Gobierno y política local en México: luces ysombras de las … · 2017-04-29 · Enrique Cabrero...

Política y Sociedad, 2010, Vol. 47 Núm. 3: 165-186 165

Gobierno y política local en México: luces ysombras de las reformas descentralizadoras

Government and Local Policy in México: Lights and Shades of the Descentralization Reforms

Enrique cabRERo MENdoza

Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE)[email protected]

Recibido: 25.5.10Aprobado definitivamente: 6.7.10

RESUMEN

A lo largo de casi tres décadas en México se han presentado una gran variedad de iniciativas descen-tralizadoras que han buscado modificar los sistemas de competencias intergubernamentales, así como elpapel que cada nivel de gobierno juega en el proceso de políticas, particularmente en temas de educa-ción, salud e infraestructura local. En el presente documento se hace un recuento de las principales fasesde este proceso con el fin de realizar una valoración crítica de los avances y dilemas que aún persistenen el federalismo mexicano, particularmente la situación actual de los gobiernos locales. En este análi-sis se sostiene que la falta de un proyecto o estrategia integradora del proceso de descentralizador, asícomo el peso excesivo que se ha dado a la delimitación formal del sistema de competencias (más que ala construcción de espacios de diálogo y comunicación intergubernamental) ha provocado que, a la dis-tancia, el sistema federal mexicano aún mantenga notables deficiencias que han propiciado, más bien lareproducción de un “centralismo multiplicado” tanto en las escalas estatales como municipales. La per-sistencia de arreglos institucionales autoritarios en los estados, el poco énfasis que se ha dado al desa-rrollo de las competencias burocráticas necesarias en el ámbito local, y las fuertes distorsiones introdu-cidas por el sistemas fiscal federal, han generado esquemas de competencia y de conflicto entre nivelesde gobierno, más que de colaboración e integración de políticas. Todo esto ha llevado a la tendencia amantener a toda costa una visión centralista y autárquica de la federación en el diseño y ejecución delas políticas, y ha inhibido el desarrollo de gobierno locales fuertes y de relaciones intergubernamenta-les fluidas. Así, hacia el final del documento se presentan algunas reflexiones sobre el futuro del fede-ralismo en México.

PalabRaS clavE: Descentralización, relaciones intergubernamentales, federalismo fiscal, México,gobiernos subnacionales, gobiernos locales.

abStRact

Throughout the last three decades, a great variety of devolution and decentralization reforms has beenimplemented in Mexico. These reforms have certainly modified the intergovernmental competencies,and have vested state and municipal governments with a greater responsibility in key policy areas such aseducation, health and local infrastructure. This article examines the main phases of this decentralizationprocess in order to identify some persistent dilemmas in Mexican federalism, particularly in municipalgovernments. As a main argument, this article shows the inexistence of a coherent and integrated strategy

Enrique Cabrero Mendoza Gobierno y política local en México: luces y sombras de las reformas descentralizadoras

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that guided the decentralization process; as well as great emphasis in “formal” and legal reforms, insteadof “soft” reforms that could have strengthen intergovernmental coordination and communication amonglevels of government. As consequence of this formal but, at the same time, disarticulated approach, it ispossible to observe the reproduction of “multiplied centralisms” in Mexican states and municipalities.The persistence of authoritarian institutional arrangements at the state level, the inexistence of reformsoriented towards the professionalization of public bureaucracies at the local level, and the distortionsintroduced by a highly centralized fiscal system, have favored conflictive intergovernmental relations.The lack of integration of the decentralization process in Mexico in the last three decades, then, allowedthe persistence of a centralistic view of the policy process, and it has inhibited the development of stronglocal governments and fluid intergovernmental relations. At the end of this chapter, I present a reflectionon the future of Mexican federalism.

KEywoRdS: Decentralization, intergovernmental relations, fiscal federalism, Mexico, subnationalgovernments, local governments.

SUMaRIo

1. Introducción. 2. Tres décadas de iniciativas descentralizadoras en México: de un federalismo centrali-zado, a un federalismo desarticulado. 3. Articulación federal y relaciones intergubernamentales a tresdécadas de iniciativas descentralizadoras en México: ¿cuál es el balance? 3.1. El dilema institucional. 3.2.El dilema fiscal. 3.3. El dilema de la coordinación intergubernamental. 4. ¿Descentralización o centra-lismo multiplicado en el caso mexicano? Algunas notas sobre la agenda futura de descentralización enMéxico. 5. Bibliografía.

1. INtRodUccIóN

El federalismo mexicano ha vivido la mayorparte de su existencia sumido en un contexto depoderosas prácticas centralistas. Por muchasdécadas, México había sido una república fede-ral de jure, aunque dada la naturaleza del siste-ma político durante el siglo XX, en la prácticase operaba un sistema central de facto en lo quea muchas de sus prácticas y usos políticos serefiere. El cambio político de las últimas déca-das, por medio del cual se consolidó una mayorpluralidad política en todos los niveles degobierno, ha permitido que el federalismo mexi-cano renazca con vigor.

Este fortalecimiento de lo local ha sido posiblegracias a una serie de reformas descentralizadorasque, desde una visión primordialmente normativa,han incrementado las competencias y capacidades(sobre todo en materia de ejercicio de gasto públi-co) de los estados y los municipios en distintosrubros como el educativo, el de la salud, y el dedesarrollo social, por citar algunos ejemplos.

Como consecuencia de este proceso de refor-ma, en la actualidad los gobiernos estatales pue-den, al menos modestamente, incidir en la políti-ca educativa, en la política de salud, en losprogramas de vivienda, así como en los deinfraestructura social y de lucha contra la pobre-za. Por su parte, los gobiernos municipales cuen-tan con mayores recursos para ejercer su marcode atribuciones, así como más amplios espaciosde autonomía en la definición de proyectos urba-nos y de desarrollo local. Finalmente, existennuevas disposiciones constitucionales que per-miten a los estados y a los municipios entablarcontroversias constitucionales contra cualquierotro nivel de gobierno en el caso de que veanafectados sus intereses o se den intromisiones deotros órdenes jurisdiccionales.

Todo esto ha provocado, entonces, que en elMéxico de hoy los gobernadores y los alcaldesse conviertan en un contrapeso más efectivo delgobierno federal, tanto en sus demarcacionescomo en el ámbito nacional a partir de la con-formación de asociaciones, como la Conferen-cia Nacional de Gobernadores [CONAGO](vv.aa., 2008) y la Confederación de Municipiosde México (CONAMM).

Es indudable pues, que las cosas han cam-biado. Sin embargo, en cierta forma el vínculo

fundamental de la dependencia de los gobiernossubnacionales frente al nivel federal, es decir, lacentralización institucional, fiscal y de progra-mas aún persiste. El sistema fiscal mexicanosigue siendo uno de los más centralizados deAmérica Latina y, más allá de los avances, larelación de subordinación de estados y munici-pios a las transferencias federales sigue siendoasfixiante (Cabrero, 2008). Algo similar ocurrecon los programas sociales y de combate a lapobreza los cuales –a partir de finales de losaños ochenta– han impreso una lógica centrali-zadora en la que las autoridades estatales ymunicipales cuentan con un margen limitado demaniobra para “ajustar” objetivos e instrumen-tos de política centralmente definidos a las con-diciones específicas de su demarcación (Cabre-ro y Zabaleta, 2009). No debe olvidarse, ensíntesis, que el centralismo en un país comoMéxico está instalado en las raíces mismas delsistema social, en el imaginario colectivo que davida a esta nación y que, por tanto, favorece lareproducción de estos vicios centralizadores.

Se trata entonces de una descentralización declaroscuros, de matices, de avances significati-vos en algunas materias y dilemas persistentescasi inexplicables, que más que apuntar hacia laconsolidación de un entramado interguberna-mental sólido parecieran fortalecer un sistemade “múltiples centralismos” o de un federalismode “cerca de púas” en el que las autoridades decada nivel de gobierno gozan de ciertos márge-nes de autonomía que buscan maximizarse endetrimento de la colaboración y la coordinaciónintergubernamental (Wright, 1998). Asimismo,se trata de un proceso a diferentes velocidades yde geometría variable; sin una estrategia clara yuniforme en la que las reformas en materia dedescentralización han respondido y siguen res-pondiendo a presiones y contextos coyunturales.

A partir de esta contradicción, este artículotiene por objeto proponer una interpretación deanálisis de los cambios más significativos en ladinámica de las relaciones intergubernamenta-les en México, enfatizando los resultados con-tradictorios derivados de un proceso descentra-lizador poco coherente y falto de una visión delargo plazo. Así, lo que aquí se busca argumen-tar es que debido a la desarticulación y pocacoherencia de las reformas federalistas de losúltimos treinta años, y debido a las dificultades



que tienen los gobiernos locales para consolidaruna agenda propia de políticas, no ha sido posi-ble avanzar hacia un nuevo modelo de relacio-nes intergubernamentales fluidas y cooperati-vas, asentadas en esquemas de coordinación(formales e informales) efectivos. Por el contra-rio, el incremento de facultades y recursos a losgobiernos subnacionales (estatales y municipa-les), aunado al proceso de cambio y alternanciapolítica que comenzó a observarse en estosespacios, ha favorecido un modelo interguber-namental desarticulado en el que subordinacióny conflicto son las pautas dominantes de la rela-ción entre niveles de gobierno.

El presente artículo se divide en tres seccio-nes. En la primera de ellas se presenta un breverecuento del proceso descentralizador mexicanode las últimas tres décadas con el propósito deidentificar ciertas contradicciones en distintasfases de la reforma. En el segundo apartado deeste artículo se presentan tres dilemas que per-sisten en el federalismo y que dificultan el fun-cionamiento de los gobiernos subnacionales, apesar del proceso de descentralización reciente.Estos dilemas son de corte institucional, fiscal yde coordinación intergubernamental. Por últi-mo, en el tercer apartado se ofrecen algunasconclusiones generales y algunas perspectivassobre el futuro del federalismo mexicano y delos gobiernos locales. Este análisis prestaráespecial atención a la forma en la que el proce-so descentralizador en México ha incidido en elmarco general de la política de planeación y enlas relaciones fiscales intergubernamentales(ejes nodales de cualquier articulación federalarmónica), así como en los procesos de descen-tralización-desconcentración de la políticasocial (educación, salud, combate a la pobreza einfraestructura social), ya que ha sido el temasobre el cual se ha mantenido una agendamucho más agresiva de descentralización desdelos años ochenta hasta la fecha (Cabrero y Zaba-leta, 2008).

En términos metodológicos, y con el fin desostenter cada uno de los argumentos aquíexpuestos, se utilizarán series históricas sobrelos diferentes estratos de ingreso y gasto públicointergubernamental, tanto en el ámbito provin-cial como municipal (a partir de informaciónpública del INEGI), además de que se recupera-rá información sobre gestión y política munici-

pal derivada de la Encuesta a Presidentes Muni-cipales 2004, que es el último ejercicio realizadoen nuestro país que muestra información siste-mática sobre la situación política y administrati-va de los municipios mexicanos.

2. tRES décadaS dE INIcIatIvaSdEScENtRalIzadoRaS ENMéxIco: dE UN fEdERalISMocENtRalIzado, a UNfEdERalISMo dESaRtIcUlado

La revolución mexicana si bien permitió ter-minar con una dictadura de 30 años, generó unproceso de dispersión de grupos dentro del terri-torio nacional dificultando el control y consoli-dación de un nuevo modelo que sustituyera elanterior. Se necesitaron varias décadas paraconstruir un Estado relativamente estable; sinembargo, esto se logró a través de una alta con-centración del poder en el centro del país, de larepresión de iniciativas regionalistas y de la per-secución de líderes y caudillos locales. Es decir,para finalizar con el episodio violento de larevolución se instauró un régimen centralista defacto, aunque disfrazado de federalismo conplena subordinación de los gobiernos subnacio-nales. Todo esto se robusteció con la consolida-ción del partido hegemónico que permitió unamayor lealtad de grupos y autoridades locales alos arbitrios centrales.

No fue sino a partir del periodo 1970-1977(y como consecuencia de los primeros signos dedebilidad del modelo económico y político)cuando surgen las primeras iniciativas descen-tralizadoras o, al menos, de esfuerzos tímidos deplaneación regional con una mayor participa-ción de las entidades federativas. En este senti-do, aparecen por primera vez algunas ideas enmateria de planeación regional: en 1975 cuandose crea la Dirección y la Comisión de Desarro-llo Regional en la entonces Secretaría de la Pre-sidencia y los Comités Promotores del Desarro-llo (Coprodes) en las entidades federativas.Estos últimos resultan de especial importanciapara los motivos de este documento ya que pue-den ser considerados como los primeros instru-mentos mediante los cuales se buscaba coordi-nar la acción gubernamental federal y estatal enla implementación de políticas, aunque debe



reconocerse que dichos instrumentos aún man-tenían una clara lógica centralizadora, al mante-ner un estricto control federal sobre el ejerciciodel gasto (Merino, 1994; Pardo, 2009).

Posteriormente, en el periodo 1976-1982 seimpulsó el desarrollo de polos industriales fuerade la ciudad de México (en donde se había con-centrado buena parte de la producción nacional),además de que surgieron una serie de planes sec-toriales y un plan global como marco de referen-cia para el desarrollo de las regiones del país. Seusaron criterios diferenciales y subsidios comomedidas para favorecer la ubicación de activida-des económicas fuera de los centros industrialesmás grandes, principalmente la ciudad de Méxi-co. Todos estos esfuerzos, sin embargo, se carac-terizaron por su verticalidad y fuerza de imposi-ción desde el centro hacia las regiones.1

Durante la presidencia de Miguel de laMadrid (1982-1988) se da el primer esfuerzosistemático por la descentralización de la vidanacional. En el Plan Nacional de Desarrollo seestableció la necesidad de redistribuir compe-tencias entre las tres instancias de gobierno;además de que se buscó promover el desarrolloestatal y municipal mediante la creación de unSistema Nacional de Planeación Democrática(SNPD). Para ello se adecuaron los Comités dePlaneación y Desarrollo tanto estatales (Copla-

de) y municipales (Coplademun), creados en laspostrimerías del gobierno de López Portillo(1976-1982), los cuales se erigirían como ins-tancias de planeación y coordinación entre elgobierno federal y los gobiernos subnacionales.

Aunado al esfuerzo por robustecer los espa-cios de planeación intergubernamental, el esfuer-zo descentralizador se fortaleció en este periodomediante la reforma al artículo 115 de la Consti-tución que reconfiguró el marco de competenciasde los gobiernos municipales. En la exposiciónde motivos de dicha reforma se señalaba, entreotras cosas, que “[e]l fortalecimiento municipalno sólo debe considerarse como el camino paramejorar las condiciones de vida de los munici-pios poco desarrollados, sino también para resol-ver simultáneamente los cada vez más gravesproblemas que enfrentan las concentracionesurbano-industriales; nos planteamos la revisiónde las estructuras elaboradas al amparo de laconstitución con el objetivo de instrumentar unproceso de cambio que haga efectiva, en el fede-ralismo, la célula municipal tanto en autonomíaeconómica como política.” En esta misma expo-sición de motivos se reconoce al municipio como“[l]a comunidad básica, republicana y democráti-ca, dotada de autonomía e independencia”, y selo define como una unidad política que represen-ta un primer nivel, cercano, de gobierno.2



1 Un paso ambiguo en materia de descentralización que también se dio a finales de los años setenta fue la promulgación dela Ley de Coordinación Fiscal. Este ordenamiento centralizaba el cobro de casi todos los impuestos en la Federación, pero trans-fería una cantidad de recursos fiscales a los Estados y Municipios vía Transferencias Federales que los municipios podían ejercerlibremente. En este primer momento de la Coordinación Fiscal Intergubernamental se consolidó un sistema en el que el nivel fede-ral concentraba 87 por ciento del gasto público, mientras que los Estados y Municipios se distribuían 13% de los Ingresos Fede-rales Participables. En su caso, los municipios comenzaron a tener una pequeña participación en dicho sistema al recibir –todosen conjunto– 2.6% de los recursos. [véase Secretaría de Hacienda y Crédito Público (1984)].

2 Los aspectos más relevantes de la reforma aludida fueron:– Supuestos y requisitos para proceder a la declaración de desaparición y suspensión de poderes municipales, con lo cual

se dotó de certeza legal a las autoridades locales contra actos discrecionales de las autoridades estatales y federales.– Ampliación de las facultades reglamentarias del municipio para expedir disposiciones en materia política y de buen

gobierno.– Establecimiento de responsabilidades en la prestación de algunos servicios públicos (agua, drenaje, alumbrado, entre

otros) que pueden calificarse como servicios mínimos.– Ampliación de las facultades locales para establecer algunos impuestos sobre inmuebles (predial) y la transferencia de

estos (transferencia de dominio).– Reconocimiento del principio de libertad para formar el propio presupuesto.– Otorgamiento de facultades expresas para intervenir en materia de zonificación y en la elaboración de planes municipa-

les de desarrollo urbano.– Permiso para una mayor participación democrática de las comunidades, al hacer extensivo a todos los municipios el prin-

cipio de representación proporcional en la integración de los cabildos.– Establecimiento del principio de concertación, mediante el cual los municipios están facultados para celebrar convenios

con los estados y con la federación, e incluso con otros municipios para el mejor desempeño de sus obligaciones.

Pese a que esta iniciativa fue en su momentola más ampliamente desarrollada en materia dedescentralización, los alcances y efectos no fue-ron los esperados. Al parecer el contexto políti-co nacional y local de esa época - poco diversoy plural, y aún dominado por el partido hege-mónico - aminoró el alcance de esta iniciativa.Los Comités de Planeación, por ejemplo, seconvirtieron en foros de protocolo donde lospoderes ejecutivos estatales y los funcionariosfederales imponían la lógica, los ritmos y laorientación del proceso; por otra parte los muni-cipios fueron muy frecuentemente incapacespara asumir sus nuevas responsabilidades fisca-les, por lo que por muchos años el gobiernoestatal siguió manejando estos impuestos a soli-citud del municipio (Cabrero, 1998). Así pues,la reforma de este periodo consistió, en esencia,en una “descentralización por decreto” y no fueacompañada por un programa que apoyara para-lelamente el desarrollo de capacidades institu-cionales locales que hubieran permitido avanzaren la construcción de relaciones interguberna-mentales mucho más equilibradas a la luz de lasnuevas atribuciones locales y de los nuevosesquemas de planeación.

Posteriormente, durante la presidencia deCarlos Salinas (1988-1994), la descentraliza-ción como iniciativa gubernamental práctica-mente desapareció como tema de la agenda degobierno; si acaso una excepción fue la políticaeducativa, en la que se echa a andar un procesode federalización que se desarrolló plenamenteen el siguiente periodo de gobierno. En esteperiodo cabe mencionar el Programa Nacionalde Solidaridad (Pronasol), eje de la estrategia decombate a la pobreza, que consideraba algunasacciones dirigidas al desarrollo regional con unasupuesta intención descentralizadora, aunque enla práctica robusteció prácticas centralizadorasen la política de combate a la pobreza.

Las actividades de Pronasol se planteaban através de la firma de los Convenios de Desarro-llo Social. En principio, cada uno de esos conve-nios dotaban de potestades a los Coplades y a losCoplademun para “[d]efinir, controlar y evaluarlos proyectos productivos y sociales en que par-ticipan las comunidades mediante los comités desolidaridad” (Sedesol, 1993). Se planteó estetipo de convenios como “[e]l conducto medianteel cual se apoya la descentralización de impor-

tantes funciones a las entidades y municipios”(Sedesol, 1993). Asimismo, se establecía que, apartir de los convenios, serían los estados ymunicipios los encargados de recoger las deman-das sociales, así como de dar forma y ejecutar losprogramas específicos de combate a la pobreza.Junto con los Convenios de Desarrollo Social secrearon los Fondos Municipales de Solidaridadque fueron concebidos, en principio, para “trans-ferir recursos adicionales a los municipios máspobres del país y fortalecer su capacidad finan-ciera y de gestión ante los requerimientos de sushabitantes” (Sedesol, 1993). La ejecución deestos fondos la realizaban los Consejos Munici-pales de Solidaridad que debían formarse encada Ayuntamiento (y que eran estructuras para-lelas a los Coplademun).

Se puede decir que la variante fundamentalde Pronasol estaba mucho más focalizada a lacomunidad que al municipio, y al desarrollo delos mismos. Lo que se buscaba, en primera ins-tancia, era la participación directa de los grupossociales, dejando la intervención de los aparatosadministrativos estatales y municipales máscomo una consecuencia que como una metaespecífica. Por otra parte, también debe recono-cerse que este programa operó de hecho, comouna estructura paralela y transversal al aparatoadministrativo formal (en particular a través delos Consejos Municipales de Solidaridad), esta-bleciendo un relación directa entre el Ejecutivofederal y las comunidades, dejando de lado a losámbitos estatal y municipal, o conectando diver-sos niveles de las secretarías y dependencias delámbito federal sin necesariamente seguir losprocedimientos jerárquicos establecidos; todoesto con la fuerza del Ejecutivo como factor demovilidad y poder.

Desde esta perspectiva, el Pronasol intentabaromper con las “interferencias políticas locales”(escenarios cada vez más plurales) y con los ses-gos que pudieran introducir los gobernantes delos ámbitos estatales y municipales en progra-mas centralmente definidos y operados. Paraello esta iniciativa no utilizó la infraestructurainstitucional creada por el modelo anterior dedescentralización (en particular, el SistemaNacional de Planeación Democrática), aúncuando en el discurso formal se haya sostenidootra idea. De hecho, el Pronasol debilitó losámbitos locales de gobierno, ya que favoreció





un enfoque radial de centralización y de vincu-lación entre la presidencia de la República y lascomunidades. Lo paradójico de la estrategia dePronasol es que fue un programa que ganabaeficacia en la medida que rompía la de por sídébil institucionalización de los mecanismosintergubernamentales ya diseñados con anterio-ridad para hacer posible la descentralización. Esdecir, en su intento por establecer mecanismosde comunicación directa con las comunidades,debilitó los endebles avances descentralizadoreslogrados en el periodo anterior.3

A partir de la década de los años noventa –enun escenario de mayor competencia y de proce-sos de alternancia electoral– es evidente que laarena de relaciones intergubernamentalescomenzó a cambiar poco a poco, con lo cual seproduce un cierto viraje en las estrategias des-centralizadoras. Se trataba de gobernadores oalcaldes de oposición que llegaban al gobiernopor la voluntad ciudadana, que nada debían (omuy poco) al poder ejecutivo federal o al gober-nador en turno. Aun en el caso de gobernadoresy alcaldes del Partido Revolucionario Institucio-nal (PRI) el esquema de incentivos cambió; yaque se trataba de gobernantes que llegaban aocupar esa posición a través de contiendas com-petidas y abiertas a la ciudadanía; sus lealtadescon autoridades de nivel superior –si bien exis-tían– debían ser ponderadas por la rendición decuentas a los votantes. Es evidente que estecambio en las condiciones políticas del sistemafavoreció que las iniciativas descentralizadorasimpulsadas en la década de los ochenta, hayantenido un mayor alcance y que las relacionesintergubernamentales evolucionaran.

A partir de 1994, desde el inicio del periodode Ernesto Zedillo, se planteó la iniciativa de un“federalismo renovado” el cual en principio reco-nocía los espacios de autonomía y el respeto a lascompetencias de cada orden de gobierno. Sehablaba incluso de la necesidad de una profundaredistribución de la autoridad, de las responsabi-lidades y de los recursos. Se intentaba asumir,pues, un federalismo de facto y no sólo de jurecomo había sido hasta ese momento. En esteescenario se generaron iniciativas de redistribu-

ción de funciones entre los órdenes de gobierno,particularmente en los sectores de educación,salud, desarrollo social y combate a la pobreza.También se reformó el artículo 104 constitucio-nal para permitir a cualquier nivel de gobiernoestablecer controversias ante la Suprema Corteen contra de otro gobierno para exigir la no intro-misión o el respeto de sus derechos constitucio-nales y jurisdiccionales (vv.aa., 2008). Además,se incrementaron los recursos fiscales a estados ymunicipios a través de modificaciones al sistemade participaciones fiscales intergubernamentales(creado a finales de los setenta), además de quese creó el sistema de aportaciones federales derecursos “etiquetados” a la atención de ciertaspolíticas específicas (educación, salud, infraes-tructura social, etcétera).

A pesar de este esfuerzo renovado, cabemencionar que esta fase de reformas descentra-lizadoras no se articuló como una estrategiaúnica y coherente que definiera un estilo homo-géneo de relaciones intergubernamentales sinoque, por el contrario, cada sector de políticaadoptó una estrategia y un ritmo diferente. Cla-ros contrastes pueden identificarse por ejemplo,entre el sector educativo, el de la salud y el delos programas de desarrollo regional y luchacontra la pobreza.

La “federalización educativa”, por ejemplo,ha sido uno de los procesos de descentralizaciónmás complejos debido a la presencia y presióndel Sindicato Nacional de Trabajadores de laEducación (SNTE), el cual se oponía a estareforma. Sin embargo, en 1992 se logró unacuerdo con dicho sindicato y se propuso unmodelo de política que rompía con una tradicióncentralista iniciada desde las primeras fases delperiodo post-revolucionario. A partir de eseescenario, las funciones reguladoras, normati-vas y de asignación de recursos financieros parael sistema de educación básica nacional perma-necieron en manos del gobierno federal, mien-tras que las operativas y administrativas fuerontransferidas a los gobiernos estatales; a losgobiernos municipales les fue asignada la res-ponsabilidad de mantener el buen estado de lasinstalaciones educativas (Ornelas, 1998).

3 Sobre las principales críticas y debilidades institucionales de Pronasol véase Dresser (1991), Molinar y Weldon (1994).

La manera sorpresiva y rápida de la descen-tralización educativa es digna de mención. Enunos cuantos días se rompió con el modeloañejo de centralización y control federal; sinembargo, es indudable que esto no fue lo mejorpara los gobiernos estatales que vivieron un pro-ceso caótico, difícil de asimilar y no exento deinestabilidad institucional y de conflictos políti-cos. Cabe señalar, por ejemplo, que algunosgobiernos estatales se vieron fuertemente ame-nazados en lo político por las secciones sindica-les locales de los maestros, fenómeno que sereproduce aún en nuestros tiempos. Por otraparte, la descentralización en este sector secaracterizó por la carencia de un proceso previode “acondicionamiento” institucional y admi-nistrativo, es decir, no se llevaron a cabo diag-nósticos de infraestructura y capacidades opera-tivas de los estados. Asimismo, dada lavelocidad en la transferencia de los recursos, lasentidades federativas no tuvieron tiempo paraevaluar las condiciones en que se les transferíael sistema educativo de la región. El proceso fuedecidido centralmente, no se consultó a losgobernadores por lo que, podría decirse, que setrató de una “descentralización impuesta” por elpoder presidencial; mientras que los estados ylos municipios se convirtieron en simples recep-tores y gestores de una política centralmentediseñada. Sobra decir después de este recuento,que tampoco se previeron bases de coordinacióno ajuste mutuo que permitieran adecuacionesposteriores de la política.4

Así, el proceso descentralizador en el sectoreducativo ha sido paradójico. Pese a la magni-tud de las funciones y de los recursos transferi-dos, los gobiernos estatales y municipales noganaron espacios sustantivos de intervención enla política educativa. Las negociaciones con elSNTE, por ejemplo, son realizadas por elgobierno federal y no se permite la injerencia degobiernos estatales, pese a que éstos son los queresienten las inconformidades de maestros y las

presiones políticas del sindicato. Otro ejemploes que, a pesar de no participar en las negocia-ciones salariales, los recursos financieros trans-feridos a los estados están totalmente “etiqueta-dos” dado que cerca de 98% por ciento deaquéllos se destinan al pago de sueldos a maes-tros (Pardo, 1999). Se transita, en síntesis, a unproceso de gran calado, pero que se aproximamás a la lógica de la desconcentración, más quea una descentralización de la política pública.Las relaciones intergubernamentales, puedededucirse, siguen entrampadas en la tradición desubordinación y dependencia.5

Por lo que se refiere a la experiencia de ladescentralización del sector salud, las cosas hansido un tanto diferentes. La descentralización dela salud comenzó desde 1983 en el periodo deMiguel de la Madrid. En ese entonces se comen-zaron a descentralizar los servicios a pocomenos de la mitad de los estados del país (Car-dozo, 1998). En el periodo de Carlos Salinas elproceso disminuyó su intensidad hasta práctica-mente paralizarse; y fue hasta el gobierno deZedillo que el proceso se retoma a partir de lacelebración de un acuerdo entre los actores de lapolítica pública. Así, el acuerdo para la descen-tralización de los servicios de salud se firmó en1996, iniciando en algunos casos, y culminandoen otros, con la transferencia formal de recursoshumanos, materiales y presupuestales hacia losgobiernos de los estados. Al igual que en el casoeducativo, el nivel federal quedó a cargo de lafacultad normativa y de control de la política desalud, mientras que los estados quedaron comoresponsables de la operación del sistema.

Una de las virtudes más valiosas de la des-centralización en el sector salud ha sido, sinlugar a dudas, el amplio espacio temporal en quese ha llevado a cabo, puesto que el procesocomenzó hace más de dos décadas. Aunado aesto, la introducción paulatina de la iniciativa enalgunos estados permitió negociaciones y ajustespermanentes entre la Secretaría de Salud y los



4 Un análisis más detallado sobre las características y efectos de la descentralización educativa puede encontrarse en Santizo(1997), Ornelas (1998), Pardo (1999), Ward, Rodríguez y Cabrero (1999).

5 Esta lógica se mantuvo a lo largo del gobierno de Vicente Fox y, es más, se observaron algunas consecuencias no deseadasdel proceso de descentralización educativa cuando algunos gobernadores solicitaron y exigieron al gobierno federal que volviesea asumir la administración y operación del sistema educativo ante la imposibilidad de los gobiernos estatales de llevar a cabo exi-tosamente esta labor dada la restricción de recursos y la fuerte centralización de las negociaciones con el sindicato.

gobiernos de los estados. Se trata, a contraco-rriente del caso educativo, de una estrategia“incremental”, la cual permitió la maduración yel acondicionamiento de las estructuras adminis-trativas estatales, además de que favoreció laprofesionalización de los funcionarios que seharían cargo de las nuevas responsabilidades.Además, cabe mencionar que la descentraliza-ción en el sector salud incorporó dos cualidadesmuy importantes: por un aparte, integró la reali-zación previa de diagnósticos detallados de lossistemas estatales, lo cual facilitó enormementelas transferencias de responsabilidades y recur-sos; por otra parte, se ha contado con una instan-cia de comunicación, deliberación, negociacióny seguimiento de la política descentralizadoraentre el nivel federal y los diversos gobiernosestatales, a saber, el Consejo Nacional de Salud.Este último elemento –de especial relevanciapara el tema de articulación federal– ha permiti-do realizar los ajustes necesarios de maneraoportuna, además de que incorpora los ritmos,percepciones y preferencias de los actores esta-tales. Se trató, pues, no sólo de una descentrali-zación incremental, sino que también ha sidoconcertada. Ciertamente el sector salud no seencuentra inmerso en el contexto político tancomplejo como el educativo, lo cual ha permiti-do llevar a cabo un proceso descentralizadormucho más terso; sin embargo, la gradualidad yel consenso con el que se ha llevado a cabo estareforma también explican en buena medida sugrado de éxito.6

Las administraciones de Vicente Fox y FelipeCalderón han mantenido en este sector la mismaestrategia, e incluso se podría decir que este pro-ceso ha terminado por estabilizarse. Acaso semenciona que las acciones de promoción de“municipios saludables” continúan con algunosajustes al enfoque inicial. La idea de este progra-ma es que los gobiernos municipales se compro-metan a adoptar diversas acciones recomendadaspor el gobierno federal y de esta manera puedan

acceder a beneficios financieros específicos. Apesar de esta estabilización de la política, debereconocerse que los beneficios de la descentrali-zación en salud aún son difíciles de observar. Dehecho, una razón por la cual la política hayaalcanzado un punto tope es el estancamiento delos recursos transferidos a los gobiernos subna-cionales que, si bien no están tan rígidamente“etiquetados” como en el caso de la educación,son también insuficientes. Es previsible que eneste sector se incremente la eficiencia de la polí-tica con un reajuste por el lado presupuestal eincrementando el involucramiento y la participa-ción social en los próximos años.

Por último, se puede hacer referencia a ladescentralización en el sector de programas delucha contra la pobreza y creación de infraes-tructura para el desarrollo social. A la llegada deErnesto Zedillo a la presidencia, una de las pri-meras acciones fue descentralizar los fondos deinfraestructura social a estados y municipios. Elprimer año de gobierno se descentralizó 50 porciento, el segundo 65% y el tercero práctica-mente la totalidad de los fondos. Posteriormen-te, una de las acciones más visibles del Congre-so (por primera vez en 70 años sin mayoríaabsoluta del PRI) fue la creación a partir de1998 del ramo presupuestal 33, al que se trans-firieron los recursos en materia de infraestructu-ra social básica y que fue descentralizado a losestados y, en su gran mayoría, a los gobiernosmunicipales del país.7 Dentro de este mismoramo, vale la pena señalar, se establecieron losfondos federales hacia los gobiernos subnacio-nales producto de las descentralizaciones eneducación y salud.

En la descentralización de estos programas,el nivel federal mantuvo la función normativatanto de los rubros en los cuales se podía gastardichos recursos, como en los criterios de distri-bución geográfica de los fondos. Por su parte,los gobiernos municipales debían promover lacreación de consejos municipales, conformados



6 Un análisis más detallado de las características y efectos de la descentralización en salud puede consultarse en Cabrero(1996); Cardozo (1998) y Flamand (1997).

7 Dicho ramo se encontró regulado con la adición de una sección adicional en la Ley de Coordinación Fiscal. Para cada unode los fondos (Educación, Salud, Infraestructura Social, Educación Tecnológica y de Adultos, Seguridad y Fortalecimiento Muni-cipal) se generaron fórmulas específicas basadas en criterios sociodemográficos y económicos. Para ver en más detalle las diná-micas de cada uno de estos fondos véase Cabrero (1996), Vega (1997), Rivera y Rodríguez (1999).

por diversos agentes sociales locales y benefi-ciarios, que priorizaran de manera conjunta conla autoridad las inversiones en infraestructura,así como supervisaran el uso de los recursos. Eltipo de obras que el fondo de infraestructurasocial (municipal y estatal) considera son: urba-nización, alcantarillado, drenaje, letrinas, aguapotable, infraestructura productiva rural, mejo-ramiento de caminos rurales, mejoramiento devivienda, infraestructura educativa básica, elec-trificación rural y de colonias pobres. Desde sucreación en 1998 este catálogo de destinos se hamantenido casi inalterado.

El impacto de este proceso descentralizador sibien ha sido importante, no ha estado exento deproblemas. A diferencia de los sectores hasta aquícomentados, aquí se optó en origen por una des-centralización sin mecanismos de control claros,es decir, los márgenes de autonomía de decisióncedidos a los estados y municipios fueron muyamplios. Esto, aunque ha obligado a los gobier-nos estatales y municipales a desplegar una grancreatividad, ha generado algunos problemas,principalmente, el hecho de que hay incentivosclaros para la desviación de los objetivos (pobla-ción con rezagos en infraestructura) o para gastarlos recursos en otras tareas no necesariamentevinculadas a las “etiquetas” del fondo. En añosrecientes, desde el gobierno federal se ha tratadode corregir esta desviación al introducir esque-mas informáticos de seguimiento y verificaciónde las obras realizadas por los municipios, ade-más de impulsar la creación de contralorías ciu-dadanas que vigilen in situ el uso de los recursos.

Sin embargo, y más allá del fortalecimientodel control, la descentralización de la infraes-tructura social ha evidenciado la falta de capaci-dades y de controles institucionales de losgobiernos municipales (revelado, por ejemplo,en el subejercicio de recursos), además de queha mostrado la forma en la que una estrategia dedescentralización con nulos instrumentos deseguimiento y verificación puede ser rápida-mente “contaminada” por los objetivos e intere-ses políticos de las autoridades municipales. Sinembargo, el balance también resulta paradójicoporque debe reconocerse el peso que han tenidoestos recursos para regenerar la capacidademprendedora y creativa de los gobiernos muni-cipales en el diseño de estrategias de políticasautónomas.

3. aRtIcUlacIóN fEdERal y RElacIoNESINtERGUbERNaMENtalES a tRES décadaS dE INIcIatIvaSdEScENtRalIzadoRaS ENMéxIco: ¿cUál ES El balaNcE?

Con base en el recorrido de iniciativas des-centralizadoras presentado en las páginas ante-riores, una pregunta que resulta relevante res-ponder es cuál ha sido, entonces, el cambio enlas relaciones intergubernamentales a partir delas reformas descentralizadoras impulsadasdesde el gobierno federal hacia los estados ylos municipios en las últimas tres décadas. Unprimer punto a destacar en esta reflexión esque en México no ha existido (como se pudoconstatar con el breve recuento arriba presen-tado) una estrategia global y articulada demediano y largo plazo para la descentraliza-ción. Más bien, se han presentado iniciativasdiferentes en su vocación e intención, con jus-tificaciones y coyunturas específicas, y sin unasecuencia o un eslabonamiento entre las refor-mas. Cada una de las propuestas se ha creadoen coyunturas y como respuesta a problemáti-cas específicas; se trata, en síntesis, de iniciati-vas derivadas del pragmatismo, e incluso hansido reformas que han competido entre ellas,que han destruido lo poco avanzado en cadaperiodo anterior para imponer una nueva lógi-ca y una nueva orientación. Ni congruencia nicontinuidad, más bien la contradicción y laruptura es la mejor interpretación de la historiadescentralizadora mexicana.

Esta naturaleza errática y coyuntural del pro-ceso de descentralización en el caso mexicanoha provocado que, más allá de los avancesimportantes que se han dado para incrementarlas atribuciones y recursos de los gobiernos sub-nacionales, aún persistan algunos rezagos bási-cos que han impedido, por una parte, un des-pliegue mucho más agresivo de los gobiernosestatales y municipales en el diseño de políticaspúblicas y, por otra parte, que aseguren la con-solidación de un esquema de relaciones intergu-bernamentales mucho más fluido y dinámico. Alrespecto aquí se consideran algunos dilemas quetornan contradictorios los resultados del proce-so descentralizador mexicano de las últimas tresdécadas.



3.1. EL DILEMA INSTITUCIONAL

Un primer dilema que se considera relevan-te para analizar los cambios en la estructurafederal y en las relaciones intergubernamenta-les es, sin lugar a dudas, el diseño institucionaly el esquema de competencias derivado de lasiniciativas descentralizadoras. Las reformasconstitucionales de 1983 y 1999 dotaron a losmunicipios de atribuciones propias, mayoresinstrumentos de gestión y de potestades regla-mentarias. Se les transfirió la responsabilidaddel desarrollo urbano y de la provisión de granparte de los servicios públicos de consumodirecto por la población. Así, los ayuntamien-tos se han convertido, poco a poco, en gobier-nos de pleno derecho con un catálogo, siempreen aumento, de responsabilidades propias. Demodo que el modelo federalista que había pre-valecido (un modelo dual, donde los ejes de ladinámica política eran la federación y losgobiernos de los estados), se transformó en unalógica tripartita (federación, estados y munici-pios). Aunado a los cambios legales-normati-vos, durante los últimos cinco lustros, la granmayoría de los estados y de los municipios delpaís han experimentado la alternancia degobiernos con distintos orígenes políticos, y lamayor parte de ellos han inaugurado nuevasetapas de pluralidad partidaria. La inyecciónde esta pluralidad, junto con las reformas quela hicieron asequible (como la institución derepresentación proporcional de los ayunta-mientos y los congresos estatales), abrió lapuerta franca al cambio de régimen político yla emergencia de gobiernos diferenciados.Como consecuencia, los congresos locales, aligual que los municipios y los ejecutivos esta-tales, han ganado agendas políticas propias yhoy establecen, leyes, políticas y programascon mucha mayor autonomía que en cualquiermomento anterior.

Si bien estos últimos cambios son resultadodel incremento de la pluralidad, más que dereformas institucionales formales, no hay dudadel protagonismo que han cobrado las legislatu-ras estatales, de la creciente autonomía de lostribunales superiores de cada entidad e inclusodel fortalecimiento de los ejecutivos estatalescomo actores cada vez más relevantes en la vidapolítica nacional. La pluralidad política ha reno-

vado la vigencia de instituciones que existían,pero que estaban sometidas a la dinámica de lajerarquía política del pasado. En ese mismo sen-tido, la nueva pluralidad del Congreso de laUnión que se produjo a partir de 1997 y el cam-bio de partido en la Presidencia de la Repúblicaen 2000, transformaron dramáticamente lasrelaciones entre los gobiernos estatales y el cen-tro, limitando la influencia de la administraciónpública federal y potenciando las relacionesentre los gobernadores y los legisladores decada estado.

Más allá de los efectos institucionales positi-vos que ha tenido el proceso de descentraliza-ción en estados y municipios, también debenreconocerse un par de limitaciones críticas queninguna reforma ha buscado atender de maneradeliberada. En primer lugar, si bien las reformasdescentralizadoras de las últimas décadas –parti-cularmente la constitucional de 1983 y la definales de los noventa– han tratado de incidir enla estructura institucional y política de losgobiernos municipales, también debe reconocer-se que ninguna de ellas ha modificado de mane-ra significativa el diseño institucional y la opera-ción de los gobiernos estatales. En rigor, lasinstituciones jurídicas y políticas de las entida-des han sufrido muy pocos cambios directosdurante los últimos veinticinco años y, enmucho, mantienen los rasgos, instituciones yprácticas de los gobiernos autoritarios del pasa-do. De hecho, hoy en día buena parte de los ana-listas sobre federalismo y cambio democráticohan llamado la atención sobre el poder renovadoy los amplios márgenes de discrecionalidad conlos que cuentan los gobernadores y las legislatu-ras locales.

El incremento sustancial de recursos deriva-do de la arquitectura fiscal intergubernamental,aunado a los pocos o nulos esfuerzos de ajustedel entramado institucional estatal ha provoca-do que las autoridades de este nivel de gobier-no establezcan un dominio casi absoluto sobresus jurisdicciones. En este tenor, las iniciativasestatales por robustecer sus instituciones demo-cráticas (de transparencia, rendición de cuentasy fiscalización, por ejemplo) así como sus prác-ticas y sistemas de gestión se han explicadomás a los vaivenes políticos locales, y no nece-sariamente a la construcción de una estrategiadeliberada que redefiniera una nueva institucio-



nalidad de los estados en un escenario de cam-bio político y pluralidad.8

En segundo lugar, si bien buena parte de lasreformas descentralizadoras de las últimas déca-das han tenido una incidencia institucionalmayor en los gobiernos municipales (dotándolosde mayores atribuciones formales y recursosfinancieros), ninguna de ellas se enfocó en el for-talecimiento de las capacidades propias de unnivel de gobierno que, durante casi siete déca-das, vivió subordinado a los mandatos federaleso estatales. Así, casi todos los municipios delpaís se encontraron con nuevas responsabilida-des y recursos que, sin embargo, sus estructurasburocráticas y de gobierno no fueron capaces deenfrentar. La poca atención a este punto ha lle-vado, en distintos momentos, a que los munici-pios tengan que ceder por acuerdo ciertas res-ponsabilidades (como la prestación de servicioso la recaudación del impuesto predial) a las auto-ridades estatales, además de que en la mayoríaha mantenido un entramado institucional desac-tualizado y anacrónico, y una estructura burocrá-tica poco profesional y altamente volátil.

Con este escenario de frente, resulta claro queel despliegue de las acción gubernamental en lolocal haya sido ampliamente desigual y que sóloaquellos municipios que contaron con los recur-sos o el apoyo necesario pudieron estructurar,aunque fuera de manera incipiente, un sistemaburocrático y de gobierno un tanto más sólido.Sobra decir que esta desigualdad se encuentraclaramente marcada por un pequeñísimo númerode municipios urbanos densamente pobladoscomo los ganadores del proceso de descentrali-zación, mientras que una gran cantidad de muni-cipios rurales y semi-urbanos (que es donde seconcentran los mayores rezagos sociales) hanenfrentado mayores problemas y restricciones.9

En tercer lugar debe reconocerse también quela estructura de diseño y operación del gobiernofederal ha sido muy poco sensible al proceso dedescentralización, manteniendo –como ha sido lapauta desde principios de los años noventa– unaalta centralización en la estructura de toma dedecisiones de la política social. Esto no quiere

decir, en efecto, que los márgenes de intervenciónde la administración pública federal tengan queacotarse, sino que –más bien– el diseño de losprogramas de combate a la pobreza pueda ajustar-se a una lógica subsidiaria en la que cada nivel degobierno cuente con espacios propios de interven-ción que, de manera conjunta, se integren enestrategias coherentes que entreguen bienes y ser-vicios integrados a la ciudadanía. Lo que sucede,por el contario, es una lógica de alta intervenciónde programas técnicamente impecables, pero queno logran ajustarse al contexto específico de losmunicipios y que –en opinión de las mismas auto-ridades locales– terminan por ser poco efectivospara la solución de los problemas planteados.

Al respecto, vale la pena observar algunosresultados derivados de la Encuesta a presidentesmunicipales 2004 (Sedesol, 2004) donde, por unaparte, se reconoce una fuerte intervención delgobierno federal a través de una gran variedad deinstrumentos de política social que, sin embargo,son reconocidos como poco efectivos por parte delos presidentes municipales. Esta situación conlle-va, con bastante claridad, a la construcción derutas alternativas de política desde lo local que secontraponen y traslapan, favoreciendo, con esto,una mayor dispersión de la arena de políticas.

3.2. EL DILEMA FISCAL

Aunado a los dilemas de corte institucional,la recomposición del sistema fiscal interguberna-mental que se ha presentado en las últimas déca-das también ha quedado corta en la fortaleci-miento del entramado fiscal intergubernamental,e incluso ha generado una serie de problemas ydesequilibrios graves. En términos breves puedeseñalarse que el sistema fiscal intergubernamen-tal mexicano que se ha consolidado a lo largo delos años es altamente descentralizado por el ladodel gasto (manteniendo una relación casi 1 a 1entre los recursos ejercidos por la federación ylos ejercidos por gobiernos subnacionales), peroaltamente centralizado por el lado de la recauda-ción de ingresos (la federación capta casi 95 cen-



8 Un ejemplo claro en este sentido se puede observar en el estudio recientemente realizado por Cejudo y Ríos (2009) sobrerendición de cuentas.

9 Véase por ejemplo Cabrero y Zabaleta (2009) para el caso específico de los gobiernos metropolitanos.

tavos de cada peso recaudado). Esta fuerte con-tradicción en el sistema fiscal es una consecuen-cia clara de un proceso bastante politizado dedescentralización en el que el gobierno federalha tendido a incrementar de manera significativala descentralización de recursos para la opera-ción de políticas desconcentradas (como educa-ción, salud e infraestructura social), pero se hamostrado ampliamente reticente a otorgar unmayor margen de maniobra a los gobiernos sub-nacionales en la recaudación de ingresos bajo elargumento de eficiencia tributaria.

¿Qué efectos acarrea esta contradicción de unsistema altamente centralizado en el ingreso, perofuertemente descentralizado en el gasto? Una pri-mera conclusión obvia de tal desequilibrio es lafuerte dependencia de recursos de las autoridadessubnacionales mexicanas con relación al gobier-no federal. La descentralización sólo por la víadel gasto se convierte en una descentralizaciónficticia, dado que acota la acción gubernamental

subnacional y deriva en un mecanismo de regula-ción de la autonomía de estados y municipios. Sibien las participaciones federales10 son un dere-cho derivado del sistema de coordinación fiscal,no dejan de transitar por un sistema de transfe-rencias desde el gobierno federal con todas lasimplicaciones reales y simbólicas que eso conlle-va. Aunado a las participaciones, las aportacio-nes federales son transferencias que se han veni-do ampliando de manera importante y seconvierten poco a poco en una “adicción” a lacual los gobiernos subnacionales se acostumbranrápidamente, en detrimento de su autonomíafinanciera y de su esfuerzo recaudatorio.

Con base en una medida muy simple de des-equilibrio –que resulta de dividir el porcentajede gasto ejercido por las autoridades subnacio-nales con el de ingresos recaudados– es posibleconcluir que la autonomía del gasto estatal ymunicipal en nuestro país es casi nula (los pri-meros cuentan con una autonomía de 10% de su



10 Dentro del sistema de coordinación fiscal intergubernamental en México se definen dos tipos de transferencias federalespara estados y municipios: las participaciones y las aportaciones. Las primeras consisten en recursos “libres” a los cuales se lespuede dar cualquier uso que estados y municipios consideren apropiado; por su parte, las aportaciones son transferencias “eti-quetadas” que se derivan de los acuerdos de descentralización en distintos rubros de políticas (educación, salud, seguridad, etcé-tera), los cuales tienen que ser ejercidos estrictamente en los ámbitos para los que fueron asignados. Una parte considerable delas aportaciones son empleadas para el pago de salarios a maestros, al mantenimiento de escuelas y hospitales y, en menor medi-da, para la construcción de infraestructura social municipal.

Gráfico 1trayectoria en la composición del ingreso estatal 1989-2007

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Fuente: INEGI.

gasto y los segundos 27%). Esto contrasta conotras experiencias federales donde el nivel dedesequilibrio es marginal y la autonomía degasto por nivel de gobierno alcanza niveles de80 y 90 por ciento. Si bien prácticamente en nin-gún caso internacional se alcanza un nivel deequilibrio perfecto, la lógica de la responsabili-dad fiscal se trata de mantener al obligar a losgobiernos subnacionales a tener niveles impor-tantes de recaudación para cubrir buena parte desus gastos.

La distorsión se ha venido profundizando enlos últimos años tanto en el ámbito estatal comomunicipal. Al analizar con mayor detalle la tra-yectoria que ha seguido la composición de losingresos estatales, se reconocen la forma en laque los ingresos propios han perdido importan-cia (al pasar de 17% a 14%) en comparación alconjunto de transferencias federales que signifi-can más de 80% de las finanzas totales de lasentidades. La situación se agrava aún más yaque las participaciones –recursos de ejerciciolibre– han perdido peso en los últimos quinceaños en la esfera estatal, mientras que las apor-taciones “etiquetadas” representan ya para 2007poco más de la mitad de los ingresos estatales.Este cambio en la lógica hacendaria interguber-namental hace evidente dos hechos: por una

parte, parecería haber evidencia de una crecien-te “pereza fiscal” en los estados, cuyas autorida-des optan por no asumir costos de recaudacióndirecta a cambio de recibir recursos federalesseguros; y, por otra parte, también se observa lacreciente pérdida de autonomía subnacionaldebido al incremento de recursos federales condestino de gasto etiquetado.

Por lo que se refiere al ámbito municipalentre 1989 y 2006 el camino ha sido similar. Sibien es posible constatar un incremento en casicinco veces de los ingresos municipales totales,dicho aumento se debe al fuerte crecimiento, entérminos reales, de los recursos provenientes dela Federación, y no al fortalecimiento de lascapacidades recaudatorias de las autoridadeslocales. Con esto, los gobiernos locales –al igualque en el caso de los estados– han comenzado aceder espacios para el diseño e implementaciónde acciones propias, y se afirman como gestoresde mandatos centralmente definidos.

Aunado a la distorsión por el lado del ingre-so, el ejercicio del gasto subnacional ha distadode sufrir una reconfiguración como producto delincremento de recursos disponibles. Por el con-trario, en el ámbito estatal, la trayectoria que haseguido la composición del gasto muestra cómoel gasto corriente (esto es, el orientado al man-



Gráfico 2trayectoria en la composición del ingreso municipal 1989-2006

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Fuente: INEGI.

tenimiento de la operación burocrática) siguerepresentando cerca de un tercio del ejerciciototal. En este sentido, la transformación delgasto en las entidades federativas pareciera res-ponder al mayor peso que tienen las aportacio-nes federales en el escenario subnacional, sobretodo en el área educativa y de salud.11

De igual manera, cabe mencionar que el ritmoal que disminuye el gasto administrativo en losestados no se corresponde al muy significativoincremento de los ingresos, se esperaría una dis-minución más rápida de éstos. Todo parece indi-car que las participaciones federales alimentanuna burocracia subnacional en crecimiento. Escierto que en ocasiones la contratación de máspolicías para atender los problemas en seguridadpública por ejemplo, explica parte de ese creci-miento, pero aún así no parece justificado el altonivel de gasto corriente. No hay que olvidar elcomportamiento que en su momento tuvo elgobierno federal, que creció injustificadamenteconforme crecían las demandas y las responsabi-lidades, sin capacidad de disminución posterior

de esos niveles de gasto y de ese tamaño de buro-cracia. Cabe pensar en la posibilidad que ahorasean los gobiernos estatales quienes repitan lahistoria de obesidad y falta de eficiencia guber-namental.

En el ámbito municipal la centralización delgasto en componentes burocráticos se agudizaaún más. En poco más de 15 años de evoluciónmunicipal, el porcentaje del gasto destinado asufragar salarios y a mantener la estructuraburocrática local se ha mantenido casi inaltera-do, absorbiendo cerca de 60 centavos de cadapeso ejercido. Por su parte, la inversión finan-ciera y en obra pública ha mostrado un ciertorepunte a partir de finales de los años noventa,sin embargo –y como también sucede en la esfe-ra estatal– esto podría estar explicado por losrecursos provenientes de aportaciones federales,parecería darse un efecto sustitución en que losrecursos que el gobierno municipal asignaba ainversión ahora los sustituye por las aportacio-nes federales y reasigna el recurso a gastocorriente.



11 Dentro de la categoría de subsidios y acciones ofrecida por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Información(INEGI) –de donde se desprenden las gráficas aquí presentadas– se engloban una gran cantidad de actividades que van desde el man-tenimiento de escuelas y hospitales hasta la entrega de recursos de programas sociales, productivos y de seguridad pública estatales.

Gráfico 3trayectoria en la composición del gasto estatal 1989-2006

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Fuente: INEGI.

Además de todo lo anterior, y a pesar delfuerte peso que tienen las transferencias federa-les en las finanzas subnacionales, las diferenciasentre gobiernos del mismo nivel territorial sonabismales, es decir el desequilibrio horizontaltambién es grave. Es en el ámbito municipal–escenario en el que se encuentran disparidadespoblacionales, sociales y económicas muy pro-fundas– donde esta situación es preocupante.Los veinte municipios más poblados del país,esto es 1% del total, reciben un sexto de lastransferencias federales totales y recaudan casiun tercio de los ingresos propios generados portodos los municipios del país. Los siguientes300 municipios más poblados (alrededor de12%) reciben casi la mitad de los recursos fede-rales destinados a los gobiernos locales y recau-dan poco más de la mitad de los ingresos pro-pios de todos los municipios del país. Sobradecir que en los más de 2,100 municipios res-tantes –los cuales en general son ciudades conmenos de 15,000 habitantes o localidades rura-les– solamente se distribuye 40% de los recur-sos federales restantes y éstas solo recaudan14% de los ingresos municipales totales.

Esta situación, además de profundizar lasdiferencias entre regiones ricas y pobres, haceque el regateo político en materia fiscal sea

dominado por unos pocos actores claramentedelimitados. En el ámbito federal, sobre todo laSecretaría de Hacienda y Crédito Público, aun-que también algunas otras secretarías (educa-ción, salud, desarrollo social), regulan la políti-ca de transferencias intergubernamentales. Porsu parte, los gobernadores se han convertido enjugadores con una enorme capacidad para ejer-cer presión a las instancias federales buscandorecibir recursos por medio de las vías tradicio-nales o a través de transferencias extraordinariascomo sucede en el caso de los excedentes petro-leros. Una evidencia clara de esta situación es elpeso estratégico que ha cobrado la confedera-ción de gobernadores, CONAGO, como meca-nismo de negociación con la Federación. Unúltimo grupo de jugadores con cierto margen demaniobra y negociación serían los 20 munici-pios más grandes del país descritos un poco másarriba, por la cantidad de recursos que concen-tran, éstos pueden mantener una autonomía rela-tiva del poder estatal. El resto de los gobiernoslocales son marginales dentro del juego denegociaciones fiscales intergubernamentales.

Por último, resultan claros los rezagos enmecanismos de vigilancia, rendición de cuentasy evaluación de los recursos en buena parte delescenario subnacional. Si bien se identifican



Gráfico 4trayectoria en la composición del gasto municipal 1989-2006

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Fuente: INEGI.

experiencias exitosas tanto en algunos estadoscomo en algunos municipios, todavía se trata deexperiencias atípicas. En buena parte de loscasos, el tema de la transparencia y rendición decuentas que en principio deberían abrir espaciospara la evaluación y la medición del desempeñoen el uso de los recursos, se convierten en sim-ples procedimientos tendientes a cumplir obli-gaciones legales. También es frecuente observarcasos en los que la revisión de las cuentas públi-cas municipales –responsabilidad que recae enlos Congresos Estatales– se convierta en instru-mentos de negociación y presión política porparte de legisladores.

3.3. EL DILEMA DE LA COORDINACIóNINTERGUBERNAMENTAL

Finalmente, un último dilema que se puedederivar de la articulación de estrategias descen-tralizadoras (y que ya se ha descrito muy some-ramente en el caso de la descentralización depolíticas), es la inexistencia de mecanismos sóli-dos y uniformes de coordinación y colaboraciónintergubernamental que favorezcan la sinergiade esfuerzos entre distintos niveles y permitan laconstrucción de un gobierno multinivel. Lo quese ha observado, más bien, es la conformaciónde federalismos y relaciones intergubernamenta-les “diferenciadas” dependiendo del subsectorde política analizado (así como de la coyuntura yfactores que propiciaron su descentralización);así como la predominancia de un modelo inter-gubernamental de “cerca de púas” o de disper-sión (en la terminología propuesta por Wright[1998]) en la que se privilegia la definición de uncatálogo de competencias y jurisdicciones espe-cíficas y acotadas para cada nivel de gobierno,más que la determinación de espacios de comu-nicación, cooperación, y trabajo conjunto.

En este ámbito podría considerarse que laarticulación del Sistema Nacional de PlaneaciónDemocrática (SNPD) desde principios de losaños ochenta, hubiera facilitado la conforma-ción de arenas de interlocución entre niveles degobierno en el diseño y ejecución de políticas.Sin embargo, esto no ha sido posible debido aque, institucionalmente, este sistema de planea-ción se concibe solamente como un mecanismovertical de armonización de objetivos progra-

máticos demasiado amplios (inscritos en losplanes de desarrollo) que no necesariamenteencuentran acompañamiento al momento dediseñar y ejecutar políticas y programas concre-tas. Así, la congruencia de las políticas se man-tiene en un plano demasiado general y en la quelos acuerdos resultan redundantes y hasta ciertopunto obvios (como el combate a la pobreza, laconstrucción de infraestructura, la disminuciónde la criminalidad, etcétera), pero no hay uneslabonamiento claro sobre los alcances de losinstrumentos de política que cada uno de losniveles de gobierno debe diseñar e implementar.

Como ya se ha discutido con en otrosmomentos (Cabrero y Zabaleta, 2009), en lapráctica intergubernamental mexicana es posi-ble reconocer diversos escenarios que van desdeun federalismo altamente centralizado (como enel caso de la política de educación básica y enlos programas federales de combate a la pobre-za), esquemas más cercanos al llamado federa-lismo delegado (como en los casos de la aten-ción de la salud a la población abierta y laconstrucción de vivienda), políticas que operanbajo parámetros de un federalismo disperso odesarticulado (como los programas de infraes-tructura social y de promoción de la empresaria-lidad local), y sólo unos pocos que se encuadranmás bajo una lógica de federalismo cooperativomultinivel (como es el caso del programa demunicipios saludables o de escuelas de calidadreferidos un poco más arriba).

Este interés limitado por construir esquemasde coordinación y cooperación interguberna-mental más sólidos ha provocado que esfuerzosde innovación y mejora en las políticas prove-nientes de cada uno de los niveles de gobiernotiendan, por regla general, a ser dispersos y nofavorezcan una integración en los bienes y servi-cios entregados a la ciudadanía a través de laacción gubernamental. Esto último es el caso delo que he llamado en otros momentos como des-centralización de “abajo hacia arriba” en dondelos gobiernos municipales (en un escenario demayores recursos y atribuciones) desplieganestrategias innovadoras de intervención públicapara la solución de problemas concretos de sucomunidad. Esto se puede constatar, por ejem-plo, en el fuerte activismo observado en losmunicipios mexicanos que conduce a una altaintervención en problemáticas sociales y en la



construcción de estrategias integradas de acción.Si bien estas experiencias han sido relevantespara reconocer las nuevas potencialidades loca-les en el diseño e implementación de políticasautónomas, lo cierto es que muchas de ellas nollegan a “entrar en sintonía” con los programas einiciativas propuestos por otros ámbitos guber-namentales, favoreciendo escenarios de compe-tencia o desarticulación de políticas que, en últi-ma instancia, deberían orientarse hacia la atenciónconjunta de las diferentes dimensiones y aristasde un problema público determinado.

Esto último ha provocado que la evoluciónreciente de las relaciones intergubernamentalesen México genere cada vez más un mapa diver-so, complejo y en ciertos momentos hasta esqui-zofrénico. La desarticulación de las políticas yprogramas en cada uno de los niveles de gobier-no ha favorecido una mezcla de iniciativas quevienen, por una parte, de la tradición descentra-lizadora desde el gobierno federal hacia los esta-dos y los municipios y, por otra parte, iniciativasque se promueven desde los espacios locales conun enfoque diferente y, en general, más preocu-padas por atender de forma emergente y coyun-tural ciertas necesidades sociales. Asimismo, enel interior de cada nivel de gobierno también seobserva diversidad de iniciativas y de diseño demecanismos de política diferenciados y sin unaclara comunicación con los instrumentos pro-puestos por otro nivel de gobierno.

Esta constelación de iniciativas y diferencia-ción en los estilos de relaciones interguberna-mentales y en las estrategias –muchas vecescontradictorias– emprendidas por los gobiernossubnacionales para diseñar e implementar polí-ticas ha encontrado un eco profundo en la formaen la que se gestionan ciertas políticas sociales.En particular, la descentralización de las políti-cas educativa, de salud y de infraestructurasocial desde el centro federal hacia las regionesy localidades ha sido, en general, tardía, erráticay de efectos desiguales. La estrategia radical dedescentralización adoptada en el sector educati-vo, grande en transferencias, ha sido muy pobreen lo que se refiere al fortalecimiento y recom-posición de las relaciones intergubernamentales.Se transfirieron problemas a las entidades fede-rativas más que oportunidades de innovaciónpara la política pública. Dicho en otras palabras,la descentralización educativa fue intensa en la

dimensión jurídica, pero frágil en la dimensiónpolítica y muy débil en la dimensión sustantivade la hechura de políticas. Como consecuenciade esto, el ámbito educativo sigue adoleciendode los problemas de centralismo y de la falta deinnovación sobre todo en el ámbito estatal. Loscambios en la política educativa no parecen ir,hasta ahora, hacia la construcción de un gobier-no multinivel de relaciones intergubernamenta-les en equilibrio, tal y como se ha discutido enotro momento (Cabrero y Zabaleta, 2009). Másque un gobierno multinivel en la política educa-tiva, lo que se ha construido desde el gobiernofederal es un nuevo sistema de subordinación degobiernos subnacionales al nivel central conalgunas nuevas funciones centralmente defini-das, diseñadas, controladas y financiadas.

Por lo que se refiere a la política de salud, loslogros son mayores aunque todavía inciertos. Eneste caso el ritmo incremental permitió a losgobiernos estatales irse acondicionando institu-cional y administrativamente. Todavía el centra-lismo es fuerte, pero se trata de un centralismode naturaleza federalista en el que hay espaciospara el diálogo intergubernamental; por ello, elritmo del proceso y sus modalidades han variadode estado a estado dado que ha habido una adap-tación a las necesidades y expectativas locales.La descentralización ha sido intensa en la dimen-sión jurídico-política, lo cual ha favorecido laminimización de espacios de confusión en áreasde acción intergubernamental y avanza conintensidad en la dimensión sustantiva, aunquetodavía el diseño y la evaluación de la política semantienen en el centro, la ejecución poco a pocogana espacios de acción en el nivel estatal. Setrata de la construcción incipiente de una estruc-tura multinivel en la atención de la salud, querequerirá de un proceso continuo de ajuste y aco-modo que permita una articulación mucho másfluida de la política.

En lo que se refiere a las políticas de desarro-llo de infraestructura social y lucha contra lapobreza hay también logros importantes, aunquepersisten retos y fallas por superar en el cortoplazo. En este sector de política el centro adoptóuna estrategia abriendo espacios importantes dedecisión a los espacios regionales y locales, aun-que con un condicionamiento fuerte sobre el des-tino de los recursos y con mínimos niveles deseguimiento, control y rendición de cuentas. Así,



el centro no fue capaz de diseñar mecanismosinnovadores de regulación, por lo que en ocasio-nes estos programas se dispersan, se atomizan ensus efectos y pierden en ocasiones el “foco deatención” sobre los grupos más necesitados. Setrata de una situación en la que la descentraliza-ción fue débil en la dimensión jurídico-política,aunque intensa en la dimensión sustantiva. Cla-ramente se está construyendo en este tipo de pro-gramas un gobierno multinivel que, paradójica-mente, carece de instrumentos claros y continuosde coordinación.

Así, como se puede constatar con claridad, ladescentralización de las políticas en México se hadado con mayor intensidad a partir de mediadosde los años noventa; sin embargo, la visión domi-nante de la descentralización ha sido bajo unenfoque “arriba abajo” que no necesariamente hapermitido fortalecer a las regiones y las localida-des, y evolucionar así hacia un nuevo esquema derelaciones intergubernamentales. En este recuen-to ha sido posible observar la poca participaciónde los gobiernos estatales y municipales en lahechura sustantiva de las políticas; y más bien seles ha asignado el papel de operadores de políti-cas centralmente definidas Es claro que el gobier-no federal en parte actúa de esta forma no sólopor la tradición centralista del modelo mexicano,sino también porque ha sido incapaz de transfor-marse a sí mismo de un gobierno que intervenía,operaba y controlaba directamente la totalidad dela agenda de políticas públicas, en un gobiernoque despliegue nuevos mecanismos de regula-ción, que establezca acuerdo intergubernamenta-les, que promueva la coordinación horizontal yque sea capaz de construir acciones multinivel enla hechura de políticas.

4. ¿dEScENtRalIzacIóN ocENtRalISMo MUltIPlIcado EN El caSo MExIcaNo? alGUNaSNotaS SobRE la aGENda fUtURadE dEScENtRalIzacIóN ENMéxIco

El recuento de la experiencia descentraliza-dora mexicana –así como los principales dile-mas institucionales, fiscales y de diseño de polí-ticas intergubernamentales– parece indicar conclaridad que más que el fortalecimiento de un

sistema federal coherente y cooperativo, lasreformas descentralizadoras de las últimas tresdécadas han conducido a la multiplicación devarios “centralismos” en donde cada nivel degobierno cuenta con atribuciones claramentecircunscritas que, si bien formalmente parecie-ran comunicarse de forma armónica, en la prác-tica han generado exclusas operativas que aíslana cada ámbito jurisdiccional para el desplieguede instrumentos de política pública dependiendode sus recursos y capacidades disponibles. Asi-mismo, se ha logrado identificar que más allá delos avances alcanzados en la arena institucional,el proceso de descentralización ha rediseñadolos esquemas de centralización de algunos sec-tores clave, ya no a través de la subordinaciónpolítica, pero sí a través del control legal deciertos aspectos sustantivos de la política públi-ca. Tal es el caso, por ejemplo, del ámbito edu-cativo en donde el gobierno federal ha manteni-do un férreo control sobre la normatividad, eldiseño y las modalidades de aplicación de lapolítica; asignando (o más bien delegando) agobierno estatales y municipales algunas fun-ciones de ejecución y operación de accionesdefinidas centralmente.

¿Descentralización o centralismo multiplica-do? En un país con tradición centralista el tra-yecto de reacomodo de las relaciones intergu-bernamentales puede llevar a un fortalecimientodel centralismo en cada nivel de gobierno: estoes, a un presidente concentrador del poder (aun-que, como ha mostrado la evidencia, cada vezmenor), acompañado de gobernadores quedominan casi absolutamente sus territorios conuna visión –y con instituciones– autoritarias yconcentradoras de recursos, e incluso con presi-dentes municipales que ejercen su poder con ungran centralismo y sin un contrapeso institucio-nal real. Es decir, el buscar un equilibrio entreniveles de gobierno no necesariamente generaun sistema horizontal y de prácticas democráti-cas más extendidas, sino que –como lograobservarse en el caso mexicano– puede replicaren cada uno de los territorios, centralismos con-solidados, autárquicos y con nula retroalimenta-ción por parte y hacia la ciudadanía. Es induda-ble que la transición mexicana se instala cadavez más ampliamente en los espacios de la vidapública; los tres niveles de gobierno cada vez seven más sometidos a dejar la tradición de hechu-



ra de políticas gubernamentales para transitar aun modelo de políticas efectivamente públicas.Sin embargo, algunos hechos (como la integra-ción de la CONAGO y el control que en muchoscasos ejercen las autoridades locales con losdiputados de distrito y con los senadores) podrí-an llevarnos a pensar en una fuerza creciente delos gobernadores que negociarían –de maneraopaca– cada vez más directamente con el Presi-dente y el Congreso, lo cual no permitiría unreal equilibrio de relaciones intergubernamenta-les, sino más bien estaría creando espacios parael acuerdo e intercambio entre camarillas depoder. Este es uno de los dilemas que más inten-samente ha comenzado a vivir el federalismomexicano de nuestros tiempos: el asociacionis-mo de los gobernadores puede fortalecer o debi-litar al federalismo, todo dependerá de losmecanismos institucionales de cooperaciónintergubernamental que se vayan creando. Siéstos son débiles y sujetos al protagonismo polí-tico, el federalismo tenderá a debilitarse demanera casi inexorable.

Que un sistema federal como el mexicanoesté generando un reacomodo en la práctica y enla estructura intergubernamental es, a pesar detodo, una buena noticia. Como ya se decía conanterioridad, en el escenario contemporáneo unsistema altamente centralizado de gobiernoentrará irremediablemente en una fase de rendi-mientos decrecientes a escala. La economía pre-siona al fortalecimiento y mayor autonomía delos gobiernos locales, sólo así se podrán aprove-char las oportunidades que ofrece una economíaglobal. Por otra parte, la legitimidad que requie-re la nueva democracia se construye cada vezmás desde los espacios locales.

Sin embargo, en el caso mexicano se haceevidente que este proceso no está exento deretos y dilemas. Por una parte, la descentraliza-ción desde el gobierno federal hacia gobiernosestatales y locales no necesariamente ha dado enla forma y los ritmos que a los gobiernos subna-cionales convenía. Debido a ellos, éstos muydifícilmente se han visto fortalecidos; y, másbien, han tenido que lidiar con problemas queles fueron transferidos. Además, el gobiernofederal tampoco está siendo apto para reformarsus propias capacidades hacia un modelo regu-lador inteligente que, sin manejar toda la agen-da de políticas, pueda promover incentivos efi-

cientes y avanzar en la construcción de ungobierno multinivel flexible, eficaz y cooperati-vo en sus relaciones intergubernamentales.Todo lo contrario, lo que parece predominar esla competencia y el aislamiento entre instanciasterritoriales.

Por otra parte, los gobiernos subnacionales–en particular los municipales– han desplegadosu propia agenda de políticas (en muchas oca-siones con gran creatividad y capacidad innova-dora) presionados por las necesidades sentidaspor la ciudadanía y por la intensa competenciapolítica local. Sin embargo, en ocasiones estetipo de acciones no son complementarias a lasllevadas a cabo por el gobierno federal, e inclu-so pueden ser contrapuestas o generar interfe-rencias entre niveles de gobierno. No se inscri-ben en un esquema de gobierno multinivel y derelaciones dinámicas y equilibradas.

Es claro que por el momento de la multipli-cación de acciones hacia el bienestar social y eldesarrollo por los diferentes niveles de gobier-no parece tener efectos positivos, dada la mag-nitud de las necesidades acumuladas por gruposen situación de pobreza. Pero también debereconocerse que en la medida en la que se aglo-meran programas diversos y frecuentementedesarticulados entre sí, los riesgos de perdereficacia en las acciones son mayores; ademásde que se diluyen esfuerzos y se pueden neutra-lizar entre sí.

Es urgente que países como México y otrosen América Latina avancen en la construcciónde un entramado institucional entre niveles degobierno más claro, sólido y coherente en tornoa las políticas públicas que evite la presión polí-tica sistemática (como en el caso de los gober-nadores) o la dislocación de esfuerzos territoria-les. Para ello se requiere generar espacios dediálogo y ajuste gubernamental en una visiónmás horizontal y cooperativa. Una nueva prácti-ca federal en este país debe consolidarse poco apoco y hacer de los acuerdos y negociacionesentre niveles de gobierno una nueva tradición enla hechura de políticas. Se trata de generar unproceso de “aprendizaje cruzado” entre instan-cias territoriales, así como entre departamentosy áreas diversas de política en el interior de cadagobierno, entre profesionales por comunidad depolítica, así como entre ciudadanos y grupossociales.



Para ello se requiere emprender esfuerzos defortalecimiento institucional hacia los gobiernoslocales, desarrollar mayores capacidades admi-nistrativas y profesionalizar a los servidorespúblicos de los tres niveles de gobierno. De estaforma se estarían tejiendo las “redes de política”que podrán derivar efectivamente en acciones degobierno multinivel. Asimismo, la sociedad civilencontraría espacios claros de construcción dealianzas y de participación directa en este tipo depolíticas. Con este tipo de esfuerzos se podríadar un mayor reordenamiento y articulación de

esfuerzos haciendo más eficaces las políticas y,en este sentido, lograr mayores beneficios paralos grupos e individuos objeto de estas acciones.

El reacomodo de las relaciones interguberna-mentales debe ser visto como una oportunidadpara mejorar el desempeño del conjunto guber-namental y como nuevo espacio para la acciónciudadana. De no cuidar el proceso, se puedellegar a la confusión e ineficacia y simplementereproducir –ahora de forma multiplicada– losproblemas tradicionales de la hechura de políti-cas públicas en México.

bIblIoGRafía

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