humanos en los pases de la regin.

Los Estados que mejor califican por su nivel de desarrollo e institu-cionalizacin son Chile, Brasil y Costa Rica. Otro grupo de pases (Ve-nezuela, Mxico, Uruguay, Colombia y Argentina) presentan sistemas de servicio civil medianamente conformados, pero que an no se consolidan en trminos de garantas de mritos y de herramientas de gestin. La si-tuacin ms crtica se da en el resto de los pases centroamericanos y en los casos de Bolivia, Per, Paraguay y Ecuador, donde la politizacin es tan fuerte que no se logra crear un servicio civil profesional, y tampoco puede garantizarse la atraccin y retencin de personal competente.

Si es una tarea ardua para los pases latinoamericanos promover el servicio civil a nivel nacional, ya podemos imaginarnos cmo se acenta este angustioso problema a nivel de las entidades intermedias y de los municipios. La necesidad de implantar el servicio civil en estos niveles se considera imperativa por muchos, por lo cual se han empezado a expe-dir instrumentos jurdicos al respecto, pero falta todava llevar a su cabal aplicacin; sin embargo, algunos pases han hecho progresos notables.

De este modo, en Chile existe un Servicio Civil de Carrera Nacio-nal, cuya planta de cada municipalidad es aprobada por la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE). La seleccin del personal municipal se hace por concurso; la promocin est formalmente vinculada a las evaluaciones anuales de desempeo, en el entendido de que un funcionario mal evaluado deber dejar el cargo. En principio, el sistema funciona bien, aunque tiene algunas deficiencias.

Por su lado, Brasil, en su propia Constitucin establece las normas bsicas del rgimen de la administracin pblica federal, estadual y mu-nicipal. En el artculo 37, fraccin II, de la ley fundamental, se seala que para acceder a un cargo pblico se debe aprobar antes un concurso pblico de pruebas o de pruebas y ttulos. Para modernizar la admi-


nistracin, el Ministerio de Ciudades, rgano de gobierno general, tiene entre sus programas la formacin de funcionarios pblicos municipales.

VIII. ConClusiones

De las consideraciones expuestas en el desarrollo de este trabajo enun- ciaremos a manera de proposiciones sintticas, las siguientes conclu-siones.

Primera. El gobierno local latinoamericano y en particular el muni-cipio descuella por su venerable biografa. Tiene su antecedente directo en el cabildo espaol, a su vez producto de varias influencias. Aunque el cabildo tuvo mucha importancia en las primeras etapas de nuestro desa-rrollo, estuvo tambin sujeto a la influencia creciente del poder central.

Segunda. El siglo XIX se caracteriz por el debate entre las formas de Estado federal y central en los pases latinoamericanos, que en buena me-dida era reflejo de una querella ms amplia, de carcter ideolgico, entre liberales y conservadores. Durante los primeros aos de vida indepen-diente de los pases latinoamericanos, la oscilacin ideolgica referida trascendi a los gobiernos locales y municipales en las Constituciones y las leyes de los diversos pases latinoamericanos, confirindoles mayor o menor mbito de accin segn la forma de Estado que hubieran adoptado.

Tercera. El siglo XX se caracteriz por el predominio exacerbado del Poder Ejecutivo en los Estados latinoamericanos, tanto federales como unitarios. Como consecuencia, en buena parte de este rgimen poltico, denominado presidencialista, prevaleci una fuerte centralizacin tan-to respecto de las corporaciones municipales como de las entidades inter-medias, sean departamentos, provincias o entidades federativas.

Cuarta. El municipio latinoamericano se sustenta en el concepto de autonoma, mismo que ha trascendido a las Constituciones y a las leyes de la regin. El principio de autonoma se manifiesta en el gobierno, ad-ministracin, finanzas y potestad jurdica del municipio. Esta autonoma no es absoluta, sino que est sujeta a las prescripciones constitucionales, y sobre todo a la legislacin que expidan el gobierno nacional y las deno-minadas entidades locales intermedias.

Quinta. La forma dominante de municipios latinoamericanos es el ayuntamiento o cabildo de origen hispnico, que se compone de un cuer-po colegiado de ndole deliberante y un rgano de carcter ejecutivo: el alcalde. Las Constituciones de muchos pases de la regin han recogido


esta forma de gobierno municipal, aunque existen excepciones y diversas modalidades.

Sexta. Uno de los desafos ms importante para el gobierno local y la administracin municipal es el servicio civil de carrera. En los niveles de gobierno referidos se observa en general que dicho servicio es muy deficiente, o incluso de carece se l. Para enfrentar el problema, se deben empezar a instaurar instrumentos constitucionales y legales para imple-mentar el servicio civil de carrera en los niveles de gobierno referidos. Hasta ahora los avances son parciales, la transparencia insuficiente y los controles carecen muchas veces de eficacia.

Sptima. Las grandes concentraciones urbanas representan un grave problema tanto para las ciudades capitales de los pases latinoamericanos como para otras reas metropolitanas que no tienen gran jerarqua pol-tica. Se requiere implantar mejores modelos de gobernabilidad, adminis-tracin y sustentabilidad para las grandes ciudades, acompaadas de una apropiada legislacin constitucional y ordinaria.

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